"Estructura de los ingresos federales en Mxico"

ndice
Pgina Introduccin 1

1. Finanzas Pblicas

2 La estructura de los ingresos pblicos en Mxico 2.1 Clasificacin de los ingresos

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3. Caractersticas y elementos de los impuestos

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Anexo

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"Estructura de los ingresos federales en Mxico"

Introduccin En Mxico, el pasado 2 de julio, se llevaron a cabo elecciones federales para renovar los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Particularmente, la nueva conformacin de la Cmara de Diputados muestra un marcado equilibrio, ya que ningn partido por s mismo mantiene la mayora absoluta (50% + 1 diputado). Este fenmeno ha obligado a las diferentes fuerzas polticas a incrementar el grado de negociacin, cabildeo y acuerdos. Ante este escenario de equilibrio de fuerzas dentro del mbito legislativo y, en especial, en la Cmara de Diputados, la Divisin de Economa y Comercio del Servicio de Investigacin y Anlisis (SIA) del Sistema Integral de Informacin y Documentacin (SIID) elabor dos documentos de carcter inductivo para apoyar el trabajo legislativo. El primer documento se titula Estructura de los ingresos federales en Mxico y el segundo El ciclo presupuestario en Mxico. Ambos trabajos tienen el propsito de servir como apoyo para las discusiones en torno al Presupuesto de Egresos y la Ley de Ingresos de la Federacin. Particularmente, en este cuaderno de investigacin, se expone el tema relacionado con la estructura de los ingresos federales en Mxico. El trabajo se realiz tomando como base la clasificacin que actualmente mantiene el gobierno federal en esta materia. Se puso especial nfasis en los impuestos por ser la fuente principal de los ingresos pblicos federales. En trminos generales, el trabajo consiste en un desglose de la estructura de los principales ingresos federales. Asimismo, se definen de manera clara y sencilla los ingresos que tienen una mayor aportacin en la recaudacin federal. El ejercicio tambin contiene ejemplos puntuales tanto de los impuestos como de las otras fuentes de ingresos, tales como emprstitos; derechos; aprovechamientos; productos; as como, los ingresos de los organismos y empresas paraestatales.

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1. Las Finanzas Pblicas Las finanzas pblicas es la disciplina que estudia el conjunto de instrumentos relacionadas con: Los ingresos pblicos; El gasto pblico; El endeudamiento interno y externo del Estado y Los precios y tarifas de los bienes y servicios producidos por el sector paraestatal.1

A travs de las finanzas pblicas, va la poltica fiscal, se pueden afectar algunos indicadores macroeconmicos, tales como el ahorro, la inversin o el consumo pblico y privado. As tenemos que: Cuando los ingresos son mayores que los gastos existe un supervit pblico, es decir, el gobierno cuenta con un ahorro que se puede canalizar a incrementar la inversin y el consumo. En contraposicin a esta situacin favorable que predomina en el sector pblico, el sector privado se ve afectado en sus niveles de ahorro, inversin y consumo. La situacin contraria se da cuando los gastos del gobierno son mayores a sus ingresos provocando un dficit pblico. En este caso el ahorro, la inversin y el consumo del sector pblico se reducen y se incrementan los del sector privado. Una situacin de equilibrio fiscal se presenta cuando los ingresos pblicos son iguales a sus gastos. En este caso, solo se da una reasignacin de los recursos, puesto que, el gobierno los retira de una parte del sector privado2 va impuestos, para asignarlos a otros grupos del mismo sector privado. De esta manera, bajo un equilibrio entre los ingresos y los gastos pblicos, el ahorro, la inversin y el consumo, tanto pblico como privado, no se modifican. El balance pblico determinado por la diferencia entre los ingresos y los gastos de gobierno no es el nico que puede afectar la relacin entre el ahorro, la inversin y el consumo pblico y privado, existen otros balances que tienen una fuerte incidencia en dichas variables macroeconmicas, tales como:
El sector paraestatal est integrado por organismos descentralizados, empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de crdito, organizaciones auxiliares nacionales de crdito, instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos. Vase: Instituto Nacional de Administracin Pblica (1999), "La organizacin de la administracin pblica en Mxico". Noriega Editores. Mxico, D.F. 5 p. 2 Para fines del anlisis econmico slo se manejan dos sectores: el pblico y el privado. El sector social puede formar parte de uno de los dos sectores citados, dependiendo de la actividad que realice y del origen de sus recursos. Por ejemplo: los ejidatarios, las cooperativas y los pequeos propietarios al realizar funciones de produccin, se consideran dentro del sector privado; mientras que, los partidos polticos, al recibir financiamiento pblico forman parte del sector pblico.
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El balance econmico: Es el resultado positivo (supervit) o negativo (dficit), de la confrontacin entre los ingresos y los egresos del gobierno federal, as como el de las empresas paraestatales de control presupuestal directo3 e indirecto4.

El balance primario del sector pblico: Es igual a la diferencia entre los ingresos totales del sector pblico y sus gastos totales, excluyendo los intereses generados por la acumulacin de deuda de ejercicios anteriores.

El balance presupuestario: Es el saldo que resulta de comparar los ingresos y egresos del Gobierno Federal ms los de las entidades paraestatales de control presupuestario directo.

El balance operacional financiero del sector pblico: Es el estado que muestra las operaciones financieras de ingresos, egresos y dficit de las dependencias y entidades del Sector Pblico Federal deducidas de las operaciones compensadas realizadas entre ellas. La diferencia entre gastos e ingresos totales genera el dficit o supervit econmico.

Ntese que los ingresos son una variable que incide directamente en el ahorro, la inversin y el consumo pblico y privado, puesto que, a mayores ingresos pblicos se puede llevar a cabo una poltica expansionista en el gasto, la inversin y el consumo, tanto pblico como privado y viceversa. Por esta razn, una vez que se abordaron algunos tpicos relacionados con las Finanzas Pblicas, el estudio se centrar en la estructura de los ingresos pblicos federales de Mxico. 2. La estructura de los ingresos pblicos federales en Mxico En trminos generales, los ingresos de un gobierno pueden tomar la forma de impuestos, tasas o emprstitos.

Aquellas que estn incluidas en el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF). En el PEF del ao 2000 aparecen como tales: Lotera Nacional; Caminos y Puentes Federales de Ingresos (CAPUFE), Comisin Federal de Electricidad (CFE), Luz y Fuerza del Centro (LFC), Petrleos Mexicanos (PEMEX), Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) e Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE). 4 Las que no estn incluidas en el Presupuesto de Egresos de la Federacin. Este grupo incluye a un gran nmero de entidades. La relacin completa puede ser consultada en: Instituto Nacional de Administracin Pblica (1999), Op. Cit. 563568 pp.

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Los impuestos y las tasas se obtienen del sector privado, sin que eso implique una obligacin del gobierno hacia el contribuyente, es decir, no hay contraprestacin. Los emprstitos implican un retiro de fondos a cambio del compromiso del gobierno de devolverlos en una fecha futura y de pagar una tasa de inters previamente acordada entre el oferente y el demandante del crdito. Los impuestos son obligatorios, mientras que las tasas y los emprstitos implican transacciones voluntarias. De estas tres fuentes, la mayor parte de los ingresos pblicos se obtienen a travs de los impuestos5. Otra forma de ver los impuestos es considerando que son prestaciones en dinero o en especie que coactivamente el Estado fija unilateralmente, con carcter general y obligatorio a las personas fsicas o morales para cubrir los gastos pblicos y satisfacer necesidades pblicas.6 En materia constitucional, el obligacin de los mexicanos: Artculo 31, Fraccin IV establece que es

"Contribuir para los gastos pblicos, as de la Federacin como del Distrito Federal, o del Estado y municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes"7

De manera particular, en Mxico, los ingresos pblicos federales estn compuestos por los recursos que capta el gobierno por las siguientes vas: 1. El sector central, a travs de la recaudacin tributaria y no tributaria que ejecuta la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP); 2. Los diversos organismos y empresas paraestatales, tales como: Pemex, CFE, LFC, IMSS, etc., y 3. Los que provienen del endeudamiento externo o interno. Como ejemplo de deuda interna tenemos distintos valores gubernamentales que le sirven al gobierno para obtener recursos, tales como: los Certificados de la Tesorera de la Federacin (CETES)8; los Pagars de la Federacin (PAGAFES)9; los Bonos de Desarrollo (BONDES)10; los Certificados en Plata (CEPLATA)11; los Tesobonos12 y los Ajustabonos.13
Musgrave, R. y Musgrave, P. (1995), "Hacienda pblica. Terica y aplicada". Editorial Mc Graw Hill. 5 edicin. Mxico, D.F. 255-256 pp. SHCP (2000), Cdigo Fiscal de la Federacin. En: C.D. "Bufete Jurdico". Software Visual. Mxico, D.F. 7 Cmara de Diputados (2000), Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. En: Marco Jurdico de los Estados Unidos Mexicanos. Editorial Cmara de Diputados. Mxico, D.F. A42-A43 pp. 8 Estos son bonos de deuda pblica que el gobierno federal emite a determinado vencimiento y a cierta tasa de inters pagados en pesos. Se venden a descuento en subastas semanales con vencimientos a 28, 91, 182 y 364 das. 9 Estos pagars estn denominados en dlares, con vencimiento a 28, 180 y 364 das. 10 Son bonos con vencimiento a uno o dos aos, denominados en pesos. 11 Son certificados de participacin en un fideicomiso que mantiene barras de plata. Cada certificado equivale a 100 onzas y se negocian en la Bolsa de Valores. 12 Pagars de la Tesorera con vencimiento a uno y tres meses cuyos rendimientos se indizan al tipo de cambio. 13 Instrumentos con vencimiento de tres a cinco aos y rendimientos indizados al Indice Nacional de Precios al Consumidor.
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2.1 Clasificacin de los ingresos La Divisin de Economa y Comercio realiz una clasificacin de los ingresos del sector pblico basndose en el esquema utilizado por el gobierno federal (Vase Figura No. 1).

Figura No. 1 Clasificacin de los Ingresos del Sector Pblico

Ingresos Pblicos

I) Ingresos Ordinarios

II) Ingresos Extraordinarios

i) Ingresos Corrientes

ii) Ingresos de Capital

A) Gobierno Federal

B) Organismos y Empresas Paraestatales b) No Tributarios

a) Tributarios

a.1. Directos
ISR; Impuesto al Activo; Otros.

a.2. Indirectos
IVA; IEPS; Impuestos al Comercio Exterior; Otros.

b.1. Derechos b.2. Aprovechamientos b.3. Productos

PEMEX; CFE; LFC; CAPUFE; ASA; Lotera Nal.; IMSS; ISSSTE; etc

Fuente: Elaborado por la Divisin de Economa y Comercio. SIA. SIID.

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De la Figura 1 podemos observar que los ingresos pblicos se dividen en dos grandes rubros: I) Los ingresos ordinarios: son recaudados en forma regular por el Estado, tales como: los impuestos; los derechos; los ingresos por la venta de bienes y servicios de los organismos y empresas paraestatales; etc. II) Los ingresos extraordinarios, son recursos que no se obtienen de manera regular por parte del Estado, tales como: la enajenacin de bienes nacionales; contratacin de crditos externos e internos (emprstitos) o emisin de moneda por parte del Banco de Mxico. I.- Los ingresos ordinarios se dividen en: i. Ingresos corrientes ii. Ingresos de capital i. Respecto a los ingresos corrientes, provienen de la actividad fiscal, como la recaudacin del impuesto al valor agregado (IVA); el impuesto sobre la renta (ISR); etc., y de las operaciones de los organismos y empresas paraestatales mediante la venta de bienes y servicios: gasolina, electricidad, peaje, tarifas, etc. Los ingresos corrientes se clasifican en dos grandes rubros: A. Los que se obtienen a travs del gobierno federal va la SHCP. Estos comprenden los ingresos tributarios y no tributarios. B. Los que se obtienen a travs de los organismos y empresas paraestatales, tales como: Petrleos Mexicanos (PEMEX); Comisin Federal de Electricidad(CFE); Luz y Fuerza del Centro (LFC); Caminos y Puentes Federales de Ingresos (CAPUFE); Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA); Lotera Nacional; Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) e Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE).

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A. Los ingresos del gobierno federal se subdividen en: a. Ingresos tributarios: son los que obtiene el gobierno federal como resultado de las imposiciones fiscales. Para obtener los ingresos tributarios, el gobierno federal puede gravar las siguientes fuentes: la compra-venta; el consumo y las transferencias. Los tributarios se subdividen en dos tipos: a.1. Impuestos directos: son los que recaen sobre las personas y gravan el ingreso, la riqueza, el capital o el patrimonio. Entre los principales impuestos directos en Mxico tenemos los siguientes: a.1.1. Impuesto sobre la renta (ISR): es un gravamen aplicado a la percepcin de ingresos, a toda persona fsica (todo individuo sujeto a un gravamen fiscal) o moral (toda sociedad mercantil u organismo que realicen actividades empresariales, incluyendo a las instituciones de crdito y las sociedades y asociaciones civiles) residente en el pas, nacional o extranjera. Para el caso de las personas fsicas el ISR que se aplica tiene un rango que va desde el 3 hasta el 40%14 y para las personas morales es del 35% en promedio. 15 a.1.2. Impuesto al activo: es una tasa que se grava sobre la base de los activos fijos e inventarios. Este impuesto entr en vigor a partir de 1989 y actualmente es del 1.8%.16 a.2. Impuestos indirectos: son los que recaen sobre los objetos o cosas. Se les conoce tambin como impuestos al gasto debido a que se grava a los contribuyentes a partir de los gastos de produccin y consumo en los procesos de compra-venta. Entre los principales, por su contribucin a los ingresos totales, tenemos: a.2.1. Impuesto al valor agregado (IVA): es una carga fiscal que consiste en gravar el precio de las mercancas en cada una de las etapas de su produccin o distribucin. Actualmente esta tasa es del 15%. Existen excepciones de mercancas que en su etapa final no pagan este impuesto, tales como: algunos alimentos, medicinas, libros, etc.
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Vase la Ley del Impuesto sobre la Renta del "Bufete Jurdico". Vase la Ley del Impuesto sobre la Renta del "Bufete Jurdico". Vase la Ley del Impuesto al Activo del "Bufete Jurdico".

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a.2.2. Impuesto especial sobre la produccin y servicios (IEPS): es un gravamen que se aplica a la enajenacin o importacin de los siguientes productos: Bebidas alcohlicas; Alcohol desnaturalizado; Cigarros y tabacos labrados; Gasolina y diesel y Gas natural para uso automotor. 17

La tasa que se aplica a la base es variable, puesto que su rango va del 25 al 100%.18 Para el caso de la gasolina y diesel la tasa es variable, ya que sta se incrementa cada mes19. Este impuesto incide en la produccin o el consumo de estos productos. Podemos diferenciarlo del IVA por lo siguiente: Los recursos recaudados por el estado por concepto del IVA son asignados por el gobierno de manera discrecional. Cualquier sector de la economa nacional puede ser objeto de asignacin de los recursos obtenidos por este concepto. Por el contrario, el IEPS obtenido por gravar a los cigarros y bebidas alcohlicas no pueden ser usados por el Estado de manera discrecional, puesto que se tienen que orientar recursos para que el sector pblico haga frente, mediante su asistencia, a las enfermedades por el consumo de estos productos considerados nocivos para la salud, tales como: cncer, enfisema pulmonar, cirrosis heptica, etc.20 a.2.3. Impuesto al comercio exterior: son recursos obtenidos por gravar a las importaciones (compra de bienes y servicios provenientes del extranjero). As tambin, por gravar a las exportaciones (venta en el extranjero de bienes y servicios producidos en el pas). Existe una gran variedad de tasas, las cuales dependen del tipo de producto, destino o procedencia del mismo y grado de afectacin que tenga sobre la economa nacional.

Vase la Ley del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios del "Bufete Jurdico". Vase el Artculo 2 de la Ley del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios del "Bufete Jurdico". Vase el Artculo 2-A de la Ley del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios del "Bufete Jurdico". 20 Ayala Espino, Jos (1999), "Economa del sector pblico mexicano". Facultad de Economa, UNAM. Mxico, D.F. 267-269 pp.
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a.2.4. Otros impuestos indirectos: en este rubro agrupamos a una serie de impuestos, tales como: Impuesto sobre adquisicin de inmuebles; Impuesto sobre tenencia o uso de vehculos e Impuesto sobre automviles nuevos (ISAN).

b. Ingresos no tributarios son aquellos que el gobierno federal obtiene, principalmente, por: Prestar un servicio pblico (permisos para el autotransporte federal); Permitir el uso o explotacin de los bienes pblicos (extraccin de petrleo) y Aplicar multas o recargos (multas de la SHCP a los evasores fiscales).

Los Ingresos no tributarios estn compuestos por las siguientes percepciones: b.1. Los derechos: son las contribuciones establecidas en la ley por el uso o aprovechamiento de bienes de dominio pblico de la nacin, as como por percibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho pblico, excepto cuando se presten por organismos descentralizados21. Como ejemplos se pueden citar el derecho que paga PEMEX por la extraccin de hidrocarburos; el pago de derechos de los ciudadanos por la expedicin de visas, pasaportes y cdulas profesionales. El principal ingreso, por parte de los derechos, lo constituye la extraccin de petrleo.22 b.2. Los aprovechamientos: son los ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho pblico distinto de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamiento y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal.23 Los principales ingresos por aprovechamientos del sector pblico los aportan los siguientes rubros: b.2.1. Desincorporaciones; b.2.2. Los rendimientos excedentes de PEMEX24.
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Los Organismos Descentralizados son instituciones con personalidad jurdica y patrimonio propio, constituidos con fondos o bienes provenientes de la Administracin Pblica Federal. Vase: SHCP (1998), "Glosario de trminos ms usuales en la Administracin Pblica Federal". Editorial SHCP. Segunda edicin. Mxico, D.F. 254 p. 22 De acuerdo con el reporte de la SHCP para el primer trimestre del 2000. 23 SHCP. Cdigo Fiscal de la Federacin. En: C.D "Bufete Jurdico". Software Visual. Mxico, D.F. 24 Incluye excedentes obtenidos como resultado de las variaciones positivas en el precio internacional del petrleo.

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b.3. Los productos: son contraprestaciones que recibe el Estado en sus funciones de derecho privado, as como el uso, aprovechamiento o enajenacin de bienes de dominio privado. Los principales productos se obtienen por: Explotacin de tierras y aguas; Arrendamiento de tierras, locales y construcciones; Enajenacin de bienes muebles e inmueble; Intereses de valores, crditos y bonos y Utilidades de organismos descentralizados y empresas de participacin estatal y de la Lotera Nacional y Pronsticos para la Asistencia Pblica.25

ii. Respecto a los ingresos de capital, son los que provienen de: El manejo del patrimonio estatal, como son las ventas por remate de activos fsicos y valores financieros (edificios, vehculos, mobiliario, etc.). El financiamiento que obtiene el gobierno federal a travs de la banca nacional y extranjera.

3. Caractersticas y elementos de los Impuestos Por la importancia que representan los impuestos en los ingresos del Estado, se exponen algunas caractersticas importantes: Es una prestacin en dinero o en especie que no tiene contraprestacin directa por parte del Estado; La imposicin se establece unilateralmente por el Estado en forma general; Es de carcter coactivo, es decir, si no se cumple, el Estado puede utilizar el poder legal para hacerlo cumplir y El destino de los impuestos es satisfacer necesidades colectivas.

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SHCP. Ley de Ingresos de la Federacin (2000). En: C.D. "Bufete Jurdico". Software Visual. Mxico, D.F.

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Los impuestos estn compuestos por algunos elementos, entre los que destacan los siguientes: Sujeto: son los agentes que participan en el proceso de recaudacin. De este modo tenemos que, existen dos tipos de sujetos: i. Sujetos activos: Aquellos que tienen el derecho de exigir el pago de los tributos. En este grupo tenemos a la federacin, las entidades federativas y a los municipios. ii. Sujetos pasivos: son los causantes o contribuyentes que pueden ser personas fsicas o morales, mexicanas o extranjeras que tienen legalmente la obligacin de pagar algn impuesto.26 Objeto del impuesto: es aquello que normalmente da el nombre a la contribucin respectiva, por ejemplo: el ingreso, el valor agregado, el activo, etc. Tasa: Es el monto del impuesto expresado, por lo regular, en porcentaje. Existen las siguientes modalidades: i. Tasa proporcional: cuando los ingresos personales varan en la misma proporcin que lo hacen los impuestos; ii. Tasa progresiva: cuando los ingresos personales se incrementan en una mayor proporcin que el incremento en los impuestos y iii. Tasa regresiva: cuando los ingresos personales se incrementan en una menor proporcin que el incremento en los impuestos.

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SHCP. Artculo 1 del Cdigo Fiscal de la Federacin. En: C.D "Bufete Jurdico". Software Visual. Mxico, D.F.

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