Hecho en el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2013-04580

Primera Edicin, Lima 2013

Lima 18, Per
(51-1) 418 3800

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Finalmente, la legislacin sobre el medio ambiente y la accin reguladora sobre Salud Ambiental a
cargo del Ministerio de Salud (MINSA)-, tambin brindan parmetros dentro de los cuales se define
la accin del PNSR. La tarea del MINSA es de crucial importancia pues permite determinar la calidad
del agua para consumo humano, a partir de lo cual el PNSR, as como la sociedad en su conjunto,
pueden contar con un juicio especializado y control independiente de los operadores, con relacin
a la calidad en la provisin de los servicios.
En resumen, este marco normativo establece los siguientes elementos:
El rol normativo del sector Vivienda, Construccin y Saneamiento, a travs del PNSR, junto a los
roles especficos de los sectores Salud y Ambiente.
El rol del PNSR de generacin de condiciones de acceso a servicios de saneamiento de calidad.
La diversidad de actores que estn en juego, que van desde las distintas instancias del poder
pblico en los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local), hasta los operadores de
los servicios de agua y saneamiento (juntas administradoras de servicios de saneamiento o
asociaciones). El detalle se proporciona en el punto El marco institucional (de la pgina 23).
El carcter de servicios de necesidad y utilidad pblica que tienen los servicios de saneamiento.
La necesidad de conjugar dos roles centrales del Estado: promotor de la inversin privada y,
garante de derechos fundamentales, entre los que se incluye el saneamiento por su impacto en
la salud y en la dignidad de las condiciones de vida.
La necesidad de diferenciar las necesidades y alternativas posibles de las reas urbanas de las
necesidades y alternativas apropiadas para atender a poblaciones rurales.
La definicin de centros poblados rurales como aqullos que no superan los 2,000 habitantes.
El diferente peso que la magnitud y concentracin poblacional, as como las inversiones dan a
las reas urbanas y rurales y, por lo mismo, la necesidad de evitar que las urgencias del sector
rural resulten marginadas en el tratamiento pblico de los temas de saneamiento.
La necesidad de desarrollar enfoques integrales en el saneamiento rural de modo que se garantice
una provisin adecuada (en calidad y tecnologa) y sostenible a la poblacin, conjugando la
provisin y mejoramiento de la infraestructura con la educacin sanitaria, el fortalecimiento de
las capacidades de gestin de los actores locales y la valoracin de los servicios de agua potable
y saneamiento. En ltimo trmino, se busca garantizar de modo sostenible el acceso a un bao
digno para toda la poblacin.

El rol del PNSR como garante y coordinador de las intervenciones integrales en agua y
saneamiento de las diversas acciones pblicas. Ello implica, no slo el reto de articular las
acciones de los tres niveles de gobierno en agua y saneamiento, sino tambin el de generar
sinergias con los diferentes sectores que, de una u otra forma, contribuyen con el fin ltimo del
PNSR: ofrecer a la poblacin del mbito rural oportunidades de mejora de sus condiciones de
salud, mediante la provisin adecuada y sostenible de servicios de agua y saneamiento.
Asimismo, cabe anotar que no existe un marco normativo especfico para el saneamiento en las
reas rurales. Por una parte, esto podra ser entendido como un hecho positivo ya que permitira
abordar el problema desde una ptica nacional promoviendo que no se d una mirada fragmentada
o se derive en expectativas y derechos diferenciados (que resultaran discriminatorios). Sin embargo,
en trminos prcticos, el tratamiento de los temas del saneamiento rural no ha tenido el nfasis
necesario ya que, por un lado, el marco normativo no acoge la especificidad de los problemas de
saneamiento en el mbito rural y, por otro, ha terminado siendo un tema de menor peso poltico
relativo frente al volumen y magnitud (poblacional y de inversiones) que representa el saneamiento
en las zonas urbanas. En este marco, el ente rector ha considerado oportuno establecer lineamientos
propios para el saneamiento rural, los mismos que se presentan en este documento. Asimismo, el
sector ha tomado la decisin de desarrollar un marco legal especfico del saneamiento rural.
Por otra parte, es importante tambin considerar la normativa sobre focalizacin de las intervenciones
propias del PNSR, la misma que conjuga criterios de pobreza con prevalencia de enfermedades
diarreicas agudas (EDAs) en nios menores de cinco aos para priorizar las localidades (con ms de
200 y menos de 2,000 habitantes) ms vulnerables del mbito rural.
Finalmente, existe una gua acerca de las opciones tecnolgicas a usarse en la provisin de servicios
de saneamiento rural y el Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento ha dispuesto que los
proyectos de agua y saneamiento que se ejecuten en mbitos rurales han de incluir la instalacin
sanitaria intradomiciliaria definiendo y estableciendo caractersticas mnimas de aplicacin
obligatoria.2 El objetivo principal de estas normas es asegurar la integralidad de las intervenciones
(conjugando aspectos de infraestructura, gestin, educacin sanitaria y valoracin del servicio)
con la dotacin de un bao digno que deje en el pasado las prcticas de provisin exclusiva de
infraestructura y ciertas caractersticas de dicha infraestructura que generan desigualdad con otros
contextos.

El mismo dispositivo define que una instalacin intradomiciliaria es aqulla que se ubica dentro de la
vivienda o adosada a sta. Asimismo, define las instalaciones mnimas que debe incluirse (lavadero; bao
con lavatorio, ducha, inodoro y urinario; tanque de almacenamiento; sistema de recoleccin y disposicin de
aguas residuales); elrequisito de asegurar la disponibilidad de agua y la educacin sanitaria; la necesidad de
una adecuada disposicin de excretas; y de disposicin final de las aguas residuales.

rurales6. En stos, habita aproximadamente tres de cada diez pobladores del pas (poco ms de
ocho millones de personas). Asimismo, cabe notar que el tamao promedio de las localidades del
Per es inferior a los 100 habitantes. Es decir, el Per presenta un alto grado de concentracin de la
poblacin en pocos centros poblados, como se puede apreciar en la siguiente tabla y grfico:

NMERO DE CENTROS POBLADOS Y POBLACIN SEGN TAMAO DEL CENTRO POBLADO 2007
Tamao

Nmero de localidades

Poblacin

mbito Rural

85,138

8,228,715

1a5

17,755

48,662

6 a 10

9,181

71,029

11 a 50

22,698

591,681

51 a 100

12,009

879,908

101 a 200

11,855

1,700,590

201 a 500

8,982

2,700,067

501 a 100

1,997

1,339,851

1,001 a 2,000

661

896,927

mbito Urbano

734

19,183,442

2,001 a 5,000

365

1,111,444

5,001 a 10,000

121

855,559

10,001 a 100,000

204

6,665,988

100,001 a 250,000

28

4,287,391

250,001 a 500,000

14

4,785,056

Ms de 500,000

1,478,004

85,872

27,412,157

(nmero de habitantes)

Total general

Fuente: Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2007.

Se consideran centros poblados rurales aquellos con una poblacin inferior a los dos mil
habitantes y que no forman parte de un conglomerado urbano.

Segn la Encuesta Demogrfica y de Salud Familiar (ENDES 2011), la prevalencia de diarrea entre
nias y nios menores de cinco aos de edad es de 13.9 por ciento a nivel nacional y 15 por ciento
para el mbito rural. Cabe anotar que la prevalencia de EDA se reduce con el consumo de agua
tratada: a 11.6 por ciento cuando el agua contiene cloro residual; a 12.5 por ciento cuando el agua es
embotellada y; a 12.8 por ciento cuando el agua es hervida.11

c.

Acceso a los servicios de agua y saneamiento

La misma ENDES 2011 muestra que el 64.7 por ciento de los hogares rurales tiene acceso a servicios
de agua mediante la red pblica. Esta situacin representa una mejora respecto de los valores
observados en 2008 (54.6 por ciento).
Sin embargo, de acuerdo a la misma fuente, menos de uno por ciento de los hogares rurales cuenta
con acceso a agua con una adecuada dosificacin de cloro (al menos 0.5 mg/l) y esta situacin se ha
mantenido estable durante el perodo 2009 a 2011. 12
Con relacin al acceso a los servicios de saneamiento, la ENDES 2011 muestra que un 15.7 por ciento
de los hogares de zonas rurales cuenta con dicho acceso si se considera como ste a las instalaciones
intradomiciliarias, fuera del domicilio pero adyacentes, y pozo sptico.
HOGARES CON ACCESO A SERVICIOS DE AGUA Y SANEAMIENTO

Hogares con acceso a agua entubada

2008

2009

2010

2011

54.6

60.1

63.7

64.7

0.2

0.6

0.6

11

13.3

15.7

Hogares con acceso a agua potable

Hogares con acceso a saneamiento

16.5

Fuente: Encuesta Demogrfica y de Salud Familiar - ENDES 2008-2011.

Localidades con acceso a saneamiento

Cabe anotar que, de acuerdo al estudio de lnea de base conducido en 2011 (MVCS 2011), el 41 por ciento
de las localidades rurales carece de servicios de saneamiento. Si consideramos que existen 82,972 centros
poblados rurales; la magnitud del desafo del saneamiento rural consiste en llegar a cerca de 49 mil
localidades distribuidas de modo disperso en las distintas regiones naturales del pas.
11
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (2011) Per: Encuesta Demogrfica y de Salud
Familiar 2011. Nacional y departamental. (pag 222).
12
Informacin similar es proporcionada por la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) para el perodo
2008-2011.

en saneamiento rural?, Qu tipo de brechas de equidad debe atenderse?; son slo ejemplos
de preguntas centrales al inters pblico cuya respuesta supone que el sector cuente con
herramientas de informacin y seguimiento que le permitan conocer de modo oportuno los
cambios en el estado situacional y disear las intervenciones, mejoras o correcciones que
correspondan.
8. Comunicaciones
Por ltimo, aunque no de menor importancia, una adecuada estrategia de comunicaciones es
necesaria a efectos de sensibilizar e informar a la poblacin sobre estos temas. El hecho que ni
el uno por ciento de los pobladores rurales cuente con agua apta para consumo humano es
una situacin tan dramtica como, por ejemplo, los niveles de competencia lectora que logran
los estudiantes en nuestras escuelas; sin embargo, mientras que este ltimo fenmeno es casi
universalmente conocido, ste no es el caso con el primero. El pas necesita tomar conciencia
sobre esta situacin y actuar en consecuencia: los ciudadanos necesitan y deben comprender
y respaldar por qu es necesario que se destine recursos pblicos a mejorar esta situacin y
recibir informacin adecuada para fortalecer la transparencia en la gestin.

El PNSR postula un conjunto de lineamientos de poltica, objetivos, estrategias y acciones a seguir

en cada uno de estos mbitos. Mientras que la seccin siguiente de este documento ha de detallar
metas especficas, indicadores de monitoreo y presupuestos de intervencin, en esta seccin se
presenta las lneas maestras de la poltica nacional en el mbito del saneamiento rural organizadas
de acuerdo a los mbitos mencionados.

3.1

Lineamiento 1: Cobertura y calidad

Promover el acceso universal a servicios sostenibles de agua potable y saneamiento en el mbito

rural, mediante un enfoque integral que asegure el derecho fundamental a contar con agua apta para
consumo humano y un bao digno.

En este mbito, el PNSR se plantea:

Objetivo 1.1: Que para el ao 2016 al menos 75 por ciento de los

hogares rurales cuente con servicios de agua por red pblica y al
menos 39 por ciento con saneamiento.

de todo el ciclo de proyecto. Esto supone tanto contar con agentes responsables del proyecto
como con normas y procedimientos que faciliten los mismos al tiempo que contribuyen a la
adopcin de enfoques integrales de intervencin.
Esta estrategia se ver concretada, a travs de las siguientes acciones:
- Mejorar las modalidades de ejecucin tomando en cuenta las lecciones aprendidas en otros
mbitos del desarrollo social, mejorando los modelos de contratos y atrayendo a potenciales
contratistas en capacidad de responder a los requerimientos del PNSR. Al mismo tiempo se
requiere fortalecer la capacidad de supervisin del PNSR respecto de obras y consultoras.
- En coordinacin con el Ministerio de Economa y Finanzas y el Ministerio de Desarrollo e
Inclusin Social se buscar incentivar el incremento de la inversin en agua y saneamiento
por parte de los gobiernos sub-nacionales. Este esfuerzo ser coordinado con la estrategia
general de comunicaciones destinada a poner en la agenda pblica el tema del agua y
saneamiento rural como una prioridad nacional.
- Optimizar los procesos en coordinacin con el Ministerio de Economa y Finanzas de modo
que se simplifiquen los Proyectos de Inversin Pblica as como los procesos administrativos
requeridos para el desarrollo de obras de infraestructura, de modo tal que se pueda acortar
los tiempos para la atencin de las poblaciones rurales.
- Estandarizar los procesos, costos y normas tcnicas aprendiendo de las experiencias de
programas de intervencin que tuvieron un origen independiente (PROCOES, PRONASAR,
Amazona Rural).

Ejecutar proyectos de inversin desde el PNSR.

El PNSR tiene la responsabilidad de desarrollar invertir recursos pblicos de modo directo
mediante obras de construccin o mejora de infraestructura.
Esta estrategia se ver concretada a travs de la siguiente accin:
- Conducir los procesos requeridos para celebrar los contratos de ejecucin, as como
conformar un pool de evaluadores de proyectos de inversin pblica y de los aspectos
ambientales, as como mejorar las especificaciones de los expedientes tcnicos tomando
en cuenta la nueva normativa destinada a asegurar un enfoque integral y la instalacin
intradomiciliaria.

Objetivo 1.2: Lograr que para el ao 2016 al menos 46 por ciento

de los pobladores rurales reciba agua adecuadamente tratada para
asegurar su potabilidad.

Garantizar clusulas de operatividad del sistema de agua y saneamiento as como brindar

apoyo a la comunidad para asegurar la sostenibilidad de los servicios.
El foco en la provisin de infraestructura tambin se tradujo en que los contratos se consideren
terminados a la entrega de la obra sin incluir elementos clave que permitan a la poblacin operar
y mantener adecuadamente los sistemas, por esta razn, se considera conveniente modificar los
trminos contractuales que permitan asegurar la operatividad del sistema al momento de la
trasferencia.
Esta estrategia se ver concretada a travs de las siguientes acciones:
- Mejorar las bases de los procesos de licitacin pblica y los modelos de contratos de modo
que los contratistas tengan la obligacin de permanecer en obra luego de su entrega por un
perodo aproximado de dos meses. Durante este perodo debern verificar la operatividad
del sistema y asesorar a los operadores para su operacin y mantenimiento. Asimismo, la
modificacin de los trminos contractuales deber considerar una adecuada dotacin de
insumos para el tratamiento del agua y de kits de mantenimiento.
- Conducir estudios que permitan evaluar la viabilidad de establecer mecanismos de
micromedicin mediante al menos un piloto de implementacin.

Objetivo 3.2: Lograr el fortalecimiento institucional de los operadores

a cargo de la provisin de los servicios de modo que para el ao 2016,
al menos el 50 por ciento de las operadores cuente con un cuerpo
normativo claro.

A efectos de lograr este objetivo es necesario desarrollar las siguientes estrategias:

Fortalecer institucionalmente a las organizaciones comunales conjugando acciones de
capacitacin, acompaamiento y fortalecimiento de sus asociaciones.
Esta estrategia requiere prestar atencin no slo a la realidad de las organizaciones comunales,
sino tambin a la capacidad operativa de los gobiernos locales para brindar apoyo tcnico.
Asimismo, es necesario considerar la alta rotacin de personal y explotar las experiencias de
asociaciones de juntas.

A efectos de lograr este objetivo es necesario desarrollar las siguientes estrategias:

Sistema de indicadores de gestin.
Disear un sistema bsico de indicadores enfocados en la prestacin de servicios de saneamiento
que permita monitorear el estado situacional a escala nacional. A estos efectos, es necesario
definir un sistema de indicadores que se nutra de la informacin existente (por ejemplo, la
producida por el MINSA, MIDIS, MED, MEF y el INEI) y que se mejore continuamente a partir
de la coordinacin y la cooperacin interinstitucional. Es particularmente importante evitar la
duplicidad de esfuerzos y proceder a la integracin de los sistemas existentes.
Esta estrategia se ver concretada a travs de las siguientes acciones:
- Identificar un conjunto clave de indicadores que d cuenta de los temas centrales del agua y
saneamiento rural (incidencia de EDAs, cobertura, calidad, nmero y tipo de operadores, etc.),
el mismo que sea factible de produccin regular mediante las fuentes de datos existentes o
mediante la colaboracin entre las instituciones involucradas.
- Establecimiento de los canales de comunicacin y procedimientos para actualizar y
gestionar de modo regular los indicadores identificados.

Sistema nacional de informacin sectorial rural.

Junto a la informacin requerida a nivel nacional, es necesario abordar las necesidades de
informacin de todos los actores involucrados en los tres niveles de gobierno en un esfuerzo
armonizado que maximice el uso de la informacin existente y contribuya a que los diversos
actores manejen un lenguaje comn enfocado en los temas claves de la provisin del servicio
y su impacto.
Esta estrategia se ver concretada a travs de las siguientes acciones:
- Articulacin de sistemas y procesos con los actores a diferente nivel tanto para el acopio
como para la verificacin de la informacin minimizando duplicidades y armonizando
conceptos que permitan contar con un cuerpo de informacin consistente.
- Provisin de una estructura simple y manejable de datos a acopiar y reportar de modo
sistemtico.
- Desarrollo de una plataforma informtica que facilite el monitoreo, flujo y consolidacin de
la informacin.

5. Referencias
Baddeley A, Turner R (2005) spatstat: An R Package for Analyzing Spatial Point Patterns en
J Stat Softw 12.
Clark PJ, Evans FC (1954) Distance to Nearest Neighbor as a Measure of Spatial Relationships in
Populations en Ecology 35: 445
Banco Mundial, Programa de Agua y Saneamiento (2009) Agua y Saneamiento en el rea rural
y las pequeas ciudades del Per.
Naciones Unidas (1966) Convencin sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.
Disponible en: http://www2.ohchr.org/spanish/law/
NacionesUnidas (1977) Report of the United Nations Water Conference.Mar del Plata,
marzo de 1977.
Disponible en: http://www.internationalwaterlaw.org/bibliography/UN/Mar_del_Plata_Report.pdf
Naciones Unidas (1979) Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de
discriminacin contra la mujer. Disponible en: http://www2.ohchr.org/spanish/law/
Naciones Unidas (1989) Convencin sobre los derechos del nio.
Disponible en: http://www2.ohchr.org/spanish/law/
NacionesUnidas (1992) The Dublin Statement on water and sustainable development.
Disponible en: http://www.wmo.int/pages/prog/hwrp/documents/english/icwedece.html
NacionesUnidas (1992) UN Conference on environment and development. Disponible en:
http://www.un.org/geninfo/bp/enviro.html
NacionesUnidas (1994) International Conference on population and development.
Disponible en: http://www.un.org/popin/icpd2.htm
Naciones Unidas (2000) UN MilleniumDeclaration.
Disponible en: http://www.un.org/millennium/
Naciones Unidas (2002) Johannesburg Summit. Disponible
johannesburgsummit.org/html/basic_info/basicinfo.html

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http://www.

Naciones Unidas (2006) Convencin sobre los derechos de las personas con discapacidades.
Disponible en: http://www2.ohchr.org/spanish/law/
Organizacin Panamericana de la Salud - COSUDE (2006) Criterios bscios para la implementacin
de sistemas de agua y saneamiento en el mbito rural y de pequeas ciudades.
Per: Defensora del Pueblo (2007) El Derecho al Agua en Zonas Rurales: El caso de las
municipalidades distritales. Informe Defensorial 124. Lima.
Per: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (2011) Per: Encuesta Demogrfica y de
Salud Familiar 2011. Nacional y departamental. INEI: Lima
Per: Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento - MVCS (2011) Lnea de base de
indicadores sociales y de gestin de los servicios de agua y saneamiento en el mbito
rural. Informe final. Instituto de Estudios Peruanos: Lima.

7. anexos
7.1 Indicadores usados en la formulacin de metas

Cobertura de servicios de agua por red (Objetivo 1.1).

En concordancia con lo mencionado en el estado situacional se ha considerado como cobertura
de servicios de agua por red al porcentaje de hogares rurales que cuentan con servicio de
agua por red bajo la forma de instalaciones intradomiciliarias, no domiciliaria pero adjunta a la
vivienda y pilones pblicos.
Por las razones que se discuten en el anexo metodolgico siguiente, se ha considerado como
fuente de informacin de base a la generada por la Encuesta Demogrfica y de Salud (ENDES).
Se espera que los cambios introducidos en la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) a partir de
2012 permitirn que dicha encuesta genera informacin equivalente a la de la ENDES y que, a
partir del 2013, la Encuesta Nacional de Programas Estratgicos (ENAPRES) proceda de un modo
similar. De esta manera, el diseo muestral de la ENAPRES permitir contar con desagregaciones
a nivel regin que no estn disponibles a la fecha.

Cobertura de servicios de saneamiento (Objetivo 1.1).

En concordancia con lo mencionado en el estado situacional se ha considerado como cobertura
de servicios de saneamiento al porcentaje de hogares rurales que cuenta con servicios higinicos
conectados a una red (sean domiciliarios o no) as como los conectados a pozos spticos.
Por las razones que se discuten en el anexo 7.2, se ha considerado como fuente de informacin
de base a la generada por la Encuesta Demogrfica y de Salud (ENDES).
Se espera que los cambios introducidos en la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) a partir
de 2012 brinden informacin equivalente a sta y que, a partir del 2013, la Encuesta Nacional
de Programas Estratgicos (ENAPRES) proceda de un modo similar. De esta manera, el diseo
muestral de la ENAPRES permitir contar con desagregaciones a nivel regin que no estn
disponibles a la fecha.