Bases conceptuales, legislación y metodología de la evaluación de impacto ambiental

Objetivos

–Conocer la evolución de la legislación en política medioambiental.

–Descubrir qué es el desarrollo sostenible y sus ventajas.

–Adquirir conocimientos sobre instrumentos esenciales para la gestión ambiental y para integrar política ambiental en las políticas sectoriales (Ecogestión y la Ecoauditoría).

–Aprender cuáles son los principios básicos de la Gestión Ambiental, tanto en el ámbito privado como en el público.

1.1.Políticas ambientales. Hacia una política global y preventiva.

Las políticas ambientales iniciales, orientadas hacia la lucha contra la contaminación y el deterioro, han ido evolucionando progresivamente hacia una política global y preventiva. Ello es así, porque las interrelaciones entre los diversos recursos y su gestión exigen la puesta en marcha de estrategias globales, en las que ocupa un papel fundamental el principio de prevención, cuyo instrumento esencial son las EIA.

En la Unión Europea, el 1 de mayo de 1999, entró en vigor el Tratado de Ámsterdam. Este Tratado, en sus artículos 174 y 175 (antiguos artículos 130 R y 130 S) ratifica los objetivos de la política de la Comunidad Europea en el ámbito del medio ambiente, que se apoya en los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el principio de causalidad o de quien contamina paga. Introduce también el principio de integración, es decir, la necesidad de integrar las consideraciones ambientales en todos los sectores de la actividad económica, industriales, agrícolas y servicios.

En Europa, la legislación sobre EIA está en continua revisión y se prevén nuevas exigencias. En marzo de 1999 finalizó el plazo para la transposición al ordenamiento jurídico interno español de la Directiva 97/11/CE, por la que se modificaba la Directiva 85/337/CE sobre EIA de la Comisión Europea. Asimismo, se aprobó en el Parlamento Europeo la propuesta de la Directiva sobre Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) de planes y programas.

De la misma forma, el 25 de junio de 2005 finalizó el periodo de transposición de la Directiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo referente a la participación del público y el acceso a la justicia, las Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE del Consejo de Declaración de la Comisión. El 25 de junio de 2011 finalizó también el plazo de trasposición de la Directiva 2009/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al almacenamiento geológico de dióxido de carbono y por la que se modifican la Directiva 85/337/CEE del Consejo, las Directivas 2000/60/CE, 2001/80/CE, 2004/35/CE, 2006/12/CE, 2008/1/CE y el Reglamento (CE) no 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo.

Además, el 25 de abril de 2014 entra en vigor la Directiva 2014/52/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, por la que se modifica la Directiva 2011/92/UE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente. Esta última directiva se hace necesaria para que los principios de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente estén armonizados en lo referente a los proyectos, que deberían someterse a una evaluación, así como a las principales obligaciones de los promotores y al contenido de la evaluación.

Las EIA están vinculadas también a la importante Directiva IPPC, Directiva 2008/1/CE, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación, aglutinada junto a otra serie de directivas relativas a emisiones industriales en la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación). Existen asimismo, ciertas analogías con las ecoauditorías, especialmente con sus trabajos previos en relación a la Evaluación o Revisión Ambiental Inicial (RAI).

A fin de alcanzar los objetivos definidos en el Tratado de Ámsterdam, se prevé el apoyo financiero con cargo al Fondo de Cohesión cuando las medidas a implantar resulten excesivamente costosas para un Estado miembro. Todos los proyectos que solicitan recursos económicos del Fondo de Cohesión y de los Fondos estructurales –FEDER, IFOP y otros– deben llevar a cabo la EIA del proyecto que recibe las citadas ayudas.

Tanto en España como en el resto de países de Europa y de América se han llevado a cabo numerosas actuaciones en el área de la protección ambiental, que han supuesto una mejora sustancial del medio. Pero al mismo tiempo, el crecimiento económico que contribuye positivamente a la generación de empleo da lugar a un incremento excesivo del uso de recursos, de la contaminación, la generación de residuos, el uso del suelo y otras cuestiones que motivan, como indican los informes de la Agencia Europea del Medio Ambiente (AEMA), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y las Naciones Unidas (ONU), un constante deterioro del medio ambiente. Por ello, se pretende abordar la protección ambiental de forma más concreta y rigurosa.

Ante los problemas medioambientales que están surgiendo, es fundamental aplicar el nuevo enfoque: hacer más con menos y no legislar más sino mejor. Debemos ser más eficientes en el uso de los recursos naturales. Este nuevo enfoque es todo un desafío, pues hay que tener en cuenta también las tendencias de la actividad económica y social en la comunidad, la evolución política y económica de Europa y la necesidad de actuar en un contexto internacional más amplio.

1.2.Desarrollo sostenible

Las políticas de desarrollo sostenible requieren una estrecha conexión entre la política ambiental y la socioeconómica. Es mucho más barato y sencillo prevenir las alteraciones ambientales que corregir los deterioros. En general, los deterioros ambientales no se incluyen en los precios de mercado, ni el mercado por sí mismo puede orientar de forma decidida la protección ambiental. Son los Gobiernos los que influyen en la paulatina atención de las actividades económicas hacia la adopción de las medidas correctoras precisas, absorbiendo o internalizando los costos de las mismas.

Los instrumentos generalmente utilizados son:

–La regulación directa, esto es, la legislación.

–La exigencia de adoptar acciones preventivas, utilizando instrumentos como las EIA.

–Mecanismos económicos: tasas, cánones y subsidios.

–La implantación de ecogestión y las ecoauditorías.

–El control integrado de la contaminación.

–La formación continua de los técnicos de consultoras, ingenierías y empresas dedicadas a actividades industriales, prestación de servicios, construcción y explotación de infraestructuras y del personal de universidades, centros de investigación, etc.

–La formación continua de los funcionarios en materia de protección del medio ambiente.

Las nuevas exigencias laborales, las nuevas estructuras empresariales, la continua innovación, exigen a los profesionales nuevas capacitaciones y la continua puesta al día de sus conocimientos, herramientas, metodologías de trabajo y actividades.

Los técnicos municipales y de las administraciones autonómicas, que deben valorar los EIA y formular las correspondientes DIA, así como los ocupados en tareas de control, inspección y autorización de actividades clasificadas o sometidas a autorizaciones administrativas previas, revisión de declaraciones anuales de generación de residuos, control de vertidos líquidos y emisiones de contaminantes a la atmósfera o ruido, se enfrentan cada día a nuevas y complejas tareas que requieren también nuevos conocimientos y el uso de metodologías de evaluación e inspección adecuadas. A fin de que puedan realizar su trabajo de acuerdo con las nuevas exigencias legales y técnicas de trabajo definidas en la política ambiental comunitaria.

A este nuevo enfoque de la gestión medioambiental, a sus nuevas necesidades y crecientes demandas, pretende dar respuesta este texto enfocado principalmente a la EIA de proyectos, planes y programas, y al desarrollo de buenas prácticas de operación en técnicas conexas. Se detallan los conceptos, contenidos, criterios, metodologías y técnicas adecuadas para la realización de los estudios de incidencia ambiental de determinados proyectos y acciones y se sistematiza un conjunto de información relacionada con los mismos, con el fin de que pueda utilizarse como guía en los trabajos de EIA.

Cualquier política ambiental, sea pública o privada, se enfoca hacia el desarrollo sostenible. Es necesario compatibilizar el crecimiento económico con un desarrollo sostenible equilibrado. Desarrollo que se considera real solo si es capaz de mejorar la calidad de vida. No basta el crecimiento económico, el fácil acceso al consumo, la satisfacción de las demandas, si está comprometida la calidad del medio ambiente.

El desarrollo sostenible debe lograr satisfacer las exigencias del presente sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras con respecto a la satisfacción de sus propias necesidades.

Ello supone la conservación del equilibrio general y del valor del patrimonio natural, la redefinición de los criterios y los instrumentos de análisis coste/beneficio a corto, medio y largo plazo, de modo que se reflejen las consecuencias y el valor socioeconómico real de los consumos y de la conservación del patrimonio natural, y se garantice una distribución y un uso más equitativo entre todos los países y regiones del mundo. El desarrollo sostenible se define por tanto en base a tres características:

En 1992 la Comisión Europea aprobó el Programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible Hacia un desarrollo sostenible, vigente hasta el año 2000. En la revisión se observó que se había actuado intensamente en algunos dominios, pero que era preciso intensificar las acciones en algunos sectores, por cuanto el estado del medio ambiente no mejoró como se había previsto.

En julio de 2002 se aprueba el Sexto Programa de Acción Comunitario en materia de Medio Ambiente(VI PMA) hasta 2012. En su evaluación final, se llegó a la conclusión de que el programa había sido positivo para el medio ambiente y de que había proporcionado una dirección estratégica general para la política medioambiental. No obstante, continúan observándose algunas tendencias no sostenibles y deficiencias en determinados ámbitos.

Con el actual Programa General de Acción de la Unión en materia de Medio Ambiente (VII PMA) hasta 2020 Vivir bien, respetando los límites de nuestro planeta, basado en una visión a largo plazo, la UE propone como objetivo convertirse en una economía inteligente, sostenible e integradora, por medio de una serie de políticas y actuaciones encaminadas a avanzar hacia una economía eficiente en el uso de los recursos.

Desde que Rachel Carson publicara en 1962 su esclarecedor libro La primavera silenciosa o desde la publicación de uno de los más hermosos libros de este siglo Una sola tierra de Barbara Ward y René Dibos, en 1972, es evidente que se han llevado a cabo innumerables actuaciones para proteger el medio ambiente o corregir sus deterioros. Y desde luego se han escrito millones de páginas sobre estas cuestiones. Pero también es mucho lo que queda por hacer.

La política ambiental para el desarrollo sostenible se enfoca básicamente hacia un uso más racional de los recursos. Se trata de hacer más con menos. Ello se aprecia claramente en el VII PMA de la UE. Este y los anteriores programas proponen iniciar el cambio necesario en los comportamientos y las tendencias a nivel comunitario, de los Estados miembros, del mundo económico y de cada uno de los ciudadanos. El equilibrio entre actividad humana y desarrollo por una parte y la protección del medio ambiente por otra exigen un reparto de responsabilidades en relación con los consumos y la actitud frente al medio ambiente y los recursos naturales. Para conseguir dicho equilibrio es necesaria la integración de las consideraciones medioambientales en la formulación y realización de las políticas económicas, las decisiones de los poderes públicos, la elaboración de los procesos productivos y las opciones del ciudadano.

La protección del medio ambiente enfocada hacia el desarrollo sostenible se proyecta en cuatro ejes:

Desde la Conferencia de Río, en 1992, el desarrollo sostenible es una exigencia indiscutible. Algo más que un concepto atractivo. Es precisa la acción, es tiempo de actuar, teniendo muy en cuenta que el gran potencial de empleo existente en medio ambiente solo será una realidad cuando la política ambiental se desarrolle con rigor y se integre, o al menos se considere, en otras políticas.

La OCDE ha estimado enormes crecimientos para el mercado de equipos y servicios dedicados a la protección medioambiental. Pero además de la voluntad política –condición necesaria, pero no suficiente– se requiere un mayor esfuerzo de las Administraciones Públicas para cooperar con las industrias y con los propios servicios municipales para el cumplimiento de la legislación y de los programas de protección medioambiental. Aunque el desafío más importante es la integración del medio ambiente en las demás políticas y específicamente en los sectores estratégicos, para reducir los deterioros ambientales micro y macroecológicos, como son: agricultura, industria, energía, turismo y transporte.

En el caso de las Administraciones Públicas y las actividades privadas, se precisa la colaboración de las diferentes unidades de producción, servicios y en definitiva del conjunto de la organización. Pero especialmente es necesario el interés y la decisión específica de la dirección de la empresa de integrar la protección del medio ambiente en todo su ciclo de producción.

En nuevas actividades, el punto de partida es la prevención a través de las EIA. La Comisión Europea estima que son un instrumento clave en la ejecución del programa hacia un desarrollo sostenible. Por ello, en 1997 promulgó la Directiva 97/11/CE por la que se modifica la Directiva 85/337/CE relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre medio ambiente.

Esta Directiva amplía el número y tipo de proyectos en los que es obligatoria la EIA; insisten en la necesidad de evaluar las alternativas; especifican el procedimiento que debe seguirse cuando un proyecto pueda generar efectos potenciales transfronterizos –Convenio de Espoo–. Sin embargo, tanto la Directiva 85/337/CE, como la 97/11/CE se limitan a la EIA de proyectos.

En 2008 se aprobó el Real Decreto Legislativo 1/2008 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos. Este deroga tanto el RDL 1302/86 como su modificación por la Ley 6/2001 y RDL 9/2000. A su vez en el primer trimestre de 2010, el 24 de marzo, se publica la Ley 6/2010 de modificación del texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos. Esta ley establece que la EIA de proyectos comprenderá las siguientes actuaciones:

En la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental se unifican en una sola norma la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y el RDL 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos y modificaciones posteriores. Esta ley establece un esquema similar para ambos procedimientos –EAE y EIA– y unifica la terminología.

Prácticamente toda la legislación española se deriva de la normativa de la UE, que es desarrollada y aplicada en España por las comunidades autónomas.

La UE tiene en tramitación en el Consejo y en el Parlamento europeos numerosas normas nuevas, especialmente en el dominio de la gestión del agua, gestión de residuos, racionalización del trasporte, definición de límites de emisión y vertido –como exige la Directiva IPPC–, control de ruido, exigencias al sector de la automoción y energético para cumplir los compromisos de Kioto, protección de espacios naturales y muchas otras cuestiones de gran complejidad. No en vano el 40 % de la legislación promulgada por la UE se refiere al medio ambiente.

En general, en la UE es escaso el cumplimiento de la legislación. Esto sucede en casi todos los países, con mayor o menor extensión, y no es casualidad que sea el dominio del medio ambiente en el que se verifican mayores incumplimientos de la normativa de la UE, traspuesta ya en todos los países e incorporada a su derecho interno, con primacía en su aplicación como determinan los Tratados europeos.

Por ello, sin hacer dejación de las funciones que nuestro marco legal que confiere a las Administraciones Públicas, se intentan utilizar otros instrumentos de política ambiental, que contribuyen a lograr mejores resultados y alcanzar los objetivos propuestos en los diferentes programas y estrategias, internalizando los costos económicos. También tiene importancia creciente el diálogo empresas-administración-asociaciones-ciudadanos, mejorando la información y cooperación entre las diferentes entidades.

Por consiguiente, la protección ambiental no solo significa nuevos gastos y costos para las empresas, se abren también numerosas oportunidades para aumentar la actividad de nuestras industrias y servicios. Se trata de enfocar las necesidades en materia de protección del medio ambiente, no como una restricción al crecimiento sino como una baza para la competitividad. Bien concebidas, las políticas medioambientales pueden traducirse en un aumento de la eficacia y en mejoras duraderas en la competitividad de la industria.

1.3.La Gestión Ambiental

La gestión ambiental se apoya en los siguientes principios, que a su vez son los que rigen una correcta política ambiental, ya sea pública o privada:

–Acción preventiva. Reconoce el deber moral de prevenir el deterioro del medio ambiente. Tiene asimismo en cuenta, la dificultad y el coste que entraña reparar o corregir los daños causados al medio ambiente. El instrumento fundamental para la prevención de los deterioros ambientales son las EIA.

–Acción correctiva, o corrección del daño en la fuente. Se deriva del de acción preventiva, pero se aplica una vez detectado el daño al medio ambiente. En las EIA se evalúan como medidas para minimizar los potenciales deterioros que no pueden evitarse.

–Principio de cautela o precaución. Exige que la política se base siempre en conocimientos científicos reconocidos y que peque de prudencia en caso de duda o de información insuficiente.

–Quien contamina paga, o principio de causalidad. Corresponde a la prohibición de contaminar y establece que el coste de las medidas adoptadas para prevenir la contaminación debe correr a cargo del potencial responsable de la misma. Evita así falseamientos de la competencia garantizando la internalización de los costes. Dispone asimismo que, cuando se producen daños, el que contamina es responsable de los costes ocasionados, sirviendo de incentivo para confrontar eficazmente la contaminación en la fuente. Este principio guarda una clara relación con los de acción preventiva y corrección del daño en la fuente. No debe convertirse en otro: El que paga contamina.

–Principio de proporcionalidad. El Tratado de la UE dispone que, a la hora de determinar los objetivos específicos de la política ambiental, deben tomarse en consideración los costes y los beneficios derivados tanto de la adopción de medidas como de su no adopción. Esto implica una proporcionalidad entre las medidas propuestas y su incidencia sobre el medio ambiente, una evaluación coste/eficacia.

–Integración de las consideraciones ambientales en todas las áreas. Con especial interés en los dominios de la energía, la industria, el transporte, el turismo, la agricultura y la pesca.

–Subsidiariedad. Dispone que las medidas se tomen en el nivel adecuado de acción, y aquí cabe destacar el importante papel de los Ayuntamientos.

–Cooperación internacional. Es indispensable la cooperación internacional en la política de gestión de los recursos naturales, en la protección del medio ambiente, en todos sus ámbitos. En el ámbito internacional, las EIA están reguladas por el Convenio de Espoo (Finlandia).

Para compartir el principio básico de la responsabilidad en todas las esferas de la sociedad, se considera conveniente ampliar el uso de instrumentos y medidas que complementan la legislación, como son:

–Instrumentos de mercado, por ejemplo incentivos económicos y fiscales o ecotasas.

–Información, educación y formación.

–Mecanismos de ayudas económicas.

–Acuerdos voluntarios, negociados u obligatorios.

–Simplificación de la legislación.

–Exigencia de aplicación y cumplimiento de la legislación y control de esta aplicación, mediante una eficaz inspección administrativa.

–Desregularización en varias áreas.

–Enfoque global e integrado de la contaminación.

Los dos instrumentos esenciales para la gestión ambiental y para lograr la integración efectiva de la política ambiental en las políticas sectoriales (industrial, energética, agrícola, de infraestructuras,