Universidad Interamericana

Centro Interamericano de Postgrados

Postgrado en Docencia Superior

Informática Educativa

Docente:

Saulo Aizprua

Presentado Por:
Max Alberto Ballesteros Villalaz

2 de julio de 2010
INDICE
DEDICATORIA
AGRADECIMIENTO
OBJETIVOS
INTRODUCCION
CAPITULO PRIMERO
1. CONCEPTO DE TRIBUNAL
1.1 Según la doctrina general
1.2 Según nuestra legislación
2. CLASIFICACION DE LOS TRIBUNALES
2.1 Según su composición
a. Tribunales unipersonales
b. Tribunales colegiados
2.2 Según su naturaleza
a. Tribunales ordinarios
b. Tribunales especiales
c. Tribunales arbitrales
2.3 Según su jerarquía
a. Tribunales inferiores
b. Tribunales superiores
2.4 Según su competencia
a. Tribunales de competencia común o mixta
b. Tribunales de competencia especial
3. TRIBUNAL DE CUENTAS
3.1 Concepto General de un Tribunal de Cuentas
3.2 Funciones principales del Tribunal de Cuentas

CAPITULO SEGUNDO
1. ANTECEDENTES LEGALES EN PANAMA
2. PRINCIPIO Y MANDAMIENTO CONSTITUCIONAL
2.1 Justicia Administrativa

2
 2.2 Naturaleza Jurídica
2.3. El Concepto de acción
3. PROYECTO DE LEY DEL TRIBUNAL DE CUENTAS
3.1 Constitución del Tribunal de Cuentas
3.2 Jurisdicción y Competencia del Tribunal de Cuentas
3.3 Tipos de responsabilidad objeto de juzgamiento
4. FISCALIA GENERAL DE CUENTAS
4.1 Atribuciones del Fiscal de Cuentas
5. PROCESO DE CUENTAS
5.1 Fases del proceso de Cuentas
a. Fase de Investigación
b. Fase intermedia
c. Fase plenaria
5.2 Medios de impugnación
5.3 Ejecución de Sentencia
5.4. Prescripción
CAPITULO TERCERO
1. LA JURISDICCION DE CUENTAS EN LA ACTUALIDAD
2. DIRECCION DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL (DRP)
2.1 Antecedentes de la D.R.P.
2.2 Base Legal de la D.R.P.
2.3 Jurisdicción de la D.R.P.
2.4 Competencia de la D.R.P.
2.5 Medidas Cautelares en la Jurisdicción de Cuentas
2.6 Clases de Responsabilidad
3. EL CONTROL ADMINISTRATIVO DE LA ADMINISTRACION
4. EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACION
5. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
6. NATURALEZA JURIDICA
CONCLUSIONES
RECOMENDACIONES

3
BIBLIOGRAFIA
ANEXOS

INTRODUCCION

4
 El Tribunal de Cuentas es un tema de actualidad que por si solo despierta
interés en algunos sectores de nuestra sociedad, y ello es así, debido a que el
Estado está en mora en cuando a la creación e implementación de esta institución
que está llamada a reforzar las políticas anticorrupción implementadas no sólo por
el Gobierno Nacional, sino, por la mayoría de los Estados latinoamericanos
miembros de la Organización de Estados Americanos (O.E.A.) signatarios de
algunas convenciones de Derecho Internacional encaminadas en el sentido de
promover y crear las herramientas que ayudan a combatir el flagelo de la
corrupción en la esfera administrativa.

El trabajo se ha desarrollado buscando aclarar en principio que es un

Tribunal, según la doctrina general que nos proporciona conocimientos precisos
respecto de un tema, algunas de las formas en que pueden clasificarse los
Tribunales, luego desde el punto de vista de nuestra legislación para ir dirigiendo
el tema hacia lo que fundamentalmente nos interesa que es el Tribunal de
Cuentas según nuestras realidades políticas, sociales, económicas y de estructura
administrativa y judicial.

No dejamos de lado el tema del Derecho Comparado que nos ayuda a

conocer, evaluar y aprender de las experiencias de otros Estados en lo relativo a
los Tribunales de Cuentas para así evitar en lo posible equivocarnos en cuanto a
los deberes, funciones, alcances y demás elementos que hacen del Tribunal de
Cuentas una institución autónoma en lo administrativo, financiero y funcional.

Esperamos que este trabajo de investigación llene las expectativas y nos

ayude a tener muy claro que en nuestro país es necesaria la creación e
implementación del Tribunal de Cuentas tomando en consideración que es un
mandato constitucional y que de esta manera daremos una verdadera
independencia a la jurisdicción de cuentas que brindará a su vez, las garantías de
un debido proceso y demás consagradas en las leyes y la Constitución Política
panameña a las partes en un proceso de cuentas.

1. CONCEPTO DE TRIBUNAL

5
 Antes de adentrarnos en el tema objeto de esta investigación, consideramos
pertinente hacer una pequeña introducción de lo que encierra el término Tribunal como
un concepto genérico, y al respecto podemos decir que el Tribunal es la institución u
oficina pública encarga de administrar justicia en la generalidad de las causas objeto
de un trámite judicial. El tema del Tribunal reviste ciertas características que lo hacen
merecedor de una incalculable doctrina desarrollada que busca dejar muy claro el
tema; en el desarrollo de la investigación abordamos el concepto del Tribunal desde
distintas vertientes, veamos.

1.1 Según la doctrina general

El tribunal de justicia (juzgado o corte) es un órgano público cuya finalidad

principal es ejercer la jurisdicción, o sea, resolver litigios con eficacia de cosa juzgada,
sin perjuicio de cumplir actos de otra índole que las leyes que los organizan les puedan
atribuir, denominados, en general, asuntos no contenciosos.

Para Guillermo Cabanellas de Las Cuevas, el concepto de Tribunal tiene varias

acepciones como veremos a continuación: “Conjunto de jueces o magistrados que
administran colegiadamente justicia en un proceso o instancia, sala o edificio en que
los jueces de todas las jerarquías desempeñan sus funciones aun siendo
unipersonales; todo juez o magistrado que conoce en asuntos de justicia y dictan
sentencia; tribunal de examen”.1

Tribunal, órgano encargado por la ley de administrar justicia, impartiéndola y

mandándola ejecutar lo juzgado. En un sentido amplio, son tribunales no sólo tales
órganos, integrados en el poder judicial, sino también otros órganos no jurisdiccionales,
enmarcados en el poder ejecutivo o en la administración. Por ello, también se
distinguen los tribunales económico-administrativos (cuya función consiste en resolver
las impugnaciones administrativas de los actos de aplicación de los tributos y las

1
Diccionario Jurídico Elemental, Guillermo Cabanellas de las Cuevas

6
cuestiones relacionadas con el reconocimiento y pago de pensiones, derechos pasivos
u otros pagos, que se hagan o deban hacer con cargo al Estado).

Sin embargo, en sentido técnico, interesa hacer referencia a los órganos

jurisdiccionales, esto es, aquellos a los que el ordenamiento jurídico encomienda la
decisiva función de aplicar justicia. Dada la enorme variedad de asuntos que pueden
ser sometidos a la justicia, existen diferentes ámbitos jurisdiccionales. La división más
común es la que distingue entre tribunales penales, que son los encargados de
enjuiciar los comportamientos constitutivos de delito o falta e imponer las penas y las
medidas correspondientes; tribunales civiles, cuya función es resolver los litigios entre
particulares pertenecientes al Derecho Civil y al Derecho Mercantil (por ejemplo,
contratos, testamentos, relaciones familiares, comerciantes individuales o sociedades
mercantiles); tribunales laborales o sociales, encargados de dirimir con preferencia los
litigios entre trabajadores y empresarios y en general, las cuestiones relacionadas con
el Derecho Laboral o Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social; tribunales
contencioso-administrativos, que tienen como función resolver los conflictos entre los
particulares y los órganos de la Administración pública; tribunales militares, para los
asuntos de carácter militar.

Se distingue el tribunal del juzgado, en que éste es un órgano unipersonal (un

juez) mientras que el tribunal es un órgano pluripersonal compuesto por tres o más
magistrados.

En sentido vertical, existen los tribunales de apelación, que resuelven los

recursos planteados contra las sentencias pronunciadas por los jueces de primera
instancia, y los tribunales de casación (Tribunal Supremo), que hacen lo propio en caso
de que las sentencias dictadas en apelación sean recurridas.

No debe confundirse el órgano jurisdiccional (el tribunal), con las personas que
en calidad de funcionarios sirven en él (jueces y personal auxiliar).
1.2 Según nuestra legislación

7
 En nuestra legislación, especialmente en el Código Judicial, se define lo que
conocemos como Tribunal, así: el Libro Segundo, en su Título XIX que trata sobre las
definiciones, artículo 1940, numeral 9 nos dice: “Tribunal, es toda oficina en que se
ejerzan funciones judiciales por cualesquiera funcionarios, corporaciones o personas
que según la ley puedan administrar justicia”2. La palabra Tribunal sirve también para
designar el funcionario, corporación, persona o grupo de personas que lo integran.

2. CLASIFICACION DE LOS TRIBUNALES

Los Tribunales se clasifican según muchos criterios, pero considerando el tema

central de nuestro trabajo de investigación que es el Tribunal de Cuentas y su
implementación, consideramos necesario hacer una aclaración del concepto de
Tribunal según su composición, según su naturaleza, según su jerarquía y según su
competencia, ya que son estos los criterios que revisten mayor importancia en cuanto a
la naturaleza, objetivos y funciones del Tribunal de Cuentas. Veamos entonces el
desarrollo de estos criterios.

2.1. Según su composición

a. Tribunales unipersonales: son aquellos cuyas resoluciones son dictadas por

un solo juez. Se llaman comúnmente juzgados.

b. Tribunales colegiados: son aquellos que resuelven con pluralidad de jueces.

Son denominados propiamente tribunales y, en ocasiones, cortes.

Lo esencial de esta clasificación no es el número de jueces que conforman los

tribunales sino el número de jueces que resuelven el asunto controvertido.

2.2. Según su naturaleza

2
Código Judicial de la República de Panamá, Editorial Sistemas Jurídicos

8
 a. Tribunales ordinarios: son aquellos a los cuales les corresponde el
conocimiento de todos los asuntos que se promueven en el respectivo país,
cualesquiera que sea la naturaleza o la calidad de las personas que en ellos
intervienen, salvo las excepciones legales. Estos tribunales son la regla general en los
sistemas judiciales, en la mayoría de los casos, llevan consigo la idea de subordinación
del inferior respecto del superior.

b. Tribunales especiales: son aquellos establecidos por la Constitución o las

leyes para juzgar determinadas personas o para resolver ciertas materias que, por
circunstancias particulares gozan, de este privilegio. Su carácter especial no altera su
función como órgano jurisdiccional ni su integración por jueces.

c. Tribunales arbitrales: son aquellos constituidos por jueces árbitros, es decir,

por miembros que no son funcionarios públicos y son remunerados por las partes a
quienes prestan sus servicios.

2.3. Según su jerarquía

a. Tribunales inferiores: son aquellos que, en la respectiva organización
jerárquica y piramidal de los sistemas judiciales, ocupan el grado inferior. Esta
clasificación se hace desde un punto de vista administrativo y no atendiendo al ejercicio
de la función jurisdiccional, generalmente son tribunales unipersonales.

b. Tribunales superiores: son aquellos que, en la respectiva organización

judicial, ocupan el grado superior. Por lo general, son tribunales colegiados y sus
integrantes son llamados magistrados.

2.4. Según su competencia

a. Tribunales de competencia común o mixtos: son aquellos tribunales que
tienen competencia para conocer toda clase de asuntos o para conocer de una materia
y, además, de otros asuntos de competencia especial, por falta o inexistencia en el

9
respectivo territorio jurisdiccional, de un tribunal con esa competencia. Los tribunales
superiores son generalmente de competencia común como podemos observar los
Tribunales Superiores que funcionan en el interior del país que atienden tanto materia
Civil como Penal entre otras.

b. Tribunales de competencia especial: son aquellos que tienen competencia de

ciertos asuntos con exclusión de otros.

3. TRIBUNAL DE CUENTAS
Teniendo claro el concepto genérico de un Tribunal, podemos ahora profundizar
en el tema del Tribunal de Cuentas de la siguiente manera.

3.1 Concepto General de un Tribunal de Cuentas

El Tribunal de Cuentas “es un órgano de control administrativo con funciones

jurisdiccionales y posee las atribuciones que le confiere la Constitución y las leyes; es el
órgano encargado de juzgar y sancionar los actos de manejo irregular de los fondos y
bienes públicos en que incurren los funcionarios encargados de la custodia y
administración de tales bienes”.3

El Tribunal de Cuentas, está encargado de fiscalizar las cuentas y la gestión

económica del Estado y del sector público, controlar la ejecución del presupuesto del
Estado y dirimir la responsabilidad contable de quien maneja los fondos públicos.

Al igual que la esfera administrativa y la parlamentaria, la jurisdicción de cuentas

es uno de los principales sistemas de fiscalización de la ejecución presupuestaria. Se
acude a ella como control posterior sobre los actos de manejo, siendo discrecional el
ejercicio de la misma por parte de la institución encargada de la misma, de acuerdo con
el ordenamiento jurídico panameño.
3
Jurisdicción Patrimonial, revista de la Dirección de Responsabilidad Patrimonial de la Contraloría
General de la República, año 1, No. 1 1997

10
 Sainz de Bujanda, la exhibe como una fase del control financiero, a cargo de
órganos independientes, sustraídos de la línea de mando y como consecuencia, no
sometidos a una jerarquía administrativa, cuya labor consiste en determinar la
regularidad o irregularidad de una cuenta sometida previamente a examen, exigir las
responsabilidades derivadas de la actuación culpable o negligente de las autoridades y
funcionarios.

En nuestro país, esa función la realiza la Dirección de Responsabilidad

Patrimonial (D.R.P.) que funciona como una dependencia de la Contraloría General de
la República la cual tiene la responsabilidad de adelantar los procesos para determinar
la existencia de lesiones al patrimonio del Estado y para declarar la responsabilidad
patrimonial que, a consecuencia de estas, pueda recaer sobre determinadas personas
sometiendo su actuación en las normas procedimentales que contiene el propio
decreto que la creó.

El doctor Pedro José Frías dice que “se le concibe como un órgano auxiliar del
Estado, con autonomía funcional y financiera, cuyos miembros deben ser profesionales
universitarios del derecho, las ciencias económicas o la administración pública para
luego agregar que podrían estar asimilados a los miembros del más alto tribunal de
justicia "4en cuanto a designación, enjuiciamiento, inmunidades, incompatibilidades y
régimen provisional".

Por su parte, sostiene Rubén Mario De Luca que la gran labor a desarrollar en
esta temática es la de "establecer la metodología adecuada para hacer efectivas las
atribuciones reconocidas al Tribunal de Cuentas, sin mengua alguna para la seguridad
jurídica de los administradores públicos y sin que quede espacio para la
discrecionalidad o arbitrariedad".

3.2. Funciones principales del Tribunal de Cuentas.

4
Tribunales Administrativos, Competencia y Jurisdicción, III Edición, Pedro José Frías.

11
 Como hemos observado en el desarrollo del tema, para las legislaciones
extranjeras y en especial para algunos países en Europa, el Tribunal de Cuentas es el
organismo encargado de fiscalizar las actuaciones de los funcionarios y agentes de
manejo de fondos y bienes públicos; es decir, para ellos estas instituciones son lo que
para nosotros en Panamá, representa la Contraloría General de la República en
materia de fiscalización.

Pero el tema de este Tribunal de Cuentas va mas allá de la simple fiscalización

previa y posterior de los actos en que se incurren gastos públicos, se busca con esta
nueva institución, tener una instancia que ejerza una función de verdadero juzgamiento
y sanción de los funcionarios que en virtud de su cargo, cometen actos que lesionen el
patrimonio del Estado, de manera independiente y autónoma para garantizar un debido
proceso y todas las garantías constitucionales y legales que se otorgan a quienes son
sindicados por algún tipo de delito; y no se trata de decir que en la actualidad con la
Dirección de Responsabilidad Patrimonial esto no se cumpla, sino que consideramos
que hay que darle cumplimiento del mandato constitucional y reorientar esta actividad
en el camino correcto, en un Tribunal independiente que no pertenezca a la estructura
de ninguna otra institución del Estado como ocurre en la actualidad.

Resumiendo, podemos enumerar entonces cuales son las principales funciones

de un Tribunal de Cuentas, tomando en cuenta lo anteriormente desarrollado y tratando
de hacer un paralelismo entre toda esta literatura y nuestra necesidad de creación del
Tribunal, veamos:
1. La fiscalización externa, permanente y consultiva de la actividad
económico-financiera del sector público.
2. El enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran
quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos.
Además, el mismo artículo 281 de la Constitución Política desarrolla la principal
función del Tribunal de Cuentas en la República de Panamá, y lo hace de la siguiente
manera: “Se establece la Jurisdicción de Cuentas, con competencia y jurisdicción
nacional, para juzgar las cuentas de los agentes y empleados de manejo, cuando

12
surjan reparos de estas por razón de supuestas irregularidades. El Tribunal de
Cuentas se compondrá de tres Magistrados, los cuales serán designados para un
periodo de diez años así: uno por el Órgano Legislativo, otro por el Órgano Ejecutivo y
el tercero por la Corte suprema de Justicia”5.

5
Constitución Política de la República de Panamá

13
 CAPITULO SEGUNDO

1. ANTECEDENTES LEGALES EN PANAMA

14
 El tema de la Jurisdicción de Cuentas, entendida como la facultad de juzgar las
cuentas de los empleados y agentes de manejo de fondos y demás bienes públicos, no
es nueva en nuestro país, sin embargo, es un tema que ha sido dejado de lado sin que
a la fecha se haya creado e implementado el Tribunal de Cuentas que ordena nuestra
Constitución Política.

Si bien la gran mayoría de los panameños no conoció del mismo sino hasta los
inicios de la década del noventa, por las acciones del gobierno que se instauró con
posterioridad a la invasión norteamericana; la historia republicana recoge varios
instrumentos jurídicos sobre la materia como los que a continuación mencionamos:

Ley No. 56 de 25 de mayo de 1904: De acuerdo con sus disposiciones, los

funcionarios responsables del Tesoro Público estaban obligados a rendir cuentas
mensualmente o anualmente. Para este propósito, se creó el Tribunal de Cuentas de
la Republica, integrado por tres (3) Jueces Contadores, cuyo nombramiento
correspondía a la Asamblea Nacional. En 1912 se incorporó un cuarto contador y se le
fijaron periodos de dos (2) años. Estos contadores debían fenecer las cuentas
(finiquitos) o deducir los alcances; en este ultimo caso se surtía el juicio de cuentas por
el alcance y el fallo del contador podía ser revisado en Sala de Apelaciones, integrada
por los otros Jueces Contadores, cuyas decisiones tenían fuerza de sentencia,
prestaban mérito ejecutivo y podían ser revisadas por la Corte Suprema de Justicia.

Ley No. 33 de 14 de febrero de 1917: Creó la oficina de Fiscalización de

Cuentas, anexa a la Secretaria de Hacienda y a cargo del Auditor General del Tesoro.
Eliminó el Tribunal de Cuentas de la República, creado en 1904, y en su lugar dispuso
un Tribunal Unitario, a cargo de un Juez de Cuentas, nombrado por la Asamblea
Nacional por periodos de dos (2) años. La decisión de primera instancia era revisada
en apelación por la Sala de Decisión, integrada por el Juez de Cuentas, el Visitador
Fiscal y el Auditor General.

15
 Ley No. 30 de 30 de diciembre de 1918: Autorizó al poder Ejecutivo para
nombrar o contratar un Agente Fiscal de la República (nacional o extranjero) versado
en asuntos fiscales y en contabilidad. El Agente Fiscal de la República debía: rendir
cuentas al Poder Ejecutivo sobre el manejo y custodia de los fondos públicos,
inspeccionar el sistema de contabilidad de la República e intervenir las cuentas del
Estado. Esta ley dispuso que, cuando se estimara que el sistema de contabilidad del
Estado fuera eficiente, se suprimirían los cargos del Auditor General, del Visitador
Fiscal, del Juez de Cuentas y de la Sala de Decisión, quedando únicamente el Agente
Fiscal de la República.

Ley No. 84 de 29 de diciembre de 1930: Creó la Contraloría General de la

República, con jurisdicción en el examen y revisión de las cuentas de los funcionarios,
empleados y agentes que recibieran, custodiaran o desembolsaran fondos públicos.

Ley No. 6 de 1o. de febrero de 1941: Organizó la Contraloría General de la

República y le atribuyó expresamente la Jurisdicción sobre el examen y revisión de las
cuentas.

Ley No. 32 de 8 de noviembre de 1984: El numeral 13 del artículo 280 de la

Constitución Política de la República le asigna expresamente a la Contraloría General
de la República, además de otras que le señale la ley, la función de “Juzgar las cuentas
de los Agentes y empleados de manejo, cuando surjan reparos de las mismas por
razón de supuestas irregularidades”.

2. PRINCIPIOS Y MANDAMIENTO CONSTITUCIONAL

16
 En Panamá el principio de responsabilidad de los funcionarios públicos tiene
rango constitucional, puesto que existen en la Constitución Política claras disposiciones
que los consagran, como son los artículos 17 y 18 que a la letra establecen:

Artículo 17:”Las autoridades de la República están instituidas para proteger en

su vida, honra y bienes a los nacionales donde quiera se encuentren y a los
extranjeros que están bajo su jurisdicción; asegurar la efectividad de los derechos y
deberes individuales y sociales, cumplir y hacer cumplir la Constitución y la Ley”

Artículo 18: “los particulares sólo son responsables ante las autoridades por
infracción de la Constitución o de la Ley. Los servidores públicos lo son por esas
mismas causas y también por extralimitación de funciones o por omisión en el ejercicio
de estas”6

Como vemos estos preceptos constitucionales determinan cual es la misión de

las autoridades públicas en nuestro país, a la par que instituyen el principio de
responsabilidad al cual deben sujetarse tanto los particulares como las autoridades
públicas. Con arreglo a este último los particulares pueden hacer todo aquello que no
se les haya prohibido expresamente, en cuanto a los funcionarios públicos sólo pueden
hacer aquello que estén expresamente autorizados. Además, se establecen tres (3)
supuestos genéricos que dan lugar a exigir responsabilidad a los funcionarios públicos
que son:

• La infracción de la Constitución o de la Ley;

• La extralimitación de funciones; y
• La omisión en el ejercicio de las funciones públicas.

La Constitución Política de cada país, es el documento que estable las políticas,

principios y señala el camino sobre el cual deben desarrollarse ciertos temas en todos

6
Ibidem, 4

17
los aspectos importantes de la vida y evolución del Estado.

Así, nuestra Constitución a partir de la reforma constitucional del 2004 instituye

la Jurisdicción de Cuentas para juzgar en el territorio nacional las actividades de los
servidores públicos y los agentes de manejo cuando la Contraloría General de la
República formule reparos por encontrarles irregularidades al momento de la
correspondiente rendición de las cuentas.

El Título IX de la Hacienda Pública, específicamente el capitulo cuarto del

Tribunal de Cuentas en su artículo 281 nos dice así: “e establece la jurisdicción de
cuentas, con competencia y jurisdicción nacional, para juzgar las cuentas de los
agentes y empleados de manejo, cuando surjan reparos de estas por razón de
supuestas irregularidades”

El espíritu en la redacción de este artículo 281 referente a la creación del

Tribunal de Cuentas, nos lleva a determinar que a través de esta institución se busca el
perfeccionamiento de la Jurisdicción Patrimonial, al convertir a la Dirección de
Responsabilidad Patrimonial en un Tribunal de Cuentas, apoyado por una Fiscalía de
Cuentas.

El Tribunal de Cuentas se compondrá de tres Magistrados, los cuales serán

designados por diez años así: uno por el Órgano Legislativo, otro por el Órgano
Ejecutivo y el tercero por la Corte Suprema de Justicia.

La ley determinara la creación y funcionamiento del Tribunal de Cuentas.

Esta Jurisdicción se ejercerá a través de un Tribunal de Cuentas, con

competencia en toda la geografía panameña, que sustituirá a la Dirección de
Responsabilidad Patrimonial (DRP), entidad de la Contraloría General, creada con
carácter provisional el 10 de febrero de 1990 con el propósito de determinar, luego de
la investigación realizada por la Dirección General de Auditoria la existencia de las

18
lesiones patrimoniales cometidas en perjuicio del Estado y establecer la
responsabilidad de sus autores.

En referencia a lo anterior, actualmente cursa en la Asamblea Nacional de

Diputados, un proyecto de ley que busca dar cumplimiento a este mandato
constitucional para darle independencia al tema del juicio de cuentas y una verdadera
sensación de administración de justicia para aquellos funcionarios que por una u otra
razón, sea cual sea, se ven involucrados en actos que ameriten la intervención de este
nuevo Tribunal.

Si bien es cierto que este Tribunal de Cuentas administrará justicia, es bueno

aclarar que se trata de una Justicia Administrativa y no jurisdiccional. Recordemos que
la actividad jurisdiccional es aquella ejercida por los Tribunales o Juzgados que
pertenecen al Órgano Judicial en su estructura de mayor a menor jerarquía y viceversa,
también conocida como la Justicia Ordinaria.

Teniendo esto claro, es importante profundizar un poco en lo relativo a la

Justicia Administrativa y ello lo veremos en el desarrollo de la investigación.

La Jurisdicción y el Tribunal de Cuentas se fundamentan y se regirán

básicamente en algunos principios que se establecen de alguna manera en el proyecto
de ley y en esa dirección, procederemos a desarrollar el espíritu de cada uno de estos
principios, veamos:

a. Protección y defensa de la Hacienda Pública: recordemos que la Hacienda

Pública está compuesta por el conjunto de bienes, dineros y derechos
pertenecientes al Estado y en consecuencia a todos los panameños y por tal
motivo deben ser protegidos de actos que los menoscaben o disminuyan sin
ninguna justificación, primordialmente a la Contraloría General de la
República le corresponde la tarea de fiscalizar la correcta ejecución de los
recursos financieros puestos a disposición de los empleados o agentes de

19
 manejo en el ejercicio de sus funciones y en busca del cumplimiento de las
políticas de desarrollo implementadas por el gobierno, entonces al Tribunal
de Cuentas le corresponde el juzgamiento y sanción de los actos de
aquellos funcionarios o empleados de manejo cuyas actuaciones van en
contra de la pulcra administración financiera y provocan una lesión
patrimonial al Estado.
b. Lucha contra la corrupción: siendo que la corrupción es un flagelo que
alcanza por lo general a todas las administraciones, y aunque es difícil
determinar en que grado, observamos que los gobiernos hacen esfuerzos
por combatir dicha actividad irregular y en ese sentido crean los
mecanismos, leyes e instituciones llamadas a aportar en beneficio de esa
lucha, en nuestro caso, consideramos que el Tribunal de Cuentas viene a
aportar en gran medida al combate contra la corrupción por el solo hecho de
que va a sancionar a aquellos se vean involucrados en actos de corrupción
que afecten el patrimonio del Estado.
c. Jurisdicción especializada: como es conocido en términos generales,
jurisdicción es la facultad de administrar justicia y la tienen aquellos
organismos o personas encargadas del ejercicio de esa función, llámense
Jueces, Magistrados, Tribunales, etc.; pero la característica de
especializada se la va a otorgar la competencia que va a ejercer en cuanto
al juzgamiento de las causas relativas a los malos manejos de fondos y
bienes públicos y sobre aquellas personas que cometan esos actos que
puedan calificarse como delitos objeto de juzgamiento y sanción por parte
del Tribunal de Cuentas, vemos entonces que la especialidad la determina
también la calidad de las partes o los agentes activos en dichos delitos,
deben ser funcionarios públicos o agentes de manejo de fondos o bienes
públicos.
d. Tribunal independiente: el Tribunal de Cuentas está revestido de jurisdiccion
propia e independiente de cualquier otra, esto es, que tiene exclusividad en
el tratamiento de las causas por las cuentas de los administradores y demás
responsables de la custodia y administración de los fondos y bienes del

20
 Estado. Haciendo una comparación, vemos que el Tribunal Electoral tiene
exclusiva potestad de juzgar los delitos electorales, así mismo, vemos que
entonces el Tribunal de Cuentas tiene exclusiva potestad de juzgar las
cuentas de los funcionarios y empleados de manejo. En resumen podemos
decir que el Tribunal de Cuentas no depende de ningún otro Tribunal de
igual o superior jerarquía, a ningún otro Órgano del Estado y mucho menos
depende administrativa ni financieramente de la Contraloría General de la
República, tal como actualmente sucede con la Dirección de
Responsabilidad Patrimonial.
e. Competencia nacional: el Tribunal de Cuentas ejercerá sus funciones
jurisdiccionales y de competencia a nivel nacional tal cual lo manda el
artículo 281 de la Constitución Nacional.
f. Proceso de Cuentas promovido por la Contraloría General de la República:
dicha institución como hemos mencionado en esta investigación, es la
encargada de fiscalizar la correcta ejecución de los recursos del Estado
puestos a disposición de sus administradores y en ese mismo sentido le
corresponde recibir las denuncias por malos manejos de esos fondos o
bienes públicos, por eso decimos que es a la Contraloría General a quien le
corresponde iniciar de oficio o por denuncia de terceros, el proceso de
cuentas por el manejo irregular de los bienes por parte de los
administradores de tales bienes.
g. Garantía del debido proceso: la garantía de un debido proceso es de rango
constitucional y está destinada a hacer justo el proceso para las partes
involucradas en el, entonces por el solo hecho de que Panamá es un Estado
sometido a sus leyes, le corresponde al Tribunal de Cuentas dar
cumplimiento a esta garantía constitucional al momento de ejercitar sus
funciones y facultades.
h. Presunción de inocencia del servidor público o agente de manejo : otra de las
garantías de rango constitucional y que el Tribunal está obligado a respetar,
recordemos que tal norma nos explica que nadie puede ser condenado sin

21
 previo juicio por autoridad competente y toda persona tiene derecho a que
se presuma su inocencia hasta ser vencido en juicio.
i. Cosa juzgada: la cosa juzgada no es más que la garantía que impide que
una misma causa sea ventilada en juicio dos o más veces y esta es otra
garantía que el Tribunal va a respetar.

Con el desarrollo de estos principios, vemos que algunas ramas del Derecho
como el Procesal y el Constitucional se hacen presente y fortalecen el espíritu de la
creación del Tribunal de Cuentas.

2.1 Justicia Administrativa

La administración de justicia alcanza varias esferas mejor conocidas como

competencias, así, vemos que existe la administración de justicia en lo Penal, lo Civil, y
para el caso del Tribunal de Cuentas se trata de Justicia Administrativa considerando la
calidad de las partes, el ámbito en que se comenten los delitos objeto de juzgamiento y
sanción por el Tribunal de Cuentas entre otros elementos que hacen fácil determinar
esta característica, es por ello que tratamos de desarrollar el tema de la Justicia
Administrativa para hacer de mas fácil comprensión el tema.

El principio de legalidad recogido de toda Constitución ordena que la actividad

de la administración pública se produzca conforme a la ley.

Con el fin de mantener los actos de juridicidad de aquella, el derecho prevé

diversos mecanismos de fiscalización que constituyen el régimen legal de justicia
administrativa.

El estudio de la justicia administrativa es un tema controvertido en el Derecho

Administrativo. “El estudio de la justicia administrativa trastoca muchas proposiciones
jurídicas del pasado y en lugar de destacarse ahora, la fuerza de un poder de autoridad
que debía ser imperativamente obedecido, se pone acento en la existencia de un

22
individuo integrante de la colectividad como persona humana y portador de derechos
individuales que deben ser respetado en forma igualitaria y en la promoción de
prestaciones, se deberá ser justo cumpliendo los principios de moralidad
administrativa”7.

El actual derecho administrativo, al referirse al tema de la justicia administrativa,

extiende su ámbito más allá de aquel que los autores denominan "el contencioso
administrativo" y a la que se redujo durante más de medio siglo de nuestra enseñanza.

El término Justicia Administrativa comprende el estudio de las garantías de la

Administración para ser eficaz, justa y también las garantías que debe tener el
administrado para asegurar la legalidad y moralidad administrativa y el respeto por sus
derechos y sus intereses. No trata solamente el estudio de los recursos del
procedimiento, formas de actuaciones, órganos con competencias especiales y el
proceso posterior ante los órganos judiciales.

La justicia administrativa comprende institucionalmente el estudio sistemático,

orgánico y procesal de todas las garantías que tiene el administrado para la correcta y
justa aplicación de la legalidad por la Administración.

"La justicia administrativa comprende el conjunto de principios y procedimientos

que establecen recursos y garantías de que disponen los particulares para mantener
sus derechos."

La materia relativa a las acciones que corresponden al Estado, como a los

particulares con motivo de la función pública, no se encuentra debidamente explorada.

7
Jurisdicción en Estudios Procesales, Pedro Barsallo, editado por Jorge Fábrega Ponce, 1988

23
 Los recursos administrativos no originan juicios en su sentido procesal, ya que
deben considerarse como revisiones que de sus actos, hace la Administración para
enmendar sus errores.

La justicia administrativa concede relevancia al procedimiento administrativo, el

que sistematiza principios, normas, órganos e instituciones que rigen el proceso
funcional de la Administración Pública y constituye uno de los principales capítulos que
integran la temática de la justicia administrativa.

Hay varias clases de procedimientos dentro de la Administración.

Los procedimientos administrativos integran el proceso de la Administración

pública con el fin de seguridad, orden y eficacia de todo su quehacer. El procedimiento
administrativo de la justicia administrativa tiene esos mismos fines pero además tiende
a garantizar las relaciones jurídicas del administrado.

El sistema de los tribunales administrativos llamado también de la justicia

administrativa, consiste en la existencia de una jerarquía de tribunales completamente
distinta de la que forma el Poder Judicial.

La jurisdicción administrativa procede, de dos reglas de separación: de la que

impide a tribunales judiciales a intervenir en la administración y de la que separa la
administración activa de la administración contenciosa.

El principio de separación de Poderes y tribunales ordinarios: el segundo

sistema adoptado por otras legislaciones respecto a las autoridades que han de
conocer del contencioso que provocan los actos de la administración, es el sistema
judicial.

El sistema de los Tribunales administrativos se basa en una interpretación

especial al principio de separación de Poderes, a saber: para que ese principio quede

24
respetado basta que la función jurisdiccional no se ejercite ni por el legislador, ni por el
administrador y, por tanto, no hay inconveniente en establecer una jerarquía de
tribunales, con tal que esté separada del Poder Judicial y del Administrativo.

Ese mismo sistema de la jurisdicción administrativa que se funda en la

separación de Poderes se logra más eficazmente sólo si al Poder Judicial se le prohíbe
intervenir en las funciones del Poder Administrativo.

La separación de Poderes debe entenderse considerando a cada uno de ellos

como unidad, por tanto, cuando a la administración se le agregan tribunales
independientes del Poder Judicial, se rompe la unidad de éste y se invade, en
consecuencia, en su esfera de acción.

Gracias a esto se ha originado el sistema judicial " que la autoridad judicial ha

sido creada precisamente para conocer o aplicar la ley; a ella corresponde, impidiendo
la violación de la ley, tutelar los derechos de los ciudadanos de los administrados en
suma".

2.2 Naturaleza Jurídica

Por lo que se refiere a la naturaleza jurídica de las acciones administrativas,

pueden clasificarse en dos grupos:

• Acciones administrativas ante los organismos y tribunales administrativos;

• Acciones administrativas ante los tribunales federales.

2.3 El concepto de Acción

La función jurisdiccional corresponde normalmente al Poder Judicial, pero se

diferencia de las otras funciones, la legislativa y la administrativa, en la iniciativa de
acción de sus órganos. En la acción procesal el derecho de las partes nace de las

25
mismas relaciones jurídicas, resultados y considerando, tanto en la demanda, como en
la contestación, el alegato, la sentencia y la apelación, fundan su propia estructura; los
hechos de la vida social que son configurados por el orden jurídico y la presencia de los
órganos jurisdiccionales, encargados socialmente de restablecer cualquier perturbación
de los poderes o facultades de las personas.

La acción aparece en el derecho administrativo como una facultad de los

individuos y un poder de los órganos del Estado, que les permite poner en actividad la
inerte maquinaria judicial, cumpliendo con requisitos procesales básicos, que dan
impulso suficiente para seguir cada uno de los caminos que el procedimiento
jurisdiccional señala, para llegar a la sentencia o resolución judicial.

26
 3. PROYECTO DE LEY DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EN PANAMA

El Tribunal de Cuentas surge de la necesidad del Gobierno como administrador

del Estado, de crear los mecanismos y organismos que cooperen en la lucha contra la
corrupción, “de mantener el servicio público en función de la ética y la transparencia
además de poner en el lugar correcto a la administración de Justicia en el tema de las
cuentas de los empleados y agente de manejo de fondos y bienes públicos”8. En
virtud de aquella necesidad surgen instituciones como el Consejo Nacional de
Transparencia y Combate a la Corrupción y está pendiente de aprobación por el
Órgano Legislativo, el proyecto de ley que crea el Tribunal de Cuentas en la República
de Panamá.

Sumando a lo anterior, es importante mencionar que en 1,996, los Estados

miembros de la Organización de Estados Americanos habían adoptado el 29 de marzo
de ese mismo año, en Caracas Venezuela, la Convención Interamericana contra la
Corrupción, que señala el camino a seguir en cuanto al intento por combatir algunas
actividades consideradas irregulares como el soborno, enriquecimiento ilícito, el secreto
bancario entre otros.

Para dar cumplimiento a los principios establecidos en aquella convención, es

que el gobierno a partir de 2004, iniciando con las reformas constitucionales en el
sentido de la creación del Tribunal de Cuentas, ha creado algunos instrumentos legales
que sirven de base o soporte a la lucha contra la corrupción.

Como ya hemos mencionado anteriormente, cursa en la Asamblea Nacional de

Diputados, un proyecto de ley que busca crear el Tribunal de Cuentas en la República
de Panamá, será discutido y se espera, según información recabada en la misma
Asamblea Nacional, que para la segunda legislatura del cuarto periodo de sesiones

8
La Nueva Jurisdicción de Cuentas en Panamá, Oscar Vargas Velarde, Magistrado Presidente de
la Dirección de Responsabilidad Patrimonial de la Contraloría General de la República.

27
ordinarias de la Asamblea Nacional, sea aprobado el proyecto y convertido en ley de la
República.

Sabemos que desde 1990, la jurisdicción de cuentas ha sido ejercida por la

Dirección de Responsabilidad Patrimonial de la Contraloría General de la República,
creada por el Decreto de Gabinete 36 de 10 de febrero de 1990. Ahora, sin embargo,
el precepto constitucional aludido en el artículo 281 crea un Tribunal que reemplazará
dicha Dirección y que será el responsable de ejercer la jurisdicción de cuentas para
juzgar la responsabilidad patrimonial derivada de las irregularidades, contenidas en los
reparos formulados por la Contraloría General de la República a las cuentas de los
empleados y los agentes en el manejo de los fondos y los bienes públicos.

Se trata, por tanto, de una norma que contiene una reserva legal directa para
desarrollar las reglas sobre la organización y funcionamiento del Tribunal de Cuentas,
por lo que es deber de la Asamblea Nacional, discutir y aprobar dicho proyecto de ley.

El proyecto de ley ha sido redactado por la Contraloría General de la República,

como aporte a la labor de adecuación a la entidad controladora, particularmente en lo
concerniente a la jurisdicción de cuentas, a las reformas constitucionales de 2004.

3.1 Constitución del Tribunal de Cuentas

La base legal principal para la constitución del Tribunal de Cuentas, está

desarrollada en el artículo 281 que previamente hemos desarrollado y que al mismo
tiempo expresa una reserva legal en cuanto a que la Ley determinara la creación y
funcionamiento del Tribunal.

Dicho Tribunal, expresa el proyecto de Ley, actuará independiente en lo

funcional, en lo administrativo y en lo presupuestario; será de única instancia, con
jurisdicción y competencia en todo el territorio nacional, y con sede permanente en la
ciudad de Panamá.

28
 El Tribunal de Cuentas estará integrado por tres Magistrados y sus respectivos
suplentes que serán nombrados de manera escalonada por un periodo de diez (10)
años, cada Órgano del Estado tiene la potestad de nombrar a un Magistrado para
dicho Tribunal; para evitar el igual nombramiento y término del periodo de los
Magistrados, la ley dispondrá que los primeros Magistrados serán nombrados por
periodos determinados de tiempo así: el designado por el Órgano Judicial para un
periodo de seis (6) años, el designado por el Ejecutivo para un periodo de ocho (8)
años y el designado por la Asamblea Nacional para un periodo de diez (10) años.

El proyecto de ley establece que los Magistrados del Tribunal de Cuentas

cuentan con los mismos privilegios y prerrogativas establecidas para los Magistrados
de la Corte Suprema de Justicia, asimismo tienen los mismos deberes,
responsabilidades e incompatibilidades reconocidas a los mismos.

En lo referente al funcionamiento a lo interno del Tribunal, es decir, en la

administración, podríamos decir que se asemeja mucho al funcionamiento del Tribunal
Electoral de Panamá, ya que anualmente escogerán un Magistrado Presidente, un
Vicepresidente y un Vocal. Además de los Magistrados, el Tribunal de Cuentas
contará con un Secretario General, un Secretario Administrativo y un Oficial Mayor,
todos para los cuales se establecen los mismos requisitos de nombramiento, derechos,
deberes y prerrogativas establecidas para dicho personal que funciona en la Corte
Suprema de Justicia.

La parte financiera y de administración de bienes del Tribunal también está

regulada en el proyecto de Ley, así, se menciona que el Tribunal elaborará su proyecto
de presupuesto para su consideración, junto con el proyecto de la Fiscalía de Cuentas,
en el Presupuesto General del Estado.

El Presupuesto, los bienes y los equipos de la Dirección de Responsabilidad

Patrimonial de la Contraloría General de la República a partir de la presente Ley

29
pasarán a formar parte del Tribunal de Cuentas. Esto es así, ya que se desprende del
análisis del documento, que el nuevo Tribunal de Cuentas absorbe en lo administrativo,
objetivos y funciones de la DRP de la Contraloría General.

Existen otros detalles a lo interno del Tribunal de Cuentas que vale mencionar,
pero resulta mejor examinar el proyecto de Ley de creación del Tribunal de Cuentas
que adjuntamos en los anexos.

3.2 Jurisdicción y Competencia del Tribunal de Cuentas

La Jurisdicción de Cuentas se instituye para juzgar la responsabilidad

patrimonial derivada de las supuestas irregularidades, contenidas en los reparos
formulados por la Contraloría General de la República a las cuentas de los empleados
y los agentes de manejo de fondos y de los bienes públicos.

Se considera empleado de manejo, a todo servidor público que reciba, recaude,

maneje, administre, invierta, custodie, cuide, controle, apruebe, autorice, pague o
fiscalice fondos o bienes públicos. Se considera para los mismos fines, agente de
manejo a toda persona natural o jurídica que reciba, recaude, maneje, administre,
invierta, custodie, cuide, controle, apruebe, autorice, pague o fiscalice fondos o bienes
públicos.

La Jurisdicción de Cuentas se ejercerá de manera permanente en todo el

territorio nacional para juzgar las siguientes causas:

• Cuando surjan reparos de las cuentas que rindan los empleados de manejo
ante la Contraloría General de la República, en razón de la recepción,
recaudación, la inversión o el pago de fondos públicos, o de la administración,
del cuidado, de la custodia, de la autorización, de la aprobación o del control de
fondos o bienes públicos.

30
 • Cuando surjan reparos en las cuentas que rindan los agentes de manejo ante
la Contraloría General de la República, en razón de la recepción, recaudación,
la inversión o el pago de fondos públicos, o de la administración, del cuidado, de
la custodia, de la autorización, de la aprobación o del control de fondos o bienes
públicos.
• Cuando surjan reparos en la administración de las cuentas de los empleados y
los agentes de manejo, en razón del examen, auditoria o investigación realizada
por la Contraloría General de la República de oficio o en vista de información o
denuncia presentada por cualquier particular o servidor público.
• Cuando se menoscaben o se pierdan fondos o bienes públicos por dolo, culpa o
negligencia, uso ilegal o indebido de los servidores públicos o de las personas
naturales o jurídicas que los reciban a cualquier título, los recauden o los
paguen, o tengan bajo su administración, su cuidado, su custodia, su control, su
distribución, su inversión, su autorización, su aprobación o su fiscalización.
• Cuando se menoscaben o se pierdan fondos o bienes públicos por dolo, culpa o
negligencia, uso ilegal o indebido en empresas estatales o empresas mixtas y
en todas aquellas en que tenga participación económica el Estado, una
institución autónoma o semiautónoma, un Municipio o una Junta Comunal.
• Cuando se menoscaben o se pierdan fondos o bienes públicos que tengan
carácter de subvenciones, subsidios, créditos, avales, donaciones, ayudas o
contribuciones, y que hayan sido entregados a personas naturales o jurídicas
para fines públicos.

3.3 Tipos de responsabilidad objeto de juzgamiento

Los tipos de responsabilidad patrimonial que serán objeto de estudio,

juzgamiento y sanción por parte del Tribunal de Cuentas las podemos definir de la
siguiente manera:

Responsabilidad directa: derivada de las acciones o las omisiones realizadas

por toda persona que reciba, recaude, maneje, administre, cuide, custodie, controle,

31
distribuya, invierta, apruebe, autorice, pague o fiscalice fondos o bienes públicos y
recae sobre esta persona.

Responsabilidad principal: en la cual la persona que reciba, recaude, maneje,

administre, cuide, custodie, controle, distribuya, invierta, apruebe, autorice, pague o
fiscalice fondos o bienes públicos, está obligada en primer lugar a resarcir la lesión
patrimonial causada al Estado.

Responsabilidad solidaria: en la cual las dos o más personas que reciban,

recauden, manejen, administren, cuiden, custodien, controlen, distribuyan, inviertan,
aprueben, autoricen, paguen o fiscalicen fondos o bienes públicos, están obligadas in
solidariamente a resarcir la lesión patrimonial causada al Estado.

Responsabilidad subsidiaria: en la cual la persona que reciba, recaude, maneje,

administre, cuide, custodie, controle, distribuya, invierta, apruebe, autorice, pague o
fiscalice fondos o bienes públicos, está obligada a resarcir la lesión patrimonial causada
al Estado en caso que el responsable principal no cumpla con hacerlo.

Es importante mencionar que en el proyecto de ley la responsabilidad se

transmite a los causahabientes de los responsables por la aceptación expresa o tácita
de la herencia, pero sólo en la cuantía a que asciende el importe líquido de las mismas
y a los intereses causados.

4. FISCALIA GENERAL DE CUENTAS

El término Fiscal en materia de Derecho, corresponde al funcionario encargado

de representar a la sociedad en todas las causas donde la ley exija su participación, ya
sea en materia penal, civil, familia, y demás competencias sin dejar de lado a la justicia
administrativa.

32
 Comúnmente se piensa que la figura del Fiscal corresponde exclusivamente a
los funcionarios del Ministerio Público encargados de ejercer la acción penal ante las
autoridades jurisdiccionales, en este sentido, es importante aclarar que existen en la
actualidad funcionarios llamados Fiscales y que no necesariamente pertenecen a la
estructura del Ministerio Público aunque realizan funciones similares, es decir, ejercen
ante una autoridad judicial la acción necesaria para iniciar un proceso contra una
determinada persona.

Para Guillermo Cabanellas de las Cuevas, el Fiscal (agente fiscal, agente

del ministerio público, procurador fiscal o promotor fiscal) es el funcionario público,
integrante del Ministerio Público, que lleva materialmente la dirección de la
investigación criminal y el ejercicio de acción penal pública; es decir, es a quien
corresponde desempeñar directa y concretamente las funciones y atribuciones de
éste, en los casos que conoce.

Los fiscales asumen unipersonalmente las causas, pero en la mayoría de

las legislaciones, por razones de mejor atención del proceso o por su complejidad,
volumen, importancia o trascendencia, las autoridades pueden disponer que más
de un fiscal asuma la atención del caso (o, también, puede ser asignado a uno de
mayor rango jerárquico).

Igual que en otras jurisdicciones como la Electoral, el proyecto de ley ordena la

creación de una Fiscalía de Cuentas con sede en la ciudad de Panamá y que ejercerá
sus funciones en todo el territorio de la República de Panamá. Esta Fiscalía estará a
cargo de un Fiscal de Cuentas, quien tendrá un suplente y será asistido por un
Secretario General y los servidores públicos que se requiera para el desempeño de sus
atribuciones.

Para ocupar el cargo de Fiscal de Cuentas y suplente del mismo, se requieren

los mismos requisitos que se exigen para ser Magistrado en el Tribunal de Cuentas. El
Fiscal de Cuentas y su suplente serán nombrados por un periodo de diez (10) años.

33
 Al Fiscal de Cuentas le corresponde nombrar a su Secretario General el cual
requiere los mismos requisitos que para ser Secretario General del Tribunal de
Cuentas, el resto del personal subalterno será nombrado por el mismo Fiscal de
Cuentas y gozarán de los mismos derechos y prerrogativas, de igual forma, tendrán los
mismos deberes, responsabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos del
Tribunal de Cuentas.

4.1 Atribuciones del Fiscal de Cuentas

El Fiscal de Cuentas tiene la atribución de ejercer la acción de cuentas y en

especial debe cumplir con las atribuciones siguientes:

• Instruir la investigación patrimonial correspondiente, una vez que la Contraloría

General de la República, formule reparos en las cuentas de los agentes y
empleados de manejo o detecte irregularidades que afecten fondos o bienes
públicos.
• Practicar todas las pruebas y las diligencias que sean necesarias para
comprobar o esclarecer los hechos contenidos en los reparos de las cuentas o
en las investigaciones que sobre irregularidades que perjudiquen fondos o
bienes públicos haya realizado la Contraloría General de la República.
• Solicitar a la Contraloría General de la República cuando sea necesario, la
ampliación o complementación del examen, del informe o del audito que sirvió
de fundamento a los reparos.
• Remitir al tribunal de cuentas, luego de concluida la investigación patrimonial,
una Vista Fiscal en el cual explique razonadamente los motivos de hecho y de
derecho, que justifiquen la medida procesal que recomiende.
• Ejercer la acusación pública en la etapa plenaria del proceso patrimonial que se
surta en el Tribunal de Cuentas.
• Asegurar que en la investigación se cumpla con la garantía del debido proceso
de cuentas.
• Promover las acciones cautelares ante el Tribunal de Cuentas.

34
 • Promover las acciones o los recursos constitucionales o legales que sean
procedentes de acuerdo con la Ley.
• Dar el aviso al Ministerio Publico, si no lo ha hecho antes la Contraloría General
de Republica, del posible delito cometido por el empleado o agente de manejo,
cuyas cuentas fueron de objeto de reparos por parte de la Contraloría General
de la República cometido por cualquier persona o servidor publico en contra de
los fondos o bienes públicos.

5. PROCESO DE CUENTAS

Igual que en otras jurisdicciones, el proceso de Cuentas se desarrollará por

etapas que buscan garantizar a las partes un proceso justo con todas las garantías
contenidas en la Constitución y las leyes. Dicho proceso de Cuentas inicia con la fase
de la investigación, continúa con la fase intermedia y finaliza con el plenario, estas
etapas del proceso de cuentas las desarrollamos o explicamos a continuación.

5.1. Fases del proceso de cuentas

Estas fases son etapas del proceso donde se determina muy bien que se busca
en cada una de ellas para darle un orden y un proceso claro al juicio de cuentas, estas
fases se dividen en tres a saber:

a. Fase de Investigación: Esta etapa del proceso debe cumplirse en un periodo

determinado 4 meses aproximadamente, el sumario será enviado con la
correspondiente vista fiscal al tribunal de cuentas para su revisión, análisis y
determinación de las responsabilidades de los funcionarios o agentes de manejo.

b. Fase Intermedia: Ocurrirá entre la fecha en que el tribunal de cuentas reciba

el expediente y la resolución de reparos quede ejecutoriada lo que es
equivalente a un auto de enjuiciamiento.

35
 c. Fase Plenaria: Empieza con la resolución ejecutoria de reparos y termina con
la resolución de cargos o resolución de descargos que le pondrá fin al proceso.

5.2 Medios de Impugnación

Los medios de impugnación son los recursos que están al alcance de las partes
para oponerse a las resoluciones judiciales que consideren le son contrarias y afectan
sus aspiraciones dentro del proceso de Cuentas.

Considerando que el proceso de cuentas es de única instancia, es fácil

determinar que las resoluciones emanadas de dicho Tribunal de Cuentas solo admiten
recursos de reconsideración.

En el proyecto de ley se prevé la posibilidad de que las partes involucradas

promuevan en contra de la resolución de cargos, dentro de un término perentorio, el
Recurso Extraordinario de Casación ante la Sala Primera de la Corte Suprema de
Justicia fundado desde luego en las causales de fondo y si la cuantía no supera los
veinticinco mil balboas.

El Fiscal de Cuentas también podrá promover el mismo Recurso de Casación

en caso de que se emita una Resolución a favor de los procesados pero guardando los
mismos requisitos que se aprecian para las otras partes.

Como mencionamos antes, dicho recurso será solo en el fondo y por haberse
incurrido en la resolución, en las causales de infracción de normas sustantivas de
derecho por cualquiera de los siguientes conceptos:

1. Violación directa, aplicación indebida e interpretación errónea de la

norma de derecho.
2. Error de hecho sobre la existencia de la prueba y error de derecho en
cuanto a la apreciación de la prueba.

36
 5.3 Ejecución de la Sentencia

Del desarrollo del proyecto de ley, se desprende que el Tribunal de Cuentas es

de conocimiento solamente, es decir, no puede ejecutar las Sentencias que emita,
esta tarea entonces le corresponde a la Dirección General de Ingresos del Ministerio
de Economía y Finanzas mediante los tramites del Proceso por Jurisdicción Coactiva
y de esa forma es que el Estado recupera el patrimonio del cual fue despojado por un
empleado público o agente de manejo.

Luego de ejecutada dicha Resolución, la Dirección General de Ingresos del

Ministerio de Economía y Finanzas informará al Tribunal de Cuentas los resultados
de dicho Proceso por Cobro Coactivo.

5.4 Prescripción

El proyecto de ley también toca el tema de la prescripción de la acción de

cuentas y en tal sentido señala que dicha acción prescribe igual que las infracciones
fiscales, en un plazo de diez años que comienzan desde que ocurren los actos de
lesión patrimonial. Este término se interrumpe con la primera acción de la Contraloría
General de la República encaminada a realizar un examen de cuentas, auditoría o
investigación que busque determinar la existencia de una lesión a los fondos del
Estado. También se interrumpe cuando la Resolución de Reparos quede
ejecutoriada.

La prescripción puede promoverse como excepción ante el Tribunal de

Cuentas en cualquier etapa del proceso de cuentas.

37
CAPITULO TERCERO

38
 1. LA JURISDICCION DE CUENTAS EN LA ACTUALIDAD

En febrero de 1990, el recién instaurado Gobierno dispuso, a través del

Decreto de Gabinete No. 36 de 10 de febrero de 1990, la creación de la Dirección de
Responsabilidad. Dicho decreto con valor de ley, subrogó las disposiciones de la ley
32 de 1984, en lo relativo al ejercicio de la Jurisdicción de Cuentas, aunque el marco
legal de esta nueva entidad jurisdiccional varió sustancialmente del establecido en la
ley 32 de 1984, ya que reconoció, entre otras, las siguientes características:

1. Es un Tribunal de única instancia, con jurisdicción en todo el territorio nacional;

2. Su esfera de competencia rebasa el concepto de Tribunal de Cuentas ya que,
por disposición del articulo 2 del instrumento legal orgánico, es competente
para declarar en juicio sobre la responsabilidad patrimonial que, frente al
Estado, pudiera corresponderle no sólo a los Agentes y empleados de manejo
de bienes y fondos públicos (del Estado, los Municipios, Juntas Comunales,
empresas estatales, entidades autónomas y semiautónomas, en el país o
fuera del) sino también a los Agentes y empleados de fiscalización de bienes y
fondos públicos; a las personas que a cualquier título se hubiesen
aprovechado indebidamente de los mismos, en su beneficio o de un tercero; a
las personas que hayan recibido salarios o emolumentos como servidores
públicos, sin haber prestado los servicios; a las personas que hayan sido
beneficiadas con fondos públicos sin haber contraprestación al Estado o
cuando el valor reconocido no guarde proporción con el servicio efectivamente
prestado; y, a las personas que hayan recibido títulos o valores del Estado de
modo indebido, y los servidores públicos que lo hayan propiciado;
3. Está investida de amplias facultades para adoptar todo tipo de medidas
cautelares, tendientes a asegurar el resultado de los procesos de
responsabilidad patrimonial.
4. Sus decisiones pueden ser revisadas por la Sala Tercera de la Corte Suprema
de Justicia, por la vía de las correspondientes acciones de Plena Jurisdicción y
de Nulidad.

39
 5. Las resoluciones de condena que emiten deben ser ejecutadas por la
Dirección General de Ingresos del Ministerio de Economía y Finanzas,
mediante los trámites del juicio por jurisdicción coactiva.

En ejercicio de la Jurisdicción de Cuentas y el marco de competencia antes

indiciado, “la Dirección de Responsabilidad Patrimonial tiene el deber de adelantar los
procesos para determinar la existencia de lesiones al patrimonio del Estado y para
declarar la responsabilidad patrimonial que, a consecuencia de éstas, pueda recaer
sobre determinadas personas, sometiendo su actuación a las normas
procedimentales que contiene el propio Decreto de Gabinete 36 de 1990,
desarrolladas por el Decreto Reglamentario 65 del mismo año y teniendo como
presupuesto indispensable la existencia de irregularidades en el manejo de fondos y
bienes públicos de las que puedan derivarse perjuicios al patrimonio del Estado,
determinadas como resultado de un examen, auditoría o investigación realizados por
la Contraloría General de la República, tal como lo dispone el Decreto de Gabinete 36
de 1990, según se reproduce a continuación”9.

“Artículo 3: el procedimiento indicado en el artículo anterior se iniciará en los

siguientes casos:

Cuando surjan reparos al momento de la rendición de cuentas de un agente o

un empleado de manejo de fondos o bienes públicos, o a consecuencia de un
examen, auditoría o investigación efectuados por la Contraloría General de la
República.

En los demás casos, cuando por razón de un examen, una auditoría o una
investigación efectuada por la Contraloría General de República, hechos con ocasión
de información recibida de cualquier fuente o por cualquier otro motivo, si del
resultado de ese examen, auditoria o investigación se desprende que hay méritos
suficientes para iniciar tal procedimiento. El examen, auditoría o investigación a los
9
Trabajo de Investigación realizado en 1992, en el marco de la Maestría en Derecho de la
Universidad Latinoamericana de Ciencias y Tecnologías, Oscar Ceville.

40
que se alude en este literal, pueden ser iniciados también por solicitud formulada por
escrito al Contralor General de la República por cualesquiera de los Magistrados de
la Dirección de Responsabilidad Patrimonial”.

En este orden de ideas, desde su creación en febrero de 1990, la Dirección de

Responsabilidad Patrimonial ha tramitado un importante número de negocios y en la
actualidad mantiene un crecido número de expedientes que transitan por las distintas
etapas del procedimiento de responsabilidad patrimonial, sujetos a las ritualidades
previstas en las normas legales y reglamentarias pertinentes; negocios que, a corto
plazo, deben concluir con las respectivas sentencias condenatorias o absolutorias,
según resulte de las constancias procesales.

No obstante, lo anterior, también radica en el Tribunal numerosos expedientes

relacionados con supuestas irregularidades en el manejo de bienes y fondos públicos,
que aún se encuentran en fase de investigación, a cargo de la Dirección de Auditoría
General de la Contraloría General de la República. Como quiera, que tales
expedientes aún no cuentan con los correspondientes informes de antecedentes, el
Tribunal se ve impedido de dar inicio formal a los respectivos procesos de
responsabilidad patrimonial, lo que limita sustancialmente el ejercicio de la
Jurisdicción de Cuentas.

Al igual que la esfera administrativa y parlamentaria, la jurisdicción de cuentas

es uno de los principales sistemas de fiscalización de la ejecución presupuestaria. Se
acude a ella como control posterior sobre los actos de manejo, siendo discrecional el
ejercicio de la misma por parte de la Contraloría General de la República, de acuerdo
con el ordenamiento jurídico panameño.

Sainz de Bujanda la exhibe como “una fase del control financiero, a cargo de
órganos independientes, sustraídos de la línea de mando y, como consecuencia, no
sometidos a una jerarquía administrativa, cuya labor consiste en determinar la
regularidad o irregularidad de una cuenta sometida previamente a examen, exigir las

41
responsabilidades derivadas de la actuación culpable o negligente de las autoridades
y funcionarios”.

En Panamá, juzgar las cuentas es una de las funciones especiales que la ley
32 de 8 de noviembre de 1984, Orgánica de la Contraloría General de la República, le
otorga a esta entidad pública en desarrollo del ordinal 13 del articulo 276 de la
Constitución Política.

La Contraloría ejerce esta atribución o potestad a través de la Dirección de

Responsabilidad Patrimonial, creada por el decreto de Gabinete 36 de 10 de febrero
de 1990, publicado en la Gaceta Oficial número 21,479 de 20 de febrero de 1990 y
reglamentado por el Contralor General de la República, mediante Decreto 65 de 23
de marzo de 1990, publicado en Gaceta Oficial número 21,513 de 10 de abril de
1990.

En torno al tema, el jurista Juan Materno Vásquez, en su obra titulada Los

Poderes de la Contraloría, nos dice:

“No cabe ninguna duda respecto de que en nuestra Constitución Política se

establece la Jurisdicción de Cuentas. Entendiendo por función jurisdiccional el
juzgamiento de personas mediante los trámites procesales correspondientes, para
reconocerle algún derecho o imponerle una pena, queda claramente fijada la
naturaleza de la Contraloría como órgano jurisdiccional cuando ejerce las funciones
de: examinar, intervenir y fenecer las cuentas de los servidores públicos, entidades o
personas que administren, manejen o custodien fondos y otros bienes públicos”, se le
atribuye competencia para juzgar las cuentas de los agentes y empleados de
manejo, cuando surjan reparos a las mismas por razón de supuestas
irregularidades”10.

10
Los Poderes de la Contraloría, Juan Materno Vásquez, 1981

42
 2. DIRECCION DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

La Dirección de Responsabilidad Patrimonial es el organismo encargado en la

actualidad de juzgar las cuentas de los agentes de manejo de fondos y bienes
públicos cuando surjan reparos por supuestas irregularidad en el ejercicio de tal
función. Para tener una mejor perspectiva de lo que es y representa esta institución
adscrita a la Contraloría General de la República, hemos desarrollado algunos
aspectos a que a continuación se detallan.

2.1 Antecedentes

Dentro del ordenamiento constitucional panameño, la Constitución de 1904,

asignaba a la Asamblea Nacional, como una de sus funciones administrativas,
nombrar a los jueces del Tribunal de Cuentas, que sumada a la facultad de nombrar
un Visitador Fiscal de todas las oficinas de Hacienda de la República y decretar los
gastos de la Administración, daban al Órgano Legislativo de la Época, una especial
capacidad normativa y fiscalizadora en la ejecución del Presupuesto.

Estos Tribunales fueron regulados por diversas leyes y decretos ejecutivos

desde 1904 hasta 1917, que mencionaremos mas adelante a saber:

• Ley 56 de 25 de mayo de 1904, por la cual se crea y organiza el Tribunal de

Cuentas de la República.
• Decreto 38 de 9 de agosto de 1904, por el cual se establece la plaza de Oficial
Mayor del Tribunal de Cuentas de la República y se suprimen dos escribientes
de dicho Tribunal.
• Decreto 57 de 7 de octubre de 1904, sobre Contabilidad Oficial.
• Decreto 62 de 24 de octubre de 1906, por el cual se desarrolla la ley 23 de
1906.
• Decreto 129 de 20 de diciembre de 1906, por el cual se desarrolla la ley 23 de
1906.

43
 • Decreto 4 de 24 de enero de 1907, sobre Contabilidad de la Hacienda Pública.
• Ley 9 de 29 de enero de 1907, por la cual se reforma y adiciona la ley 56 de
1904.
• Ley 34 de 24 de noviembre de 1908, por la cual se crea el puesto de un
Contralor más en el Tribunal de Cuentas de la República y se hacen reformas
a la ley 56 de 1904.
• Ley 28 de 30 de enero de 1915, por la cual se autoriza la liquidación de una
cuenta.
• Ley 7 de 3 de octubre de 1912, por la cual se reforma la ley 56 de 1904 y se
deroga la ley 34 de 1908.
• Decreto 33 de 4 de abril de 1918, por la cual se crea un empleo en la Oficina
de Fiscalización de Cuentas.
• Ley 33 de 14 de febrero de 1917, sobre reformas fiscales. Esta ley elimina el
Tribunal de Cuentas y crea una Auditoria Central del Tesoro.

La Ley 56 definía el juicio de cuentas como “la observancia de las reglas que
esta ley prescribe para averiguar si los responsables del erario han llenado sus
deberes en lo relativo a la recaudación de las rentas y contribuciones, al pago de los
gastos nacionales, y a la formación, rendición y comprobación de sus cuentas”.

Las principales atribuciones de este Tribunal, según el artículo 14 de la citada

ley, eran: “el examen y fenecimiento en primera y segunda instancia de las cuentas
que deben formar los responsables del erario nacional, empleados o individuos
particulares que por cualquier motivo recauden o manejen fondos, rentas o caudales
de la nación”.

Con relación a la evolución de esta jurisdicción, en el ordenamiento jurídico

nacional, Materno Vásquez, dice: “esta jurisdicción especial de cuentas fue
desapareciendo del derecho administrativo con las modificaciones que se le
introdujeron al Tribunal de Cuentas en su composición por la ley 33 de 1917 que la
ley 30 de 1918 del Tribunal Colegiado lo transformó en unitario; y el ejercicio de la

44
autorización que le confirió el artículo noveno de la ley 30 de 1918 al poder ejecutivo
para eliminar los servicios “del Auditor General, del Visitador Fiscal, del Juez de
Cuentas y de la Sala de Decisiones” atribuyendo el ejercicio de la jurisdicción al
Agente Fiscal…”11

En virtud del artículo 8 de la ley 30 de 1918, la jurisdicción especial de cuentas

quedó comprendida dentro de la jurisdicción contencioso administrativa.

Al crearse la Contraloría General de la República por la ley 84 de 1930 fueron

derogadas, expresamente, todas las disposiciones anteriores a ésta, con la que, la
jurisdicción especial de cuentas, que hasta ese momento ejercía el Agente Fiscal de
la República desapareció del todo.

La experiencia más reciente en la materia, la encontramos en la ley Orgánica

de la Contraloría General de la República.

En desarrollo de las disposiciones constitucionales, se promulgó la ley 32 de 8

de noviembre de 1984, por la cual se adopta la ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y dentro de la misma, se reguló el Juicio de Cuentas
(artículos 32 al 34) y los Juzgados y Tribunales de Cuentas (artículos 62 al 71).

Esta ley reafirma el principio constitucional sobre competencia en esta materia

y señala que corresponde a la Contraloría General de la República, juzgar las
cuentas que llevan los agentes y empleados de manejo de fondos y bienes públicos,
cuando surjan reparos al momento de su rendición o a consecuencia de
investigaciones realizadas por aquella.

Expresa además que el objeto del juicio de cuentas, es la evaluación de la

gestión de manejo, conforme a un criterio jurídico-contable y decidir lo relativo a la
responsabilidad patrimonial del respectivo agente o funcionario público frente al
11
Los Poderes de la Contraloría, Juan Materno Vásquez, 1981

45
Estado, dejando su trámite, al procedimiento establecido en el Código Judicial y al
reglamento que para tal efecto emita la Contraloría General.

El ejercicio de esta jurisdicción nacional se dejó a cargo de un Juzgado de

Cuentas y de un Tribunal de Cuentas como dependencias de la Contraloría General.
No obstante, la función ejercida por estos dos entes, de acuerdo con la ley, debía ser
considerada como si fueran ejercidas por un Tribunal Judicial, por lo que a sus
decisiones se les dio el carácter de Jurisdiccionales, recurribles en casación ante la
Corte Suprema de Justicia, los de segunda instancia.

Al Juzgado de Cuentas correspondía conocer en primera instancia del juicio de

cuentas y al Tribunal de Cuentas, en segunda instancia. Los titulares de estas
dependencias, debían ser nombrados por el Contralor General de la República y
gozar de independencia y de los mismos derechos, responsabilidades y prerrogativas
de que gozan los jueces del Órgano Judicial, en el caso de los Jueces de Cuentas y
de los Magistrados de Distrito Judicial en los casos de los Magistrados de los
Tribunales de Cuentas. Tanto los jueces como los Magistrados de Cuentas, según la
ley, debían poseer conocimientos básicos de contabilidad y auditoria, además de
llenar los requisitos para ejercer el cargo de Juez de Circuito o de Magistrado de
Distrito Judicial, según fuere el caso.

Es preciso destacar también, que la ley que comentamos, con relación a la

jurisdicción de cuentas, creo la figura del Fiscal de Cuentas, nombrado por el
Contralor para representar los intereses públicos en todas las instancias del proceso
de cuentas y ejercer aquellas otras funciones que le asignara el Contralor General, y
que no fueran incompatibles con su función principal.

No tenemos conocimiento de que el Juzgado de Cuentas o el Tribunal de

Cuentas hayan funcionado. Sólo existen indicios de algunos intentos efectuados por
la Contraloría General para organizarlos, sin resultados claramente conocidos.

46
 Sobre esta jurisdicción de cuentas, Pedro Barsallo, profesor de Derecho
Procesal de la Universidad de Panamá, nos hace el siguiente comentario, en su
trabajo monográfico sobre el tema de la jurisdicción: “la intención de crear una
jurisdicción especial con esta ley quizás puede tener justificación pero no puede
negarse que las normas que se establecen para ello son confusas y contradictorias.
Así vemos que mientras que, por una parte, se crea un Juzgado de Cuentas y un
Tribunal de Cuentas que forman parte de la Contraloría General, cuyos titulares serán
nombrados por el Contralor General, por otro lado se establece en la ley que: la
función ejercida por los Juzgados y Tribunales de Cuentas se consideran, para todos
los efectos legales, como si fueran ejercidas por un Tribunal Judicial y las decisiones
que emitan tendrán carácter jurisdiccional. Y si bien es cierto que el numeral 13 del
artículo 276 de la Constitución Nacional establece como función de la Contraloría
General el juzgar las cuentas de los agentes y empleados de manejo, cuando surjan
reparos de las mismas por supuestas irregularidades; también es cierto que ello no
debe entenderse como que el constituyente ha querido con esta atribución otorgarle a
la Contraloría General de la República poderes jurisdiccionales como, a nuestro juicio,
erróneamente, pretende hacer la ley 32 de 1984”12

Las disposiciones relativas a la jurisdicción de cuentas, reguladas por la ley 32

de 1984, fueron subrogadas por el Decreto de Gabinete 36 de 10 de febrero de 1990,
por el cual se crea dentro de la Contraloría General de la República la Dirección de
Responsabilidad Patrimonial y se adopta su procedimiento.

2.2 Base Legal de la Dirección de Responsabilidad Patrimonial

La estructura legal de la Dirección de Responsabilidad Patrimonial (DRP) lo

constituyen el Decreto de Gabinete 36 de 1990 y el Decreto 65 de 23 de marzo de
1990, por el cual se dicta el reglamento de determinación de responsabilidad,
expedido por el Contralor General de la República.

12
Jurisdicción en Estudios Procesales, Pedro Barsallo, editado por Jorge Fábrega Ponce, 1988

47
 Como comentario a la estructura legal de esta Dirección, se debe llamar la
atención sobre el hecho de que la Corte Suprema de Justicia ha expresado en
reiteradas ocasiones que los procedimientos deben establecerse por ley formal; no
obstante, el de la Dirección de Responsabilidad Patrimonial se establece por un
reglamento dictado por el Contralor General, en virtud de que, según lo expresa su
preámbulo, la ley faculta al Contralor General a delegar algunas de sus atribuciones,
para el correcto ejercicio de las acciones que corresponden ejercer a la institución.

Por otra parte, el Decreto de Gabinete 36 de 1990, ley formal de acuerdo con
alguna sentencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia, subroga la ley 32 de
1984, en los aspectos relativos a la jurisdicción de cuentas y tiene su sustento
constitucional, en el numeral 13 del articulo 276 de la Constitución Política, al igual
que lo tuvieron las normas sustituidas.

2.3 Jurisdicción de la Dirección de Responsabilidad Patrimonial

De acuerdo son el artículo I del Decreto de Gabinete 36 de 1990, la Dirección

de Responsabilidad Patrimonial tiene jurisdicción en todo el territorio nacional.

Esta jurisdicción se organiza con tres magistrados, tres suplentes de

magistrados y los asistentes de magistrados que fuesen necesarios, todos ellos de
libre nombramiento y remoción por parte del Contralor General de la República.

Para ser Magistrado o suplente de Magistrado de la DRP se requieren los

mismos requisitos que para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia. Para
ser asistente de Magistrado se deberá ser Abogado o poseer un título universitario de
contabilidad.

48
 2.4 Competencia de la Dirección de Responsabilidad Patrimonial

La competencia de la DRP se encuentra enmarcada en la Constitución

Política, la ley Orgánica de la Contraloría General de la República, el Decreto de
Gabinete 36 de 1990 y el Decreto 65 de 1990 dictado por el Contralor General.

La norma constitucional, como se ha dicho, corresponde al numeral 13 del

artículo 280, que otorga potestad a la Contraloría General para juzgar las cuentas de
los agentes y empleados de manejo, cuando surjan reparos de las mismas por razón
de supuestas irregularidades.

Por su parte, consecuente con esta disposición constitucional, el numeral 14

del artículo 11 de la ley Orgánica de la Contraloría General de la República, sobre las
funciones generales de esta entidad pública, expresa una fórmula similar a la
constitucional, atribuyéndole a esta institución la facultad de juzgar las cuentas que
llevan los agentes de manejo de fondos públicos cuando surjan reparos al momento
de su rendición o a consecuencia de investigaciones efectuadas por la Contraloría.

El artículo 17 de esta ley, define de la siguiente manera al Agente de manejo:

Toda persona que reciba, maneje, custodie o administre fondos o bienes públicos,
está en la obligación de rendir cuentas a la Contraloría General, en la forma y plazo
que ésta, mediante reglamento, determine. Esta obligación alcanza a las personas
que administren, por orden de una entidad pública, fondos o bienes pertenecientes a
terceros y a los representantes de las sociedades o asociaciones que reciban
subsidios de dichas entidades públicas.

Para los efectos de esta ley, la condición de empleado de manejo alcanza,

además, a todo servidor público o empleado de una empresa estatal facultada por la
ley para contraer obligaciones económicas, ordenar gastos y extinguir créditos a
nombre o en representación de una entidad o dependencia del Estado o empresa
estatal.

49
 Es agente de manejo, para los mismos fines, “toda persona que sin ser
funcionario público recauda, paga dineros de una entidad pública o, en general,
administra bienes de ésta”13

El artículo 2 del Decreto de Gabinete 36 de 10 de febrero de 1990, no

obstante, le otorga competencia a la DRP, para declarar la responsabilidad
patrimonial de las siguientes personas:

1. Los agentes y empleados de manejo de bienes y fondos públicos por

razón de su gestión.
2. Los agentes y empleados encargados de la fiscalización de bienes y
fondos públicos.
3. Las personas que a cualquier título o sin él, al haber tenido acceso a
fondos o bienes públicos, se hubiesen aprovechado indebidamente
de los mismos, en su beneficio o de un tercero.
4. Las personas que hayan figurado como empleados públicos y en
esta condición hayan recibido salarios o emolumentos pagados con
fondos públicos, sin haber prestado los servicios al Estado, cuya
retribución se pretendía con los salarios o emolumentos recibidos.
5. Las personas que por si solas o por medio de personas jurídicas,
hayan sido beneficiarias de pagos hechos con fondos públicos, sin
haberle prestado servicios ni brindado contraprestaciones al Estado
o que el valor reconocido a las mismas guarde una desproporción
notoria respecto del servicio efectivamente prestado.
6. Las personas que hubiesen adquirido títulos valores del Estado de
cualquier clase de un modo indebido.
7. Los servidores públicos que voluntariamente hubieren propiciado
que otras personas hubiesen adquirido títulos valores del Estado de
un modo indebido. Los artículos 1 y 2 del Decreto reglamentario de
la Dirección de Responsabilidad Patrimonial, además de repetir un
13
Jurisdicción Patrimonial, revista de la Dirección de Responsabilidad Patrimonial de la Contraloría
General de la República, año 1, No. 1 1997

50
 número plural de las personas que pueden ser objeto de una
declaratoria de responsabilidad patrimonial, especificados en el
Decreto de Gabinete 36, agregan otras a la lista, a saber:
8. Toda persona natural o jurídica que por virtud de contratos
celebrados con el Estado, administre, invierta, custodie, recaude o
distribuya fondos o bienes públicos.
9. Los representantes de las instituciones, sociedades, asociaciones o
personas en general que reciban aportes, subsidios o auxilios
económicos de las entidades públicas, por el valor de dichos aportes,
subsidios o auxilios.
10. Los representantes de aquellas personas u organismos en los que
tenga participación económica el Estado o las entidades públicas
(empresas mixtas), por el valor de la participación en dichos entes
públicos.
11. Las personas que realicen colectas públicas, para fines públicos, por
el valor de dichas colectas.
12. Todos los servidores de las entidades y organismos del sector
público, y los terceros relacionados con este por razón de la ley o de
las estipulaciones contractuales.
13. Las personas que administren fondos públicos y fondos de terceros,
que estén en su poder en virtud o razón del cargo que desempeñan.
14. Los particulares que en virtud de la ley o de orden de autoridad
competente, recaudan, pagan o administran de cualquier modo
fondos y bienes públicos.
15. Los que reciban subsidios de entidades públicas.
16. Los funcionarios públicos que están autorizados para contraer
obligaciones a nombre de la entidad, a ordenar gastos de éstas y a
extinguir sus créditos.

A esta lista, el artículo 3 del Decreto reglamentario de la DRP, agrega:

51
 “Artículo 3: El cumplimiento de sus funciones y deberes de funcionario público,
de las obligaciones legales o contractuales, el poder de decisión que ostenta, la
importancia del cargo que desempeña, así como el beneficio o aprovechamiento
indebido y las consecuencias derivadas de su acción u omisión son, entre otros, los
factores determinantes de la responsabilidad del sujeto”

Es necesario señalar que el Decreto de Gabinete 36 de 1990, fue objeto de

una demanda de inconstitucionalidad, en la que la solicitud principal comprendía la
declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto de Gabinete en su conjunto y en
particular, la de una serie de artículos, entre los que señalaban los demandantes, que
el mismo es violatorio del artículo 276, numeral 13 de la Constitución Política (hoy
articulo 280), “por cuanto excede el alcance de la facultad otorgada a la Contraloría
General de la República, en el sentido de que no solo juzga la responsabilidad de los
Agentes y empleados encargados de su fiscalización, la de las personas que a
cualquier título o sin el, por haber tenido acceso a fondos o bienes públicos, se
hubieren aprovechado indebidamente de los mismos, en su beneficio o de un tercero”

El Pleno de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de siete (7) de

febrero de 1992, sobre este punto expresó: “Sobre este aspecto el Pleno considera
necesario recordar que la Constitución de 1972 introdujo una modificación a la
Constitución de 1946, en virtud de que ahora se acentúa la intervención y
fiscalización estatal que le confiere a ese organismo del Estado, de carácter
independiente, el ejercicio privativo del Control Fiscal. Por primera vez nos
encontramos que, por ministerio de la propia Constitución, no se restringen las
funciones de la Contraloría General a la enumeración taxativa que hace el artículo
276, sino que autoriza a la ampliación de las mismas por vía legislativa, (inciso único).
Como consecuencia de lo anterior, la referencia específica que se hace del numeral
13 de excerta citada no puede interpretarse restrictivamente. La importante función
del juzgamiento que confiere el numeral 13 de la Contraloría General no sólo debe
realizarse en aquellos casos en que los fondos y bienes públicos que la Contraloría
General debe fiscalizar, regular, controlar, examinar, intervenir y fenecer son

52
accesibles a empleados y agentes encargados de su fiscalización, sino también a
otras personas, según la responsabilidad de que trata el artículo 1090 del Código
Fiscal y reglamenta el artículo 17 de la ley 32 de 1984; esta última norma asimila a la
categoría de agente de manejo a “toda persona que sin ser funcionario
público...administra bienes” del Estado. Por establecido el valor de ley que tiene el
Decreto de Gabinete 36 de 1990, resulta evidente que la extensión del cargo de
violación que señalan los demandantes al artículo 2, salvo en la frase “sin el” que
trae, la que es del todo inocua”.

La Corte ha dicho que la Constitución Política de 1972 modificó de manera

profunda la de 1946, en lo que a la regulación de la Contraloría General se refiere, y
en ese sentido podemos mencionar algunas modificaciones agregadas, veamos:

1. Extiende a los bienes públicos, la labor de fiscalización de los actos

de manejo por parte de la Contraloría General.
2. Autoriza a la Contraloría General a decidir en que casos ejercerá el
Control Previo como Posterior sobre los actos de manejo, al igual
que aquellos en que sólo ejercerá este último.
3. Le permite a la entidad, establecer y promover la adopción de las
medidas necesarias para que se hagan efectivos los créditos a favor
de las entidades públicas.
4. Faculta a la Contraloría para demandar la declaratoria de
inconstitucionalidad, o de ilegalidad, según los casos, de las leyes y
demás actos violatorios de la Constitución o de la Ley que afecten
patrimonios públicos.

La facultad así mismo para Juzgar las cuentas de los Agentes y empleados de
manejo, cuando surjan reparos de las mismas por razón de supuestas
irregularidades.

53
 Sin restarle importancia a las otras funciones, consideramos que la nueva
norma, de verdadera trascendencia es la que faculta a la Contraloría General para
juzgar las cuentas de los Agentes y funcionarios de manejo, cuando se den las
condiciones que establece la propia Constitución, ya que el ejercicio privativo del
Control Fiscal, siempre fue una de las potestades de la Contraloría General de la
República de 1946.

2.5 Medidas Cautelares en la actual Jurisdicción de Cuentas

Las medidas cautelares pueden definirse como un “conjunto de disposiciones,

tomadas por una autoridad competente con arreglo a la Ley, con el objeto de
mantener una situación jurídica o asegurar una expectativa o derecho futuro, evitando
que el poseedor de los mismos, los trasponga, enajene, oculte, empeore, grave o
disipe”14.

Según lo disponen las normas que regulan esta materia, de las que parecieran
ser supletorias las disposiciones pertinentes del Código Judicial, estas medidas
pueden ser tomadas antes o durante el Juicio de Cuentas.

De acuerdo con el artículo 18 del Decreto 65 de 1990, en cualquier momento,

antes de iniciarse el procedimiento, si del Informe de Antecedentes o de cualquier
otra forma, la Sala en Pleno de la Dirección de Responsabilidad Patrimonial o del
Magistrado Sustanciador considere ilusorias las pretensiones del Estado,
cualesquiera de los dos podrán dictar una Resolución ordenando las medidas
precautorias que funcionarios públicos o tercero en cuyo poder se encuentre,
avisando de inmediato de tal resolución al Contralor General.

La adopción de una medida precautoria sobre bienes o fondos del agente o

empleado, de otro funcionario, o de particulares involucrados en las irregularidades,
puede ser solicitada al Contralor General, en la etapa del examen de cuentas, si
14
La Nueva Jurisdicción de Cuentas en Panamá, Oscar Vargas Velarde, Magistrado Presidente de
la Dirección de Responsabilidad Patrimonial de la Contraloría General de la República.

54
durante la misma aparecieren hechos que hagan presumir fundadamente que se han
cometido irregularidades en el manejo de los fondos o bienes públicos, a fin de
proteger los intereses públicos. En tales casos, el Contralor General designará a la o
las personas bajo cuya custodia quedarán los bienes, así como los peritos que
participarán en la diligencia de inventario y avalúo.

El artículo 4 del Decreto de Gabinete 36 de 1990, se encarga de regular los

aspectos relativos a las medidas cautelares una vez iniciado el proceso de
responsabilidad patrimonial. Veamos que nos dice el referido artículo: “Desde el
momento en que se iniciare el procedimiento indicado, la Dirección de
Responsabilidad Patrimonial está facultada para tomar, en cualquier tiempo y cuando
a su juicio hubiere motivos para temer que se hagan ilusorias las pretensiones del
Estado, todas las medidas precautorias que estime convenientes, sobre todo o parte
del patrimonio del sujeto llamado a responder patrimonialmente. También pueden
ser objeto de las acciones precautorias, todos aquellos bienes que aunque no figuren
como parte del patrimonio del sujeto, respecto de ellos existan indicios de los cuales
se deduzca que tales bienes provienen directa o indirectamente de bienes o valores
indebidamente sustraídos del patrimonio del Estado. Las personas distintas del
sujeto llamado a responder patrimonialmente que resulten afectadas por las medidas
precautorias mencionadas, pueden hacerse parte del procedimiento señalado, a fin
de que tengan oportunidad de hacer valer el derecho legítimo que pudiesen alegar, si
ese fuera el caso. Igualmente la Dirección de Responsabilidad Patrimonial los puede
considerar como sujetos llamados a responder patrimonialmente dentro del
procedimiento que se indica en los artículos 2 y 3 anteriores. Con las limitaciones y
salvedades que se han indicado y en lo que resulten aplicables, se seguirán las
reglas del Código Judicial”.

La inconstitucionalidad de este artículo, fue demandada ante el Pleno de la

Corte Suprema de Justicia, por considerar los demandantes que la frase “en cualquier
tiempo y cuando a su juicio hubiere motivo”, contenida en dicho artículo, para calificar

55
el modo y el tiempo en que la DRP podía ejercer la acción precautoria, violaba los
artículos 32 y 280 numeral 13 de la Constitución Política.

Sobre el particular, la Corte, en su sentencia de 7 de febrero de 1990, se

pronunció de la siguiente manera: “La Corte advierte que la contradicción entre la
norma transcrita y el artículo 32 de la Constitución no radica en la facultad otorgada
para adoptar medidas precautorias necesarias, sino en la ausencia de una referencia
clara a clase y naturaleza de las medidas precautorias que pueden adoptarse y a una
regulación específica de las mismas, que precise el ámbito de la facultad otorgada y
garantice el derecho de defensa de los afectados.

Si bien hay quienes alegan que las medidas cautelares son una excepción del
debido proceso en su sentido estricto, es necesario que la ley señale en que casos y
cuales son los requisitos y formalidades que deben llenarse para que la adopción de
tales medidas no degenere en actos innominados típicos de abusos de autoridad o
de exacciones ilegales, igualmente lesivas a la administración pública. Por ello, a
juicio del Pleno, debe entenderse que la alusión que el Decreto de Gabinete
impugnado, en su artículo 4, se le asigna al Código Judicial, debe referirse al Libro II,
en cuanto a los principios, formalidades, sustituciones y levantamiento en materia de
medidas cautelares dentro del proceso civil”15.

De suma importancia resulta este pronunciamiento del Pleno de la Corte

Suprema de Justicia, ya que según la misma, debemos entender que cada vez que la
Dirección de Responsabilidad Patrimonial aplique una medida cautelar, deberá
hacerlo cumpliendo los procedimientos que para tales medidas prescribe el Código
Judicial. Se logra así, precisar la clase y naturaleza de las medidas precautorias que
puede adoptar la Dirección de Responsabilidad Patrimonial y se sujeta su actuación a
una regulación concreta.

15
Sentencia del 7 de febrero de 1990 proferida por la Corte Suprema de Justicia.

56
 Las medidas cautelares adoptadas en la jurisdicción de cuentas se rigen por
los principios, formalidades, sustituciones y levantamiento que sobre esta materia
consagra el libro II del Código Judicial para el proceso civil.

El procesalista panameño Jorge Fábrega, en el Tomo II de su obra “Estudios

Procesales”, 1990, Págs., 1309-1313, al abordar las medidas cautelares alude a la
posición doctrinal que define el proceso cautelar como aquel “constituido por el
conjunto de actuaciones, que se inicia con la pretensión cautelar, y que concluye con
el acto que el Tribunal que, en ejecución de la resolución cautelar, se hace efectivo el
aseguramiento o garantía”, y enfatiza como características de estas medidas: su
carácter abstracto, su estructura procesal, el “periculum in mora” , su cognición
limitada, la instrumentalidad, la provisionalidad, el trámite sumarísimo (inoida parte),
la urgencia, autonomía y su carácter dispositivo. De iguales características están
revestidas las medidas cautelares que se dictan en esta jurisdicción”16.

De acuerdo a la clasificación de las medidas cautelares previstas en nuestra

legislación existen dos tipos: una sobre bienes y la otra sobre personas.

Dentro de la primera clasificación, que es la que interesa para el presente

análisis, se encuentran principalmente las siguientes: secuestros, suspensión de
operaciones, anotación de la demanda en el Registro Público y el aseguramiento de
bienes hereditarios.

Ahora bien, vale preguntarse ¿Cuál o cuáles de las medidas cautelares

reconocidas en nuestra legislación son aplicadas en la jurisdicción de cuentas,
ejercida actualmente por la Dirección de Responsabilidad Patrimonial? Para dar
respuesta a esta interrogante, hay que observar, en primer lugar, el contenido del
acto cautelar emitido por dicha entidad. Sus resoluciones cautelares van dirigidas a
poner fuera del comercio y a disposición de dicho ente especializado, los bienes
muebles, fondos, valores, dineros, cuentas bancarias corrientes, de ahorros, cifradas,

16
Jorge Fábrega, en el Tomo II de su obra “Estudios Procesales”, 1990, Págs., 1309-1313,

57
etc., así como los bienes inmuebles que aparezcan a nombre del sujeto investigado o
procesado, según sea el caso, inscritos en el Registro Público de Panamá.
Igualmente ordenan poner fuera del comercio las sociedades anónimas, incluyendo
sus bienes inmuebles, en las cuales dicha persona funja como apoderado general,
director o dignatario o representante legal.

Asimismo, como consecuencia de la medida cautelar decretada, la Contraloría

General, cuando lo ha estimado conveniente o necesario, ha ordenado el
aseguramiento físico principalmente de bienes muebles (automóviles) y de inmuebles
(fincas), dejando los mismo en manos de un depositario previamente designado por
la institución, persona que en su calidad de auxiliar judicial, está sujeta a los derechos
y obligaciones previstas para ese cargo por el Código Judicial.

Al confrontar las medidas cautelares reconocidas por nuestras leyes (algunas

de las cuales ya hemos mencionado), con las adoptadas en la jurisdicción de
cuentas, se advierte claramente que es la del secuestro la que predomina. Esto se
desprende básicamente de la lectura del artículo 536 del Código Judicial, el cual
contiene presupuestos en los cuales se constituye el secuestro, aplicados
precisamente por el Tribunal de Cuentas (DRP) al ordenar una medida cautelar en
los términos antes mencionados. Veamos esto con más detenimiento. Indica el
inciso primero de dicha disposición que el depósito judicial (secuestro), además de lo
dispuesto en el artículo 536, también se constituye de la siguiente manera:

1. Tratándose de bienes inmuebles o derechos reales sobre bienes de

esta naturaleza, el secuestro se entiende constituido cuando la orden
judicial sea anotada en el diario del Registro Público.
2. ..........
3. Tratándose de bienes muebles o derechos reales sobre los mismos,
inscritos o registrados en alguna oficina pública, distinta del Registro
Público, se entiende constituido cuando la orden judicial sea recibida

58
 en la oficina registradora correspondiente, la cual deberá extender
acuse de recibo.....
4. Cuando un tercero tenga dinero, valores, créditos, derechos u otros
bienes muebles pertenecientes al demandado o presunto
demandado, el depósito se entiende constituido cuando la orden
judicial es entregada a dicho tercero, el cual queda de inmediato
constituido en depositario judicial de bien o bienes respectivos, con
las responsabilidades de la Ley. En caso de secuestro de dinero,
valores o títulos al portador, o bonos del Estado, el Juez ordenará
que se remita al Banco Nacional de Panamá, salvo que se encuentre
depositado en alguna entidad bancaria en cuyo caso ésta quedará
constituida en depositaria........
5. Cuando se persiga el depósito material de un bien inmueble, será
necesario la entrega real del mismo al depositario judicial, la cual
hará el Tribunal”.

En ese sentido, al dictar una medida cautelar, la Dirección de Responsabilidad

Patrimonial, en el ejercicio de la jurisdicción de cuentas, que legalmente le está
asignada, no hace otra cosa que ordenar el secuestro de bienes muebles, inmuebles,
dineros, etc., del o los sujetos contra quienes se adelanta una investigación o una
causa patrimonial. Esta medida cautelar se rige por los mismos principios,
formalidades, sustituciones y levantamiento contemplados por el Código Judicial,
Libro II, para las medidas cautelares decretadas en el proceso civil, conforme lo
declaró la Corte Suprema de Justicia en fallo citado anteriormente; por lo que a falta
de regulación o procedimiento en esta materia de la Ley especial que consagra la
jurisdicción de cuentas (Decreto de Gabinete 36 de 1990 y Decreto 65 de 1990
Reglamentario), se aplican las reglas del Código Judicial.

No obstante, la Dirección de Responsabilidad Patrimonial puede adoptar,

además del secuestro, otras medidas cautelares consagradas por nuestra legislación

59
y en materia propia de su competencia, pues, la Ley especial que la crea y regula sus
funciones y procedimiento la faculta para ello.

2.6 Clases de Responsabilidad

El artículo 13 del Decreto de Gabinete 36 de 1990, además de establecer que

en la Resolución de la DRP, se debe anotar la clase de responsabilidad patrimonial,
omite expresar de manera completa, los diversos tipos de responsabilidad que puede
concretar la Dirección de Responsabilidad Patrimonial.

En efecto, mediante una extraña redacción, dicho artículo deja al Reglamento,

la definición de la clase de responsabilidades, “conforme se deduzca de la legislación
vigente”, “sin excluir el ejercicio de las acciones penales o administrativas a que
hubiere lugar y viceversa”.

Por su parte, el artículo 4 del Reglamento (Decreto 65 de 1990), mediante un

no menos complejo encabezamiento y párrafo final, nos dice: “La responsabilidad que
la ley establece puede ser:

a. Administrativa: deriva de la inobservancia de las disposiciones

legales, del incumplimiento de las funciones del cargo, del exceso de
poder o de la abrogación de funciones, aunque no se haya causado
perjuicio económico a la entidad pública para la cual se trabaja, así
como de la desobediencia de las disposiciones dictadas por la
Contraloría General.
b. Patrimonial: derivada del perjuicio o lesión económica, del daño o
deterioro de bienes o del aprovechamiento de ellos en detrimento del
Estado, representado por todas sus dependencias públicas, así
como a los Municipios, Juntas Comunales, entidades autónomas y
semi-autónomas, empresas estatales, y en general a todas las
dependencias que reciben, manejan y administran bienes públicos,

60
 aunque éstos provengas de colectas públicas recibidas para fines
específicos. La responsabilidad patrimonial puede dar lugar a una
orden de reintegro o de devolución de lo percibido indebidamente, o
al inicio del trámite de determinación, según el perjuicio causado sea
evidente o requiera de un trámite de juzgamiento, respectivamente.
c. Penal: derivada de la comisión de un delito previsto y reprimido por el
Código Penal. Esta responsabilidad será establecida por la Justicia
ordinaria común, de oficio o a instancia de la Contraloría General de
la República, o de cualquier otra dependencia.
d. Directa: si recae inmediatamente sobre determinada persona.
e. Solidaria: cuando los actos ejecutados o las omisiones incurridas
determinan obligaciones in-solidum sobre dos o más personas.
f. Principal: cuando el sujeto de la responsabilidad esté obligado en
primer lugar, a dar, hacer o no hacer una cosa.
g. Subsidiaria: cuando una persona quede obligada en caso de que el
responsable principal no cumpla con lo suyo. La responsabilidad
solidaria, en caso de que se establezca mediante orden de reintegro
o de devolución de lo percibido, cabe entre los obligados principales
o entre los obligados subsidiarios, pero estos frente a los obligados
principales, no podrán tener otra calidad que la de subsidiarios.

En cuanto a la Responsabilidad Administrativa se refiere, el artículo 26 del

Reglamento señala que la sanción será impuesta por la Dirección de
Responsabilidad Patrimonial en los casos contemplados en los artículos 21, 23 y 81
de la Ley 32 de 1984.

Estas disposiciones se refieren a sanciones pecuniarias que pueden ser

impuestas al que no rinda oportunamente su cuenta o no exhiba el estado de la
misma al momento de ser requerido, o a los servidores públicos que no presten su
cooperación a la Contraloría General ni le suministren, los documentos, informes,
registros y demás elementos que esta requiera, o por desobedecer las órdenes o

61
faltarle el respeto a los funcionarios de la Contraloría General cuando éstos estén en
el ejercicio de sus funciones.

Contra la determinación de responsabilidad administrativa, según el artículo 28

del Reglamento, no cabe recurso ante la vía gubernativa, solamente podrá
demandarse ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, en cuyo caso se
suspenderá el procedimiento coactivo iniciado para su ejecución.

La responsabilidad penal, no requiere mayor explicación y la patrimonial se

explica en el contenido de este trabajo.

3. EL CONTROL ADMINISTRATIVO DE LA ADMINISTRACIÓN

“Si la administración pública es siempre actividad jurídica, en sus actos deben

llevar los valores de justicia, equidad, moralidad, como cumplimiento de la legalidad.
La administración no debe ser injusta, no debe ser arbitraria y no debe ser inmoral. La
administración pública cumple con este cometido cuando dicta y ejecuta actos
aplicando en correcta forma la norma y cumpliendo con eficacia su actividad”17.

El Estado moderno, para cumplir con estos principios, ha creado una función
específica: la actividad de control. Este control jurídico se desenvuelve por intermedio
de la actividad consultiva, asesora o de ajuste oficioso, que se ejerce como auto-
tutela sobre los actos administrativos. Se trata de un control realizado oficiosamente
por la Administración pública.

De acuerdo con nuestra legislación constitucional y administrativa, existen

diversos organismos y tribunales administrativos, de limitada jurisdicción, ante los
cuales los particulares dirimen sus acciones por actos de la Administración pública,

17
El Control Gubernamental, Contraloría General de los Estados Unidos Mexicanos, 1998

62
que los perjudican; o por la propia Administración en los casos que se señalan como
el procedimiento de lesividad.

Estos procedimientos y procesos ante organismos y tribunales administrativos

entre otros son los siguientes:

1. Recursos administrativos establecidos en las Leyes administrativas.

La vía judicial no se inicia hasta que se resuelven estos recursos, lo
que conocemos como agotar la vía gubernativa.
2. Procedimientos administrativos o jurisdiccionales, de revocación,
nulidad, caducidad, revisión, prescripción y otros; establecidos para
restablecer el orden jurídico lesivo a un particular o contrario al
público.
3. Procedimientos administrativos de oposición a que aluden algunas
leyes administrativas.
4. El contencioso de Derecho Laboral.

4. EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN

Merkl, afirma que el control jurisdiccional "representa el medio técnico, jurídico

con el cual sometemos la actividad de órganos dependientes a la fiscalización de
órganos independientes; ofreciendo así, la oportunidad para eliminar del acto
administrativo aquellos influjos que han podido actuar sobre el mismo
perturbadoramente, en virtud de la dependencia jurídica y política de los funcionarios
administrativos"18.

Nuestro sistema constitucional está organizado de tal manera que cualquier

acto que es lesivo a un particular por actos de la Administración pública, puede
desembocar al conocimiento de los tribunales judiciales a instancia de los
interesados.

18
Jans Merkl, Elementos de los Controles Jurisdiccionales en al Administración, Tomo I

63
 Todos los procedimientos administrativos y las resoluciones administrativas
que los culminan, sean de autoridades administrativas o de tribunales administrativos,
encuentran fácil acceso dentro de las competencias del Poder Judicial.

El control que la administración ejerce sobre sus propios actos, los recursos
administrativos realmente son insuficientes para la debida protección de los derechos
de los administrados, puesto que no existe la imparcialidad necesaria para llegar a
considerar el propio acto o el acto del inferior como ilegal para dejarlo, obviamente sin
efecto y más cuando en el seno de la Administración los órganos de la misma
proceden normalmente con criterios uniformes.

Debido a esta razón los legisladores de diferentes países se han visto en la

necesidad de establecer un control jurisdiccional de los actos de la Administración,
tomando en cuenta que deben existir diferentes órganos e independientes de ella
dentro de formas tutelares de procedimiento, que puedan juzgar y decidir, con
autoridad de cosa juzgada, las controversias que susciten entre los particulares y la
Administración.

A pesar de esto, no existe una uniformidad en las legislaciones respecto de los

órganos que deben controlar jurisdiccionalmente la actuación administrativa, ya que
mientras en unos existe la diferenciación en el seno de la Administración, en otras se
encarga el control de que se trata a los tribunales ordinarios que integran el Poder
Judicial.

En el establecimiento del Control Jurisdiccional de los Actos de la

Administración, ha dado lugar al Contencioso Administrativo, y este se puede definir
desde el punto de vista formal y material.

Formal: se define en razón de los órganos competentes para conocer las

controversias que provoca la actuación administrativa, cuando dichos órganos son

64
tribunales especiales llamados tribunales especiales. Esta definición parte
fundamentalmente del órgano que decide la controversia.

Material: existe cuando hay una controversia entre el particular afectado en

sus derechos y la Administración, con motivo de un acto de esta última. En esta
definición se toma en cuenta la materia de dicha controversia. El acto que provoca la
controversia debe ser un acto administrativo. La afirmación precedente pudiera
estimarse como de tal evidencia que realmente no pareciera necesario asentarla,
pero lo que es real que en la practica se incurren en verdaderas y difíciles
confusiones, y esto se debe a que la Administración intervenga para resolverla, por
ejemplo en materia agraria, resuelve una controversia entre el particular dueño de
tierras y los campesinos que la solicitan en la vía de dotación o de restitución, faltando
por tanto un acto administrativo que sea el que provoque la contienda Para que exista
el contencioso administrativo, el acto administrativo debe reunir caracteres
especiales.

El carácter de definitivo, que ya se haya agotado la vía administrativa y que la

última autoridad de ese orden haya dictado su resolución.

Debe ser dictado en uso de una facultad de la Administración ligada por las
disposiciones de la ley, es decir que no constituya un acto discrecional de la
autoridad. Sin embargo, un acto realizado en uso de la facultad discrecional puede
provocar una contención, por lo tanto la violación a esas limitaciones puede dar
motivo a la controversia.

La administración puede realizar sus actos bien con el carácter de Poder

Público, bien sujeta a la legislación común o a la legislación civil especial.

El principio de la separación de Poderes y los tribunales administrativos: desde

el punto de vista formal, el contencioso administrativo es toda controversia suscitada
por un acto de la administración que entra en la competencia de la jurisdicción

65
administrativa; para el conocimiento del contencioso administrativo material se puede
clasificar en: el sistema de los tribunales administrativos y el sistema de los tribunales
ordinarios.

5. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Para realizar actos administrativos, las autoridades facultadas deben cumplir

con las disposiciones genéricas contenidas en los preceptos constitucionales
respectivos y seguir el camino legal que en cada caso señale la ley especial aplicable,
como el Código de Trabajo, Código Fiscal entre otros.

Los Recursos Administrativos surgen como un remedio a la ilegal actuación

de la administración. Son medios legales que el ordenamiento jurídico pone a
disposición de los particulares para lograr, a través de la impugnación, que la
Administración rectifique su proceder. Son la garantía del particular para una
efectiva protección de su situación jurídica.

Son denominados Recursos, porque se trabaja con un acto preexistente, es

decir, con una materia procedimental ya decidida, que en este caso, es un acto
administrativo de efectos particulares, nunca general.

El Recurso Administrativo es un acto por el que un sujeto legitimado para

ello pide a la Administración que revise, revoque o reforme una resolución
administrativa, o excepcionalmente un trámite, dentro de unos determinados
lapsos y siguiendo unas formalidades establecidas y pertinentes al caso.

Los Recursos Administrativos se interponen y resuelven ante la misma

Administración, por lo que esta se convierte así en Juez y parte de los mismos. De
ahí que la garantía que se pretende asegurar ofreciendo mediante la interposición

66
de recursos una posibilidad de reacción contra las resoluciones administrativas se
vea limitada por el hecho de ser la propia Administración la que ha de resolver el
litigio planteado y que deriva de un acto suyo.

Y de ahí que en muchas ocasiones, tras la resolución administrativa, haya

que acudir a otras instancias (la vía judicial) para la última consideración y
sentencia sobre el asunto en cuestión

El conjunto de formalidades y trámites que debe agotar la autoridad para

pronunciar sus actos, constituye el procedimiento. Este trámite legal que debe
acatarse dará nacimiento a una declaración administrativa, que resulta benéfico tanto
para el particular como para los órganos administrativos dotados de facultades
decisorias.

El recurso administrativo es el medio legal de que disponen los particulares,

que han sido afectados en sus derechos o intereses por una autoridad administrativa
a través de un acto de la misma naturaleza, a efecto de que la autoridad competente
lleve a cabo la revisión del mismo, a fin de que lo revoque o lo anule de comprobarse
su ilegalidad o su inoportunidad.

Entre los recursos administrativos más comunes y que en terminología,

objetivos y procedimientos se asemejan a los recursos ordinarios, podemos
mencionar el recurso de Reconsideración que es aquel presentado ante la misma
autoridad que expidió el acto impugnado, el recurso de Apelación que es interpuesto
ante la autoridad superior en jerarquía a aquella que expidió el acto impugnado.
Suele ocurrir y hasta se a tornado una práctica común la interposición del recurso de
Reconsideración con Apelación en Subsidio, que consiste en que si la autoridad que
expidió el acto administrativo y a la cual se pide su reconsideración confirmase su
decisión, debe enviar al superior en Apelación inmediatamente sin notificar al actor es
sobre esa etapa en el proceso.

67
 6. NATURALEZA JURÍDICA

Respecto a la naturaleza jurídica del recurso administrativo y en virtud de que

a través del mismo se resuelve una controversia entre la administración pública y los
particulares afectados, existen dos criterios que se oponen entre sí: por un lado están
los tratadistas que afirman que la resolución del recurso, y este mismo, constituye un
acto jurisdiccional y por el otro lado los autores que afirman que el recurso y su
resolución son un acto estrictamente administrativo.

Ambas tesis advierten errores y aciertos parciales, su naturaleza es de

carácter jurisdiccional, pues la autoridad que conoce del recurso en su resolución,
decide una controversia jurídica, dice el derecho, y tal criterio llega al aplicar al
conocimiento de que las funciones que realiza el estado, para ser comprendidas en
su integridad, deben ser consideradas desde los puntos de vista formal y material; en
el primero se atiende al órgano que realiza el acto y el segundo a la naturaleza o
contenido del mismo.

Los recursos proceden a cualquier proceso de impugnación judicial, su

agotamiento es requisito de procedibilidad del juicio de amparo.

Los recursos administrativos son medios por los cuales se logra que la
autoridad administrativa revise el acto impugnado y resuelva si procede confirmarlo,
modificarlo o anularlo.

Los efectos de la interposición del recurso administrativo consisten en

suspender los efectos del acto recurrido, ya que la interposición del recurso con los
requisitos y formalidades que la ley establece da origen o nacimiento a la
competencia de la autoridad ante la que se impone y debe resolver el recurso, y que
puede ser, la propia autoridad que dictó el acto recurrido, su superior jerárquico o una
autoridad distinta a éstas, las que en todo caso debe dictar la resolución
correspondiente en la que determinará si el acto recurrido es violatorio de la ley o se

68
dictó inoportunamente, y en caso afirmativo dictar la procedencia del recurso
administrativo, decretando la nulidad, revocación o reforma del acto impugnado, y en
caso de que no haya habido violación, confirmar el acto administrativo.

69
 CONCLUSIONES

Luego de concluir con este trabajo de investigación, podemos decir con

toda certeza que el Tribunal de Cuentas es una institución que reviste vital
importancia para el logro de los objetivos que todo Estado debe trazarse en
materia de combate a la corrupción, en la búsqueda de una verdadera
independencia judicial para atender los asuntos relacionados con las cuentas de
los funcionarios públicos y agentes de manejo de fondos y bienes del Estado.

Así como se han creado jurisdicciones especiales encaminadas a atender

diversos temas del diario vivir de nuestro país, como por ejemplo la Jurisdicción
Electoral, el Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas, entre otras, es de
justicia que se de cumplimiento al mandato constitucional contenido en el artículo
281 de nuestra Constitución que ordena establecer la Jurisdicción de Cuentas con
la respectiva creación del Tribunal de Cuentas con competencia y jurisdicción
nacional para juzgar las cuentas de los empleados públicos y agentes de manejos,
ya que con esta institución se aplicarían las garantías de un debido proceso legal
entre otras consagradas en la Constitución y las leyes.

70
 RECOMENDACIONES

No queda más que urgir a las autoridades competentes a agilizar el proceso

de discusión, aprobación y sanción del proyecto de ley por el cual se crea el
Tribunal de Cuentas con jurisdicción y competencia a nivel nacional para conocer
de los reparos que surjan de las cuentas de los empleados públicos y agentes de
manejo.

Es importante sugerir que este Tribunal de Cuentas sea dotado de los

recursos presupuestarios y financieros suficientes que le garanticen una verdadera
independencia y autonomía para el cumplimiento de sus objetivos de manera que
la institución no se vea sometida a otros Órganos del Estado por falta de recursos.

En cuanto a la designación de los funcionarios (Magistrados) que tendrán a

su cargo la puesta en funcionamiento del Tribunal de Cuentas, consideramos que
cada una de las autoridades nominadoras debe desarrollar un proceso de
selección que le garantice a la sociedad, unos funcionarios despojados de
presiones políticas o de cualquier otra naturaleza que desvirtúen la misión que
están llamados a cumplir.

71
BIBLIOGRAFIA

• Constitución Política de la República de Panamá

• Código Judicial de la República de Panamá
• Código Civil de la República de Panamá
• Código Penal de la República de Panamá
• Jurisdicción Patrimonial, revista de la Dirección de Responsabilidad
Patrimonial de la Contraloría General de la República, año 1, No. 1
1997
• La Contraloría y el Control Interno en México, José Trinidad Land
Cárdenas
• La Nueva Jurisdiccion de Cuentas en Panamá, Oscar Vargas
Velarde, Magistrado Presidente de la Dirección de Responsabilidad
Patrimonial de la Contraloría General de la República
• Los Poderes de la Contraloría, Juan Materno Vásquez, 1981
• Jurisdicción en Estudios Procesales, Pedro Barsallo, editado por
Jorge Fábrega Ponce, 1988
• Diccionario Jurídico Elemental, Guillermo Cabanellas de las Cuevas.
• El Control Gubernamental, Contraloría General de los Estados
Unidos Mexicanos, 1998
• Wikkipedia.com, página de Internet.

72
ANEXOS

73
 CUADRO COMPARATIVO
Dirección de Responsabilidad Patrimonial y el Tribunal de
Cuentas

CRITERIOS DIRECCIÓN DE TRIBUNAL DE CUENTAS

RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL (DRP)
Jurisdicción Ejerce Jurisdicción a nivel nacional Ejerce Jurisdicción a nivel
y y es competente para juzgar las nacional y es competente para
Competencia cuentas de los empleados y juzgar las cuentas de los
agentes de manejo empleados y agentes de
manejo
Magistrados Tres Magistrados nombrados por el Tres Magistrados, cada
Contralor General de la República Órgano del Estado tiene la
para un periodo de cinco años. facultad de nombrar a uno
para un periodo de diez años
de manera escalonada.
Autonomía En lo administrativo y financiero Por ser una institución
dependen de la Contraloría General independiente y separada,
de la República ya que son parte de tiene autonomía en lo
esta institución. administrativo y financiero ya
que no depende o está
subordinada a ninguna otra
institución.
Instrucción Actualmente no existe la figura de Con la creación del Tribunal
sumarial un fiscal que actué ante la DRP., de Cuentas, se crea
basan sus actuaciones en torno a igualmente la figura del Fiscal
los informes de auditoria que de Cuentas con Jurisdicción y
presenta la Dirección de Auditoria Competencia a nivel nacional
General de la Contraloría General para investigar los actos de
de la República. los funcionarios y agentes de
manejo donde se vea
lesionado el patrimonio del
Estado.

74