Perfil Del Pueblo Indigena

Una de las principales
foralezas de los pueblos indgenas de Panam, y que es considerado como el principal capital social, son
sus niveles de organizacin que se ha ido
adaptando en cada
uno de los pueblos de
acuerdo a las circunstancias y necesidades.
La conformacin de
los Congresos Generales en cada pueblo
y/o territorio constituye
un modelo nico de
organizacin a nivel
de los pueblos indgenas de Amrica.
Estos Congresos, si
bien estn estructurados en forma diferente para cada pueblo, son las verdaderas
autoridades
y
representantes oficiales de los pueblos
indgenas ante gobiernos y organismos
nacionales e internacionales y son las instancias ltimas en la
toma de decisiones.
Ministerio de
Gobierno y Justicia
PERFIL DE LOS PUEBLOS INDGENAS DE PANAMA
Contraportada
No de clasificacin
Alvarado, Eligio
Perfil de los Pueblos de Panam/ Eligio Alvarado; Unidad Regional de Asistencia
Tcnica (RUTA) y Ministerio de Gobierno y Justicia (MGJ). Panam, 2001.
.pag. ; 25 cm.
ISBN:
I RUTA.
II. MGJ
N de Pginas: 196
Las ideas y planteamientos contenidos en el Perfil son propios del autor y no representan
necesariamente el criterio del Banco Mundial y RUTA
La difusin total o parcial contenida en este documento se autoriza siempre que se indique la
fuente.
Edicin, Mayo 2002
Impresiones La Milagrosa
Calle 17 Sta. Ana
Edificio Teresita Local N.1
Telefax: 211-3245
Revisin
Mirian Valverde,
RUTA
Crditos:
Este documento, ha sido coordinado por el consultor Eligio Alvarado. Por el Banco Mundial la
responsabilidad estuvo a cargo de la Dra. Augusta Molnar y de RUTA/ Banco Mundial, el seor
Juan Martnez. Por el Gobierno Oficial de Panam la coordinacin estuvo a cargo del Ministerio
de Gobierno y Justicia, a travs del Viceministro Lic. Rodolfo Aguilera y la Lic. Marianella
Martinelli,, Directora Nacional de Poltica Indigenista. El proceso de consulta se realiz con la
Direccin Nacional de Poltica Indigenista en ocasin de la creacin del Consejo Nacional de
Desarrollo Indgena y los lineamientos estratgicos para una poltica indgena. Una segunda
consulta consisti en la distribucin del documento borrador a organizaciones, profesionales
indgenas y no indgenas y organizaciones indgenas nacionales que trabajan o han trabajado
con los pueblos indgenas, despus de lo cual se realiz un taller de validacin con los pueblos
indgenas y representantes de instituciones de gobierno. Las observaciones que surgieron de
las consultas fueron incorporadas al documento final. La validacin se dio en dos reuniones del
Consejo Nacional de desarrollo Indgena. Colaboraron en este trabajo la Lic. Beatriz Garca en la
parte estadstica y econmica, el Sr. Antonio Vsquez en la elaboracin de los mapas y el Lic.
Jos Mendoza en la sistematizacin de la consulta a los pueblos indgenas. La coordinacin de
impresin del documento estuvo a cargo del Licdo. Dorians Ros, Sudirector de Poltica
Indigenista y la verificacin de diagramacin, diseo y escritura estuvo a cargo de la Sra.
Lourdes Hernndez, Relacionista Pblica de la Direccin Nacional de Poltica Indigenista.
PRESENTACIN
PRESENTACIN
Perfil de los Pueblos Indgenas de Panam
es un anlisis que muestra la riqueza cultural,
jurdica e histrica de los grupos indgenas
de nuestro pas y describe la poltica pblica
enfocada a estos pueblos desde el surgimiento del Estado panameo hasta nuestros
das.
Consideramos que este documento se constituir como la referencia obligada de los
antecedentes histricos sobre el encuentro
de las dos culturas-la hispana y la indgena-,
ya que facilita una visin integral e intercultural de este fenmeno tan importante para
nuestra historia.
La descripcin de la organizacin de cada
pueblo indgena (Ngobe Bugl, Naso, Bri Bri,
Kuna, Ember y Wounaan), su situacin
econmica, as como su interrelacin nacional, brinda elementos orientadores hacia la
consolidacin de una estrategia de desarrollo, capaz de alcanzar con xito sus metas.
La elaboracin de este texto coincidi con la
creacin en Panam, del Consejo Nacional
de Desarrollo Indgena (CNDI), conformado
por entidades estatales, Congresos y Organismos Indgenas. Se trata de una instancia
consultiva y deliberativa sobre polticas y
acciones pblicas dirigidas a las comunidades indgenas con el fin de asegurar el respeto y vigencia en nuestro pas de los derechos humanos, los derechos indgenas y la
pluriculturalidad.
El resumen de los lineamientos de las polticas pblicas, el resultado de las consultas y
el trabajo en conjunto, fue realizado con profesionales indgenas, lderes y autoridades
de cada pueblo. Estos valiosos aportes manifiestan los retos que el Gobierno Nacional,
en conjunto con los indgenas, se plantea en
este nuevo milenio respecto a cultura, territorio, derecho y gnero.
La consulta a las autoridades y organismos

representativos de estos grupos, como metodologa utilizada para la capacitacin de informes y opiniones, aport una modalidad
consecuente con el respeto que se promueve
en la poltica estructural del Estado.
La antagnica situacin de pobreza y riqueza
de las poblaciones indgenas invita a la reflexin y a la propuesta de soluciones concretas, basada en las directrices de la actual
administracin que consiste en disminuir los
indicadores negativos. Se trata de un gran
desafo para las instancias pblicas, donde
los mismos pueblos indgenas han sido convocados para ser sujetos activos del cambio,
pues sin su concurrencia, resultara ilusorio
pretender resolver sus necesidades.
Los siete pueblos indgenas de Panam presentan una riqueza cultural y natural indescriptible, a veces desconocidas para muchos
nacionales. De ah que resulte contradictorio
encontrar en estas agrupaciones condiciones
de carencia y austeridad.
En suma, este documento se constituye como un eco de las demandas indgenas, que
pretende identificar las causas detrs de los
efectos de marginacin y pobreza.
Las leyes que crean las Comarcas Indgenas,
los Decretos Ejecutivos que las reglamentan,
as como las leyes especiales relativas a los
derechos colectivos, educacin, recursos
naturales y salud, permiten un desarrollo sin
precedentes del derecho indgena cuya renovacin ha sido indispensable para fortalecer la autonoma de las Comarcas.
Cada vez ms, los dirigentes indgenas aumentan sus peticiones y asumen responsabilidades respecto al desarrollo de sus comunidades. Con sus aportes se estn impulsando iniciativas que constituyen un reto en
todos los campos del desarrollo humano.
La incorporacin de la medicina indgena al

servicio pblico de salud y el proyecto para la
educacin bilinge intercultural, como posible
alternativa para elevar la calidad de la educacin en las reas indgenas, son dos de las
iniciativas con mayor impacto.
El adelanto ms prometedor ha sido la elaboracin, ejecucin y evaluacin por parte de
las instancias pblicas y estos pueblos, de un
Plan Nacional de Desarrollo Indgena, impulsado con el apoyo de la cooperacin alemana GTZ, mediante el Plan Estratgico de
Desarrollo de la Comarca Ngobe Bugl.
El Gobierno Nacional hace suyo el compromiso de seguir fomentando los derechos de
los pueblos indgenas mediante la promocin
de acciones concretas.
las reas y Comarcas Indgenas como zonas

de emergencia social, la creacin de la Comisin de Alto Nivel para el desarrollo de la
Comarca Ngobe-Bugl y el impulso de una
poltica pblica enfocada como parte esencial
de la Agenda Presidencial, son ejemplos
fehacientes de estos adelantos.
El Ministerio de Gobierno y Justicia, a travs
de la Direccin Nacional de Poltica Indigenista, ha mantenido una estrecha relacin
con las comunidades indgenas. Esta situacin motiva nuestra complacencia para la
presentacin del documento Perfil de los
Pueblos Indgenas de Panam, como un
aporte de inters para los estudiosos del tema, las autoridades, las entidades educativas
y para propios indgenas.
Panam, 15 de marzo de 2002
En la actualidad, con los instrumentos jurdicos apropiados se ha procedido al modelo de

desarrollo con identidad. La declaratoria de
ANBAL SALAS CSPEDES

Ministro de Gobierno y Justicia
ii
INDICE DE CONTENIDO
PRESENTACIN.................................................................................................................
RESUMEN EJECUTIVO .....................................................................................................
INTRODUCCIN ............. ...................................................................................................
CAPITULO I. ASPECTOS HISTORICOS

A. Epoca prehispnica ....................................................................................................
B. Perodo de conquista y colonizacin ..........................................................................
C. Perodo Republicano .................................................................................................
5
5
7
CAPITULO II. CARACTERIZACION ACTUAL

A. Concepto y definicin de lo indgena y pueblos indgenas ...................................
B. Poblacin y ubicacin ................................................................................................
C. Organizacin Social Indgena ....................................................................................
1. Patrones de Asentamiento ...................................................................................
2. Familia y Matrimonio ............................................................................................
3. Organizaciones para el trabajo y relaciones de gnero .......................................
4. Tenencia de Tierra: propiedad y herencia ...........................................................
D. Situacin Social y Econmica ...................................................................................
1. Niveles de Desarrollo y Satisfaccin de Necesidades Bsicas ...........................
a. Regin Oriental ...............................................................................................
a.1. Darin. Poblacin Ember-Wounaan y Kunas ............................. .........
a.2. Panam Este. Kunas y Ember-Wounaan .............................................
a.3. Comarca de San Blas o Kuna Yala ........................................................
b. Regin Occidental: Ngb, Bubl, Naso y Bri Bri ...........................................
2. Determinantes de la Pobreza Indgena en Panam ...........................................
3. Actividades Productivas y Fuentes Generadoras de Ingresos ............................
4. Algunos cambios ocurridos en la dcada.............................................................
5. Programas y Proyectos que se Ejecutan en las Regiones Indgenas .................
E. Manejo y Uso de los Recursos Naturales .................................................................
1. Concepcin Indgena sobre la Naturaleza y los Recursos Vivientes....................
2. Uso Sostenible de los Recursos ..........................................................................
3. Condicin Actual del Uso de los Recursos ..........................................................
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CAPITULO III. SITUACIN JURDICA Y NIVELES DE ORGANIZACIN SOCIOPOLITICA Y ADMINISTRATIVA

A. Comarcas, Reservas y Tierras Colectivas ..................................................................
B. La Organizacin Socio-Poltica Tradicional y Actual y el Derecho Indgena:
coherencia y Contradiccin.
1. Organizacin Socio-Poltica y Administrativa de los Kunas ...................................
2. Ngb-Bugl ..........................................................................................................
3. Ember-Wounaan ..................................................................................................
4. Naso o Teribe .........................................................................................................
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53
CAPITULO IV. RELACIONES DE LOS PUEBLOS INDGENAS CON LA SOCIEDAD Y

EL ESTADO
A. Relacin del Estado con los Pueblos Indgenas ........................................................
Evolucin Institucional del Estado en Poltica Indgena ...........................................
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57
45
B.
C.
D.
E.
Mecanismos de Negociacin con el Estado ................................................................

Presencia Indgena y Participacin a Nivel Nacional ..................................................
Relaciones Entre los Grupos Indgenas del Pas ........................................................
Instancias para la Toma de Decisiones ......................................................................
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62
CAPITULO V. LINEAMIENTOS ESTRATGICOS PARA LA PARTICIPACIN

INDGENA EN SU PROCESO DE DESARROLLO............................................................
A. Creacin del Consejo Nacional de Desarrollo Indgena (CNDI) .................................
B. Directrices para la definicin de una Poltica Indgena ...............................................
1. Principios ................................................................................................................
2. Marco Orientador para la Definicin de la Poltica Indgena del Estado ................
3. Resultados y conclusiones de la Consulta Realizada a los Pueblos Indgenas....
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RESULTADO DE LOS TRABAJOS DE COMISIONES

.................................................................................................................................
BIBLIOGRAFA .................................................................................................................
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113
GLOSARIO DE TRMINOS.............................................................................................
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ANEXOS .............................................................................................................................
Anexo estadstico A: Estadsticas Indgenas. Ao 1990
Anexo estadstico B: Estadsticas Indgenas. Ao 2000
125
MAPAS......................................................................................................................
RESUMEN EJECUTIVO
RESUMEN EJECUTIVO
El perfil de los pueblos indgenas de Panam
es parte de la iniciativa del Banco Mundial
para los pases de Centroamrica y tiene
como objetivo principal la sistematizacin y
actualizacin de las caractersticas tnicas,
culturales, sociales, econmicas y jurdicas
que se encuentran dispersas en diversas
fuentes bibliogrficas e institucionales; as
como la incorporacin de la visin indgena
sobre sus problemas y necesidades y el modo de solucin de los mismos, desde sus
intereses y expectativas. El estudio debe
servir para:
a) Orientar al gobierno en la definicin de la
poltica estatal hacia la nueva institucionalizacin y la elaboracin del plan nacional de desarrollo, contemplado en la
agenda social del gobierno hacia y con
los pueblos indgenas.
b) Contar con bases referenciales para que
los organismos internacionales, de apoyo
tcnico y financiero a los gobiernos y organizaciones sociales y no gubernamentales, incorporen la visin indgena dentro
de los componentes de proyectos de desarrollo que incluyen a pueblos indgenas.
c) Que los pueblos indgenas cuenten con
informaciones sistematizadas para dar lineamientos y orientar sus propios procesos de desarrollo, que partan de su identidad, potencien las capacidades de autogestin y aseguren una real participacin en la toma de decisiones en todo el
proceso de planificacin, ejecucin y seguimiento de los programas y proyectos
de desarrollo.
El proceso metodolgico para la elaboracin del perfil comprendi tres etapas: la
primera consisti en la recopilacin, anlisis
y sistematizacin de informaciones contenidas en fuentes secundarias, como documentos bibliogrficos, en instituciones guberna-
mentales y privadas, adems de aquellas

que se recogieron a travs de la participacin
frecuente y directa en Congresos Indgenas,
seminarios, talleres y reuniones con dirigentes y autoridades. La segunda etapa se realiz en coordinacin con la Direccin Nacional de Poltica Indigenista en ocasin de la
conformacin de una Comisin Tcnica Ad
Hoc encargada de proponer el cumplimiento
de la meta 3 de la Agenda Social del Gobierno, para una poltica social hacia y con los
pueblos indgenas, encaminada, principalmente, a la creacin del Consejo Nacional de
Desarrollo Indgena y los lineamientos de
poltica para el combate a la pobreza. En
esta Comisin participaron instituciones del
gobierno, organismos internacionales, profesionales y organizaciones no gubernamentales indgenas y no indgenas, representantes
de proyectos que se ejecutan o tienen componentes en reas indgenas, representantes
de los Congresos Generales y autoridades,
para discutir en diferentes talleres y reuniones la situacin actual de los pueblos indgenas y sus necesidades y se recomendaron
las estrategias y acciones para la futura poltica indgena as como la elaboracin de un
plan nacional de desarrollo indgena. La tercera etapa consisti en la validacin en
campo de la propuesta elaborada por la Comisin Ad Hoc para la creacin del CNDI y el
marco orientador para el plan de desarrollo
indgena. La validacin en campo se realiz
a travs de 6 talleres participativos de consulta que abarc a todos los pueblos indgenas,
comarcas y territorios, con excepcin de los
Bri-bri, y en los cuales participaron autoridades tradicionales, dirigentes y representantes
de organizaciones.
Este perfil no hubiese sido posible sin la participacin activa de los pueblos indgenas as
como de sus organizaciones.
Poblacin indgena y ubicacin. La composicin y actual ubicacin de los pueblos
indgenas de Panam es producto de los

hechos histricos sucedidos durante la conquista y colonizacin, el avance de la economa colonial hispana basada en la explotacin agropecuaria y minera y la dinmica de
migracin que sucedi posteriormente con la
poltica integracionista de la poblacin mestiza, con la consecuente resistencia indgena y
su posterior refugio en las tierras que an no
eran codiciadas por espaoles y mestizos.
Existen en Panam siete (7) pueblos indgenas conocidos como Ngb, Kuna, Ember,
Bugl, Wounaan, Naso (Teribe) y Bri-bri con
una poblacin de casi 200 mil habitantes
que representa el 8.4% del total nacional.
Estos pueblos estn ubicados mayoritariamente en el oriente y occidente del pas; en
el Oriente se encuentran los Kunas, en la
Comarca de Kuna Yala, Comarca de Madungandi (en el Este de la provincia de Panam)
y varias comunidades en la provincia de Darin; los Embers y Wounaan en la Comarca Ember-Wounaan de Darin, y comunidades dispersas por la provincia de Darin y el
Este de la provincia de Panam; estas ltimas comunidades que quedaron fuera de la
Comarca Ember-Wounaan se organizaron
como Congreso de Tierras Colectivas. En el
Occidente los pueblos Ngb y Bugl, concentrados principalmente en la Comarca
Ngb-Bugl y en otras reas de las provincias de Bocas del Toro, Chiriqu y Veraguas
que quedaron fuera de la Comarca; los Naso
(Teribe) y Bri-bri en la provincia de Bocas
del Toro. Adems existe una cantidad considerable de poblacin indgena en las reas
urbanas, producto del proceso migratorio en
la bsqueda de fuentes de trabajo, estudios y
encontrar mejores condiciones de vida.
La organizacin social. Una de las principales fortalezas de los pueblos indgenas, y que
es considerado como el principal capital social, son sus niveles de organizacin que se
han ido adaptando en cada uno de los pueblos de acuerdo a las circunstancias y necesidades.
Parten de la constitucin familiar,
predominantemente extensa en un principio,
luego fueron asentndose en comunidades,
organizadas y cohesionadas, con sus propias
vi
autoridades y dirigentes, algunas de las cuales fueron adoptando comisiones o comits

de trabajo locales, hasta llegar a la conformacin de Congresos Generales en cada
pueblo y/o territorio, los cuales constituyen un
modelo nico de organizacin a nivel de los
pueblos indgenas de Amrica. Estos Congresos, si bien estn estructurados y funcionan en forma diferente para cada pueblo, son
las verdaderas autoridades y representantes
oficiales de los pueblos indgenas ante gobiernos y organismos nacionales e internacionales y son las instancias ltimas en la toma
de decisiones. Es tal la capacidad organizativa de los pueblos indgenas en Panam, que
en las reas urbanas hay un proceso de formacin de asentamientos, kunas principalmente, y organizaciones que establecen un
fuerte vnculo con las comunidades de las
Comarcas y territorios.
Pobreza y exclusin social. La pobreza
entre la poblacin indgena es alarmante y
vergonzosa en un pas que se caracteriza por
altos niveles de ingreso percpita (US$2,358
en 1996) y es catalogado como el segundo
pas de Amrica con peor distribucin del
ingreso. Diversos estudios realizados, con la
utilizacin de diferentes indicadores, coinciden en que los Distritos con mayor porcentaje de poblacin indgena registran los ms
altos niveles de pobreza en Panam. Si bien
diferimos con el mtodo e indicadores utilizados para medir el nivel de pobreza porque no
se ajustan a las caractersticas y sistemas de
vida indgena, hacemos la salvedad de que
independientemente de la magnitud de las
cifras registran el fenmeno de exclusin
social y marginalidad. El estudio del Banco
Mundial, realizado a travs de una muestra
en 1997, indica que el 83.8% de todos los
indgenas del pas viven en condiciones de
pobreza, entre los cuales predominan los
Ngb y Bugl (92.3%); y el 70% en condiciones de extrema pobreza. Estas cifras se
agravan para los que viven en reas indgenas, las cuales son consideradas de difcil
acceso, con escasos servicios bsicos, baja
dotacin de servicios de salud y educacin y
sin vas de comunicacin y transporte. En
RESUMEN EJECUTIVO
estas reas el 95.4% de la poblacin es pobre y el 86.4% viven en condiciones de pobreza extrema. El anlisis sectorial, especialmente de salud, educacin y dotacin de
servicios bsicos, refleja los bajos niveles de
satisfaccin de necesidades bsicas de la
poblacin indgena, especialmente las que
residen en sus reas y/o territorios. La mayora de las cifras del Censo de 1990 no estn
segregadas por rea indgena, por lo cual se
hace referencia a las mismas para los Distritos con mayor porcentaje de poblacin indgena, que muestran coincidentemente los
peores niveles de vida en relacin con otros
Distritos del pas. Para la Comarca NgbBugl, de reciente legalizacin, no existe
informacin para los Distritos recin creados,
por lo que se toman las cifras de acuerdo a la
anterior divisin distritorial.
Condiciones de la salud. La atencin mdico-sanitaria presenta caractersticas de total
abandono en la mayor parte de las reas indgenas. En la Comarca Ember y Wounaan no
exista en 1990 ninguna instalacin de salud y
aunque posteriormente se construyeron algunos puestos de salud, stos no cuentan con
personal tcnico y slo se utilizan para las
giras mdicas. Los Ngb y Bugl deben caminar horas e incluso das para poder llegar al
hospital ms cercano. Slo en la Comarca
Kuna Yala existen hospitales, centros y subcentros de salud con insuficiente personal
mdico y sanitario, reflejando el peor porcentaje a nivel provincial de cobertura mdica
(2,701 habitantes por mdico). Los indicadores ms significativos de salud para las poblaciones indgenas son los siguientes:
1. Alta tasa de mortalidad infantil. Para
1990 el promedio nacional era de 24.31,
mientras la tasa en los Distritos de poblacin indgena oscila entre 30 y 64. Las
causas predominantes de mortalidad infantil son:
- Menos del 50% de los nacimientos se
dan con atencin mdica
- Bajo control prenatal.
- Embarazos en madres adolescentes.
Desnutricin infantil y madres desnutridas.

Deficientes condiciones sanitarias.
2. Alta tasa de mortalidad materna. En la

poblacin indgena se estima en el doble
de la tasa nacional, 200 por 100,000 nacidos vivos.
3. Alta incidencia de enfermedades infectocontagiosas y respiratorias (tuberculosis,
malaria), gastrointestinales (diarreicas).
4. Desnutricin infantil. Para 1990 las tasas
de desnutricin infantil en los Distritos de
mayor poblacin indgena oscila entre
35% a 63% frente al 24% del promedio
nacional.
5. Pobre dotacin de agua potable y servicios. De acuerdo al estudio muestral del
Banco Mundial en 1997, slo el 56% de
las viviendas indgenas cuentan con acueducto (sin potabilizar el agua) y el 44% no
tienen servicio sanitario ni letrinas.
Educacin. El sistema educativo panameo
es nico y no se implementa la educacin
intercultural bilinge en la poblacin indgena, aunque est contemplada en la Ley de
Educacin. La educacin de la poblacin
indgena se caracteriza por bajos niveles de
instruccin, altas tasas de analfabetismo (de
cuatro a cinco veces mayor que el promedio
nacional de acuerdo a cifras de 1990 y de
tres a cuatro veces mayor de acuerdo a la
muestra de 1997). La escolaridad es ms
baja entre las mujeres (4 aos) que entre los
hombres (5 aos) y el analfabetismo es de
40%. La desercin escolar es alta debido
principalmente a embarazos entre adolescentes, dificultades de acceso en reas de dispersin poblacional, falta de recursos para
cubrir gastos de alimentacin y tiles escolares, emigraciones temporales por trabajo
(entre la poblacin Ngb), y el desconocimiento de la idiosincrasia y el idioma nativo
por parte de muchos docentes. Mientras persista la aplicacin del sistema de instruccin
sin considerar los aspectos culturales, lingsticos y de necesidades del rea, ste
vii
ser deficiente y conducir a la emigracin

de grandes sectores de la poblacin indgena
y al abandono y deterioro de muchas prcticas culturales.
Dotacin de infraestructura y servicios
bsicos. La mayora de las reas indgenas
se encuentran incomunicadas va terrestre, el
sistema de transporte se realiza predominantemente por va martima y fluvial y en el mejor de los casos por va area (Kuna Yala), el
resto lo hacen a caballo o caminando (comunidades Ngb y Bugl). Los servicios bsicos son escasos. Slo el 56% de las viviendas tienen servicio de acueducto (sin potabilizacin de agua), el 25% servicios sanitarios
y 31% cuentan con letrina. Entre la poblacin
Ngb y Bugl, el 33% de las viviendas tienen acueducto y el 56% carecen de servicio
sanitario o letrina, frente al 7% a nivel nacional. La cobertura de electricidad es del 79%
de las viviendas a nivel nacional y del 32%
de las viviendas indgenas. Con porcentajes
similares se encuentran las viviendas que
cocinan con gas o electricidad. La dotacin
de infraestructura comunitaria, facilidades de
transporte y servicios bsicos son imprescindibles si se proyecta comenzar el proceso de
combate a la pobreza.
Produccin y fuentes de ingreso. Las actividades productivas tradicionales, destinadas
principalmente a la subsistencia, estn siendo abandonadas por factores internos (crecimiento poblacional, cambios culturales
(composicin de la familia) y del sistema de
produccin (grupos solidarios y asociados
para el trabajo, familiar o comunitario) y por
el aumento de necesidades que han de cubrirse con otras fuentes de ingreso monetario. Las actividades tradicionales como agricultura, pesca y caza ya no cubren las necesidades bsicas alimenticias y menos para el
mercado, cuyo acceso es dificultoso. Las
fuentes generadoras de ingreso en reas
indgenas son las artesanas, en cuya actividad participan especialmente las mujeres,
como las molas de los kunas, las canastas
Ember y Wounaan, los trajes Ngbs y
otras que realizan los hombres, como las
figurillas de tagua y las tallas de madera de
viii
los Wounaan y Embers, y las bolsas y chaquiras de los Ngb. Entre los productos
agrcolas destinados al mercado figuran el
pltano y el ame de los Ember y Wounaan,
cuya comercializacin se realiza a travs de
intermediarios, aunque ya existen iniciativas
de organizaciones regionales en el rea como la Cooperativa Jum Mar Carr en Samb y Tra entre los Embers de Ro Chico y
Tupiza. Los Ngb y Bugl mercadean el
caf y cacao principalmente y los Naso (Teribe) abastecen el mercado de Changuinola de
diversos productos agrcolas. Otras fuentes
generadoras de ingreso en Kuna Yala lo
constituyen la venta de mariscos, especialmente langosta, y actividades tursticas en
pequea escala.
La falta de fuentes generadoras de ingreso
en los territorios indgenas ha provocado un
fuerte proceso migratorio que define la forma
de insercin de la poblacin indgena a la
economa de mercado como ocupacin de
mano de obra fuera de su ambiente natural y
cultural. Las principales fuentes de empleo
para los Ngbs lo constituyen las bananeras
de Bocas del Toro, las fincas de caf y ganaderas de la provincia de Chiriqu. Los kunas
se activan ms en actividades comerciales
como comercio, hotelera y restaurantes,
adems de empleos del gobierno. De los
10,231 empleados Ngbs que registra el
censo de 1990, el 34% figuran como eventuales, caracterstica de la ocupacin en la
cosecha de caf y de la caa de azcar y
algunas labores de las bananeras.
Los recursos naturales. La tradicional convivencia de los pueblos indgenas con la naturaleza y el uso y manejo sostenible de los
recursos es tangible, cuando se observa el
mapa de los asentamientos y territorios indgenas y la existencia de bosques primarios,
los cuales en su mayora coinciden. Esta
convivencia sin embargo est siendo alterada
por el arrebato de tierras indgenas a travs
de la deforestacin, colonizacin y potrerizacin, la venta de rboles maderables por los
mismos indgenas y el control de reas y
recursos por los gobiernos y organizaciones
RESUMEN EJECUTIVO
conservacionistas no indgenas. Hasta ahora

no hay experiencias de comanejo en que las
comunidades puedan ser beneficiadas y existe poca voluntad poltica para negociar, por lo
que la ejecucin de proyectos en forma unilateral no incentiva a los indgenas a mantener
su bosque primario mientras otros se benefician y les imponen medidas de uso y manejo
fuera de su contexto cultural. Existen dos
experiencias que pueden considerarse exitosas en proyectos de conservacin realizadas
por los mismos indgenas: una la del Proyecto de Estudio y Manejo de reas Protegidas
de Kuna Yala (PEMASKY) y el Proyecto
Agroforestal que apoya la GTZ alemana en la
Comarca Ngb-Bugl y que se implementa
a nivel comunitario.
tuciones y autoridades tradicionales, especialmente por la consecucin de recursos, depender de la fortaleza de las instituciones tradicionales para la toma de decisiones. En el caso
de la Comarca Kuna Yala las decisiones del
Congreso General se imponen a cualquier otra
surgida de otra fuente, asimismo ocurre con el
Congreso de la Comarca Ember.
Cada pueblo indgena tiene su propia forma
de organizacin tradicional y son diferentes
institucionalmente. Tambin los problemas se
tratan internamente y no ha habido un movimiento indgena fuerte a nivel nacional. Los
intentos por unificar a los pueblos y autoridades indgenas en torno a intereses comunes
no han tenido mucho xito, o han sido efmeros. Ultimamente se ha tratado de unificar a
travs de la Coordinadora Nacional de Pueblos Indgenas de Panam (COONAPIP), la
cual an no ha conseguido fortalecerse institucionalmente. Las Organizaciones No Gubernamentales Indgenas que han ido surgiendo tampoco han logrado conformar un
frente comn. Todo ello forma parte de un
proceso que est an por definir.
Situacin jurdica. Para la legalizacin de

los territorios indgenas en Panam se ha
utilizado la categora jurdica de Comarca
que implica el reconocimiento, no slo del
territorio sino tambin de la estructura poltico-administrativa propia y constituye un modelo nico en el continente. Bajo esta categora existen en el pas cuatro (5) Comarcas:
Kuna Yala (1953), Ember-Wounaan (1983),
Madungandi (1996), Ngb-Bugl (1997) y
Wargandi (2000). An se encuentra por definir la legalizacin del territorio Naso (Teribe)
(en proceso de estudio). Adems existen
comunidades que quedaron fuera de las
reas comarcales para las cuales se estudian
varias alternativas de legalizacin. Las comunidades Ember y Wounaan de Darin
que quedaron fuera de la Comarca, as como
las comunidades que se encuentran en la
provincia de Panam buscan la legalizacin
como Tierras Colectivas, mientras que las
comunidades Ngb y Bugl entraron dentro
de la ley de la Comarca como reas anexas.
Ultimamente los Wounaan estn reclamando
su propia autonoma y organizacin, al igual
que los Bugl.
A nivel de gobierno la institucionalidad para

tratar los asuntos indgenas se haba limitado
a una Direccin Nacional de Poltica Indigenista dentro del Ministerio de Gobierno y Justicia; en el resto de las Instituciones y Ministerios, al no existir una definicin de la poltica estatal, se realizaban programas aislados.
En fecha reciente se cre e instal el Consejo Nacional de Desarrollo Indgena, rgano
consultivo que aglutina a las Instituciones
Gubernamentales, representantes de los
Congresos Generales, Consejo y autoridades
indgenas de cada Comarca y/o pueblo, instituciones acadmicas y organizaciones de la
sociedad civil. Este organismo tiene la finalidad de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Indgena para combatir la pobreza.
A pesar de que en algunas leyes comarcales

se han incluido organismos e instituciones gubernamentales, como Gobernadores, Alcaldes
y otros, que compiten la autoridad con las insti-
En el proceso de definicin y consulta que

realiz el gobierno para la creacin del CNDI,
se elabor a nivel nacional y se consult con
los pueblos indgenas el marco orientador
ix
para la definicin de las polticas pblicas

hacia y con los pueblos indgenas. Los resultados de este proceso definieron los siguientes temas.
Legalizacin y Demarcacin de Comarcas y Territorios. Demarcar las Comarcas existentes y legalizar y demarcar el
resto de los territorios.
Definir polticas claras y consultadas de
coordinacin y comanejo de las reas protegidas, dando prioridad a los indgenas y
dotando de la asistencia tcnica necesaria.
Reconocer el carcter pluricultural y multilinge del Estado Panameo y el derecho indgena como instrumento de control
social. Creacin de tribunales especiales
en materia de derecho indgena.
Establecer una poltica de salud dirigida a
la promocin, prevencin, atencin y rehabilitacin de la salud con un enfoque intercultural y con participacin comunitaria.
Implementar el sistema educativo intercultural bilinge, tal y como lo establece
la Ley. Revisin de contenidos curriculares y de los textos escolares.
Promover e incentivar la identidad cultural
de los pueblos indgenas.
Crear programas especiales para los grupos vulnerables, tales como mujer, niez,
juventud, adultos mayores e incapacitados.
Realizar un diagnstico urgente de la
produccin indgena en cada uno de los
sectores (agropecuario, artesanal, agroindustria y servicios), detectar las potencialidades de los mismos y de nuevos productos, especialmente derivados del bosque y aprovechamiento de recursos naturales y el ambiente. Establecer programas de capacitacin en gestin y en tecnologas. Potenciar el ecoturismo y el turismo cultural bajo el manejo y control de
los indgenas.
Realizar un diagnstico de los proyectos
que a nivel nacional cuentan con componente indgena y asegurar su implementacin con participacin indgena en la
toma de decisiones y la ejecucin.
INTRODUCCIN
INTRODUCCIN
La directriz operativa del Banco Mundial concerniente a los pueblos indgenas 1 formula
orientaciones bsicas, describe la poltica y
los procedimientos a seguir en la preparacin
de proyectos en el que estn involucrados los
pueblos indgenas, con el fin de garantizar
que los mismos se beneficien de los proyectos
de desarrollo y evitar o mitigar efectos potenciales adversos que puedan ser causados por
actividades apoyadas por el Banco Mundial.
El Banco aborda el tema indgena a travs de
tres aspectos: (i) anlisis econmico y sectorial del pas, en el que debern ser tratados
explcitamente (los temas indgenas) en los
anlisis sectoriales y subsectoriales e introducidos en el dilogo Banco-pas; (ii) asistencia
tcnica a los gobiernos en asuntos relacionados con los pueblos indgenas para la preparacin de proyectos, reforzar las instituciones
gubernamentales relevantes y apoyar iniciativas de desarrollo de los propios pueblos indgenas y (iii) en los proyectos de inversin que
afectan a los pueblos indgenas, el Estado
debe preparar un plan de desarrollo de pueblos indgenas que sea consistente con la
poltica del Banco Mundial.
En este marco, el Banco realiza el perfil de
los pueblos indgenas de Centroamrica con
el objetivo de contar con bases referenciales
y apoyo tcnico a las entidades gubernamentales, instituciones internacionales de apoyo
y organizaciones no gubernamentales, para
que se incorpore la visin indgena dentro de
los componentes de proyectos de desarrollo
que incluyen a pueblos indgenas y ayude a
los gobiernos a definir los lineamientos de
poltica indgena con la participacin de ellos
mismos. Igualmente ser de utilidad para los
pueblos indgenas y sus organizaciones, al
poder contar con informaciones sistematizadas para dar lineamientos y orientar sus propios procesos de desarrollo.
1
DIRECTRIZ OPERATIVA DEL BANCO MUNDIAL

CONCERNIENTE A LOS PUEBLOS INDGENAS. No.4.20
En la elaboracin del Perfil de los Pueblos

Indgenas de Panam se parte del principio
del derecho a la autodeterminacin de los
pueblos para decidir su forma de vida, organizacin social y poltica, el derecho a preservar sus valores culturales y buscar su
propia forma de desarrollo, segn las circunstancias y necesidades concretas. El desconocimiento de este principio ha originado
conflictos y desequilibrios sociales y econmicos y ha conducido a las situaciones actuales de marginacin y pobreza reflejados
en los resultados de anlisis de diversos indicadores sociales, econmicos y polticos que
se presentan en este estudio.
El perfil recoge en cinco captulos aspectos
relacionados a los diferentes periodos histricos de los pueblos indgenas de Panam que
configuraron su situacin actual; aborda la
situacin jurdica y niveles de organizacin
socio-poltica y administrativa de cada uno de
los pueblos, diferenciando las particularidades de su desarrollo, proceso que ha sido
condicionado por diferentes factores de carcter organizativo, geogrfico y circunstancias histricas, haciendo nfasis en la conceptualizacin de las Comarcas y los Congresos Generales como modelos especiales
de administracin de los pueblos indgenas
de Panam. Se recoge la relacin de los
pueblos indgenas con la sociedad y el Estado abordando mecanismos de negociacin
con el Estado que, igualmente presenta diversidad para cada pueblo; la participacin
de los pueblos indgenas a nivel nacional en
instancias gubernamentales y parlamentarias
y el proceso que ha seguido la relacin entre
los pueblos indgenas del pas en los intentos
de organizacin a nivel nacional. Por ltimo,
el documento se aboca a estudiar ciertos
lineamientos estratgicos para la participacin indgena en su proceso de desarrollo
reconociendo las instancias que ya tienen
para la toma de decisiones, cuyos aspectos
fundamentales fueron consultados con los
pueblos indgenas para definir un plan estratgico, los requerimientos de asistencia tcnica y la definicin de actividades.
Recientemente el gobierno nacional, como
parte de la agenda social, ha creado el Consejo Nacional de Desarrollo Indgena (CNDI),
rgano consultivo y de coordinacin entre las
distintas instancias del gobierno, los pueblos
indgenas representados por sus Congresos
Generales, Consejo (Naso) y la sociedad civil
indgena y no indgena. El CNDI se abocar
a la elaboracin y seguimiento del Plan Nacional de Desarrollo Indgena y al anlisis de
la instancia institucional para una adecuada
relacin entre el Estado y los pueblos indgenas.
Por considerarlo de utilidad para posteriores

estudios, se agrega una recopilacin estadstica de los Censos Nacionales de Poblacin y
Vivienda realizados en 1990 y 2000, relacionada con los pueblos indgenas. Por los
cambios ocurridos en la divisin poltica del
pas, al legalizar nuevas comarcas indgenas
en la dcada, muchos datos no son comparables. Se agrega una reflexin sobre algunos cambios ocurridos en la dcada.
INTRODUCCIN
ASPECTOS HISTRICOS
A.
La poca prehispnica
La presencia del hombre en Panam data de

hace 9 mil aos antes de Cristo, a finales del
ltimo perodo glacial, en la vertiente del
Caribe de Costa Rica y Panam. Sin
embargo, no es hasta hace 5 mil aos antes
de Cristo en que se tienen datos sobre la
presencia de estos pobladores como
cazadores y recolectores en las montaas de
Chiriqu 1 . Entre el 5,000 y 500 a. C. existan
dos focos de desarrollo cultural ubicados en
los bosques de las montaas de Chiriqu y en
las provincias centrales. Estos grupos seran
los antepasados de los grupos Guaymes
(Ngb-Bugl) con patrones lingsticos
clasificados en el phylum macrochibcha.
Cooke (1984) considera que la poblacin
existente en ese perodo era un substratum
de la poblacin protochibcha, la cual estaba
distribuida
en
la
parte
baja
de
Centroamrica, el Istmo de Panam y el
rea septentrional de Colombia y que los
kunas descienden de un tercer foco
poblacional que se establecieron en las
sabanas del este de la provincia de Panam
y por los ros Tuira y Chucunaque, desde
donde se trasladaron a las costas de San
Blas y el Golfo de Urab. El grupo cuevacoiba, segn Cooke ancestrales de los
kunas, tena su lmite en Punta Chame 2 .
Los estudios etnohistricos consideran que a
la llegada de los europeos, Panam se
encontraba poblada por cerca de un milln
de habitantes, distinguiendo, para facilidades
de estudio, tres grandes regiones, el
Occidente (Chiriqu, Bocas del Toro y
Veraguas), la regin Central (Cocl y

Azuero), y el Oriente (Darin, San Blas,
Coln y Panam hasta Chame) 3 .
B.
Perodo de conquista y colonizacin.
La historia del perodo de conquista y

colonizacin es bien sabido que se
caracteriz, en lo que a su relacin con los
pueblos indgenas respecta, por la reduccin,
aniquilamiento y asimilacin. Indgenas que
sobrevivan fueron sometidos a la esclavitud
por medio de las encomiendas y los
resguardos. Los indgenas que an
permanecen fueron los que se refugiaron en
zonas de mayor seguridad que no eran tan
codiciadas por espaoles e ingleses
principalmente.
Los indgenas de las provincias centrales no
sobrevivieron al embate violento del perodo
de colonizacin y los ltimos reductos,
ubicados en Cocl fueron reducidos durante
la poca republicana. Es la historia de lucha
de Victoriano Lorenzo que apoy a los
liberales
y posteriormente ellos mismos
terminaron con su vida por representar un
peligro al provocar el levantamiento del
llamado cholo coclesano 4 .
De acuerdo a Roberto De La Guardia el
perodo de conquista y colonizacin debera
ser llamado el de espaciacin (o formacin
de zonas de refugio), puesto que los
indgenas
actuales
nunca
fueron
conquistados ni colonizados y propone la
existencia de varios pases dentro del Estado
panameo. Esta aseveracin, a nuestro
entender, se asemeja ms a las propuestas
COOK, Richard.- El Hombre y la Tierra en el Panam

Histrico. En El Desarrollo de las Ciencias Sociales en
Panam, con prlogo de Alfredo Figueroa Navarro. Biblioteca
Cultural Panamea. Panam, 1984.
2
No hay una opinin unnime sobre la procedencia cueva de
los kunas, pero s coinciden los investigadores en que son de
origen chibcha. Esto adems es sustentado por los propios
kunas a travs de la literatura oral que hacen referencia de su
procedencia chibcha.
TORRES DE ARAUZ, Reina.- Panam Indgena. Instituto

Nacional de Cultura. Patrimonio Histrico. Panam, 1980.
(Se trata de una georeferenciacin para facilidades de
ubicacin).
4
Victoriano Lorenzo fue un caudillo indgena que fue fusilado
despus de la Guerra de los Mil Das que se dio entre
liberales y conservadores de Colombia. Encabez la lucha del
pueblo guaym contra los Conservadores.
de autodeterminacin de los pueblos

indgenas, llmense comarcas, pases,
naciones o territorios. Muchas de estas
denominaciones no son aceptadas por el
gobierno al considerarlo lesivo y atentatorio a
la unidad nacional 5 .
La reduccin de la poblacin indgena en el
istmo de Panam, as como en otras
regiones americanas, se dio por diferentes
vas:
Acciones blicas propias del proceso de
conquista, con una gran desventaja del
indgena americano frente al europeo,
produciendo el etnocidio.
Nuevas enfermedades para las que los
indgenas no tenan conocimientos ni medios
para combatirlas.
Las instituciones coloniales que en algunos
casos redujeron grupos y en otros los
encerraron
en
resguardos,
apoyados
frecuentemente por los religiosos catlicos.
Los trabajos a travs de la subyugacin y la
esclavitud.
Con estas reducciones desaparecieron
pueblos indgenas que son mencionados por
los cronistas espaoles y europeos y, en
muchos casos, los cambios de nombre dados
a los grupos confunden la relacin con los
actuales. Los kunas son relacionados por
varios historiadores con los cueva que se
extendan desde el Golfo de Urab, en
Colombia, hasta Chame, en la provincia de
Panam. Por el Caribe se unieron a los
corsarios y piratas ingleses para tomar
venganza contra los espaoles 6 . Los grupos
Ember
y
Wounaan,
conocidos
histricamente como chocoes por proceder
de esta regin colombiana, ingresan al pas a
finales del Siglo XVII y principios del XVIII
5
La Asamblea Legislativa no ha ratificado el Convenio 169 de

la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) ya que un
Ministro de Relaciones Exteriores sustentaba la tesis de que el
concepto de pueblo indgena es atentatorio a la Constitucin
Nacional, ya que slo existe un solo pueblo que es el pueblo
panameo.
6
Reina Torres de Arauz en Panam Indgena menciona a
varios historiadores como Fray Adrin de Santo Toms,
Bartolom Charp y Leoner Wafer para demostrar que an en
el Siglo XVII todo lo que hoy es la provincia de Darin estaba
ocupado por grupos Cuna (Pg. 63)
ocupando el territorio que iban dejando los

kunas debido al enfrentamiento. Se ubicaron
en la vertiente del Pacfico de la provincia del
Darin en los mrgenes de los ros Jaqu,
Samb y Balsas y posteriormente se
extendieron por la Cuenca de los ros
Chucunaque y Tuira, con un tipo de
poblamiento disperso.
En la regin central sealan los historiadores
la presencia de una diversidad de grupos
lingsticos muy diferentes y que viven en
poco espacio de tierra 7 . Por ser una regin
de grandes riquezas (oro de Veraguas) y
tierras frtiles, estos pueblos desaparecieron,
que, segn el misionero Fray Pedro de Santa
Mara escribe al iniciarse la conquista de
Veraguas,
no fueron respetados tales
pueblos de indios y llevaron a muchos de ellos
por la fuerza, muchos se murieron all por
estar en fuera con los naturales, y otros se
fueron entre los yndios bravos a vivir con
ellos 8 .
En la regin occidental los Ngb,
anteriormente llamados Guaymes por los
antroplogos, era un pueblo grande que
abarcaba desde la frontera de Costa Rica
hasta las provincias centrales actuales,
convivan con varios pueblos cuya distincin
ms importante eran los idiomas que ellos
hablaban.
Nombres como Doraces,
Chanqueros, Sures, Sariba, Querbales,
Dolegas,
Sajiras,
Trrabas
son
considerados por los historiadores como parte
del gran grupo que ellos denominaban
Guaymes, mientras que los Bugl o Bokotas
para estos historiadores constituan un
enigma, pero se conoce que estuvieron
unidos al pueblo Ngb a finales del Siglo
XIX. As los Bugl (Bokota, Sabanero, Murire,
etc.) y los Nasos (Trraba, Teribe, Tlorios)
fueron analizados de forma conjunta. Los Bri
Bri estn ubicados en la frontera con Costa
Rica y constituyen un grupo minoritario en
Panam, puesto que la mayora se ubican en
Costa Rica, lo que parece ser una divisin
artificial al constituirse las fronteras entre los
7
8
Reina Torres de Araz. Op.cit. Pg. 69

Ibidem, pg. 75
pases, fenmeno comn en muchas zonas

fronterizas.
El pueblo Naso o Teribe se ubica en el curso
del ro Teribe de donde sali el nombre
Teribe, pero en la actualidad se conocen por
los tres nombres: Nasos, Teribes o Tlorio. A
lo largo de la historia se les conoce como
Trrabas, Nasos, Texti y Tojar y con una
estrecha
relacin
con
los
grupos
Talamancas de Costa Rica. Despus de
sufrir los embates del colonialismo espaol
durante el Siglo XVII, los Nasos fueron
influenciados por los misquitos durante sus
incursiones a Panam en los siglos XVIII y
XIX, de los cuales se cree adoptaron el
sistema monrquico como estructura poltica 9 .
La ubicacin y composicin actual de los
indgenas en Panam es producto de los
hechos histricos de la conquista y
colonizacin principalmente, por el avance de
la economa colonial hispana basada en la
explotacin agropecuaria y minera, y la
dinmica de migracin.
C.
Epoca Republicana
Durante los primeros aos de la Repblica los

gobiernos nacionales implantaron una poltica
de integracin de los grupos indgenas a la
cultura nacional, para lo cual emite la Ley 59
del 31 de diciembre de 1908 sobre
civilizacin indgena y establece que el
poder ejecutivo de acuerdo con el jefe de la
iglesia catlica procurar por todos los medios
pacficos posibles la reduccin a la vida
civilizada de los salvajes indgenas que
existen en el pas 10 . En 1912 se expide otra
ley sobre civilizacin indgena (Ley 56 del 2 de
diciembre), expedida por el Presidente Porras,
cuyo contenido resume la concepcin sobre el
indio que tena la sociedad y el gobierno
panameo. La filosofa se condensa en el
siguiente articulado:
Los miskitos ya haban adoptado el modelo monrquico de

organizacin social y poltica, figura de autoridad creada por
los ingleses.
10
Dixon, Julio. Las luchas Guaymes en El Pueblo Guaym y
su Futuro, pg. 142.
Artculo 1. El Poder Ejecutivo procurar, por

todos los medios pacficos posibles, la
reduccin a la vida civilizada de las tribus
brbaras, semibrbaras y salvajes que existan
en el pas.
Artculo 2. Con el fin de obtener el resultado
de que trata el artculo anterior, el Poder
Ejecutivo formar, desarrollar y procurar
llevar a cabo un plan general, para lo cual se
le conceden las siguientes autorizaciones.
1.
La de establecer en lugares
convenientemente situados, grupos de
poblacin que sirvan de centro de
comunicacin con los indgenas;
2. La de disponer la manera de administrar
las poblaciones que al efecto se funde;
3. La de formar circunscripciones con
jurisdiccin y lmites bien determinados y
nombrar el personal administrativo necesario
en cada una de ellas;
4. La de organizar fuerzas de polica que
garanticen el orden y la soberana nacional en
las circunscripciones;
5. La de hacer concesiones de tierras a las
familias o a los individuos que establezcan
como colonos en los lugares que determinen
los Decretos que dice en ejecucin de esta
ley;
6. La de auxiliar, en cuanto fuere posible,
tanto a los colonos como a las familias
indgenas que se reduzcan a la vida civilizada,
con herramientas, animales, semillas y dems
objetos
indispensables
para
su
establecimiento;
7. La de reglamentar las relaciones de los
indgenas con las poblaciones civilizadas y
establecer los medios de hacer efectivas las
obligaciones mutuas que contraigan;
8. La de habilitar uno o ms puertos y dictar
los reglamentos necesarios para hacer
efectivos los impuestos de importacin que
hayan establecido o establezcan las leyes;
9. La de establecer escuelas primarias en
las colonias y en los pueblos indgenas.
Artculo 5.
Los jefes de las nuevas
poblaciones que se funden o de las indgenas
que queden reducidas a la vida civilizada,
tendrn las atribuciones de los Corregimientos
y aquellas que, con anuencia del Poder
Ejecutivo, los deleguen los Jefes de
circunscripcin.
Artculo
10.
Toda
persona
que
individualmente o en congregacin o
sociedad, o comunidad, por su propia cuenta
o en nombre y representacin de una
comunidad religiosa o asociacin, o como
Agente de esa misma comunidad, secta o
asociacin, desee o pretenda ejercer misin
alguna en la catequizacin, enseanza,
prdica, doctrina entre los indgenas salvajes
y semi-salvajes existentes en el territorio de la
Repblica, bajo los principios y doctrinas de la
moral y la civilizacin cristianas, necesita
permiso del Gobierno para llevar a efecto sus
propsitos. 11
Ya en los albores de la independencia, los
kunas de San Blas se polarizan en torno a dos
tendencias:
un
grupo
partidario
de
permanecer bajo la administracin del
gobierno colombiano y el otro por el
reconocimiento del gobierno de Panam.
Despus de varios intentos de civilizacin a
travs de la educacin y la intervencin de los
religiosos, el gobierno crea en 1915 la
Intendencia 12 e instala la polica colonial, la
cual desata una verdadera persecucin con el
objetivo de incorporar violentamente a los
kunas a los valores culturales de la sociedad
panamea.
Se
dieron
casos
de
encarcelamientos y torturas, violaciones de
mujeres, a las que se les obligaba a usar
vestidos occidentales y asistir a bailes, las
nias eran obligadas a asistir a la escuela y
los nios a dejar el trabajo que hacan en el
campo con sus padres.
La rebelin armada de los kunas se dio en
1925, con el apoyo de Estados Unidos y la
Declaracin
de
la
Independencia 13 ,
constituyendo la Repblica Dule y ponindose
a la nueva Repblica bajo el protectorado de
Estados Unidos. El conflicto termin con la
firma de un tratado de paz, en el barco de
guerra norteamericano Cleveland, por medio
del cual los kunas reconocen al gobierno

panameo y ste se compromete a respetar
las costumbres, tradiciones y valores de la
nacin Kuna.
La principal conquista para los kunas despus
del incidente fue la delimitacin de la regin
como Reserva en 1930, con la Ley 54; la
creacin de la Comarca de San Blas, junto
con la de Bar en 1938 (Ley 2) y finalmente
en 1953 la promulgacin de la Ley 16 del 19
de febrero de 1953 por la cual se organiza la
Comarca de San Blas y la Carta Orgnica
que viene a ser el reconocimiento de su forma
de organizacin poltica y social tradicional.
Otros pueblos indgenas no tuvieron la misma
experiencia. Los indgenas de Cocl fueron
exterminados fsica y culturalmente, para lo
cual se expidi una ley en 1906 14 . El pueblo
Ngb-Bugl fue afectado severamente con la
aplicacin de la ley de civilizacin, el
nombramiento de corregidores y alcaldes y la
reforma agraria que justific la expropiacin
de tierras. De acuerdo a Diana Candanedo:
las distintas formas de despojo de tierras
guaymes que se dieron por parte de
terratenientes y mestizos fueron:
Matrimonios entre indios con ladinos o
mestizos, quienes a su vez la venden o
reparten.
Toma de terrenos que supuestamente estn
desocupados.
Quitar la tierra al guaym por no pagar una
deuda
Compras de tierras bajo el visto bueno de
autoridades locales (Representante, Alcalde,
Reforma Agraria) quienes de esta forma
legalizan el despojo.
(3) Ventas al mejor postor: los guaymes no
puede pagar sumas altas 15 .
La lucha por la Comarca Ngb-Bugl se
profundiza en la segunda mitad del Siglo XX,
11
Vsquez, Juan Materno: Teora del Estado Panameo, pg.

285.
12
El Decreto No. 33 del 6 de marzo de 1915 crea la
Circunscripcin de San Blas, que desarrolla el artculo 2 de la
Ley 56 de 1912. Se crea la Intendencia y la figura de
Intendente como jefe de polica colonial y al mismo tiempo con
atribuciones de un Gobernador de provincia.
13
Ver Acta de Independencia en el anexo.
14
Ley 19 de 1906 por la cual se determina la manera cmo

deben ser gobernados los indgenas de la provincia de Cocl
15
Candanedo, Diana. Crisis y amenaza a la sociedad
guaym en El Pueblo Guaym y su Futuro Pg. 127.
desde el surgimiento de la f Mama Ch 16 ,

con el liderazgo de Besig (Delia Bejerano),
movimiento que luego, a la muerte de Besig,
pas a ser dirigido por Samuel Gonzlez con
la denominacin de Mama Tada. Este
movimiento reivindica al pueblo guaym,
plantea la necesidad de delimitar la comarca y
establece ciertas pautas de comportamiento
para su pueblo. A partir de 1962 se crearon
varias comisiones de estudio para negociar la
legalizacin del territorio y todas fueron
infructuosas hasta el ao 1997 que se
reconoce
la
Comarca,
aunque
su
implementacin se prev sea un poco
conflictiva.
El tema Ember y Wounaan no se toc sino

hasta la dcada del 70 cuando el gobierno
impuls su agrupacin en comunidades y
posteriormente fue delimitada la Comarca en
dos reas. Estos grupos no han tenido
problemas en su relacin con otros grupos
que habitan en la provincia y se encuentran
en un proceso avanzado de fortalecimiento de
sus instituciones y autoridades.
En Darin la dinmica fue otra. Una provincia

olvidada hasta la dcada del 70, fue
inicialmente poblada por el pueblo Kuna y
ms tarde paulatinamente por los pueblos
Ember y Wounaan (Siglos XVII y XVIII),
grupos colombianos y posteriormente se
incorporan los colonos de las provincias
centrales del pas.
16
El movimiento MAMACHI de tipo sincrtico, religioso y de

consigna revolucionaria es iniciado por Delia Bejerano y
continuado por Samuel Gonzlez Bejarano, como Mama
Tada y se caracteriz por la revalorizacin de la cultura y el
rechazo de todo elemento extrao.
CAPITULO II
CARACTERIZACIN ACTUAL
A. Concepto y definicin de lo indgena
y pueblos indgenas
El concepto de indio proviene de un error
histrico o de ubicacin geogrfica de los
primeros europeos que llegaron al continente
y que posteriormente fue acuado el trmino
indgena para designar a los pueblos originarios del mismo. Como producto de la colonizacin al trmino se le dio la categora de
inferioridad cultural, racial, lingstica, intelectual y religiosa. Esta situacin condujo a las
poblaciones indgenas a mantener condiciones de exclusin y marginacin del proyecto
nacional que los grupos dominantes tenan
para los pases del continente.
Posteriormente el trmino ha sido recogido
por los pueblos, movimientos, organizaciones
indgenas, como un concepto unificador de
solidaridad en la lucha reivindicativa por sus
derechos. Asimismo los organismos internacionales como la Organizacin Internacional
del Trabajo (OIT), el Banco Mundial y otros,
para su trabajo operacional y en funcin de la
ejecucin de sus proyectos y logro de sus
objetivos, han definido los trminos de pueblos indgenas. As la OIT, en el Convenio
169 sobre pueblos indgenas y tribales en el
artculo 1, inciso b, y en el artculo 2, define
como indgenas:
a los pueblos de los pases
independientes por el hecho
de descender de poblaciones
que habitaban en el pas o en
una regin geogrfica a la
que pertenece el pas en la
poca de la conquista o la colonizacin o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situacin jurdica, conservan todas sus propias instituciones sociales,
econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas. . Y
la conciencia de su identidad
indgena, como
fundamental
condicin
El Banco Mundial en su directriz operacional

OD 4.20 sobre Pueblos Indgenas, no explicita
lo que entiende por pueblos indgenas sino
que explica los trminos poblaciones indgenas, minoras tnicas indgenas, grupos
tribales y tribus registradas indistintamente
como:
grupos sociales con
una identidad social y cultural distinta a la de la sociedad dominante, que los
hace vulnerable y los pone
en desventaja en el proceso de desarrollo.
Identifica a las poblaciones indgenas por las
siguientes caractersticas:
a. Gran apego al territorio
ancestral y los recursos
naturales de esas reas;
b. Identificacin propia, e
identificacin por otros,
como miembros de un
grupo cultural distinto;
c. Una lengua indgena, comnmente diferente a la
lengua nacional;
d. Presencia de instituciones
sociales y polticas consuetudinarias;
e. Produccin principalmente
orientada hacia la subsistencia.
En Panam la Constitucin y las Leyes utilizan los trminos de poblaciones indgenas,
comunidades indgenas, grupos tnicos y
ltimamente pueblos indgenas indistintamente y no existe hasta ahora una definicin
oficial que defina lo indgena o el pueblo
indgena. Los mismos pueblos indgenas se
auto identifican en su nombre propio como
Ngb, Kuna, Ember, Bugl, Wounaan, Na13
so y Bri-bri. Cuando a un anciano indgena se

le pregunt si l se consideraba indgena respondi que los indios eran los que salan en
las pelculas del Oeste peleando con los americanos. Sin embargo hay elementos muy
comunes para autoidentificarse cual es la lengua, historia comn transmitida oralmente, el
sentimiento y uso comunal de los bienes, el
sentido de pertenencia, prcticas culturales
comunes como la administracin de justicia,
organizacin social, valores, creencias y ritos
comunes.
B. Poblacin y ubicacin
Panam, con una poblacin de 2 millones
839 mil 177 habitantes (Censo de 2000) tiene
una poblacin indgena que representa algo
ms del 10% del total nacional y se encuentra localizada en tres provincias del Occidente del pas (Chiriqu, Bocas del Toro y Veraguas), en dos del Oriente (Darin y Comarca
de San Blas) y algunos grupos que se encuentran al Este de la provincia de Panam 1 .
Los pueblos indgenas estn constituidos por
siete grupos lingsticos bien definidos, conocidos (en orden numrico) por Ngb, Kunas, Ember, Bugl o Bokota, Wounaan,
Naso y Bri-bri. En el Occidente del pas se
ubican los Ngb, Buglre, Naso y Bri-bri y
en el oriente los Kunas, Ember y Wounaan.
Los Ngb, el grupo ms numeroso, representaban en el ao 2000 el 59.3% de los
indgenas del pas y se encuentran ubicados principalmente en la Comarca Ngb
Bugl y en varios Distritos de las provincias
de Chiriqu, Bocas del Toro y Veraguas.
Los Ngb que residen dentro de la Comarca representan el 59.6%, mientras que
el resto permanecen en las provincias de
Bocas del Toro, Chiriqu y Veraguas, principalmente, en comunidades que quedaron
fuera de la demarcacin. Para 1990, los
Ngb se distribuan por los Distritos de las
provincias de Chiriqu, Bocas del Toro y
Veraguas. En la provincia de Chiriqu residan para ese ao, 62,825 Ngb, concentrados en los distritos del oriente chiricano
de Tol, San Lorenzo, San Flix y Remedios en donde la poblacin indgena era
mayoritaria 2 ; no obstante se encontraban
importantes concentraciones en los distritos
de Bar, Boquete, Bugaba y David. En la
provincia de Bocas del Toro (51,086), la
mayor cantidad se concentraba en el Distrito de Changuinola, con casi el 50% del total
de poblacin y en los distritos de Bocas del
Toro y Chiriqu Grande en donde representaban el 73.5% y 85.0% de la poblacin
total, respectivamente. En la provincia de
Veraguas los Ngbs son una minora, con
6,971 personas, ubicados principalmente
en los Distritos de Caazas y Las Palmas.
Aunque esta ubicacin se mantiene, la
divisin poltica vari a partir de 1997
cuando, por la Ley que crea la Comarca,
fueron segregadas tierras de las provincias
de Bocas del Toro, Chiriqu y Veraguas.
Actualmente la Comarca est dividida polticamente en tres regiones, stas en Distritos y Corregimientos, como sigue:
Cuadro No. 1
Divisin Poltica de la Comarca Ngb-Bugl
REGION
DISTRITO
CORREGIMIENTOS
o Kribo
Kanquint
8 Corregimientos
Kusapn
7 Corregimientos
Nidrini
Besig
8 Corregimientos
Miron
8 Corregimientos
Nole Duima
5 Corregimientos
Kodriri
Mon
12 Corregimientos
uran
9 Corregimientos
TOTAL 3
Total 7
Total 57
Los Naso ubicados en Bocas del Toro a orillas del Ro Teribe, afluente del Changuinola,
y en el rea de San San. Es uno de los pueblos indgenas minoritarios, con una poblacin de 3,305, asentadas en 11 comunidades, de acuerdo al Censo de 2000. El control de la dirigencia, el rey Naso, impidi por
mucho tiempo la emigracin de su poblacin
a las fincas de plantaciones bananeras de
La regionalizacin Occidente y Oriente es una georeferenciacin para facilitar la ubicacin de los pueblos indgenas en
Panam al estar ms concentrados en estas reas.
14
Ver Cuadro No. A-1 del Anexo Estadstico.
CAPITULO II
Changuinola y se mantenan viviendo en

pequeas aldeas cerca de la orilla del ro.
Actualmente residen cerca de 1000 personas
en las reas bananeras de Changuinola y
Guabito. Las tradiciones se mantienen a
pesar de que existen serias presiones por
propuestas de desarrollo.
Los Bugl ocupan parte de Bocas del Toro y
Veraguas y en la Comarca Ngb Bugl.
Con una poblacin de 3,784 personas en
1990 pasaron a 17,731 en el Censo del
2000. Este aumento, sin embargo, puede
mostrar algn error censal en 1990 o en el
censo del 2000 que an no ha sido comprobado. Histricamente se les ha ubicado entre el grupo guaym y mezclados con los
Ngb, por lo que tambin es posible que no
se hubieran identificado como Bugl en el
censo anterior y s se identificaron como tales
en el ltimo censo. Son monogmicos, a
diferencia de los Ngb, pero mantienen el
mismo patrn de asentamiento, los rituales
de la Balsera y la existencia de los Sukias. .
Cuadro No. 2
POBLACION INDIGENA DEL PAIS
PUEBLO
1990
2000
TOTAL
194,769
285,231
Ngb
Bugl
Naso o Teribes
Bri-bri
Kunas
Ember
Wounaan
No identificados
123,626
3,784
2,194
500*
47,298
14,659
2,605
103
169,130
17,731
3,305
2,521
61,707
22,485
6,882
1,470
(*) No incluidos en el Censo de 1990. Esta estimacin es mencionada por

Francisco Herrera. Estn sumados en el total. Actualmente se cree que hay
ms de 700
FUENTE: Censos Nacionales de Poblacin y Vivienda, 1990 y 2000. Contralora General de la Repblica
Los Kunas se encuentran ubicados en su

mayora en el Archipilago de San Blas
(conocido como Kuna Yala), con unos 32
mil habitantes en 1990, en Madungandi o
Ro Bayano, ubicado en el Distrito de Chepo, provincia de Panam, con 1,696 segn
el Censo de 1990; en el Alto Chucunaque,
regin de Wargandi, con cerca de 1,000
kunas, y cerca de la frontera con Colombia
en donde se encuentran las comunidades
de Pucro y Paya, dentro del Parque Nacio-
nal del Darin (PND). Para el censo del

ao 2000 la poblacin de Kuna Yala disminuy en 1.6%, producto de la migracin
hacia las reas urbanas. Este fenmeno
puede observarse en el considerable aumento de la poblacin Kuna residente en la
provincia de Panam que pas de 11,473
en 1990 a 24,133 en el ao 2,000, lo cual
representa un incremento de 117% en el
periodo intercensal. El total de la poblacin
Kuna en el ao 2000 es de 47,298 personas distribuidos por todo el territorio.
Los Ember son el tercer grupo en cantidad
de poblacin, (22,485), de los cuales cerca
del 60.5% se encuentran ubicados en la provincia de Darin, no solamente en las reas
de la Comarca sino, y mayoritariamente, en
los distritos de Chepigana y Pinogana. El
proceso migratorio es notorio y se encuentran casi ocho mil en la provincia de Panam,
principalmente en los distritos de Panam y
San Miguelito y en la regin del Bayano del
distrito de Chepo, adems de algunos grupos
en la provincia de Coln. La poblacin Ember residente en la provincia de Panam se
increment de 2,852 personas en 1990 a
7,926 en el 2,000.
Grfico No. 1
Distribucin de la poblacin indgena de Panam
Nasos
Bugle Wounaan 1%
Bribri
2%
1%
0%
Embers
8%
Kunas
24%
Ngbe
64%
La poblacin Wounaan, con 2,605 habitantes

en 1990, pas a 6,882 en el ao 2000. Aunque el incremento no fue tan notorio como en
el caso de los Bugl s fue considerable y su
explicacin puede ser la misma que para
15
este pueblo. Los Wounaan se diferencian

lingsticamente de los Ember, pero mantienen una unidad territorial con los Ember
y, de acuerdo a la Ley que crea la Comarca
Ember, las instituciones y autoridades son
las mismas. En la actualidad han organizado
su Congreso General aparte y han solicitado
el reconocimiento del mismo y sus autoridades al Gobierno Nacional. Se encuentran
establecidos en Darin y un pequeo grupo
en el Distrito de Chimn, de la provincia de
Panam. Adems, en la provincia de Panam residen cerca de 2,000 Wounaan producto de la migracin 3 .
Por ltimo el pueblo Bri Bri, no censados en
1990, se encuentran en la regin fronteriza
con Costa Rica y conectados con los Bri-bri
de este pas, aunque son mencionados por
varios autores en la historia indgena de
Panam son menos conocidos y considerados como parte de la familia Guaym. La
poblacin Bri Bri estaba estimada, segn
algunos autores, entre 450 a 500 miembros 4 . Para el ao 2,000 fueron censados
2,521 Bri Bri, de los cuales ms de la mitad
residen en la provincia de Panam.
C. Organizacin social indgena
1. Patrones de asentamiento
Los indgenas de Panam, a excepcin de la
poblacin Kuna, han mantenido un patrn de
asentamiento basado en la formacin o integracin de linajes o familias (familias extensas) y dispersos por el rea tradicional de
ocupacin. Este modelo de asentamiento
determinara la forma de organizacin predominantemente de tipo familiar y a travs de
acuerdos o alianzas con otros grupos familiares cuando era de necesidad para el grupo.
Los cambios ocurridos posteriormente trastocaron los patrones de vida de los pueblos,
los estilos de liderazgo y la forma de ejercer
el poder y la autoridad.
Histricamente dispersos a lo largo de los ros
afluentes del Chucunaque y Tuira, los Ember
y Wounaan han sufrido un proceso de asentamiento comunitario, desde la dcada de los 70,
inducidos por el gobierno y bajo la influencia
de un cacique Kuna (Estanislao Lpez) 5 que
colabor fuertemente con los esfuerzos del
gobierno por asentar en comunidades a la poblacin indgena. El proceso de asentamiento
en pequeas comunidades de menos de 500
habitantes se realiz siguiendo el curso de los
ros. Entre los Ember hubo ms xito en este
proceso que en la regin occidental con los
Ngb y Bugl.
El proceso de asentamiento comunitario
sirvi para establecer la organizacin poltico-administrativa que rige en la actualidad,
y que ha facilitado la cohesin del grupo
para conseguir la legalizacin del territorio,
lo cual se dio en 1983 mediante la Ley 22.
No obstante, se excluyeron de la legalizacin de la Comarca a 47 comunidades que
se extienden por los Distritos de Chepigana
y Pinogana, en la provincia de Darin, las
cuales se han organizado para que les sean reconocidas las tierras colectivas. Entre
la poblacin Embera y Wounaan, tanto de
las comunidades que integran la Comarca,
como las que se excluyeron existen algunos conflictos relacionados con el control
de poder y el liderazgo.
Las comunidades formadas posteriormente
han sido producto de la fuerte migracin que
se observa entre los Ember y Wounaan
5
Todos los datos de poblacin indgena estn en el Cuadro

No.A-1 y B-1 del Anexo Estadstico.
4
Los datos del pueblo Bri-bri para 1990 son tomados de
Francisco Herrera en el estudio de consultora sobre el Corredor Biolgico. El ltimo dato recibido de un representante del
pueblo Bri Bri es de 725 habitantes, de acuerdo a un censo
realizado por la misma comunidad. (Vicente Romero, dirigente Bri Bri, entrevista personal con motivo de la instalacin del
CNDI)
16
El Cacique kuna, Estanislao Lpez, recorri las poblaciones

indgenas del pas predicando el modelo de organizacin kuna
como forma de cohesin del grupo en sus esfuerzos por
conseguir del gobierno nacional la legalizacin de sus territorios y la ayuda estatal. Bajo su inspiracin se realiz el Primer
Congreso Nacional Indgena en Alto de Jess, provincia de
Veraguas, en donde se escogen los primeros Caciques Generales Ember-Wounaan. El modelo kuna se adopta oficialmente como modelo de organizacin ember y Wounaan en
1969 durante el primer Congreso Regional de Darin. Estanislao Lpez fue reconocido como Cacique Nacional.
CAPITULO II
hacia otras reas de asentamiento del Darin, la regin oriental de la provincia de Panam, el rea de Chagres y Coln y la ciudad de Panam (especialmente San Miguelito). El nuevo patrn de poblamiento posibilita
que los pueblos Ember y Wounaan tengan
mayor acceso a ciertos servicios bsicos de
salud, educacin y facilidades de infraestructura, en un proceso que se est dando muy
lentamente y en donde las principales dificultades se presentan por la carencia de vas de
acceso, exceptuando la fluvial. Sin embargo,
la concentracin en comunidades ha provocado ciertos cambios culturales que sera
conveniente evaluar.
El modo de asentamiento de la poblacin
Ngb es predominantemente de tipo familiar, tradicionalmente poligmica (actualmente en decadencia) y se encuentran dispersos por toda la regin, con cierta resistencia a la formacin de comunidades por
la escasez de tierras, lo cual hace muy difcil el acceso a los servicios bsicos de salud, educacin, prestacin de servicios de
agua potable, electricidad, etc. Este patrn
de poblamiento disperso se mantiene tradicionalmente en muchas regiones aunque
existen algunos movimientos de formacin
de pequeos caseros integrados por familias emparentadas, especialmente en Chiriqu y Veraguas, y en poblaciones cercanas
a la costa. El asentamiento en comunidades para recibir atenciones pblicas no ha
dado los resultados prometidos y ms bien
result en una forma de acaparamiento de
tierras que quedaban despobladas por las
concentraciones promovidas externamente 6
Entre la poblacin Ngb se observan migraciones temporales de familias enteras a trabajar en las plantaciones bananeras y cafetaleras y en fincas ganaderas. No obstante,
cuando regresan continan con sus patrones
de asentamiento. Estos movimientos han
provocado escasez de alimentos en muchas
reas y el abandono de prcticas tradicionales de cultivo y reciprocidad que haca sub6
sistir a la poblacin, tambin por la escasez

de tierras cultivables.
El patrn de asentamiento de los Kunas es
de tipo nuclear, tanto en la zona insular como
en otras reas de asentamiento tradicional
como son Madungandi, Wargandi, Pucro y
Paya. Las comunidades estn organizadas
polticamente y mantienen autonoma administrativa. La familia extensa que integraba
las comunidades est cediendo a la nuclearizacin en un proceso de cambio social que
se aceler en los ltimos aos, como consecuencia de la insercin de una economa
monetaria, el sistema educativo y las migraciones.
El pueblo Kuna se ha caracterizado por estar
concentrado en comunidades, con una fuerte
cohesin por la organizacin poltica y administrativa que los distingue. Esta cohesin de
grupo se mantiene entre los Kunas que han
emigrado a las reas urbanas, especialmente
en las ciudades de Panam y Coln, en donde han formado barriadas residenciales como
Abya Yala y Coskuna, en el Distrito de Arraijn; Kuna Nega en Panam y Cativ en el
Corregimiento de Cativ de la provincia de
Coln. Adems, los inmigrantes kunas de la
ciudad de Panam se organizan por comunidades de origen, formando lo que ellos mismos han denominado captulos, a travs de
los cuales se mantienen en contacto con las
comunidades y entre ellos. Estos captulos
o centros de inmigrantes de cada comunidad
se han integrado en una Unin de Captulos
para coordinar acciones que sean de beneficio comn. En la provincia de Panam residen cerca de 24 mil kunas, de acuerdo al
Censo de 2000, lo cual registra un aumento
considerable debido al proceso migratorio
que se observa en las comunidades de Kuna
Yala.
2.
Familia y Matrimonio
La familia es considerada como institucin

bsica de la estructura social y refleja las
condiciones y caractersticas de una determinada sociedad, su nivel de desarrollo eco-
Mendoza, Jos. Observaciones personales
17
nmico y tecnolgico. Desde esta perspectiva las caractersticas actuales de la estructura familiar indgena estn determinadas por
el grado de aculturacin y los modos que
asume su proceso de integracin al resto de
los elementos de la estructura social familiar.
En el estadio actual del desarrollo social de
los pueblos indgenas veremos que coexisten
formas familiares predominando an el sistema familiar consanguneo, es decir, tipo de
familia extensa que corresponde a las formas
de sociedad tradicional compuesta por ms
de una unidad nuclear y se extiende ms all
de dos generaciones. La forma ms extendida es la familia de triple generacin que incluye a los padres, a sus hijos casados o
solteros, a los hijos polticos y a los nietos.
Esta forma bsica es comn a todos los pueblos indgenas de Panam con variantes en
cuanto a la localidad del nuevo matrimonio, al
sistema de herencia y la monogamia o poligamia. Adems, se encuentran en un periodo de transicin hacia la familia nuclear especialmente de aquellas parejas o comunidades que tienen mayor contacto con la sociedad nacional (cultura nacional).
En la familia tradicional Kuna el matrimonio
es monogmico, regulado por las normas de
residencia matrilocal, en la que el novio pasa
a vivir con la familia de la mujer. Este sistema est fundamentado en las exigencias
econmicas, pues el novio constituye una
forma de reforzar los ingresos de la familia o
como una mano de obra en las labores de
siembra y cultivo, en atender las fincas familiares de la mujer as como una ayuda para el
suministro de alimentos (pesca y caza). Ello
explica, en parte, el especial privilegio de que
goza la mujer Kuna en la sociedad tradicional
y las festividades que, desde el nacimiento
hasta la pubertad, se realizan en su honor.
No obstante, la autoridad es patriarcal y la
mujer no ha ocupado posiciones con mando
y autoridad en el pasado.
Aunque la estructura de la familia est caracterizada por la residencia matrilocal y la auto-
18
ridad patriarcal, en el sistema de descendencia podramos caracterizarla como de tipo

dual o bilateral, ya que no existen distinciones entre los parientes paternos y maternos.
Las prcticas endogmicas eran normales en
funcin de las caractersticas propias de esta
cultura, definida como una cultura nuclear a
consecuencia del aislamiento en que vivieron
del resto de otros grupos humanos. No obstante, las relaciones incestuosas estn prohibidas y son objeto de severos castigos los
que infringen esta norma.
La familia Ngb se basaba en el matrimonio
poligmico, relacionado con el status social y
econmico; sin embargo actualmente est en
decadencia. La residencia temporalmente
puede ser patrilocal (en casa del esposo)
durante el primer matrimonio porque se supone que en los siguientes el hombre se encuentra econmicamente independiente 7 .
Por lo general los asentamientos poblacionales estn basados en interrelaciones familiares, lazos de parentesco y consanguneos
que mantienen la cohesin de la sociedad
Ngb.
Entre los Bugl el matrimonio es predominantemente monogmico con algunos casos
aislados de poligamia por la influencia ejercida por los Ngb, especialmente durante un
perodo en el que al escasear mujeres Bugl
por un desequilibrio demogrfico un cacique
Ngb promovi casamientos mixtos. La
residencia de la nueva pareja est determinada por factores econmicos, pero predomina la de tipo neolocal.
La familia Ember y Wounaan es de tipo nuclear, formada por el matrimonio monogmico y sus hijos, que ocupan una vivienda.
Aunque la residencia tradicionalmente es de
tipo neolocal, se encuentran casos de residencia patrilocal hasta que le logra la independencia econmica, se construye la vivienda y se sealan los sitios agrcolas.
Tambin la familia Naso es monogmica con
TORRES DE ARAZ, Reina.- Panam Indgena. Pg.242.
CAPITULO II
libertad de seleccin matrimonial y residencia

de tipo neolocal
3. Organizacin para el trabajo y relaciones de gnero
El tipo de asentamiento y la conformacin de
la familia son factores que inciden en la organizacin para el trabajo. Las actividades
econmicas estn organizadas sobre la base
del entorno familiar. En la familia extensa,
que an existen en algunas comunidades,
aunque no es muy frecuente, la participacin
de todos los miembros en las actividades
agrcolas es una prctica comn con algunas
diferencias en cuanto a la participacin de la
mujer. En la familia nuclear surgida del matrimonio neolocal se observa con mayor frecuencia el trabajo individual en las fincas
agravado por la prdida de prcticas culturales como la ayuda mutua, trabajos en grupos
y otras.
La divisin social del trabajo est muy definida en algunos pueblos. Tanto entre los Ember y Wounaan como entre los Ngb y
Bugl la mujer participa tanto en el trabajo
domstico como en el trabajo agrcola y artesanal, mientras que entre los kunas no es
comn actualmente que las mujeres realicen
trabajos agrcolas. No es fcil distinguir entre
el trabajo productivo, reproductivo y social en
una sociedad en donde se combinan ciertas
actividades entre familiar, comunal, individual
y en donde el concepto de hogar es ms
amplio que en la sociedad occidental. Por
ejemplo, actividades como cargar agua, buscar lea y cuidar animales domsticos, M.
Martinelli en su estudio sobre la mujer Ngb
lo incluye como actividad domstica mientras
que E. Davis V lo define como actividad econmica, lo que indica que deben ser revisados los indicadores para se aplicados en el
contexto cultural. Para evitar errores que no
nos corresponden en este estudio se describe la participacin social en las distintas actividades que se realizan en algunos pueblos
indgenas sin diferenciar entre el trabajo productivo, reproductivo y social, tomando como
base estudios anteriores.
Cuadro No. 3
Organizaciones y Participacin de Mujeres en comunidades Ngb-Bugl
ORGANIZACIONES
Acueducto
Salud
Deporte
Artesana
Estanque
Tierra y Cultura
Asociacin
de
Padres de Familia
Cooperativa
de
Vivienda
Cooperativa
de
Consumo
Madres Maestras
Centro Cultural F
Bahai
Asociacin
de
Mujeres
Ngb
(ASMUNG)
(1)
(2)
(3)
HATO
JULI
H-M
H
M
H-M
SOLOY
GUABO
H-M
H-M
H
M(1)
H-M
CERRO
OTOE
H-M
H-M
H
M
H
H-M
H-M
H-M
H-M
H(2)
H(3)
H-M
M
-
H-M
H-M
H-M
Existen tres Comits

Cooperativa de Consumo y Caf de Soloy
Precooperativa de Consumo de Cerro Otoe.
Fuente: Martinelli, Marianella. La Mujer Ngb: Camino hacia la Libertad.

1994
Fuente: Martinelli, Marianella. La Mujer Ngb:

Camino hacia la Libertad. 1994
El trabajo domstico es casi exclusivo de las

mujeres en todas las sociedades estudiadas,
con algunas transformaciones experimentadas en parejas jvenes que han ido adoptando otras costumbres.
La mujer Ngb participa tanto en el trabajo
domstico como el agrcola y artesanal y en
ocasiones sale tambin a salariar. En el
trabajo agrcola participa junto al hombre en
todas las labores de siembra, limpieza y cosecha de todos los cultivos, con excepcin de
la cosecha de caf. Slo en casos aislados
en que la mujer no tiene marido o ste ha
salido a salariar, realiza la labor de tumbar
el monte si no consigue la ayuda de un familiar o puede realizar una junta. A pesar de su
participacin en los trabajos agrcolas, la
mujer Ngb no participa como heredera de
las fincas del padre, sino que esto es exclusivo de los hijos varones. En los trabajos artesanales, cuando se comercializa, el dinero lo
maneja el hombre quien ejerce la potestad.
La participacin en actividades sociales se
circunscriben a las que se realizan dentro de
la comunidad y en muy pocas ocasiones par-
19
ticipan en actividades sociales, organizaciones y seminarios fuera de su comunidad.

Como muestra se presenta un esquema de
grupos organizados en cuatro comunidades
Ngb-Bugl de acuerdo al estudio realizado
por Marianella Martinelli sobre la mujer
Ngb 8 .
Hace la observacin, no obstante, que en el
trabajo de algunos Comits que se realizan
en juntas, la mujer participa cocinando y repartiendo chicha de maz. Estas cuatro comunidades se encuentran en el rea de accin del Proyecto Agroforestal que apoya la
GTZ alemana y en el mismo participan ms
mujeres que hombres en actividades de viveros debido a la desconfianza de estos ltimos
sobre la propiedad de la madera cuando estn los rboles para la venta y prefieren actividades con resultados a corto plazo, tambin por experiencias anteriores con proyectos del gobierno. La participacin en el mismo es la siguiente:
Cuadro No. 4
Participacin en el Proyecto Agroforestal
COMUNIDAD
MUJERES
HOMBRES
Cerro Otoe
20
Quebrada Guabo
15
Hato Jul
20
15
Soloy
15
A pesar de ser mayoritaria la participacin

de las mujeres en los viveros del proyecto, no
es as con la participacin en reuniones cuya
frecuencia es menor y cuando asisten no
hablan ya sea por pena o por prohibicin del
marido.
La participacin de las mujeres en asociaciones y reuniones fuera de la comunidad est
mal vista por el hombre debido a desconfianza en su comportamiento o por celos. Esto
est cambiando culturalmente y la mujer exige mayor libertad de accin y derecho a participacin, lo que conlleva a serios problemas
entre la pareja y conduce a cierto desequilibrio en las estructuras sociales tradicionales,

en donde la mujer ha vivido sometida al
hombre.
Existen asimismo mujeres especialistas tanto
en profesiones tradicionales parteras y curanderas- como en otras actividades como
promotoras de salud, sastres, maestras
En las cuatro comunidades estudiadas por M.
Martinelli se registran las siguientes profesiones de mujeres.
Cuadro No. 5
Mujeres especialistas en comunidades Ngb-Bugl
ESPECIALISTAS
Curanderas
Parteras
Costureras
Naguas
Vendedoras
Chicha
Sastres en ropa
hombre
Promotoras
Salud
Maestras
Total
20
QUEBRAD
A GUABO
2
4
3
de
10
de
de
1
17
60
2
21
24
4
7
5
Fuente: Martinelli, Marianella. La Mujer Ngb: Camino hacia la Libertad.

1994
En general la sociedad Ngb es patriarcal

en la cual el hombre, como cabeza de familia, ejerce el mando a travs de su autoridad
y la mujer debe asumir un papel de sumisin.
La sociedad Kuna es tambin patriarcal y en
la organizacin del trabajo la mujer realiza
preferentemente las actividades domsticas;
no participa actualmente, salvo en algunas
comunidades, en actividades agrcolas pero
s en las actividades productivas como la
confeccin de molas 9 destinadas al vestido
y tambin para la venta. El producto de esta
venta es de su propiedad y utilizado por ella
sin que el hombre tenga injerencia. El hombre realiza todos los trabajos agrcolas, de
caza y pesca.
A nivel comunitario se realizan algunas actividades que son para el bien comn. Por
regla general se organizan comisiones de
9
Martinelli, M. La Mujer Ngb: camino hacia la libertad. San

Flix, junio de 1994.
HATO
JULY
5
15
35
SOLOY
de
CERRO
OTOE
3
5
5
La Mola es una artesana kuna elaborada con telas superpuestas cosidas y con diseos de laberintos, animales, plantas y significados mitolgicos. La utilizan en camisas y tambin est muy comercializada.
CAPITULO II
trabajo para cada fin, cada una con su estructura organizativa, quienes sern los responsables de que la actividad se realice en
forma adecuada. Cuando una comisin determinada considera que debe realizarse un
trabajo comunitario, como limpieza de un
camino, mantenimiento del acueducto o pista
de aterrizaje, la construccin de un centro de
salud, o la celebracin de una ceremonia,
convoca al Congreso Local y organizan para
que toda la comunidad participe. Por ejemplo, en la construccin de una obra en donde
la comunidad debe aportar algunos materiales y mano de obra, por regla general todos
los hombres de la comunidad deben traer
piedras (cascajo) y las mujeres arena, adems de turnarse los hombres para aportar
diariamente la mano de obra.
En las comisiones de trabajo normalmente
participan los hombres con excepcin de la
comisin de aseo y ornato que es privativo de
las mujeres y en la cual todas participan con la
limpieza diaria de las calles de la comunidad
en forma rotativa. Como ejemplo representativo, mencionamos la estructura de trabajo comunitario por comisiones de una de las comunidades Kunas.
Cuadro No. 6
Integrantes de las comisiones en la comunidad de
Ukubseni (Playn Chico)
COMISION
De Casas
De Caminos
De Chicha
De Justicia
De Aeropuerto
Junta Local
De Finanzas
De Salud(1)
Club de Padres
de Familia de
Primaria
Club de Padres
de F. de Secundaria
De Agricultura y
Educacin
De Aseo y Ornato
Grupo Ambiental
INTEGRANTES
4
5
7
6
5
4
6
6
5
HOMBRES
4
5
7
6
3
4
6
6
3
MUJERES
0
0
0
0
2
0
0
0
2
Cada una de las comisiones tienen un presidente, secretario, vocales y miembros y en

algunas en que se manejan las finanzas tienen
otros cargos como tesorero, cajero, etc.
La participacin de la mujer en los cargos
jerrquicos tradicionales es muy reciente y se
dan algunos casos de mujeres que ejercen
como Saylas Administrativas en algunas comunidades y algn caso de Vocero, cargo
que tiene mucha influencia. Tambin algunas profesiones tradicionales ocupan un lugar alto dentro de la estratificacin social,
como son las parteras, Neles y la funcin
de Iet de mucha importancia en las ceremonias de corte de cabello. 10
En la sociedad Ember, la mujer participa
tanto en el trabajo domstico como en la
agricultura y la artesana. En la agricultura
participa en la siembra, limpieza y cosecha y
eventualmente en la venta o distribucin.
Participa en organizaciones de la comunidad,
asociaciones y cooperativas aunque difcilmente forme parte de las instituciones o autoridades tradicionales. Sin embargo, es notorio que desde hace varios aos la Presidencia del Congreso General Ember es ejercida
por una mujer. En el cuadro siguiente se
especifica la participacin por gnero en las
reuniones de instituciones y organizaciones,
as como en las distintas labores agrcolas.
(1) Actualmente la comisin de salud es mixta y est presidida por una

mujer.
Fuente: Alvarado, Eligio. El Valor del Ambiente en los Kunas desde una
perspectiva de Gnero. UICN. 1995
.
10
Nele: Pronostica o diagnostica las enfermedades. Normalmente tambin es etnobotnico. Pueden ser hombres o mujeres. . Iet. En las ceremonias del corte de cabello, la que
ritualmente corta el cabello.
21
Cuadro No 7
Participacin por gnero en actividades sociales
y econmicas en comunidades Ember
ORGANIZACIN/
ARIMAE
ACTIVIDAD
Junta
Local
/Comunal
Club de Padres
H-M
de Familia
Cooperativas
H-M
OrganizacioH-M
nes/Asociaciones
InstitucioH
nes/Autoridades
Tradicionales
Comits
de
H
Trabajo
Comit de Salud
H
Deportes
H
Actividades agrcolas
Preparacin del
H
terreno
Siembra
H-M
Limpieza
H
Cosecha
H-M-N
Venta o distribuH
cin
LAJAS
BLANCAS
H-M
PUERTO
INDIO
H
H-M
H-M
H-M
H-M
H-M
H-M
H
H
H-M-N
H-M-N
H-M-N
H-M
H-M-N
H-M
H
H
Fuente: Alvarado, Eligio: Estudio Socio-Etnogrfico de las Areas de

Expansin, Bocas del Toro, Darin y San Blas. Ministerio de EducacinBanco Mundial. Proyecto de Educacin Bsica. Componente de Educacin Inicial No Formal. Panam 1998.
La divisin del trabajo dentro de la sociedad

Naso (Teribe) es bastante similar en cuanto a
participacin de la mujer se refiere, pues forma parte de los trabajos agrcolas y artesanales, adems de realizar los trabajos domsticos. Tambin participa en algunas organizaciones y comits de trabajo comunitario pero no ejerce autoridad y poder dentro
de las instituciones tradicionales. En el cuadro siguiente se especifica algunas actividades que realizan hombres y mujeres en la
comunidad de Soln.
Cuadro No. 8
Participacin por gnero en organizaciones
y actividades en la comunidad Naso de Soln
ORGANIZACIN/ACTIVIDAD
PARTICIPACION
Junta Local /Comunal
H-M
Club de Padres de Familia
H-M
Cooperativas
Organizaciones/Asociaciones
Instituciones/Autoridades TradiH
cionales
Comits de Trabajo
H
Comit de Salud
H-M
Deportes
H
Actividades agrcolas
Preparacin del terreno
H-M
Siembra
H-M-N
Limpieza
H-M-N
Cosecha
H-M-N
Venta o distribucin
H
Fuente: Alvarado, Eligio: Estudio SocioEtnogrfico
22
4. Tenencia de la tierra:
herencia
propiedad y
La legislacin sobre los territorios y Comarcas Indgenas en Panam establece la propiedad colectiva de las tierras y el uso colectivo de las mismas, las cuales son inembargables e inadjudicables. Dentro de cada
grupo, sin embargo, existe un sistema de
tenencia aceptado por las leyes indgenas
que establecen la propiedad individual de las
tierras cuando son trabajadas, Este sistema
de tenencia tiene ante todo un carcter familiar en cuanto a la produccin y consumo y
tienen la caracterstica de ser heredadas por
los descendientes, con algunas diferencias
de acuerdo al grupo y tipo de explotacin.
Tanto la propiedad como la herencia son
sistemas un poco complejos que amerita ser
estudiados en forma ms profunda y que
aqu slo se describe en forma somera.
Para los Ngb la unidad de produccin y de
consumo es la familia, con la participacin
directa del productor, su grupo familiar, cuya
composicin puede ser nuclear (monogmica) o compuesta (poligmica) y prcticas de
ayuda mutua. El derecho de usufructo se
adquiere por trabajo en una tierra virgen o
por herencia. No obstante, este derecho
puede perderse si no se cultiva o despus de
varios aos de haberla dejado en descanso,
cuando puede ser usufructuado por otro
miembro del grupo. Existe tambin un sistema de prstamos de parcelas para el cultivo
cedido por un grupo, las cuales deben ser
restituidas al grupo en el momento que las
requiera. Este sistema origina muchos conflictos en la sociedad Ngb.
El sistema de herencia se da por ambas vas,
materna y paterna. La tierra que pertenece
al grupo familiar puede ser usufructuada por
cada miembro y los derechos individuales se
determinan por la residencia y la filiacin
bilateral. El control ejercido por el grupo familiar obliga al Ngb a mantener los vnculos de consanguinidad, pues en caso contrario puede ser expulsado 11 .
11
GUIONNEAU, Francoise.- Los Amerindios de Panam. En

Amrica Indgena, Vol.LV, No. 4. Oct.-dic.1995. Pg. 60-61.
CAPITULO II
Martinelli (1993) explica que el sistema de

tenencia actual de las tierras presenta tres
variantes: (i) la tierra de sabana, utilizada
para el pastoreo, es de propiedad y uso colectivo; (ii) la tierra utilizada en cultivos temporales, que es la tierra de rastrojos, es de
propiedad colectiva y uso individual; (iii) la
tierra de cultivos permanentes, caf y guineo,
es de posesin individual y uso individual. 12 .
Existen muchas variantes como producto de
los cambios culturales, la conformacin de la
comunidad y la familia, la escasez de la tierra
que se observa en muchas reas y con ello
muchos problemas de litigios.
siguen perteneciendo comunalmente a

la familia y su sistema de explotacin
es rotativo mensualmente entre los hijos(as) de todas las familias que son
propietarias de las mismas.
Entre los kunas se distinguen tres tipos de

propiedad: la propiedad personal, familiar y
comunal o de cooperativas. La propiedad
personal incluye los objetos de uso personal
e instrumentos de trabajo y las tierras vrgenes trabajadas y explotadas por la persona, y
las recibidas en herencia. La propiedad familiar, adquirida a travs de la herencia y que
es explotada por todos los miembros de la
familia y usufructuada por todos. La propiedad comunal, basada en una explotacin
colectiva de la tierra, bien en forma de cooperativas, grupos de produccin o con la
participacin de la comunidad entera.
En la sociedad Kuna la mujer y el hombre

tienen los mismos derechos sobre la herencia, la cual slo se transmite a los hijos, pero
ninguno de los cnyuges puede heredar tierras de su pareja, ni an las pertenencias
personales 13 .
Existen casos en que las fincas de

cocos comenzaron a trabajarse por
miembros de varias comunidades y,
por el sistema de herencia para el
usufructo de las mismas, el sistema
de rotacin es muy demorado pasando varios aos hasta que una persona
pueda beneficiarse de nuevo.
Entre los Ember y Wounaan predomina la

propiedad familiar de la tierra, adquirida por el
trabajo en tierras vrgenes o por herencia. El
derecho de herencia se obtiene por ambas
vas y tanto el hombre como la mujer tienen
los mismos derechos de propiedad y herencia.
D. Situacin social y econmica 14
Todos estos tipos de propiedad pueden ser

heredados, para lo cual se distinguen dos
tipos de acuerdo a las caractersticas de cultivo:
a) Las de cultivo, que se dedica para la
siembra de yuca, caa, maz, arroz,
pltano, etc. En su mayora para el
consumo familiar. Esta se reparte equitativamente entre los hijos (hombre y
mujer). La idea que prevalece entre los
Kunas con relacin a la herencia es que
todos reciben partes iguales puesto que
todos van a tener hijos.
b) Las fincas de cocoteros, destinados no
slo al consumo sino, y especialmente,
como forma de ingreso. Estas fincas
12
Martinelli, Marianela.- El Pueblo Ngb: Cultura y Organizacin. Panam, 1993. Pg. 36.
1. Niveles de desarrollo y satisfaccin de

necesidades bsicas
Panam est catalogado como el segundo

pas de Amrica con peor distribucin del
ingreso. Con un ingreso per-cpita de 2,358
dlares en 1996 ste no est reflejado en el
bienestar de la mayora de la poblacin. La
exclusin de muchas zonas del pas de los
beneficios del desarrollo no ha mejorado mucho en las ltimas dcadas.
13
ALVARADO, Eligio.- Algunos aspectos de la organizacin social y poltica de los indios kunas de San Blas.
Tesis. Universidad Pontifica de Salamanca, Madrid, 1977.
Pg. 55-58.
14
En este apartado nos hemos de referir a los datos de 1990
principalmente, debido a que no se cuenta con una informacin completa para el 2,000. Algunos indicadores adicionales
se muestran en el anexo estadstico
23
Se dice que el 20 por ciento ms rico tiene

ingresos 30 veces superior que el 20 por
ciento ms pobre de la poblacin del pas.
Las poblaciones indgenas se encuentran
entre los que registran el ms alto nivel de
pobreza de Panam.
El nivel de aislamiento y exclusin que mantienen los indgenas de Panam est reflejado
en el ndice de satisfaccin de necesidades
bsicas.
Cuadro No. 9
Variables e Indicadores utilizados en el Estudio de Nivel
de Satisfaccin de Necesidades Bsicas realizado por
Herrera
VARIABLE
Grado de Urbanizacin
Nivel de Educacin
La variable vivienda fue medida a travs de

indicadores de agua potable, servicio sanitario, luz elctrica, piso de tierra y grado de
hacinamiento. Para la educacin se utilizaron el porcentaje de analfabetismo, inasistencia escolar y menos de tres grados aprobados y en salud las tasas de mortalidad
infantil, asistencia profesional al parto y desnutricin.
El segundo estudio, realizado por Ligia Herrera y publicado por el Centro de Estudios
Latinoamericanos (CELA) 16 , da resultados
diferentes. Herrera utiliza cuatro variables
cuantificadas a travs de varios indicadores
resumidos en el cuadro siguiente:
Atencin
sanitaria
Anteriormente Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica.

16
HERRERA, Ligia.- Regiones de Desarrollo Socioeconmico de Panam 1980-1990. Centro de Estudios Latinoamericanos. Panam, 1994.
24
Mdico-
INDICADORES
Proporcin de poblacin urbana del distrito
Tasa anual de crecimiento demogrfico
Poblacin no dispersa
Poblacin econmicamente activa no
agrcola
Servicios de comunicacin existentes
Sin ningn grado de educacin aprobado
Poblacin de 15 aos y ms con estudios
primarios completos
Poblacin de 15 aos y ms con algn
grado de enseanza secundaria
Poblacin con algn grado de Universidad
Desnutricin infantil
Mortalidad infantil
Caractersticas de la Vivienda
Ingreso Familiar Mensual
Instituciones estatales de atencin mdica
Personal tcnico en los servicios estatales
Atencin mdica en los casos de nacimientos y muertes
Con esta categorizacin, Herrera ubica en la

categora de muy bajo desarrollo 6 distritos,
de los cuales tres son indgenas (Samb,
Cmaco y Chiriqu Grande), el resto de distritos con fuerte porcentaje de poblacin indgena se encuentran en la categora de bajo
desarrollo. Solamente el Distrito de Changuinola, en Bocas del Toro se encuentra en
categora media de desarrollo que puede
atribuirse a la distorsin que produce la ubicacin de la actividad bananera.
El Ministerio de Economa y Finanzas elabor un ndice de pobreza por Corregimiento
para el Proyecto de Educacin General Bsica con base en las condiciones de vivienda,
acceso y calidad a los servicios de la educacin, situacin nutricional, proporcin de poblacin indgena y poblacin con edades de
6 a 15 aos 17 . Aunque este ndice se realiz
para un objetivo muy especfico, como es la
educacin, nos servir para precisar ms la
informacin de las poblaciones indgenas
que en muchos distritos permanece oculta
debido a que la poblacin no indgena alcanz un mayor nivel de desarrollo. A nivel de
Corregimiento y utilizando los indicadores
17
15
Nivel de Vida
En este sentido, existen dos estudios en Panam para medir este ndice ambos basados en los datos del Censo de 1990 -un estudio realizado por el Ministerio de Economa y
Finanzas (MEF) 15 con indicadores de vivienda, salud y educacin que ubican en los lugares ms bajos a siete distritos del pas, de los
cuales seis son de poblacin mayoritariamente indgenas (Chiriqu Grande, Tol, San Lorenzo, Cmaco, San Blas y Samb), el otro
Distrito es Caazas, con menos poblacin
indgena. Muy cerca de este nivel se encuentran los Distritos de Bocas del Toro, Remedios
y San Flix, tambin con alto porcentaje de
poblacin indgena.
A nuestro parecer este ndice est sesgado para medir el

nivel de pobreza de los Corregimientos, al utilizar indicadores
como el porcentaje de poblacin indgena y la poblacin entre
6 y 15 aos de edad. Suponemos que estos indicadores
deben tener un peso especfico e importante para la implementacin del Proyecto de Educacin General Bsica.
CAPITULO II
mencionados, de los 50 Corregimientos que

ofrecen los ndices ms altos en condiciones
de pobreza, 37 son de poblacin indgena o
mayoritariamente indgena y tres con casi la
mitad de poblacin indgena.
Aunque estos indicadores son vlidos para el
estudio de pobreza, ambos estudios presentan algunas dificultades al aplicarlo a poblaciones indgenas, en donde algunos indicadores no se miden en el mbito de patrones
culturales. Por ejemplo, los indicadores de
vivienda utilizados como materiales del piso,
paredes y techo no deberan aplicarse a
construcciones de tipo cultural, e incluso familias indgenas que adoptaron el tipo de
construccin occidental, por razones de prestigio, estn volviendo a utilizar materiales
tradicionales locales en la construccin de su
vivienda, pues stas estn ms adaptadas al
ambiente en que viven.
El asentamiento en grupos familiares o pequeas comunidades es otro rasgo cultural
que a pesar de todos los cambios inducidos,
las comunidades recin formadas no han
llegado en su mayora a superar los 500
habitantes, como en el caso de las comunidades Ember y Wounaan, o en el caso de
los pueblos indgenas del occidente del pas,
por lo que el indicador de urbanizacin en
estas reas es prcticamente nulo 18 .
gena educado tiene que salir del medio porque la educacin no es apta para el ambiente
en que viven, por lo cual se observan muchos casos de desercin y fracaso, abandono de la produccin agrcola y otras actividades tradicionales y poca iniciativa para desarrollar el rea, para lo cual no han sido capacitados. No por ello puede insinuarse que
debe abandonarse la educacin sino adecuar
el sistema educativo a los requerimientos
regionales, ambientales y culturales, pues se
puede observar un fenmeno parecido en
otras reas rurales no indgenas. Las comunidades requieren de una educacin con un
enfoque intercultural bilinge, que incorpore
sus valores culturales y cosmovisin.
El proceso de articulacin a la sociedad nacional se objetiviza en los indicadores socioeconmicos del pas que reflejan que los
pueblos indgenas se encuentran entre la
poblacin ms desfavorecida, con claros
signos de marginacin y exclusin como
consecuencia de un desarrollo desigual y
combinado. Sin realizar un anlisis exhaustivo de los problemas, podemos describir algunos de ellos. 20
Aunque no podra decirse lo mismo con relacin a los indicadores de salud y educacin,
s requiere algunas observaciones. El concepto de salud y enfermedad 19 no es la que
nosotros conocemos y la prdida de la medicina tradicional no es suplida por la salud
curativa que se aplica en los ambientes urbanos.
La educacin que se aplica no ha sido un
componente importante para medir los niveles de desarrollo. Por regla general el ind18
Las poblaciones o comunidades con menos de 500 habitantes se consideran dispersas.

19
La salud y la enfermedad para el indgena estn ligados al
concepto de equilibrio (armona) o desequilibrio de las fuerzas
espirituales que actan sobre la persona... (se desarrolla en
los aspectos culturales).
20
Considerando que ambos estudios se basan en datos censales, toda la informacin estadstica tiene como Fuente Los
Censos de Poblacin y Vivienda de la Contralora General de
la Repblica. Esta informacin tiene el inconveniente de no
estar segregada por grupo indgena, por lo que en ocasiones
se har referencia a los Distritos con mayor porcentaje de
poblacin indgena. Mas adelante se har referencia al ltimo
estudio sobre pobreza en Panam realizado por el Banco
Mundial y el Ministerio de Poltica Econmica en 1997 que
tiene informacin segregada por grupo tnico.
25
Cuadro No. 10
Algunas caractersticas sociales de los Distritos
con mayor porcentaje de Poblacin Indgena
% de
poblacin
indgena
73.5
46.3
tasa anual de
crecim iento
poblacional
% de
desnutrici
n
45.7
35.3
tasa de
mortalidad
infantil
% de
analfabetismo
DISTRITO
4.7
46.17
31.7
Bocas
del
5.9
32.98
18.5
Toro
Changuinola
85.0
6.5
62.8
64.13
49.8
Chiriqu
68.3
3.4
63.4
35.62
32.5
Grande
64.6
3.0
52.2
30.70
34.6
Remedios
70.1
3.6
48.5
40.52
42.7
San Flix
66.6
3.7
62.7
47.18
38.6
San Lorenzo
12.3
2.2
54.2
40.18
23.2
Tol
12.1
2.3
60.4
38.58
30.2
Santa Fe
17.2
1.7
62.6
38.87
24.2
Caazas
25.4
-35.5
47.67
22.4
Las Palmas
25.1
-45.3
51.97
23.0
Chepigana*
74.8
Pinogana*
81.3
Cmaco*
97.0
1.8
71.2
40.36
36.4
Samb*
8.3
2.6
24.4
24.31
7.9
San Blas
Promed. Nal.
(*) No contamos con datos segregados para los Distritos de Cm aco y Sam b de los
Censos anteriores, por lo que hay cifras intercensales no comparables en los cuatro
distritos de Darin.
Fuente: Contralora General de la Repblica. Censos Nacionales de 1990 y
Estadsticas de Salud.
Las poblaciones indgenas tienen la ms alta

tasa de crecimiento poblacional del pas:
5.7% en Bocas del Toro, 5.2% en Darin, por
mencionar algunas reas de mayor concentracin de poblacin indgena, en comparacin con el 2.6% de crecimiento poblacional
promedio anual que se observa en el pas
entre 1980 y 1990. Si bajamos al nivel de
Distrito con mayor proporcin de poblacin
indgena, los de crecimiento ms acelerado
son los tres Distritos de Bocas del Toro y la
provincia del Darin, regiones que son adems, junto con la provincia de Panam, receptoras de emigrantes de las provincias
centrales.
La presin demogrfica y la desaparicin de
los modelos tradicionales de organizacin
para la produccin (familia extensa y prcticas de reciprocidad) tienen consecuencias en
el alto grado de desnutricin infantil que se
observa en las poblaciones indgenas 21 .
Esto puede ser consecuencia del proceso de
prdida de valores culturales y agotamiento
del recurso tierra.
La atencin mdica es deficiente al encontrarse las poblaciones indgenas en lugares
de difcil acceso, con pocas instalaciones de

salud y personal mdico. Menos del 50 %
de los nacimientos se dan con atencin mdica 22 , lo cual aunado a los embarazos en
madres adolescentes, madres desnutridas,
bajo control prenatal y condiciones desfavorables del ambiente, son las causas de la alta
tasa de mortalidad infantil (64.13 en Chiriqu
Grande, 46.17 en Bocas del Toro, 51.97 en
Pinogana, 47.67 en Chepigana, 47.18 en
Tol y 40.36 en San Blas) 23 . Adems, las
condiciones ambientales y la deficiencia alimentaria facilitan la propagacin de enfermedades como la parasitosis y enfermedades
respiratorias.
El aislamiento fsico de las poblaciones indgenas ha sido histricamente un factor favorable
para la conservacin de sus culturas y ha posibilitado la definicin y legalizacin de los territorios o Comarcas que se han dado en el pas y
los que estn en proceso de legalizar. As
mismo permiti la existencia actual de grandes
reas en donde los recursos naturales no han
sido fuertemente alterados, debido al manejo
sostenible de las comunidades indgenas, con
prcticas econmicas tradicionales asociadas a
la cultura de subsistencia.
Las relaciones de los pueblos indgenas con
el Estado-nacin y el sistema socioeconmico se encuentran en un proceso de cambio.
Por un lado, el inters del Estado y del capital
corporativo transnacional en el desarrollo de
macroproyectos (infraestructuras como las
hidroelctricas), la exploracin y explotacin
minera y el manejo de recursos naturales, y
por otro lado la demanda indgena en accesar los servicios bsicos de salud, infraestructura comunitaria y acceso a los mercados, generan la necesidad de abrir vas de
comunicacin y facilidades de transporte.
Los pueblos indgenas se encuentran en la
disyuntiva de aceptar o rechazar la apertura
de vas de comunicacin y facilidades de
transporte, ante el peligro de la prdida de
control en su espacio fsico y la explotacin
de los recursos que consideran de su propie22
21
Ver cuadro No. 2.
26
23
Cuadro No. A-9 del Anexo Estadstico.

Cuadro No. 2
CAPITULO II
dad. La experiencia de la construccin de la

Represa Hidroelctrica del Bayano y la apertura de la carretera al Darin en la dcada
del 70, conjuntamente con el programa de
desarrollo de la regin del Atlntico (Conquista del Atlntico) y la extensin de la frontera
agrcola, es suficiente para comprender el
efecto que las vas de comunicacin producen en las comunidades indgenas, as como
en los recursos de la Biodiversidad.
reas urbanas la situacin de discriminacin

en que muchas veces estn sometidos los
nios indgenas, en razn de su idioma que
acta como limitante en la comprensin y
asimilacin de los conocimientos, los cuales
son transmitidos en el idioma oficial y con
docentes que no conocen su idiosincrasia.
Asimismo en las reas indgenas, muchos
docentes que laboran desconocen la idiosincrasia y el idioma nativo.
El sistema educativo panameo aplicado en

reas indgenas se caracteriza por bajos
niveles de instruccin y fuera del contexto y
significado tnico. Los altos niveles de analfabetismo persisten en las comunidades indgenas a pesar de los esfuerzos del gobierno
a travs de programas de alfabetizacin y la
extensin de escuelas por toda la geografa
nacional. Si consideramos analfabetos o
semianalfabetos a la poblacin de 10 aos y
ms de edad que no tienen ningn grado
aprobado o la primaria incompleta, encontramos que el 77.4% de los Ngbs, el
52.6% de los kunas, el 73.8% de los Ember,
el 74.4% de los Bugl, el 73.6 % de los Wounaan y el 58.5% de los Nasos, se encuentran
en esta situacin, de acuerdo a las cifras
oficiales de 1990 24 .
La aplicacin del sistema de instruccin, sin

considerar los aspectos culturales, lingsticos y de necesidades del rea, ha conducido
adems a la emigracin de grandes sectores
de la poblacin indgena y al abandono y
deterioro de muchas prcticas culturales. Sin
embargo, la existencia de profesionales indgenas que se incorporan a los programas y
proyectos que se aplican en reas indgenas,
facilita el nivel de comprensin y comunicacin que debe existir entre los proyectos y las
comunidades. Con programas de capacitacin adecuados se podr progresar en el
grado de participacin y apoderamiento del
proceso de desarrollo que sea sostenible
cultural, social y econmicamente.
El porcentaje de analfabetismo a nivel nacional presenta una disminucin en el perodo

transcurrido entre 1980 a 1990, pasando de
12.4% a 7.9%, respectivamente. Esto se ve
reflejado en los distritos con ms poblacin
indgena a pesar de que an persisten las
ms altas tasas de analfabetismo oficial que
van desde 49.8% en Chiriqu Grande a
23.2% en Kuna Yala.
La desercin escolar en estas comunidades
tiene distintas causas que van desde los aspectos culturales (entre las nias que llegan
a la edad reproductiva), los embarazos entre
adolescentes, dificultades de acceso a la
escuela por la dispersin poblacional en algunas reas, la falta de recursos para cubrir
la alimentacin y los gastos que ocasiona la
asistencia a la escuela, entre otras. En las
Los indicadores econmicos derivados de los

censos nacionales, algunos de los cuales
(nivel de ingreso) son utilizados para la construccin del Indice de Satisfaccin de Necesidades Bsicas, son de difcil manejo cuando se refiere a las poblaciones indgenas y
depende de la valoracin que se da, al coexistir las actividades de subsistencia y de
mercado. Segn los datos del Censo los
Distritos con mayor poblacin indgena no
slo presentan el ms bajo nivel de ingreso
familiar mensual del pas (con excepcin de
Changuinola) 25 sino que sufrieron un fuerte
deterioro durante la dcada de 1980 a 1990,
con un porcentaje de cambio que a veces
supera el -100%, como es el caso de Bocas
del Toro y Chiriqu Grande en la provincia de
25
24
Ver cuadros Nos.A-2, A-3, A-4, A-5, A-6, y A-7 del Anexo
Estadstico.
En el Distrito de Changuinola, la existencia de las Compaas Bananeras y los ingresos que esta actividad genera mantiene encubierto la situacin social real de los indgenas.
27
Bocas del Toro, y cercano al -50% en San

Blas y -74.7% en Santa Fe 26 .
analfabeta. Entre la poblacin Wounaan

estos porcentajes estn en 35.1% y 38.6%,
respectivamente.
a. Regin Oriental
a.1.
Darin.
Poblacin
Wounaan y Kuna
Ember-
Para 1990, el ndice de desarrollo relativo

calculado por Herrera nos muestra a los distritos de Samb y Cmaco, que integran la
Comarca Ember-Waunan, como los de ms
bajo nivel de desarrollo relativo 27 . Estos distritos tienen el ms bajo nivel de vida y del
grado de urbanizacin. Las comunidades
Ember y Wounaan, tanto las que se encuentran dentro como fuera de la Comarca
tienen todas menos de 500 habitantes, por lo
que se considera que toda la poblacin est
dispersa.
El ndice de atencin mdico-sanitaria presenta caractersticas de total abandono al no
existir dentro del territorio ninguna instalacin
de salud para 1990. En los ltimos aos se
han construido algunos puestos de salud,
pero sin personal tcnico que atienda permanentemente, y se utilizan para las giras
mdicas. Considerando las distancias que
existen entre las comunidades y las instalaciones de salud y las dificultades del transporte, el recurso de la medicina tradicional se
hace ms necesaria.
La mediana de ingreso familiar se encuentra
entre las ms bajas del pas, con B/60.3 para
Samb y B/72.6 en Cmaco. Esto puede
hacerse extensivo al resto de las comunidades Ember-Wounaan que se encuentran
fuera de la Comarca.
La poblacin Ember de 10 aos y ms
mantiene niveles educativos an bajos, con
un 35% sin ningn ao aprobado. Si a esto
se suma el 38.7% que en 1990 tena la primaria incompleta nos da una proporcin
muy alta de la poblacin analfabeta o semi26
27
Ver Cuadro No. A-8 del Anexo Estadstico.

Cuadro No. 3
28
En la provincia de Darin, adems de las

comunidades que componen la Comarca, se
encuentran 47 comunidades Ember y Wounaan dispersas por toda la provincia y presentan caractersticas similares, con algunas
diferencias no muy significativas de las que
se encuentran a lo largo de la carretera que
tienen mayor acceso al mercado y a los servicios sociales aunque no por ello presentan
mejores niveles de desarrollo.
Adems existen dos comunidades kunas
cerca de la frontera con Colombia (Pucro y
Paya), dentro del Parque Nacional del Darin, con poco contacto con el exterior, y tres
comunidades en el Alto Chucunaque, regin
de Wargandi (Nurra, Wala y Morti) que mantienen ms contacto con algunas comunidades de Kuna Yala, de acuerdo a la ubicacin.
Estas comunidades han mantenido una economa de subsistencia bsicamente y el mayor ingreso actualmente lo perciben de la
venta de rboles en pie valindose de los
permisos comunitarios que da la Autoridad
Nacional del Ambiente (ANAM).
a.2.
Panam Este: Kunas y Ember

y Wounaan
En la regin del alto Bayano habitan 12 comunidades kunas y 3 Ember-Wounaan,

tambin hay varias comunidades Wounaan el
Distrito de Chimn. Las comunidades kunas,
ubicadas en la cuenca del Alto Bayano, lograron la legalizacin del territorio en 1997,
despus de haber sufrido severos traumas
como consecuencia de la construccin de la
hidroelctrica y la carretera al Darin y con
ello un rpido proceso de colonizacin. Despus de la inundacin del lago Bayano, la
produccin agrcola de subsistencia se vio
severamente afectada al perder las mejores
tierras cultivadas y su fertilidad. El kuna hizo
uso de lo que tena disponible y por lo que
era presionado en todos estos aos, el recur-
CAPITULO II
so forestal. La facilidad de los permisos comunitarios facilit la venta del rbol en pie a
los madereros como fuente de ingreso rpido. Esta actividad redujo la necesidad de
continuar la prctica de cultivos tradicionales
y se dio una mayor dependencia del dinero.
Las comunidades de la regin carecen de
infraestructura bsica y de servicios bsicos como agua potable y luz, paradgico
viviendo al lado de la hidroelctrica y por lo
cual fueron sacrificados en nombre del desarrollo. Utilizan los recursos naturales para
la construccin de vivienda, para hacer
algunos utensilios, como motetes, sombreros, abanicos, tinte y medicina; y para su
sustento. Tambin los animales silvestres
y la pesca como tilapia, sbalo, mojara y
guacucos.
Los Ember estn localizados en Ibedi Ember y Piriat (al lado de la carretera) y en
Maj, a orillas del ro Maj. Estas comunidades estn organizadas en forma independiente a la Comarca y a la Organizacin de
Tierras Colectivas Ember-Wounaan. Las
comunidades de Ibedi Ember y Piriat dependen durante casi todo el ao de la explotacin de madera que se realiza durante la
poca seca.
a.3.
La Comarca de San Blas o Kuna

Yala
Asentada en las costas e islas en el archipilago, abarca unas 3,200 Km2 desde Coln
hasta la frontera con Colombia, con 38 comunidades en islas y 11 en tierra firme. La
produccin agrcola ha sido de subsistencia
con excepcin del coco, como primer recurso
generador de ingreso monetario hasta hace
pocos aos. A pesar de que no se ubica en
los distritos de extrema pobreza, de acuerdo
al ndice de desarrollo relativo elaborado por
Herrera, sus condiciones sociales han sufrido un fuerte deterioro en los ltimos aos
como consecuencia del acelerado cambio
que experimenta la poblacin en su forma de
vida.
De todas las reas indgenas, posiblemente

Kuna Yala cuenta con mayores recursos
humanos en materia de salud y educacin
aunque las condiciones de salud se han deteriorado en los ltimos aos. Para 1995-96
contaba con 14 mdicos, 21 enfermeras y 9
odontlogos, con una cobertura de 2,701
habitantes por mdico (el ndice ms bajo de
todas las provincias) 28 .
En cuanto al sistema educativo, casi todas
las comunidades cuentan con escuela pero
con un alto porcentaje de desercin. Slo en
la comunidad de Ukubseni (Playn Chico), la
segunda ms poblada de la Comarca, un
censo realizado por la misma comunidad y
los educadores detect que alrededor de 300
nios no asistan a la escuela por falta de
recursos. El gobierno est implementando
un programa de alimentacin escolar en todas las provincias y se aplica tambin en
Kuna Yala. Este programa sin embargo no
tiene una gran cobertura considerando que
en 1997 de un gasto efectuado en este rubro
de US$ 8,411,942 (8.4 millones de Balboas)
a nivel nacional, hacia Kuna Yala no lleg ni
al 1% (US$ 80,507) 29 .
b. REGION OCCIDENTAL ( Ngb, Bugl,
Naso y Bri-bri)
De los cuatro pueblos indgenas que integran
la regin occidental del pas, los Ngb y
Bugl son los ms numerosos y estudiados
en forma conjunta. Aunque presentan caractersticas distintivas, como son la lengua y la
forma de contraer matrimonio, comparten el
mismo territorio, sistema de organizacin y
dirigencia tradicional. Recientemente, y al
igual que en el caso Ember-Wounaan, les
fue reconocida la Comarca Ngb-Bugl
incluyendo a los dos pueblos.
Aparte de los datos de poblacin y vivienda
que se publican segregados por pueblo indgena, los datos socio-econmicos no estn
28
Ministerio de Economa y Finanzas. Panam: Informe

Social 1997. Marzo de 1998.
29
Ministerio de Economa y Finanzas. Op.Cit. Pg.45. Datos
de la Direccin Nacional de Nutricin y Salud Escolar del
Ministerio de Educacin.
29
disponibles en su totalidad, sino por Distrito

y, en algunos casos, por Corregimiento. No
obstante, por la informacin disponible, la
poblacin Ngb-Bugl puede considerarse
como la ms pobre del pas con indicadores
socio-econmicos que muestran una mayor
exclusin que el resto del pas y los pueblos
indgenas. En el cuadro No. 10, en donde se
muestran algunos indicadores sociales, son
los Distritos con mayor porcentaje de poblacin indgena Ngob y Bugl los que ofrecen
peores condiciones de vida, mayor crecimiento poblacional, mayor grado de desnutricin infantil y mayor porcentaje de mortalidad
infantil. Empujados histricamente hacia las
reas ms inhspitas, an continan siendo
presionados por los grandes propietarios de
tierras, compaas transnacionales y macroproyectos estatales de infraestructura.
Algunos indicadores indican un empeoramiento de las condiciones de vida durante el

decenio de 1980 a 1990. El promedio de
ingreso familiar en los Distritos de Bocas del
Toro y Chiriqu Grande se redujo a menos de
la mitad, lo mismo se observa en los Distritos
de Remedios, San Flix, San Lorenzo y Tol.
La tasa de desnutricin aument en todos los
distritos con mayora indgena y prcticamente se mantuvo en San Flix. Estos distritos,
junto con Kuna Yala, Caazas, Las Palmas y
Santa Fe se mantienen como los que registran la ms alta tasa de desnutricin del pas,
a los que habra que agregar el Distrito de
San Francisco que prcticamente carece de
poblacin indgena segn el Censo. El porcentaje de analfabetismo que a nivel nacional
se redujo al 7.9%, en los Distritos con ms
poblacin indgena se mantiene entre el 30 y
el 50%, con tasas inferiores nicamente en
Changuinola.
2. Determinantes de la Pobreza Indgena

en Panam 30
Un estudio muestral realizado por el Ministerio de Economa y Finanzas y el Banco Mundial, sobre la Pobreza en Panam en 1997,
indica que el 83% de la poblacin indgena
vive bajo la lnea de pobreza y que el 70% no
puede satisfacer el mnimo de requerimientos
calricos. 31 Por grupo tnico, la pobreza
prevalece ms alta entre los Ngb y Bugl
(92% pobres y 82% en extrema pobreza),
seguido por los Ember y Wounaan (80%) y
los Kunas (65%).
Los determinantes de la pobreza entre los
indgenas, de acuerdo al estudio, son explicados a travs de indicadores como, trabajo y
fuentes de ingreso; educacin; condiciones y
tenencia de la vivienda; servicios bsicos;
acceso al crdito; fertilidad, tamao y composicin de la familia y la localizacin geogrfica.
El trabajo entre los indgenas constituye la
mayora de las veces una fuente de produccin para la autosubsistencia y menos como
fuente generadora de ingreso o trabajo remunerado. El ndice de desempleo es de
slo un 2% para los hombres indgenas 4%
entre las mujeres indgenas. El 60% de los
ingresos deriva del trabajo, siendo el autoempleo el que genera el 40% del ingreso
30
Los indicadores utilizados y la metodologa aplicada al

estudio de la pobreza realizado en 1997 por el Ministerio de
Economa y Finanzas y el Banco Mundial, difiere de los estudios antes mencionados sobre el Indice de Satisfaccin de
Necesidades Bsicas realizado por Herrera y el MEF con
datos de 1990. Por lo que, al no ser comparables las cifras se
presentan los detalles por separado.
Principales Diferencias:
ESTUDIOS DEL MEF Y HERRERA
(1990)
Basados en datos del Censo de
1990
Cifras presentadas por Distrito, como
Divisin Poltica
Los Distritos no diferencian entre
poblacin indgena y no indgena
31
ESTUDIO MEF-BANCO MUNDIAL (1997)

Estudio muestral
Cifras presentadas por pueblo, sin definir
divisin poltica.
Las cifras por pueblo no diferencian la
ubicacin por divisin poltica (Distrito o no)
sino ubicacin fuera o dentro del territorio.
Recogido en A Profile of Indigenous Poverty in Panama: A

Study Using LSMS Data) por Renos Vakis and Kathy Lindert
(Draft, February 15, 1999). El estudio se realiz a travs de
una muestra nacional y tiene la ventaja de segregar la informacin por grupo tnico y define las variables que inciden en
la pobreza a travs de anlisis de correlacin multivariable.
30
CAPITULO II
laboral. El sector agrcola, a pesar de ser la

principal fuente de trabajo no constituye una
fuente importante de ingreso, a pesar de que
los trabajadores indgenas (en especial los
Ngb y Bugl) son empleados en fincas.
Un dato importante al respecto, es el menor
pago por hora que se le da al trabajador indgena frente al no indgena, el cual es un 32%
ms bajo, lo cual puede indicar cierta discriminacin tnica, tal y como expresa el estudio.
Cuadro No. 11
Empleo e Ingreso generado por el Sector Agrcola,
por pueblo
Pueblo
Empleo
del Sector
Agrcola
(%)
TOTAL
No Indgenas
Indgenas
Ngb y Bugl
Kuna
Ember y Wounaan
50
65
28
45
Ingreso
del Sector
Agrcola
(%)
27
Produccin
(*) Agrcola
para la Venta
(%)
43
Ingreso
Percpita
(us$)
26
51
2407
33
30
23
52
11
8
13
21
693
395
1393
762
2237
(*) Se refiere a la produccin interna y no al empleo agrcola en fincas o

remunerado
Fuente: Vakis y Lindert (1999).
Puede deducirse del Cuadro No. 11 que a

mayor empleo en el sector agrcola entre los
grupos indgenas menor es el nivel de ingreso per cpita porque la produccin se destina
ms al autoconsumo que a la venta.
La Educacin est fuertemente ligada al
nivel de vida y es el factor ms importante
para salir de la pobreza. Aproximadamente
un tercio de la poblacin indgena en Panam es analfabeta, siendo los Ngb y Bugl
los que ms alta tasa de analfabetismo presentan (36%), seguida de los Ember y
Wounaan (25%). Adems se observa una
brecha por gnero al observarse que el analfabetismo entre las mujeres indgenas es de
cerca del 40%, fenmeno que no se observa
entre los no indgenas ni an entre los pobres.
observ que cerca del 16% de los nios indgenas entre los 6 y 11 aos de edad no estaban matriculados en escuela primaria, aumentando esta tasa a la mitad entre los nios
que slo hablan la lengua indgena.
Cuadro No. 12
Caractersticas de la Educacin por pueblo
Pueblo
Analfabetismo
(%)
Total
Hombres
Mujeres
Matrcula
Actual en
Primaria(*)
8.1
7.9
8.3
92
No Indgenas
8.4
8.1
8.7
93
Indgenas
Ngb y Bugl
Kunas
Ember y
Wounaan
30
36
20
25
4.5
2.8
6.8
3.6
5.1
3.2
7.3
5.3
3.9
2.8
6.3
3.7
84
81
88
87
TOTAL
(*) La tasa de matrcula est calculada para los nios en edad de

asistir a la escuela primaria.
La vivienda entre los indgenas suele ser

chozas o cabaas construidas con materiales del rea, generalmente menos durables
que los de las viviendas de no indgenas, y el
piso de tierra y de tener en promedio dos
habitaciones y de 5 a 6 miembros por habitacin. La mayora de estas viviendas no tienen ttulo de propiedad, como no se tiene
ttulo de propiedad sobre la tierra. Aunque
esta caracterstica puede no ser una muestra
de pobreza entre la poblacin indgena, s le
impide o bloquea el acceso a crdito.
Los servicios bsicos entre la poblacin
indgena son escasos. Slo el 56% de las
viviendas indgenas tienen servicio de acueducto, el 25% servicios sanitarios y 31% letrinas, el 60% se alumbran con kerosn y el
62% cocinan con lea.
Cuadro No. 13
Acceso a los Servicios Bsicos por Pueblo
(en porcentajes de viviendas)
Etnia
TOTAL
La escolaridad entre los indgenas alcanza

en promedio 5 aos para los hombres y menos de 4 para las mujeres. No obstante la
tendencia es a aumentar los aos de escolaridad por lo que se observa entre el grupo de
18 a 39 aos, cuando se realiz el estudio se
Escolaridad (aos)
Acueducto
89
Servicio Sanitario
ServiLetrina
Sin
cio
servicio
55
38
7
79
Cocina
con Gas o
Electricidad
78
Electricidad
No Indgena
91
57
39
82
80
Indgena
Ngb y
Bugl
Kunas
Ember y
Wounaan
56
33
86
85
25
20
37
23
31
24
34
49
44
56
29
28
32
16
55
49
36
23
55
50
31
El acceso a los principales servicios bsicos

es menor entre la poblacin Ngb y Bugl.
El acceso al crdito entre los indgenas est
limitado por la falta de garantas al no tener la
mayora ttulo de propiedad de sus tierras o
vivienda, especialmente los que residen en
reas indgenas por ser estas propiedades
inembargables e inadjudicables. Slo los
indgenas que tienen un empleo remunerado
(pblico o privado) estable tienen acceso al
crdito y por lo general lo obtienen para el
consumo y no para inversin. Esto ha bloqueado a muchos indgenas para comenzar
pequeos negocios y pocas iniciativas han
podido ser aprovechadas.
La estructura de los hogares es un factor
que incide en los niveles de vida. La alta
tasa de fertilidad que se da entre las mujeres
indgenas (3.5%) es una de las causas del
mayor tamao familiar.
El promedio de
miembros por hogar es de 6.6 para los indgenas en contraste con 4.0 miembros promedio de los hogares no indgenas y se observa que a mayor cantidad de miembros en
las familias indgenas mayor es la probabilidad de ser pobre. Paradgicamente, los
hogares en que la cabeza de familia es una
mujer se observa ms entre los no indgenas
que entre los indgenas, lo cual indica que es
un factor de menor incidencia en la pobreza
de la poblacin indgena.
La localizacin geogrfica parece ser un
factor importante para el estudio de la pobreza. Se observ en el estudio que la incidencia de la pobreza es ms alta entre los indgenas que habitan en sus reas que los que
residen en reas urbanas. El proceso migratorio de la poblacin indgena es bastante
alto, especialmente entre los Ember y Wounaan (18%) y los Kunas (15%), aunque no
en todos los grupos se da por las mismas
razones pues mientras las razones familiares
son ms frecuentes entre los Ember y Wounaan, para los Kunas es el estudio o educacin la causa principal.
32
Cuadro No. 14
Migracin y sus causas por Pueblo
(Porcentaje)
Mmigracin
(*)
Pueblo
TOTAL
11
Trabajo
(dinero)
21
No Indgena
10
22
Razones para Emigrar

EduMatrimoFamicacin
nio
liar
11
14
38
10
14
38
Indigena
12
10
17
16
41
Ngb y
8
10
8
31
37
Bugl
15
12
40
7
30
Kuna
18
9
4
6
57
Ember y
Wounaan
(*) Porcentaje de personas que reportan ser inmigrantes desde 1992.
Otras
16
17
16
4
11
24
La ubicacin geogrfica es posiblemente el

factor ms importante en la incidencia de
pobreza entre los grupos indgenas. La tasa
de indgenas pobres es mayor entre los que
viven en reas consideradas indgenas (96%)
que entre los que viven fuera de estas
reas(52%). Es interesante observar que la
incidencia de pobreza entre los Kunas que
viven fuera de su rea es menor (34%) que la
tasa a nivel nacional (37%), lo cual tiene su
explicacin en que la emigracin entre los
kunas se da principalmente por razones econmicas o en busca de oportunidades educativas; sin embargo para los Kunas que viven
en sus reas la prevalencia de la pobreza
presenta una tasa mayor que el resto de los
grupos indgenas. Los Ngb y Bugl permanecen ms en su rea y cuando emigran
de su lugar de origen lo hacen principalmente
por razones de matrimonio o familiares.
Cuadro No. 15
Incidencia de la Pobreza por Pueblo y
Ubicacin Geogrfica
(porcentaje de la poblacin)
Pueblo
TOTAL
No Indgena
Total
37.3
POBREZA(*)
Area
Fuera
Indgena
del
rea
95.4
32.2
Indgena
83.8
96.4
Ngb y Bugl
92.3
96.4
Kuna
65.5
96.5
Ember y
79.5
95.9
Wounaan
(*) Lnea de pobreza = US$905
(**) Lnea de Extrema Pobreza = US$519
EXTREMA POBREZA(**)
Total
Area
Fuera
Inddel
gena
rea
18.8
86.4
13.3
52.8
70.9
33.9
58.6
69.6
81.5
50.0
56.3
87.5
87.6
92.1
81.5
25.8
49.8
7.1
24.1
Los datos indican que en las reas indgenas

existen muy pocas probabilidades de salir de
la pobreza.
CAPITULO II
La mayor parte de la poblacin indgena vive

en reas de difcil acceso en donde los servicios bsicos son escasos, carecen de vas de
comunicacin y transporte, se dificulta la dotacin de servicios de salud y de educacin.
Esto se agrava en el rea Ngb y Bugl por
la dispersin de la poblacin.
venta de las mismas constituye la principal o

nica fuente de ingreso.
Si se observa la poblacin total Ember ocupada de 10 aos y ms, se comprueba que en
1990 el 77.7% se dedica a la agricultura y similares, de los cuales el 83.9% son hombres 33 .
Grfico No. 2
OCUPACIN DE LA POBLACIN INDGENA
3. Actividades productivas y fuentes generadoras de ingreso
100%
90%
Los pueblos indgenas se encuentran en la

actualidad en un proceso de transicin entre
una economa de subsistencia y una incipiente insercin en la economa de mercado. La
forma en que algunos componentes de la
economa de mercado se van insertando, sin
un control por parte de ellos mismos, va deteriorando las prcticas econmicas tradicionales asociadas con la cultura de subsistencia y
conduciendo a estas poblaciones a la exclusin socioeconmica, creciente pobreza material y deterioro social. En una sociedad
globalizante de mercados y de bloques, las
comunidades indgenas se debaten entre
mantener sus procesos locales y su identidad
cultural y la adecuacin a nuevas realidades
y necesidades sociales.
Adems de las actividades productivas destinadas al mercado, como las artesanas y algunos productos agrcolas, la insercin de la poblacin indgena a la economa de mercado se
refleja en la ocupacin de mano de obra fuera
de su ambiente natural o territorio. Alrededor
de 15 mil indgenas trabajaban, en 1990, como
empleados a nivel nacional, de los cuales el
65.6% (10,231) son Ngbs32 . Las principales
fuentes de empleo para los Ngb lo constituyen las bananeras de Bocas del Toro, las fincas de caf y ganaderas y los ingenios azucareros.
80%
70%
60%
Empleado
Hoteles y rest.
Comercio
50%
Ind. Manufactureras
Agric. Y similares
40%
30%
20%
10%
0%
Kunas
Ngobes
Teribes
Bokotas
Ember
Waunana
FUENTE: Elaboracin propia con datos de los Censos Nacionales de 1990 de la Direccin Nacional de Estadstica y Censo
de la Contralora General de la Repblica.
Adems de la agricultura de subsistencia cultivan pltanos y ame para la venta, lo cual

ofrece serias dificultades a la hora de comercializar debido a las distancias y el costo del
transporte, por lo que la venta se da principalmente a travs de intermediarios. El resto de la
poblacin ocupada ember (17.6 % de la poblacin ocupada) est empleada en el gobierno
y la empresa privada con predominio del rea
comercial. Slo 188 personas estaban trabajando en el gobierno en 1990.
Los Kunas se activan ms en las actividades

de comercio, hotelera, restaurante y como
empleados del Gobierno. Las actividades artesanales tienen gran importancia econmica
para la mujer indgena y en muchas familias la
El cultivo tradicional del pltano puede ser

una alternativa si se mejora la produccin y el
sistema de comercializacin. El mejoramiento de la produccin puede realizarse mediante el uso de abonos orgnicos, evitando el
uso de agroqumicos. Los beneficios que
pueden obtenerse de esta actividad aumentaran considerablemente si se prescinde de
los intermediarios y se organizan para establecer un sistema de mercadeo directo.
32
33
Ver Cuadro No. A-10 del Anexo Estadstico
33
Entre las iniciativas tomadas por los Ember

para la comercializacin se encuentra en el Distrito de Samb la Cooperativa Jum Mar Carr,
con 25 aos de funcionamiento. A pesar de
tener una grave crisis administrativa manejan
alrededor de 9,000 Balboas mensuales y atiende prcticamente a todas las comunidades del
rea34 . En el Distrito de Cmaco recientemente
se form la organizacin de Embers de Ro
Chico y Tupiza (TRA), dedicada a la comercializacin y el abastecimiento de productos bsicos
a las comunidades de Tuira y Chucunaque, con
sus afluentes, llegando hasta Pucro y Paya.
Inducidos por la Iglesia bajo el programa de
comercio justo, han comenzado a introducir el
concepto de calidad a travs del mejoramiento
de 24 fincas en agricultura orgnica, incorporan
a la familia mediante la capacitacin de todos
sus miembros y se han convertido en un referente de precios, cuya funcin lo ejercan antes
los camioneros o intermediarios35 .
La produccin agrcola entre los kunas de
Bayano, desarrollada en forma tradicional
(roza, quema, a chuzo) est constituida por
granos bsicos (arroz y maz) tubrculos,
caf, achiote y pltano. Entre los rboles
frutales destacan el aguacate, pixbae y guineo. No existen prcticas de conservacin
de suelos excepto algn grupo pequeo con
asistencia tcnica del MIDA y algunos proyectos de UICN, ANAM E IRHE. La comercializacin se da en algunos tubrculos y
frutales en Akua Yala (puente) o en Ibedi.
En Kuna Yala la produccin de subsistencia
se ha reducido considerablemente y podra
decirse que entre las causas ms importantes
se encuentran la nuclearizacin de la familia y
fuerte desintegracin, la educacin basada en
un sistema nacional no adaptada al medio y
que produce una fuerte emigracin al rea
urbana, el aumento de la poblacin y el deterioro del suelo cercano a la costa.
El mayor ingreso lo genera la artesana (confeccin de molas), especialmente en el sector

de Card, y la venta de mariscos, la primera
una actividad de la mujer y la segunda de los
jvenes buceadores. La confeccin de molas, si bien no genera un alto ingreso, ha dado cierta independencia econmica a la mujer y la ha desviado de otras actividades que
realizaba, sobre todo de tipo reproductivo.
En los ltimos aos la actividad turstica aument considerablemente, pero de ella se
benefician parcialmente algunas comunidades. Las ms beneficiadas econmicamente
son las del sector de Cart con la llegada de
cruceros, no obstante es una de las modalidades del turismo que ms dao cultural est
provocando en la poblacin.
Los Ngb-Bugl en sus zonas de origen son
productores de subsistencia preferentemente,
cuya prctica ha sufrido un fuerte deterioro
debido a los procesos migratorios temporales,
la degradacin de las tierras que ocupan y los
cambios culturales. Algunos ingresos provienen del cultivo de caf y cacao, adems de
productos artesanales. La escasa ganadera
que algunas familias poseen es utilizada principalmente para el autoconsumo y por razones
de prestigio. Su insercin en la economa nacional presenta todas las caractersticas de un
proceso de proletarizacin, a veces permanente y otras temporal.
Es el caso de los trabajadores de las bananeras, las fincas de caf y ganaderas. Para el
Censo de 1990, de los 15,607 indgenas que
figuran como empleados, 10,231 (65.6%) son
Ngbs, de los cuales
el 34% se mantenan como eventuales y el
10.5% como empleados del gobierno 36 .
34
Documentos de la Fundacin Dobbo Yala. Informes de

giras.
35
Proyecto Biodarin. Consultora realizada en 1997 para el
ordenamiento y manejo de un fondo de crdito.
34
36
CAPITULO II
Cuadro No. 16
Cultivos y venta en la Comarca Ngb-Bugl
Region(*)
Lo Que Ms se
Lo Que Mas se Vende
Cultiva
Kribo (Bocas del
ame
Arroz
Toro)
Arroz
Maz
Yuca
Otoe
Banano
amp
Dachn
ame
Nidrini (Chiriqu)
Maz
Maz
Frijol
Frijol
Arroz
Caf
Caf
Arroz
Yuca
Yuca
Kodriri (Veraguas)
Maz
Maz
Arroz
Frijol
Yuca
Arroz
Frijol
Caf
Caf
(*) Las regiones, de acuerdo a la nueva divisin poltica y entre parntesis la provincia a la que corresponda anteriormente la regin.
Fuente: Davis, E. Encuesta socioeconmica de las comunidades Guaymes
De acuerdo a la encuesta socioeconmica

realizada por Enriqueta Davis en algunas comunidades Ngb y Bugl en 1992, la produccin destinada al consumo y venta difiere por
regin de acuerdo al cuadro No. 16.
4. Algunos cambios ocurridos en la ltima dcada
Poblacin: La poblacin indgena aument
en un 46.8% en la ltima dcada. El mayor
aumento lo registra la poblacin bugle que
pas de 3,784 a 17,731 personas. Este aumento, sin embargo, puede mostrar algn
error censal en 1990 o en el censo del 2000
que an no ha sido comprobado. La poblacin Wounaan identificada en el censo del
2000 es ms del doble que 1990. Fuera de
los errores censales, es posible tambin que
las poblaciones Bugl y Wounaan al estar en
reas habitadas tambin por Ngb y Ember, respectivamente, no se hubieran identificado correctamente en el censo anterior y s
se identificaron como tales en el ltimo censo.
Un fenmeno que se observa entre la poblacin indgena es el proceso acelerado de
emigracin hacia las reas urbanas, en especial Panam y Coln, en donde casi llega
a triplicarse respecto a 1990. Estas dos provincias recogen gran cantidad de poblacin
Kuna, Ember y Wounaan. En Kuna Yala,
producto de la emigracin arroja un descenso
de poblacin dentro de la comarca. En el
caso de los Ngb y Bugl las ciudades de
David y Santiago son las receptoras, sin em-
bargo a nivel provincial el fenmeno se mantiene oculto en la informacin censal y requerira un estudio ms detallado.
Una particularidad del Censo del ao 2000
es el registro, por primera vez, de la poblacin Bri Bri y Bokota. La poblacin Bri Bri
est localizada en Bocas del Toro en un rea
fronteriza con Costa Rica, sin embargo se
registra ms poblacin en las provincias de
Panam y Chiriqu. En cuanto a la poblacin
Bokota existe una confusin de identidad
pues histricamente se ha denominado indistintamente Bugl o Bokota, mientras que en
el ltimo censo aparecen como dos pueblos
distintos.
Educacin. El analfabetismo entre la poblacin indgena continua en un nivel muy alto,
pues mientras que a nivel nacional el ndice
es de 7.6% en las comarcas indgenas este
ndice oscila entre 34.5% en la Comarca Ember Wounaan y el 46% en la Comarca
Ngb-Bugl. En esta ltima Comarca no
puede conocerse la evolucin debido a que
las cifras de 1990 aparecen por distrito sin
distincin de poblacin indgena. En Kuna
Yala permanece casi al mismo nivel de analfabetismo en el censo del 2000 que en 1990,
38.5% y 40%, respectivamente.
El promedio de aos aprobados en el sistema educativo nacional que a nivel nacional
es de 7.5 aos, entre la poblacin indgena
no llega a 4 aos en ninguno de los casos.
Condiciones de vida. En las tres comarcas
mencionadas el nivel de ingreso de los hogares es cinco o seis veces inferior a la mediana nacional. Asimismo la mediana de ingreso de la poblacin ocupada es alrededor de
la cuarta parte de la mediana nacional.
Los servicios bsicos de agua potable, servicio sanitario, electricidad y gas son inexistentes en la mayora de las viviendas de las comarcas indgenas. La carencia de acueductos es alarmante en las poblaciones de las
comarcas Ember Wounaan y Ngb-Bugl,
con un 89% y 70% de las viviendas que se
encuentran en estas condiciones. Incluso las
35
viviendas que tienen acceso al acueducto, el

agua no puede considerarse potable pues la
mayora de los mismos carecen del sistema
de filtros y potabilizacin.
La carencia de servicios sanitarios en la mayora de las viviendas de las comarcas indgenas, junto a la carencia de agua potable
indican no ayudan mucho a mejorar las condiciones de salud de la poblacin indgena.
La exclusin de las poblaciones indgenas, en
especial las que se mantienen en sus territorios
tradicionales, de los beneficios sociales continua siendo la caracterstica que se mantiene
durante dcadas lo que provoca cada vez ms
la emigracin y la prdida de identidad de muchas culturas, no slo en Panam sino en el
continente.
5. Programas y proyectos que se ejecutan en las regiones indgenas

El deterioro de la economa de subsistencia y
las prcticas culturales, el alto nivel de pobreza
y las condiciones de vida cada vez peores en
que se mantienen las poblaciones indgenas y
otras reas rurales del pas ha inducido, en los
ltimos aos, al desarrollo e implementacin de
proyectos apoyados por organismos nacionales e internacionales, de los cuales algunos se
estn ejecutando en la actualidad.
El Proyecto de Pobreza Rural y Recursos Naturales en su componente de combate a la pobreza, incluye algunas comunidades NgbBugl de la provincia de Veraguas, en los
Distritos de Caazas, las Palmas y Santa Fe
con un total de 56 lugares poblados. El
componente de Recursos Naturales combina
el fortalecimiento del Sistema Nacional de
Areas Protegidas (SINA), con 5 reas de
reserva de recursos naturales, y el Proyecto
de Corredor Biolgico del Atlntico Panameo (CBAP). Para el casos de los indgenas,
adems de las comunidades ubicadas en el
SINAP, (como son los Ngb-Bugl, Naso y Bribri del Parque Internacional La Amistad, los
36
Ngb-Bugl del Parque Marino Bastimentos y

las comunidades Embera- Wounaan y kunas del
Parque Nacional de Darin) se incluyen dentro
del Proyecto de Corredor Biolgico, la Comarca
de Kuna Yala, la Comarca de Madungandi y el
rea kuna de Wargandi, adems de las comunidades Ngb-Bugl del sector atlntico que no
estn comprendidas en el SINAP.
Se hace necesario la planificacin participativa
de los pueblos indgenas para definir la estrategia de las actividades que han de realizarse
tanto en el combate a la pobreza, como en el
manejo de los recursos naturales.
El Proyecto Ngb-Bugl que abarca a toda la
poblacin de las dos etnias es un proyecto integral que mantiene algunos rasgos de lo que era
el Proyecto de Desarrollo Rural Integrado (DRIGuaym), pero con una mayor participacin indgena en la direccin y ejecucin del mismo.
La GTZ (Agencia de Cooperacin Alemana)
financia un proyecto de Agroforestera en el
rea Ngb-Bugl, con un gran nfasis en la
participacin comunitaria.
En la provincia del Darin existen una gran cantidad de proyectos, como BioDarin, ProDarin,
Frontera Agrcola y el Proyecto de Desarrollo
Sostenible del Darin, cuya direccin est fuera
del alcance de los indgenas y que, segn fuentes informales, presentan problemas en la ejecucin de los mismos y la participacin comunitaria. El proyecto Biodarin ltimamente se r
inici con una nueva visin y mayor participacin indgena en las actividades.
A nivel nacional se ejecut un programa de
fortalecimiento de las instituciones y posicin indgena con recursos de la Unin Europea y que estaba integrado a un programa regional de Centroamrica. Este programa, PAPIKA, tuvo como contraparte
nacional a la Coordinadora Nacional de
Pueblos Indgenas (COONAPIP) y como
contraparte regional a FUNDESCA, pero se
dieron muchos problemas y la ejecucin no
fue muy exitosa, pero si sirvi posiblemente
en el fortalecimiento de algunas institucio-
CAPITULO II
nes tradicionales y organizaciones, el cual

era uno de los objetivos.
A manera de ilustracin se describen los proyectos que ejecuta el gobierno y que tienen
componente indgena, segn rea:
Cuadro No. 17
Proyectos del gobierno con componente indgena con fuentes de financiamiento externo y el monto por proyecto
Nombre del Proyecto
Pobreza Rural y Recursos Naturales(*)
Ngb-Bugl
Cooperativa Agroforestal
BioDarin(*)
ProDarin(*)
Frontera Agrcola(*)
Manejo de Cativales y Prod. no
Maderables(*)
Desarrollo Sostenible de Darin(*)
Corredor Biolgico(*)
Desarrollo Integral(*)
BIRF
Fuente de Financiamiento
Monto (**)
27.9 millones
FIDA-MIDA
CATIE-GTZ
GEF-PNUD-ANAM
FIDA-PNUD-ANAM
CEE
OIMT-ANAM
14 millones
0.35 millones
2.5 millones
14.2 millones
2.4 millones
4.5 millones
BID-MEF
BIRF-GEF-ANAM
B.Mundial-FIS
88 millones
12.8 millones
1.9 millones
Pueblo indgena comprendido en el proyecto

Ngb-Bugl (rea de Veraguas). En el componente de recursos naturales abarca otros pueblos
indgenas.
Ngb-Bugl
Ngb-Bugl
Darin (Ember, Wounaan)
Todas las reas indgenas
Ngb-Bugl de Bocas del Toro, Naso (Teribe),
Kunas y Ember de Bayano (Madungandi) y
Wounaan de Chimn.
(*) Estos proyectos slo tienen componente indgena y no se ejecutan por indgenas. Algunos estn paralizados.
(**) El monto se refiere al total del proyecto, no al componente indgena, que en la mayora de ellos no se implementa en forma adecuada y ha originado muchas
contradicciones y problemas con las organizaciones e instituciones indgenas.
37
La Unin Europea financia un proyecto de

Desarrollo Sostenible de Kuna Yala
(DESOSKY) con un componente de asentamiento humano y produccin agrcola en el
oriente de Kuna Yala y en los lmites del occidente con el fin de frenar la colonizacin y
la explotacin de recursos de la Comarca.
El caso ms palpable es el de una organizacin conservacionista (ANCON) que tiene

serias contradicciones con la comunidad de
Mogue (ember-Wounaan), en el rea de
Punta Patio, cuya poblacin opina que no
ha cuidado los recursos naturales para que
otro los maneje y se beneficie de ellos.
Otros proyectos que se ejecutan en menor

escala tienen como intermediarios organizaciones no gubernamentales indgenas y no
indgenas y cuyos recursos provienen principalmente de fuentes externas. Pueden mencionarse entre estos proyectos el de Desarrollo Sostenible de Wargandi que ejecuta la
Fundacin Dobbo Yala con las comunidades
de Wala, Morti y Nurna y que incluye tres
componentes: educacin ambiental, capacitacin legal y legalizacin del territorio y alternativas econmicas; el proyecto de Legalizacin y Demarcacin de las tierras colectivas de Arimae que se trata de ampliar a todas las comunidades ember-Wounaan que
quedaron fuera de la Comarca y que ejecuta
la misma organizacin (Dobbo Yala). El proyecto de artesana de molas que ejecuta la
Asociacin Napguana que incluye la confeccin y mercadeo de las molas por mujeres
kunas (Kikadiryai).
E. Manejo y uso de los recursos naturales
El Proyecto PEMASKY (Proyecto de Estudio

y Manejo de Areas Silvestres de Kuna Yala),
administrado y ejecutado por la Asociacin
de Empleados Kunas (AEK) del rea canalera, ha sido una experiencia indgena sin precedentes que, aunque se encuentra en la
actualidad en un momento de estancamiento,
se realizan esfuerzos para su rescate.
Existen otras organizaciones no gubernamentales no indgenas que ejecutan proyectos en reas indgenas, pero que han creado
una gran desconfianza en las comunidades,
debido al enfoque que se le da y la poca participacin comunitaria, lo cual en cierta medida han creado serios conflictos a la hora de
implementacin, toda vez que son proyectos
concebidos, planificados y ejecutados fuera
del contexto cultural y organizativo y lejos de
ser un proyecto sentido por las comunidades.
38
1. Concepcin indgena sobre la naturaleza y los recursos vivientes

Tradicionalmente los pueblos indgenas han
vivido y convivido como parte integrante del
ambiente natural, en el sentido de considerar
a la naturaleza como parte de su vida. La
tierra tiene para ellos un significado ecolgico
y cultural. Es una concepcin integral en
donde bosque, tierra y agua es la gran casa
de todos los seres vivientes, que da sus frutos, alimentacin y vivienda. En ella se nace
y es el hermano que cuida y recibe al nacer.
En la concepcin de los indgenas sobre los
recursos naturales y el ambiente no se plantea una clara distincin entre el significado
ecolgico, cultural o econmico. Todo ha
sido dejado por Dios y no es de propiedad de
nadie, Dios lo deja para que el hombre lo
cuide y le d todo lo necesario para la vida.
Visto as los recursos tienen un valor de uso,
con los cuales los indgenas se abastecen de
alimentos, viviendas, medicinas, utensilios y
materia para el desarrollo de la cultura. Sus
prcticas de cultivo parten del reconocimiento
ecolgico que da una especial valoracin de
su principal fuente de produccin y sustento.
Los pueblos indgenas se encuentran insertos en una sociedad global dominante, la
cual ha creado nuevas necesidades bsicas
que no pueden ser suplidas con las actividades de subsistencia o autosubsistencia tradicional y, por lo tanto, fueron dando nuevo
significado al manejo y uso de los recursos.
La incorporacin de la economa de dinero
en la sociedad tradicional ha obligado a
hacer uso del recurso natural que puede generarles el recurso monetario, convirtindose
CAPITULO II
as en valor de cambio para hacer frente a

las necesidades nuevas creadas. Los recursos forestales (madera), acuticos (langosta
y otros mariscos), culturales (turismo, artesana) se convierten en fuentes generadoras de
ingreso monetario, sin control ni planificacin.
2. Uso sostenible de los recursos
140. Para el indgena el bosque es el lugar de
donde se extrae todo lo necesario para la vida, los materiales de construccin para la
vivienda, utensilios de la casa y la cocina,
medios de transporte (botes), alimentacin,
artesanas y medicinas. Los animales y plantas silvestres, adems de utilizarse para el
consumo, son utilizados tambin para artesanas y medicinas, as como para ceremonias y
ritos. La tierra, como concepto cultural es la
fuente reproductora de la vida, como concepto
de trabajo, es utilizada para los cultivos, especialmente para la autosubsistencia.
Los pueblos indgenas han aprovechado los
recursos naturales para su subsistencia. Las
prcticas y mtodos tradicionales han garantizado la conservacin y renovacin de los
recursos en sus territorios, con el uso intensivo de espacios culturales transformados,
como son las reas de cultivo y huertos caseros, y el uso extensivo de espacios silvestres de recoleccin, como frutos, cacera,
pesca, medicina, etc.
En una encuesta realizada en Kuna Yala por
el equipo de PEMASKY 37 ,se detect que el
sistema agroforestal de cultivo inclua 38
combinaciones distintas de cultivos mixtos, y
se presentaron 72 combinaciones o asociaciones de rboles con cultivos 38 . Este sistema de produccin se ha desarrollado desde
hace mucho tiempo en forma natural no slo
entre las comunidades kunas, sino entre
otros pueblos indgenas. Las ventajas del
sistema es la obtencin de una productividad
sostenida del suelo con productos alimenti-
cios como frutales, mejora del microambiente, obtencin de lea, sombra y abono para
los cultivos (rboles y leguminosas).
Estos sistemas de manejo y uso de los recursos no ha sido, hasta hace poco, valorado
por la cultura occidental sino considerados
como obstculo al desarrollo por no generar
excedentes y por operar eficientemente slo
con bajas concentraciones humanas. Unicamente con el gran deterioro del ambiente
que afecta al planeta, esta concepcin ha ido
cambiando y las reas de bosques naturales
en donde habitan los indgenas se han convertido en un foco de atencin mundial en el
momento en que los mismos indgenas, por
la presin e injerencia de valores culturales
ajenos y la economa de mercado, estn contribuyendo en la comercializacin de los recursos naturales renovables como el bosque
y la fauna terrestre y martima y en la prctica
de ganadera extensiva en varias reas indgenas, especialmente en el territorio NgbBugl.
3. Condicin actual del uso de los recursos
El uso tradicional y sostenible de los recursos, que propici la existencia de los pocos
bosques naturales del pas, se ha ido transformando a travs de prcticas que han perjudicado o beneficiado muy poco a los pueblos indgenas. Podemos mencionar entre
ellas.
-
la deforestacin y colonizacin de tierras vrgenes y su posterior potrerizacin. Estas tierras, por lo general, han
sido convertidas en propiedad privada
y arrebatadas a los indgenas.
La venta de rboles maderables y explotacin de recursos marinos por parte de los mismos indgenas sin un
control de manejo.
El control de los recursos naturales
por los gobiernos y organizaciones
conservacionistas.
37
Proyecto para el Estudio y Manejo de Areas Silvestres de

Kuna Yala.
38
CASTILLO, Geodisio y BEER, John.- Utilizacin del Bosque
y de Sistemas Agroforestales en la Regin Gardi, Kuna Yala
(San Blas), Panam. CATIE, Turrialba, Costa Rica, 1983.
La primera corriente comenz hace siglos y se

fue profundizando en los ltimos aos, mien-
39
tras que la segunda es un problema actual que

los mismos indgenas no han podido controlar.
En cuanto al control de los recursos naturales
se trata de un movimiento actual mediante el
cual los gobiernos definen espacios para conservar, reservar o manejar sin ninguna participacin de los actores afectados o interesados.
Estos espacios son controlados por las instituciones estatales en donde se establecen proyectos diseados y ejecutados por las mismas
instituciones o concedidos a organizaciones
conservacionistas sin que los seres humanos
que viven all lo conozcan. Por ejemplo, en
Panam pueden mencionarse las principales
reas protegidas en donde se ubican tambin
las poblaciones indgenas:
-
40
Parque Internacional La Amistad

que abarca ms de 200 mil hectreas ubicadas en las provincias de
Bocas del Toro y Chiriqu. Residen
los Ngb, Bugl y los Nasos.
Parque marino Isla Bastimentos,
con 13 mil hectreas en Bocas del
Toro. Tierra de los Ngb-Bugl.
Parque Darin, con casi 600 mil
hectreas, que fue declarado como
Reserva de la Biosfera y sitio de patrimonio mundial por la UNESCO.
Tierra de los Ember, Wounaan y
Kuna.
Reserva Forestal Cangln, un
bosque de Cativo con 31,650 hectreas en la provincia de Darin. Poblacin Ember y Wounaan.
Bosque Protector Palo Seco, de
250 mil hectreas en Bocas del Toro. Poblacin Ngb-Bugl.
Reserva Forestal La Fortuna, de
15 mil hectreas para produccin de
agua en la Cuenca Alta del Ro Chiriqu.
Reserva de Vida Silvestre en Kuna
Yala.
En estas reas se trata de ejecutar proyectos diseados e impuestos en forma unilateral en el que los pueblos indgenas son ignorados o se les establece de nuevo las
reglas del juego con la prohibicin de uso y
alteracin de los recursos existentes, llevando a serios conflictos con las comunidades locales.
Adems de los proyectos relacionados a los
recursos naturales renovables, existen proyectos en reas indgenas para la explotacin de los recursos no renovables, algunos
de los cuales ya se han ejecutado y otros
estn en proyeccin. Pueden mencionarse
entre ellos:
-
La Hidroelctrica del Bayano,

con inundacin de las mejores tierras que utilizaban las comunidades kuna del sector, para lo cual
fueron desplazadas varias comunidades.
El Oleoducto Transstmico y la Carretera Chiriqu-Bocas, cuya apertura provoc la invasin de tierras indgenas y la deforestacin del rea.
La Mina de Cerro Colorado, establecida entre comunidades Ngb-Bugl,
Las Hidroelctricas de los ros Tabasar y Teribe Changuinola en territorio Ngb y Naso (Teribe)
Las concesiones mineras que existen por todos los territorios indgenas.
Estos proyectos son vistos por los pueblos

indgenas como una amenaza a su supervivencia, pues, aunque se prometen beneficios
sociales y econmicos, no existen reglas claras
de cmo se administran estos recursos, el
monto de los mismos y menos el control en la
toma de decisiones por los propios indgenas.
CAPITULO II
En la cultura Kuna existen dos trminos que pueden ilustrar la visin kuna sobre el ambiente y
que puede relacionarse con los trminos de preservacin y conservacin.
KALU, en el lenguaje comn, significa el lugar donde vive un grupo de personas o animales.
En sentido especfico sera el hbitat del hombre, el hbitat de los animales, refirindose a los
animales que viven en el monte o el mar. Tiene adems otro significado que se relaciona con
lo espiritual o espacio sagrado. Sera el lugar en donde habitan los espritus de animales o
plantas, los cuales no pueden ser molestados porque se alborotaran y produciran enfermedades o epidemias. El segundo concepto, como lugar sagrado, puede aplicarse a las reas
que deben ser preservadas en sentido estricto
KANA, es el lugar donde habitan los animales o que es visitado por ellos para alguna actividad especfica, como pernoctar, alimentarse, beber o procrearse. Estos lugares deben ser
manejados con cuidado para no alterar la vida del animal o evitar que el animal se aleje.
Los conocimientos indgenas muy poco son aprovechados en los proyectos ambientales.
Incluso los programas de educacin ambiental para estas comunidades no se basan en las
creencias culturales, sino que se introducen desde la visin cultural ajena.
41
42
CAPITULO III
SITUACIN JURDICA Y NIVELES DE ORGANIZACIN

SOCIO-POLTICA Y ADMINISTRATIVA
A. Comarcas, Reservas y Tierras Colectivas.
La Comarca como fundamento legal tiene su
base en las caractersticas geogrficas, histricas y culturales de una regin en particular; arranca de una raz natural y de asentamiento primitivo de un pueblo e implica el
mantenimiento de rasgos propios. De
acuerdo al Diccionario de las Ciencias Jurdicas, Polticas y Sociales de Manuel Osorio, el trmino Comarca se define como:
Divisin territorial por antecedentes histricos comunes, razones geogrficas o similitudes econmicas, que comprende diversas
poblaciones y sus trminos, mientras que la
Reserva es definida como Guarda o custodia, ahorro, salvedad o excepcin, secreto o
cautela 1 .
En este contexto, los pueblos indgenas de
Panam han reclamado histricamente la
legalizacin de los territorios que ocupan y
su definicin de Comarcas porque como
categora jurdica implica el reconocimiento,
no slo del territorio sino tambin de una
estructura poltica administrativa propia,
especfica y autnoma y no una simple colonia o reservacin.
Desde la primera mitad del presente siglo,
era republicana, se definieron y legalizaron
varias reservas, como la de San Blas, Alto
Bayano en Panam, Alto Chucunaque en
Darin y Bluefields en Bocas del Toro, lo
cual no implic ningn tipo de autonoma o
reconocimiento de las estructuras tradicionales de los pueblos que all se ubicaban,
tampoco se respet el territorio de las mismas. El reconocimiento de Reserva como tal
implica el concepto de separacin y retiro,
de marginacin y estancamiento y no de
autonoma administrativa.
1
MORALES, Ascario.- El Estudio Jurdico Poltico de las

Comarcas Indgenas en el Derecho Positivo Nacional. En
Amrica Indgena Vol LV, No. 4 Oct.-Dic. 1995. Pg. 137-150
La denominacin de Comarcas como definicin de la divisin territorial de los indgenas

en Panam comienza con Kuna Yala, aos
despus de haber sido reconocida su reserva. Ya antes de la separacin de Panam
con Colombia, la Gran Colombia haba definido el territorio de los Kuna como Comarca
de Tule Nega 2 , la cual abarcaba todas las
poblaciones kunas tanto de San Blas como
las de las provincias de Panam y Darin y
algunas comunidades que se encuentran
actualmente en Colombia.
Al reconocerse la administracin social y
poltica de los kunas, mediante la Ley 16 3
(que organiza la Comarca de San Blas) se
da un reconocimiento implcito a ciertos niveles de autonoma administrativa. En una
avanzada para mejorar la legislacin indgena el Congreso General Kuna 4 design hace
aos una comisin integrada por profesionales kunas para que prepararan un documento jurdico que sustituyera al que rige actualmente. Este nuevo documento, bautizado por ellos como Ley Fundamental de la
Comarca Kuna Yala, no ha sido aprobado
an por el rgano Legislativo de la Repblica y constituye la expresin de lo que el
pueblo Kuna desea que le reconozcan.
Todas las leyes anteriores se redactaron y
desarrollaron sin la participacin de los pueblos interesados.
La segunda Comarca que se legaliz fue la
Comarca Ember, a travs de la Ley 22 del
8 de noviembre de 1983. Ubicada en la
provincia de Darin, abarca varias comunidades Ember y Wounaan, pero por la gran
2
Convenio realizado el 10 de enero de 1871 entre la Gran

Colombia y los Tules. Los kunas se autodenominan como
kunas dule o habitantes de la faz de la tierra, los hombres
puros o sin mancha en contraposicin con los que cometieron
faltas y quedaron en las capas profundas de la tierra.
3
Ley 16 de febrero de 1953.
4
El Congreso General Kuna es el mximo rgano de decisin
poltica de la Comarca de San Blas.
45
dispersin de estos dos pueblos la gran mayora han quedado ubicados fuera de la
misma y estn exigiendo tambin la legalizacin de sus tierras a travs de una nueva
categora jurdica denominada por ellos como tierras colectivas.
La Comarca Ember se consigui despus
de un proceso relativamente corto de asentamiento de la poblacin en pequeas comunidades y la organizacin del Congreso
General. La Ley reconoce el gobierno Ember y Wounaan a travs de su Congreso
General y los caciques generales, establece
la divisin en dos distritos, Cmaco y Samb, regidos por Congresos y caciques regionales. A nivel comunitario instituye el Congreso Local, regidos por los Nokoes y los
cuales forman el Consejo de Nokoes como
rgano consultivo de los Congresos y los
Caciques. Sin embargo establece tambin
autoridades de corte occidental como son el
Gobernador de la Comarca, los Alcaldes en
los Distritos y los Corregidores. Esta superposicin confunde la administracin en la
Comarca en cuanto a la autoridad y poder
que ejerce cada uno, toda vez que los Gobernadores, Alcaldes y Corregidores son
pagados por el Gobierno Central, mientras
que las autoridades tradicionales son con
carcter ad honorem.
En 1996 se reconoce la Comarca de Madungandi para las 12 comunidades kunas
que se encuentran en la regin del Alto Bayano, en la provincia de Panam, y se organiza como un Corregimiento dentro del Distrito de Chepo. En marzo de 1997 se crea
la Comarca Ngb-Bugl, mediante la Ley
10, y presenta las mismas caractersticas
que la Ley Ember al establecerse los dos
tipos de autoridades administrativas. Esta
ley se analiza con mayor detalle en el apartado B-2 del documento.
En el ao 2000 se aprueba la Comarca Kuna de Wargandi, en la provincia de Darin,
en la regin del Alto Chucunaque, mediante
la Ley No. 34 del 25 de julio.
46
Quedan an por definir el territorio de los

Nasos, en la provincia de Bocas del Toro, la
cual se encuentra en proceso de estudio
con el apoyo de la Fundacin Dobbo Yala, y
de las tierras colectivas de los Ember y
Wounaan en las provincias de Darin y Panam. Los primeros exigen la definicin del
territorio como Comarcas, mientras las tierras colectivas son una alternativa para las
comunidades que quedaron dispersas fuera
de la Comarca Ember.
De acuerdo a las explicaciones de un dirigente 5 , en la dcada del 60 comienza el
movimiento indgena Ember-Wounaan en
la provincia del Darin cuyos esfuerzos se
concentran en la creacin de la Comarca
que abarcara toda la provincia de Darin.
Cuando en 1983 se crea la Comarca en las
reas de Cmaco y Samb, las comunidades que quedaron fuera de la jurisdiccin
Ley se organizan para exigir la legalizacin
del territorio por comunidad y se organizan
como Congreso de Tierras Colectivas Ember-Wounaan. Esta organizacin tiene el
apoyo de varias organizaciones indgenas y
no indgenas como la Coordinadora Nacional de Pueblos Indgenas (COONAPIP), la
Fundacin Dobbo Yala y el Centro de Asistencia Legal Popular (CEALP), en su programa indgena.
B. La organizacin socio-poltica tradicional y actual y el derecho indgena:
coherencia y contradiccin.
Los pueblos indgenas han tenido y tienen
formas tradicionales de organizacin y control social que se adaptan y transforman de
acuerdo a las necesidades del grupo. En la
mayor parte de los grupos en que el patrn
de asentamiento se basa en la familia extensa, esta institucin ser la base primaria de
organizacin, como es el caso de los NgbBugl y los Ember-Wounaan. Las relaciones entre distintas familias se dan en el mbito de requerimientos de trabajo (caza, pesca,
5
El dirigente Abigail nos lo explic en un encuentro de dirigentes ember-Wounaan de tierras colectivas que se realiz
en la comunidad de Mogue con la Fundacin Dobbo Yala,
durante los das 4 y 5 de julio de 1998.
CAPITULO III
recoleccin o produccin), intercambio de

productos o rituales sociales o medicinales.
Asimismo, cuando existen crisis que ponen
en peligro la existencia del grupo, para la
defensa y supervivencia, surge algn tipo de
liderazgo que dirige, orienta y asesora al grupo.
Surgen as algunos lderes polticoreligiosos quienes, una vez pasada la crisis,
pueden permanecer ejerciendo su influencia
o desaparecer como tales.
La nuclearizacin como asentamientos comunitarios dar lugar a otro tipo de organizaciones
que surgen, generalmente, en forma natural.
Sin embargo, muchas veces es inducido por
agentes externos y el xito o fracaso de las
nuevas formas de organizacin depender de la
manera en que el grupo lo interiorice y se apropie del mismo, adaptndolo a su realidad y necesidad.
El proceso de cambio en las formas de organizacin de los pueblos indgenas de Panam se ha presentado en todos los grupos. El
primer pueblo que se organiz en ncleos
comunitarios y posteriormente con instituciones muy definidas y funcionales fueron los
kunas, los cuales lograron formar instituciones slidas, tanto a nivel comunitario como a
nivel central gracias a la flexibilidad que les
permiti la relativa autonoma de que han
gozado.
El modelo kuna fue transplantado a otros
pueblos indgenas, como Embera-Waunan y
Ngb-Bugl, y fue acogido por ellos con
algunas adaptaciones particulares y el mismo
est an en proceso de fortalecimiento. Para
facilitar la comprensin comenzamos el anlisis del proceso kuna de organizacin.
1. Organizacin socio-poltica y administrativa de los kunas
Entre los kunas el patrn de asentamiento
comunitario es muy antiguo, como lo demuestra la existencia de comunidades remanentes de las continuas migraciones que
termin en el poblamiento de las islas, que
son las comunidades de Caymn y Arqua en

Colombia; Pucro, Paya y las comunidades
de Wargandi en Darin y las 12 comunidades
de Madungandi, en la provincia de Panam.
Tambin se tiene referencias de la existencia
de dirigentes comunales llamados Saylas
(cabeza, jefe o dirigente), de la organizacin
comunitaria, instituciones como los Congresos Locales, as como de los comits o comisiones de trabajo para labores especficas
como construccin de casas, mejoramiento
de caminos, preparacin de las ceremonias
de chicha, pubertad, etc.
Tradicionalmente se daban grandes encuentros de los cultivadores de los conocimientos
kunas (mdicos, clarividentes, botnicos...)
cuya funcin era la de evaluar los conocimientos de cada especialidad. En base a los
conocimientos, se escogan a los ms competentes para dirigir al pueblo. Era la figura
del sayla o lder cuya fuente de autoridad
descansaba en sus conocimientos. Cuando
comenz el poblamiento en las costas e islas
de Kuna Yala, hubo una reunin en Nargan,
bajo la direccin de Abisua, para escoger
uno de los sabios que dirigiera toda la regin,
lo que da origen a la autoridad regional.
Por la dcada de 1,800 empez el poblamiento en las costas e islas y se define la
forma de estructura poltica local alrededor
de la figura de los saylas y los Congresos
Locales. El gobierno panameo crea, en
1915, la Intendencia o Circunscripcin de
San Blas. La Reserva se crea en 1930 y se
define como Comarca en 1938 (Ley 2 de 16
de septiembre de 1938), culminando en 1953
con el desarrollo y administracin de la Comarca mediante la promulgacin de la Ley 16
del mismo ao. Adems de la Intendencia,
se introdujeron en la Comarca nuevas figuras
polticas como los Legisladores, Representantes de Corregimientos y otros que son
electas por votacin popular pero en base a
la pertenencia a partidos polticos. En la actualidad existen distintos niveles de organizacin que definen la estructura socio-poltica y
47
administrativa de la Comarca y que detallaremos a continuacin.
decisin en base a consenso. El Sayla tiene

funciones civiles y religiosas.
En 1945 se crea el Congreso General Kuna

(C.G.K.) y las figuras de los Caciques Generales o Saylas Dummagan. El Congreso General Kuna es la reunin semestral de cinco delegados de cada una de las 48 comunidades de
la Comarca y los cuales son escogidos en el
seno del Congreso Local. La representacin es
encabezada por el Sayla de cada comunidad y
es el que tendr derecho a voto. El C.G.K. es
el mximo organismo de decisin polticoadministrativa a nivel de la Comarca. Esta institucin est representada ante el Gobierno Nacional, Organismos Nacionales e Internacionales, por los tres Caciques Generales cuya
autoridad emana de las resoluciones, acuerdos
y conclusiones del Congreso. A las autoridades
no les est permitido tomar decisiones por su
cuenta si los temas no han sido antes discutidos y resueltos en las reuniones de los Congresos. Los proyectos o macroproyectos que
inciden a nivel de la Comarca son aprobados o
rechazados en tres Congresos consecutivos.
Pero pueden ser considerados y aprobados en
sesiones extraordinarias si es de gran importancia para ellos.
Otros cargos que existen a nivel comunitario

y como parte del Congreso Local son los
Argargan (voceros), que constituyen un
cuerpo asesor y de apoyo para asistir al Sayla e interpretar los cantos tradicionales que
realizan los Saylas para hacerlo entendible a
todo el pueblo (los cantos tradicionales se
realizan en lenguaje simblico y slo los expertos lo entienden). La figura del Argar es
muy importante y ejerce gran influencia en la
comunidad a travs de la interpretacin de
los cantos, pues en muchas ocasiones lo
aplican a problemas de la actualidad, conflictos existentes de tipo social, poltico y cultural.
El Congreso General organiza y nombra

comisiones de trabajo y asesoras, algunas
en forma permanente y otras para temas
especficos y duracin limitada. Las comisiones permanentes son las de proyectos,
turismo, ambiental, de economa y asesora
legal. Adems el Congreso cre el Instituto
de Desarrollo Integral de Kuna Yala
(IDIKY) como ONG para administrar y ejecutar los proyectos de desarrollo que se den a
nivel comarcal y captar fondos a nivel nacional e internacional.
En el mbito de las comunidades, la organizacin gira en torno a los Congresos Locales como mxima autoridad y en donde discuten y toman las decisiones de carcter
social, poltico, econmico y religioso. En las
deliberaciones y discusiones de los Congresos Locales puede participar cualquier
miembro de la comunidad quienes son escuchados por el Sayla quien finalmente toma la
48
Existen adems los cargos de Suaribgan

(pregoneros y cuidadores) que guardan la
vigilancia y seguridad en la comunidad y son
los que convocan y avisan para las reuniones; los Sapin dummagan o dirigentes que
tienen mucha influencia en la comunidad y
son claves en el anlisis de los temas para
clarificar antes de la toma de decisiones.
En la comunidad existen varias comisiones de
trabajo para ejecutar tareas especficas y presididas por un jefe, como por ejemplo igar
dummad (jefe de limpieza de trochas), inna
dummad (jefe de comisin de chicha), ogob
dummad (capataz de fincas comunales).
Tambin existe una comisin de mujeres para
la limpieza de la comunidad, comisin de muelle, aeropuerto.
Es importante mencionar, aunque no forman
parte de la estructura poltico-administrativa
de las comunidades, las profesiones que en
forma tradicional continan practicando y
que, si bien no influyen directamente en la
toma de decisiones, gozan de gran prestigio
entre los miembros y cuyos conocimientos se
transmiten oralmente y con la experiencia
directa. Existen expertas en el corte de cabello durante la ceremonia de pubertad, botnicos o curanderos que preparan las medicinas de acuerdo al diagnstico que realice el
Nele o clarividente; los enterradores, etc.
CAPITULO III
El Congreso General de la Cultura. A travs de la Ley Fundamental se reconoce la

Institucin del Congreso General de la Cultura como garante del patrimonio cultural y
religioso de la Comarca. Se convoca cada
tres meses a los Saylagan, Argargan y Suaribgan de las 48 comunidades quienes se
congregan para los cantos tradicionales y
religiosos y adems deciden sobre los proyectos que estn relacionados con la cultura.
La mesa directiva lo componen tres Caciques
y un secretario. En el seno de este Congreso
se cre el Instituto de Investigacin Koskun
Kalu (IIKK) para coordinar y ejecutar estudios
sobre la cultura.
Sobre esta estructura tradicional funciona un
sistema de organizacin que parte del gobierno nacional y que se basa en la estructura que a nivel provincial y distrital se da en
todo el pas. Esta estructura est formada
por:
El Intendente de la Comarca como representante del Organo Ejecutivo y es de libre
designacin y remocin por el Presidente de
la Repblica. Tiene las funciones de un Gobernador de Provincia.
El Consejo de Coordinacin. Organismo
que rene a los funcionarios de entidades y
agencias del gobierno que estn presentes
en la Comarca y es presidido por el Intendente. Discute, analiza y evala las actividades
y proyectos ejecutados por las instituciones
gubernamentales, para lo cual cuenta con
una Junta Tcnica.
Tanto el Consejo de
Coordinacin como las entidades del gobierno presentan sus informes al Congreso General Kuna y los proyectos para su aprobacin o desaprobacin.
La Junta Comunal. Es la instancia del gobierno que funciona a nivel de Corregimiento
y es presidida por el Representante del Corregimiento con la asistencia de miembros de
las comunidades que integran el Corregimiento. La Comarca tiene cuatro corregimientos, uno de los cuales lo forman las comunidades no kunas de Puerto Obalda, La
Miel y La Bonga.
Juntas Locales. Se organizaron en base a

la legislacin emanada del gobierno y en
algunas comunidades lo adaptaron constituyendo una especie de junta tcnica de la
comunidad en donde participan representantes de diferentes comisiones formando su
propia Mesa Directiva. Atiende asuntos relacionados con el orden, disciplina, infraccin
de normas, estudia y analiza los problemas
de desarrollo de la comunidad para luego
remitirlo al Congreso Local para su aprobacin o desaprobacin.
Representantes de Corregimiento. Es una
figura poltica elegida por votacin popular
directa en cada uno de los cuatro Corregimientos en que se divide la Comarca. Son
presidentes de la Junta Comunal.
Legisladores. La Comarca se organiza en
dos circuitos electorales. Los Legisladores
son elegidos por votacin popular directa
para participar en el Parlamento Nacional.
Organo Judicial. Para la administracin de
la justicia a nivel comarcal se nombra un juez
y un personero que actan cuando existen
ciertos delitos que no pueden ser resueltos
en los Congresos Locales. Adicionalmente
se encuentran representadas otras instituciones estatales, como la Polica Nacional, el
Organo Legislativo, Ministerios e Instituciones Autnomas.
165 Los kunas residentes en la ciudad capital forman los Captulos o Centros de cada
comunidad. Estos Captulos actan como
enlaces entre los emigrantes y las propias
comunidades y coordinan o apoyan las diligencias que las autoridades o representantes
de los mismos realizan en la ciudad.
En Madungandi y Wargandi se mantiene
bsicamente la forma de organizacin tradicional que existen en Kuna Yala con algunas
variantes. En la Comarca de Madungandi
existe un Congreso General, representado
por un Cacique, y dos Congresos Regionales: regin Este y regin Oeste, cada uno
con seis comunidades y respectivo Cacique
Regional. Adems se organizaron dos ONGs,
una por cada regin, ORKUN en el Oeste y
49
la Asociacin de Productores de Madungandi

en el Este. Al igual que en Kuna Yala, a nivel
de la comunidad existen los Congresos Locales, Saylas y dems autoridades y comisiones. La Comarca de Madungandi fue reconocida mediante la Ley
de 1996 y organizada como un nuevo Corregimiento dentro
del Distrito de Chepo
El Sukia, considerado como el enviado

del Donkin Kri Kokwinbidi (Dios Csmico), es un personaje sagrado para los
Ngb y resuelve en ltima instancia todos los problemas de carcter ordinario o
extraordinario que se presentan en la sociedad Ngb. Adems de conocer las
medicinas naturales, el origen, causas y
remedios contra las enfermedades, predice los hechos del futuro, conoce los fenmenos naturales y la forma de enfrentarlos, dirige la moral y buenas costumbres de la vida familiar y social y recomienda las acciones que se han de tomar
en cada circunstancia, sean estas de carcter ordinario o de origen desconocido.
Con gran influencia en la conducta de la
poblacin en forma directa o a travs de
sus colaboradores inmediatos, representa
el jefe religioso o de origen divino.
El Donkin Kri (lder general, fuente de

poder y respeto) es elegido por sus conocimientos y dominio de ciertas actividades y representara la autoridad poltica,
como segundo en jerarqua sociopoltica.
Acta como orientador y coordinador de
los problemas en la familia y la sociedad,
tales como la tenencia de algn bien, filiacin de los hijos, hurto de algunos productos, etc. Cuando los problemas eran
complejos o misteriosos los remita al Sukia. Si el carcter de Sukia y Donkin Kri
recaa en la misma persona, sta poda
representar un poder superior para la poblacin.
El Patriarca o Anciano es la autoridad

cuasi-administrativa de una familia extensa o de troncos de familias. Mantiene la
fuerza social y conserva la tradicin.
Cuando el patriarca constitua la autoridad de varios troncos de familias, el mayor de cada una de estas familias con el
Patriarca se reunan y conformaban una
especie de Consejo o Junta para deliberar de asuntos importantes. Estas reuniones se realizaban en la noche y practicaban un ritual consumiendo una bebida
de cacao. Las decisiones tomadas se
La regin de Wargandi tradicionalmente ha

estado organizada en Congresos Locales y
dirigidos por un Sayla con sus correspondientes argargan, suaribed y las comisiones de
trabajo. Para el reconocimiento del territorio
en las tres comunidades de Wargandi (Wala,
Morti y Nurra) se encuentra en proyecto una
Ley que creara la Comarca o Reserva de
Wargandi, respetando la estructura sociopoltica existente. En este anteproyecto se
instituye la figura de tres caciques generales
con jurisdiccin en cada comunidad.
2. Los Ngb y Bugl
Tradicionalmente no se conoce la existencia
de una autoridad o sistema centralizado de
gobierno que se mantenga en la actualidad.
Sin embargo algunos cronistas como Fray
Adrin de Santo Toms hace referencia a la
existencia de una figura o cacique conocido
como Cabra y el Padre Franco, en el Siglo
XVIII, identifica a un grupo de ancianos o
caciques que se escogan en la Junta y representaban a la autoridad para la toma de
decisiones.
Lo que se conoce como administracin tradicional hasta pocas ms recientes es descrito por Guillermo Jimnez _ en su tesis de graduacin. Los lderes o autoridades difieren
de acuerdo a la clase de actividad y, a pesar
de no existir una jerarqua territorial, la costumbre estableca una cadena de autoridad
de acuerdo a los conocimientos que tuviera
sobre la materia o causa de que se tratara.
La jurisdiccin y mando estaban constitudos
de acuerdo a los siguientes rangos:
JIMENEZ, Guillermo.- Las normas Consuetudinarias Guaymies, Derecho Positivo Panameo. Tesis de Grado. Universidad Santa Mara la Antigua. Panam, 1996.
50
CAPITULO III
ponan bajo conocimiento del Sukia para su

aprobacin o desaprobacin.
El Jefe de Familia. Es el jefe de un tronco de familia y resuelve los problemas internos de la misma.
El Hijo Mayor que actuaba colateralmente en cada instancia y colaboraba con el
Patriarca.
170. A nivel institucional, Jimnez menciona

algunas consideradas como generadoras de
normas administrativas del pueblo Ngb,
como el Wro Kri, el K Dobo tiguego, el
Krung Kita, el K Kisebotete,
El Wro Kri es una ceremonia que vulgarmente se le denomina la fiesta de la tulivieja. El
jefe de esta ceremonia rungure y sus colaboradores destinan un lugar exclusivo para
este evento que sea retirado de las viviendas
y no muy transitado, rodeado de rboles
frondosos, con fuentes de agua y que constituir en el futuro un lugar sagrado e intocable. La actividad es de carcter mticoreligioso y participan nicamente varones
iniciados. El Wro Kri genera normas reguladoras de la dinmica social y constituye una
institucin normativa de la vida del Ngb.
El K Dobotigueg, es la ceremonia del

corte de cabello en la pubertad, en donde
la nia es aislada y puesta a orden de
una anciana sabia que le aconseja y prepara para asumir en el futuro su funcin
de madre y esposa.
El Krung (balsera) es una de las actividades

culturales de mayor importancia y significacin social para el Ngb. Tiene un origen
mtico religioso relacionado con el principio
del mundo. Puede realizarlo cualquier individuo Ngobe que pueda garantizar todo lo necesario para su ejecucin, como alimentos,
tener fama de balsero o peleador y bien recomendado. El que lo convoca invita a un
contendor con las mismas caractersticas. El
evento es abierto para todos los miembros de
la sociedad. Esta institucin genera normas

de relaciones sociales, econmicas, polticas,
de trabajo y de participacin.
Adems existen otras ceremonias de gran
importancia como el K Nieg (cantor que
interpreta y relata hechos histricos y sociales del pasado, presente y futuro e imparte
los conocimientos tradicionales) y el K Kisebotete (ceremonia que anuncia un nuevo
nacimiento).
En la dcada de los aos 50 surge un movimiento sincrtico, religioso y de consigna
revolucionaria, iniciado por Besig (Delia
Bejerano), que tuvo una fuerte influencia en
la sociedad Ngb. El Mamach, se caracteriz por la revalorizacin de la cultura y el
rechazo a todo elemento extrao a la misma. Con un fundamento religioso, luch por
mejorar la situacin social del pueblo Ngb
frente al latino, reivindic el derecho al territorio y los derechos econmicos ante el Gobierno. Tambin atac algunas costumbres
de los Ngb como las bebidas fuertes y, en
especial, la prctica de la balsera por considerarlo una fuente de demencia contra la
integridad fsica y moral del hombre. A finales de la dcada del 50 y principios del 60
logr erradicar casi totalmente la Balsera y
slo continu practicndose en algunos Corregimientos del Distrito de Tol, en el Corregimiento de El Prado, en Veraguas y en
algunos lugares de Bocas del Toro. Desde
mediados de la dcada del 70 la balsera o
Krung comienza nuevamente a reactivarse a
pesar de la presencia del Mamach. Este
movimiento, a la muerte de Besig, fue dirigido por Samuel Gonzlez Bejerano con la
denominacin de Mama Tada.
A inicios de la dcada de los aos 60, lderes
Ngb como Toribio Venado, Juan Aguila y
Leonidas Concepcin adoptaron la iniciativa
de organizar al pueblo en Cogresos y nombrar Caciques. Los dos ltimos eran Sukias,
de modo que ya tenan un reconocimiento
del pueblo, pero fueron reprimidos por los
51
gobiernos 6 . Estos lderes acordaron con los

Cacique Kunas y Ember, celebrar un Congreso Nacional que se realiz en 1969 en
Alto de Jess, lo que permiti un acercamiento de todos los pueblos indgenas de Panam y fortaleci la idea de las Comarcas, Caciques y Congresos Indgenas. En la dcada
del 70, el gobierno mostr inters y permiti a
los Ngb implementar el nuevo tipo de organizacin en base al modelo kuna. Se instituye el Congreso General y los Congresos
Regionales de Bocas del Toro, Chiriqu y
Veraguas y se nombran tres Caciques Generales. El Congreso General se realiza cada
dos aos dirigidos por una junta directiva. La
particularidad de este Congreso General es
la participacin masiva de la poblacin o del
que tenga recursos para llegar y la votacin
tambin es masiva, pero en l se resuelven
todos los asuntos que afectan al pueblo
Ngb y ha sido aceptado como forma de
presentar en conjunto las reivindicaciones y
exigir derechos a los gobiernos. Los Congresos Regionales se renen una vez al ao
y se tratan los temas que afectan la regin.
Luego de muchos aos de lucha por la legalizacin del territorio, en marzo de 1997 se
crea, mediante la Ley 10, la Comarca NgbBugl. Esta Ley reconoce las autoridades o
instituciones tnico-culturales, la existencia
del Congreso General, Congresos Regionales y Locales. Adems las autoridades llamadas tradicionales se categorizan de la
siguiente forma:
El Cacique General. Es la mxima autoridad y tiene dos suplentes que sern elegidos por el Congreso General por un periodo
de 6 aos.
Caciques Regionales, como mxima
autoridad regional y sigue el mismo procedimiento que el anterior.
Cacique Local o autoridad del Distrito.
Jefe Inmediato o autoridad del Corregimiento y es nombrado por el Cacique Local.
Mendoza, Jos. Anotaciones personales. (J. Mendoza es un

dirigente Ngb, abogado y especialista en Derechos Humanos)
52
Vocero de la comunidad, con funciones

de Regidor y es escogido por la misma comunidad.
Gobernador Comarcal. Es el representante del Organo Ejecutivo, quien lo nombra y
destituye.
Alcalde Comarcal como jefe de la administracin municipal de la Comarca a nivel de
Distrito y es elegido por votacin popular por
un perodo de cinco (5) aos.
Consejo Municipal Comarcal. Es la
organizacin poltica de la comunidad NgbBugl integrado por los representantes del
Distrito, el Alcalde Comarcal, Cacique Local,
Cacique Regional y el Presidente del Congreso Local.
Adems se crea el Comit de Paz y Conciliacin a nivel regional y local para dirimir
los conflictos que se deriven de las relaciones intertnicas y est representado por todos los grupos tnicos que existen en el territorio de la Comarca.
Aunque la ley no se ha implementado an
creemos que en el futuro los conflictos entre
tan variada gama de autoridades, funciones y
representaciones se darn con mucha frecuencia. Est por verse cmo se dirimirn
los choques entre un Cacique General y el
Gobernador, entre los Caciques Regionales y
los Alcaldes, y entre todos los niveles en que
van a mantener la duplicidad de instituciones
y autoridades.
3. Los Ember y Wounaan
Los Ember y Wounaan no se han caracterizado tradicionalmente por tener una estructura poltica centralizada. Su forma de vida
semi-nmada y establecidos a lo largo de los
ros, los asentamientos se daban en base a
familias. Por tanto, el ncleo familiar es la
manifestacin de la conciencia del grupo, es
el garante de la superviciencia de los patrones socioculturales y el mecanismo de control social. En el ncleo familiar se da la verdadera toma de decisiones.
Las alianzas entre diversos clanes familiares
eran frecuentes cuando las acciones a tomar
lo requeran. De acuerdo a las investigacio-
CAPITULO III
nes de Reina Torres de Araz 7 Surge, en

momentos de migraciones, un jefe poltico
temporal; y en pocas de guerras, un jefe
guerrero llamado Cornin que dirige al pueblo y tiene el poder para declarar la guerra y
conducir a su pueblo a ella. Al desaparecer
la condicin beligerante, el Cornin se convirti en jefe civil con atribuciones judiciales y
eran conocidos como capitanes o jueces, lo
cual constituy una incipiente organizacin
poltica.
beza las actividades de la comunidad y en

ella representan a los Caciques y al Congreso. La reunin de los Nokoes forman el Consejo de Nokoes y constituye un rgano de
consulta entre los Congresos.
Un personaje de gran importancia dentro de

la cultura Ember y Wounaan, lo constituye
el Jaiban, con conocimientos de las propiedades curativas de las plantas y quien tiene
facultades para curar con ayuda de los espritus. El Jaiban goza de gran prestigio dentro
de la sociedad y ha sido confundido por muchos investigadores como un jefe poltico,
posiblemente por su carcter no slo de
mdico tradicional sino tambin por su funcin de presidir ciertas ceremonias como las
fiestas de la cosecha y ser consultado en su
condicin de vidente o adivinador, lo cual le
da cierta influencia dentro de la sociedad.
Fuera de la Comarca permanecen unas 47

comunidades que se organizaron bajo las
siglas de ADITCEWD (Asociacin para el
Desarrollo Integral de las Tierras Colectivas
Los cambios inducidos por el gobierno nacional

fueron asimilados pronto por los Ember y
Wounaan y en los ltimos 30 aos cambiaron
su patrn de asentamiento formando poblados
con viviendas nucleadas. En 1969, en el Congreso Regional de Darin, se adopta oficialmente el modelo kuna de organizacin poltica,
lo cual conduce definitivamente a la nuclearizacin de la poblacin Ember comenzando a
formarse la comunidad Unin Choc.
Paralelamente la Ley 22 introduce la figura de

Gobernador, Alcaldes y Representantes de
Corregimiento que constituyen un poder poltico fuerte y con mayores recursos que las
autoridades e instituciones tradicionales.
Embera Wounnan Drua) que fue reconocida

por el gobierno como persona jurdica en
octubre de 1997. Las comunidades que conforman la ADITCEWD persiguen el reconocimiento de las tierras que ocupan alrededor
de las comunidades y que sean declaradas
como tierras colectivas para protegerse de
los colonos. Actualmente funciona tambin
un Congreso General de Tierras Colectivas,
con la misma estructura que el Congreso
General Ember y Wounaan.
Es importante mencionar que recientemente
el pueblo Wounaan est luchando por su
reconocimiento como pueblo distinto a los
Ember ya que cuentan con su cultura propia. Han organizado su Congreso General y
tienen nombrado un Cacique General.
4. Los Nasos o Teribes.
El nuevo sistema de organizacin es recogido por la Ley 22 de 1983 que crea la Comarca Ember-Wounaan. Se organiza el Congreso General y los Congresos Regionales
de Cmaco y Samb (las dos regiones que
forman la Comarca) y se nombra el Cacique
General y los Caciques Regionales. Por su
parte, en las comunidades surgen los dirigentes locales, denominados Nokoes, que enca-
El tipo de gobierno entre los Nasos es monrquico. Desde principios de siglo la monarqua es detentada por la familia Santana
por su carcter vitalicio y hereditario. La influencia y control del Rey fue efectiva para
mantener a los miembros de las comunidades alejadas de otras etnias y de los centros
de trabajo como las fincas bananeras, a pesar de la cercana de stas.
Recientemente se organiz, dentro de la sociedad Naso, el Consejo de Dirigentes inte-
Torres de Araz, Reina.- Panam Indgena. Instituto Nacional de Cultura / Patrimonio Histrico.
53
grado por los representantes de las comunidades, de las organizaciones de base y funcionarios de entidades gubernamentales.
Este Consejo constituye un equipo de consulta y asesora que toma las decisiones por
consenso y en ocasiones pueden diferir con
las actuaciones del Rey.
Actualmente el pueblo Naso reclama la legalizacin de su territorio como Comarca.
54
CAPITULO IV
RELACIN DE LOS PUEBLOS INDGENAS CON LA

SOCIEDAD Y EL ESTADO
A. Relacin del Estado con los Pueblos
Indgenas
ron acciones de desarrollo social y econmico sino de tipo asistencial y paternalista.
Evolucin institucional del Estado en

poltica indgena
Es as como en 1952 en Panam, siguiendo

las corrientes de Patzcuaro, se crea una seccin denominada Departamento de Asuntos
Indgenas, adscrito al Ministerio de Gobierno y
Justicia, como primer intento de atender los
problemas indgenas de una forma institucional, con un tratamiento asistencialista y de
asimilacin del indgena. En esta misma Ley
18 de 1952 se crea, en el artculo 11, el Instituto Indigenista y de Antropologa Social adscrito
al Ministerio de Educacin. En esta ley, especficamente en el artculo 11, no se define claramente las funciones de cada una de estas
dos instituciones y la ubicacin del Instituto.
Despus de seis aos, mediante la Ley 27 de
1958, se crea el Instituto Nacional Indigenista y
de Antropologa Social, adscrito al Ministerio de
Gobierno y Justicia que recoge las funciones
propias de un Instituto y a la vez asume las
funciones del Departamento de Asuntos Indgenas creados en 1952. Este Instituto tuvo un
carcter esencialmente investigativo con un
tmido nfasis hacia los problemas prcticos de
elevar el nivel de vida de grupos tnicos de
cultura material poco desarrollada e integrarlos
a la vida nacional1 . La creacin del Instituto
enfoc en forma algo ms integral el problema
indgena, se preocup por tratar la problemtica social, educativa, de salud, el combate a la
pobreza, el intento de integrar otras instituciones y el contacto a nivel internacional con instituciones gemelas.
En el contexto de los Estados Nacionales de

Amrica la poltica indigenista fue esencialmente reduccionista y en muchos casos esta
poltica se dio por la fuerza, como es el caso
de la creacin de la Intendencia en San Blas
que tuvo un carcter policiaco. No fue sino a
partir de 1940 cuando a nivel Interamericano
se trata institucionalmente el tema indgena
durante la celebracin del I Congreso Indigenista Interamericano en Patzcuaro (Mxico).
En este Congreso surge la Convencin para
la creacin del Instituto Indigenista Interamericano y los Institutos Indigenistas Nacionales
y se oficializa la celebracin del Da del Indio
el da 19 de abril. El Instituto Indigenista Interamericano queda constituido formalmente
el 25 de marzo de 1942.
El enfoque que se dio a la poltica indigenista, dentro de este marco, se caracteriz por
la intencin de incorporar a los pueblos indgenas a los modelos de desarrollo del sistema social dominante (econmico, poltico,
cultural e ideolgico). Los Institutos Indigenistas Nacionales surgidos dentro de este
contexto se orientaron hacia la consideracin
de los indgenas como grupos incivilizados,
tribales, no incorporados al desarrollo nacional ni a los beneficios de la civilizacin, por
lo que los Institutos deban abocarse a estudiar e investigar sus condiciones sociales de
marginacin y de atraso a fin de rescatarlos e
incorporarlos a una sociedad para hacerles
iguales en trminos de valores y desarrollo.
Los institutos que funcionaron no pasaron de
la fase de realizar investigaciones antropolgicas que, al no tener en cuenta los valores
institucionales, organizativos y de desarrollo
propios de cada pueblo indgena, no realiza-
La posterior creacin de la Direccin Nacional de Poltica Indigenista en el Ministerio de

Gobierno y Justicia no represent un avance
significativo en cuanto a la definicin de la
poltica indigenista con una visin integral y
coherente. Su comportamiento y funcionamiento, al igual que otras instituciones sectores, ha sido sectorial y fragmentado, ocupndose ms bien de atender a las autoridades
1
Ley 27 de 1958, artculo 15.
57
indgenas y dirimir los conflictos que se derivaban de problemas propiamente territoriales

y administrativos en las reas indgenas, sin
ninguna estrategia de desarrollo, por lo que
qued desfasado y extemporneo para atender los asuntos indgenas.
El Estado, histricamente, ha carecido de una
poltica definida e integral hacia los pueblos
indgenas y el tratamiento que se le ha dado es
el de considerar, no como pueblo con su propia identidad, sino como una minora tnica,
enfocado hacia la integracin de los indgenas
al resto de los valores nacionales o civilizado,
o bien superponiendo ciertas estructuras administrativas y de representatividad dentro de los
estamentos estatales (Legisladores, Gobernadores, Representantes de Corregimiento) sin
tomar en cuenta la existencia de instituciones
propias y autnomas. Ello es obvio, toda vez
que el Estado Nacional en sus Constituciones y
leyes que las conforman no ha reconocido el
carcter pluricultural y multitnico y por lo tanto
su participacin real y autnoma con sus estructuras propias.
Los asuntos indgenas se han tratado en
forma segmentada, dispersa, sin coherencia
ni coordinacin. Cada sector del gobierno
incorpora en forma pragmtica los programas
y proyectos en reas indgenas y algunos
Ministerios e Instituciones han creado un
departamento indgena. Como ejemplo, el
Ministerio de Educacin ha creado, dentro de
la Ley 34, una Unidad Tcnica de Educacin
Indgena que an no se ha podido operativizar ni cuenta con presupuesto para ello; la
Autoridad Nacional de Ambiente (ANAM)
incorpora la cuestin indgena dentro de algunas leyes, como la Ley de Incentivos Forestales, la Ley General de Ambiente o declara reas protegidas sin tomar en cuenta la
presencia indgena, sus caractersticas culturales, sus formas de gobierno y manejo de
recursos naturales, incluso dando concesiones de manejo dentro de territorios indgenas
a organizaciones o empresas privadas 2 .
2
En el rea de la comunidad ember de Mogue, Darin, el

Estado concesion a la Asociacin Nacional para la Conservacin de la Naturaleza (ANCON) el manejo de un rea protegida con aprovechamiento de los recursos del bosque y activi-
58
Toda esta sectorizacin y reglamentacin

resulta inoperante y desconocida para las
autoridades e instancias indgenas. La ausencia de una Ley Marco que norme el funcionamiento de actividades sectoriales con
los pueblos indgenas ha conducido a la
fragmentacin de estas actividades.
B. Mecanismos de negociacin con el
Estado
El reconocimiento de los territorios indgenas
por parte del Estado es el resultado de largos
procesos de lucha y negociacin, debido
unas veces a intereses encontrados y otras a
falta de entendimiento entre ambas partes.
El enfrentamiento como recurso para los
pueblos indgenas se dio desde la poca de
la conquista y va siendo paulatinamente reemplazado por el dilogo y la negociacin.
El pueblo que consigui por primera vez en el
pas el reconocimiento de su territorio y cierta
autonoma administrativa fue el kuna habitante de las islas de San Blas y fue producto de
un levantamiento armado. Sin embargo, este
levantamiento no se dio en forma espontnea o improvisada sino que, despus de una
resistencia pasiva ante la poltica de integracin compulsiva, encontraron las condiciones
adecuadas para enfrentarse a la polica colonial y al gobierno panameo, a travs de una
alianza con el gobierno estadounidense. Si
bien este episodio ha sido muchas veces
interpretado como una intervencin norteamericana en Panam, lo cual no es tema de
discusin en este documento, lo cierto es que
los kunas pudieron negociar en un momento
coyuntural y buscar el apoyo que requeran
para enfrentarse al que en esos momentos
constitua su principal enemigo.
Despus de la Revolucin Dule de 1925
(como se llam al levantamiento armado) los
kunas constituyeron su Repblica que, aundades ecotursticas sin participacin comunitaria. En Puerto
Pia una empresa privada turstica es duea del bosque en
donde estn las comunidades indgenas y no indgenas a las
cuales mantiene cercadas. Tambin pueden mencionarse el
Parque Nacional de Darin, con comunidades Ember, Wounaan y Kunas, y el Parque Internacional la Amistad en donde
residen los Teribes, Ngb y Bugls.
CAPITULO IV
que slo dur 48 horas, abri las puertas

para un proceso de negociacin con el Gobierno de Panam hasta quedar legalizado
su territorio, primero como Reserva y posteriormente se organiza administrativamente
como Comarca, mediante la Ley 16 de 1953.
La reaccin un tanto violenta de los kunas
ante una amenaza a su territorio o su forma
de vida se ha repetido en varias ocasiones
cuando las llamadas de atencin al gobierno
no han dado resultados. Es el caso de la
instalacin de hoteles tursticos por inversionistas que no son kunas, como el incendio
del Hotel de Barton cerca de la comunidad de
Ailigandi, el ataque al Hotel de Moody por el
rea de Ro Sidra. En el primer caso por
faltas a la moral (nudismo) y en el segundo
porque el contrato de arrendamiento de la
isla se hizo aisladamente sin pasar por la
autorizacin del Congreso General Kuna y en
forma injusta (un contrato por 50 aos por un
pago de US$200 anuales), adems del no
reconocimiento a las instituciones y autoridades tradicionales.
Asimismo se han dado situaciones violentas
en el territorio Ngb-Bugl con ocasin de
las protestas por las concesiones mineras y
en reclamo de la legalizacin del territorio.
En los ltimos aos, el pueblo Ngb-Bugl
puso como condicin al Gobierno que las
concesiones mineras estaban condicionadas
a la legalizacin de la Comarca y, a pesar de
no estar de acuerdo con la explotacin de
minas en su territorio, sirvi como bandera de
lucha para la negociacin. El reconocimiento
de la Comarca de Madungandi tambin fue
precedida de actos violentos, cierre de la
carretera y expulsin de colonos a la fuerza
que se sucedieron durante varios aos y se
acrecent en el ltimo periodo.
No obstante, la violencia no ha sido el recurso
utilizado con mayor frecuencia por los indgenas para el reclamo de sus derechos, sino
nicamente como ltimo recurso cuando consideran que sus reclamos no son tomados en
cuenta. Muchos procesos de negociacin han
resultado exitosos y con un buen entendimien-
to entre las partes. En el caso del pueblo

Ember-Wounaan, el gobierno impuls el
asiento de la poblacin en pequeas comunidades con el fin de facilitar el acceso a ciertos
servicios bsicos de salud, educacin y, con
el apoyo de un Cacique Kuna, a organizarse
en Congresos. Este proceso fue bien acogido
por los Ember y Wounaan y les fue legalizada la Comarca sin mucho esfuerzo, aunque
por su dispersin muchas comunidades quedaron fuera del territorio de las dos reas
(Cmaco y Samb). En los ltimos aos los
Ember-Wounaan de la Comarca han fortalecido sus organizaciones y creado los mecanismos de negociacin, tanto a nivel local
como del pas, para enfrentar la avalancha de
acciones de todos los proyectos que se ejecutan en el rea.
El nombramiento de un Intendente3 (Gobernador) en la Comarca de Kuna Yala que fuera de
su propia etnia, y cuya peticin fue hecha reiteradamente por el Congreso General, se logr
cuando el gobierno quiso organizar un partido
poltico y el Congreso puso como condicin,
para que pudieran inscribir dentro de la Comarca, el nombramiento de un kuna que estaban recomendando para Intendente. Desde
entonces siempre se ha nombrado como Intendente un miembro del pueblo kuna.
La negociacin para la legalizacin de la Comarca Ngb-Bugl fue un proceso largo y
pacfico con muchas dificultades en el camino
debido principalmente a dos causas: por un
lado, los grandes intereses que, tanto el gobierno como los terratenientes tenan en el
rea, y por el otro el sistema de organizacin
tradicional de los Ngb y Bugl se presentaba
dbil para presentar una posicin unitaria ante
el Estado. Contaron con apoyo solidario a
nivel de grupos nacionales e internacionales y
durante varios aos funcion el Foro Guaym4
a nivel nacional integrado por representantes
Ngb-Bugl y grupos cvicos nacionales. Antes de la promulgacin de la Ley, el pueblo
3
El Intendente es el representante del Organo Ejecutivo en la

Comarca de San Blas (Kuna Yala) y tiene las mismas atribuciones que los Gobernadores de las provincias.
4
El Foro Guaym tena dos objetivos principales: la legalizacin
de la Comarca y el rechazo de la Mina de Cerro Colorado.
59
Ngobe-Bugl realiz una gran marcha hasta la

ciudad capital y algunas personas hicieron
huelga de hambre para presionar por la aprobacin de la Ley.
Actualmente los pueblos indgenas tienen bien
definidos los mecanismos de negociacin y
solucin de conflictos, as como las instancias
responsables. Cuando un problema implica la
afectacin de todo el grupo, el organismo competente es el Congreso General quien tiene
que resolver en ltima instancia y, para lo cual
nombra comisiones de negociacin o de trabajo que, aunque no tienen poder decisorio para
la toma de decisiones, sirven como equipo
tcnico de asesoramiento en la solucin del
conflicto. El Congreso General de cada pueblo
es la instancia aceptada por el grupo y reconocida por el Gobierno Nacional para la solucin
de conflictos y la toma de decisiones. El gobierno ha respetado esta instancia en muchas
ocasiones, como lo demuestra la presentacin
de la instalacin de la base naval en Kuna Yala
cuyo proyecto fue rechazado por diferencias en
la ubicacin de la misma; el rechazo de las
concesiones mineras en los territorios indgenas; la instalacin de inversiones de grupos no
indgenas en sus territorios y el proceso de
negociacin en la implementacin de proyectos.
Para los problemas locales que no implican
compromisos comarcales las instancias representativas son los Congresos Locales.
C. Presencia indgena y participacin a
nivel nacional
Los movimientos indgenas han experimentado
un resurgimiento en los ltimos aos, tanto por
iniciativa propia como por impulso de grupos
internacionales, pero su presencia a nivel nacional se ha sentido ms por los temas reivindicativos, de protestas y lucha por su territorio.
No obstante, en Panam ha ido evolucionando
histricamente la participacin y presencia
indgena en varios niveles. A nivel poltico los
indgenas participan desde 1932 en las elecciones para Presidente de la Repblica y como
polticos activos desde la instauracin de la
Asamblea Nacional de Representantes de Co60
rregimiento en 1972, con el gobierno de Torrijos. Desde esta ltima fecha, varios indgenas
han estado presentes en la vida poltica del
pas como Legisladores e incluso como Viceministro. Actualmente existen en la Asamblea
Legislativa cinco indgenas (2 Kunas, 2 Ngb
y 1 Ember) como Legisladores Principales,
uno de los Legisladores Kunas sali electo
como Presidente de la Asamblea para el periodo 1999-2000. Esta participacin en elecciones populares se da a travs de partidos polticos por lo que la mayora de las veces no responden a intereses propiamente indgenas.
A nivel estudiantil tuvieron participacin muy
activa desde 1957 los Kunas y contribuyeron a
la formacin de la Federacin de Estudiantes
de Panam (FEP). Por la dcada de los aos
60 se organiza la Asociacin Indgena de Panam (ASIPA), de carcter poltico pero que no
logr aglutinar a los pueblos indgenas y qued
bajo el control de una persona. Esta Asociacin funciona actualmente como una ONG
indgena. Con la intencin de unificar el movimiento indgena e incidir en la poltica nacional
surge la Asociacin Nacional de Indgenas de
Panam (ANIP) en 1971, la cual fue de corta
duracin.
A partir de la dcada de los aos 70 comienzan
a organizarse los inmigrantes kunas en la ciudad de Panam a travs de la formacin de
centros o captulos5 de cada una de las comunidades de procedencia, con las cuales
mantienen vnculos permanentes. La presencia de los kunas en la regin urbana se da por
motivos de trabajo y estudios y mantienen en
su mayora sus patrones culturales. El mantener la cohesin en un rea no tradicional les ha
ayudado para la formacin de comunidades
urbanas, sea a travs de la toma de tierras o
Los mismos kunas residentes en la ciudad de Panam han

denominado captulos a las asociaciones que forman los
migrantes de cada comunidad. Estos centros tienen un local y
participan todos los miembros de la comunidad de origen,
organizan una directiva y realizan actividades para generar
fondos, como ventas de comida y bebidas (refrescos y cervezas). Se reunen peridicamente y mantienen el contacto
permanente con su comunidad a travs de intercambio de
correspondencia. Cada socio paga una cuota mensual que le
da derecho de pertenencia a la comunidad y colaborar con
ella cuando es necesario.
CAPITULO IV
por donacin del Estado. Actualmente existen

5 asentamientos kunas en el rea urbana de la
provincia de Panam y una en la provincia de
Coln. Tambin se estn presentando asentamientos o concentraciones de Embers y
Wounaan en el rea urbana o cerca de la misma.
A travs de la educacin formal, algunos indgenas en forma individual, en especial los kunas, han ido integrndose para laborar en varias instituciones estatales y empresas privadas. Sin embargo, a nivel laboral la participacin indgena se da ms como trabajadores no
calificados, como por ejemplo los Ngb en las
fincas bananeras de Bocas del Toro, las fincas
de caf y de terratenientes ganaderos de Chiriqu y los Kunas en servicios de hotelera y restaurantes principalmente.
Por ltimo, a nivel organizativo con presencia
nacional, surgen las Organizaciones No Gubernamentales Indgenas con distintos propsitos, haciendo nfasis en la conservacin, reivindicaciones jurdicas de derecho indgena y
de desarrollo. Las ms fuertes actualmente
son la Fundacin Dobbo Yala (1990) que integra a kunas, Embers y Ngbs, con objetivos
de conservacin y desarrollo de los pueblos
indgenas y la Asociacin Napguana (1991),
conformado por los kunas y surgido del Movimiento de la Juventud Kuna. El grupo de
PEMASKY son parte de un proyecto de conservacin de la Asociacin de Trabajadores
Kunas (AEK) del rea canalera que tuvo mucha presencia a nivel internacional por ser un
proyecto autogestionario y surgido por iniciativa
propia. La Asociacin Indgena de Panam
(ASIPA) es una ONG que trabaja actualmente
en la Comarca Ngb-Bugl.
Otras ONGs que han ido surgiendo son las del
Congreso General Kuna (IDIKY) para el desarrollo de la Comarca, la del Congreso de la
Cultura (Koskun Kalu), de tipo cultural. Asimismo existen actualmente la Fundacin Darin de un grupo Ember, la Organizacin
ORKUN de los kunas de Madungandi y varias
Organizaciones de los Ngb y Bugl que estn comenzando a surgir en forma incipiente.
Es importante mencionar tambin que las instancias tradicionales de participacin de pueblos indgenas se da preferentemente a travs
de los Congresos Generales y Locales de las
comunidades, quienes son las instancias naturales de representacin. Estas instancias pueden servirse de otras organizaciones para
atender sus necesidades.
D. Relaciones entre los grupos indgenas
del pas
Las relaciones entre los pueblos indgenas
de Panam histricamente no han sido muy
frecuentes y ms bien ha existido cierto recelo entre ellos, especialmente entre los kunas
y los Ember y Wounaan por razones de
luchas histricas sobre el territorio. Los pueblos Ngb y Bugl, a pesar de no tener los
mismos rasgos lingsticos, comparten el
territorio y ciertos rasgos culturales al igual
que los Ember y Wounaan. Entre estos
pueblos existen tambin divergencias por
considerarse uno superior al otro (los mayoritarios).
El primer intento de unificar a los pueblos
indgenas fue la creacin de ASIPA que aglutin a varios jvenes hasta que se introdujeron intereses de poltica partidista; actualmente se ha organizado como ONG y trabaja
con las comunidades Ngb y Bugl. Posteriormente, y despus de haberse realizado
un Congreso Nacional Indgena, surge ANIP,
en 1971, con mayor participacin de los Caciques Kunas, Embers y Ngb con el objeto de fortalecer su identidad y sus organizaciones, pero tuvo una corta duracin. Por
ltimo surge la Coordinadora Nacional de los
Pueblos Indgenas de Panam (COONAPIP)
con el objetivo de que participaran todos los
Congresos Generales. Esta organizacin
tiene ms presencia nacional, regional e internacional y recibi cooperacin del exterior,
especialmente de la Unin Europea 6 , al ser
contraparte nacional del Proyecto PAPICA.
Est integrada principalmente por representantes del Congreso Ember, Congreso Kuna
6
La Unin Europea financia un proyecto regional para los

pueblos indgenas de Centroamrica PAPICA
61
de Madungandi, Congreso General NgbBugl, Consejo Naso (Teribe), Kunas de

Wargandi y Takarkunyala. El Congreso General Kuna sali de la organizacin
(COONAPIP) y del proyecto de PAPICA.
En 1992 todos los pueblos indgenas de Panam se unieron en contra de la celebracin de los
500 aos y culmin con la realizacin de una
gran marcha, encabezada por las autoridades y
con una participacin masiva de la poblacin
indgena y todas las organizaciones; sin embargo, no se obtuvieron los resultados que se esperaban y que se concretizaban en la legalizacin
de todos los territorios indgenas. Actualmente
las relaciones se dan ms entre jvenes y profesionales a niveles bastante individuales o grupales.
Es necesario mencionar la creacin de los
Congresos Generales entre los pueblos indgenas tomando el modelo de los kunas. En
este proceso desempe un papel importante la figura del Cacique Kuna, Estanislao Lpez, que viaj por todas las reas trabajando
con los dirigentes de los pueblos Ngb y
Bugl y Ember Wounaan para que se
asentaran en comunidades y se organizaran
en Congresos. Posteriormente, Estanislao
Lpez fue reconocido como Cacique Nacional Indgena, pero con su muerte termin
esta figura a nivel nacional.
E. Instancias para la toma de decisiones
Desde su creacin, los Congresos Generales
se han convertido en los organismos rectores
de las polticas comarcales y ejercen la autoridad y el control de lo que acontece a nivel
Comarcal. Estos Congresos son los nicos
representantes de los pueblos indgenas para la toma de decisiones. En este contexto
no hay que perder de vista que la representacin a travs de las figuras de los caciques
ha sido confundida con el ejercicio de autoridad y en muchas ocasiones se ha pretendido
introducir alguna medida gubernamental o
conseguir la aprobacin de algn proyecto a
travs de la firma y consentimiento de los
Caciques, lo cual es reprobado en la siguiente reunin de los Congresos Generales, e
62
incluso se han dado caso de destituciones

como consecuencia de esta accin. Estas
instancias han sido reconocidas por las leyes
nacionales y por la costumbre, por lo que se
considera la instancia natural para la toma de
decisiones.
En los Congresos Generales, cuando estn
reunidos, se agrupan las representaciones
de todas las comunidades, encabezadas por
los saylas en el caso de los kunas, por los
Nokoes entre los Ember y Wounaan y de
todos los asistentes entre los Ngb y Bugl.
En las reuniones que se realizan peridicamente, con distinta frecuencia cada pueblo,
se dictan resoluciones que se consideran de
obligatorio cumplimiento para todos los pueblos y se llevan ante las instituciones del gobierno para exigir alguna reivindicacin o
protesta por alguna accin que no es considerada de su beneficio.
Existe a nivel local mecanismos propios para la toma de decisiones en los asuntos que
inciden solamente a nivel de la comunidad.
En todas las comunidades kunas existen los
Congresos Locales, en donde se discuten
todos los temas de cualquier ndole con la
participacin de todos los comuneros, en
especial los hombres. En ellos pueden discutirse cualquier necesidad que existe y se
buscan las alternativas de solucin, sea que
puedan ser resueltas internamente o solicitar ayuda fuera de la Comarca. Este modelo
de Congreso Local se ha instituido ya en las
comunidades Ember y Wounaan, dirigida
por los Nokoes. Para la solucin de algn
problema se recurre a la formacin de comisiones para organizar los trabajos intracomunitarios o realizar las diligencias ante
instancias gubernamentales para lograr el
apoyo.
Por ello, para la realizacin de obras de infraestructura, proyectos de produccin o de
salud, las comunidades son las nicas instancias de consulta y no son de inters de los
Congresos Generales. En el caso de las
comunidades los Congresos Locales son la
autoridad mxima y no sus representaciones
como saylas o nokoes, los cuales por s solos
CAPITULO IV
no tienen poder de decisin si no se ha discutido anteriormente en las reuniones.

En algunas comunidades kunas se ha establecido un filtro para la realizacin de los
proyectos a travs de las Juntas Locales,
organismo que acta como instancia tcnica
y da sus recomendaciones al Congreso Local
para su discusin y aprobacin o rechazo.
La instancia para la toma de decisiones depende, segn lo expuesto, del tamao del
proyecto y de la incidencia que pueda tener a
nivel de la regin. El caso de los macroproyectos, concesiones mineras, establecimiento de infraestructura turstica y aquellos que
afectan la posesin y usufructo de la tierra y
los recursos dependen completamente de la
decisin del Congreso General. Los pequeos proyectos de infraestructura comunitaria
(acueducto, centros de salud, escuelas, etc.)

y de produccin local decide la misma comunidad a travs de sus instancias.
Existen tambin las organizaciones surgidas
fuera de los Congresos, con carcter ms
tcnico, que han logrado aglutinar a una gran
cantidad de profesionales indgenas y cuentan con gran aceptacin entre las comunidades. Estas organizaciones (ONGs indgenas)
mantienen un mayor contacto a nivel de la
comunidad y con frecuencia son consultadas
y solicitadas para la consecucin de algn
proyecto.
En un principio los Congresos
tuvieron el temor de ser desplazados por
estas organizaciones, pero posteriormente
fueron reconocidas y participan como miembros de los Congresos y de las comisiones
tcnicas, cumpliendo en muchas ocasiones
el rol de asesores.
63
64
CAPITULO V
LINEAMINETOS ESTRATGICOS PARA LA PARTICIPACIN

INDGENA EN SU PROCESO DE DESARROLLO
A. Creacin del Consejo Nacional de Desarrollo Indgena (CNDI)
La definicin de una poltica indgena de parte
del Estado se hace impostergable. Ante el
avance del movimiento indgena a nivel nacional e internacional, el estado de abandono
en que se encuentran las reas y el poco entendimiento entre las diferentes culturas, se
exige la creacin de una instancia para tratar
a los ms altos niveles la cuestin indgena de
una forma definida, integrada y con equidad.
En ese ambiente surge la Agenda Social del
actual gobierno de Panam que incluye entre
sus diez (10) metas prioritarias el tema indgena, el establecimiento de una nueva institucionalidad y la necesidad de formular un Plan
Nacional de Desarrollo Indgena.
Entre los objetivos de esta tercera meta se
encuentran: a) Trasladar los asuntos indgenas del Ministerio de Gobierno y Justicia que
proyectaba una actitud de control, al Ministerio de la Presidencia para imprimirle una
actitud de desarrollo social; b) reducir la
desnutricin infantil de 50% a 10% y c) reducir la pobreza 5% por ao.
Para alcanzar estos objetivos se definieron
algunas acciones prioritarias que deban ejecutarse en los primeros 100 das de gobierno. Estas acciones pueden resumirse en:
Declarar las reas indgenas como zonas de urgencia social y ser priorizadas
en las campaas de nutricin, educacin y salud.
Crear, mediante Decreto Ejecutivo, el
Consejo Nacional de Desarrollo Indgena (CNDI) como instancia de alto nivel,
amplia y participativa, que formule, profundice e implemente un plan de desarrollo social y econmico de los pueblos
autctonos.
Completar una nueva poltica indgena
con la creacin de una nueva institucio-
nalidad, ya sea un Ministerio o Instituto

de Desarrollo de los Pueblos Indgenas
(MDPI IDPI) que defina la nueva relacin entre el gobierno nacional y los
pueblos indgenas.
Para cumplir la meta 3, el Ministerio de Gobierno y Justicia cre una Comisin Tcnica
Ad-Hoc de Poltica Social hacia y con los
Pueblos Indgenas que deba culminar con la
elaboracin de la propuesta que crea el
CNDI, su composicin, reglamento de funcionamiento y participacin, las recomendaciones acerca de la creacin del Ministerio o
Instituto y los lineamientos de la Poltica Indgena a seguir por el mismo. Esta comisin
fue conformada por profesionales indgenas y
no indgenas, entidades gubernamentales y
representantes de los Congresos y autoridades tradicionales.
Despus de un proceso de consulta con
todos los pueblos indgenas del pas se
cre, mediante Decreto Ejecutivo No. 1 del
11 de enero de 2000, el Consejo Nacional
de Desarrollo Indgena (CNDI), como una
instancia de consulta y deliberacin sobre
polticas y acciones pblicas concertadas
entre organismos estatales, los Congresos y
organizaciones indgenas. Los objetivos del
CNDI se relacionan con el fomento de buena voluntad poltica para definir y dar seguimiento a un Plan de Desarrollo Nacional
Indgena, el apoyo a la gestin de recursos
y la bsqueda de estrategias para proponer
soluciones creativas ya contribuir a mejorar
las capacidades autogestionarias para el
desarrollo sostenible de los pueblos indgenas.
La Direccin Nacional de Poltica Indigenista
ejerce la Secretara Tcnica del Consejo y el
mismo est presidido por la Presidenta de la
Repblica o la persona que ella designe.
Adems forman parte del mismo los siguientes miembros, o quienes sean designados:
67
Gubernamentales
Congresos y Consejos
Indgenas o su representante
Representantes de la Sociedad Civil Organizada
Ministro (a) de Gobierno y

Justicia.
Ministro (a) de Economa y
Finanzas.
Ministro (a) de Salud
Ministro (a) de Educacin.
Ministro (a) de Juventud,
Niez, Mujer y Familia.
Ministro (a) de Desarrollo
Agropecuario.
Ministro (a) de Comercio e
Industria.
Director (a) del Fondo de
Inversin Social
Director (a) de la Autoridad
Nacional del Medio Ambiente.
Defensor (a) del Pueblo.
Presidente (a) de la Comisin Legislativa de Asuntos
Indgenas.
Congreso
General
Ngb Bugl.
Congreso General de la
Comarca Kuna Yala.
Comarca Ember Wounaan.
Comarca de Madungandi.
Congreso General de
Wargandi.
Consejo Naso-Teribe.
Congreso Kuna de Takarkunyala.
Pueblo Bri Bri
Las funciones del CNDI pueden resumirse

en lo siguiente:
7.
1.
8.
2.
3.
4.
5.
6.
68
Promover mecanismos de dilogo y

consulta permanente para concertar
acciones dirigidas al desarrollo y a la
poltica nacional indgena.
Recomendar polticas pblicas hacia
los pueblos indgenas respetando su
identidad, pluralidad cultural y derechos especficos.
Acordar normas y procedimientos
sobre la ejecucin de los servicios del
Estado que satisfagan las demandas
y necesidades de los pueblos indgenas.
Revisar, aprobar y dar seguimiento al
Plan Nacional de Desarrollo Indgena.
Analizar, consultar y evaluar nuevas
instancias institucionales para una
adecuada relacin entre el Estado y
los pueblos indgenas.
Presentar proyectos de Decretos y
Leyes y participar en consultas legislativas relacionadas con pueblos indgenas.
Tres representantes de la
mujer indgena.
Consejo Ecumnico.
Fundacin del Trabajo.
Coordinadora Nacional de
Pueblos Indgenas de Panam.
Una ONG indgena.
Una ONG no indgena.
Movilizar recursos nacionales e internacionales para la ejecucin del Plan

Nacional de Desarrollo.
Promover relaciones con otros organismos nacionales, internacionales y de cooperacin tcnica ligados
al desarrollo indgena, asegurando
la participacin de los pueblos indgenas.
La importancia de la creacin del CNDI es

expresar una voluntad poltica que, con la
participacin de los pueblos indgenas en el
proceso de consulta, comienza a establecerse un dilogo que debe ser permanente y
dirigirse hacia una nueva institucionalidad, tal
y como se establece en el mismo Decreto,
que defina las nuevas relaciones entre el
Estado y los pueblos indgenas. Adems
este proceso de consulta marca un hito en la
historia nacional al dar oportunidad de expresar los propios indgenas sus necesidades y
aspiraciones para iniciar un proceso de transformacin de la poltica indigenista y de integracin hacia una poltica indgena que parta
de los mismos pueblos.
CAPITULO V
B. Directrices para la definicin de una

poltica indgena
1. Principios
El Estado ha carecido de una poltica indgena que debe estar sustentada en principios
que orienten la definicin y el accionar del
Estado hacia los pueblos indgenas. Algunos
de estos principios sirven de fundamento
para ciertas normas internacionales de convivencia, como son los derechos humanos, el
Convenio 169 de la OIT, el proyecto de Derechos de los Pueblos Indgenas de las Naciones Unidas, entre otros, as como tambin
en algunas normas nacionales, como son la
Constitucin Nacional y las Leyes que crean
las Comarcas Indgenas.
La poltica estatal hacia los pueblos indgenas debe partir del reconocimiento a la existencia de un Estado pluricultural y multitnico, del reconocimiento al derecho de los
pueblos a contar con la seguridad de un territorio, a su autodeterminacin, equidad y solidaridad, el respeto a la participacin, a la
consulta informada, al desarrollo de la cultura
y de su bienestar.
El Estado pluricultural y multitnico implica
que ninguna cultura o etnia es superior a otra,
sino que son distintas pero todas forman e
integran la nacionalidad y la enriquecen. El
Estado, si bien reconoce estos principios en
ciertas normas jurdicas, en la prctica ignora
su aplicacin al constituir un gobierno centralizado, tanto en su administracin como en
temas de educacin, salud, administracin de
justicia, etc. Los pueblos indgenas tienen
derecho a la identidad, diversidad y diferencia
dentro de la estructura del estado nacional.
Seguridad legal de contar con un territorio.
Las normas que rigen la tenencia de tierras en
un pas difieren de la concepcin indgena
sobre la tierra y los recursos. Esta diferencia
ha provocado el arrebato a los indgenas de
las mejores tierras por diferentes vas con
propsitos de cultivos, aprovechamiento de
recursos minerales, construccin de infraestructuras nacionales y ltimamente de las

reas boscosas. La seguridad jurdica del
territorio, bien aplicada, le proveer al indgena uno de los principales recursos para poder
desarrollarse en todos los aspectos de la vida.
Autonoma y autodeterminacin. El poder
decidir su modo de vida, la administracin, el
desarrollo de su cultura y el logro de su bienestar social y econmico, son el fundamento del
reconocimiento de la existencia de un pueblo,.
Muchos Estados del mundo han reconocido las
diferencias no slo culturales, sino tambin
regionales y han propuesto la descentralizacin
a travs de autonomas o federaciones, sin
detrimento de una unidad nacional.
Equidad, justicia y solidaridad son principios de apoyo para los grupos ms vulnerables, sin paternalismo, para hacer posible el
desarrollo de los recursos, especialmente el
recurso humano y poder participar en los
beneficios del desarrollo. Todos los pueblos
indgenas son vulnerables.
Derecho a la participacin y consulta informada. La imposicin de normas, acciones,
programas y proyectos, ha dado como resultado el fracaso permanente, la confrontacin y, a
veces, la apata hacia lo que no se considera
propio. Los pueblos indgenas piden y, estn
de acuerdo en que necesitan programas y proyectos de desarrollo; sin embargo, la forma de
disearlos y aplicarlos sin participacin ni consulta aleja las posibilidades de avanzar hacia
un proceso sostenible de desarrollo.
Otros derechos indgenas reconocidos por
organismos internacionales tratan aspectos
como la administracin de justicia, la propiedad del conocimiento, la educacin
desde su propia cultura e idioma, el manejo de los recursos, etc. que en realidad derivan de los derechos fundamentales antes
descritos.
69
2. Marco Orientador para la formulacin

de la poltica indgena del Estado
En varias ocasiones los pueblos indgenas de
Panam han expresado sus inquietudes sobre
el establecimiento de una poltica estatal que
tome en cuenta sus necesidades de supervivencia. Parte de estas inquietudes se reflejan
en la ltima consulta realizada a nivel nacional
con motivo de la voluntad del gobierno de
establecer una poltica social hacia y con los
pueblos indgenas. La consulta trat temas
fundamentales como la creacin de un Consejo Nacional de Desarrollo Indgena y el marco
orientador para la definicin de una poltica
que contemple los territorios, los recursos
naturales y el ambiente, los derechos indgenas, el desarrollo productivo y social, la educacin, cultura y salud, el desarrollo institucional, la seguridad y los grupos vulnerables. En
base a esta consulta se elaboraron algunos
lineamientos que ayuden a definir la poltica
estatal desde la visin indgena.
Legalizacin y Demarcacin de Comarcas
y Territorios. Tal y como se ha establecido
histricamente, el Estado reconoce los territorios indgenas y su administracin a travs
de la legalizacin de las Comarcas. Si bien
se ha avanzado con la definicin de cinco
Comarcas Indgenas (Kuna Yala, EmberWounaan, Madungandi, Ngb-Bugl y Wargandi), existen otros pueblos cuyos territorios
no han sido legalizados, como el Naso, Kunas de Takarkunyala y las tierras colectivas
Ember y Wounaan de Darin. Los dos primeros solicitan la definicin de los territorios
como Comarcas y los ltimos una ley marco
que garantice la propiedad colectiva de los
territorios de las comunidades, pues no han
podido acogerse a la propiedad colectiva
comunitaria por falta de una ley al respecto.
El Estado debe establecer la poltica de reubicacin de los colonos, de la indemnizacin
y recuperacin de tierras, as como la implementacin de las leyes comarcales.
Adems, los territorios legalizados requieren
una demarcacin fsica, especialmente en
puntos crticos, para evitar los frecuentes
conflictos de tierras limtrofes entre indgenas
70
y no indgenas que no son resueltos por falta

de tribunales idneos que contemplen y entiendan los derechos indgenas. La poltica
estatal debe contemplar este derecho indgena al territorio.
Recursos Naturales y Ambiente. El Estado, al definir reas protegidas que se encuentran en territorios indgenas, debe establecer polticas claras y consultadas de coordinacin y comanejo de las reas, dando
prioridad a los indgenas que all habitan en
la administracin y manejo, con asistencia
tcnica, y responsabilidad de ambas partes,
pero respetando la cosmovisin indgena
respecto al ambiente y al uso y manejo de
recursos; y creando mecanismos de participacin activa de los pueblos indgenas en la
formulacin, creacin, ejecucin y evaluacin
de las polticas ambientales.
Cuando el pas requiere realizar un macroproyecto en reas indgenas, debe incluir en
los estudios de impacto ambiental, el impacto
cultural, social y econmico de la regin y
asegurar la participacin indgena en los beneficios del proyecto.
Derechos Indgenas. Es necesario introducir en la Constitucin, como muchos pases
ya lo han hecho, el reconocimiento del carcter pluricultural y multilinge del estado panameo. Para la ratificacin del Convenio
169 de la OIT y otros instrumentos internacionales en materia de los pueblos indgenas, urge la instalacin de una comisin especial integrada por representantes del Organo Legislativo, rgano Ejecutivo, rgano
Judicial y representantes de los pueblos indgenas, para posibilitar el reconocimiento del
derecho indgena como instrumento de control social para resolver los conflictos o situaciones internas en los territorios indgenas y
que en los procesos jurisdiccionales y administrativos sean reconocidas sus normas
sociales, culturales, econmicas y espirituales. Para ello es necesario la creacin de
Tribunales Especiales en materia de Derecho
Indgena. Tambin a nivel internacional se
plantea el reconocimiento de la propiedad
intelectual de los pueblos indgenas.
CAPITULO V
En materia de salud la poltica debe ir dirigida a la promocin, prevencin, atencin y

rehabilitacin de la salud con un enfoque
intercultural. Este enfoque implica un conocimiento mutuo de los principios y conceptos
sobre la salud y enfermedad en cada cultura,
de las causas de las enfermedades y de los
mtodos de prevencin y curacin. La participacin comunitaria ha de ser el elemento
que rompa la poca comunicacin existente
entre una y otra cultura en materia de salud,
integrando los conocimientos en materia de
medicina tradicional y concienciando al personal mdico y sanitario que asiste en las
reas indgenas, con el fin de hacer ms humanitaria y equitativa la salud.
Los programas de salud en reas indgenas
sufren de deficiencias por falta de asignacin
de recursos e incentivos para trabajar en
reas de difcil acceso y poca conciencia a
nivel nacional. Establecer una campaa de
educacin, informacin y comunicacin permanente entre el sector salud y las comunidades, debe ser una de las prioridades para
el gobierno y los pueblos indgenas, con
apoyo de instituciones y lderes tradicionales
y las organizaciones indgenas y no indgenas que trabajan en las reas. Esta campaa puede comenzarse combatiendo las enfermedades ms frecuentes como son la
morbi-mortalidad infantil, la desnutricin, enfermedades infecto-contagiosas y de transmisin sexual (VIH), gastrointestinales, de la
piel y las derivadas del manejo ambiental.
La educacin a la poblacin indgena debe
ser integral basada en los principios, fines y
objetivos generales de la educacin nacional
pero desarrollada conforme a las caractersticas socioculturales, lingsticas, econmicas
y polticas de los pueblos indgenas. Es necesario que el sector educativo implemente lo
establecido en la ley sobre educacin intercultural bilinge, fortalecer las instancias involucradas en el proceso de elaboracin de
los contenidos curriculares, capacitar a los
docentes en su aplicacin y realizar un diagnstico de la realidad educativa en las
reas indgenas. En el mbito nacional el

sistema educativo debe realizar una revisin
de los textos escolares para que los estudiantes puedan conocer las caractersticas
de las diferentes culturas existentes en el
pas para tener un mayor acercamiento entre
ellas.
La identidad cultural de los pueblos indgenas debe prevalecer y ser promovida tanto a
nivel nacional como internacional, incentivando su difusin y desarrollo.
Los grupos vulnerables entre las poblaciones indgenas, como la mujer, la juventud, la
niez y los de tercera edad no cuentan con
programas especiales de atencin. Respecto
a las mujeres se debe crear programas con
visin de gnero para asegurar la presencia
de la mujer en la toma de decisiones en sus
respectivos pueblos. Facilitar la formacin de
lderes a travs de becas, pasantas, creacin de fuentes de trabajo como programas
urgentes.
Para el desarrollo productivo en reas indgenas se recomienda la realizacin urgente
de un diagnstico de la produccin indgena
en cada uno de los sectores (agropecuario,
artesanas, agroindustria y servicios), detectar sus potencialidades y las posibilidades de
nuevos productos. Adems es necesario la
implementacin de algunas acciones que a
continuacin se enumeran:
-
Programa de produccin para la seguridad alimentaria de la poblacin indgena,

mediante la organizacin de granjas integrales con el fin de reducir la desnutricin, con enfoque de gnero.
Rescate de tecnologas tradicionales de

produccin y transferencia de nuevas
tecnologas adecuadas y sostenibles.
Capacitacin en manejo, uso y aprovechamiento del bosque que puedan ser

comercializados.
71
Promover y capacitar en el procesamiento agroindustrial y comunitario para facilitar el mercado.

Capacitar en planificacin y administracin de la produccin y generacin de
servicios de acuerdo a las potencialidades del mercado y aprovechando los recursos existentes, con incentivos a los
productos ms fciles de transportar y
productos orgnicos que pueden exportarse.
Promover la organizacin de una entidad

privada indgena (Consorcio, Consejo)
de productores que organice la produccin para el comercio nacional e internacional, con centros de acopio de productos indgenas, mercadeo de productos,
asistencia tcnica y proteccin a travs
de registros de marcas y patentes.
Capacitacin tcnica para elevar el control de calidad y utilizar mtodos y tcnicas ms productivas sin perder las tcnicas ancestrales originales. Puede darse
una nueva imagen a la produccin artesanal con productos ms funcionales y
tiles, no slo decorativos.
Asegurar la disponibilidad de materia

prima local (especialmente la que se utiliza en la artesana), mediante la regeneracin de reas degradadas y manejo
sostenible del recurso.
Para el desarrollo del ecoturismo es conveniente que los mismos Congresos Generales
reglamenten adecuadamente el manejo de la
actividad con el fin de no alterar significativamente el modo de vida y costumbres de los
pueblos indgenas, pero s facilitar el beneficio
social y econmico de las comunidades y a
nivel familiar. Tambin debe promoverse entre
los indgenas la planificacin del desarrollo
ecoturstico en las Comarcas y territorios, seleccionando las reas potenciales, mecanismos de inversin y polticas de beneficios comunitarios. Los conocimientos indgenas y su
visin en torno a la relacin hombre y naturaleza deben formar parte de los programas que
se desarrollen a nivel de educacin ambiental y
72
fortalecer estos conocimientos con la capacitacin en el manejo del bosque, senderos interpretativos, etc. El Instituto Panameo de Turismo puede facilitar la capacitacin del personal indgena en ecoturismo, gestin empresarial y administrativo, adems de crear un fondo
para dotar de financiamiento (crditos blandos)
a los indgenas para la inversin en infraestructura y facilidades para el turista.
Existen fuentes de financiamiento y crdito disponibles para el desarrollo de los pueblos indgenas que no estn siendo aprovechados en forma eficiente debido a la dispersin y a la ausencia de una planificacin integral en cada regin. Sin embargo, el indgena no es sujeto de crdito por no existir
garanta material y por tener poca experiencia en el manejo de esta modalidad de adquisicin de recursos. Algunas estrategias
que se recomiendan a travs de la consulta
es la bsqueda de alternativas viables, como
la creacin de un Banco Indgena (especie
de cajas rurales), el establecimiento de polticas crediticias especiales para que las instituciones de crdito atiendan las necesidades
y limitaciones que tienen las comunidades
que no son sujetos de crdito; la promocin
del ahorro en las familias y comunidades,
formacin de la capacidad empresarial y administrativa y la creacin de alianzas estratgicas entre organizaciones indgenas para
elaborar programas ms globales de desarrollo que faciliten la consecucin de financiamiento para el desarrollo (ONGs, organizaciones de mujeres, jvenes, cooperativas).
En este tema se hace necesario realizar un
diagnstico de los proyectos que cuentan
con componente indgena y exigir un uso
ordenado de los recursos y su programacin
de acuerdo a las necesidades y requerimientos que los pueblos indgenas han expresado
en diversas ocasiones y en los cuales han
reclamado su participacin.
Adems existen otros recursos que se canalizan a travs de organizaciones no gubernamentales indgenas y no indgenas, como
la Asociacin Napguana en Kuna Yala; la
Fundacin Dobbo Yala que ejecuta en Wargandi el proyecto de Desarrollo Sostenible,
CAPITULO V
Legalizacin, Demarcacin y un Inventario de

Plantas de Uso Tradicional, y la legalizacin
de las Tierras Colectivas Ember y Wounaan, la Fundacin Darin en la Comarca
Ember Wounaan que ejecuta el Proyecto
de Reforestacin de Palma Chunga. En la
regin de Kuna Yala se ejecutaron algunos
proyectos como el Proyecto de Desarrollo
Sostenible de Kuna Yala (DESOSKY), financiado por la Unin Europea, que tuvo un
componente de asentamiento humano y produccin agrcola en el oriente de Kuna Yala y
en los lmites del occidente, con el fin de frenar la colonizacin y la explotacin de recursos de la Comarca.; Proyecto de Estudio y
Manejo de reas Silvestres de Kuna Yala
(PEMASKY), primera experiencia de un proyecto ecolgico manejado por los mismos
profesionales indgenas.
3. Resultados y conclusiones de la consulta realizada con los pueblos indgenas
Los siguientes aportes son el resultado de la
consulta que el gobierno nacional realiz,
con motivo de dar cumplimiento a la ejecucin de una Agenda Social, encaminada a
reducir los ndices de pobreza y pobreza extrema que afectan al pas. El Ministerio de
Gobierno y Justicia, como se mencion anteriormente, cre mediante Decreto, la Comisin Tcnica Ad Hoc de la Poltica Social
hacia y con los Pueblos Indgenas bajo la
coordinacin de la Direccin Nacional de
Poltica Indigenista. Esta comisin se dividi
en dos grandes grupos: 1) para elaborar la
propuesta de creacin del CNDI y su reglamentacin y 2) para elaborar el marco orientador y los lineamientos de poltica. El segundo grupo, debido a su amplitud, se dividi
en subcomisiones de acuerdo a los distintos
temas a tratar: a) Comarcas y Territorios; b)
Desarrollo Productivo; c) ambiente y recursos
naturales; d) desarrollo social; e) seguridad
pblica; f) derechos indgenas.
tales, no gubernamentales, Congresos e Instituciones Indgenas, Organismos Internacionales, representantes de proyectos que se
realizan o tienen componente en reas indgenas y profesionales indgenas y no indgenas independientes. Las mismas fueron
coordinadas por los mismos indgenas.
Con los resultados de los trabajos de comisiones se elabor un documento borrador
para consulta con todos los pueblos indgenas. Para esta consulta se organizaron 6
talleres y se abarc todos los pueblos y territorios indgenas y con la participacin de
autoridades, dirigentes y organizaciones indgenas. Los talleres realizados fueron:
1. Comunidades Ember-Wounaan de
Tierras Colectivas de Darin
2. Territorio Naso-Teribe
3. Comarca Ember-Wounaan
4. Comarca Ngb-Bugl
5. Comarca de Madungandi, Wargandi y
Takarkunyala.
6. Comarca Kuna Yala
Para los talleres, se capacit en metodologa
participativa y tcnica de Metaplan a facilitadores indgenas de cada pueblo que haban participado en las discusiones de las comisiones y subcomisiones y que se responsabilizaran de facilitar las discusiones en su
propia lengua y recoger las propuestas de los
pueblos. Esto dio como resultado la aceptacin de la creacin del CNDI y la presentacin del marco orientador para los lineamientos de poltica pblica hacia y con los pueblos
indgenas que servir de base al CNDI para
disear el Plan Nacional de Desarrollo Indgena.
Se presenta en primer lugar los resultados del
trabajo de comisiones y a continuacin las
adiciones y sugerencias de los pueblos indgenas resultados de los talleres de consulta.
En estas comisiones de trabajo participaron

representantes de instituciones gubernamen-
73
74
RESULTADOS DE LOS TRABAJOS DE COMISIONES
RESULTADO DE LOS TRABAJOS DE COMISIONES
1. Subcomisin de Comarcas, Territorios y Derecho Indgena, Recursos y Medio Ambiente

Objetivo General: Establecer polticas pblicas de los pueblos indgenas a fin de incluirlos y
que formen parte en los planes de desarrollo nacional.
Objetivo Especfico: Definir estrategias que permitan el reconocimiento y aseguramiento de
los territorios indgenas, el uso, manejo y aprovechamiento tradicional de los recursos naturales
y del ambiente y su derecho.
PUNTOS CRITICOS
A. Comarcas y Territorios
ESTRATEGIAS
A. Comarcas y Territorios
1. Existen territorios indgenas que no 1.1. Aprobar leyes con la participacin indgena con el fin
de legalizar los territorios y su vez demarcarlos fsihan sido legalizados.
camente, para asegurar sus derechos fundamentales.
2. Faltan por demarcar las Comarcas
2.1. Establecer un fondo para la Demarcacin fsica de
Indgenas creadas.
las comarcas indgenas, con la participacin de los
representantes de los pueblos indgenas.
3. Existen conflictos de tierras entre los
indgenas y no indgenas, tanto en las 3.1. Creacin de los Tribunales Agrarios y Ambientales
que tome en cuenta la cultura indgena en sus deComarcas como en los territorios indcisiones, con el fin de solucionar los conflictos
genas por legalizar.
agrarios y ambientales en el que una de las partes
sea indgena.
3.2. Reubicacin de los no indgenas que estn en los
territorios indgenas.
77
PUNTOS CRITICOS
B. Recursos Naturales y Ambiente
1.
ESTRATEGIAS
B. Recursos Naturales y Ambiente
Se crean reas protegidas en territorios 1.1. Crear mecanismos de participacin activa de los pueblos indgenas en la for
indgenas o parte de ellos sin la participacin de polticas ambientales.
cin y consentimiento de las comunidades, lo cual limita el derecho indgena y 1.2. Incorporar principios del derecho indgena en la reglamentacin de la Ley Gene
crea conflictos entre ellos y el Estado en
relacin con el uso, manejo y aprovecha- 1.3. Establecer polticas claras de coordinacin entre pueblos indgenas y autorida
miento de los recursos naturales.
uso, manejo y aprovechamiento de los recursos.
2.1. Ordenamiento territorial y manejo de reas protegidas desde la cosmovisin in
2.
La ampliacin de las fronteras agrcolas 3.1 Crear normas claras de estudio de impacto
respetando la idiosincrasia indgena.
en los territorios indgenas.
3.
Se carece de estudios de impacto ambiental y plan de manejo para otorgamiento de permisos de aprovechamiento de re- 4.1. Dar participacin paritaria indgena en la elaboracin de estrategias y negocia
cursos naturales y no se cumplen las norras.
mas de concesiones forestales y su seguimiento.
4.
Se elaboran estrategias mineras y conce- 5.1 Crear e implementar planes de educacin ambiental respetando la cultura indg
siones sin establecer una poltica de participacin activa y paritaria de los pueblos
6.1. Creacin e implementacin de proyectos de reciclaje, minimizacin, recolecc
indgenas.
los desechos slidos y lquidos.
Deterioro de la flora y fauna en las reas
indgenas, por el uso inadecuado e insostenible de sus habitantes.
5.
6.
La falta de manejo adecuado de los desechos slidos y lquidos en los territorios indgenas, esta afectando a los recursos naturales, al ambiente y a sus habitantes.
Derecho Indgena
La Constitucin Nacional no reconoce a

los indgenas como pueblos.
2.1.
Panam no ha ratificado el Convenio 169
de la O.I.T., a pesar de haberlo suscrito.
C.
78
No se reconoce el Derecho Indgena como

mecanismo de control social y en la aplicacin de resolucin de conflictos sociales
internos de los pueblos
No existen leyes que reconozcan la pro

piedad intelectual colectiva de los pueblos
indgenas.
ambiental para p
Derecho Indgena
Reconocimiento constitucional de un Estado Pluricultural, plurinacional y multil
Instalar una comisin especial entre representantes del Organo Legislativo, O

cial y los representantes de los pueblos indgenas, a fin de ratificar el Conveni
trumentos internacionales en materia de los pueblos indgenas.
Reconocer a travs de las leyes el Derecho Indgena como instrumento de c

conflictos internos o situaciones internos en los territorios indgenas.
Creacin de Tribunales especiales en materia de Derecho Indgena.
Adopcin de leyes que reconozcan la propiedad intelectual de los pueblos ind
2 . SUBCOMISION DESARROLLO PRODUCTIVO

PUNTOS CRTICOS
A. Sector productivo en general.
ESTRATEGIAS
A. Sector productivo en general
La produccin indgena no llega a suplir las necesida- 1.1.

des de auto-consumo y requiere adems de creacin
de excedentes para generar ingresos; mientras el uso
de tecnologa tradicional, la falta de vas de comunicacin, el desconocimiento del funcionamiento del mercado y la carencia de recursos financieros, dificultan la 1.2.
produccin y mercadeo a una mayor escala.
Hacer un diagnstico de la produccin indgena en

cada uno de los sectores (agropecuarios, artesanales, agroindustrias) las potencialidades de los mismos y de nuevos productos.
1.3.
Promover e implementar programas de capacitacin en las siguientes reas:

Planificacin y administracin de la produccin
de bienes y servicios de acuerdo a los recursos
existentes y las potencialidades del mercado.
Procesamiento agroindustrial familiar y comunitario.
Manejo, uso y aprovechamiento de los recursos
del bosque que pueden ser comercializados.
Fuentes de financiamiento y promocin
Programa de produccin para seguridad alimentaria

de la poblacin indgena.
Falta de organizacin para promover y facilitar la comercializacin de los productos.

2.1. Creacin de una entidad privada indgena que organice la produccin para el comercio nacional e internacional, con un centro de acopio de productos indgenas, mercadeo de productos, asistencia legal y
tcnica y proteccin de los productos a travs de los
registros de marcas y patentes.
79
SUBCOMISIN DE DESARROLLO PRODUCTIVO

AREA DE DESARROLLO AGROPECUARIO
PUNTOS CRTICOS
ESTRATEGIAS
La baja produccin para el autoconsumo y falta de 1.1. Seguridad alimentaria organizando el funcionadiversificacin ocasiona problemas de desnutricin.
miento de granjas integrales para reducir la desnutricin, con enfoque de gnero.
Las tecnologas tradicionales y/o incorporadas utiliza-

das en la produccin agropecuaria no son suficientes
debido a los cambios sociales, como sistemas de produccin y de organizacin tradicional para el trabajo.
No existe planificacin, seguimiento, control y adminis- 3.1. Programas de capacitacin en gestin de empretracin de las actividades agropecuarias.
sas agropecuarias.
Fincas cada vez ms lejanas de las comunidades o 4.1. Abrir caminos de penetracin con utilizacin de
asentamiento
medios de transporte adecuados (mulas, carretas)
Productos excedentes y destinados al mercado no son

promovidos a nivel nacional e internacional y faltan vas de comunicacin y facilidades de transporte para la
comercializacin de los productos.
Validacin y rescate de tecnologas tradicionales

de produccin y transferencia de nuevas tecnologas adecuadas y sostenibles.
Incentivar cultivos de productos ms fciles de

transportar, aprovechamiento de los recursos del
bosque (plantas medicinales, etc.)
Pequeas agroindustrias caseras.
Se desconoce el potencial de la oferta y demanda de 6.1. Promover la exportacin de productos como

productos indgenas, como productos orgnicos.
productos orgnicos. Pasar por certificacin.
No hay infraestructura (vas de comunicacin y cen-

tros de acopio) a nivel regional y nacional para facilitar
el mercadeo de los productos.
Falta de organizacin para la comercializacin de los 8.1. Organizarse primero regionalmente y luego a nivel
productos
nacional para facilitar la comercializacin.
80
De urgencia la apertura de vas de comunicacin:

carreteras y caminos de penetracin, con centros
de acopio regionales y nacionales.

AREA DE ARTESANAS
PUNTOS CRITICOS
ESTRATEGIAS
1.
La organizacin para la comercializacin nacional e 1.1.

internacional es dbil entre los productores indgenas
y se encuentra sectorizada.
Promover la organizacin de una entidad privada

(Consorcio, Consejo) de productores, con apoyo de las instituciones de los pueblos indgenas
que ordene la comercializacin, proteja el producto indgena, facilite los registros de marca por
artesana como propiedad de cada uno de los
pueblos que lo elabora, coordine el financiamiento y asesore en el control de calidad.
2.
No existe control de calidad.
2.1.
Programa de capacitacin Tcnica para elevar y

controlar la calidad y utilizar mtodos y tcnicas
ms productivas sin perder las tcnicas ancestrales originales.
Promover la autogestin y la transferencia de

tecnologa y calidad a travs de la creacin de
centros o escuelas de artesanas, regentados por
maestros artesanos, que pueden ser coordinados por las organizaciones no gubernamentales.
3.
Se olvida la materia prima que sustenta las artesanas 3.1.

indgenas y peligra su disponibilidad en el futuro ante
la degradacin de los bosques y la disminucin de los
recursos.
Asegurar la disponibilidad de materia prima local

mediante la regeneracin de reas degradadas y
manejo sostenible del recurso.
4.
Los productos artesanales tienen un mercado reduci- 4.1.

do debido a su carcter de decorativo.
Dar una nueva imagen a la produccin artesanal

con productos ms funcionales y tiles no slo
decorativo.
5.
No existe un programa de promocin de artesanas a 5.1.

nivel nacional e internacional. Falta de proteccin a la
produccin nacional
5.2.
Promover la artesana como un medio de desarrollo sostenible con un mercadeo eficiente.

Promover e implementar leyes de proteccin
internacional a la artesana nacional
6.
Falta un diagnstico de produccin y oferta de artesa- 6.1.

nas a nivel nacional e indgena.
Hacer un estudio de oferta y potencialidades de

la artesana nacional indgena.
81

AREA DE ECOTURISMO
PUNTOS CRITICOS
ESTRATEGIAS
1.
Carencia de planes de desarrollo ecoturstico y 1.1 Planificar el desarrollo ecoturstico en las comarcultural en las reas indgenas. El plan maestro de
cas y territorios indgenas seleccionando reas poturismo no se implementa y no existe conciencia
tenciales, mecanismos de inversin y poltica de
nacional sobre su potencial.
beneficios comunitarios.
2.
No existen estudios de impacto ambiental y cultu-

ral para el desarrollo de la actividad ecoturstica.
Reglamentar adecuadamente, por parte de los

Congresos e instituciones indgenas, el manejo de
turismo en sus reas, con el fin de no alterar significativamente el modo de vida y costumbres de los
pueblos indgenas, pero s facilitar el beneficio social y econmico de las comunidades y a nivel familiar.
3.
Falta capacitacin para desarrollar el ecoturismo o

turismo naturalista, como guas especializados,
atencin al turista, etc.
Fortalecer el conocimiento indgena y su visin en

torno a la relacin hombre-naturaleza.
Desarrollar programas de educacin ambiental en
las comunidades, basado en los mismos conocimientos indgenas sobre el tema.
Que el IPAT facilite la capacitacin de personal

indgena en ecoturismo, gestin empresarial y
administracin.
4.
Falta promocin o promotores de ecoturismo en

los territorios indgenas
Capacitar en manejo y conocimiento del bosque,

senderos interpretativos, etc. con la asistencia
tcnica de instituciones y organizaciones ambientalistas.
5.
La inversin en infraestructura se dificulta por falta 5.1.Creacin de fondos o crditos blandos

de recursos financieros. Las fuentes de crdito
para que los indgenas puedan invertir en
son inexistentes para los indgenas por no existir
infraestructura y facilidades para el
garanta material para ello.
turista.
82

FUENTES DE CRDITO Y FINANCIAMIENTO
PUNTOS CRITICOS
1.
ESTRATEGIAS
Los indgenas no son sujetos de crdito por el sector

financiero del pas ni a nivel internacional, por no
existir garanta material.
Planificar y organizar la creacin del Banco Indgena,

estudiar experiencias de manejo de cajas rurales,
manejo de crditos en reas indgenas y la existencia de Banco Indgena en otros pases.
Promover el ahorro en las familias y comunidades

indgenas.
2.
Falta de conocimiento en manejo de crdito y una 2.1. Establecer programas de capacitacin en gestin y
actitud de dependencia del indgena dificulta la adadministracin de microempresas.
quisicin de pequeos prstamos para creacin de
microempresas.
2.2. Promover un cambio de actitud del indgena para la
formacin de la capacidad empresarial y la responsabilidad en el manejo administrativo.
3.
Existen algunas iniciativas de ONGs y proyectos 3.1. Crear alianzas estratgicas entre organizaciones
para capacitar en manejo de crditos y dotacin de
indgenas para elaborar programas ms globales de
pequeos fondos rotativos.
desarrollo y facilitar la consecucin de financiamiento
para el desarrollo. (ONGs, organizaciones de mujeres, jvenes, cooperativas). Cada una trabajando en
su rea pero con una planificacin ordenada de actividades para el desarrollo.
4.
Las fuentes de financiamiento provienen principal- 4.1 Hacer un diagnstico de los proyectos que cuentan
mente de donaciones de organismos nacionales e incon componente indgena y exigir un uso ordenado
ternacionales, ONGs y como componentes de prode los recursos y programacin de acuerdo a las neyectos que son financiados con crditos o donaciocesidades y requerimientos de los pueblos indgenas
nes por la Banca Multilateral y otros organismos. Esy con su participacin.
tos componentes en su gran mayora no son manejados por indgenas, ni hay participacin en los niveles de toma de decisiones.
83
3. SUBCOMISIN DE SALUD
Objetivo General. Contribuir a mejorar las condiciones y calidad de vida de la poblacin Ngobe-Bugl, Ember, Wounaan, Kuna, Bokota,Teribe, Naso y Bri-Bri, y de su medio-ambiente, a
travs del desarrollo de polticas y estrategias dirigidas a la promocin, prevencin, atencin y
rehabilitacin de la salud con un enfoque intercultural.
Objetivos Especficos:
1. Disminuir las brechas y desigualdades que en materia de salud y medio-ambiente tienen los
pueblos indgenas.
2. Reducir la morbi-mortalidad infantil y del menor de 5 aos de los pueblos indgenas.
3. Mejorar la Salud Reproductiva en general con nfasis En disminuir la morbi-mortalidad materna y perinatal en la poblacin indgena.
4. Mejorar la situacin alimentaria nutricional de los grupos de mayor riesgo entre la poblacin
indgena.
5. Prevenir las infecciones de transmisin sexual y del VIH-SIDA entre los grupos indgenas
de mayor riesgo.
6. Reducir la morbi-mortalidad por Tuberculosis entre los pueblos indgenas.
7. Fortalecer el Modelo de Atencin Primaria en Salud con nfasis en la promocin y la prevencin, con calidad, eficiencia y enfoque intercultural.
8. Promover la organizacin y participacin de la comunidad indgena en el cuidado y la autogestin en salud.
9. Disminuir el riesgo de enfermedades hdricas y transmitidas por vectores en las reas indgenas.
10. Mejorar los niveles de educacin, as como el acceso a la informacin y la orientacin individual y colectiva sobre temas de salud de la poblacin indgena en general y de los grupos
de mayor riesgo en particular.
11. Contribuir a solucionar diversos problemas asociados indirectamente a la salud de los indgenas, de responsabilidad de otros sectores o instancias.
84
PUNTOS CRTICOS
1.
2.
La situacin de la salud 1.1

entre las poblaciones indgenas del pas reflejan
una brecha significativa
con el resto de la poblacin.
1.2
Altas tasas de morbimortalidad infantil y del

menor de 5 aos que duplican y triplican el promedio nacional (17.7% en
el Distrito de Kusapn;
20% en Kuna Yala;
35.7% en Muna.
ESTRATEGIAS
ACCIONES
Poltica de no rechazo de pacientes,

costo mnimo o nulo para atencin de gestantes y nios < 14 aos.
Declarar las reas comarcales

como zonas de emergencia para la asignacin de presupuestos para salud y medioambiente y manejo de costos
de atencin.
Establecer una poltica distributiva ms justa en las asignaciones presupuestarias.
Desarrollar el Programa de
Atencin Integral de las En-
fermedades Prevalentes en la
Infancia. (AIEPI).
PUNTOS CRTICOS
ESTRATEGIAS
3. La Mortalidad Materna se 3.1. Aplicar el enfoque de riesgo

reproductivo obsttrico y no obsestima en el doble de la
trtico para promover la salud
tasa nacional, con una
de la mujer y la maternidad semediana estimada de 200
gura..
por 100,000 nacidos vivos.
4.
Control del C y D
Esquema completo de vacunacin al <
1 ao y Refuerzos
Terapia de Rehidratacin oral y educacin en manejo de la EDA
Diagnostico y manejo de la IRA
Hospitales, C. de Salud, Comunidades
amigas de los Nios para promover la
Lactancia Materna
Alimentacin complementaria a nios <
5 aos.
ACCIONES
Educacin sexual
Planificacin Familiar
Toma de Papanicolaou
Vacunacin contra el Ttanos y Rubeola

a toda nia y mujer en edad frtil.
Toxoide Tetnico a toda gestante.
Programas de alimentacin complementaria a gestantes y purperas desnutridas.
Suplementacin gratuita con hierro y

cido flico
Atencin segura del embarazo, parto y

puerperio.
Capacitacin, equipamiento y seguimiento de parteras tradicionales.
Captacin y seguimiento del control

prenatal a travs del Listado de Embarazadas comunitario.
Altas tasas de desnutri- 4.1. Desarrollar programas y proyec-

cin contribuyen al autos de produccin, distribucin y
mento de la mortalidad inmercadeo de alimentos con parfantil y materna.
ticipacin comunitaria y apoyo
intersectorial.
Programas de Alimentacin Complementaria dirigido a nios, escolares, gestantes y purperas desnutridos o en

riesgo de desnutricin.
Comedores escolares, distribucin de
galleta nutritiva, Nutricrema.
Suplementacin semanal de Hierro a
escolares.
Centros de capacitacin nutricional
Huertos comunitarios, escolares.
Granjas comunitarias de produccin.
85
5.
6.
7.
Alta incidencia de infecciones de transmisin 5.1. Desarrollar en el Plan Nacional

sexual y del VIH-SIDA ende Salud Sexual y Reproductiva
tre los grupos de mayor
el eje de prevencin de infecriesgo.
ciones de transmisin sexual.
Tasa de incidencia de
tuberculosis alta como 6.1 Implantar el programa de detec-
consecuencia de la pocin y Tratamiento Antifmico
breza, desnutricin y defiEstrictamente
Supervisado
ciencias higinicas. En
(TAES).
Bocas del Toro 100.5 por
cada 100,000, en Kuna

Yala 183.8. Estas cifras
duplican y casi cuadriplican los promedios nacionales.
Escasez de infraestructura y personal de salud en
las reas indgenas, con
poca atencin en promocin y prevencin.
7.1. Mejorar la red de servicios en

aspectos de gerencia, infraestructura, equipamiento, recursos
humanos, materiales y capaci-
tacin.
8.
Debilitamiento de la organizacin y participacin

comunitaria en aspectos
de salud.
Participacin de la comunidad
en el anlisis, planeamiento,
programacin, ejecucin y evaluacin de las acciones y programas de salud.
9.
86
Baja cobertura de agua y

saneamiento bsico, limi- 9.1 Desarrollo de planes y proyec-
tado uso de letrinas y contos de abastecimiento y calidad
taminacin del agua entude agua y saneamiento de vibada. Con alto riesgo de
viendas, escuelas y del medio
enfermedades hdricas y
ambiente.
transmitidas por vectores.
Informacin, Educacin, comunicacin

Educacin sexual
Organizacin de promotores juveniles
Coordinacin de ONGs afines a la lucha
contra el SIDA.
Fortalecer la capacidad diagnstica de la
TBC de los laboratorios regionales.
Capacitacin de recurso humano local
en la estrategia TAES
Dotacin de medicamentos.
Utilizacin ptima de los anexos materno-infantiles en reas indgenas.

Atencin con calidad y calidez.
Servicios de intrpretes indgenas para
cuartos de urgencia y Servicios de Trabajo Social
Formacin de recurso humano indgena
en todas las disciplinas tcnicas y profesionales de salud.
Supervisin, monitoreo, evaluacin permanente de las acciones y programas.
Rescate de la medicina tradicional, vinculacin con parteras y mdicos tradicionales.
Promover Farmacias Tradicionales.
Organizacin de promotores de salud
para la educacin en salud, promocin
de la lactancia materna, mercadeo social
de anticonceptivos, eliminacin de criaderos, otros.
Organizacin de albergues comunitarios
temporales para gestantes y nios de
alto riesgo cerca de la instalacin de salud.
Organizacin sistemtica de la comunidad para el transporte de urgencia de
pacientes.
Programas de trabajo por alimento para
letrinacin, saneamiento, acueductos,
pozos, reforestacin.
Educacin, Informacin, Comunicacin
permanentes a la comunidad sobre calidad del agua, higiene y salud del ambiente.
Proyectos de letrinacin, perforacin de
pozos, acueductos rurales.
Saneamiento de viviendas, eliminacin
de pisos de tierra, estufas Lorena, mallas metlicas, eliminacin de criaderos
de mosquitos.
10. Bajos niveles de educaintersectorial,

cin y acceso a la infor- 10.1 Coordinacin
intercultural, interinstitucional e
macin y orientacin indiinteragencial para el desarrollo
vidual y colectiva sobre
de una estrategia de informatemas de salud en general
cin, educacin y comunicacin
y entre los grupos de madirigida a los diversos grupos
yor riesgo en particular.
indgenas.
11. Problemas
asociados
indirectamente a la salud, 11.1Coordinacin
sistemtica
y
como la disposicin de
peridica con sectores poltibasuras,
contaminacin
cos, interinstitucionales y de la
ambiental y de cuencas,
sociedad civil en materia de
sistemas de comunicacin
problemas que afectan a la say transporte y distribucin
lud o el medio ambiente, de
de bebidas alcohlicas y
acceso, transporte y comunicadrogas ilegales.
cin, seguridad y orden pblico.
Reparacin de escuelas: aspectos de

seguridad, sanitarios, bancas, tableros.
Diseo, elaboracin, validacin, produccin de materiales de promocin e informacin, escritos y audio visuales en idioma
bilinge y segn etnia, sobre temas especficos de salud y ambiente.
Recoleccin y disposicin de basuras y

desechos.
Contaminacin ambiental
Conservacin de cuencas hidrogrficas
Reforestacin de mrgenes fluviales
Carreteras, caminos
Medios de transporte y costo.
Sistemas de comunicacin telefnica,
radiocomunicacin.
Regulacin de centros de expendio de
bebidas alcohlicas.
Control de la distribucin y uso de drogas ilegales.
4. SUBCOMISIN DE EDUCACIN
Objetivos Generales
1. Brindar a la poblacin indgena una educacin integral basada en los principios, fines y objetivos generales de la educacin nacional y que se desarrolle conforme a las caractersticas socioculturales, lingsticas, socioeconmicas y polticas de las etnias indgenas.
2. Fortalecer la identidad cultural de los pueblos indgenas.
Objetivos Especficos:
1. Que el sistema educativo panameo cuente con un currculo acorde a las necesidades y
caractersticas socioculturales, lingsticas y geogrficas de las etnias indgenas.
2. Disminuir al mnimo los niveles de analfabetismo actuales.
3. Formacin permanente de personal docente y administrativo.
4. Que las autoridades y organizaciones indgenas, representantes de las instituciones educativas nacionales e internacionales y la sociedad civil en general comprendan la importancia de la educacin intercultural bilinge para las etnias indgenas.
5. Promover las diferentes culturas indgenas existentes en el pas, utilizando todos los medios disponibles para tales fines.
PUNTOS CRITICOS
ESTRATEGIAS
Falta de diseo curricular adecuado para las 1.1. Fortalecimiento de las instancias involucradas en el proceso de elaboracin del currculo aplicable a las pueblos
poblaciones indgenas.
indgenas del pas.
1.2. Revisin y cumplimiento de las leyes existentes relativas a
87
las instancias encargadas de velar por los planes y currculo para los pueblos indgenas.
Poca participacin indgena en la elaboracin 2.1. Participacin indgena en la revisin y adecuacin de

contenidos curriculares nacionales.
y mejoramiento de los contenidos curriculares
nacionales.
Falta de presupuesto adecuado para la im- 3.1. Evaluacin del presupuesto actual destinado a la educacin en las poblaciones indgenas.
plementacin de mejoras en el sistema de
educacin para las poblaciones indgenas.
Falta de personal capacitado para la educa- 4.1. Establecer programas de capacitacin sistemtica al personal al personal docente y administrativo en educacin
cin intercultural bilinge.
intercultural bilinge.
Textos escolares desactualizados y sin con- 5.1. Actualizacin de textos escolares con contenido intercultural.
tenido intercultural
Altas tasas de desercin escolar y abandono 6.1. Realizar un diagnstico sobre la desercin escolar en las
poblaciones indgenas, sus causas y alternativas.
de la educacin.
Desconocimiento general de las culturas 7.1. Incentivar la difusin de las culturas indgenas en los diferentes medios de comunicacin.
indgenas panameas y su desvalorizacin.
artesanas
Prdida creciente y deterioro de la identidad 8.1.Fortalecer las organizaciones culturales y de
indgenas
mediante
capacitacin
en
promocin
cultural
y adcultural indgena.
ministracin de recursos.
8.2.Proteger y hacer valer los derechos de propiedad intelectual y cultural de cada pueblo indgena.
5. SUBCOMISIN DE GRUPOS VULNERABLES

Objetivos generales:
1. Promover el conocimiento y el respeto para la cultura y la identidad de los pueblos indgenas, con miras a alcanzar un desarrollo desde la perspectiva de gnero con nfasis en los
grupos vulnerables en el marco de los derechos humanos.
2. Elevar el nivel de la calidad de vida de la poblacin indgena en condicin de vulnerabilidad.
3. Lograr que las diferentes poblaciones tnicas desarrollen normas de convivencia basados
en los principios de derechos humanos.
4. Lograr la participacin efectiva de la poblacin indgena en estado de vulnerabilidad en la
elaboracin de planes y proyectos sobre polticas sociales dirigidas a este sector.
5. Promover la revisin, creacin y difusin de disposiciones legales en torno al tema indgena.
6. Desarrollar programas de investigacin que produzcan informacin acerca de las condiciones de vida de la poblacin indgena en estado de vulnerabilidad.
Objetivos especficos:
1. Capacitar al personal tcnico sobre el contexto sociocultural donde preste sus servicios a
efectos de garantizar una adecuada intervencin profesional.
2. Sensibilizar a la poblacin sobre los derechos de los grupos vulnerables a efecto de promover su participacin en los diferentes espacios.
3. Crear canales y mecanismos de colaboracin intercultural que protejan a la niez, la juventud, adultos mayores, personas con discapacidad y mujeres.
88
4. Promover el fortalecimiento de los valores y las diversas expresiones culturales de los pueblos indgenas.
5. Garantizar a las personas con discapacidad el acceso a las ayudas tcnicas que faciliten su
incorporacin al medio social.
6. Promover la creacin de fondos a nivel familiar o colectivo basado en los criterios de urgencia, trascendencia, vulnerabilidad, racionalidad y eficacia.
7. Desarrollar programas de sensibilizacin en las comunidades, basados en los principios de
igualdad, solidaridad, equidad y respeto a la diversidad a fin de que se reconozca el valor
de las personas que forman parte de lo que hemos denominado poblacin indgena en estado de vulnerabilidad.
8. Crear canales y los mecanismos de participacin donde los distintos sectores de la poblacin indgena en estado de vulnerabilidad pueden expresar sus necesidades, intereses, aspiraciones y expectativas.
9. Desarrollar Campaas de Orientacin sobre derechos y legislacin existentes de la poblacin indgena en estado de vulnerabilidad.
10. Levantar un registro de la poblacin indgena en estado de vulnerabilidad que permita la
deteccin oportuna de la situacin socioeconmica de estos grupos.
PUNTOS CRTICOS
ESTRATEGIAS
1.
El personal tcnico que presta servicios a 1.1. Establecer un programa de capacitacin sobre la espiritualidad y la cultura con perspectiva de gnero.
indgenas desconoce el contexto cultural y ambiental y la necesidad de respetar la identidad
del indgena.
Poca participacin de los grupos vulnerables en
los diferentes espacios sociales.
Disear y difundir campaas de promocin de derechos

en lengua materna, a travs de comunicacin y las instancias locales, regionales y nacionales de las comarcas
y pueblos.
Propiciar y consolidar alianzas interculturales y de cooperacin entre los grupos vulnerables con perspectiva de
gnero.
Involucrar a las autoridades competentes, educadores,

tcnicos y dirigentes comunitarios en las jornadas de
sensibilizacin.
Convocar a los congresos generales o regionales con el

propsito especficos de discutir los derechos de las poblaciones indgenas en estado de vulnerabilidad.
Crear comisiones o subcomisiones en los congresos

generales y regionales sobre temas especficos como lo
son: la mujer, las personas con discapacidad, la juventud, la niez y los adultos mayores.
Participacin de una representacin de los diferentes

grupos tnicos en los diferentes consejos nacionales.
Formar grupos de trabajos en las comunidades para que

aporten iniciativas que vayan en beneficio propio.
Establecer comisiones de las reas temticas en los

Congresos Generales y con la participacin de organizaciones indgenas relacionadas con stas.
89
Escasos canales para la colaboracin y ayuda

tcnica de los sectores nacionales e internacionales para la proteccin de la niez, juventud,
adultos mayores, personas con discapacidad y
mujeres indgenas.
Escasez de recursos para atender a grupos

vulnerables y en situaciones de emergencia.
Se desconocen las disposiciones legales de

proteccin y apoyo a los grupos vulnerables de
las poblaciones indgenas.
Dotar de albergues temporales para la poblacin indgena en riesgo social y centros de atencin y orientacin.
Promover capacitacin sobre la masculinidad para incentivar la participacin de los hombres en la educacin de
los hijos.
Crear y fortalecer centros culturales dirigidos al desarrollo

artstico y el intercambio cultural.
Capacitar y fomentar el uso de mtodos apropiados para

producir ayudas tcnicas acordes con la realidad geogrfica de cada pueblo.
4.1. Crear un programa de subsidios temporales a familias

indgenas de bajos recursos y la designacin de una comisin que sea garante del uso responsable de los fondos.
Elaborar documentos para transmitir mensajes sobre los

derechos y legislaciones utilizando ilustraciones de carcter visual.
Integrar a representantes de los pueblos indgenas a las

comisiones de reforma de leyes, cdigos, etc. que les
afecten.
Escasa informacin sobre la poblacin en estado

de vulnerabilidad de las poblaciones indgenas y
las condiciones de vida de personas discapacitadas, adultos mayores y otros grupos.
Obtener el apoyo financiero para realizar un diagnstico

involucrando al personal tcnico indgena capacitado en
el desarrollo de investigaciones.
6. SUBCOMISION DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

Objetivos generales
90
Fortalecimiento Institucional de los Congresos y organismos tradicionales de los pueblos

indgenas.
Fortalecer la capacidad administrativa de gestin poltica y jurdica de las estructuras organizativas tradicionales de los pueblos indgenas en todos los niveles (Congresos Generales,
Congresos Regionales y los congresos locales), as como de las organizaciones de base
(Ongs, Cooperativas, asociaciones, etc.)
Impulsar un proceso de relacionamiento, de interaccin, de gestin mutua que debe existir
entre el Estado y el pueblo indgena dentro de un marco de respeto y colaboracin sin perjuicio a nuestra idiosincrasia identidad cultural.
Adecuar las capacidades de las instancias de los gobiernos municipales y hacerla mas participativo en el desarrollo de losa pueblos indgenas y efectuar cambios en su estructura legal y funcionamiento.
Crear mecanismos de coordinacin y anlisis de la problemtica general de las comarcas y
territorios indgenas para efectos de priorizar temticas y ejecucin de programas de inversiones regionales y locales que beneficien a las comunidades.
Objetivos especficos
1. Potenciar a los congresos: generales y Regionales y locales y mejorar las tomas de decisiones, de conduccin y de direccin y generacin de recursos tcnicos y financieros as
como en la gestin poltica y de negociacin.
2. Mejorar las relaciones de las organizaciones tradicionales con los gubernamentales tanto a
niveles comarcales y nacionales, a fin de lograr una accin articulada y coherente con los
intereses de los pueblos indgenas y buscar una mayor integracin en la formulacin y ejecucin programa y proyecto de desarrollo.
3. Mejorar las condiciones de las estructuras fsicas y administrativos de los congresos y puedan ejecutar con mayor dinamismo y con transparencia en condiciones adecuadas, utilizar
los recursos econmicos provenientes tanto del estado y de los organismos nacionales e internacionales en forma eficiente.
4. Mejorar la capacidad de auto gestin, poltica, gerencial y de negociacin de los caciques,
Sahilas, jefes inmediatos, administradores y lderes comunitarios.
5. Aumentar la capacidad tcnica gestin y gerencial de los directivos de los congresos en los
distintos niveles.
6. Adecuacin las disposiciones legales sobre la distribucin o asignacin de recursos presupuestarios destinados a las comarcas a travs de gobiernos locales.
7. Establecer programas de trabajo entre las autoridades de la comarca Gobernadores indgenas y no indgenas, Alcaldes, Cacique generales y Regionales, y miembros de las juntas
de congresos y personal tcnico de ambas instituciones.
PUNTOS CRITICOS
ESTRATEGIAS
Algunos Congresos no estn bien estructu- 1.1. Establecer programas y capacitacin y de administracin, jurdico para el desarrollo institucional, tecnolgirados. Falta la estructura orgnica con perco, cientfico, social y cultural requerido en cada de una
sonal propio e infraestructura de administrade las regiones y comarcas indgenas.
cin territorial.
Hay poca actividad gerencial de parte de 1.2. Proveer de estructuras fsicas, construccin de edificios
para los congresos Generales y regionales, con el apodirectivos y Caciques y no existen prograyo de instituciones gubernamentales..
mas de capacitacin y formacin de tcnicos
indgenas.
1.3. Organizar seminarios, cursos, talleres, becas, pasantas dirigidos para los caciques generales, regionales y
No hay soporte financiero y operativo en la
locales para el mejoramiento y de gestin gerencial y
mayora de los Congresos e Instituciones Intoma de decisin que impulsen un mayor desarrollo de
dgenas.
las comunidades indgenas.
1.4. Mejoramiento permanente y formacin de cuadros y

recursos humanos indgenas calificados en el mbito
poltico, tcnico y jurdico.
La coordinacin y relacin existente entre 2.1. Establecer mecanismos legales y de coordinacin

institucional entre los distintos estamentos gubernaautoridades gubernamentales y tradicionales
mentales y tradicionales con el propsito de aprovechar
no son las mejores.
adecuadamente los recursos econmicos que brinde
el estado a las comunidades.
No hay coordinacin entre las altas autori- 3.1. Revisar las leyes que rigen a los municipios y disposiciones legales que rigen en el manejo sobre la distridades de los municipios y las autoridades
bucin o asignacin de recursos presupuestarios y
locales tradicionales. En los espacios en
formas de canalizacin en comarcas indgenas.
que los Municipios toman decisiones, las instituciones y autoridades tradicionales son ignoradas. Las leyes que regulan los esta-
91
mentos municipales no responden a las expectativas de las comunidades indgenas y

el rgimen impositivo se aprueba en forma
inconsulta.
Debilidad en la formulacin y ejecucin del 4.1. Disear junto con las autoridades tradicionales y organismos de base mecanismos de captacin de recursos
presupuesto comarcales el cual no se discutcnicos y financieros a travs de organismos nacionate ni se analiza en forma conjunta el presules e internacionales.
puesto de inversiones pblicas para la comarca y territorios indgenas. Poca ejecu4.2. Impulsar y fortalecer la participacin de las mujeres y
cin de los programas de inversin locales.
jvenes indgenas a efecto de lograr un mayor y mejor
gestin en el desarrollo comunitaria y comarcal.
4.3. Programar seminarios, talleres, cursos sobre manual
de funcionamiento del sector pblico y tradicional que
facilite la formulacin y ejecucin de los programas
presupuestarios.
Falta una visin de futuro.
Las autoridades y directivos de los distintos

congresos no estn inmersos dentro de los
proyectos que se desarrollan en territorios
indgenas.
La poltica partidista a veces se infiltra e

influye en la toma de decisiones de los Congresos.
92
Apoyar a los pueblos indgenas en la formulacin,

diseo y desarrollo de un plan estratgico para cada
uno de los pueblos y comarcas y territorios indgenas.
B. APORTES ADICIONALES EMANADOS DE LOS TALLERES DE CONSULTA CON LOS

PUEBLOS INDGENAS.
1. Embers y Wounaan de Tierras Colectivas.
Tema: SALUD.
Problemas
Alternativas
1.
El no reconocimiento de la medicina tradicional de 1.1.Patentizar y reconocer la medicina

los pueblos indgenas
tradicional de los pueblos indgenas.
2.
El no reconocimiento de los mdicos tradicionales 2.1. Reconocer a los mdicos tradicionales (jaibanas,
(jaibana, botnico, partera y clarividente
botnicos, parteras empricas, clarividente tradicional).
2.2. Crear un centro de laboratorio para la prctica de la
medicina tradicional en las comunidades indgenas.
3.
Falta de medicamentos en los puestos de salud

existentes.
3.1.Abastecimiento permanente de medicamentos en

los puestos de salud.
Tema: EDUCACIN Y CULTURA

Problemas
Alternativas
La no enseanza del lenguaje materno en la Educacin Primaria.
1.1.Priorizar la enseanza en la Escuela Primaria en

lenguas indgenas.
Falta de nombramiento de educadores indgenas En

las comunidades.
Falta de organizacin de educadores indgenas En

Panam
3.1.Ampliar y fortalecer las organizaciones de

educadores indgenas y dar cumplimiento
de los Convenios y Leyes nacionales e
internacionales (Andrs Bello).
Desconocimiento de las vestimentas, danza, msica,

religin, cuentos y costumbres indgenas
4.1.Crear leyes especiales para

el
reconocimiento y promocin de las
culturas indgenas en todos los aspectos.
Tomar en cuenta a los diferentes profesionales indgenas para una labor interna en la Educacin Primaria.
Tema: GRUPOS VULNERABLES.

Problemas
1.
Falta de creacin de un centro o albergue para la

atencin especial.
Alternativas
1.1. Capacitacin y formacin de nios, jvenes y mujeres indgenas discapacitados.
1.2. Concienciar a los miembros de las comunidades
para atender sus necesidades bsicas.
93
Tema: DESARROLLO PRODUCTIVO

Problemas
Alternativas
1.
Falta Desarrollar Proyecto Y Programa De Pesca

Artesanal Para El Sector Indgena
1.1. Crear Mecanismo Y Proyectos Para Las Actividades

De Desarrollo Pesquero En Comunidades Indgenas.
2.
Robo De La Propiedad Intelectual De Los Conocimientos Indgenas Por Parte De Las Grandes Empresas Nacionales E Internacionales.
2.1. Coordinar Actividades Y Acciones De Trabajo De Los

Pueblos Indgenas Con Empresas Medianas Y
Grandes No Indgenas.
Tema: DESARROLLO ORGANIZACIONAL E INSTITUCIONAL.

Problemas
Alternativas
1.
Falta medios de comunicacin y transporte en las

comunidades indgenas.
1.1. Disponer y facilitar red de medio de comunicacin y

dotar de equipos mviles (vehculo y lancha) para las
organizaciones indgenas.
2.
No hay espacio radial y televisivos en relacin al

tema indgena.
2.1. Establecer una emisora con frecuencias de radio

propios, y programas televisivos para los pueblos indgenas.
Tema: COMARCAS Y TERRITORIOS Y MEDIO AMBIENTE

Problemas
1.
Falta de co-manejo de los recursos naturales entre

pueblos indgenas y gobierno.
Uso inadecuado de los productos qumicos en suelos, ro y otros en comunidades indgenas.
Falta de legalizacin de la Reserva de las tierras

colectivas de Darin.
Alternativas
1.1.Establecer sistema de comanejo de los
recursos naturales entre pueblos indgenas y
gobierno.
.
2.1 Establecer normas para el uso de los productos
qumicos en las comunidades indgenas.
Aprobacin y reconocimiento de la ley y sus territorios establecidos por los indgenas del rea.
Tema: SEGURIDAD PBLICA.

Problemas
Alternativas
Poca presencia de las autoridades pblicas en las

comunidades indgenas.
2.1. Reformar y ampliar la seguridad en las comunidades

indgenas.
Las autoridades de seguridad pblica no cumplen

sus funciones.
Supervisin permanente de la seguridad en las comunidades indgenas en coordinacin con las autoridades tradicionales.
Presencia de indocumentados extranjeros en reas

indgenas fronterizas
Crear una coordinacin para establecer puestos de

control de migracin y administrados por las propias
autoridades de las comunidades indgenas.
94
1.
Pueblo Naso Teribe

Tema: SALUD
Problemas
Alternativas
1.
Los mdicos occidentales no quieren reconocer los 1.1. Reconocimiento de la medicina tradicional indgena.
aportes de la medicina tradicional
2.
Hay conflictos de estos dos tipos de medicina.
3.
El Seguro Social no quiere atender a los indgenas 3.1. Garantizar a los indgenas no asegurados la atencin
no asegurados.
mdica gratuita (Art. 106 No. 5 de la Constitucin
Nacional.
4.
Cuando un indgena muere es muy difcil el traslado 4.1.Traslado de los difuntos a su regin de origen
de la capital a su regin por ser muy caro
5.
Existe el problema que la medicina tradicional des- 5.1. Debe haber un mecanismo que haya un proceso de
aparezca por la fuerte influencia occidental.
aprendizaje de buenos mdicos y botnicos.
Reconocimiento de los mdicos tradicionales a travs de algn carnet.
Tema: EDUCACIN Y CULTURA.

Problemas
Alternativas
1.
No hay suficientes escuelas primarias y secundarias 1.1. Creacin de ms escuelas y elevar el nivel educativo
en los territorios indgenas.
en los pueblos indgenas.
2.
Se est perdiendo el idioma por las escuelas occi- 2.1. Que se cumpla con la Ley y la Constitucin sobre
dentales.
educacin intercultural bilinge.
3. Prdida de la identidad cultural
3.1.Reconocimiento y fortalecimiento de las organizaciones o grupos culturales organizados (danzas, jvenes

organizados, etc.). Personera Jurdica.
Problemas
1.
Olvido de los ancianos indgenas.
Alternativas
1.1. Establecer una pensin de vejez
95
Tema: DESARROLLO PRODUCTIVO.

Problemas
Alternativas
1.
Se desconocen los precios de los productos en el 1.1 Hay que hacer una lista de los precios de los producmercado.
tos.
2.
El Teribe no comercializa las artesanas tradiciona- 2.1 Capacitacin en consecucin y explotacin de las
les, no hay negocio para ello.
materias primas para artesanas.
3.
No hay mercado para la artesana.
3.1. Capacitacin de cmo conservar y cultivar las plantas en las casas.
4.
Bsqueda de mercado para la comercializacin.
No se tiene conocimiento sobre este tipo de ecotu- 4.1. Capacitacin sobre ecoturismo
rismo, no hay experiencia.
Tema: MEDIO AMBIENTE.
Problemas
Alternativas
1.
Conflicto entre autoridades tradicionales y autoridades del Estado.
1.1. Que se cumplan los artculos 86 y 123 de la Constitucin Poltica.
2.
Autoridades del Estado no quieren reconocer a las

autoridades tradicionales (Representante de Corregimiento).
3.
Existe conflicto entre la creacin del Corregimiento y

la futura Comarca Naso
3.1. El Estado debe reconocer legalmente a las autoridades tradicionales.
4.
Creacin y establecimiento de empresas en los territorios indgenas sin la participacin de los Nasos
(Hidroelctrica y Etesa).
4.1. Que se hagan acuerdos y Convenios claros para el

establecimiento de estas empresas en los territorios
indgenas.
5.
Existe el PILA y Palo Seco
5.1. Debe haber un plan de accin y acuerdo de aprovechamiento de los recursos naturales sostenibles
96
Las autoridades del Estado deben respetar a las

autoridades tradicionales y coordinar su trabajo con
ellos.
3. COMARCA EMBER Y WOUNAAN

Tema: SALUD.
Problemas
1.
2.
Alternativas
Falta de proteccin de la sabidura mediante legislacin especial
1.1. Dotar de equipos y medicamentos a los puestos de salud.
Falta de poltica de salud.
1.3. Implementar leyes especiales de reconocimiento de los botnicos tradicionales.
1.2. Crear y legislar para un Centro Botnico con el fin de recopilar los conocimientos indgenas.
1.4. Becas internacionales para formacin de personal en medicina legal.

1.5. Impulsar infraestructura necesaria como: acueductos, letrinas, programa
de saneamiento ambiental, centros y otros.
1.6. Crear Programa de capacitacin de Parteras empricas.
1.7. Impulsar capacitacin para asistente de salud.

Problemas
Agregar en el punto 1 (punto crtico) no indgena.
Alternativas
Crear infraestructura de medios de comunicacin indgena (radio y televisin).
Enfasis en la ejecucin de la Ley No. 34 de Educacin

Bilinge Intercultural.
Promover una Educacin Completa de todos los niveles

(primaria, secundaria, universitaria y especializada).
Promover foros nacionales e internacionales de las culturas indgenas.
Crear infraestructura y equipamiento moderno de los

centros educativos
Crear centros de cultura indgena.
Impulsar leyes especiales que fomenten la participacin

indgena en el deporte nacional.
Disponer becas para todos los niveles de educacin.
Mejorar los conceptos de identidad de los pueblos indgenas.
1.10 .Fortalecer las instituciones indgenas en materia de

Educacin y Cultura.
97

PROBLEMAS
1.
ALTERNATIVAS
Establecer mecanismos de control de migracin de jvenes menores de edad.
Desarrollar programas especiales para ancianos y discapacitados.
Implementar Centros Infantiles para nios desamparados.
Implementar Centro de Orientacin dirigido a

los adolescentes de ambos sexos.
Orientacin y capacitacin a las familias sobre

leyes y cdigos de la familia.
Implementar la Direccin Regional de la Familia en la Comarca.
Crear la Administracin de Justicia de la familia, la juventud y la niez.

Problemas
Regulacin de precios de los productos
Crear un Banco de Desarrollo agropecuario Comarcal.
Impulsar tcnica de industria de mercados locales.
Implementar foros de produccin orgnica nacional e

internacional.
Crear escuela indgena de artesana.
Crear un centro turstico.
Falta de incentivo a la produccin agrcola interna.
Participacin y uso de los recursos que genera la

reversin del Canal
No existe presencia tcnica especializada indgena

en el MICI.
Proteccin de la imagen del indgena a travs de

legislacin especial.
Propiciar empresas tursticas propias en las regiones

indgenas.
Reglamentar y prohibir la reproduccin del Arte Indgena.
Falta implementar mercado de exportacin nacional

e internacional
2.
Concientizar en la produccin y comercializacin

agrcola
3.
Falta de asistencia tcnica.
4.
Falta de legislacin para crdito y que la misma sea

administrada por los Congresos.
5.
Falta de eficiencia de los proyectos de desarrollo en

reas indgenas.
6.
7.
8.
No existe presencia indgena en el IPAT.
9.
Falta de herramientas y equipos para los artesanos.
98
Alternativas
1.
Tema: DERECHOS INDGENAS.

Problemas
Alternativas
1.
Violacin de los derechos de equidad de los indge- 1.1 Redactar una nueva Constitucin que contenga tema
nas.
de Derechos Indgenas.
2.
Falta de recursos econmicos para el desarrollo de 1.2. Crear un reglamento indgena.

las instituciones indgenas (salud, educacin, organizaciones y otros).
1.3. Propiciar leyes propiamente indgenas.
3.
Falta de educacin bilinge-intercultural
4.
Falta de legislacin de los territorios no comarcales.
5.
Hacer nfasis en la adopcin del punto 6
6.
Discriminacin del Estado a las instituciones indgenas en materia de presupuesto nacional.
7.
Propiciar leyes que garanticen un porcentaje del

presupuesto nacional a los pueblos indgenas.
8.
Impacto negativo en la sociedad indgena del sistema partidocracia
9.
Falta de ampliacin y ejecucin de leyes comarcales

y constitucionales en materia de los pueblos indgenas.
1.4. Establecer mecanismos de participacin de la sociedad indgena en los poderes del Estado.

Problemas
Alternativas
1.
Falta de coordinacin entre las autoridades pblicas

y tradicionales.
2.
Las entidades pblicas desconocen a las autoridades
indgenas y la leyes comarcales.
3.
ANAM maneja unilateralmente las reas protegidas.
4.
Venta de tierras de los territorios indgenas por parte

del gobierno (Pia, Mogue, Playa Muerto, etc.).
5.
Incumplimiento del plan de manejo forestal por las

autoridades competentes.
6.
Incumplimiento del plan de reforestacin.
7.
Falta de implementacin de Educacin Ambiental en

reas Indgenas.
8.
No hay respeto a los patrimonios ancestrales de los

pueblos indgenas.
9.
Falta de reglamentacin y coordinacin del turismo

ecolgico e investigacin cientfica.
Aplicacin de las leyes de reas protegidas por parte

de las autoridades pblicas y autoridades tradicionales (cacera furtiva).
Prohibicin de uso de productos txicos que hacen
dao (tradicional o qumico).
Legislacin de medio ambiente al manejo de los

pueblos indgenas.
Reglamentacin de la ley de medio ambiente inconsulta.
99

Problemas
Alternativas
Falta de aplicacin de leyes de parte de las autorida-

des frente a los extranjeros no indgenas e indgenas.
Falta de pronunciamiento enrgico de parte de las

autoridades competentes.
Falta de equipos, personal, recursos econmicos,

entrenamiento adecuado.
Falta de mayor reclutamiento de indgenas.
Utilizar los recursos humanos adiestrados en materia

de seguridad.
5.
Implementar reclutamiento especial para indgenas

(requisitos).
Prohibir y desalojar mediante Convenio Bilateral de

los insurgentes, paramilitares, guerrilla y bandoleros.
6.
Garantizar la seguridad de las autoridades de la

regin (comarcal)
Apoyar y respaldar iniciativas que las autoridades

indgenas establezcan.
Revisar y establecer estrictas medidas disciplinarias

de la institucin.
Dotacin de equipos de comunicacin a las autoridades.
Declarar como zona de urgencia Nacional la zona

fronteriza (Darin y Comarca).
Capacitar a los miembros de las comunidades en

manejo de armas y primeros auxilios.
Establecer mecanismos de comunicacin permanente y directa con los altos estamentos en materia de
seguridad para con las autoridades comarcales.
Crear un comit pro-seguridad a nivel local.
1.
2.
3.
4.
100
Instalar puestos fronterizos en reas estratgicas de

la Comarca.
Establecer mecanismos que permitan coordinar con
las autoridades indgenas y gobierno.
Evitar la intervencin fuera de los dos pases involucrados.
4. COMARCA NGB Y BUGL

Tema: SALUD.
Problemas
Alternativas
1.
No existe informacin adecuada sobre enfermedades

infecto-contagiosas en la Comarca.
2.
Consideraciones generales sobre desarrollo social: 2.1 Reconocer el uso de la medicina tradicional y sus
de salud y la educacin son aspectos importantes
organizaciones.
para la garanta de la vida e impulso de la cultura indgena; de igual manera se debe desarrollar una poltica especial para atender a los grupos vulnerables.
Capacitar a parteras empricas con tcnicas adecuadas.

Problemas
Alternativas
EDUCACION
EDUCACION
1. No existe personal especializado en la elaboracin
Crear una comisin tcnica interdisciplinaria permade currculum para la educacin bilinge.
nente que prepare personal sobre aspectos curriculares.
2. Poca supervisin en el rea comarcal debido a la
Revitalizar, reeducar sobre valores, autoestima sobre
lejana de las oficinas que supervisan a los profeso-
la cultura indgena (alimentacin, danza, agricultura,
res.
etc.).
CULTURA
CULTURA
3. Poco conocimiento sobre la cultura Ngb y Bugl.
Crear Centros de Capacitacin Cultural sobre valores

4. Carencia de profesionales sobre cultura Ngb y indgenas.
Bugl.
5.
No existe museo, academia sobre aspectos culturales Ngb y Bugl.
6.
Poca informacin sobre cultura indgena.

Problemas
1. Alto nmero de mendigo indgena (nios y mujeres
mayores).
Alternativas
1.1 Crear instituciones y/o centros locales que involucre
a todos los estamentos gubernamentales y tradicionales para atender a estos grupos vulnerables.
101

Problemas
Alternativas
No existe una adecuada legislacin que permita la compra y

venta de productos agrcolas y artesanal en la Comarca.
Migracin hacia las ciudades por falta de empleo en la Comarca.
Poco inters de parte del gobierno y empresa privada para

realizar inversin participativa en la Comarca.
El carcter de uso colectivo de la tierra en la Comarca dificulta financiamiento.
ARTESANA
No existe una organizacin que promueva la proteccin y

adecuada comercializacin de los productos artesanales.
NOTA: Que se considere que las artesanas son consideradas

como patrimonio colectivo de la Comarca.
FUENTES DE CRDITO Y FINANCIAMIENTO
Los sistemas de crdito no estn diseados para los pueblos

indgenas.
ECOTURISMO
No existe oferta de estudio para indgenas en materia de
ecoturismo.
NOTA: Existe un documento en el Proyecto Ngb y Bugl que
abarca planes de desarrollo en la Comarca Ngb, lo cual sera
recomendable obtenerlo para que complemente los aportes de la
consulta.
Creacin de Banco de Desarrollo Indgena.

Planificar el uso de la tierra en la Comarca
(ordenamiento territorial).
Programa de incentivo para autogestin de
parte de las organizaciones y comunidades.
Mayor capacitacin a productores indgenas.
Capacitar a todos los profesionales de rama
productiva en materia de tecnologa apropiada para comunidades rurales.
Propiciar la conservacin y reforestacin de
materia prima para la elaboracin de artesanas.
Regular el precio de los productos artesanales a nivel nacional e internacional.
Propiciar sistema de crdito especial que
responda a cada pueblo indgena.
Definir crdito para rubros rentables en la
Comarca (pesca, industria agropecuaria,
etc.)
Consecucin de Becas para que los indgenas se preparen en ecoturismo.
OBSERVACION: Es importante que en la Comarca Ngb y

Bugl se cree las instituciones de desarrollo productivo a fin de
que ejecute actividades y programas relacionados con la poltica
de produccin.

PROBLEMAS
1. Falta de coordinacin entre autoridades tradicionales
y el gobierno.
102
ALTERNATIVAS
Nombramientos de funcionarios de entidades pblicas en la Comarca.
Mayor coordinacin entre las autoridades tradicionales y del gobierno en actividades relacionadas con el
desarrollo de la Comarca.

Problemas
Alternativas
1.
Restriccin en uso de la tierra en reas protegidas

donde habitan comunidades indgenas.
Evitar el otorgamiento de concesiones forestales y/o

bosques a extraos en la Comarca.
2.
Falta de convenio entre gobierno y pueblos indge-

nas para la buena administracin de los recursos naturales.
Actualizar el cdigo minero.
3.
Falta una legislacin que regule y evite la contamina-

cin del medio ambiente en los territorios indgenas.
Capacitar a las autoridades administrativas de las

Comarcas sobre herramientas y/o instrumentos legales para hacer cumplir las leyes en la comarca.

Problemas
Falta de Consejo de Seguridad Comarcal.
Aumento de la violencia en la Comarca.
Alternativas
Coordinacin sobre seguridad entre las autoridades

indgenas y gobierno.
Crear la seguridad comarcal con su debido presupuesto.
Que participen las mujeres en el Consejo de Seguridad.
NOTA: El Consejo de Seguridad debe ser la misma

polica comarcal (BUGO DAY).
Tema: DERECHO INDGENA.

Problemas
1.
Poco inters a nivel poltico para la ratificacin del

Convenio 169.
Alternativas
Iniciar gestiones ante el Organo Ejecutivo, Legislativo y Ministerio de Relaciones Exteriores para
la adopcin del Convenio 169 en Panam
Elaborar un anteproyecto de Ley en lo relacionado con los registros de nacimientos para que
los indgenas que nazcan en hospitales fuera de
la Comarca sean registrados como nacidos en la
Comarca.
Elaborar anteproyectos de Leyes relativos a los

aspectos de reconocimiento del derecho indgena, aplicacin de procesos judiciales y administrativos para los pueblos indgenas y sobre la
creacin de tribunales especiales indgenas.
103
Tema: COMARCAS Y TERRITORIOS.

Problemas
1.
104
Conflictos de tierras entre indgenas y colonos en

reas que quedaron fuera de la Comarca.
Alternativas
Definir mediante ley las reas anexas en Bocas

del Toro.
Que por decreto ejecutivo se proteja las

comunidades cercanas a la carretera Punta Pea-Almirante.
Apoyar a la Comisin Agraria Comarcal NgbBugl para ayudar a solucionar conflictos de tierras.
Elaborar instrumento agrario comarcal.
5.
COMARCA DE MADUNGANDI, WARGANDI Y TAKARKUNYALA

Tema: SALUD.
Problemas
1.
Alternativas
Falta de recursos econmicos para comprar medicamentos.
Mejoramiento de salud en las poblaciones indgenas.
Programas de salud comunitaria por parte del

gobierno.
Programas de capacitacin a los lderes de salud.
Fortalecimiento de la juventud para el desarrollo

de los pueblos indgenas para el mejoramiento
de la salud.
Construccin de Centros de Salud para las comunidades distanciadas.

Problemas
Alternativas
1. Poca atencin a las comunidades marginadas en

materia de educacin.
1.1. Evaluacin del presupuesto destinado a la educacin

en las comunidades indgenas.
2. Poco cumplimiento del gobierno para atender las

escuelas alejadas.
2.1. Apoyo financiero para la educacin.

3.1. Capacitacin de jvenes de las comunidades
3. Falta de comunicacin en caso de emergencia con

relacin a los nios.
3.2. Construccin de un comedor escolar para los nios.

3.3. Radio para facilitar la comunicacin en las comunidades apartadas.
3.4. Crear subdireccin de cultura.
Tema: GRUPOS VULNERABLES

Problemas
Migracin de los jvenes a las ciudades.
Alternativas
Nios (as) requieren donacin de materiales didcticos, becas, alimentacin escolar.
Educacin bilinge y artesanal.
Jvenes: orientacin y programas de desarrollo

agrcola. Requieren permiso de la comunidad.
Mujeres: Defensa de las molas, realizar seminario;

crear mediante un decreto especial para la proteccin de las artesanas. Capacitar a las mujeres y
jvenes en diferentes actividades.
105

Problemas
Alternativas
1.
La distancia no llena las necesidades econmi-

cas.
Hacer convenios de trabajo con las instituciones

que compartan estos rubros (MIDA, IDIAP).
2.
Falta de orientacin sobre los abonos orgnicos.
Hacer esfuerzo slido para el trabajo en grupos en

las comunidades.
3.
No hay informacin a travs de los medios de

comunicacin para su debido mercadeo y demanda de productos.
4.
No hay coordinacin (personal designado) con

las instituciones como MIDA, IDIAP en las reas
indgenas.
5.
Venta ilegal de las artesanas por parte de per-

sonas no indgenas.
Creacin de un Instituto Artesanal Indgena.
6.
No hay consulta previa del gobierno hacia el

congreso, para la entrada de los turistas.
Regular mediante normas o reglamentos a las diferentes instituciones que quieran involucrarse en las
actividades tursticas en reas indgenas.
7.
Los indgenas no tienen oportunidad en los fi-

nanciamientos o prstamos en las instituciones
que pueden hacerlo.
Crear espacio en las diferentes instituciones como

oportunidad a personal indgena que comparten estos rubros.

Problemas
1.
Falta la capacitacin de los lderes de la Comarca.
Alternativas
1.1. Crear subdirecciones de las instituciones estatales
dentro de la Comarca.
1.2. Dar ms participacin de a la mujer indgena.
1.3. Realizar consultas permanentes en las comunidades.

Problemas
106
Alternativas
Consultar al Congreso General.
Capacitar a los lderes y jvenes en cuanto a formulacin, creacin, ejecucin y evaluacin.
Crear Sub-Direccin de ANAM dentro de la Comarca.
Consultar a las comunidades.
Participacin de las mujeres en la capacitacin.
Formar guardabosques indgenas.

Problemas
Alternativas
Formar policas y forestales.
Formar cuerpo de migracin.
Mayor vigilancia en la Comarca para impedir las

invasiones de los territorios.
Tema: COMARCAS Y TERRITORIOS.

Problemas
1.
2.
3.
Alternativas
Falta de coordinacin con la dirigencia del

Congreso con las instituciones del gobierno.
No se puede convivir (los indgenas con los

no indgenas) por diferencia de cultura y
prctica sostenible de la agricultura.
Creacin de instancias para atender los problemas especficos

del indgena dentro de las instituciones estatales.
Que se legalice los derechos de demanda de creacin de las
Comarcas para los pueblos indgenas.
Buscar mecanismos para una solucin rpida a los problemas
indgenas dentro del gobierno.
Conflicto indgena-colonos.
Que el gobierno d una partida especfica para el derecho

posesorio de demarcacin fsica de los pueblos indgenas.
Planificar en coordinacin con el Congreso y las Instituciones

del Estado del proyecto sobre delimitacin de nuestra Comarca.
Buscar fondos en diferentes instituciones tanto nacional como

internacional para las demarcaciones de territorios indgenas
por parte del gobierno en conjunto con el Congreso General.
107
6. COMARCA KUNA YALA
Tema: SALUD.
Problemas
Alternativas
1.
El problema de Salud es integral
2.
No existe referencia de relacin entre el Ministerio de

Salud y los Kunas. Ha habido slo un monlogo
hecho por los wagas. Estos no toman en consideracin nada de la cultura kuna.
Los wagas (no indgenas) estn slo de paso. No

tiene seguimiento del trabajo de Salud en Kuna Yala.
La salud debe ser un tema fundamental y prioritario

en Kuna Yala porque un pueblo enfermo no podr
hacer nada.
La Salud tampoco cuenta con presupuesto adecua-

do.
Elevar los temas de salud, produccin y educacin a

temas principales, prioritarios, respecto a otros.
3.
4.
Se necesita un Sistema de Salud Bicultural.
La alimentacin de una persona es fundamental

hasta los cinco aos, de lo contrario pierde neuronas,
etc. que no volver a recuperar jams.

Problemas
Alternativas
108
El currculo escolar hay que cambiarlo. Pero sobre

todo debe cambiar la creatividad del educador. Hay
que realizar talleres de concientizacin. No debe
permitirse que archiven las discusiones en torno a
este tema. Los educadores deben ensear de
acuerdo a nuestra realidad.

Problemas
Alternativas
Ahora tambin se ve cmo desaparecen los peque-

os negocios.
Los proyectos de gobiernos se presentan con compromisos con grandes empresas como MELO, etc.,
por eso fracasamos.
Los proyectos forneos vienen disfrazados con el

dinero. Todo el que hace algo para un proyecto co-
bra y gran cantidad de dinero se va en eso.
Se ha visto que las mujeres llevan los proyectos con
ms xito que los hombres (cra de pollos, patos,
puercos, etc.). Los hombres trabajan mejor en el
campo.
DESOSKY haba planteado la creacin de caminos

de penetracin, pero el Congreso General lo rechaz
por temer a la penetracin de cocana y otros contrabandos.
En un seminario sobre economa indgena convocado hace 4 aos por el PNUD se lleg a la conclusin
que lo fundamental es el desarrollo de la autosuficiencia.
Los proyectos deben hacerse de acuerdo a nuestra
realidad.
Se necesita crear caminos de penetracin internos
entre nuestras comunidades para la venta de excedentes.
Buscar estrategias para que los hombres tengan
tambin xito en los proyectos.
En Europa se compra muchos productos de origen
orgnico. All ya casi no tienen tierra buena disponible. Compran en gran parte los productos orgnicos
de Abia Yala producidos por indgenas y campesinos.
Cmo vender el oxgeno. En Costa Rica se hace.
El IPAT no nos consulta sobre las posibilidades del

ecoturismo.
No hay financiamiento y crdito a indgenas.
Cmo se canalizan la inversin del Estado.
Debemos pensar en ahorro y hacer gestin en financiamiento.
Los wagas consideran todo lo que hacemos es arte-

sana y no es as porque para nosotros son artes.
Debemos pensar en Alianzas Estratgicas para

presentar proyectos integrales.
Debemos poner atencin en los trminos como la

artesana y arte
Ya se est estudiando hacer turismo cientfico en los

territorios kunas y Embers para que en el futuro
vender paquete turstico cientfico a nivel nacional.
Los jvenes kunas que estudian turismo conocern
de nuestra cultural.
109
Tema: COMARCAS Y TERRITORIOS

Aportes Adicionales
Se propone en el concepto territorio se cambie la expresin: que histricamente los pueblos han tenido
como propios a que pertenecen histricamente a los pueblos.
Incluir en los aspectos crticos: los recursos naturales y las minas, su exploracin y explotacin en los
pueblos indgenas. El estudio no solamente debe estar enmarcado sobre el estudio de impacto ambiental
sino incluir estudio de impacto cultural, espiritual, etc.
Se convers sobre el conflicto de uso y aprovechamiento de los recursos naturales.
En cuanto a las reas protegidas se dijo que PEMASKY actualmente trabaja en EL PROYECTO
MASBOSQUE, el cual abarca varias comunidades.
En 1986 para proteger reas de conflicto PEMASKY integr a Areas Protegidas el Corregimiento No. 1.
Se dijo que lo que conservamos nosotros es para la subsistencia; el waga habla igual a nosotros, pero en
el fondo hay otras cosas distintas a lo que nosotros decimos.
Nosotros vamos reaccionando en la medida en que van surgiendo los problemas y va cambiando la situacin.
Concesiones forestales. La Ley de ANAM debe ser mejorada acerca de las responsabilidades y el trabajo
en relacin a los recursos madereros.
Con la destruccin de la flora y fauna tambin se acaba los espacios para los animales ligados a un medio determinado.
Debemos reconocer los valores sobre el conocimiento de los recursos naturales, aire, oxgeno, etc. Y no
solamente la parte monetaria.
Se debe ensear a nios y adultos sobre nuestros conocimientos acerca de la naturaleza y de los recursos naturales.
Respecto a la venta de los rboles se van presentando intereses contradictorios, ya que algunos buscan
su inters encima de todo.
Nuestra Ley Fundamental plantea que una serie de cosas no pueden ser objeto de estudio, para no correr
el riesgo de vender nada nuestro patrimonio, para no abrir el camino al comercio ni para despertar el inters personal.
Se indic que en Carreto y Armila estn deforestando el rea por la tala de rboles.
En la Ley Fundamental se establece el uso de rboles o arbustos slo para uso domstico, no para comercializarlos. Y dijimos que en Wargandi como en Madungandi nuestros hermanos ya han aprendido
vender rboles.
Hay otras comunidades que venden tambin rboles, como por ejemplo es el caso de los Ember. Sin
embargo tambin existe esta prctica en Kuna Yala, como el caso de Armila, Muladupu, Sasardi, Carreto,
etc.
No podemos dejar por fuera nuestro propio conocimiento indgena. Actualmente en Europa se da la economa de la reciprocidad. Por parte de nosotros debemos practicar la economa indgena. Debemos rescatar lo que Ibeorgun nos dijo acerca de nuestra economa. Debemos fortalecer lo nuestro, no nos conviene ponernos en el nivel de la economa waga, porque quedaramos en desventaja.
110
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Ley No. 16 de 1953, por la cual se organiza
administrativamente la Comarca de San Blas.
Ley No. 22 de 8 de noviembre de 1983, por la cual se
crea la Comarca Ember de Darin.
Ley No. 24 de 12 de enero de 1996, por la cual se crea
la Comarca Kuna de Madungandi.
Ley No. 10 de 7 de marzo de 1997, por la cual se crea
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118
GLOSARIO DE TRMINOS
GLOSARIO DE TRMINOS
Autoridades indgenas:
Son funcionarios administrativos, generales, regionales o locales, de origen
indgena, elegidos por los Congresos indgenas, y que coexisten con las
autoridades estatales designadas en las comarcas o regiones indgenas.
Comarca indgena:
Divisin poltica del Estado, sujeta a un rgimen especial de administracin y
organizacin para los pueblos indgenas en Panam, regulada por la
Constitucin Nacional, las leyes especiales y normas propias del pueblo
respectivo.
Comunidades indgenas:
Son descendientes de pueblos indgenas, que habitan determinadas localidades
o regiones geogrficas, de forma concentrada o dispersa segn sus patrones
culturales.
Congresos Indgenas:
Son concentraciones generales, regionales o locales, de forma
libre o por
delegados de comunidades indgenas, convocados por pueblos o Comarcas,

que se constituyen en la mxima instancia de consulta, expresin y decisin del
pueblo o Comarca indgena respectivo.
Derecho Indgena:
Conjunto de normas, usos y costumbres
que regulan la estructura de
organizacin social, cultural, econmica y poltica de los pueblos indgenas,

generadas de su propia dinmica interna de convivencia y legitimidad.
121
GLOSARIO DE TRMINOS
Indgena:
Denominacin que se da a los descendientes de los primeros pobladores de
Amrica, antes de la conquista y colonizacin, que mantienen sus propios
valores sociales, culturales, polticos, religiosos o lingsticos dentro de los
Estados; la autoidentificacin o conciencia de identidad constituye un criterio
fundamental para determinar la identidad indgena.
Esta denominacin que fue aceptada por las poblaciones mencionadas como
forma de reafirmacin de identidad, pero que estn sustituyendo con
autodenominaciones como Ngb, Kuna, Ember, Bugl, Wounaan, Naso y Bri
Bri.
Indigenismo:
Ideologa y poltica estatal, que se sustenta en el proceso de relacin dirigido
hacia los pueblos indgenas, desde una visin fornea, con la intencin de
conocerlos e irlos incorporando progresivamente a la estructura y cultura
dominante u oficial.
Integracin indgena:
Teora y proceso ejecutado por los estados, sobre la premisa de la superioridad
de la cultura oficial o dominante, a la que los pueblos indgenas fueron obligados
a someterse, en perjuicio de la prctica de sus derechos y valores culturales
propios.
Organizacin Indgena:
Son miembros de pueblos indgenas, agrupados generalmente conforme a sus
costumbres y necesidades, para asegurar y fortalecer sus valores econmicos,
sociales, culturales, religiosos y polticos, dentro de la sociedad nacional o
internacional.
representacin
Se
o
distingue
administracin,
las
de
organizaciones
las
organizaciones
indgenas
de
autogestionario, similares a las Organizaciones No Gubernamentales.
122
de
carcter
GLOSARIO DE TRMINOS
Organizacin No Gubernamental indgena:

Son agrupaciones de personas de origen indgena, de carcter civil, sin fines de
lucro, con diversidad de objetivos, segn las necesidades a las que responden, y
algunas de ellas son reconocidas por el Estado y le otorgan personeras
jurdicas.
Pueblos Indgenas:
Son los descendientes de poblaciones, que habitaban la regin geogrfica que
pas a constituirse en Estado con sus actuales fronteras, fueron sometidos a
conquista y colonizacin, pero que conservan dentro del Estado, total o
parcialmente, sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y
polticas.
Estos pueblos se autodenominan Ngb, Bugl, Kuna, Ember,
Wounaan, Naso y Bri Bri, descartando las denominaciones que les fueron
impuestas.
Territorio Indgena:
Espacio fsico que comprende el suelo, subsuelo, la plataforma continental
submarina, el espacio areo, que desde antes de la conformacin del Estado,
uno o varios pueblos indgenas han tenido como propio. Es el lugar donde han
desarrollado su vida, su cultura y arte.
123

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Una de las principales

PERFIL DE LOS PUEBLOS INDGENAS DE PANAMA

PERFIL DE LOS PUEBLOS INDGENAS DE PANAMA

La consulta a las autoridades y organismos

PERFIL DE LOS PUEBLOS INDGENAS DE PANAMA

La incorporacin de la medicina indgena al

las reas y Comarcas Indgenas como zonas

En la actualidad, con los instrumentos jurdicos apropiados se ha procedido al modelo de

ANBAL SALAS CSPEDES

RESUMEN EJECUTIVO .....................................................................................................

INTRODUCCIN ............. ...................................................................................................

CAPITULO I. ASPECTOS HISTORICOS

CAPITULO II. CARACTERIZACION ACTUAL

CAPITULO III. SITUACIN JURDICA Y NIVELES DE ORGANIZACIN SOCIOPOLITICA Y ADMINISTRATIVA

CAPITULO IV. RELACIONES DE LOS PUEBLOS INDGENAS CON LA SOCIEDAD Y

Mecanismos de Negociacin con el Estado ................................................................

CAPITULO V. LINEAMIENTOS ESTRATGICOS PARA LA PARTICIPACIN

RESULTADO DE LOS TRABAJOS DE COMISIONES

mentales y privadas, adems de aquellas

PERFIL DE LOS PUEBLOS INDGENAS DE PANAMA

indgenas de Panam es producto de los

autoridades y dirigentes, algunas de las cuales fueron adoptando comisiones o comits

Desnutricin infantil y madres desnutridas.

2. Alta tasa de mortalidad materna. En la

PERFIL DE LOS PUEBLOS INDGENAS DE PANAMA

ser deficiente y conducir a la emigracin

conservacionistas no indgenas. Hasta ahora

Situacin jurdica. Para la legalizacin de

A nivel de gobierno la institucionalidad para

A pesar de que en algunas leyes comarcales

En el proceso de definicin y consulta que

PERFIL DE LOS PUEBLOS INDGENAS DE PANAMA

para la definicin de las polticas pblicas

DIRECTRIZ OPERATIVA DEL BANCO MUNDIAL

En la elaboracin del Perfil de los Pueblos

PERFIL DE LOS PUEBLOS INDGENAS DE PANAMA

Por considerarlo de utilidad para posteriores

La presencia del hombre en Panam data de

Veraguas), la regin Central (Cocl y

Perodo de conquista y colonizacin.

La historia del perodo de conquista y

COOK, Richard.- El Hombre y la Tierra en el Panam

TORRES DE ARAUZ, Reina.- Panam Indgena. Instituto

de autodeterminacin de los pueblos

La Asamblea Legislativa no ha ratificado el Convenio 169 de

ocupando el territorio que iban dejando los

Reina Torres de Araz. Op.cit. Pg. 69

pases, fenmeno comn en muchas zonas

Durante los primeros aos de la Repblica los

Los miskitos ya haban adoptado el modelo monrquico de

Artculo 1. El Poder Ejecutivo procurar, por

del cual los kunas reconocen al gobierno

Vsquez, Juan Materno: Teora del Estado Panameo, pg.

Ley 19 de 1906 por la cual se determina la manera cmo

desde el surgimiento de la f Mama Ch 16 ,

El tema Ember y Wounaan no se toc sino

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