SENTENCIA C-415/12

Referencia: Expediente D-8820

Demanda de inconstitucionalidad contra el pargrafo del artculo 135 de la ley
1437 de 2011 "Por la cual se expide el Cdigo de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo".
Actor: Fernando Yepes Gmez
Magistrado Ponente
MAURICIO GONZLEZ CUERVO.
I. ANTECEDENTES
1. Texto normativo demandado.
El ciudadano Fernando Yepes Gmez present demanda de inconstitucionalidad
contra el artculo 135 -parcial- de la ley 1437 de 2011. El texto demandado
-subrayado- es el siguiente:
LEY 1437 DE 2011
Por la cual se expide el Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo.
()
ARTCULO 135. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. Los ciudadanos
podrn, en cualquier tiempo, solicitar por s, o por medio de representante, que se
declare la nulidad de los decretos de carcter general dictados por el Gobierno
Nacional, cuya revisin no corresponda a la Corte Constitucional en los trminos
de los artculos 237 y 241 de la Constitucin Poltica, por infraccin directa de la
Constitucin.
Tambin podrn pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carcter
general que por expresa disposicin constitucional sean expedidos por entidades
u organismos distintos del Gobierno Nacional.
PARGRAFO. El Consejo de Estado no estar limitado para proferir su decisin a
los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podr fundar la
declaracin de nulidad por inconstitucionalidad en la violacin de cualquier norma
constitucional. Igualmente podr pronunciarse en la sentencia sobre las normas
que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que
declare nulas por inconstitucionales.
2. Demanda.
2.1. Pretensin.
El actor solicita se declare la inexequibilidad del pargrafo del artculo 135 de la
ley 1437 de 2011, por resultar violatorio del prembulo constitucional y de los
artculos 2, 29 y 229 de la Constitucin Poltica.
2.2. Violacin de los artculos 2, 29, 229 y prembulo de la Constitucin.
2.2.1. Para el accionante, la norma demandada viola los siguientes artculos de la
Constitucin: el prembulo y el artculo 2, "en lo relativo a la garanta de la

efectividad de los principios", el artculo 29, "en el respeto al debido proceso, al

derecho de defensa y contradiccin" y el artculo 229, que consagra "el derecho
de acceso a la administracin de justicia".
2.2.2. Luego de realizar una exposicin terica respecto del debido proceso y el
derecho de defensa, del derecho al acceso a la administracin de justicia, del
principio de legalidad y del principio de jurisdiccin rogada, el demandante seala
que cuando el Consejo de Estado se pronuncia respecto de temas no invocados
por el actor judicial dentro de las alegaciones de su demanda, se infringen los
derechos al debido proceso y al acceso a la administracin de justicia, pues la
ritualidad en el ejercicio de la accin de nulidad propone un espacio para que el
productor del acto enjuiciado se defienda nicamente frente a argumentos
jurdicos del reclamante, atendiendo la presuncin de legalidad y de
constitucionalidad que ampara el acto administrativo cuestionado.
2.2.3. Agrega que permitir la atribucin del pargrafo acusado genera desigualdad
procesal entre las partes, pues en este caso la administracin pblica, que
inicialmente slo se defiende frente a los cargos de quien propone la nulidad,
deber avizorar las posibilidades de vicios de inconstitucionalidad que pueda
determinar el Consejo de Estado al momento de la decisin, haciendo inocuas las
garantas entraadas en el debido proceso, como la contradiccin. Permitir una
competencia extra petita al juez contencioso administrativo coarta la posibilidad de
un ejercicio pleno del derecho de defensa de la administracin pblica. El litigio de
anulacin de un acto administrativo involucra a las partes en un punto de discusin
preciso, y en torno a l desarrollan los argumentos defensivos, que principalmente
se disertan en dos estadios, en la rplica al libelo demandatorio y en las
alegaciones finales.
2.2.4. Por tal razn, resulta justificado constitucionalmente que el contorno de la
decisin del juez administrativo aparezca enmarcado dentro de la delimitacin de
la problemtica jurdica a considerar en la sentencia, mediante la determinacin de
las normas violadas y el concepto de violacin.
3. Intervenciones.
3.1. Intervencin del Consejo de Estado.
El Presidente del Consejo de Estado intervino para solicitar a la Corte declarar la
exequibilidad de la norma demandada, con fundamento en las razones que a
continuacin se exponen.
3.1.1. En primer lugar, estima que el pargrafo demandado debe ser declarado
exequible dado que su contenido constituye desarrollo del principio de supremaca
de la Constitucin Poltica, el cual determina y condiciona la actividad de todos los
poderes pblicos, entre ellos, como no podra ser de otro modo, el del Juez de lo
Contencioso-Administrativo.
3.1.2. En segundo lugar, con base en tesis tanto normativas como
jurisprudenciales que expone ampliamente, concluye que el Consejo de Estado,
como Tribunal encargado de practicar el control de constitucionalidad de los
decretos y/o actos de carcter general indicados "por infraccin directa de la
Constitucin", debe poder proceder de similar forma a como lo hace la Corte
Constitucional al resolver demandadas formuladas en ejercicio de la accin
pblica de inconstitucionalidad, esto es, a contrastar el acto normativo censurado
con la totalidad de la Constitucin Poltica.
3.1.3. Luego, con base en jurisprudencia de la Corte Constitucional, manifiesta el
denominado principio de "jurisdiccin rogada" que se ha estimado caracterstico
del trmite de algunos procesos que cursan ante la Jurisdiccin de lo Contencioso
Administrativo, encuentra sus lmites en la prevalencia de los derechos
fundamentales, as como en la supremaca de los principios y dems enunciados

constitucionales, los cuales deben ser aplicados en todo proceso judicial incluso
aunque no fueran invocados por las partes.
3.1.4. Con base en lo expuesto concluye afirmando que los ataques del actor
contra la norma demandada no pueden prosperar, "pues su aceptacin no solo
menoscabara el principio de supremaca constitucional, desconocera los
referidos precedentes jurisprudenciales y dejara de lado un deber a cargo de
todas las personas - particulares y autoridades administrativas, entre ellas, lo cual,
se reitera, descarta pretendidas vulneraciones al debido proceso y al derecho de
defensa como consecuencia de la aplicacin del precepto demandado- de
conocer y aplicar los dictados de la Carta Poltica sino que tambin supondra
soslayar que un efectivo acceso a una administracin de justicia recta y justa , as
como la eficacia de los principios y valores constitucionales solo se salvaguardan,
precisamente, si todas las autoridades judiciales, en general y el Consejo de
Estado, en particular, hacen prevalecer los postulados y derechos consagrados en
la Constitucin ante el desconocimiento de los mismos por decisiones de las
autoridades, aun cuando dicha infraccin no sea alegada por las partes dentro del
proceso judicial respectivo".
3.2. Intervencin del Ministerio de Justicia y del Derecho.
3.2.1. El Ministerio de Justicia y del Derecho solicita a la Corte declarar la
exequibilidad de la norma demandada, comenzando por precisar que en este caso
no se trata de la accin de simple nulidad sino de la accin de nulidad por
inconstitucionalidad , para agregar luego, que el actor parte del supuesto de que
dentro de esta accin se enjuicia a la administracin como parte procesal
demandada y, por tanto, se le deben respetar los principios del debido proceso, de
contradiccin y de acceso a la administracin de justicia, lo cual no es cierto, pues
en este caso el enjuiciamiento no se predica contra el organismo o entidad que
expidi el acto administrativo, del cual se seala la posible inconstitucionalidad,
sino contra el acto mismo.
3.2.2. Luego de efectuar una detallada relacin del trmite legislativo del precepto
acusado, concluye afirmando que "resulta razonable que, para garantizar un orden
jurdico acorde con los postulados supremos de la Carta Poltica, norma de
normas, se faculte al organismo encargado de ejercer el control de
constitucionalidad de tales decretos y actos generales, para que, en dicho control,
y en aras de la seguridad jurdica, entendida en este caso no como la
conservacin a ultranza de una norma aunque sea contraria a la Constitucin,
sino como un ordenamiento jurdico que respete los principios, derechos y
garantas constitucionales, no se limite a los cargos sealados en la demanda".
3.3. Universidad Externado de Colombia.
La Universidad Externado de Colombia, a travs del Grupo de Investigacin en
Derecho Administrativo, intervino en el presente proceso, solicitando la
exequibilidad de la norma demandada, debido a que no vulnera la Carta Poltica.
Sin embargo, tras un detallado anlisis del denominado "bloque de
constitucionalidad", sugiere que los apartes demandados deben ser declarados
exequibles bajo el entendido que sobre el Consejo de Estado gravita el deber de
realizar de oficio un control de legalidad de la norma demandada con los tratados
internacionales de derechos humanos debidamente suscritos por Colombia.
4. Concepto del Procurador General de la Nacin.
En cumplimiento a lo dispuesto en los artculos 242-2 y 278-5 de la Constitucin,
el Seor Procurador General de la Nacin, mediante concepto 5282 del 11 de
enero del 2012, solicito a la Corte declarar la exequibilidad del pargrafo del
artculo 135 de la Ley 1437 de 2011.
4.1. Considera que el principio de supremaca de la Constitucin, implica que el
tribunal constitucional no puede dejar de aplicar el ordenamiento superior, para

efectos de declarar inexequibles o nulas normas de inferior rango y jerarqua,

cuando verifica su vulneracin, as el actor en su falta de prolijidad no haya hecho
una referencia expresa y puntual de las mismas.
4.2. Agrega que en los juicios de constitucionalidad, "en rigor, no hay partes
procesales y, por tanto, carece de sentido hablar de equilibrio entre las mismas.
En este contexto, la administracin no es la parte demandada, ya que lo que se
demanda es la nulidad por inconstitucionalidad de un acto administrativo".
4.3. Manifiesta que la presuncin de validez de los actos administrativos no puede
sostenerse en contra del principio de supremaca de la Constitucin, adems que
esta presuncin no es absoluta, pues en algunas circunstancias el principio de
constitucionalidad da lugar a la excepcin de inconstitucionalidad y, en todo caso,
la presuncin se mantiene hasta tanto el tribunal competente lo anule.
4.4. En consecuencia, afirma "que al partir de un supuesto terico equivocado el
actor y atribuir al juicio de nulidad por inconstitucionalidad, caractersticas que no
le corresponden, los cargos de la demanda no encuentran soporte en la realidad,
dado que la norma demandada se limita a regular la prctica que es propia de los
tribunales constitucionales en desarrollo del principio de supremaca de la
Constitucin".
II. FUNDAMENTO DE LA DECISIN.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para decidir sobre esta demanda, dado
que la norma acusada es formalmente legal, como parte de la Ley 1437 de 2011
(CP, art 241.5).
2. El conflicto jurdico-constitucional.
2.1. La norma acusada: sentido y contexto normativo.
2.1.1. La disposicin demandada -el pargrafo del artculo demandado- regula el
alcance de la potestad jurisdiccional de control constitucional a cargo del Consejo
de Estado, respecto de la fundamentacin jurdica y el alcance normativo de sus
decisiones de nulidad por inconstitucionalidad, prescribiendo lo siguiente: (i) la
fundamentacin jurdica de tales declaraciones puede consistir en la vulneracin
de cualquier norma constitucional, no solo de aquellas sealadas en los cargos
formulados por el demandante; (ii) el alcance normativo de los fallos podra
extenderse hacia otras disposiciones diferentes de las demandadas que resulten
nulas por inconstitucionalidad, siempre que se integren en unidad normativa con
stas.
2.1.2. Los enunciados demandados forman el pargrafo nico del artculo 135 del
nuevo Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
intitulado "Nulidad por Inconstitucionalidad". Esta norma faculta a todo ciudadano
para solicitar la nulidad de determinados decretos o actos de carcter general
dictados por el Gobierno Nacional o por otras entidades u organismos
constitucionalmente sealados -cuya competencia no corresponda a la Corte
Constitucional-, "por infraccin directa de la Constitucin", por s o a travs de
representante y en cualquier tiempo.
2.1.3. A su vez, el artculo 135 se encuentra en la Ley 1437 de 2011, ubicada en la
Parte Segunda de dicho Cdigo, que se ocupa de la Organizacin de la
Jurisdiccin de lo Contencioso-Administrativo y de sus funciones jurisdiccional y
consultiva, integrando el Ttulo III que regula los "Medios de Control".
2.1.4. A tono con la lnea doctrinaria dominante de la teora del proceso judicial, el
Consejo de Estado, al ejercer la iniciativa legislativa como autor del proyecto de
ley, propuso superar la denominacin de acciones con que tradicionalmente se

alude a la accin de nulidad, de nulidad y restablecimiento del derecho, de nulidad

electoral, de reparacin directa, de repeticin, de prdida de investidura, a las
acciones populares y de grupo y a las contractuales y de cumplimiento, y as hizo
el Legislador, acogiendo la propuesta del rgano judicial. En efecto, la Ley 1437/11
alude a tales mecanismos de acceso a la justicia contencioso administrativa como
"medios de control" a la actuacin de la administracin, superando la reiterada
confusin del concepto de accin -como derecho subjetivo de acceso a la justiciacon el de pretensin -como el contenido de la accin-. As, en ejercicio del derecho
de accin, cualquier ciudadano puede elevar ante el Consejo de Estado la
pretensin de nulidad por inconstitucionalidad de los actos jurdicos indicados en
el artculo 135, que considere violatorios de la Constitucin Poltica.
2.1.5. Resta destacar que el pargrafo acusado plantea la facultad de realizacin
del juicio de inconstitucionalidad del acto demandado frente a toda la Constitucin
-no solamente las normas constitucionales demandadas-, y en modo alguno la
obligacin de hacerlo. As, el examen integral que adelante el Consejo de Estado
se halla previsto como potestativo, no imperativo.
2.2. El cargo de inconstitucionalidad: anlisis.
2.2.1. El meollo del cargo de la demanda est en la violacin del derecho al debido
proceso de las entidades productoras del acto general enjuiciado. Las presuntas
vulneraciones del prembulo y el artculo 2 superior, relativas a los valores de
justicia e igualdad que presiden el ordenamiento constitucional y a la garanta de
efectividad de los principios y derechos, as como del artculo 29 constitucional y el
derecho de acceso a la justicia, adquiriran concrecin en la hiptesis del
desconocimiento del debido proceso, de cuya inexequibilidad se derivara,
consecuencialmente, la inconstitucionalidad restante.
2.2.2. A su vez, la violacin del debido proceso -infraccin del artculo 29
constitucional- se materializa, a juicio del demandante, en (i) la restriccin del
derecho de defensa de la administracin (ii) y la generacin de desigualdad
procesal entre las partes: merced a la expansin del concepto de violacin a otras
normas constitucionales no sealadas como infringidas por el demandante; y a la
extensin de la declaracin de nulidad a otras normas infralegales diferentes de
las demandadas que se integran normativamente con stas, reglas ajenas al
concepto de jurisdiccin rogada.
2.2.3. Especficamente, el desconocimiento del derecho de defensa de la
autoridad que expide el acto administrativo demandado consiste en la limitacin
del derecho de contradiccin de la Administracin, quien no podra defenderse a
plenitud de las razones de inconstitucionalidad en que el juez contencioso
administrativo base su declaracin de nulidad ni defender otras normas
administrativas no demandadas llamadas a la misma suerte, en razn de la
competencia extrapetita que le asigna el artculo 135 en cuestin. Y es esa misma
desventaja de la Administracin, lo que genera la situacin de desigualdad como
parte demandada en el curso del litigio de anulacin por inconstitucionalidad.
2.2.4. En resumen, con la demanda de inexequibilidad del artculo 135 de la Ley
1437/11, se busca que el Consejo de Estado, al decidir la inconstitucionalidad de
los actos administrativos generales, limite su competencia a la declaracin de
nulidad de las disposiciones normativas demandadas y a la fundamentacin del
fallo en las normas constitucionales sealadas como violadas en la demanda,
exclusivamente.
2.3. El problema de constitucionalidad a resolver.
Corresponde a la Corte resolver, si el pargrafo del artculo 135 de la Ley 1437 de
2011, viola el artculo 29 de la Constitucin y, consecuencialmente, el prembulo y
los artculos 2 y 229 superiores, al prescribir que en los procesos de nulidad por
inconstitucionalidad, el Consejo de Estado no estar limitado para proferir su
decisin a los cargos formulados en la demanda y que, en consecuencia, podr

fundar la declaracin de nulidad por inconstitucionalidad en la violacin de

cualquier norma constitucional, e igualmente podr pronunciarse sobre las normas
que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que
declare nulas por inconstitucionales.
3. Cargo: violacin del artculo 29 de la Constitucin Poltica y,
consecuencialmente, del prembulo y los artculos 2 y 229 constitucionales.
3.1. Supremaca de la Constitucin.
3.1.1. La supremaca de la Constitucin Poltica sobre el resto de prescripciones
del sistema de derecho nacional, es un principio estructurante del orden jurdico: el
conjunto de prescripciones que integran el derecho positivo, se ordena en un
sistema normativo, en virtud de la unidad y coherencia que le imprimen los
valores, principios y reglas establecidas en la Constitucin. En otras palabras, el
orden jurdico de la sociedad poltica se estructura a partir de la Carta
Fundamental. Por eso, ha dicho la Corte:
"La posicin de supremaca de la Constitucin - ha dicho esta Corporacin - sobre
las restantes normas que integran el orden jurdico, estriba en que aqulla
determina la estructura bsica del Estado, instituye los rganos a travs de los
cuales se ejerce la autoridad pblica, atribuye competencias para dictar normas,
ejecutarlas y decidir conforme a ellas las controversias y litigios que se susciten en
la sociedad, y al efectuar todo esto, funda el orden jurdico mismo del Estado".
(negrilla en texto original)
3.1.2. La nocin de supremaca constitucional parte de la naturaleza normativa de
la Constitucin, que se revela en el carcter de fuente primaria del ordenamiento
jurdico. En tal sentido, el artculo 4 de la Constitucin Poltica indica: "La
Constitucin es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitucin y la ley u otra norma jurdica, se aplicarn las disposiciones
constitucionales". As, la naturaleza normativa del orden constitucional es la clave
de la sujecin del orden jurdico restante a sus disposiciones, en virtud del carcter
vinculante que tienen sus reglas. Tal condicin normativa y prevalente de las
normas constitucionales, la sitan en el orden jurdico como fuente primera del
sistema de derecho interno, comenzando por la validez misma de las normas
infraconstitucionales cuyas formas y procedimientos de produccin se hallan
regulados en la propia Constitucin. De ah que la Corte haya expresado:
La Constitucin se erige en el marco supremo y ltimo para determinar tanto la
pertenencia al orden jurdico como la validez de cualquier norma, regla o decisin
que formulen o profieran los rganos por ella instaurados. El conjunto de los actos
de los rganos constituidos -Congreso, Ejecutivo y jueces- se identifica con
referencia a la Constitucin y no se reconoce como derecho si desconoce sus
criterios de validez. La Constitucin como lex superior precisa y regula las formas
y mtodos de produccin de las normas que integran el ordenamiento y es por ello
"fuente de fuentes", norma normarum. Estas caractersticas de supremaca y
de mxima regla de reconocimiento del orden jurdico propias de la Constitucin,
se expresan inequvocamente en el texto del artculo 4". (negrilla en texto original)
()
Las consecuencias que se derivan del principio de supremaca- ha agregado esta
Corporacin - apuntan no slo al reconocimiento de una norma jurdica como
piedra angular filosfico-poltica que rige todas las actividades estatales y a la cual
estn subordinados todos los ciudadanos y los poderes pblicos, sino que legitima
adems las normas jurdicas que se expidan congruentes con ella.
3.1.3. Tambin el concepto de supremaca normativa de la Carta Poltica es
definitorio del Estado Social y constitucional de Derecho. En virtud de la fuerza
normativa de la Constitucin, las autoridades no solo se hallan sometidas al
derecho positivo presidido por la norma superior, en el ejercicio de sus

competencias; tambin para la realizacin efectiva de los derechos subjetivos

consagrados constitucionalmente, ante dichas autoridades pueden los ciudadanos
exigir la realizacin efectiva de los derechos constitucionales, algunos de los
cuales son de "aplicacin inmediata" -al tenor del artculo 85 constitucional-,
merced, precisamente, a su fuerza normativa vinculante. De este modo, la
supremaca normativa de las normas constitucionales se erige en un principio
clave para la concrecin del catlogo de derechos fundamentales y la efectividad
de los dems derechos consagrados en la Carta Fundamental. En tal sentido, ha
considerado la Corte:
Dicho de otro modo: la Constitucin es norma fundante en una dimensin tanto
axiolgica (v. gr. establece principios, derechos fundamentales y pautas
interpretativas), como instrumental (proporciona los mecanismos para lograr
armona y coherencia en la aplicacin de la Constitucin), y en ese orden de
ideas, el principio de supremaca da cabida a la consagracin de garantas
fundamentales como fines prioritarios del Estado, y el establecimiento de controles
de todo el ordenamiento y de una jurisdiccin especial encargada de velar por su
integridad."( negrilla dentro del texto).
Tal jurisdiccin especial no es otra que la jurisdiccin constitucional, en cuyas
decisiones deposita la propia Constitucin la guarda de su integridad y
supremaca.
3.2. El control judicial de constitucionalidad como garanta de la supremaca
de la Constitucin.
3.2.1. La supremaca normativa de la Constitucin, tiene como su principal
garanta la existencia del control de constitucionalidad, a cargo de determinados
rganos del poder judicial. En principio, todos los poderes pblicos deben velar
porque la produccin del derecho se ajuste a las reglas formales y contenidos
materiales del orden constitucional, del mismo modo que sus actuaciones
concretas. As, los actos del gobierno, la actuacin de las autoridades
administrativas -y de algunos particulares en casos especiales-, las mismas
decisiones de los jueces y los actos de legislacin, se hallan dominados por el
principio de supremaca de la Constitucin y sujetos a diversos tipos de exmenes
de constitucionalidad de los mismos, en unos casos a travs de mecanismos de
control concreto de la constitucionalidad de las actuaciones pblicas -por va de
accin o excepcin- y en otros eventos mediante modalidades de control abstracto
de los actos legislativos, las leyes y otras normas generales -por va de accin o
por ministerio de la Constitucin- .
3.2.2. La titularidad del poder judicial de control de constitucionalidad abstracto, ha
sido radicado en cabeza de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. En la
primera, respecto de normas constitucionales, legales, decretos a los que la
Constitucin les asigna fuerza de ley, y otros actos con contenido material de ley o
que forman parte del trmite legislativo. Al Consejo de Estado, en relacin con
"decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a
la Corte Constitucional". Con tal sistema de control judicial se busca que en la
expedicin de las normas que integran el ordenamiento jurdico, se respete la
jerarqua de la Carta Fundamental, como norma de normas, de modo que en todo
caso de incompatibilidad entre la Constitucin y la ley u otra norma jurdica, se
aplique las disposiciones constitucionales, tal como lo precepta el artculo 4
constitucional.
3.2.3. En el marco de esta jurisdiccin especial que la Constitucin ha establecido
para la preservacin de su integridad y supremaca, el Legislador ha previsto la
posibilidad de que los ciudadanos, en ejercicio del derecho de accin, formulen
ante el Consejo de Estado la pretensin de nulidad por inconstitucionalidad de
decretos gubernamentales, debido a la infraccin directa de la Constitucin. La
Ley 1437/11 as lo regula en el artculo demandado, como uno de los "medios de
control" all previstos para la preservacin del orden jurdico y la efectividad de los
derechos reconicidos en la Constitucin. As, el Tribunal Supremo de lo

Contencioso Administrativo oficia como juez de constitucionalidad en modalidad de

control abstracto -adems de la atribucin como juez de tutela-, completando el
sistema de control de la supremaca e integridad de la Carta Poltica Fundamental
que el Constituyente de 1991 confi a la Corte Constitucional, como cabeza de
esta jurisdiccin especial. Por tal razn, la Corte ha afirmado:
"El Constituyente de 1991 ha dicho esta Corte opt por un modelo de control
constitucional que la jurisprudencia ha llamado difuso funcional. En este esquema
concurre, por un lado, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, como
rganos encargados del control abstracto de constitucionalidad y, por el otro, todos
los jueces y corporaciones que deben decidir las acciones de tutela o resolver
acciones y recursos previstos para garantizar los derechos constitucionales o al
hacer uso de la excepcin de inconstitucionalidad en los casos concretos
sometidos a su consideracin".
3.3. La integralidad del control de constitucionalidad abstracto.
3.3.1. Este control de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional, ha
reiterado esta Corporacin, debe ser ejercido en forma integral, puesto que el juez
constitucional est habilitado para confrontar los preceptos demandados con el
conjunto de disposiciones que conforman la Carta Poltica y no slo con aquellas
que han sido citadas como infringidas en la correspondiente demanda. Al
respecto, dice la Corte:
De este modo, si por razn de su naturaleza jurdica, algunos de los actos
normativos sometidos al juicio de constitucionalidad, ven condicionada su
legitimidad al cumplimiento de ciertos requisitos cuya inobservancia puede generar
vicios de procedimiento o de competencia, la Corte est en la obligacin de
abordar el estudio de tales aspectos, aun cuando no hayan sido propuesto en la
demanda ni tampoco hubieren sido alegados por aquellos sujetos que se
encuentran habilitados para intervenir en el proceso."
3.3.2. Precisando an ms las caractersticas distintivas de este control integral de
la Constitucin, y haciendo referencia a las normas que lo consagran , esta Corte
ha manifestado que, de " conformidad con lo prescrito en el artculo 22 del Decreto
2067 de 1991, que contiene el rgimen procedimental de los juicios y actuaciones
que se surten ante la Corte Constitucional, esta Corporacin al ejercer el control
constitucional debe confrontar el texto acusado con la totalidad de los preceptos
de la Carta Poltica, pudiendo fundar su decisin en la violacin de cualquiera
norma constitucional, as sta no hubiere sido invocada en el curso del proceso.
En este sentido tambin se orienta el mandato del artculo 46 de la Ley 270 de
1996 -Estatutaria de la Administracin de Justicia- segn el cual "En desarrollo del
artculo 241 de la Constitucin Poltica, la Corte Constitucional deber confrontar
las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos de la
Constitucin". El artculo 46 de la Ley 270 de 1996, antes citado, que establece
para la Corte Constitucional la atribucin de confrontar las disposiciones
sometidas a su control con la totalidad de los preceptos de la Constitucin, fue
declarado exequible, mediante sentencia C- 037 de 1996. En ese fallo, dijo esta
Corporacin:
"A travs de la norma bajo examen se busca que la Corte, en caso de encontrar
que un determinado canon constitucional ha sido violado por una norma legal, o
que, por el contrario, l sirve para declarar su exequibilidad, entonces pueda
fundarse la sentencia en ese precepto, as ste no haya sido invocado por el
demandante. Lo anterior no significa, y en esos trminos lo entiende la
Corporacin, que en todos los casos la Corte deba realizar un anlisis de la
totalidad del texto de la Carta frente a la disposicin legal que se estudia, pues
se reitera- lo que se busca es la posibilidad de invocar argumentos adicionales
sustentados en otras normas fundamentales que servirn para adoptar una mejor
decisin."

3.3.3. De este modo, la Corte Constitucional, por mandato estatutario y precisin

jurisprudencial, cuenta con la potestad de examinar la constitucionalidad de una
norma demandada frente a totalidad del ordenamiento superior, y no solo respecto
de la disposicin constitucional especficamente invocada. Tal competencia ha de
entenderse de ejercicio potestativo y no imperioso, como se desprende de la
jurisprudencia del propio Tribunal Constitucional.
3.4. Potestad de configuracin legislativa de acciones y procesos.
3.4.1. De lo expuesto se puede afirmar que, si bien la Constitucin misma ha
definido los instrumentos dirigidos a preservar su supremaca e integridad -para el
caso en estudio, la pretensin de inconstitucionalidad y la pretensin de nulidad
por inconstitucionalidad-, es al Legislador a quien se ha diferido, en ejercicio de su
poder de configuracin normativa, los procedimientos y la forma como el derecho
de accionar debe ser ejercido. As, para el caso de esta Corte, tratndose de la
accin de inconstitucionalidad, el Legislador dispuso que la confrontacin del
precepto acusado puede hacerse frente a la totalidad del texto constitucional y que
la decisin podr basarse en normas diferentes de las invocadas por el actor,
facultad que esta Corporacin encontr, en su oportunidad, ajustada a la
Constitucin.
3.4.2. La potestad de configuracin normativa del legislador, en materia del
ejercicio del derecho de accin y de los procesos, ha sido ampliamente aceptada y
reiterada por esta Corporacin. As en Sentencia C-875 de 2011, expres:
"El legislador tiene una amplia discrecionalidad en la regulacin de los
procedimientos tanto judiciales como administrativos, discrecionalidad que como
todos los actos del poder estatal encuentra su lmite en la Constitucin. En la
sentencia C-204 de 2003, sobre este punto se indic: " esa discrecionalidad
para determinar normativamente acerca de una va, forma o actuacin procesal o
administrativa no es absoluta; es decir, debe ejercitarse dentro del respeto a
valores fundantes de nuestra organizacin poltica y jurdica, tales como, la
justicia, la igualdad y un orden justo (Prembulo) y de derechos fundamentales de
las personas como el debido proceso, defensa y acceso a la administracin de
justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229). Igualmente, debe hacer vigente el principio de la
primaca del derecho sustancial sobre las formas (C.P., art. 228) y proyectarse en
armona con la finalidad propuesta, como es la de realizar objetiva, razonable y
oportunamente el derecho sustancial en controversia o definicin; de lo contrario,
la configuracin legal se tornara arbitraria. "As las cosas, la violacin del
debido proceso ocurrira no slo bajo el presupuesto de la omisin de la respectiva
regla procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propsito para el
cual fue diseada, sino especialmente en el evento de que sta aparezca excesiva
y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilizacin."
Igualmente, en sentencia C-314 de 2002 se precis que la potestad de
configuracin del legislador es una competencia constitucional que debe ejercerse
dentro de los lmites impuestos por la Carta Poltica, la cual debe estar justificada
en un principio de razn suficiente, en donde si la decisin del legislador resulta
arbitraria debe ser retirada del ordenamiento jurdico. Uno de esos lmites es
precisamente no hacer nugatorios derechos fundamentales como el debido
proceso o el de defensa. En esa misma lnea, en la sentencia C-662 de 2004, se
adujo que "al juez constitucional le corresponde garantizar al mximo la libertad de
configuracin que tiene el legislador; libertad, que sin embargo, no puede ser
absoluta ni arbitraria, sino que debe desarrollarse conforme a los lmites que
impone la misma Carta". Esta postura fue recientemente reiterada en la sentencia
C-372 de 2011, en la que se sostuvo que la libertad de configuracin del legislador
adems de estar limitada por los principios de razonabilidad y proporcionalidad,
tambin lo est por los principios de progresividad y no regresin teniendo en
cuenta que los derechos fundamentales tambin tienen una faceta prestacional
que alcanzada, se convierte en un lmite para aquella. Las medidas legislativas, en
ese orden, deben ser proporcionales y razonables.
3.5. El control de constitucionalidad integral, a cargo del Consejo de Estado.

3.5.1. Al reglamentar el ejercicio de la nulidad por inconstitucionalidad, el artculo

135 de la Ley 1437 de 2011, ha previsto en el pargrafo demandado que el
Consejo de Estado, en este tipo de procesos, no estar limitado para proferir su
decisin a los cargos formulados en la demanda y que, en consecuencia, podr
fundar la tal declaracin en la violacin directa de cualquier norma constitucional.
3.5.2. De esta forma, el Legislador no ha hecho cosa distinta que consagrar
normativamente lo que es una doctrina constitucional con plena vigencia: el
ejercicio del control constitucional abstracto de manera integral, tal como qued
expuesta en los prrafos precedentes. Por este aspecto, entonces, no se advierte
transgresin del prembulo y del artculo 2 constitucional, puesto que la
disposicin demandada tiene slido fundamento en los artculos 4, 237.2 y 241 de
la Constitucin, que consagran la supremaca e integridad de la Carta
Fundamental. Por el contrario, puede argumentarse que el pargrafo acusado, al
fortalecer los poderes y atribuciones del Consejo de Estado como juez
constitucional, en aras de garantizar y preservar la supremaca constitucional, lo
que logra es consolidar la prevalencia de los fines esenciales del Estado, previstos
en el precitado canon constitucional.
3.5.3. Es ms, la jurisprudencia constitucional ya haba aceptado de tiempo atrs,
esta facultad conferida al Consejo de Estado, cuando consider, en la sentencia
C-197 de 1999, que "tratndose de derechos fundamentales de aplicacin
inmediata, el juez administrativo a efecto de asegurar su vigencia y goce efectivos
debe aplicar la correspondiente norma constitucional, en forma oficiosa, as la
demanda no la haya invocado expresamente".
3.5.4. No se advierte tampoco que el precepto acusado, exceda la potestad de
configuracin del legislador. La regulacin que ha hecho de la accin de nulidad
por inconstitucionalidad radicada en cabeza del Consejo de Estado, es legtima,
razonable y proporcionada, y en modo alguno contraria a principios o valores
superiores de la Carta Fundamental. Al ejercer su amplia libertad de configuracin
normativa, el Legislador ha buscado radicar en cabeza del Consejo de Estado,
una facultad similar a la que ya haba conferido a la Corte Constitucional,
fortaleciendo de esta manera el control constitucional y, por ende, los mecanismos
y procesos a travs de los cuales se busca garantizar la supremaca de la Carta
Fundamental.
3.5.5. Ahora bien, en relacin con los cargos de violacin al debido proceso (art.
29 C.P.), y al acceso a la administracin de justicia (art.229 C.P.), hay que
comenzar por expresar que como lo destacaron en sus intervenciones, la
apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho y el Procurador General de la
Nacin, en los juicios de constitucionalidad, "en rigor no hay partes procesales y,
por tanto, carece de sentido hablar de equilibrio entre las mismas", porque "en
este contexto, la administracin no es la parte demandada, ya que lo que se
demanda es la nulidad por inconstitucionalidad de un acto administrativo". En
efecto, en los procesos de constitucionalidad no es exacto hablar de partes en el
sentido en que este trmino se aplica en otra clase de procesos contenciosos. El
demandante activa la jurisdiccin constitucional en ejercicio de un derecho
fundamental de contenido poltico, que tiene como pretensin la defensa de la
integridad y supremaca de la Constitucin y no tiene como parte contendiente a la
autoridad que expidi el acto demandado, ya que la confrontacin se da entre la
Constitucin y las normas demandadas como violatorias de aquella. Tan ello es
as, que no existe por parte de la autoridad que expidi el acto demandado la
obligacin de concurrir al proceso y su no comparecencia no tiene la virtud de
producir nulidad alguna por ausencia de parte contradictoria. No es este medio de
control -la nulidad por inconstitucionalidad-, la institucin procesal para tramitar las
demandas contra actos de carcter particular y concreto, en los cuales s podra
hablarse, en estricto sentido, de partes procesales. En suma, se trata de un
conflicto constitucional internormativo y no intersubjetivo.
3.5.6. Cuando el pargrafo demandado expresa que el Consejo de Estado no
estar limitado para proferir su decisin a los cargos formulados en la demanda,

tampoco se est "generando una desigualdad procesal entre las partes", en

desmedro de la administracin pblica, ni violaciones al debido proceso (art.29
CP), o a los derecho de defensa y contradiccin, del modo sostenido por el
demandante. Como antes se dijo, el juicio por inconstitucionalidad no est dirigido
contra la administracin sino contra el acto de carcter general, impersonal y
abstracto que aqulla expidi, en defensa del orden jurdico presidio por la
Constitucin, y que se estima viola normas superiores de rango constitucional. Lo
que el pargrafo demandado contiene, es una facultad que el Legislador, en su
amplio poder de configuracin normativa de las disposiciones que gobiernan los
procesos, ha radicado en cabeza del Consejo de Estado para reforzar los
mecanismos de control constitucional que garantizan la integridad y supremaca
de la Carta Fundamental.
3.5.7. No se advierte tampoco cmo el pargrafo acusado pueda violar el derecho
de acceso a la administracin de justicia (229 CP), puesto que, por una parte, en
ningn momento est prohibiendo el acceso de los ciudadanos al ejercicio de la
accin de nulidad por inconstitucionalidad y, por la otra, tampoco est
restringiendo en forma alguna la participacin en los procesos de las entidades
que expidieron los actos demandados. Por el contrario, lo que busca el precepto
demandado es que los principios de integridad y supremaca de la Constitucin, se
hagan efectivos mediante el control constitucional integral, otorgando una facultad
amplia al Consejo de Estado, que surge como una garanta bsica dentro del
Estado de Derecho. El legislador, en su amplio margen de configuracin
normativa, est posibilitando el libre acceso de todos los intervinientes al proceso,
permitiendo su participacin directa, mediante procedimientos idneos y eficaces.
3.5.8. En relacin con el postulado de la "justicia rogada", entendido como la carga
procesal que debe asumir el accionante cuando demanda un acto administrativo,
que lo obliga a citar las normas violadas y explicar el concepto de la violacin -que
para el accionante se estara tambin desconociendo en el precepto acusado-, ya
esta Corporacin ha reiterado que el control constitucional no es meramente
rogado sino integral, manifestando: " La Corte no puede ignorar la presencia de
ese vicio en la formacin de la disposicin acusada, incluso si ste no fue
sealado por el actor ni por ninguno de los intervinientes, por cuanto el control
constitucional de las leyes no es rogado sino integral, ya que corresponde a esta
Corporacin estudiar las normas impugnadas frente a la totalidad de los preceptos
de la Constitucin, y no nicamente en relacin con las disposiciones
constitucionales sealadas por el actor".
Aqu tambin resulta aplicable lo expresado por el Presidente del Consejo de
Estado en su escrito de intervencin en este proceso, cuando afirma que es
evidente que este postulado "de justicia rogada", "debe ceder frente a la
obligacin, a cargo del Juez Contencioso Administrativo, de hacer cumplir el
principio de supremaca de la Constitucin, pues resulta claro que la eficacia del
mandato contenido en el artculo 4 superior no puede quedar supeditada a la
formulacin de alegaciones por parte de los sujetos intervinientes en un proceso,
si la autoridad judicial contrasta la contrariedad entre el acto cuestionado y la
Carta Poltica", citando para el efecto jurisprudencia de esta Corte, donde se
manifiesta que "tratndose de derechos fundamentales de aplicacin inmediata, el
juez administrativo a efecto de asegurar su vigencia y goce efectivos debe aplicar
la correspondiente norma constitucional, en forma oficiosa, as la demanda no la
haya invocado expresamente".
3.6. La integracin de la unidad normativa, como tcnica del control de
constitucionalidad abstracto.
3.6.1. Con el propsito explcito de hacer ms eficaz el control constitucional
conferido al Consejo de Estado, el pargrafo demandado le otorga tambin la
facultad de aplicar el postulado de unidad normativa, que le permite pronunciarse
en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman un solo cuerpo de
sentido normativo con aquellas otras demandadas que declare nulas por
inconstitucionales. Este es un principio que ha aplicado esta Corporacin, en

ejercicio del control constitucional integral que le ha sido asignado por la

Constitucin y el artculo 6 del Decreto 2067 de 1991, por lo que tiene pleno
sentido que le haya sido otorgado tambin al Consejo de Estado en sus funciones
como tribunal constitucional, todo ello en el marco de preservar la supremaca de
la Constitucin.
3.6.2. Sobre la aplicacin de este principio ha dicho esta Corte:
" Para determinar la procedencia de la unidad normativa esta Sala pasar a
recordar la doctrina de esta Corporacin respecto de la integracin de unidad
normativa, la cual slo procede en tres hiptesis y de manera excepcional: (i) en
primer lugar, en el caso cuando se demanda una disposicin que no tiene un
contenido normativo claro y unvoco, razn por la cual resulta necesario integrar
su contenido normativo con el de otra disposicin que no fue acusada, a fin de
completar el enunciado normativo demandado y evitar as una decisin inhibitoria;
(ii) en segundo lugar, cuando el enunciado normativo demandado se encuentra
reproducido en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas, a fin
de evitar que el fallo de constitucionalidad resulte inane; y (iii) cuando la
disposicin demandada se encuentra ntima o intrnsecamente vinculada o
relacionada con otra disposicin, respecto de la cual se yerguen serias sospechas
de constitucionalidad. As y respecto de este ltimo requisito esta Corte ha
establecido que ste requiere a su vez la verificacin de dos requisitos: (i) en
primer lugar, la existencia de una estrecha e ntima relacin entre la norma
demandada y algunas otras disposiciones no demandadas, con las cuales
formara una unidad normativa; y (ii) que respecto de las disposiciones no
demandadas emerjan a primera vista serias dudas o cuestionamientos respecto
de su constitucionalidad.
4. Conclusin.
El pargrafo del artculo 135 de la Ley 1437 de 2011, no viola el prembulo ni los
artculos 2, 29 y 229 de la Constitucin. Por el contrario, al preceptuar que el
Consejo de Estado en los juicios de nulidad por inconstitucionalidad no estar
limitado para proferir su decisin a los cargos formulados en la demanda y que, en
consecuencia podr fundar la declaracin de nulidad por inconstitucionalidad en la
violacin de cualquier norma constitucional, al igual que podr pronunciarse en la
sentencia sobre las normas, que a su juicio, conforman unidad normativa con
aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales, est
reafirmando los principios superiores de supremaca e integridad de la Carta
Fundamental, consagrados en los artculos 4 y 241 de la Constitucin y el principio
de configuracin normativa del legislador en materia de acciones y procesos (art.
150 C.P.). Por lo tanto, la norma ser declarada exequible.
III. DECISIN.
En mrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el pargrafo del artculo 135 de la Ley 1437 de 2011, "por
la cual se expide el Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo", en relacin con los cargos analizados en esta sentencia.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
Con aclaracin de voto
MARA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada
MAURICIO GONZLEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA GUILLEN ARANGO
Magistrada (E)
JORGE IVN PALACIO PALACIO
Magistrado