Ander Egg (2007): Introduccin a la Planificacin Estratgica.

Lumen
Humanitas. Bs. As.
En torno al concepto y al quehacer de la planificacin
Al hablar de Planificacin, la idea central que aparece es la de fijar cursos de
accin con el propsito de alcanzar determinados objetivos, mediante el uso
eficiente de los medios.
Permanentemente enfrentamos el hecho de que casi en todas las actividades
humanas los medios y recursos son escasos y los objetivos a alcanzar son
mltiples y diversos. Para resolver esta situacin, que se da en casi todos los
campos y dominios del quehacer humano, es necesario realizar un anlisis y
diagnstico sobre la realidad en la que se ha de actuar, tomar luego decisiones
y proceder a la accin, para obtener los resultados previstos o deseados.
La planificacin aparece como una funcin inherente a todo proceso de accin
o de actividades que procura alcanzar determinados objetivos.
Tres conceptos aparecen estrechamente ligados al de planificacin, a saber:
RACIONALIDAD, CONOCIMIENTO DE LA REALIDAD y ADOPCIN DE
DECISIONES. Esto es, se planifica porque hay que reducir incertidumbres
sobre la base de un mejor conocimiento de la realidad (diagnstico) y la
previsin de lo que puede acontecer de mantenerse algunas situaciones
(prognosis). Con esa informacin y el anlisis e interpretacin de la misma, se
puede elaborar un diagnstico que sirva para establecer de una manera ms
adecuada qu se va a hacer y cmo, cundo, dnde y con qu.
Esta racionalidad se define en funcin de la utilizacin que se hace de recursos
escasos para lograr la mxima utilidad posible. Implica adems, la seleccin de
alternativas y se traduce en el desarrollo de polticas y programas a travs de
un conjunto de actividades propuestas. Ahora bien, esta forma de introducir
organizacin y racionalidad a la accin es lo que se denomina planificar o
planificacin.
La planificacin suministra un marco que proporciona un horizonte que orienta y
predetermina un conjunto de acciones y criterios operacionales que:
Supone un conocimiento de la realidad sobre la que se va a actuar,
expresada en un diagnstico

 Procura incidir en el curso de ciertos acontecimientos con el fin de que se

cambie una situacin inicial por otra llamada situacin objetivo (a la
que se quiere llegar)
Sienta las bases para una toma racional de decisiones (resolucin de
preferencias alternativas) que se traducen en una serie de actividades
que procuran alcanzar determinadas metas y objetivos.
En el trmino Planificacin hay un triple significado, segn atendamos a los
aspectos sustantivos, formales u operacionales.
SUSTANTIVAMENTE, planificar es un esfuerzo por influir en el curso de
determinados acontecimientos, mediante la accin deliberada de algunos
actores sociales.
FORMALMENTE, planificar significa incidir de una manera organizada y
formalizada sobre determinados procesos y acciones conducentes al logro de
ciertos objetivos y metas propuestos.
OPERACIONALMENTE, planificar se expresa en la utilizacin de determinados
procedimientos, con el propsito de introducir organizacin y racionalidad a un
conjunto de actividades consideradas pertinentes para el logro de determinadas
metas y objetivos.
Planificar es la accin consistente en utilizar un conjunto de
procedimientos mediante los cuales se introduce una mayor racionalidad
y organizacin en un conjunto de actividades y acciones articuladas entre
s que, previstas anticipadamente, tienen el propsito de influir en el
curso de determinados acontecimientos, con el fin de alcanzar una
situacin elegida como deseable, mediante el uso eficiente de medios y
recursos escasos o limitados.
Yeheskel Dror define el concepto en cuestin: planificar es el proceso de
preparar un conjunto de decisiones para la accin futura, dirigidas al logro de
objetivos por medios preferibles.
Elementos que caracterizan la planificacin
Ander Egg sigue a Dror (quien indica siete componentes de la planificacin),
pero lo hace reelaborando y reajustando la explicacin dentro del enfoque de la
planificacin estratgica y de sus propias consideraciones sobre el tema.

a) PLANIFICAR ES UN PROCESO: es una actividad continua y unitaria que no

termina con la formulacin de un plan determinado, sino que implica un
reajuste permanente entre medios, actividades y fines y, sobre todo, de
caminos y procedimientos a travs de los cuales se pretende incidir sobre
algunos aspectos de la realidad.. estos reajustes se hacen de acuerdo con
una estrategia que tiene en cuenta los diferentes actores sociales y factores
contingentes que actan e inciden en el mismo escenario en que se
desarrolla el plan o programa.
b) PREPARATORIO DE UN CONJUNTO DE DECISIONES QUE DEBEN SER
FORMULADAS POR LOS RESPONSABLES DE ELABORAR EL PLAN O
PROGRAMA (un equipo tcnico o tcnicos y beneficiarios): La planificacin
y la ejecucin de un plan, si bien son procesos interrelacionados, son
distintos y deben considerarse analtica y pedaggicamente separados.
c) UN CONJUNTO: su carcter especfico es el de tratar con un conjunto de
decisiones, es decir, con una matriz de series sucesivas e interdependientes
de decisiones sistemticas relacionadas entre s, dentro de una situacin
dinmica e interactiva.
d) DECISIONES PARA LA ACCIN: la planificacin es una actividad con una
intencionalidad eminentemente prctica. Se planifica para la accin y no
para otros objetivos tales como la mera elaboracin de planes.
e) FUTURA: la planificacin es una actividad que concierne al futuro, ya sea
que la consideremos como funcin administrativa o bien como un conjunto
de procedimientos para elaborar planes, programas o proyectos. El futuro
de la planificacin est expresado la situacin objetivo.
f) DIRIGIDO AL LOGRO DE OBJETIVOS: planificar es prever hacer algo.
Aquello que se va a hacer tiene que expresarse en objetivos concretos y
bien definidos, traducidos operacionalmente en metas de cara a obtener los
resultados previstos. La planificacin supone las posibilidades de una
relacin de causalidad entre lo decidido (programado), lo realizado
(ejecutado) y los resultados obtenidos.
g) POR MEDIOS PREFERIBLES: la naturaleza misma de la planificacin
depende de la relacin entre medio y fines. Se trata de identificar los medios
preferibles con respecto a un input de recursos disponibles. Al mismo
tiempo, se trata de proporcionar normas y pautas para la toma de decisiones
coherentes, compatibles e integradas, que conducen a una accin
sistemticamente organizado y cordialmente ejecutada.
1. El carcter INSTRUMENTAL de la planificacin: como toda tcnica, la
planificacin tiene cierta ambivalencia; en s misma no es buena ni mala.
Pero al ser un instrumento puede ser utilizado con diferentes
intencionalidades y en diferentes circunstancias. Se la ha empleado y se

la puede emplear tanto para el mantenimiento del statu quo, como para
impulsar reformas y cambios estructurales.
Los parmetros ideolgico-polticos determinan el para quin de la
planificacin (a quines beneficia) y el cmo (puramente tecnocrtica o
ms o menos participativa).
Este carcter instrumental, para algunos pretendidamente asptico, ha
llevado a ciertos planificadores a creer que pueden elaborar planes aptos
para todo tipo de gobierno, con la pretensin de ser doctrinariamente
neutros o apolticos.
2. REQUISITOS PARA UNA PLANIFICACIN EFICAZ:
Desde un punto de vista cientfico y tcnico, la planificacin
puede ser eficaz o ineficaz, ms o menos eficaz o ms o
menos ineficaz.
Su eficacia, que consiste principalmente en lograr lo que como
disciplina se propone, viene dada por la capacidad de cumplir
algunos requisitos.
Desde un punto de vista normativo, la planificacin es eficaz
cuando:
Instrumentaliza e implementa adecuadamente una
poltica. Todo plan es fundamentalmente un instrumento
de un proyecto poltico. Traduce operativamente lo que
quiere realizarse en un espacio y un tiempo
determinado como expresin de un programa de
gobierno.
La realizacin del plan implica un cambio efectivo y
positivo respecto de la situacin anterior, medido en los
trminos del cdigo de valores o de la ideologa del
proyecto poltico que lo sustenta.
Desde el punto de vista tctico / operativo, la planificacin es
eficaz cuando:
Sus instrumentos expresan en la prctica la capacidad e
idoneidad para transformar la realidad.
Propone objetivos que son alcanzables, teniendo en
cuenta no slo los recursos y los medios disponibles,
sino tambin la viabilidad poltica, econmica, social,
cultural, ecolgica y tica, de acuerdo con el marco, el
contexto o escenario en donde se elabora y ejecuta el
plan.
Si la eleccin de los medios asegura el logro de los
objetivos con la mayor eficacia y el mayor ritmo posible,

y con el menor costo financiero, humano y social

posible.
Cuando se establece un curso de accin escalonado y
continuo en el cual se indican las diferentes etapas y
modalidades del proceso, de conformidad con una
estrategia y un estilo de desarrollo.
Cuando orienta la toma de decisiones y establece las
diferentes etapas, de modo que haya entre ellas
coherencia, compatibilidad, consistencia, operatividad e
integralidad.
3. LA PLANIFICACIN COMO ELABORACIN DE PLANES,
PROGRAMAS Y PROYECTOS, Y LA PLANIFICACIN COMO
ESTRATEGIA
Cuando se habla de planificacin, se suele utilizar el trmino con dos
alcances diferentes, pero que Ander Egg no disocia:
La planificacin como elaboracin de
programas y proyectos
La planificacin como proceso y estrategia

planes,

Con mucha frecuencia, la idea que se tiene de la planificacin tiende a

que sta sea concebida slo como algo cristalizado en planes,
programas y proyectos, presentados en un libro o documento. Lo que
se planifica debe presentarse en un documento escrito, pero la
planificacin no se agota en eso. No hay que confundir o reducir la idea
de planificacin con la modalidad plan-libro adoptado en Amrica en los
aos sesenta, cuya escasa utilidad ha sido reiteradamente destacada.
Esta concepcin de la planificacin como plan-libro es un modo de
congelarla.
Matus explica que debemos entender la
planificacin como una dinmica de clculo que precede y preside la
accin, que no cesa nunca, que es un proceso continuo que acompaa
la realidad cambiante.
Concebir la planificacin como proceso implica plantearse una serie de
cuestiones:
Concebir la planificacin como algo que se realiza
permanentemente.

 Supone un sistema de planificacin, en el que se

hacen y elaboran planes y programas como un plan
situacional.
En el caso de la planificacin situacional o estratgica, implica la
concertacin de todos los actores sociales involucrados en la sociedad
global y no slo de aquellos con los que se quiere hacer a travs de los
planes y programas.
Un sistema de planificacin consiste en planificar la planificacin
Esto implica una efectiva coordinacin y comunicacin entre los
responsables de llevar a cabo los programas y los responsables de
formularlos; y superar el modo feudal de organizacin y funcionamiento
de la administracin pblica tradicional.
Lo sustancial de la planificacin como proceso y estrategia es el
planificar teniendo en cuenta la totalidad social en cuanto al contexto
ms amplio de las reas de intervencin que han sido (o van a ser)
programadas. Esto conduce a prestar atencin a los diferentes actores y
sectores sociales, que buscan sus propios objetivos, que tienen sus
propias apreciaciones/valoraciones de cmo debe ser la sociedad, y que
desarrollan sus propias estrategias para el logro de sus objetivos y
propsitos.
CRISIS Y VIGENCIA DE LA PLANIFICACIN, ALGUNOS PROBLEMAS
QUE CONFLUYERON EN LA NECESIDAD DE UN NUEVO ENFOQUE:
Desde los aos sesenta, se fue desvaneciendo el entusiasmo y el apoyo
que recibieron en su tiempo las ideas y las prcticas de la planificacin,
pero al mismo tiempo, se ha insistido en la necesidad consiguiente de
una accin deliberada, coherente y sostenida en el medio y largo plazo,
que asegure la adecuada asignacin de recursos para superar las
dificultades presentes y abrir el camino hacia el futuro.
Ander Egg va a tratar tres problemas que subyacen en la crisis de la
planificacin:
1. Planificacin y Racionalidad
2. Planificacin y Poltica
3. Diferenciacin entre la decisin racional y la accin
racional.

Planificacin y Racionalidad: La planificacin trata de introducir

racionalidad a la accin, apoyada en una concepcin iluminista.
Dicho paradigma subestima la complejidad e imprevisibilidad de las
realidades concretas. Esto es: el hombre es capaz de tomar decisiones
racionales (asumir lo ms adecuado para l y la comunidad), siempre
que tenga acceso a una informacin correcta y suficiente.
El autor sostiene la posibilidad de introducir una creciente racionalidad
dentro de las acciones de tipo social, econmico y cultural. Ello puede
lograrse por un conjunto de posiciones instrumentales basadas en la
investigacin emprica de la realidad y la programacin de las acciones a
realizar.
Se suele decir que lo racional es especficamente humano. Lo cierto es
que en la vida social tambin se reconocen manifestaciones de
conductas ilgicas o irracionales. La persona humana es ms que
racionalidad y las acciones humanas estn determinadas por una serie
de elementos y factores imbricados, uno de los cuales es la racionalidad.
Para evitar ingenuidades acerca de las potencialidades de la
programacin, Ander Egg considera conveniente trabajar/planificar
teniendo en cuenta dos realidades:
No dar por sentado la conducta racional de todo quehacer
humano; las pretendidas propuestas racionales de la
planificacin se mueven en un conjunto de irracionalidades o,
si se quiere, en un conjunto de sin razones, cada una de las
cuales tiene sus razones.
En la planificacin desde la administracin pblica, se suelen
hacer programas con precisin casi milimtrica, pero la
realidad en donde se realiza o pretende aplicar esa
programacin, est constituida por un complejo cruce de
intereses, intrigas, trampas, coimas, irresponsabilidades,
incompetencias, conductas burocratizadas, y una variada
gama de actuaciones que difcilmente garanticen un curso
de accin racional.
En consecuencia, todo proceso planificado se realiza en una realidad
ambigua y contradictoria, compleja, escurridiza e incierta, en la que se
pretende introducir acciones planificadas. TODO PLAN O PROGRAMA
ES UN INTENTO DE INTRODUCIR RACIONALIDAD A LA ACCIN.
Pero esto no significa, ni asegura que las acciones sean ms racionales
o coherentes. Un plan, como lo ha dicho Mass, es UN REDUCTOR DE
INCERTIDUMBRE, es el anti-azar, pero no ms. La incertidumbre de
todo proceso no se puede eliminar y el azar siempre est presente.

Esperar que por la sola existencia de un plan las acciones se encausen

en la coherencia, la lgica y la racionalidad es una de las tantas
reducciones que se hacen de la complejidad de la existencia humana y
de la realidad social en la que nos movemos. Esta reduccin ha
conducido a la creencia errnea de que la planificacin puede limitarse a
la pura racionalidad para alcanzar el futuro.
Manifiesta el autor que ya no se puede concebir la planificacin sin ms,
como una forma de introducir racionalidad a la accin. Sino como un
intento de introducir racionalidad a la accin, en el contexto de una
situacin en la que la programacin se inserta en cadenas de
interacciones y retroacciones ya existentes en la misma realidad sobre la
que se quiere actuar.
En la realidad en donde se aplican los planes, existe la lgica de la vida.
En esta lgica intervienen la indeterminacin, la incertidumbre, lo
aleatorio, el desorden y el azar; la competencia y la cooperacin; la lucha
y la solidaridad.
La planificacin no puede limitarse a la pura racionalidad para
transformar una situacin. Hay que accionar sobre una realidad (siempre
compleja). Este accionar sobre la realidad es la tarea propia de la
POLTICA. En consecuencia, no existe ninguna posibilidad de una
planificacin eficaz, sin articulacin con la conduccin poltica.
Planificacin y Poltica: La planificacin es letra muerta, es un trabajo
intil, si no existe la voluntad poltica de realizar lo que se planifica. A su
vez, existe una cierta ingenuidad entre los planificadores al actuar como
si la planificacin fuese una tcnica capaz de introducir por si misma un
elevado nivel de racionalidad en la accin poltica.
Si miramos lo que se ha hecho en el campo de la planificacin, veremos
que hay una innumerable cantidad de planes, programas y proyectos que
nunca se han llevado a la prctica. Esto nos pone de relieve una
operatividad deficitaria a causa de que no existi nunca la voluntad
poltica de llevarlos a cabo. Por eso puede afirmarse que existe un
supervit de planes y un dficit de ejecucin. A ESTO SE LO
DENOMINA CRISIS DE LA PLANIFICACIN
La efectividad de la planificacin es una cuestin de decisin poltica. Un
plan es un medio, no un fin.
Para que la planificacin sea efectiva es necesario que la autoridad
poltica (o quienes tienen la responsabilidad de decisin si se trata de
organizaciones no gubernamentales) quiera hacer, est dispuesta a
hacer, o sea, llevar a la prctica lo que se ha planificado.

TODA PLANIFICACIN ES MUCHO MS QUE UN PROCESO DE

RACIONALIDAD EN LA TOMA DE DECISONES; ES LA
INSTRUMENTACIN DE UN PROYECTO POLTICO, AUN CUANDO
STE SLO HAYA SIDO DEFINIDO DE UNA MANERA VAGA Y
AMBIGUA.
Decisin Racional y Accin Racional: la lgica de la formulacin y la
lgica de la realizacin: Luego de criticar la concepcin
racionalista/iluminista de la racionalidad en la que suelen apoyarse la
concepcin y la prctica de la planificacin, Ander Egg presenta la nocin
de racionalidad en la que se apoya y procede a distinguir entre la lgica
de la formulacin y la lgica de la realizacin.
Siguiendo a Edgar Morin, manifiesta que LA RACIONALIDAD ES LA
APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS DE COHERENCIA A UNA SERIE
DE ACCIONES CONSCIENTES, ENCAMINADAS A LA CONSECUCIN
DE DETERMINADOS OBJETIVOS.

Los elementos que componen la racionalidad propia de la ciencia son:

Los datos de la experiencia (hechos, fenmenos,
etc.)
Los mtodos y tcnicas para estudiar esos datos
El marco terico referencial que orienta el discurso
terico, ofreciendo un sistema de clasificacin y de
categoras de anlisis, permitiendo, adems,
incorporar los hechos y las hiptesis, dentro de un
cuerpo general que posibilita la unificacin
sistemtica del conocimiento cientfico.
El paradigma que, como supuesto metaterico,
configura una constelacin de valores, creencias,
problemas y tcnicas que proporcionan un modo de
organizar la lectura de la realidad.
Si bien la toma de decisiones racionales es una condicin necesaria para
una accin racional, ello no es suficiente para que la prctica sea
racional.
Los planes, por muy elaborados que estn, no tienen una ejecucin o
realizacin aseguradas.
Una cosa es LA LGICA DE LA FORMULACIN (que se da cuando se
elabora un plan, programa o proyecto).

Otra, LA LGICA DE LA REALIZACIN que debe aplicarse a situaciones

contingentes y aleatorias que configuran ese cctel desconocido entre lo
previsible y lo imprevisible que se da en toda realidad concreta.
De todo esto se concluye la necesidad de que la concepcin y la prctica
de la programacin integran, como procedimiento que les es propio, los
elementos contingentes de la coyuntura y los conflictos de intereses
entre los diferentes actores sociales, dentro de una estrategia global de
accin.
Toda prctica o praxis social tiene una posibilidad limitada de
racionalidad, porque frente a la magnitud y complejidad de los
problemas, la capacidad humana de plantearlos y resolverlos tiene
evidentes limitaciones. Por otra parte, dirigir y ordenar el pensamiento
presenta menos dificultades que dirigir la accin, en donde entran otros
factores diferentes de la pura formulacin racional. PLANEAR ES MS
DIFCIL QUE EJECUTAR.

La planificacin sera un poco ms til, si los agentes encargados de

formular planes aceptaran las limitaciones impuestas por la psicologa
humana o por los condicionamientos culturales.
Es necesario contextualizar la tarea del planificador, en la totalidad social
que se pretende realizar un plan o programa. Hay que tener en cuenta
dos cuestiones: que existen en la realidad social otros actores que
tambin hacen sus planes o programas, y que, a veces, el despilfarro, las
pugnas mezquinas, la voluntad de ganar espacios de poder y la rebatia
de prebendas y ventajas predominan sobre la racionalidad.
Qu hacer para incorporar todos los condicionamientos y disminuir la brecha
entre la formulacin y la realizacin de planes?
Ander Egg intenta dar respuesta a este interrogante abordndolo desde tres
niveles:
1) Las cualidades que deben tener los agentes que actan sobre la
realidad social, para superar estas dificultades.
2) La concepcin antropolgica en que se apoya la prctica de la
planificacin.
3) La planificacin estratgica o situacional, como nueva formulacin
cientfica y tcnica, frente a la planificacin normativa que ha tenido
vigencia entre nosotros; no resuelve los problemas planteados, pero
permite un mejor tratamiento de los mismos.

Para el autor en cuestin lo sustancial est en el desarrollo de una serie de

cualidades que denomina EFICIENCIA CREATIVA.
Para mejorar la capacidad de programar y elaborar proyectos: Para que se d una
mayor articulacin entre la formulacin de un programa o proyecto (que por
definicin es bsqueda de racionalidad en la accin), y las acciones propiamente
dichas (pretendidamente racionales), es necesario desarrollar toda una serie de
cualidades propias de la llamada EFICIENCIA Y EFICACIA OPERATIVA.
La EFICIENCIA Y EFICACIA OPERATIVA comporta no slo la capacidad
de operacionalizar lo concebido, sino tambin una disposicin por
abandonar las ideas que se revelan como obsoletas e intiles; al mismo
tiempo que comporta la capacidad de generar nuevas ideas, nuevas
propuestas y, cuando sea necesario, nuevos modelos de actuacin.
Pero, por sobre todo, supone LA CAPACIDAD DE TRADUCIR LAS
IDEAS EN ACCIN.
Antes de desarrollar ideas acerca del modo de lograr una mayor eficiencia y
eficacia operativa, Ander Egg hace mencin de una tarea previa y ms modesta:
comenzar por organizar la mente de cara a la accin.
La planificacin no es nada ms que una forma de sistematizacin del sentido
comn. El autor manifiesta que esto supone dar respuesta a diez cuestiones
bsicas, que implican organizar la mente para la accin. Estas son las diez
preguntas fundamentales:
1) Qu se quiere hacer? = Naturaleza del proyecto
2) Por qu se quiere hacer? = Origen y fundamentacin
3) Para qu se quiere hacer? = Objetivos, propsitos
4) Cunto se quiere hacer? = Metas
5) Dnde se quiere hacer? = Localizacin fsica (ubicacin en el
espacio), cobertura espacial.
6) Cmo se va a hacer? = Actividades y tareas, metodologa
7) Cundo se va a hacer? = Calendarizacin o cronograma (ubicacin
en el tiempo).
8) A quines va dirigido? = Destinatarios o beneficiarios
9) Quines lo van a hacer? = Recursos humanos
10) Con qu se va a hacer? = Recursos materiales
11) con qu se va a costear? =Recursos financieros
Ser capaces de dar respuestas adecuadas a estas preguntas no significa que
sepamos planificar, o elaborar proyectos. Simplemente se plantea como un modo
de ir organizndonos mentalmente de cara a la realizacin de determinadas

actividades. Esto es una sistematizacin del sentido comn. Ahora el autor

procede a brindar una breve explicacin de las cualidades que ayudan a la
eficacia operativa.
Cualidades que ayudan a desarrollar la eficiencia y la eficacia operativa
No se trata de conocimientos sino de cualidades, de alguna manera innatas, pero
en mayor medida adquiridas porque se pueden cultivar y desarrollar a lo largo de
toda la vida. Las siguientes son las que revisten mayor incidencia para saber
programar y actuar con eficiencia y eficacia:
Sensibilidad para percibir y tratar los problemas, conductas,
actitudes, conflictos, necesidades y aspiraciones de los
diferentes actores sociales implicados en tareas o
consecuencias del programa, proyecto o actividades que se
realizan.
Flexibilidad y estabilidad en la direccionalidad de las acciones:
son dos cualidades que se necesitan complementariamente.
Esta cualidad debe expresarse en una doble direccionalidad:
En la capacidad de ajustarse rpidamente a las
situaciones, acortando el tiempo de reaccin frente al
surgimiento de hechos y problemas no previstos
Haciendo esta adaptacin de modo tal que la incidencia
de los factores externos no haga perder de vista los
objetivos estratgicos.
Adaptabilidad para cambiar el modo de abordar los problemas
cuando las circunstancias as lo exijan.
Fluencia: es una cualidad estrechamente ligada a la anterior,
pero es algo ms que adaptarse a las circunstancias. La
capacidad de fluencia es la capacidad de convertir los
problemas y los riesgos en nuevas oportunidades. Se trata de
aprovechar los nuevos emergentes o nuevas situaciones que,
si bien inesperadas, se procura aprovecharlas para lograr los
objetivos propuestos, aun cuando haya que seguir caminos no
previstos.
Sinergia: es la forma de potenciar un programa mediante la
organizacin, articulacin y coordinacin de las diferentes
acciones y/o actividades, a fin de que cada una de ellas
refuerce la accin y potencialidades de las otras.
Capacidad de Anlisis: para saber distinguir y separar las
partes de un problema y hacer una apreciacin sistemtica y
crtica, dividiendo un problema en sus partes, relacionando

todas y cada una de ellas entre s y con la totalidad de la que

forman parte.
Capacidad de Sntesis: de integrar los elementos o partes que
constituyen una totalidad. Se trata de comprender las partes
que configuran una realidad, y la totalidad como algo ms que
la suma de las partes.
Para resolver problemas y para una accin racional, ms que experiencia se
necesita capacidad creativa; ideas nuevas para responder a las nuevas
situaciones. Esta capacidad es la que permite, en cada caso, encontrar el variable
indito. Decimos viable, porque para actuar sobre una situacin concreta no vale
cualquier respuesta de accin; sta debe ser realizable, factible, posible de llevar
a cabo. Y decimos indito porque toda nueva circunstancia tiene algo de
irrepetible.
Necesitamos de eficacia y eficiencia operativa para actuar transformadoramente
sobre la realidad y para saber dar respuesta a la pluralidad de situaciones que se
afrontan. Esto conduce a una mejor articulacin entre lo decidido y lo realizado.
La dificultad de todo esto tiene dos dimensiones: saber traducir las ideas en accin
y estar en condiciones de afrontar y responder a los cambios inesperados que se
producen.
Acerca de la concepcin antropolgica en que se poya la prctica de la
planificacin: un aspecto que condiciona la tarea de los planificadores es la
concepcin antropolgica subyacente. En la elaboracin y formulacin tcnicaoperativa de la planificacin tradicional, se parte, fundamentalmente, de las
nociones de homo sapiens (en cuanto se supone la racionalidad del hombre como
nota distintiva) y de homo faber (el hombre tcnico que hace cosas).
Esta es una concepcin reductora del hombre que no ve sus otras dimensiones:
la de homo ludens, con lo que se excluye la fiesta, el humor, la broma, el amor, el
sentimiento; y la de homo demens, y con ello se prescinde de todo lo que tiene el
hombre de poesa y arte, de sueo y delirio, de locura y horror.
Cuando una forma de intervencin social se apoya en una concepcin
antropolgica reductora y mutilada, ello incide luego en su propia prctica. No es
extrao que la planificacin haya descuidado la diversidad y multidimensionalidad
de la realidad que se deriva de la complejidad y multidimensionalidad de los seres
humanos y de sus diferentes formas de interaccin y retroaccin.
No slo hay un manejo insuficiente de variables, sino que el error principal
proviene de creer que las variables que manejan son suficientes para actuar sobre
la realidad. Se ignoran, de hecho, otras variables (por lo general econmicas) que

actan y retroactan sobre la realidad social. (Este es el reduccionismo de los

planificadores)
LA CONSECUENCIA DE UN PENSAMIENTO MUTILADO ES UNA PRCTICA
MUTILADA.
4. DE LA PLANIFICACIN
ESTRATGICA

NORMATIVA

LA

PLANIFICACIN

La planificacin normativa ha sido lo que podra llamarse la forma clsica de

planificacin. Lo sustancial de sta es la utilizacin de una serie de
procedimientos normativos en los que interesa de manera particular la
formalizacin del proceso (determina de manera precisa las acciones
necesarias para alcanzar ciertas metas y objetivos), estableciendo los tiempos
parciales y totales de una trayectoria que conduce desde el modelo analtico
(resultado del diagnstico) al modelo normativo (a lo que se quiere llegar
segn lo establece el sujeto planificador). Podra decirse que la planificacin
es un modo de actuar sobre la realidad, a partir de lo que decide el sujeto
planificador.

En la planificacin estratgica (la nueva propuesta como teora y prctica de la

planificacin) se utilizan procedimientos estratgicos en los que interesa, de
manera particular, la direccionalidad del proceso (mantener el arco direccional
para alcanzar determinados objetivos) y ajustar tanto cuanto sea necesario, y
segn la intervencin de los diferentes actores sociales, la trayectoria del
proceso de planificacin en su realizacin concreta.
Se parte de una situacin inicial (resultado del diagnstico) y se establece una
trayectoria (arco direccional) hacia la situacin objetivo (a lo que se quiere
llegar mediante el consenso entre diferentes actores sociales). Desde esta
concepcin y prctica, la planificacin es un modo de actuar emergiendo
desde la realidad, teniendo en cuenta el modelo poltico de comportamiento
que resulta de la actuacin de los diferentes actores sociales que no tienen
iguales objetivos, ni trayectorias de estrategias de actuacin similares.

Uno y otro modelo de planificacin tienen en comn tratar de someter a la

voluntad humana el curso y direccin de procesos sociales, por una serie de
procedimientos que imprimen racionalidad a las actividades que se realizan
para conseguir determinados objetivos.

Principales caractersticas de la Planificacin Normativa:

Es un problema tcnico
Centrado en la lgica de la formulacin
Los planes, programas y proyectos expresan lo deseable
Enfatiza en lo tecnocrtico, haciendo de la planificacin una tecnologa
que orienta las formas de intervencin social.
Importancia del papel de los expertos
El centro de la planificacin es el diseo y suele expresarse en un
plan-libro.
La definicin de los objetivos resulta del diagnstico.
Importan las decisiones del sujeto planificador que est fuera de la
realidad, considerada como objeto planificable.
No tiene en cuenta, de manera significativa, los oponentes, los
obstculos y dificultades que condicionan la factibilidad del plan.
El punto de partida es el modelo analtico que explica la situacin
problema, expresada en un diagnstico.
El punto de llegada es el modelo normativo, que expresa el diseo del
deber ser.
La dimensin normativa se expresa en un deber ser, del que se deriva
un esquema riguroso, formalizado y articulado de actuacin.
Se parte del supuesto de que el sistema social puede ser objeto de
orientacin por parte del planificador.
El sujeto que planifica est sobre o fuera de la realidad planificada.
El sujeto que planifica tiene monopolio del plan.
El sujeto planificador tiene capacidad de controlar la realidad
planificada.

Principales caractersticas de la Planificacin Estratgica:

Es un problema entre personas
Centrado en la lgica de la realizacin
Los planes, programas y proyectos expresan lo posible
Destaca la importancia de la poltica y la intervencin de los diferentes
actores sociales.
Importancia de integrar el aporte metodolgico de los expertos con las
expectativas, intereses, necesidades y problemas de las personas
involucradas.
El centro de la planificacin es la dinmica de conduccin, no se
cristaliza en un solo plan, habida cuenta del permanente seguimiento
que hace de la coyuntura poltica, econmica y social.
La definicin de objetivos resulta del consenso social entre los
diferentes actores sociales implicados.

 Importa la confluencia de las decisiones de los diferentes actores

sociales que estn interesados o implicados.
Procura conciliar el conflicto y el consenso como dos factores actuantes
en los procesos sociales y que condicionan la realizacin del plan.
El punto de partida es la situacin inicial que explica la situacin
problema, expresada en un diagnstico.
El punto de llegada es la situacin objetivo que expresa la realizacin
en el tiempo de la imagen objetivo que configura el horizonte utpico.
La situacin objetivo se articula con el plano estratgico del puede
ser y en el plano operacional con la voluntad del hacer, no existe un
esquema rgido de accin sino una preocupacin por la direccionalidad.
Se parte del supuesto de que el sistema social est integrado por
personas que tienen su propia escala de valores y establecen lo que es
conveniente e inconveniente, bueno o malo como objetivo a alcanzar.
El actor que planifica est inserto en y forma parte de la realidad que
planifica, coexistiendo con otros actores sociales que, de algn modo,
tambin planifican.
No hay monopolio en la elaboracin del plan, sino que coexisten varios
planes, algunos coincidentes, otros posibles de concertar y algunos en
competencia.
Los actores que planifican no controlan por s solos la realidad
planificada.

La situacin inicial es una situacin-problema que se expresa en un

diagnstico. Proporciona datos e informacin acerca de la realidad sobre la
que se va a actuar, con su consiguiente anlisis e interpretacin, incluyendo
la interpretacin que hacen de esa situacin otros actores sociales. Al iniciar
un programa o proyecto el propsito es transformar esa situacin.
La situacin objetivo es el marco de referencia que indica la situacin que
se desea alcanzar y de la que se deriva la direccionalidad de las acciones.
Entre la situacin inicial y la situacin objetivo habr una serie de cambios
situacionales que llevarn a una direccionalidad ajustada a las
circunstancias o problemas de coyuntura, pero teniendo siempre presente
los objetivos y metas propuestos. Ese cambio tendr tambin un ritmo
condicionado a los recursos, a los medios disponibles y a las situaciones
contextuales en las que se desarrollan las actividades del proyecto o
programa.
Toda planificacin en cuanto formulacin terica podra decirse que es
geomtrica por su concepcin. La realidad, en cambio, siempre es irregular.
De ah que para actuar sobre ella y desde ella, tenemos que asumirla en su
irregularidad (compleja, multidimensional y dinmica).

Nuestros planes se deben elaborar para ser aplicados a una realidad

fluctuante, con dinamismos entremezclados, con actores sociales que han
de cooperar, que pueden ser indiferentes y, en algunos casos, antagonistas.
El principio de incertidumbre de la realidad se debe complementar con el
principio de incertidumbre de la accin.
Si la planificacin debe hacerse frente a las incertidumbres, a lo aleatorio, al
azar, las bifurcaciones, la libertad de los actores sociales, las
interdependencias y retroacciones, no podemos seguir razonando y
elaborando planes con la concepcin ingenua con que han sido elaborados.
Debemos articular la lgica de la formulacin con la lgica de la
realizacin. Y esta articulacin de planificacin y ejecucin, debe realizarse
con una doble preocupacin:
por maximizar el aprovechamiento de oportunidades y alternativas
que aparecen en el proceso social mientras se realiza el plan,
programa o proyecto, y
por minimizar los riesgos, dificultades y contingencias que
obstaculizan el desarrollo del plan, al mismo tiempo que se
establecen las previsiones para superarlos.
La planificacin estratgica o situacional es un intento de superar estas
dificultades y limitaciones.
Planificacin, programacin, planeamiento (Captulo 2 de Ander Egg 2007)
Estos tres trminos tienen una significacin parecida, pero si se los usa con
rigor no se pueden usar o emplear de manera indistinta o intercambiable, ya
que NO SON EQUIVALENTES EN CUANTO A SU ALCANCE Y SIGNIFICADO.
Primero se debe diferenciar entre planificacin y programacin. No son
trminos equivalentes, aunque en algunos libros y en el lenguaje corriente se
los suele emplear como si fuesen intercambiables. El autor aclara que, en el
presente libro, a veces se los utiliza indistintamente.
Sin embargo, en trminos generales, se suele reservar la palabra
PLANIFICACIN para hacer referencia al proceso de formulacin y definicin
de objetivos y prioridades a nivel macro-social o bien en relacin a una rama o
sector que pretende satisfacer determinadas necesidades sociales a travs de
la realizacin de un plan. Y en cuanto que es proceso, es algo que siempre est
en marcha, es una actividad recurrente.
Programar (que etimolgicamente significa escribir por adelantado), en su
sentido ms simple, consiste en decidir anticipadamente lo que hay que hacer o
lo que se quiere hacer. Se trata de prever cmo realizar algo que es deseable o

que se estima necesario o valioso. Desde un punto de vista tcnico, con la

palabra programacin se designa el conjunto de procedimientos y tcnicas por
medio de las cuales se establece de manera sistemtica una serie de
actividades, previsiones y disposiciones, para formular o elaborar planes,
programas o proyectos. La PROGRAMACIN es un instrumento operativo que
ordena y vincula cronolgica, espacial y tcnicamente las actividades y
recursos necesarios para alcanzar en un tiempo dado determinadas metas y
objetivos.
La programacin en cuanto operacionaliza la planificacin, supone:
Que las finalidades y propsitos generales que se establecen en el
proceso de planificacin se definen en objetivos concretos y se traducen
en metas, indicando nmero, naturaleza y grado de realizacin.
Que se identifican y seleccionan las acciones necesarias para alcanzar
dichos objetivos en naturaleza, volumen y tiempo, teniendo en cuenta los
recursos materiales, financieros, tcnicos y humanos disponibles.
Que se elabora un presupuesto o estudio de costos, con el fin de
esclarecer los recursos necesarios para alcanzar los objetivos y metas
propuestas, en un perodo determinado.
Con respecto al uso del trmino PLANEAMIENTO, encontramos que en
nuestra lengua se suele hacer un uso indiferenciado o indistinto del trmino
planificacin. Sin embargo si nos atenemos a las reglas de la gramtica
castellana para derivar el sustantivo, y esto lo aplicamos a la accin y efecto
de planear, la palabra correcta sera planeamiento. Pero entre nosotros el uso
de ese trmino suele reservarse a las tareas que se realizan en el mbito
territorial o fsico y forma parte de la jerga de los urbanistas y arquitectos.
Los niveles operacionales de la planificacin: plan, programa, proyecto,
actividad y tarea.
En el lenguaje corriente estos tres trminos pueden utilizarse indistintamente,
pero dentro de la jerga de la planificacin se utiliza con alcances muy
diferentes. Cada uno indica distintos niveles de concrecin.
PLAN es el trmino con significado de carcter ms global. Hace referencia a
las decisiones de carcter general que expresan los lineamientos polticos
fundamentales, las prioridades que se derivan de esas formulaciones, la
asignacin de recursos acorde a esas prioridades, las estrategias de accin y el
conjunto de medios e instrumentos que se van a utilizar para alcanzar las
metas y objetivos propuestos.

Desde el punto de vista de la administracin central, el plan tiene por finalidad

trazar el curso deseable y probable del desarrollo nacional o del desarrollo de
un sector (econmico, social o cultural).
Un plan engloba programas y proyectos, pero no est compuesto slo por un
conjunto de programas y proyectos. Su formulacin se deriva de propsitos y
objetivos ms amplios que la suma de programas y proyectos.
El plan es el parmetro tcnico-poltico dentro del cual se enmarcan los
programas y proyectos.
Un PROGRAMA, en sentido amplio, hace referencia a un conjunto organizado,
coherente e integrado de actividades, servicios o procesos expresados en un
conjunto de proyectos relacionados o coordinados entre s y que son de similar
naturaleza. Un plan est constituido por un conjunto de programas.
Puede decirse que un programa operacionaliza un plan mediante la realizacin
de acciones orientadas a alcanzar las metas y objetivos propuestos dentro de
un perodo determinado.
Un PROYECTO supone un mayor grado de concrecin. Con este concepto se
hace referencia a un conjunto de actividades concretas, interrelacionadas y
coordinadas entre s, que se realizan con el fin de producir determinados bienes
y servicios capaces de satisfacer necesidades o resolver problemas.
Tanto los programas como los proyectos se concretan a travs de un conjunto
de actividades organizadas y articuladas entre s, para alcanzar determinadas
metas y objetivos especficos. La diferencia entre un programa y un proyecto
radica en la magnitud, diversidad y especificidad, habida cuenta que un
programa est constituido por una constelacin o conjunto de proyectos.
La ACTIVIDAD es el medio de intervencin sobre la realidad, mediante la
realizacin secuencial e integrada de diversas acciones necesarias para
alcanzar las metas y objetivos especficos de un proyecto.
La TAREA es la accin que tiene el mximo grado de concrecin y
especificidad. Un conjunto de tareas configura una actividad, entre las muchas
que hay que realizar para concretar un proyecto.
Cobertura temporal: planificacin a largo, mediano y corto plazo
Los planes y programas se pueden clasificar segn el perodo de vigencia,
distinguiendo entre largo, mediano y corto plazo. Esta distincin tiene en cuenta
el horizonte de tiempo segn sea el perodo de realizacin.
Si se trata de un plan de desarrollo nacional se sigue la siguiente clasificacin:

LARGO PLAZO: es aquel que tiene objetivos de realizacin que van de 6 a 10

aos.
MEDIANO PLAZO: son los planes que tienen metas de realizacin que cubren
perodos que van de 3 a 6 aos.
CORTO PLAZO: generalmente comprende el lapso de un ao y casi siempre se
hace referencia a la coyuntura, puesto que de ordinario trata de conciliar y
ajustar lo coyuntural con el mediano plazo. Es la forma de articular el
presupuesto anual con el plan.
Por ser la planificacin un proceso y tener carcter permanente, supone la
integracin de los planes a largo, mediano y corto plazo como referente
direccional que da sentido y orientacin al conjunto de actividades consideradas
dentro de un proceso temporal.
Cobertura espacial: planificacin nacional, regional, provincial o local:
Esta clasificacin tiene en cuenta el espacio, mbito o rea en el que incide el
plan. Con este criterio se distingue entre la planificacin nacional, regional,
provincial y local.
PLANIFICACIN NACIONAL: implica la elaboracin de un plan que abarca
todo el territorio de una nacin, pas o estado. Constituye el instrumento rector
del sistema nacional de planificacin.
PLANIFICACIN REGIONAL: hace referencia a la regin. Puede tener
diferentes alcances: en algunos casos se hace referencia a las caractersticas
geogrficas de la unidad planificada, definida en funcin de algn criterio fsico.
En otros casos se basa en la planificacin de actividades motoras y/o de
servicios, articulados en un espacio estructurado llamado regin polarizada.
Esta constituye la radiacin del polo en el que operan dos fuerzas: el polo que
atrae capital y personas, y el polo que ofrece bienes y servicios.
Por ltimo, la planificacin regional puede hacer referencia tambin a los planes
y programas que se aplican al desarrollo de una regin en la que se elabora
una poltica de intervencin para lograr un desarrollo autopropulsivo, armnico
y acumulativo dentro de un espacio geogrfico que presenta un carcter de
unidad.
PLANIFICACIN PROVINCIAL: se alude a la que se realiza en el mbito
poltico/administrativo de una provincia. La denominacin slo hace referencia a
un mbito en donde se planifican determinadas acciones.
PLANIFICACIN LOCAL: hace referencia a la accin programada a nivel de
municipio. ste es el mbito en donde ms realistamente puede aplicar sus
conocimientos de programacin un trabajador social.
Planificacin global y planificacin sectorial:

PLANIFICACIN GLOBAL: con esta expresin se designa tanto la planificacin

del conjunto de las actividades productivas del pas interrelacionadas entre s,
como todo lo que concierne a los aspectos sociales y espaciales.
PLANIFICACIN SECTORIAL: indica la planificacin de algunos sectores o
reas particulares. Los planes sectoriales ordenados y vinculados
coherentemente deben formar parte de la planificacin global, y conforme a
este marco referencial, definir el orden de prioridades de los sectores a los que
se ha de prestar atencin preferente.
Tanto la planificacin local, regional y nacional, como la planificacin sectorial y
global, deben armonizarse de tal forma que compatibilicen y articulen
coherentemente los diferentes niveles.
Hay que advertir que una planificacin centralizada y de rgida coordinacin,
tampoco es garanta de armonizacin de los planes sectoriales. La experiencia
histrica ha puesto de manifiesto que esta modalidad de planificacin
transforma el organismo central de planificacin en un monstruo burocrtico
extremadamente pesado y asfixiante.
Planificacin econmica, planificacin social y planificacin cultural
Se habla de los dos primeros tipos desde hace dcadas, pero de planificacin
cultural se habla desde los aos 70, cuando la poltica cultural aparece como
una nueva responsabilidad de los Estados y se considera necesario planificar
las acciones culturales que realiza el Estado.
Durante muchos aos se habl de planificacin econmica, es ms, todo lo que
se ha dicho y escrito sobre planificacin ha sido dicho sobre la planificacin
econmica. Por ella se entiende al conjunto de esfuerzos sistemticos para
asegurar, acelerar y encausar los procesos de crecimiento econmico en una
direccin y objetivos preestablecidos.
La idea y la prctica de la planificacin social se incorpora mucho ms tarde. Si
bien exista un desarrollo de la poltica social y haba conciencia de la
necesidad de reorientar la actividad tradicional del Estado en los sectores de
salud, vivienda, educacin y seguridad social, no entr dentro del cuadro de la
planificacin el mbito de lo social.
Ms tarde, al considerarse que los lmites entre lo social y lo econmico
constituan meras diferencias analticas, apareci de una manera ms clara la
necesidad de la planificacin social.
El significado y alcance de la expresin planificacin social vara segn lo que
se entienda por aspectos o sectores sociales del desarrollo. O bien lo que se
entienda simplemente por desarrollo social. En general, con este trmino se
engloban todas las acciones que tienen por finalidad mejorar directamente los
niveles y la calidad de vida de la poblacin. La planificacin social alude a la

planificacin de sectores como educacin, vivienda, salud, seguridad social,

atencin de grupos en situaciones especiales.
En la dcada de los 80 comienza a hablarse de planificacin cultural. Esta
expresin tiene mayores dificultades para que se le pueda dar un contenido
preciso, habida cuenta que la cultura no se planifica. Lo que se puede hacer es
definir las condiciones que permitan un desarrollo cultural. Vista desde este
encuadre, la planificacin cultural consistira en una serie de procedimientos
utilizados para organizar actividades culturales, disponer adecuadamente de
medios y recursos, asignar responsabilidades y trazar una serie de etapas y
pasos dentro de un proceso destinado a lograr determinados objetivos.
Planificacin Integral
Esta es una expresin empleada para indicar la superacin de los enfoques
unilaterales. Se afirma la necesidad de unir o integrar todos los elementos,
factores, sectores y niveles que comprende el proceso de planificacin en sus
aspectos econmicos, sociales y culturales.
Para algunos, la planificacin integral es mucho ms que un enfoque que
integra los diferentes aspectos y variables del desarrollo, ya que supone una
propuesta nueva en cuanto a los objetivos que deben orientar la tarea de
planificacin y el modo de llevarla a cabo. Supone tambin una orientacin o
enfoque global de la problemtica del desarrollo.
Tipos de planificacin segn el modo de intervencin del Estado: planificacin
imperativa y planificacin indicativa
Durante mucho tiempo se hizo una distincin bastante admitida y generalizada
acerca de los sistemas de planificacin. Se tuvieron como criterios de
clasificacin el grado de intervencin del Estado. A partir de 1990, esta
clasificacin tiene poca referencia con la realidad actual. Sin embargo es til
recordar este tipo de clasificacin.
Se entiende por planificacin imperativa, aquella en que el Estado fija los fines
y objetivos que se deben alcanzar, los medios a seguir y los recursos
necesarios.
Las propuestas del Estado son obligatorias con fuerza de la ley para la
administracin pblica y para todos los agentes y sectores responsables de la
produccin. La elaboracin del plan no es incumbencia solamente del
organismo de planificacin, sino una funcin gubernamental y una actividad que
concierne a todas las unidades de la administracin pblica y a todas las
empresas que tambin pertenecen al Estado.
La planificacin indicativa, tambin llamada elstica o normativa es aquella que
indica, sugiere, alienta, motiva, pero no obliga a nivel de agentes del sector
privado, siendo en cambio imperativa para el sector pblico. El estado fija los
fines y objetivos que se quieren alcanzar, los medios a seguir y los recursos

asignados para tales propsitos. Si bien no se obliga a los sectores privados a

adecuarse a ellos, puede estimular o presionar para el cumplimiento del plan, al
menos en algunos de sus aspectos.
Para inducir la intervencin del sector pblico, el gobierno dispone de
instrumentos econmicos y polticos que permiten orientar el comportamiento
del sector no gubernamental, de acuerdo con lo propuesto en los planes de
desarrollo.
Los instrumentos que posee el gobierno son, entre otros, los mecanismos de
mercado, la poltica fiscal, de crdito y de comercio exterior. Puede incidir
tambin mediante la difusin de la informacin econmica, otorgando incentivos
y por la poltica de inversiones pblicas. Con estos tres medios, el gobierno
puede alentar o desalentar determinadas lneas de accin, para hacerlas
compatibles con el plan y los diversos programas que resultan de la aplicacin
del plan.
Caractersticas bsicas de la Planificacin Imperativa:
El Estado acta de manera directa
La planificacin es una funcin del Estado y el plan un instrumento a
travs del cual se establecen las localizaciones, las cantidades a
producir, los precios de venta, la naturaleza de aquello que se ha de
producir.
Tiene fuerza de ley, obliga a todos los agentes. (= economa socializada)
Requiere la no existencia de propiedad privada burguesa de los medios
de produccin.
La produccin se rige por el criterio de las necesidades, privilegiando los
servicios colectivos.
Caractersticas bsicas de la Planificacin Indicativa
El estado acta de manera indirecta.
Presupone un cierto intervencionismo estatal y la planificacin aparece
como un indicador que sugiere a los agentes econmicos cules son los
objetivos deseables que permiten la aceleracin, del crecimiento
econmico; el Estado acta a travs de la poltica de crdito, el gasto
pblico, las inversiones, etc.
Obligatoria para el sector pblico, voluntaria para el sector privado que
puede ser estimulado.
Se aplica en una economa capitalista.
Supone que se reconoce y mantiene la propiedad privada de los medios
de produccin.
La produccin se rige por el criterio de ganancia-lucro, privilegiando los
consumos individuales.

Otros trminos o expresiones propias del lenguaje de los planificadores

reas o sectores estratgicos: aquellos que se consideran significativos para el
logro de los objetivos generales que se han propuesto. La determinacin
depende de dos factores: 1) cules son las prioridades que se derivan del
marco ideolgico/poltico/programtico del gobierno. 2) las circunstancias
concretas por las que atraviesa el pas, la provincia o el municipio.
Control operacional durante la ejecucin: hace referencia al mecanismo o
procedimientos que permiten la oportuna deteccin y correccin de las posibles
desviaciones e incoherencias en el curso de la instrumentacin de la
programacin.
Concertacin: es el modo de instrumentar acuerdos entre el sujeto planificador
y los otros actores sociales involucrados directa o indirectamente en el logro de
los objetivos fijados.
Efectos: son los resultados de la utilizacin de los productos del proyecto.
Impacto: cambios producidos en una situacin como resultado de los efectos
del proyecto.
Implementacin: la fase consistente en realizar los pasos necesarios para llevar
a la prctica las formulaciones elaboradas.
Insumos: bienes, fondos, servicios, mano de obra, tecnologa y otros recursos
suministrados para que una actividad pueda realizarse de cara al logro de los
objetivos propuestos.
Prioridad: es el hecho de otorgar una mayor cantidad de recursos para atender
a la resolucin de un problema a la satisfaccin de una necesidad, o asignando
ms importancia a un determinado sector y/o territorio por su relacin con los
objetivos definidos en la clasificacin.
Programa de Accin: es una expresin menos tcnica que sirve para indicar un
conjunto de actividades articuladas a travs de las siguientes fases o
momentos:
Formulacin de metas y objetivos que se han de alcanzar en un plazo
determinado
Determinacin de los medios para alcanzar las metas y objetivos
establecidos.

Ander Egg (1993). Captulo 3: Principales criterios o pautas para la

elaboracin de planes, programas y proyectos
Cuando se trata de elaborar un plan, programa o proyecto es necesario trabajar
con arreglo a criterios o pautas operativas que surgen de los requisitos y
exigencias del mtodo cientfico y de algunos elementos de la ciencia de la
administracin.
Estas pautas pueden resumirse en los siguientes cnones o criterios bsicos
que sirven de referencia para los siguientes cnones o criterios bsicos que
sirven de referencia para la tarea del planificador.
Definir y enunciar claramente los objetivos y las metas
Los objetivos de un programa o proyecto pueden definirse como los enunciados
de los resultados esperados o como los propsitos que se desean alcanzar
dentro de un perodo determinado a travs de la realizacin de determinadas
acciones articuladas en proyectos o actividades. Se trata de explicar lo que se
quiere hacer o conseguir por medio de la ejecucin de un plan, programa o
proyecto.
A menos que los objetivos de un programa o proyecto estn muy claramente
definidos, no es posible programar un conjunto de actividades coherentemente
estructuradas entre s de cara al logro de determinados propsitos. Realizar
acciones y actividades sin objetivos es andar a la deriva.
Por ello, definir y enunciar claramente los objetivos y las metas es la condicin
esencial y bsica para la elaboracin de planes programas y proyectos.
Con la definicin de los objetivos se responde a las siguientes preguntas:
Qu queremos hacer? = explicitar la naturaleza del programa o
proyecto.
Qu cambios deseamos lograr dentro de la situacin problema (o
situacin inicial) sobre la que vamos a actuar? = criterios que
permitirn apreciar el xito o el fracaso.
A dnde queremos llegar, qu propsitos se desean alcanzar
dentro de un lmite de tiempo establecido? O cul es la situacin
objetivo que se desea alcanzar? = explicitar la naturaleza de la
situacin deseada.
Las respuestas a estas preguntas quedan operacionalizadas en la realizacin
de un plan, programa o proyecto y determinan actividades, procesos e insumos.
En la prctica de los programas de intervencin social que pretenden generar
los procesos de participacin de la gente, se procura que los objetivos y metas
se establezcan por la convergencia o confrontacin de los tres agentes

intervinientes en este tipo de programas: la gente, los tcnicos, la autoridad

poltico administrativa.
La gente expresa los problemas y necesidades; los educadores proponen
objetivos; y por ltimo, estn los objetivos propuestos por la institucin
patrocinante u organizadora del programa y que se expresan a travs de la
autoridad poltica y/o administrativa.
En la intervencin de los diferentes actores sociales implicados hay una mezcla
de razones polticas y de razones tcnicas.
Es necesario para evitar ciertos obstculos tener en cuenta simultneamente
los tres criterios a la hora de establecer prioridades y asignar recursos. Dejar
fuera alguno de ellos es un error: ni la gente, ni los tcnicos, ni los responsables
poltico-administrativos tienen, por s solos, la razn, en cuanto a la
determinacin de los objetivos.
El haber definido claramente los objetivos y las metas no significa que
aseguremos que las decisiones tomadas sean correctas. Slo significa que
sabemos qu resultados queremos obtener.
Proponer objetivos y metas realistas (viables, pertinentes y aceptables). La
factibilidad de la intervencin
No tiene sentido establecer objetivos ptimos cuyo cumplimiento sea
completamente improbable.
La tarea del trabajador social en esta etapa no basta con determinar qu se
quiere hacer y cmo hacerlo, hay que establecer la viabilidad del proceso, la
pertinencia de lo que se hace y la aceptacin, por parte de las diferentes
fuerzas sociales, de lo que se pretende realizar.
Todo programa debe ser viable y operativo en un doble sentido: en cuanto que
los objetivos y metas sean alcanzables, y tambin en cuanto que los medios e
instrumentos sean adecuados. Esto quiere decir que el programa debe ser
realizable y operable dentro del marco de posibilidades que ofrece el contexto
social, poltico, institucional y humano para el que fue concebido y elaborado.
La viabilidad viene dada por la mayor o menor aceptacin poltica que tiene el
proyecto. Esta viabilidad poltica depende de la voluntad y capacidad de
quienes tienen el poder de decisin poltica y de la aceptacin (o rechazo) de
las diferentes fuerzas sociales implicadas.
Para ser realistas en la accin, no hay que confundir lo posible con lo probable
y lo deseable. Lo posible hoy viene condicionado por los recursos humanos,
financieros, tcnicos y materiales de que se dispone y por el contexto poltico,
social y cultural donde tales objetivos se pretenden alcanzar.
En cuanto a que los objetivos deben ser pertinentes refiere a que deben ser de
tal naturaleza que sean apropiados para resolver la situacin-problema que los

origina. Tienen que ser pertinentes a los propsitos o finalidades ltimas del
programa.
Tambin deben ser aceptables para el mayor nmero posible de las diferentes
instituciones, sectores, grupos y/o personas implicadas en relacin a la
realizacin del programa o proyecto.
La factibilidad de un proyecto (capacidad de resultar operativo en el contexto
que le es propio) est condicionada por 5 factores:
1) Factibilidad Poltica: que exista una voluntad/decisin poltica de hacerlo,
apoyo de la ms alta autoridad poltica.
2) Factibilidad Econmica: que el proyecto sea rentable; juega todo lo referente
al costo-beneficio, costo-eficacia, rendimiento, costo de oportunidad;
productividad.
3) Factibilidad Organizacional: que existan la o las instituciones u
organizaciones necesarias para su realizacin y que se disponga del
personal apropiado.
4) Factibilidad Tcnica: disponibilidad de usar y aplicar la tecnologa necesaria
para su realizacin.
5) Factibilidad Socio-cultural: que no existan barreras socio-culturales capaces
de obstaculizar su realizacin. En esto influyen tambin el grado de
aceptacin o consenso social de parte de los sectores involucrados.
Establecer prioridades para el logro de objetivos y la realizacin de actividades
Lo normal es que los recursos y los medios sean escasos. Es necesario
pronunciarse en relacin a una determinada jerarquizacin de objetivos, esto
implica asignar prioridades, un orden de prioridades. Estas preferencias se
expresan jerarquizando los problemas y necesidades, mediante una diferente
asignacin de recursos.
La prioridad asignada puede diferir de lo que fueron las propuestas iniciales.
Para establecer estas prioridades se sigue un proceso que comporta las
siguientes frases:
Definicin de los criterios para establecer prioridades: En esta tarea lo
poltico/ideolgico y lo tcnico estn ntimamente entrelazados. Lo
ideolgico/poltico constituye el marco referencial del que nace el modelo
de sociedad deseado y desde el cual surgen los criterios o pautas
generales para establecer prioridades. Desde una perspectiva tcnica, el
otorgar preferencia a un determinado objetivo o meta se hace por
diferentes razones: por el hecho de que esa necesidad o problema se
encuentra en una posicin deficitaria y peligrosa, porque sirve mejor al
logro de los fines propuestos, o bien porque logrando determinado
objetivo se produce un efecto multiplicador capaz de movilizar los
recursos humanos e institucionales.

Puede resultar til para afinar los procedimientos tcnicos y establecer

prioridades el llamado mtodo de Hanlon, basado en 4 componentes:
magnitud del problema; gravedad del problema; eficacia de la solucin;
factibilidad del programa o de la intervencin; y estimacin y
comparacin del problema.
El proceso culmina con la determinacin de las prioridades. Se establece
un orden de preferencias con el que se irn haciendo las actividades y
las preferencias en cuanto a la asignacin de recursos.
Hacer elecciones compatibles y complementarias entre los objetivos
Los recursos siempre son escasos y limitados, los objetivos son mltiples y los
medios e instrumentos que pueden utilizarse son muy variados, la tarea de
programar actividades confronta este problema: Cmo
escoger entre
diferentes objetivos haciendo una eleccin compatible y complementaria?
Conviene tener en cuenta que dentro de un programa o proyecto, los objetivos
pueden ser:
Incompatibles/alternativos: se manifiesta esta situacin cuando los
objetivos son excluyentes entre s.
Complementarios o combinados: esta relacin se da cuando se requiere
el logro de algunos objetivos, para el desarrollo de otro u otros.
Independientes: no tienen relacin entre s.
Consecuentemente hay problemas cuando entre los diferentes objetivos se dan
relaciones de competitividad o de complementariedad. El carcter
complementario de los objetivos viene dado cuando alcanzar un objetivo exige
que otro haya sido alcanzado en alguna medida; dicho en otras palabras: hay
objetivos cuyo logro condiciona la obtencin de otros.
Instrumentar y articular coherentemente, de manera global y sistemtica, los
objetivos propuestos, las actividades a realizar y los recursos a movilizar
Cuando se habla del principio de coherencia como pauta bsica para elaborar
planes, programas y proyectos, se hace referencia a varias cuestiones
diferentes que pretenden atender a la complejidad de todo proceso secuencial
de actividades en que sus conexiones y relaciones con los recursos y los
objetivos.
La adecuacin de los medios a los fines: la coherencia entre medios y fines no
sera otra cosa que una sucesin de objetivos relacionados entre s de manera
lgica, secuencial, instrumental e interdependiente.
Suele hablarse tambin de articulacin coherente refiriendo a que sta debe
existir entre todos los aspectos de formulacin del diagnstico y la
programacin propiamente dicha.

LO QUE INTERESA ES LA COHERENCIA ENTRE LOS OBJETIVOS

PROPUESTOS, LAS ACTIVIDADES A REALIZAR Y LOS RECURSOS A
MOVILIZAR. Cada uno es en funcin de los otros.
Las actividades suponen tambin requerimientos de fuerza de trabajo. La
coherencia en este punto consiste en asegurar la fuerza de trabajo que exige la
realizacin de las diferentes actividades.
Esto es llamado por muchos autores: planificacin de los recursos necesarios.
Asignar y utilizar los recursos en cantidad y tiempo oportuno para cada fase o
actividad del programa o proyecto
Al hacer referencia a recursos existe un convencionalismo bastante
generalizado de dividirlos en 4 tipos o clases: humanos, materiales, financieros
y tcnicos. Algunos, adems, hacen referencia a recursos institucionales. En
todos los casos constituyen los insumos necesarios para realizar un programa,
proyecto o actividad.
Los recursos humanos hacen referencia a las personas capacitadas y
cualificadas, necesarias para realizar determinadas actividades. Esto supone,
mnimamente, especificar la cantidad de personas, las cualificaciones
requeridas y las funciones a realizar, indicando quin es responsable de qu y
cmo est distribuido el trabajo. En caso de ser pertinente, tambin se debe
indicar la necesidad de capacitar.
Los recursos financieros ( = conjunto de medios de capital necesarios para
realizar el programa, proyecto o actividad), deben ser asignados de modo que
se provea y disponga de un flujo monetario indispensable para la realizacin de
las diferentes etapas de cada proyecto y/o actividad.
Con la expresin recursos tcnicos se indican dos alcances diferentes: uno
para hacer referencia a la maquinaria y utillaje profesional que se utiliza para
realizar algo tangible; otro, aludiendo a las tcnicas de intervencin social que
se utilizan. En uno y otro caso se trata de los medios para lograr un producto o
efecto.
La asignacin de recursos materiales se refiere a la provisin de infraestructura
y equipamiento necesario para realizar el programa.
Cuanto ms precisas sean las previsiones, menores sern los riesgos de
embotellamiento o estrangulamiento por no contarse con los recursos en el
momento oportuno, lo cual retrasa la marcha y realizacin de un programa,
proyecto o actividad.

 Determinar los instrumentos y los medios adecuados a los fines. asegurar la

eficacia de la intervencin
Algunas veces, los llamados programas no son otra cosa que una declaracin
precisa y adecuada de los medios de accin capaces de satisfacer las
necesidades o de resolver los problemas identificados en el diagnstico. Se trata,
pues, de la eficacia de las intervenciones propuestas para resolver el problema.
Ubicados en la tarea de programar, lo ms importante no es establecer fines, sino
encontrar y determinar los medios y los instrumentos necesarios que sirven para
alcanzar esos fines, expresados en objetivos y metas.
Para que los instrumentos y medios sean adecuados, es necesario que renan
algunos requisitos:
Ser necesarios: contribuyen significativamente al logro de los objetivos.
Ser suficientes: bastan para alcanzar los objetivos y metas propuestas.
Ser potentes: capacidad de atacar la situacin-problema y de sortear los
obstculos y limitaciones que se presentan.
Ser eficientes: capacidad para cumplir con las metas establecidas.
Ser eficaces: que los medios utilizados sean los ms idneos en relacin a
los objetivos y propsitos que se buscan.
No hay que confundir eficacia con eficiencia. El desarrollo de la ejecucin de un
proyecto puede ser eficiente (cumplir con el logro de metas) y al mismo tiempo no
ser eficaz, ya que no se logran los objetivos propuestos. Se hacen las cosas
previstas, pero no se cambia significativamente la situacin inicial, ya sea porque
no se resuelven los problemas o bien porque no se satisfacen las necesidades.
Establecer el tiempo y ritmo de realizacin mediante la continuidad y
secuenciacin del programa
Se trata de ordenar las actividades de manera cronolgica, precisando cundo y
dentro de qu lmites de tiempo se debe realizar cada una de las actividades.
Tambin se ha de establecer el tiempo total de ejecucin del programa o proyecto.
Se debe tener en cuenta que el tiempo a emplear para la ejecucin total de un
programa o proyecto y de sus diferentes etapas, depende de las metas que se han
propuesto y de los recursos disponibles; esto es precisamente lo que condiciona el
ritmo y la velocidad de la ejecucin.
Se suele plantear el problema de la estrategia y tctica de accin que, en el caso
de la planificacin estratgica, est incluida en la concepcin y forma de planificar.
En el tiempo de realizacin incide de una manera fundamental el respaldo que
dicho programa tiene.
Existe toda una serie de circunstancias coyunturales ajenas a las posibilidades de
previsin del planificador que inciden fuertemente en el ritmo de realizacin de un
plan, programa o proyecto.

Para ordenar y estructurar las actividades de un programa o proyecto existen dos

tipos de procedimientos principales:
Los que utilizan un calendario de operaciones
Los que emplean una estructura de red
Los que utilizan un calendario de operaciones: el procedimiento ms conocido es
el llamado cronograma de avance o diagrama de Gantt. Es el ms sencillo y fcil
de comprender. En una matriz de doble entrada se consigna un listado de
actividades relacionadas; y en las columnas, el tiempo durante el cual se
desarrollarn esas actividades. Una barra horizontal frente a cada actividad
representa el perodo de duracin de la misma.
Procedimientos que utilizan una estructura de red: tienen idntica utilidad para
calendarizar actividades y efectuar el control operacional. Pero tienen otra utilidad
adicional, como instrumentos de gestin en la realizacin cotidiana de las tareas.
Los procedimientos ms conocidos son: el algoritmo decisional, el diagrama de
flujo, el PERT, el CPM, y el ABC.
El algoritmo decisional, llamado tambin rbol de decisin, es un instrumento
grfico que facilita el anlisis de situacin y la toma de decisiones. Sirve para
comparar diferentes alternativas y determinar prioridades.
El diagrama de flujo se utiliza fundamentalmente para calendarizar la presentacin
de servicios al interior de un organismo o institucin. Es posible verificar la lgica
de las etapas, tanto a nivel secuencial como en sus contenidos.
El PERT es una tcnica de valoracin y anlisis de proyectos. Est basado en la
teora de los grafos, y permite representar y analizar una secuencia de tareas. A
travs de esta tcnica se pueden analizar las interdependencias, tiempos
probables y circulacin de los factores que se emplean en dicho proyecto. Para la
construccin del PERT se necesita considerar los siguientes trminos: red,
acontecimientos, actividades, problemas, camino y camino crtico.
El mtodo de programacin ABC aparece como un procedimiento ms
simplificado. Tiene por objeto asegurar que el trabajo se realice de manera
correcta y en el tiempo debido u oportuno, pero tratando de evitar las
complicaciones innecesarias que tienen otros sistemas o mtodos de redes. Esta
planificacin del trabajo consiste en elaborar un calendario de actividades y tareas,
que asigna a cada una de ellas una fecha de comienzo y un trmino. Asegurando
paralela y simultneamente los medios necesarios para hacer que cada actividad
est realizada cuando sea oportuno.
Flexibilidad y sensitividad. Dejar espacios operativos para enfrentar las
emergencias o contingencias que puedan sobrevenir
ELABORAR PLANES, PROGRAMAS O PROYECTOS, DISEADOS DE UN
MODO HERMTICO Y COMPLETO, COMO ALGO CERRADO Y RGIDO, ES
IGNORAR UN HECHO FUNDAMENTAL DE NUESTRA REALIDAD: LA DINMICA

DEL CAMBIO SOCIAL. Por ello, EN LA ELABORACIN DE PLANES HAY QUE

DEJAR ESPACIOS OPERATIVOS PARA LO IMPREVISTO. Y es precisamente
este criterio de la flexibilidad lo que en la misma formulacin permite concebir los
espacios en los que sea posible integrar lo aleatorio que, por definicin, es lo que
el programador no ha podido prever.
El proceso debe adaptarse continuamente en funcin de las circunstancias que
sobrevienen como consecuencia de los cambios de situacin en el entorno.
Un rasgo tpico, propio de la flexibilidad del planificador, consiste precisamente en
prever un margen operativo para situaciones o circunstancias cambiantes o de
emergencia, cuando es necesario reaccionar con rapidez ante los cambios de
situacin durante la realizacin de un programa o proyecto. Esa reaccin debe
estar fundamentada suficientemente como exige la racionalidad propia de la
planificacin.
El planificador debe ser capaz de incorporar lo imprevisto, lo que surge
inesperadamente y rompe la secuencia operativa preestablecida.
A medida que un plan o programa se ejecuta, se deben efectuar un control
operacional, una revisin y una actualizacin permanente de acuerdo con la
incidencia de otros actores sociales y con los nuevos datos de que se dispone o
las nuevas circunstancias que se presentan. En esto consiste fundamentalmente
la flexibilidad como criterio o pauta operativa en la elaboracin de planes,
programas o proyectos.
Ander Egg (1993): La Planificacin Educativa. Conceptos, mtodos,
estrategias y tcnicas para educadores.
Captulo 1: Algunas precisiones conceptuales y terminolgicas
En torno al concepto y al quehacer de la planificacin
La planificacin implica fijar cursos de accin con el propsito de alcanzar
determinados objetivos, mediante el uso eficiente de los medios.
En casi todas las actividades humanas los medios y recursos son escasos y los
objetivos a alcanzar son mltiples y diversos. Para resolver estas situaciones es
necesario realizar un anlisis y diagnstico sobre la realidad en la que se ha de
actuar, tomar luego decisiones y proceder a la accin.
Planificar significa reflexionar sobre la forma de resolver problemas y organizar
actividades y elaborar programas y proyectos de la manera ms racional posible.
Tres conceptos aparecen estrechamente ligados a la concepcin y prctica de la
planificacin:
Racionalidad
Conocimiento de la realidad

 Adopcin de decisiones de cara a la realizacin de determinadas

actividades
Se planifica porque hay que reducir incertidumbres sobre la base de un mejor
conocimiento de la realidad (diagnstico) y la previsin de lo que puede acontecer
de mantenerse algunas situaciones (prognosis).
Esta racionalidad se define en funcin de la utilizacin que se hace de recursos
escasos para lograr la mxima utilidad posible. Implica adems la seleccin de
alternativas y se traduce en el desarrollo de polticas y programas a travs de un
conjunto de actividades tendientes a garantizar el logro de las finalidades
propuestas.
La planificacin suministra un marco que proporciona un horizonte que orienta y
predetermina un conjunto de acciones y criterios operacionales que:
Suponen un conocimiento de la realidad sobre la que se va a actuar,
expresada en un diagnstico.
Procuran incidir en el curso de ciertos acontecimientos con el fin de que se
cambie una situacin inicial por otra llamada situacin objetivo.
Sientan las bases para una toma racional de decisiones que se traducen en
una serie de actividades que procuran alcanzar determinadas metas y
objetivos.
En el trmino planificacin hay un triple significado, segn atendamos a los
aspectos sustantivos, formales u operacionales:
SUSTANTIVAMENTE planificar es un esfuerzo por influir en el curso de
determinados acontecimientos, mediante la accin deliberada de algunos actore
sociales.
FORMALMENTE significa incidir de una manera organizada y formalizada sobre
determinados procesos y acciones conducentes al logro de ciertos objetivos y
metas propuestos.
OPERACIONALMENTE se expresa en la utilizacin de determinados
procedimientos, con el propsito de introducir organizacin y racionalidad a un
conjunto de actividades consideradas pertinentes para el logro de determinadas
metas y objetivos.
Planificar es la accin consistente en utilizar un conjunto de procedimientos
mediante los cuales se introduce una mayor racionalidad y organizacin en un
conjunto de actividades y acciones articuladas entre s que, previstas
anticipadamente, tienen el propsito de influir en el curso de determinados
acontecimientos, con el fin de alcanzar una situacin elegida como deseable,
mediante el uso eficiente de medios y recursos escasos o limitados.
Definicin de Planificacin en el marco de la educacin:

El planeamiento integral de la educacin es un proceso continuo y sistemtico en

el cual se aplican y coordinan los mtodos de la investigacin social, los principios
y las tcnicas de educacin, de la administracin, de la economa y de las
finanzas, con la participacin y apoyo de la opinin pblica, tanto en el campo de
las actividades estatales como privadas, a fin de garantizar una educacin
adecuada a la poblacin, con metas y en etapas bien determinadas, facilitando a
cada individuo la realizacin de sus potencialidades y su contribucin ms eficaz
al desarrollo social, cultural y econmico.
La definicin que Ander Egg considera ms clara y didctica es la de Dror:
Planificar es el proceso de preparar un conjunto de decisiones para la accin
futura, dirigidas al logro de objetivos por medios preferibles.
Los 7 componentes de la planificacin:
a) Planificar es un proceso, una actividad continua y unitaria que no termina
con la formulacin de un plan determinado, sino que implica un reajuste
permanente entre medios, actividades y fines y, sobre todo, de caminos y
procedimientos a travs de los cuales se pretende incidir sobre algunos
aspectos de la realidad.
b) Preparatorio de un conjunto de decisiones que deben ser formuladas por
responsables de elaborar el plan o programa. La planificacin y la ejecucin
de un plan, si bien son procesos interrelacionados, son distintos y deben
considerarse analtica y metodolgicamente separados.
c) Un conjunto. Su carcter especfico es el de tratar con un conjunto de
decisiones, con una matriz de series sucesivas e interdependientes de
decisiones sistemticas relacionadas entre s dentro de una situacin
dinmica e interactiva.
d) Decisiones para la accin. La planificacin es una actividad con una
intencionalidad eminentemente prctica. Se planifica para la accin y no
para otros objetivos tales como la adquisicin de conocimientos o para
elaborar planes.
e) Futura. La planificacin es siempre una actividad que concierne al futuro.
Este futuro remite a la situacin objetivo.
f) Dirigido al logro de objetivos. Aquello que se va a hacer tiene que
expresarse en objetivos concretos y bien definidos, traducidos
operacionalmente en metas de cara a obtener los resultados previstos. La
planificacin supone las posibilidades de una relacin de causalidad entre lo
decidido (programado), lo realizado (ejecutado) y los resultados obtenidos.
g) Por medios preferibles. La naturaleza misma de la planificacin, en cuanto
proceso de ir construyendo racionalmente el futuro de acuerdo con los

propsitos, deseos e intereses expresados por diferentes actores sociales,

depende de la relacin entre medios y fines. al mismo tiempo se trata de
proporcionar normas y pautas para la toma de decisiones coherentes,
compatibles e integradas, que conducen a una accin sistemticamente
organizada y coordinadamente ejecutada.
El carcter instrumental de la planificacin
Como toda tcnica, la planificacin tiene una cierta ambivalencia: en s misma no
es buena ni mala. Al ser un instrumento puede ser utilizado con diferentes
intencionalidades y en diferentes circunstancias. Se la ha empleado (y se la puede
emplear) tanto para el mantenimiento del status quo, como para impulsar reformas
y cambios estructurales.
Este carcter instrumental, para algunos pretendidamente asptico, ha llevado a
ciertos planificadores a creer que pueden elaborar planes aptos para todo tipo de
gobierno, con la pretensin de ser doctrinariamente neutros o apolticos.
La planificacin es, pues, un instrumento; no tiene fin en s mismo. Introducir y
aplicar los criterios racionales y tcnicos propios de la planificacin en la tarea
educativa, no significa que eso, por s mismo, constituya una mejora en lo que a
la programacin educativa se refiere.
Requisitos para una planificacin eficaz
Desde un punto de vista cientfico y tcnico, la planificacin puede ser eficaz o
ineficaz, ms o menos eficaz o ms o menos ineficaz. Su eficacia, que consiste
principalmente en lograr lo que como disciplina se propone, viene dada por la
capacidad de cumplir algunos requisitos.
Considerada desde UN PUNTO DE VISTA NORMATIVO, la planificacin es eficaz
cuando:
a) Instrumentaliza e implementa adecuadamente una poltica. Todo plan es
fundamentalmente un instrumento de un proyecto poltico.
b) La realizacin del plan implica un cambio efectivo y positivo respecto de la
situacin anterior.
Desde el PUNTO DE VISTA TCTICO/OPERATIVO, la planificacin es eficaz
cuando:
a) Sus instrumentos expresan en la prctica la capacidad e idoneidad para
transformar la realidad, y no por las formulaciones ms o menos
sofisticadas en las que pueden expresarse los planes y programas.
Aplicado a la planificacin educativa, no se trata de un ejercicio
acadmico, ni de un formalismo burocrtico; es un instrumento para
decidir y actuar dentro del sistema educativo y en las instituciones
escolares.
b) Propone objetivos que son alcanzables, teniendo en cuenta no slo los
recursos y los medios disponibles, sino tambin la viabilidad poltica,

econmica, social, cultural, ecolgica y tica, de acuerdo con el contexto

en que se elabora y ejecuta el plan.
c) En la eleccin de los medios se debe asegurar el logro de los objetivos
con la mayor eficacia y al mayor ritmo posible, y con el menor costo
financiero, humano y social posible. Es el principio de la mxima
eficiencia.
d) Cuando se establece un curso de accin escalonado. En educacin,
conforme a un estilo pedaggico.
e) Cuando orienta la toma de decisiones y establece las diferentes etapas,
de modo que haya entre ellas coherencia, compatibilidad, consistencia,
operatividad e integralidad. Es necesario institucionalizar procedimientos
de participacin.
El planeamiento o la planificacin educativa
El planeamiento en la educacin implica aplicar a un rea de la actividad humana
criterios racionales en cuanto a la organizacin de la accin.
Desde el Seminario sobre Planeamiento Integral de la Educacin, en 1958, el
planeamiento educativo fue adquiriendo creciente importancia en Amrica Latina.
La preocupacin por planificar la educacin nace en el contexto de la problemtica
del desarrollo: EL PLANEAMIENTO EDUCATIVO SE CONSIDERA COMO UNO
DE LOS MEDIOS MS EFICACES PARA CONTRIBUIR AL LOGRO DEL
CRECIMIENTO ECONMICO Y DEL DESARROLLO SOCIAL Y CULTURAL.
En la dcada del 60 va adquiriendo cuerpo la idea del planeamiento educativo. Se
toma conciencia de las relaciones mutuas entre la educacin y la economa. La
educacin deja de ser considerada como un bien de consumo para ser tenida en
cuenta como una inversin previa para el desarrollo econmico.
En esos aos se van creando los servicios de planificacin y ms tarde los de
planeamiento educativo. En 1968 se inicia un largo perodo de formacin en
expertos en planeamiento. En dicho ao se crea el Centro Regional de
Planeamiento de la Educacin para Amrica Latina. Comienzan a proliferar
institutos de formacin de planificadores de la educacin en casi todos los pases:
cursos nacionales, regionales, provinciales, etc.
Se va dando una gran variedad de enfoques acerca de la naturaleza del
planeamiento educativo:
ENFOQUE CON ACENTO EN LO ADMINISTRATIVO: en su origen el
planeamiento educativo estuvo relacionado con los problemas
administrativos de la educacin. La preocupacin central era la de mejorar
el funcionamiento de los sistemas educativos y la eficiencia de los mismos.
Se vio en el planeamiento de la educacin una idea y un instrumento para
introducir y mantener la racionalidad, coordinacin, continuidad y la
eficiencia tcnica de que careca la gestin administrativa de la educacin.
Al poco tiempo de comenzar a desarrollarse la idea del planeamiento

educativo, el enfoque con acento en lo econmico fue el predominante.

Considerada la educacin como una forma de inversin de capital social
bsico, la planificacin de este sector tena como propsito principal hacer
que el sistema educativo contribuyera al desarrollo econmico. A partir de
este enfoque, el planeamiento utiliz diferentes mtodos:
Mtodo de previsin de las necesidades de mano de obra = asegurar
la cantidad adecuada de mano de obra y de recursos humanos.
Mtodo de la relacin educacin-rendimiento = slo se tiene en
cuenta el nmero de alumnos que terminan sus estudios en los
diferentes niveles y se lo relaciona con la produccin nacional de
bienes y servicios.
Mtodo de evaluacin de los recursos humanos = consiste en
calcular y prever la oportuna y adecuada cantidad de recursos
humanos que se necesita para alcanzar determinadas metas de
produccin de bienes y servicios.
ENFOQUE CON ACENTO EN LO SOCIOLGICO: apunt a que el
planeamiento educativo atendiese las formas de superar aquellos factores
sociales que son causa del subdesarrollo. Se considera a la educacin
como un factor de cambio social, de integracin social y, en algunos casos,
de movilidad social ascendente.
ENFOQUE CON ACENTO EN LO PEDAGGICO= para ste, el
planeamiento educativo se refiere a cuestiones tales como: qu ensear
(seleccin de contenidos), cmo ensear (mejoramiento de los mtodos de
enseanza) y cmo evaluar el trabajo escolar. Se considera que el
planeamiento educativo debe servir para ayudar a buscar respuestas al
problema denominado crisis del currculum.
Estos diferentes enfoques, vlidos parcialmente e insuficientes llevaron a plantear
la
necesidad
de
un
ENFOQUE
INTEGRADO
DE
CARCTER
INTERDISCIPLINARIO. De ah que por muchos aos se hablara de planeamiento
integral de la educacin.
A medida que fue perdiendo impulso el entusiasmo por la planificacin como gran
instrumento para el desarrollo de los pases; y unido a la llamada crisis de la
planificacin, sin que ningn pas haya elaborado un plan de educacin integral, la
planificacin en la educacin descendi al mbito de actuacin de los docentes.
Ya no se plantea la necesidad de elaborar planes generales de educacin, sino de
aplicar los criterios de planificacin al proceso de enseanza-aprendizaje en el
nivel operativo en donde actan los mismos docentes.
La programacin en la educacin apunta a tareas ms modestas, pero realizables.
Antes haba una separacin entre los expertos y tcnicos que planificaban y los

que tenan la responsabilidad poltica/administrativa de realizar. Ahora quienes

planifican en educacin, ya sea elaborando el proyecto de la institucin educativa,
el proyecto curricular o programando las actividades del aula, son los que
ejecutan.
Captulo 2
La planificacin como un momento de la estructura metdica subyacente a todas
las formas de intervencin social
La estructura bsica de procedimiento comporta cuatro aspectos principales y es
independiente del campo de intervencin.
1) El ESTUDIO/INVESTIGACIN de aquel aspecto de la realidad sobre el que
se quiere actuar. Debe servir para elaborar un diagnstico de la situacinproblema que se quiere cambiar. Es el momento analtico que se realiza
basado en el principio y necesidad de conocer para actuar. En esta
primera fase se recurre a diferentes mtodos y tcnicas de investigacin
social. Para realizar la investigacin y elaborar un diagnstico no existe
ningn procedimiento que pueda considerarse como propio y exclusivo de
un mtodo de intervencin social. No se pueden hacer buenos diagnsticos
sin algunas nociones bsicas de planificacin y sin organizar (o reorganizar)
los resultados del estudio en funcin de la accin a realizar.
2) La segunda fase comprende LA PLANIFICACIN O PROGRAMACIN DE
LAS ACTIVIDADES PERTINENTES Y NECESARIAS PARA CAMBIAR LA
SITUACIN. Programar es formular y establecer anticipadamente el
camino que se quiere ir haciendo. Sus tcnicas no son privativas de
ninguna disciplina, pero forman parte de la estructura metdica subyacente
a todas las formas de intervencin social.
3) El aspecto fundamental de cualquier mtodo de intervencin social es el de
hacer y se lo denomina MOMENTO DE LA EJECUCIN. Supone un
conjunto de acciones que se realizan dentro de un determinado mbito.
4) El cuarto momento es el de la EVALUACIN DE LO REALIZADO o de lo
que se est realizando, como forma de valorar lo que se hace (o se hizo) y
de introducir correcciones en los contenidos y formas de actuacin. La
evaluacin culmina un proceso de actuacin; es tambin una tarea a
desarrollar en el diagnstico, la programacin y durante la ejecucin.
Buena parte de los libros de planificacin consideran el estudio y diagnstico
como tarea propia de la planificacin. La planificacin o programacin
corresponde a la segunda fase de este proceso. El momento anterior (estudioinvestigacin y diagnstico) le sirve de sustento o base, pero investigar o
diagnosticar no es programar. Las fases posteriores (ejecutar y evaluar) son su
consecuencia o aplicacin; pero tampoco, en sentido estricto, son procedimientos
de planificacin. Es un error que se encuentra en casi todos aquellos que hablan

de la investigacin-accin-participativa, ya que incluyen en la investigacinaccin todo: la investigacin, el diagnstico, la programacin, la ejecucin y la

evaluacin.
Fases o momentos para la operacionalizacin de las tareas de planificacin o
programacin
Refirindonos a los momentos o fases metodolgicos atingentes a la
operacionalizacin de la planificacin propiamente tal, podemos distinguir
(siguiendo a Matus) cuatro momentos:
1) Analtico/explicativo
2) Normativo
3) Estratgico
4) Tctico/operacional
ESTAS FASES O MOMENTOS SE VAN FORMULANDO MS O MENOS
SIMULTNEAMENTE EN UN DISEO OPERACIONAL QUE NUNCA TERMINA.
NO DEBEN CONCEBIRSE COMO MOMENTOS DE UNA SECUENCIA LINEAL Y
RGIDA. EL PLAN SE VA REFORMULANDO Y REAJUSTANDO
PERMANENTEMENTE, va incorporando lo nuevo y lo incierto, las posibilidades y
los conflictos de la coyuntura.
MOMENTO ANALTICO/EXPLICATIVO = Qu pasa? Cul es la situacin?
En esta fase o momento se trata de responder a la cuestin qu pasa? cul es
la situacin de la que partimos? Este momento es el de la formulacin del
diagnstico. Todo diagnstico social es siempre una investigacin para la accin.
En esta fase la informacin debe organizarse de tal manera que sirva para las
tareas de programacin y como elemento de comprensin de la situacin, para
tomar decisiones eficaces en la coyuntura y para establecer una estrategia de
accin.
Para elaborar este diagnstico (llamado SITUACIN INICIAL (EN LA
PLANIFICACIN ESTRATGICA y MODELO ANALTICO EN LA PLANIFICACIN
NORMATIVA), es preciso realizar un ensamble articulado de cuatro niveles de
anlisis:
1) Una descripcin clasificacin de la situacin estudiada. Para esto se deben
recoger y sistematizar datos e informacin acerca de una situacin
problema sobre la que se va a actuar, analizando cul ha sido la trayectoria
o evolucin de la misma, cul es su situacin actual y cules son las
tendencias dinmicas que en ella se manifiestan. Respecto de este ltimo
aspecto, se debe ofrecer una apreciacin de cmo se pueden configurar
otros escenarios en el futuro. Dicho pronstico se puede realizar efectuando
una PROYECCIN (mediante la extrapolacin del pasado en el futuro con

arreglo a los ndices de evolucin); o a travs de una PREVISIN,

introduciendo el anlisis de los factores de cambio, mediante una
intervencin deliberada para modificar las tendencias.
2) Juicio o evaluacin de la situacin problema. Se trata de un esfuerzo de
comprensin analtica/explicativa de la situacin. Para ello hay que
determinar la naturaleza y magnitud de las necesidades y problemas que
configuran esa situacin. En el diagnstico hay que jerarquizar.
3) Anlisis de contingencias de las diferentes fuerzas, factores y actores
sociales relevantes que influyen en la situacin y pueden actuar de manera
favorable, neutra o desfavorable, para alcanzar los objetivos y metas.
4) Determinacin de recursos y medios disponibles. En el momento en que se
realiza el estudio-diagnstico y los que se pueden obtener a corto, mediano
y largo plazo.
Estos cuatro niveles de anlisis informan sobre 4 aspectos principales que hay
que considerar en la elaboracin del diagnstico:
Antecedentes: anlisis de cmo se ha llegado a esa situacin.
Problema en s que se desea mejorar o transformar.
Tendencias o prognosis: situaciones futuras predominantes, elaborando
diferentes escenarios acerca de lo que sucedera si las tendencias presentes
se mantienen.
Contexto: enmarcando la situacin-problema que se estudia, en la totalidad
social de la que forma parte.
MOMENTO NORMATIVO = (Adnde queremos llegar?) Se trata de responder
a la cuestin del deber ser del plan: hace referencia a lo que se quiere llegar. Se
expresa la situacin objetivo y de ella se deriva el arco direccional del plan y las
estrategias de accin. Este momento viene a ser como un marco referencial que
configura un sistema de valores que inspira o proporciona direccionalidad a la
accin y ofrece objetivos y finalidades ltimas que se sitan en el horizonte
utpico.
MOMENTO ESTRATGICO = (Qu camino ir haciendo?) a partir de la
situacin inicial/momento analtico-explicativo y teniendo en cuenta la situacin
objetivo (momento normativo), habr que recorrer un camino que supone un
conjunto de acciones que se dan en el sistema social. Se hace necesario el
clculo situacional interactivo entre todos los actores y factores sociales
presentes en la situacin. Una cuestin fundamental es la de eficacia direccional
de las diferentes acciones que conducen a la situacin-objetivo. En cada momento
debe haber respuestas a las situaciones de coyuntura. Aparece aqu el problema
de los obstculos y las restricciones y la cuestin de la viabilidad del plan. Como

dice Matus, estamos en el corazn del momento estratgico que busca lograr un
programa direccional que no slo sea eficaz para alcanzar la situacin objetivo,
sino adems viable en lo poltico, lo econmico, lo social, lo cultural, lo ecolgico,
lo tico y tambin lo institucional organizativo.
MOMENTO TCTICO/OPERACIONAL = cmo hacer para el logro de los
objetivos? Es la fase en la que se deben producir los hechos u operaciones que
van provocando el cambio situacional. Se recorre un arco de coyuntura. Este
arco situacional se refiere a la va de transicin entre dos situaciones inmediatas
cualesquiera que permiten avanzar hacia el cumplimiento del plan o programa. Se
trata de establecer cmo hacer, para ello:
Se instrumentaliza e implementa el momento normativo.
Se eligen los medios para el logro de los objetivos.
Se establecen los cursos de accin.
Se buscan la coherencia, compatibilidad, consistencia, operatividad e
integralidad de las diferentes decisiones.
Se procede a hacerlo, nos encontramos en el momento normativo.
Un gran error sera considerar las fases antes sealadas como si se tratase de un
proceso lineal/secuencial. De ah la necesidad de comprender un aspecto
sustantivo de la metodologa de la planificacin: la totalidad del proceso resulta de
las mutuas implicaciones de cada fase, al mismo tiempo que cada una de ellas
interacciona y retroacta sobre las otras.
Una profundizacin del concepto y la elaboracin y diseo de proyectos
Caractersticas esenciales de todo proyecto:
Tiene como fin o propsito producir determinados bienes o servicios capaces
de resolver problemas o satisfacer necesidades.
En su realizacin se combinan recursos humanos, financieros, materiales y
tcnicos.
El proyecto se realiza mediante un conjunto de actividades secuenciadas y
articuladas entre s.
Qu significa elaborar y disear proyectos
De los diferentes procedimientos elaborados o propuestos para la realizacin de
las tareas de panificacin/programacin, el ms utilizado y utilizable en las tareas
propias de un docente es la tcnica de elaboracin de proyectos. A travs de ella
se disponen pautas y lineamientos generales que sirven para:
Concretar y precisar lo que se quiere realizar
Hacer efectivas las decisiones tomadas
Seguir cursos de accin que conduzcan a la obtencin de determinados
resultados.

La necesidad de saber hacer proyectos y la elaboracin de los mismos no puede

ser un amontonamiento arbitrario de ideas y propuestas sin ninguna pauta de
organizacin sistemtica.
Requisitos para la buena formulacin de un proyecto
No basta con elaborar proyectos, hay que saber hacer una buena formulacin y
diseo de proyectos.
Para que un proyecto est bien diseado y formulado debe explicar lo siguiente:
Razones por las que se necesita realizar el proyecto = FUNDAMENTACIN
A qu fin contribuir el logro de los objetivos del proyecto = FINALIDAD
Qu se espera obtener del proyecto en caso de tener xito = OBJETIVOS
A quin va dirigido el proyecto = BENEFICIARIOS INDIRECTOS Y
DIRECTOS
Qu debe producir el proyecto para crear las disposiciones bsicas que
permitan la consecucin del objetivo = PRODUCTOS
Con qu acciones se generan los productos = ACTIVIDADES
Qu recursos se necesitan para obtener el producto y lograr el objetivo
propuesto = INSUMOS
Quin ejecutar el proyecto = RESPONSABLES Y ESTRUCTURA
ADMINISTRATIVA
Cmo se ejecutar el proyecto = MODALIDADES DE OPERACIN
En cunto tiempo se obtendrn los productos y se lograrn los objetivos
previstos = CALENDARIO
Cules son los factores externos que deben existir para asegurar el xito del
proyecto = PRE-REQUISITOS
Esquema general para el diseo de un proyecto
1) Denominacin del proyecto
2) Naturaleza del proyecto
a) Descripcin del proyecto
b) Fundamentacin o justificacin
c) Marco institucional
d) Finalidad del proyecto
e) Objetivos
f) Metas
g) Beneficiarios
h) Productos
i) Localizacin fsica y cobertura espacial
3) Especificacin operacional de las actividades y tareas a realizar
4) Mtodos y tcnicas a utilizar
5) Determinacin de los recursos necesarios
a) Humanos
b) Materiales

c) Tcnicos
d) Financieros:
Estructura financiera
Calendario financiero
6) Clculo de costos de ejecucin y elaboracin del presupuesto
7) Administracin del proyecto
8) Indicadores de evaluacin del proyecto
9) Factores externos condicionantes o pre-requisitos para el logro de los
efectos e impacto del proyecto.
10)Anexos
Gua para diagramar actividades
Matriz del marco lgico
Criterios para evaluar, priorizar y seleccionar proyectos.
Algunas cualidades que conviene desarrollar para mejorar la capacidad de
programar y de actuar
Dentro del mbito propio de actuacin de los educadores habr siempre un puente
entre lo que se planifica y lo que se realiza, puesto que ambas cosas las realiza la
misma persona. Es preciso desarrollar algunas cualidades que ayudan a mejorar
las tareas de programacin y mejorar la capacidad de actuacin. Es lo que
algunos han denominado EFICIENCIA CREATIVA y otros prefieren llamar
EFICACIA OPERATIVA.
Ander Egg (1993): La planificacin educativa. Bs. As. Magisterio del Ro de la
Plata
Captulo 4: Planificacin Institucional Participativa: Cmo elaborar el
programa educativo de una Institucin escolar.
La institucin educativa es la unidad operativa del sistema educativo. Es el
mbito en donde se realiza, efectivamente, el proceso de enseanza-aprendizaje.
En este nivel es donde se elabora el proyecto educativo de la institucin.
Las finalidades y objetivos generales de la educacin no son el producto de lo
que se elabora en la institucin educativa por parte de los docentes o del consejo
escolar. Esto depende de decisiones que se toman en otro nivel.
La propuesta educativa, en sus aspectos sustanciales, se desarrolla a partir de
respuestas que se dan desde el ms alto nivel que gobierna la institucin en una
determinada jurisdiccin poltico/administrativa. Asumido el modelo en el centro
educativo, es en la misma institucin docente en donde se operacionaliza; y sta
es la tarea de ELABORACIN DEL PROYECTO EDUCATIVO.
En todo pas donde haya pleno respeto por los derechos humanos, en donde la
democracia sea una realidad que tiende a ser lo ms efectiva posible, es

necesario que no se imponga, desde las instancias poltico/administrativas, un

nico modelo de proyecto educativo para las instituciones docentes.
Libertad de enseanza: cada centro educativo debe elaborar cul es el proyecto
educativo de sus propios centros, acorde a sus idearios. Otros grupos o colectivos
no confesionales o laicos tienen idntico derecho a realizar y concretar proyectos
educativos a nivel de centros de enseanza, sin sujecin a teoras o doctrinas
pedaggicas sustentadas por el Estado.
La escuela pblica es el ncleo central del sistema educativo dentro del cual
puede existir la escuela privada, en la medida en que grupos intermedios as lo
deseen y tengan los medios para llevarlo a cabo. La educacin a travs de la
escuela pblica debe responder a un modelo educativo, diseado por la
Administracin Educativa a nivel de Estado. Mucho mejor si es a travs de una
Ley de Educacin.
En el marco de la libertad de enseanza no todo est permitido ni todo vale. Para
ello se debe ejercer una adecuada vigilancia a fin de evitar la enseanza de
doctrinas, que atenten contra los derechos humanos, promoviendo diferentes
formas de exclusin, de discriminacin, etc.
La PLANIFICACIN INSTITUCIONAL PARTICIPATIVA supone una forma de
democratizacin de la educacin; y permite realizar el principio metodolgico de la
cercana vital, conforme a la cual la intervencin educativa institucional tiene que
tener en cuenta el carcter singular de cada contexto de vida en los educandos.
A nivel de institucin educativa, como dice Antnez, es el eje vertebrador y la
referencia bsica de toda la vida de la comunidad educativa del centro, y es lo
que permite a ese nivel, una accin coordinada y coherente y un funcionamiento
satisfactorio.
Aspectos sustanciales del Proyecto Educativo segn Antnez:
Sintetiza una propuesta de actuacin en un centro escolar, explicando su
identidad o principios, sus objetivos y su estructura organizativa.
Resume los planteamientos ideolgicos del centro educativo.
Se elabora y se aplica de manera participativa.
Nace del consenso y de la confluencia de intereses diversos.
Establece medios y marcos de actuacin racionalmente fundamentados.
Es de aplicacin posible, ya que se sita en una perspectiva realista.
Tiene un planteamiento prospectivo.
Es singular, propio y particular de cada centro.
Se fundamenta en su coherencia interna.
Establece el patrn de referencia para cualquier discusin y evaluacin de
la accin educativa que se desarrolla en el centro educativo.
Es el marco de referencia para el despliegue del currculum y los sucesivos
planes de centro.

 En su elaboracin y aplicacin est orientado por un enfoque paidocntrico,

es decir, centrado en el alumno.
Buscar y perfilar lo que ha de ser la identidad de la institucin educativa; tener
claro qu se quiere en cuanto a la formacin que se ofrece y acordar los aspectos
organizacionales y funcionales del mismo; son las grandes cuestiones que cada
centro educativo tendra que tener en claro, para asegurar una cierta coherencia
interna y establecer un marco referencial para evaluar la marcha del mismo. se
es el propsito esencial de elaborar un proyecto educativo en cada institucin
educativa, habida cuenta que este proyecto es como la declaracin general de
principios educativos, psicolgicos, antropolgicos y organizacionales que rigen su
funcionamiento y reflejan su identidad o modo de ser.
Es recomendable estar permanentemente abiertos a introducir cambios. No est
mal que, al comienzo de cada ao lectivo, se haga una jornada para reflexionar
sobre estas tres cuestiones. La Planificacin Institucional Participativa es el mejor
instrumento de que disponemos para mejorar la calidad del proceso de
enseanza-aprendizaje y lograr una gestin participativa y eficaz.
Quines somos?
La primera cuestin que sirve para formular el programa o proyecto educativo de
una institucin educativa consiste en la bsqueda de los rasgos de identidad,
expresados en un IDEARIO O DECLARACIN DE PRINCIPIOS GENERALES
que luego, en el proyecto curricular, tiene su traduccin operacional.
Se trata de responder a la pregunta CULES SON LAS CARACTERSTICAS
QUE DAN IDENTIDAD A NUESTRA INSTITUCIN EDUCATIVA?
En muchas instituciones educativas esa identidad se va perfilando a lo largo de su
historia. Otras nacen con una identidad que viene dada por los valores, los
principios o la ideologa de quienes organizan la institucin. Esto se ve claramente
en los colegios pertenecientes a diferentes rdenes, congregaciones e institutos
religiosos.
Lo que hoy se plantea con el nuevo modelo educativo es que cada institucin
educativa, de manera expresa, establezca sus seas de identidad.
Se parte del supuesto del que en la escuela pblica, el perfil e identidad de cada
centro se elabora de manera democrtica y participativa, y toma su cuerpo a
travs del dilogo que busca consenso y confluencia de puntos de vista (en lo
antropolgico, lo pedaggico, lo psicolgico y lo poltico/ideolgico) y de intereses
de cada uno de los docentes. No hay que pretender acuerdos unnimes, sino
consenso y zonas de acuerdo mnimo para poder desarrollar una labor
pedaggica lo ms coherente posible.
Llevar a cabo la tarea de ir configurando la propia identidad como centro
educativo es responsabilidad de la propia comunidad educativa.

 El autor advierte que aun en los casos en que el grupo o institucin que
promueve el centro educativo tiene una opcin bastante definida, es necesaria una
reflexin ms detallada y circunscrita sobre la forma de configurar la propia
personalidad de la institucin educativa. Aun en los centros educativos que se
ponen en funcionamiento por intereses puramente comerciales.
La tarea en cuestin no puede hacerse independientemente de otros dos
aspectos: qu pretendemos y cmo nos organizamos. La identidad y los objetivos
de una institucin educativa son cuestiones diferentes, pero inseparables en su
realizacin.
Qu pretendemos como institucin educativa?
Toda organizacin y toda institucin existe para algo y todo lo que se hace en ella
tiene sentido en funcin de ese algo.
Habra que preguntarse: Cules son los objetivos y metas que nos
proponemos? Qu resultados queremos alcanzar? Qu actividades debemos
realizar para alcanzar esos objetivos y resultados?
Se trata de explicitar lo que se quiere lograr a travs de la accin pedaggica de
la institucin educativa.
Todo se resume en una cuestin central: Cules son los objetivos y metas que
nos proponemos?
Los objetivos educativos que se propone una institucin escolar dependen de las
finalidades de la educacin explicitadas dentro del plan educativo o dentro del
ideario del centro.
La explicitacin de las finalidades educativas hace referencia, de manera
especial, al proyecto de persona y sociedad que se quiere alcanzar.
Todo lo referente a las finalidades de la educacin no son cuestiones
fundamentalmente pedaggicas, sino bsicamente filosficas/ideolgicas/polticas
de las que se derivan consecuencias pedaggicas. En tanto son formulados a
nivel de fundamentos o presupuestos generales, hay que encarnarlos y hacerlos
operativos, todo lo cual se expresa en objetivos y metas, actividades, estrategias
pedaggicas, contenidos, formas de organizacin y sistemas de evaluacin.
Cuando se habla de objetivos en relacin con los problemas educativos, se
puede estar haciendo referencia a cuestiones que estn en diversos niveles o
grados de generalizacin: a los objetivos de la educacin, del nivel, de la
modalidad, de la especialidad, etc. En este contexto slo hablamos de los
objetivos de la institucin o centro educacional.
Los objetivos y metas que se proponen en una institucin educativa, en ltima
instancia, dependen de las finalidades de la educacin.
Mediante la explicitacin de los objetivos se responde a la cuestin Qu
pretendemos?. Ningn programa o proyecto educativo de una institucin docente

adquiere su pleno significado, si no se realiza una clara definicin y explicitacin

de los objetivos a alcanzar. La buena formulacin de los objetivos del centro es
garanta de elaborar un buen programa o proyecto educativo de la institucin
escolar, ya que en torno a los mismos se ha de dar coherencia al conjunto de
actividades con que se concreta el programa.
ES PRECISO HACER UNA DISTINCIN ENTRE EL OBJETIVO GENERAL O
PRINCIPAL Y LOS OBJETIVOS ESPECFICOS O COMPLEMENTARIOS. El
objetivo principal, llamado tambin objetivo general, es el que expresa el propsito
central del proyecto. Los objetivos especficos, inmediatos o complementarios, son
ulteriores especificaciones o pasos que hay que dar para alcanzar o consolidar el
objetivo general.
No hay que confundir los objetivos (que hacen referencia al fin deseado) y los
medios para alcanzarlos.
NO BASTA CON EXPLICITAR LOS OBJETIVOS GENERALES Y ESPECFICOS;
ES NECESARIO DETERMINAR LAS ACTIVIDADES PROPIAS PARA
LOGRARLOS. Ningn proyecto puede realizarse sin una sucesin de quehaceres
y aconteceres que tienen el propsito de transformar ciertos insumos en los
resultados previstos (productos), dentro de un perodo determinado.
En efecto, lo que materializa la realizacin de un proyecto es la ejecucin
secuencial e integrada de diversas actividades.
La organizacin, ordenamiento y coordinacin en el tiempo y en el espacio de
todas las tareas que hay que realizar para el logro de los productos, metas y
objetivos del proyecto educativo de la institucin, comporta los siguientes
aspectos:
Especificacin e inventario de las actividades a realizar; clasificarlas en
orden de importancia de cara al logro de los objetivos.
Agrupacin de las actividades en los diferentes sectores, rganos o
servicios que cumplen funciones especficas dentro de la organizacin de la
institucin educativa.
Asignacin de actividades a personas determinadas; establecer claramente
quin o quines son responsables de las actividades especficas que hay
que realizar.
Indicacin de la cantidad y calidad de los insumos necesarios.
Determinacin del calendario de actividades, sealando el inicio y la
terminacin de cada una de ellas; es menester, una sincronizacin de las
mismas puesto que algunas son previas, paralelas o posteriores a otras
dentro del proceso de realizacin del proyecto.
Cmo nos organizamos?

 Este aspecto consiste en establecer la estructura organizacional del mismo, la

forma que tomar como institucin para el cumplimiento del propsito educativo
compartido. Es algo que afecta y condiciona el logro de los propsitos educativos.
No basta con decidir acerca de la forma organizativa que tendr el centro
educativo; es necesario considerar todo lo referente a las formas de gestin. UNA
BUENA ORGANIZACIN NO ASEGURA NECESARIAMENTE UNA BUENA
GESTIN. Ambas cuestiones deben considerarse simultneamente: organizacin
y gestin.
La estructura organizativa de una institucin educativa tiene que expresar lo que
se decide en los dos aspectos anteriores: quines somos y qu pretendemos.
La creacin de estructuras administrativas debe ser acorde a los principios
educativos que se sustentan y a las necesidades de una gestin eficaz y eficiente.
La organizacin tiene que hacerse de la manera ms coherente posible,
articulando los tres aspectos o componentes del proyecto educativo de la
institucin.
Algunas sugerencias prcticas en relacin con la organizacin y gestin de una
institucin educativa:
Desde los aos 60, cuando se comenz a hablar sobre la administracin
educativa siempre se destac la falta de agilidad de la maquinaria
administrativa, del exceso de trmites y formalismos, de procesos de
comunicacin muy lentos y otras crticas por el estilo. A partir de esa poca
existe una mayor preocupacin por mejorar la organizacin, administracin
y gestin educativa.
Martnez y Olivera Lahorre sealan la necesidad de profesionalizar y
tecnificar la organizacin del sistema educativo. Consideran que la escuela
ha comenzado a parecerse a una empresa moderna en la que la
productividad y la eficiencia se valoran como altamente deseables; y en la
que se aspira a disminuir los costos, aprovechar mejor las inversiones y
elevar la calidad del producto.
Ander Egg proporciona dos propuestas/sugerencias de carcter prctico:
respecto de lo organizativo/administrativo en educacin, sugiere trabajar
con un marco referencial que combine el enfoque sistmico y la
administracin por objetivos. En lo que refiere a la tarea de gestin, y
teniendo en cuenta los enfoques antes mencionados, apunta a la
integracin de la adopcin cotidiana de decisiones con el proyecto
educativo del centro.
La aplicacin del enfoque sistmico y de la APO en la organizacin de las
instituciones educativas

 La Administracin Por Objetivos (APO) hace referencia a un mtodo y enfoque de

administracin propuesto por Drucker. Se trata de un proceso por el cual todos los
integrantes de una organizacin definen las reas de responsabilidad de cada uno
en trminos de resultados esperados, y usan esas medidas o baremos como
guas para la operacin de las unidades y evaluacin de la contribucin de cada
uno de sus miembros. Cabe sealar que los objetivos y metas se expresan como
resultados finales y no como procedimientos o actividades.
Una de las grandes ventajas de la APO es que se planifica y administra pensando
en los resultados en el campo educativo y no en la mera realizacin de un cierto
nmero de actividades.
Segn McConkey, la administracin por objetivos es un enfoque sistmico para
administrar una organizacin, cualquier organizacin. No es una tcnica, ni es
simplemente un programa ms, ni una estrecha rea del proceso administrativo.
Es mucho ms que una simple cuestin de presupuestos, aun cuando de una u
otra forma comprende los presupuestos.
Los responsables de dirigir la organizacin resuelven a dnde quieren llegar o qu
quieren hacer con la organizacin durante un perodo dado.
A todo el personal gerencial, profesional y administrativo se le exige, se le permite
y se lo estimula para que contribuya con su esfuerzo mximo al logro de los
objetivos globales.
La realizacin planeada de todo el personal clave se mezcla y se equilibra para
promover y realizar los mximos resultados totales para la organizacin como un
todo.
Se establece un mecanismo de control para hacer el seguimiento del progreso en
comparacin con los objetivos, y llevar los resultados a conocimiento de los que
son responsables de todos los niveles.
La perspectiva de la Administracin por Objetivos queda inserta dentro del
enfoque sistmico. La aplicacin de este enfoque a la administracin parte del
supuesto de que sta tiene caractersticas similares a cualquier sistema creado
por el hombre y que est condicionado por sistemas ms amplios que lo engloban.
Se debe recordar que la Teora General de Sistemas surge en la dcada del 50
con la pretensin de ser una alternativa a los enfoques analtico-mecnicos que
fragmentaban la realidad.
Toda una serie de corrientes de pensamiento confluyen en la formulacin de la
Teora General de Sistemas: la filosofa biolgica, la ciberntica, la teora de la
informacin y de las comunicaciones, la teora de los juegos y los modelos de
simulacin.
La Teora General de Sistemas pretende ser una ciencia general. La aplicacin de
la misma es lo que se denomina enfoque sistmico, el enfoque de sistemas, o
teora general de sistemas aplicada. Se caracteriza por:

 Enfatiza el anlisis del sistema total. Desde el todo o totalidad aborda el

anlisis de las partes, pero desarrollando la capacidad de ver tanto el todo
como sus partes y las relaciones recprocas.
Se esfuerza por conseguir la eficacia del sistema total, ms que por mejorar
la eficiencia de las partes o subsistemas sin tener suficientemente en
cuenta la interdependencia e interconexin con la totalidad de la que
forman parte.
La teora organizacional moderna parte de la premisa de que el sistema es la
nica manera significativa de estudiar las organizaciones. En este momento, nos
parece el ms significativo, habida cuenta del desarrollo actual del mtodo
cientfico y de la ciencia de la administracin.
Si se considera la organizacin como sistema socio-tcnico abierto, cules son
sus partes o componentes? Son de naturaleza diferente, en cuanto delimitamos el
todo organizacional formado por partes interactuantes.
Ander Egg, en este punto, sigue la formulacin de Kast y Rosenzweig, que
conciben organizacin como un sistema abierto compuesto de 5 subsistemas
principales:
Objetivos y valores
Tecnolgico
Estructural
Psicosocial
Administrativo
En este contexto se define una organizacin como:
un sistema inserto en su medio y
orientado hacia ciertas metas; gente con un propsito, incluyendo:
un subsistema tcnico; gente que utiliza conocimientos, tcnicas,
equipos e instalaciones;
un subsistema estructural; gente que trabaja junta en actividades
integradas;
un subsistema psicosocial; gente que se interrelaciona socialmente,
y que es coordinada por
un subsistema administrativo que planifica y controla el esfuerzo
global.
El sistema organizacional (y todos sus componentes) por ser un sistema
abierto, est en interaccin con el ambiente. Esto es de gran importancia para las
instituciones responsables de la prestacin de servicios educativos que deben ser
particularmente sensibles a la situacin de sus usuarios o destinatarios y al
entorno en que est enclavada la institucin escolar.
Ideas para una gestin eficaz

 Una buena gestin es una gestin eficiente, es decir, que es capaz de realizar
las actividades y tareas programadas, utilizando un mnimo de recursos humanos,
financieros y materiales.
Es necesario aplicar ciertos principios de la Administracin Por Objetivos (APO):
Confiar en cada miembro de la organizacin, fomentando la participacin
e implicacin personal en el logro de los resultados.
Propiciar el trabajo en equipo y robustecer el espritu de equipo.
Un control estricto de resultados, lo que supone tambin las posibilidades
de autocontrol.
Delegar funciones, confiriendo deberes y responsabilidades a niveles
subalternos y dando la autoridad que se necesita para desempear tales
funciones.
Un aspecto a considerar dentro de la organizacin y gestin de una institucin
educativa es el de LOS ESTILOS DE DIRECCIN. Se puede haber elaborado un
proyecto educativo del centro de manera participativa, pero eso no basta: la
gestin debe ser participativa. Si un rector o director de un instituto, escuela o
colegio, acta con un estilo de conduccin inadecuado, afecta seriamente todo lo
realizado.
La funcin directiva comporta 2 aspectos fundamentales:
Dirigir personas es un hacerlo hacer o conseguir que se hagan cosas
mediante el esfuerzo interrelacionado de diferentes personas involucradas
en la realizacin de determinadas tareas y actividades.
Dirigir o instrumentar procedimientos, para poner en accin lo que se
planific dentro del mbito de la unidad operativa que dirige, integrada a
niveles ms amplios de organizacin. Este proceso de actuacin sobre los
recursos humanos y materiales comporta diferentes etapas y se concreta
fundamentalmente en las diferentes actividades y tareas que se realizan
con cada una de ellas.
La APO debe expresarse tambin en el estilo gerencial o estilo de
conduccin. Es lo que se denomina la direccin por objetivos.
La direccin por objetivos se trata de un estilo de gestin que pone el nfasis en
los resultados y objetivos alcanzados, ms que en las actividades y
procedimientos. Dentro de una institucin responsable de llevar actividades
educativas, no es mejor quien ms trabaja sino quien mejores resultados
consigue.
Se considera que la APO es el sistema de direccin ms apropiado para las
instituciones educativas porque.
Aumenta la participacin y estimula la iniciativa de funcionarios,
docentes y empleados: todos saben los objetivos que se persiguen y
los resultados que cada uno debe alcanzar.
Facilita la delegacin y descentralizacin de funciones

 Ayuda a la buena coordinacin y articulacin de las actividades

docentes.
Permite definir ms claramente los contenidos de los puestos de
trabajo con un mnimo de normas.
Contribuye a mejorar las relaciones entre el personal, cada uno sabe
lo que debe hacer.
Permite que cada persona desarrolle sus capacidades y asuma sus
responsabilidades; se da supremaca al factor humano respecto del
puramente organizacional.
Es un antdoto contra la burocratizacin y el conformismo; al mismo
tiempo aumenta la operatividad de la organizacin.
Permite dirigir pues delega en forma efectiva, sin perder el control
estratgico.
El estilo de direccin que asume cada responsable de dirigir una institucin
educativa estar condicionado por una serie de factores:
Las caractersticas de personalidad y el sistema de valores del que tiene la
responsabilidad directiva.
El nivel de madurez de los miembros de la comunidad educativa para el
trabajo conjunto, cualquiera sea la madurez individual de los mismos.
Las pautas motivacionales de quienes integran el equipo de trabajo o la
unidad administrativa y el cuerpo docente en su conjunto.
El sentido y grado de responsabilidad
Nivel de experiencia, habilidades especficas y competencia profesional de
quienes integran la comunidad educativa.
Condiciones que favorecen la motivacin del personal docente y su desempeo
profesional
Si queremos mejorar el funcionamiento de una institucin docente tenemos que
saber y tener en cuenta que:
Ninguna institucin y ningn sistema organizacional puede ser superior a
las mujeres y los hombres que lo forman; las formas organizacionales no
pueden suplir la falta de competencia y de motivacin de los docentes.
La actuacin de los educandos est influida por la organizacin y ambiente
en el que se desarrollan sus actividades: la forma burocrtica que asume y
el clima psico-afectivo que se crea por el tipo de relaciones interpersonales
existentes.
Existe una reciprocidad de influencias: el modo de actuar de los individuos dentro
de las instituciones y la conducta que cada uno asume hacia la productividad en el
trabajo, condicionan el funcionamiento de la institucin de cara al logro de sus

objetivos. Al mismo tiempo, las formas organizacionales y el clima existente en

ellas, influyen en las actuaciones personales.
Respecto del problema de la motivacin, se debe considerar la influencia de 2
tipos de factores: unos internos (necesidades, instintos, deseos, aspiraciones,
temores) y otros externos (valor de un objeto o de un logro).
Todo ello interviene en la elaboracin de una intencin, dando motivo, razn
adecuada, estmulo suficiente y energa necesaria para inducir a una accin
deliberada, intencional y voluntaria, encaminada a satisfacer alguna necesidad
individual o social.
Las motivaciones comprenden mviles conscientes e inconscientes.
Las motivaciones orientan las actividades en un sentido dado, o al menos
desarrollan una cierta propensin a actuar de determinada manera. Adems,
suelen determinar la seleccin de alternativas en la elaboracin de una intencin.
Como lo han dicho Kast y Rosenzweig: En la mayora de las organizaciones el
desempeo de los empleados es relativamente ms importante que el equipo y la
materia prima.
No basta considerar la variable motivacional en el desempeo y productividad en
el trabajo. Hay que tener en cuenta que la motivacin y productividad del personal
de una organizacin estn condicionadas por el ambiente institucional.
Existe una serie de factores que inciden ms fuertemente en el desempeo y
productividad dentro de una organizacin:
El trabajo en s mismo y la disponibilidad de unos recursos mnimos para
llevarlos a cabo.
La existencia de un ambiente y de relaciones interpersonales gratificantes,
al interior de la institucin.
Reconocimiento social que tiene (o deja de tener) por la labor profesional
que desempea.
Posibilidad de asumir responsabilidades y de participar en la marcha y
logros de la institucin en su conjunto, y de tener iniciativas para
experimentar nuevas opciones.
Condiciones de trabajo.
Salario que se recibe por el trabajo.
Promocin que se puede lograr mediante un desempeo competente.
Ahora bien, al considerar estos factores (fundamentalmente el salario, el
reconocimiento social y las condiciones de trabajo), no se necesita ningn
esfuerzo para comprender el malestar docente y el empobrecimiento de la
escuela pblica a niveles verdaderamente alarmantes. Esto nos permite entender
los pobres resultados prcticos de ciertas reformas educativas: magnficas en sus
propuestas, pobrsimas en sus realizaciones concretas.

 Los proyectos educativos elaborados a nivel de instituciones escolares no

podrn alcanzar sus potencialidades, si no se resuelven algunos problemas
puntuales que los condicionan:
Reconocimiento econmico: las propuestas neoliberales de reajuste hacen
que vuelva a ser cierto aquello que se deca hace muchas dcadas: Pasar
ms hambre que maestro de escuela.
Revalorizacin social de la tarea docente: la tarea docente ha sido exaltada
y sublimada en los discursos oficiales, e ignorada en la prctica.
Buscar formas de superar el malestar docente que enferma
psicolgicamente a quienes tienen la tarea de educar.
Dar importancia (recursos y posibilidades) al reciclaje de los docentes,
como necesidad derivada de los cambios en las ciencias y las tecnologas,
las transformaciones sociales y los rpidos cambios que se producen en
nuestra sociedad. No se puede ensear sin aprender.
Supuestos y falsas presunciones en la elaboracin del proyecto educativo en una
institucin escolar
Entre los supuestos en que se basa la propuesta de Planificacin institucional
Participativa, se sealan los ms significativos:
De democracia y participacin: la elaboracin del proyecto es un trabajo
colectivo que formula por consenso la totalidad de la comunidad educativa.
Si no hay capacidad de dilogo y si no hay implicacin/preocupacin
personal por la tarea de llevarlo a cabo, la propuesta es letra y texto sin
concreciones reales.
De responsabilidad: cada miembro de la institucin escolar debe hacerse
responsable luego en las tareas que le hayan sido asignadas.
De conviccin: en la importancia de elaborar un proyecto educativo a nivel
de centro, que procure lograr los mximos y mejores resultados.
De ser un pacto profundamente tico: cada uno asume la responsabilidad
de cumplirlo, como algo que le concierne personalmente.
Hay tambin una serie de falsas presunciones en las propuestas de cambios
educativos que suponen la participacin de los mismos implicados. Dos son las
que tienen mayor incidencia:
Suponer que creando mbitos y canales de participacin, de manera ms o
menos automtica se logra la participacin de la gente. No basta afirmar el
valor de la participacin y la necesidad de promoverla, hay que participar.
Los intereses pedaggicos prevalecen sobre los intereses de grupo y los
intereses individuales. La experiencia demuestra que determinados
intereses particulares, sobre todo la preocupacin a veces enfermiza por

ocupar espacios de poder, desplaza los propsitos de mejoramiento de la

calidad de la educacin.