Caminos para la educación: Bases, esencias e ideas de política educativa

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Portada

Axel Rivas

Florencia Mezzadra y Cecilia Veleda

Caminos para la educación

Bases, esencias e ideas de política educativa

Buenos Aires – México – Santiago – Montevideo

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Créditos

Fecha de catalogación: 23/10/2013

Directora de la colección: Silvina Gvirtz

Diseño de tapa: El ojo del huracán ®

CIPPEC ®

Conversión a EPub: Daniel Maldonado

Reservados todos los derechos, incluso el de reproducción en todo o en parte, en cualquier forma.

Agradecimientos

Este libro es el fruto de siete años de trabajo, desde que comenzamos el Proyecto Nexos de Política Educativa en CIPPEC. Fueron varios más (12 en total) desde que iniciamos nuestro trabajo como equipo del Programa de Educación, desde donde alimentamos una discusión propositiva y dialógica.

El Proyecto Nexos fue posible gracias a mucha gente y muchas instituciones. En su primera etapa (2006 a 2009) fue principalmente financiado por la Fundación Navarro Viola, el Banco Galicia, la Fundación Mapfre y Telecom Argentina. También contó con aportes de Zurich Seguros e Intel Argentina. Gracias a ellos pudimos desarrollar uno de los mayores bancos de experiencias y opciones de política educativa del mundo.

En esa etapa se crearon varios cuadernillos que fueron enviados a todos los ministerios de Educación provinciales.1 Con la llegada de las nuevas gestiones a fines de 2007 comenzó una etapa muy intensa de talleres de planeamiento educativo, que fueron desarrollados en 15 provincias: Santa Cruz, Río Negro, La Pampa, Chubut, provincia de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe, Mendoza, La Rioja, Misiones, Corrientes, Catamarca, Tucumán, Jujuy y Chaco.

Agradecemos a todas las autoridades y agentes técnicos de la educación que nos abrieron las puertas y participaron de diversas formas en los talleres. Sería imposible nombrarlos a todos y resaltar a algunos sería injusto con los demás. Sus lecciones fueron invalorables para mejorar y adecuar el proyecto a sus contextos y necesidades.

La segunda etapa del Proyecto Nexos (2009-2010) fue posible gracias al financiamiento de la Fundación Tinker, luego de haber ganado el concurso de su convocatoria anual de proyectos. Allí pudimos plasmar todo lo desarrollado en una plataforma virtual para los agentes públicos de la educación y crear un blog de política educativa, que sigue plenamente activo en el presente.2

Luego comenzó la etapa de producción del presente libro. Queríamos aprovechar el inmenso caudal de conocimientos y lecciones aprendidas. En esta etapa final contamos con el apoyo de nuevas empresas que se sumaron a la iniciativa original: Banco Itaú, Exo, la Asociación Empresaria Argentina (AEA), Natura e Intel, nuevamente. Gracias a su apuesta y confianza pudimos cerrar (siempre parcialmente) el largo ciclo de análisis de políticas educativas y modelos de gobierno de la educación.

Este libro fue posible no solo gracias a los apoyos financieros mencionados. Los dos consorcios de empresas nos aportaron ideas y participaron de encuentros para tomar decisiones estratégicas sobre el rumbo del proyecto, que fueron de gran utilidad para dar los pasos correctos. Tanto los contenidos, visión y opciones de política de este libro, como los errores en el camino son, claro está, de nuestra exclusiva responsabilidad.

La primera parte de este libro y las conclusiones fueron escritas por Axel Rivas, director del Programa de Educación entre 2002 y 2012. El Capítulo 4 fue escrito por Cecilia Veleda y el 5 por Florencia Mezzadra, actuales codirectoras del Programa. Los Capítulos 6 y 7 fueron escritos por Axel Rivas, retomando algunos fragmentos de Batiuk (2008) y Mezzadra y Bilbao (2011).

Pero el recorrido siempre es mucho más amplio que los autores. Todo el equipo del Programa de Educación participó de distintas formas de este largo proyecto y queremos agradecer especialmente a Belén Sánchez, incansable en el apoyo a este libro, Verona Batiuk, Magalí Coppo, Pablo Bezem, Alejandro Vera y Rocío Bilbao. También a Mariano Palamidessi, quien participó en la etapa inicial y elaboró uno de los documentos.

Un agradecimiento que no podemos olvidar está centrado en todas las personas de CIPPEC que hicieron posible la búsqueda de financiamiento, una tarea esencial para llegar a buen puerto con este libro. Nicolás Ducoté e Inés Castro Almeyra fueron claves en la primera etapa. Luego, en la segunda etapa, agradecemos a Fernando Straface, Mercedes Méndez Ribas, Marina Menéndez, Agustina Lattanzi y al equipo de comunicación, especialmente Liora Gomel, que corrigió el texto original.

Los esfuerzos colectivos y de largo aliento son los más difíciles, y nos enorgullece haber logrado plasmar tanto trabajo en un libro. Es una forma de concretar una etapa y esperar que riegue nuevos frutos en el camino de la justicia educativa.

1 Los cuadernillos son un antecedente fundamental de este libro y están disponibles en http://nexos.cippec.org

2 Web: www.nexos.cippec.org. Blog: www.nexos.cippec.org/blog.

Introducción

El trabajo de la política educativa es arduo. No da resultados rápidos ni fáciles de comprobar. Requiere alinear grandes esfuerzos e involucrar a numerosas personas. Toma tiempo, negociaciones, estrategias, equilibrios y saberes. Hacer política educativa requiere aprender de las experiencias y de las teorías, de la historia y de la comparación. Este libro busca potenciar todos esos saberes.

En educación, hay pocos antecedentes de libros escritos para los tomadores de decisiones. Es un campo lleno de influencias internacionales y con poca sistematización local. Es sorprendente lo poco que sabemos de lo que hicieron las provincias y los países de la región en los años recientes. Hay tanto por aprender de nuestros vecinos, y poco fue reunido en un mismo lugar para facilitar la mirada integral de la política educativa.

Este libro es el resultado de muchos años de investigación y diversos viajes a las provincias argentinas y a otros países. De alguna manera, comenzó cuando hicimos un amplio trabajo de investigación comparada de las 24 jurisdicciones entre 1991 y 2002 (Rivas, 2004). Siguió con incontables proyectos y encuentros, con nuevos diagnósticos y propuestas (véanse Rivas, Vera y Bezem, 2010; Veleda, Rivas y Mezzadra, 2011; Bezem, Mezzadra y Rivas, 2012). Este es nuestro mayor resumen de lo que aprendimos en más de una década como equipo del Programa de Educación de CIPPEC.

La perspectiva que expresa este libro es la del diálogo propositivo basado en la investigación comparada. El camino de la mejora educativa es el del encuentro de saberes. El encuentro entre especialistas y tomadores de decisiones, entre técnicos y políticos, entre docentes y funcionarios, entre la investigación y la acción. Por eso, el proyecto que dio origen a este libro se llama Nexos de Política Educativa.

Pero no basta con el diálogo. Es una condición necesaria, pero insuficiente. El diálogo debe ser riguroso, basado en la investigación comparada y en diversas fuentes: evaluaciones, estudios cualitativos, conversaciones con actores y estadísticas. El diálogo debe ser abierto y sincero. Hay que poder hablar con todos para no cerrarse a una postura única ni repetitiva.

En CIPPEC, esta práctica se convirtió en regla. Hemos conversado con gobiernos de todo tipo, con especialistas, organismos internacionales, medios de comunicación, sindicatos, actores del sector privado, empresas y organizaciones sociales. Hemos aprendido de todos ellos y estamos convencidos de que hay un inmenso terreno en común para articular políticas que mejoren la educación.

También hay diferencias profundas de enfoque y de intereses. No las esquivamos y las verán presentes de distintas formas en este libro. Defendemos una visión de la justicia educativa bien definida en sus postulados centrales, como ya señalamos en otras oportunidades (Rivas y otros, 2007; Veleda, Rivas y Mezzadra, 2011). En las conclusiones se retoma esa visión, como un posible mapa de criterios para orientar cursos de acción.

Fue dentro de ese radio de convicciones que seleccionamos las 89 opciones de política educativa que contiene este libro. No hemos incluido opciones que no consideremos valiosas y defendibles. Eso deja afuera muchas políticas con las cuales no coincidimos en términos de principios o viabilidad.

Pero en las 89 opciones seleccionadas no hay un enfoque de recetas. No son propuestas para implementar a ciegas. Son propuestas para abrir la imaginación de la política educativa, alimentar el debate y llenar de opciones la toma de decisiones a nivel provincial y nacional.

Queremos que este libro alimente discusiones renovadas de planeamiento educativo. Son tantas las opciones, que inevitablemente llaman a los criterios para analizarlas. ¿Qué debemos hacer? En cada contexto, según su historia, sus legados pedagógicos, desafíos, recursos, capacidades instaladas y convicciones variarán las respuestas.

No decimos qué hay que hacer, solo buscamos caminos diversos para enriquecer el debate propositivo de política educativa. Esta es una forma concreta de recuperar el rol del Estado en la educación. Con herramientas, opciones y ejemplos que alimenten la mejora y el cambio. Con la convicción de que el Estado puede ampliar masiva e integralmente el derecho a la educación a través de muchas de estas sugerencias de política.

El libro está dividido en dos partes. En la primera nos ocupamos de las formas de la política educativa. Allí se expresan muchos aprendizajes teóricos y prácticos sobre el gobierno de la educación, especialmente aplicables a las provincias argentinas, pero que seguro pueden ser de utilidad para otros países.

El primer capítulo discurre sobre el poder de la política educativa, sobre sus capacidades de impacto en las prácticas. El segundo es una recopilación de las lecciones aprendidas de los mejores ejemplos de gobierno democrático y profesional de la educación. El tercero es una guía para clasificar las políticas educativas y hacer más consciente el ejercicio de planeamiento estratégico de la educación.

En la segunda parte abordamos el contenido. Allí se relatan 89 opciones de políticas educativas dividas en cuatro capítulos: las políticas de inclusión y justicia distributiva; las políticas docentes; las políticas pedagógicas y curriculares, y las políticas con uso intensivo de nuevas tecnologías.

Las opciones son relatadas brevemente. Muchas de ellas tienen referencias de casos similares efectivamente ­implementados, otras están inspiradas en nuestra propia visión y en experiencias de escuelas o de investigaciones que nos resultaron clarificadoras.­

Pocas fueron evaluadas por su impacto, lo cual deja grandes signos de interrogación sobre sus posibles efectos. Pero el impacto de las políticas no solo depende de evaluaciones previas sino, especialmente, de la calidad de la implementación. Por eso, la primera y la segunda parte del libro son complementarias: solo con capacidades potentes de planeamiento educativo podrán aplicarse algunas de las opciones presentadas.

El subtítulo del libro refiere a la forma de clasificar las opciones de política: bases, esencias e ideas. Las bases aluden a las opciones de política que deben ser aplicadas por la naturaleza del sistema, son de alguna manera inevitables y proponen, en todo caso, mejoras o replanteos de las políticas habituales en marcha. Las esencias son los grandes desafíos de la política educativa, los más sustanciosos, los que más cambios podrán traer, pero también los más complejos o costosos de aplicar. Las ideas son opciones más abiertas, variadas y muchas veces viables sin grandes costos o estructuras.

Muchas dimensiones quedaron afuera de nuestro análisis. El terreno de la educación es inmenso e inabarcable. Lamentamos no haber tenido tiempo, experiencia o capacidad para abordar temas tan importantes como el nivel inicial, la educación especial, rural, técnica, de adultos, universitarias o para profundizar en los ejes curriculares de matemáticas y ciencias sociales. Entre muchos otros déficits, quizás podamos abordar estas vacancias en futuros trabajos.

La selección de las dimensiones incluidas es extensa y variada. Ojalá sea también nutritiva y permita abrir el planeamiento educativo a nuevos desafíos. Es posible mejorar y cambiar la educación. Se requiere un Estado activo, capaz de mirar a largo plazo y operar con criterios de justicia educativa. Con ese objetivo, esperamos que estos saberes y lecciones sean caminos para la educación del futuro.

Primera Parte

Planificar la política educativa

Capítulo 1

El poder de la política educativa

¿Cómo se vincula la política educativa con las prácticas pedagógicas?

Una serie de preguntas constituye el constante punto de partida y retorno de este libro: ¿cuál es el poder de la política educativa? ¿Cómo llega a las prácticas pedagógicas? ¿Cómo se traducen sus propósitos en los aprendizajes de los alumnos? ¿Hasta dónde pueden llegar sus influencias? ¿Cuáles son sus condicionantes, sus limitaciones? La respuesta –siempre parcial– a estas preguntas persigue un objetivo, que recorre este capítulo: definir el margen de acción de la política educativa, sus horizontes de impacto y su potencial, que el resto del libro intentará expandir y aprovechar.

Estas preguntas fueron abordadas de numerosas formas en el campo internacional de la política educativa. Varios autores resaltaron la capacidad limitada de impacto de la política educativa en las prácticas pedagógicas.

La corriente de la teoría organizacional remarcó las resistencias de la gramática escolar, un conjunto opaco de disposiciones culturales con larga historia y anclado en prácticas religiosas que impide la penetración de las políticas y reformas encabezadas por los gobiernos de turno. Fullan (1991) señaló que lo que piensan los docentes domina las prácticas de enseñanza y que las reformas fracasan sistemáticamente al intentar atajos que esquivan la subjetividad docente, al desconocer la cultura institucional impermeable de las escuelas.

Diversos autores aportaron evidencias a esta perspectiva centrada en las barreras internas que el mundo escolar construye ante la influencia de la política educativa (Hargreaves, 1994; Sarason, 1982; Tyack y Cuban, 1995; Viñao, 2002). Otros autores señalaron la crisis de legitimidad del Estado en los últimos 30 años para explicar el fracaso de las reformas, en lugar de centrarse en los factores internos de la escuela (Weiler, 1994).

En cambio, desde la perspectiva de la economía política de las reformas se asumió que el fracaso provenía de las resistencias de los sindicatos docentes y que, en casos excepcionales, podían ser eludidas con capacidades estratégicas de gobierno (Corrales, 1999; Grindle, 2004; Kaufman y Nelson, 2004).

¿Tan difícil es el arte de la política educativa?

Quizás sea necesario comprender los rasgos específicos del sector educativo para abordar esta pregunta. Si bien cada ámbito de servicios públicos regulado y administrado por el Estado comparte aspectos comunes, es clave definir las dinámicas específicas que el ámbito educativo le imprime a la política pública. Estos rasgos dan alguna idea de la complejidad que enfrentan los agentes públicos de la educación para tener impacto en los aprendizajes de los alumnos, objetivo final de su labor.

• El sistema educativo es masivo y creciente (tanto por el aumento de la población como por la demanda constante de mayores niveles de escolarización), es homogéneo y se reparte como casi ningún otro servicio para cubrir la totalidad de los territorios en representación del Estado.

• Su función, vinculada con la construcción y reproducción de saberes, competencias y valores, lo diferencia de cualquier otra área de intervención del Estado. La salud, la justicia, la seguridad y la propia administración pública son áreas mucho menos ambiciosas en sus fines. El sistema educativo se caracteriza por formar sujetos sociales y adherirlos a una serie de creencias y disposiciones; en definitiva, interviene en profundidad sobre cada uno de ellos.3

• Para cumplir estos fines, la educación está institucionalizada, su carácter endogámico encierra una relación densa con los conocimientos y los comportamientos, su herencia lo define como un espacio sagrado, con un halo de virtud que parece indócil para las coyunturas políticas e incomprensible en algunos casos para la mirada externa.­

• Pese a su lógica endogámica, la educación es una materia opinable, dado que casi todos pasaron por el sistema educativo y tienen un nivel de familiaridad y cotidianidad con su funcionamiento. Esto reduce su aislamiento a discusiones y propuestas de cambio que provienen de actores no especializados, y favorece cierta improvisación en los debates educativos (a diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, con la salud).

• La relación entre el Estado y los aprendizajes de los alumnos se basa en actividades extraordinariamente mediadas por los docentes, lo cual obliga a operar en tiempos largos y políticas profundas que afecten las creencias y los paradigmas de trabajo de los miles de docentes a cargo de las aulas.

• Su carácter institucional es simultáneo, graduado y cíclico, una temporalidad que esquiva los tiempos políticos y se repite a sí misma sobre la base del calendario escolar. A su vez, su masividad hace que cualquier situación que modifique su rutina tenga un impacto simultáneo sobre millones de hogares, alterando sus rutinas. Esta misma lógica institucionalizada hace a la educación muy impermeable al cambio y la innovación.

Este es el territorio de la política educativa. La capacidad de influencia sobre lo que ocurre en las aulas es limitada. Pero no es nula ni inerte. Depende de la construcción de fuerzas de des­pliegue de la política pública, de puentes con el sistema, de ­escuchar las voces y la cultura de las escuelas.

Para definir mejor esos márgenes de acción, es necesario identificar las dimensiones que intervienen en las prácticas pedagógicas y en los aprendizajes de los alumnos. A continuación, presentamos un esquema que sintetiza las cuatro grandes dimensiones de influencia. En algunos casos, esas influencias se vinculan más estrechamente con el sistema educativo –como estructura organizacional formal e institucionalizada–, y en otros, su contacto es más directo con los docentes o con los alumnos.

Dimensiones de su influencia en las prácticas pedagógicas y los aprendizajes

a) La identidad histórica pedagógico-institucional del sis­­­­tema educativo. Según la perspectiva teórica del com­­pa­­rati­vista Cummings (2003), existen modelos pe­da­­gó­gico- ins­titucionales muy diferentes de organización del sistema educativo. Estos modelos tienen una larga historia en cada país y se afirman sobre el concepto de identidad del sujeto que buscan formar. Sobre esa premisa, cada modelo tiene tipos de escuelas, estructuras de niveles y de clasificación de los alumnos, teorías y dispositivos pedagógicos primordiales, y modalidades específicas de gobierno de la educación.

La historia institucional del sistema educativo argentino está basada en un modelo dual, con una educación primaria y secundaria muy distintas. La primaria, con fuerte impulso estatal, homogénea e inscripta en el modelo de la pedagogía normalista. La secundaria, elitista, enciclopédica y diseñada para formar en el pasaje a los estudios superiores. La herencia de estos rasgos estructurales es un primer factor que influye sobre las prácticas de enseñanza, con una fuerte capacidad de reproducción en el tiempo, a través de costumbres pedagógicas, rituales y dispositivos específicos.

b) El campo pedagógico de especialistas y del sector privado. Una segunda esfera de influencias es la del campo pedagógico, conformado por especialistas del ámbito universitario, editoriales y agentes del sector privado que producen conocimientos pedagógicos sin estar basados en el ámbito estatal. Incluso en esta esfera pueden intervenir una serie variada de dispositivos de influencias: la capacitación docente no estatal, revistas pedagógicas, libros de texto y nuevos recursos basados en dispositivos tecnológicos.

En la teoría de Basil Bernstein (1994, 1998), el campo pedagógico compite con el campo estatal en la batalla por traducir conocimientos sociales en el discurso pedagógico. Sin embargo, la distinción no es absoluta. El campo estatal y el campo pedagógico pueden compartir actores e incluso fusionarse en momentos específicos (por ejemplo, en una reforma curricular), pero tienen lógicas distintas y llegan a las prácticas pedagógicas por vías paralelas.

c) El contexto social y cultural. La dimensión social y cultural constituye el otro vértice de influencias sobre las prácticas pedagógicas y los aprendizajes de los alumnos. Una inmensa y variada bibliografía ha señalado el ­impacto de las condiciones socioeconómicas de los alumnos en sus trayectorias escolares, especialmente desde la tradición de la sociología de la educación. Los estudios de factores asociados a la calidad educativa contribuyeron a especificar cómo los contextos condicionan los aprendizajes (LLECE-UNESCO, 2008, 2010; OCDE, 2011a, 2011b).

Pero la esfera social y cultural no solo afecta los aprendizajes, sino también las prácticas pedagógicas, es decir, los estilos y creencias de enseñanza de los docentes. Tanto las condiciones de vida de los alumnos como el impacto de los cambios en la cultura y las tecnologías de comunicación que rodean las aulas son factores que inciden, quizás cada día más, en las prácticas de enseñanza.

d) La dimensión de la política educativa. En relación con estas grandes dimensiones de influencias pedagógicas, la política educativa opera como un cuarto