LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS y

SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY EN EL

MARCO DE LA CONSTITUCIN

Enrique A. Sosa Elizeche

SUMARIO: l. EL SISTEMA CONSTITUCIONAL. 2. LA

DELEGACIN DE PODERES O F ACUL T ADES.
POTESTADES JURISDICCIONALES, ADMINISTRA TIV AS
y LEGISLATIVAS. 3. REGLAMENTOS. 3.1. CONCEPTO.
3.2. GENERALIDAD DECRECIENTE DE LAS NORMAS.
3.3. FORMAS DE PODER NORMATIVO DE LA
ADMINISTRACIN. 3.4. CLASES DE REGLAMENTOS.
4. LMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. 5.
RESERV A DE LA LEY. 6. LA REGULACIN POR LEY
EN NUESTRA CONSTITUCIN. 7. RGANOS CON
POTESTADES PARA DICTAR REGLAMENTOS
EXTERNOS.
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIN. TOMO m

LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS y SU

RELACIONAMIENTO CON LA LEY EN EL MARCO DE
LA CONSTITUCIN

Enrique A. Sosa Elizeche

1. EL SISTEMA CONSTITUCIONAL

En nuestro sistema constitucional de carcter rgido y de

tinte presidencialista se da una marcada diferencia en las
funciones de los poderes del Estado: El Legislativo, el Ejecutivo
y el Judicial. El Art. 3 de la Constitucin consagra esa divisin
del "gobierno" en forma tripartita, en un "sistema de
independencia, equilibrio, coordinacin y recproco control".
La expresin "gobierno" est tomada en su sentido lato y no en
el uso restringido que se da al trmino como equivalente a la
actividad administrativa, propia del Poder Ejecutivo, en toda su
extensin, desde los llamados "actos de gobierno" o "polticos",
de gran trascendencia, a los actos de ms simples consecuencias.

As, de acuerdo a la Constitucin, al Poder Ejecutivo le

corresponde fundamentalmente la administracin general del
pas (Art. 238 inc. 1), al Poder Judicial le compete decidir en los
actos de carcter contencioso (Art. 248) yal Poder Legislativo le
corresponde, principalmente, realizar la tarea legislativa, vale
decir la creacin de normas de carcter general, obligatorias para
todos los habitantes, las leyes (Art. 202 inc. 2). Esa tarea la
realiza el rgano legislativo con una gran dosis de autonoma y
discrecionalidad, slo limitada por las superiores normas
establecidas en la Constitucin, tanto en su letra como en su
espritu. La actividad legislativa o legisferante se halla rodeada
de un procedimiento emablecido en la propia Constitucin que
comienza con la iniciativa y, luego de un proceso de formacin

215
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIN

y revlslOn en el que intervienen ambas cmaras legislativas,

culmina con la sancin y la posterior promulgacin de la ley
(Ttulo 11, Captulo 1, Seccin 2 (Art. 203 Y siguientes).

Debe recordarse que as como la actividad legislativa se

halla condicionada slo por las normas constitucionales, tanto la
actividad administrativa como la jurisdiccional, adems de
someterse a la Constitucin, estn sometidas a la ley.

La divisin de funciones, sin embargo, no es absoluta.

El Poder Judicial realiza tambin una tarea administrativa, si
bien en su rgimen interno, as como puede participar en la
formacin de la ley mediante la iniciativa que le corresponde en
virtud del Art. 203 de la Constitucin. Tambin el Poder
Ejecutivo participa en la formacin de la ley a travs de la
iniciativa, que en algn caso le corresponde con exclusividad
(Art. 216). Debe advertirse que para parte de la doctrina, tanto
la iniciativa como la promulgacin, no son propiamente actos
legislativos (sin embargo tampoco son actos administrativos y
mucho menos jurisdiccionales). En tanto que el Poder
Legislativo tambin realiza tareas administrativas en cuanto a su
rgimen interno y le corresponde asimismo una importante
actividad jurisdiccional en lo referente al juicio poltico que,
conforme al Art. 225 de la Constitucin, se desarrolla en el
mbito de dicho Poder.

Por esa razn, cuando se quiere identificar la naturaleza

de un acto estatal, debe atenderse, no al rgano del cual emana
sino al contenido del acto. Si ste es legislativo, tendr ese
carcter an cuando emane de un "poder" distinto del
legislativo, toda vez que la norma superior permita ese
desplazamiento. Lo mismo cabe decir de los actos
jurisdiccionales y de los administrativos. Debe atenerse a la
sustancia de los mismos ms que al rgano que los dicta.

216
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIN. TOMO 111

Insistimos por tanto en que, si bien existe una divisin de

poderes, a ello no acompaa precisamente una estricta divisin
de funciones, existiendo slo un predominio de determinadas
funciones en cada uno de los poderes del Estado. La separacin
de poderes no es absoluta. Las funciones que encomienda la
Constitucin a cada rgano no son, en su totalidad exclusivas ni
excluyentes 1 .Por eso se ha hablado de colaboracin o armona
entre los poderes, sin desmedro de la independencia de cada uno
de ellos. Cuando nos referimos a "poderes" estamos
refirindonos a los rganos establecidos en la Constitucin con
esa denominacin: Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder
Judicial, porque, como se ha sealado, "el poder del estado es
uno solo y lo que se divide no es el poder sino las funciones del
poder,,2.

2. LA DELEGACIN DE PODERES O FACULTADES

2.1. POTESTADES JURISDICCIONALES, ADMINISTRA-

TIVAS y LEGISLATIVAS

Cabe preguntarse si, an cuando la Constitucin en

nuestro sistema tiene un carcter rgido, no flexible, el sistema
como tal, al no consagrar en forma absoluta funciones no
exclusivas ni excluyentes, permitira la delegacin de los
poderes otorgados por la Constitucin o por las leyes. Ello
conducira a un desplazamiento de competencias o facultades de
un Poder a otro o de un rgano a otro, dentro del mismo Poder.

I Linares Quintana, Segundo Y., Tratado de la Ciencia del Derecho

Constitucional Argentino y Comparado, Buenos Aires, T.YIll, Buenos Aires,
Editorial Alfa, 1963, p. 7.
2 Bidart Campos, German S., Derecho Constitucional, Tomo 1, Buenos Aires,
Editorial Ediar, 1969, p. 699.

217
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCiN

En la actividad jurisdiccional dicha delegacin no es

posible ya que la potestad de conocer y decidir en actos de
carcter contencioso le corresponde con exclusividad al Poder
Judicial, salvo en el caso previsto en la propia Constitucin que
es el del juicio poltico. Esa exclusividad est consagrada en el
Art. 248 de la Constitucin cuando dispone, al referirse al Poder
Judicial, que "slo este puede conocer y decidir en actos de
carcter contencioso".

En cuanto a la delegacin de funciones en la actividad

administrativa, esta es una cuestin que ha sido objeto de
opiniones dispares en la doctrina del Derecho Administrativo, ya
que estamos hablando de la delegacin administrativa y no de la
delegacin de orden poltico o de facultades constitucionales.

En realidad nos encontramos ante una confusin de

carcter semntico, sobre el significado mismo de la expresin
delegacin que, si bien es una figura comn en el derecho
privado, no lo es tanto en el derecho pblico.

As, en ese orden de ideas, algunos autores exigen la

autorizacin expresa para delegar3 en tanto que otros admiten la
delegacin, salvo norma legal o reglamentaria en contrari04 .

Por su parte Marienhoff, al referirse a la delegacin,

seala "Es un instituto excepcional dentro del orden jurdico: no
constituye un instituto general dentro del derecho pblico siendo
por ello que para su procedencia se requiere una norma que la
autorice expresamente, no procediendo en el supuesto de
silencio de la norma. Pero tal exigencia es para el caso de una

3Enrique Sayagus Laso, Tratado de Derecho Administrativo, Montevideo,

Editora Martn Bianchi Altuna, p. 192.
4 Roberto Dromi, Derecho Administrativo, p. 212, Ediciones Ciudad
Argentina, 1995.

218
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIN. TOMO III

efectiva "delegacin" de competencia, no para la

descentralizacin ni para la simple imputacin de funciones"S.

"No obstante hay confonnidad en doctrina acerca de que

la 'delegacin' procede, aun sin norma que la autorice, cuando se
trate de una mera prrroga de competencia de carcter
preparatorio, que no excluya el examen ulterior del asunto por el
rgano superior. Pero, como bien se ha dicho, en estos casos no
puede hablarse de una verdadera y propia delegacin, sino ms
bien de la delegacin de algunas funciones particulares que no
alcanza a derogar la competencia del superior, ya que, en ltimo
anlisis, el negocio o asunto vuelve a su sede u rgano natural,
que es quien resolver en definitiva. Este supuesto de delegacin
no requiere fnnulas solemnes, ni ser realizada en fonna
expresa. Puede resultar implcita o virtual a raz de que el
rgano superior consienta dicha intervencin o actuacin del
rgano inferior,,6. .

Otros autores distinguen entre delegacin de

competencia y delegacin de finna 7 Segn esos autores la
llamada delegacin de finna tendera solamente a descargar al
delegante de una parte de su tarea material pennitindole
designar una especie de apoderado o mandatario. Esta figura no
sera una verdadera delegacin en sentido jurdico y por ello el
acto se entendera emanado del delegante.

s Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires,

Ed. Abeledo -Perrot, Segunda Edicin actualizada, 1990, p. 579.
6 Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 1, Buenos
Aires, Editora Abeledo-Perrot, Segunda Edicin, 1990, p. 580.
7 Andr de Laubadre y otros, Trait de Droit Administratif, Tomo 1, Pars,
Editorial L.G.DJ., 14a Edition, p. 667; Manuel Mara Diez, Manual de
Derecho Administrativo, Tomo 1, Buenos Aires, Editorial Plus Ultra, p. 133;
Parada, Ramn; Derecho Administrativo, Tomo n, Madrid-Barcelona, Ed.
Marcial Pons, Quinta edicin, p. 38.

219
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATlVOS y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTlTUCIN

En el mismo sentido, otro autor espaol distingue la

delegacin de la encomienda o encargo jurdico- pblico que se
tratara de una "encomienda de gestin" en la cual el sujeto
encomendado o delegado no ejerce ninguna competencia propia
sino la competencia de otro sujeto; en consecuencia esa figura
no supone ningn cambio en el orden objetivo de competencias,
ya que estas siguen atribuidas al rgano u organizacin
delegante. Se trata de una "delegacin para el ejercicio de
determinadas competencias". En la legislacin espaola para
esta encomienda de gestin basta con un decreto 8 .

En la actividad legislativa, cuya funcin consiste en la

creacin de normas de carcter general, ella est encomendada
por la Constitucin al Poder Legislativo en el Art. 202. A partir
de ella, puede esa actividad legislativa ser delegada por el
legislador a otro poder del estado?

Se ha sealado que la delegacin de poderes en las

constituciones rgidas, como la nuestra, no puede ser admitida
porque significara modificar la distribucin de competencias
que la propia ley fundamental ha establecido; dicha delegacin
no sera vlida, salvo que la propia Constitucin la autorizara.
Para Bidart Campos, la delegacin o el traslado de facultades
entre rganos de un mismo "poder" es vlida, salvo que se trate
de facultades privativas, pero cuando se trata de la delegacin de
un "poder" a otro "poder", como ser la delegacin legislativa del
Poder Legislativo al Ejecutivo, sta no es vlida9 Admite sin
embargo la. participacin, a modo de "colaboracin", del
ejecutivo con el legislativo en el proceso legiferante y afirma
que, "el congreso puede ensanchar el mbito de participacin

8 Alfredo Gallego Anabitarte, Lecciones de Derecho Administrativo 1,

Conceptos y Principios Fundamenta/es del Derecho de Organizacin,
Editorial Marcial Pons, p. 108.
9 Germn S. Bidart Campos, ob. cit., p. 760.

220
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIN. TOMO III

del poder ejecutivo, amplificando el margen de arbitrio que

constitucionalmente le corresponde al segundo en la
reglamentacin de la ley, como ocurre en los casos en que la
legislacin solo suministra las pautas ms generales, que han de
recibir contenido concreto a travs del poder ejecutivo"lO. Pero
advierte que el rgano delegante debe fijar los criterios
generales, mantener el contralor y establecer el trmino de
duracin de la delegacin, con lo que se tratara, no de una
delegacin propiamente dicha sino de un "ensanchamiento o
amplificacin de las facultades de un rgano".

Debemos acotar que, desde luego, el contralor debe ser

mantenido por el Poder Legislativo como una facultad privativa
implcita de dicho rgano y que el trmino de duracin puede no
establecerse ya que, de todos modos el Poder Legislativo,
rgano delegante en este caso, conserva la facultad de derogar la
ley que contiene la delegacin o autorizacin en el momento que
crea conveniente.

Lo que s es importante y hasta fundamental, es cuanto

menos la fijacin de pautas y "standards" generales en la ley
habilitatoria, la determinacin de los rasgos generales, los
principios directivos para que el rgano administrativo o en
funcin administrativa, rgano delegado, de acuerdo a ellos,
regule la ley, la complemente administrativamente en forma
pormenorizada, en mayor detalle o desarrollo. Se requiere que
tales pautas tengan cierto grado de precisin, evitndose las
vaguedades excesivas ya que, en general, si bien pueden
utilizarse conceptos jurdicos indeterminados, es preciso que
stos sean razonablemente determinables. Ello a fin de evitar
que la facultad reglamentaria tenga un carcter excesivamente
discrecional, igual al grado de discrecionalidad de que goza el
rgano legislativo para dictar la ley. No debe olvidarse que el

10 Germn S. Bidart Campos, ob. cit., p. 761.

221
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIN

reglamento debe dictarse secundum legem ya que el concepto de

desarrollo de la ley debe tenerse permanentemente presente.

Si bien el principio de la indelegabilidad de las

facultades legislativas por el Poder Legislativo no est
expresada en ningn texto de la Constitucin, sin embargo, rige
el aforismo delegata potestas non potest delegari, es decir, los
poderes que han sido delegados por el pueblo en la Constitucin
deben ser ejercidos por el rgano a quien se le otorg esa
atribucin y no por otro al cual se le delegue la misma.

Reiteramos que nuestra Constitucin, de carcter rgido,

no puede ser modificada por leyes ordinarias sino solamente a
travs del procedimiento constitucional, por lo que el
otorgamiento de competencias solamente puede ser alterado por
la modificacin constitucional.

A juicio de Jimnez de Arrchaga esa imposibilidad de

delegar competencias legislativas a favor del ejecutivo se funda
en la referida inderogabilidad de la Constitucin por leyes
ordinarias, en que la voluntad del rgano que se imputa al
Estado slo puede expresarse por el rgano al cual la
Constitucin atribuye el poder de hacerlo, que ningn poder del
Estado tiene la disponibilidad de su competencia ya que esta no
se ejerce por derecho propio sino solamente por delegacin
constitucional y que la distribucin de competencias entre los
rganos del Estado no se hace slo en funcin de la naturaleza
jurdica de los actos sino tambin en funcin de consideraciones
de tipo poltico 1I

En el derecho comparado ha sido muy utilizado el

otorgamiento de facultades para dictar normas subordinadas a la
ley, ya que se ha sostenido que es impracticable que el Congreso

11 Citado por Segundo V. Linares Quintana, ob. cit., p. 145.

222
 COMENTARIO A LA CONSTITUCiN. TOMO III

pudiera dictara leyes que regularan diversos y variable detalles

de administracin, lo que hara incurrir a la ley en el vicio de
"reglamentarismo".

La aplicacin de esta doctrina ha dado lugar a

pronunciamientos de la propia Corte Suprema de los Estados
Unidos en la que ella establece limitaciones a la facultad
reglamentaria del Poder Ejecutivo 12.

Segn Dromi, los reglamentos autorizados o de

integracin son los que emite el rgano administrativo por una
habilitacin expresa de la ley. Ampla las facultades
reglamentarias mediante la autorizacin del Poder Legislativo. 13
Para dicho autor, esto no significa delegacin de la funcin
legislativa sino que se trata de una autorizacin para completar
e integrar la ley. La doctrina no cuestiona la constitucionalidad
de esa habilitacin toda vez que la poltica legislativa haya sido
trazada con claridad, que sea mesurada y que se tenga presente
de que se trata de un instituto de excepcin l4

Es evidente que, cuando se trata de situaciones

cambiantes, variables, cuyas particularidades la ley no puede
prever, es vlido que ella habilite expresamente a la
Administracin para la regulacin en una materia determinada y
con pautas o principios generales bien trazados en la ley.

Con relacin a los reglamentos internos, que algunos

autores denominan de servicio, de organizacin o autnomos,
sostienen que ellos devienen del poder jerrquico de la autoridad
administrativa y de la potestad de emitir rdenes generales. En

12 Segundo V Linares Quintana, ob. cit., p. 153.

13 Jos Roberto Dromi, Derecho Administrativo, Tomo 1, Buenos Aires,
Editorial Astrea, 1992, p. 302.
14 Jos Roberto Dromi, ob. cit. , p. 305.

223
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCiN

nuestra opinin, la facultad para dictarlos proviene directamente

de la ley que rige la funcin pblica, la cual establece la
obligacin del subordinado de acatar las rdenes del superior
que no fueren manifiestamente ilegales o ilegtimas. Va de suyo
que esas rdenes pueden ser dirigidas tanto a un funcionario en
particular, referida a una conducta especfica, como a la
generalidad o a un nmero indeterminado de subordinados
estableciendo rdenes tambin de carcter general. Pero en la
hiptesis de que no existiera tal ley, la autorizacin provendra
en forma implcita del orden jerrquico, de la organizacin
misma del Estado estructurada en la Constitucin y en las leyes.

La labor del legislador consiste en el establecimiento de

reglas generales, pero esas reglas no pueden contener una
fijacin de las circunstancias de la ejecucin de la ley que
pueden ser cambiantes. De ah que sea necesario otorgar al
rgano encargado de administrar la facultad de complementar la
ley mediante los reglamentos, facultad en la cual entrara a
jugar la discrecionalidad del rgano administrativo,
discrecionalidad necesaria para la correcta aplicacin de la ley.

Sin duda, como hemos dicho, debe respetarse la zona de

reserva de la legislacin, de manera tal que la delegacin
legislativa no puede versar sobre materias que slo pueden ser
reguladas por ley. Asimismo se requiere la observancia, tanto en
la ley que delega como en el reglamento que se dicta, de los
principios constitucionales o de disposiciones legales o los
principios generales del derecho.

Hay coincidencia en que la delegacin legislativa es

admisible con las limitaciones mencionadas.

224
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIN. TOMO III

3. REGLAMENTOS
3.1. CONCEPTO

El reglamento es el instrumento normativo dictado por

la Administracin que contiene normas jurdicas generales de
carcter obligatorio. La denominacin utilizada en nuestro
derecho positivo es ms variada. Adems de la denominacin
precisa de "reglamento", puede llevar los nombres de
"ordenanza", "edicto", "decreto", "resolucin", etc.

3.2. GENERALIDAD DECRECIENTE DE LAS NORMAS

La generalidad es una caracterstica, que va decreciendo

en las normas a medida que stas van teniendo menor
importancia formal y material.

En nuestro sistema, en el que la actividad legislativa

consiste en la creacin de normas generales, debe advertirse que
la Constitucin contiene normas de carcter muy general sobre
todo en lo referente a las declaraciones fundamentales, a los
derechos, deberes y garantas. Son un poco ms concretas, pero
siempre muy generales, en lo referente al ordenamiento poltico
de la repblica (Parte II), teniendo mayor concrecin cuando
trata de la estructura y de la organizacin del Estado (Ttulo 2).

La ley tiene una gran dosis de generalidad, pero sus

disposiciones son ms concretas que las de la Constitucin, en
tanto que el reglamento regula con mayor detalle las
disposiciones legales, pero siempre dentro de un marco de
generalidad.

225
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIN

El proceso culmina con la aplicacin de la norma general

(Constitucin, ley o reglamento) a un caso concreto, en el que la
generalidad se extingue.

3.3. FORMAS DE PODER NORMATIVO DE LA

ADMINISTRACIN

Se conocen dos formas de poder normativo de la

Administracin: a) los reglamentos sometidos a la ley en cuanto
a su contenido; b) los que tienen el mismo valor de las leyes.
No nos referiremos al segundo caso, que implica la delegacin
legislativa que va a facultar a un rgano de la administracin a
dictar normas generales con fuerza de ley. Tal sera el caso de
los decretos-leyes que no estn previstos en nuestra Constitucin
vigente y que dentr o de nuestro ordenamiento jurdico no sera
posible ese tipo de delegacin legislativa. Tampoco nos
referimos a la polmica establecida en la doctrina sobre la
conveniencia o inconveniencia de ese tipo de delegacin.
Consideramos que la facultad de dictar leyes no puede ser
delegada.

Pero no ocurre lo mismo con la potestad otorgada al

rgano administrativo para emitir reglamentos que, aunque son
inferiores a la ley y estn sometidas a ella (este no es el caso del
decreto-ley que tiene el mismo valor de la ley), contienen
normas generales de carcter obligatorio.

Se ha sostenido en la doctrina, aunque no unnimemente,

que desde el punto de vista material el reglamento es un acto
legislativo, un acto-regla, aunque no es una ley desde el punto
de vista formal. Pero tambin se ha advertido que no existe
igualdad entre la norma legal y la reglamentaria, ya que tienen
diferente eficacia normativa. 1S

15 Enrique Sayagus Laso, oh.cit., p. 121.

226
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIN. TOMO III

Algunos autores afirman que la potestad reglamentaria

deviene de la discrecionalidad de los rganos de la
administracin en el ejercicio de sus facultades, sosteniendo que
si los rganos administrativos tienen competencia para decidir
los casos concretos segn su apreciacin, tambin pueden
preestablecer normas generales para resolver el caso particular.
Otros afirman que esa potestad radica en la naturaleza misma de
la funcin administrativa, en tanto que una tercera posicin
seala que ella surge de la atribucin expresa de competencia en
los textos constitucionales.

Con respecto a la discrecionalidad como fundamento de

la facultad reglamentaria, debe observarse que los rganos
administrativos no solamente gozan de facuItades
discrecionales, sino tambin existen facultades regladas en las
cuales la conducta de la administracin est prevista
detalladamente en el texto legal. Por otra parte uno de los
elementos fundamentales para la validez de cualquier acto
administrativo es precisamente el de la autorizacin legal. Sobre
el punto seala Sayagus Laso que algunos autores admiten que
la atribucin de competencia reglamentaria no tiene por qu ser
expresa pudiendo estar implcita l6 . Opinamos que si se trata de
dictar reglamentos externos, la atribucin debe ser expresa I7

Sin duda, la transferencia de la potestad legislativa hecha

por el rgano al cual la Constitucin le ha concedido dichas
atribuciones afectara al principio de divisin de los poderes ya
que la actividad legislativa es una funcin inherente al Poder
Legislativo.

16Enrique Sayagus Laso, ob. cit., p. 135.

17 Salvador Villagra Maffiodo,Principios de Derecho Administrativo,
Asncin, Editorial El Foro, 1981, p. 65.

227
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIN

Nos hemos referido a la existencia de dos aspectos

dentro de la potestad de dictar normas generales por parte de la
administracin. Uno de ellos es la de dictar reglamentos que
contienen normas generales de carcter obligatorio pero que
estn subordinados a la ley ya que constituyen slo un desarrollo
de la misma. El otro aspecto est vinculado a la facultad de
dictar normas jurdicas, no subordinadas a la ley sino con el
mismo valor de sta, vale decir, con la misma eficacia normativa
de una ley dictada por el Poder Legislativo. En el primer caso
existe coincidencia en la doctrina en la posibilidad y en la
necesidad de esas facultades. En el segundo, se ha generado una
discusin en la doctrina por considerarse por gran parte de ella
que viola el principio de divisin de los poderes. Debe
recordarse que en nuestro pas tanto la Constitucin de 1940
como la de 1967 admitieron la facultad del Poder Ejecutivo de
dictar decretos-leyes, vale decir decretos con el mismo valor que
la ley, aunque con la posibilidad de ser revisados por el Poder
Legislativo. La Constitucin vigente de 1992 no contiene
ninguna disposicin similar, por lo que desde el punto de vista
constitucional no existe otorgada dicha facultad al Poder
Ejecutivo. Resta determinar si esa facultad, ante el silencio de la
ley fundamental, puede ser otorgada por la ley mediante una
delegacin legislativa. Adelantamos nuestra opinin en el
sentido negativo; en nuestro sistema constitucional el Poder
Legislativo no puede delegar la potestad de dictar leyes, es
decir, la de dictar normas jurdicas con el mismo valor que la
ley. S puede habilitar o autorizar a la Administracin para dictar
. reglamentos obligatorios subordinados a la ley.

Reiteramos que cuando hablamos de la delegacin

legislativa no nos referimos a aquella en la cual la ley otorga
facultades al rgano administrativo para dictar en determinadas
materias regulaciones con el mismo valor que la propia ley,
como por ejemplo los decretos-leyes. Esta figura no est

228
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIN. TOMO III

admitida en la Constitucin vigente por lo que descartamos esa

posibilidad.

A 10 que nos estamos refiriendo es a otra especie de

delegacin legislativa para regular detalles de una ley o bien
para nonnar sobre materias que la ley indica, en cuyo caso nos
encontraramos ante la facultad, ya sea de dictar reglamentos de
ejecucin, en un caso, o bien reglamentos externos, en el otro.
Ya hemos dicho que la facultad para dictar reglamentos de
ejecucin est establecida en la propia Constitucin a favor del
Presidente de la Repblica por lo que, an en caso de silencio
de la ley, la administracin puede regular los detalles para su
cumplimiento.

La ley que disponga la delegacin del poder de legislar al

ejecutivo, en el sentido de dictar nonnas no subordinadas a la
ley sino de un valor igual a ste, ser inconstitucional por
significar la delegacin de poder no autorizada por la
Constitucin y al mismo tiempo el otorgamiento de poderes
extraordinarios, no admitido por el Art. 3 de la Constitucin.
Como consecuencia de la inconstitucionalidad de la ley
delegatoria ser tambin inconstitucional el reglamento que se
dicte en base a ella. Se analiza as la fonna de delegacin para
determinar su adecuacin a la Constitucin, siendo indiferente el
contenido del reglamento.

En cambio el reglamento que se dicte en base a una

"'habilitacin" legislativa, para dictar nonnas secundum legem,
en cuestiones de detalle para mejor aplicacin de la ley, o en
cuestiones generales dentro de una materia determinada y con
una "poltica", adecuadamente descripta, no ser
inconstitucional. Salvo que el reglamento sobrepasase los
lmites fijados por la ley habilitante constituyndose as en una
nonna directamente ilegal, y como consecuencia inconstitucio-

229
 LOS REGLAMENTOS. ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIN

nal al violar el orden de prelacin de las normas establecido en

el Art. 173 de la Constitucin.

3.4. CLASES DE REGLAMENTOS

A los efectos de determinar las posibilidades o las

necesidades de delegacin, autorizacin o habilitacin
legislativa, es menester individualizar y distinguir diversas
clases de reglamentos. Existen mltiples clasificaciones que
parten de diferentes criterios, pero nos detendremos en algunas
clasificaciones que se relacionan directamente con los vnculos
entre el reglamento y la ley. As, se distinguen los reglamentos
subordinados, los autnomos y los delegados. Los primeros,
tambin llamados de ejecucin, desarrollan los detalles de una
ley especfica y se hallan por ende estrechamente vinculados a
dicha ley. Los reglamentos autnomos son aquellos que, para
algunos autores, puede dictar la Administracin en virtud de
competencias que directamente le otorga la constitucin,
independientemente de que exista o no ley. En cuanto a los
reglamentos delegados su potestad proviene de la delegacin
que realiza el Poder Legislativo a favor de la Administracin
para dictar los reglamentos I8. Para Sayagus Laso, los poderes
atribuidos al Poder Legislativo no pueden delegarse, pero admite
la hiptesis de la extensin o ampliacin por la ley de la
competencia reglamentaria de la administracin 19.

Villagra Maffiodo clasifica los reglamentos en: a)

reglamentos internos, b) reglamentos externos y c) reglamentos
de ejecucin. Los primeros contienen normas de conducta para
los agentes de la Administracin, se dirigen a los mismos y son
obligatorias para ellos. Los reglamentos externos, por el
contrario, se dirigen a la generalidad de los habitantes y les

18 Enrique Sayagus Laso, oh. cito , Tomo 1, p. 128.

19 Enrique Sayagus Laso, oh. cit., Tomo 1, p. 128.

230
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIN. TOMO III

imponen mandatos, obligaciones y prohibiciones que deben ser

acatados; pueden llevar los nombres de reglamentos,
ordenanzas, edictos, decretos o resoluciones; pero, ensea el
referido jurista que a lo que hay que atenerse es al contenido y
no a la denominacin. Si el acto contiene mandatos dirigidos a
la generalidad de los habitantes, ya sea de todo el pas o de una
determinada circunscripcin territorial o para materias
determinadas, ello constituye un reglamento externo. En lo que
respecta al reglamento de ejecucin es aqul que detalla y
explica el texto legal y establece los medios para su
cumplimiento. Como bien seala Villagra Maffiodo, todos los
reglamentos ejecutan la ley, pero el de ejecucin lo hace en
forma ms notoria y estricta y agrega que el reglamento de
ejecucin no puede crear obligaciones o prohibiciones nuevas o
extender o agravar las establecidas en la ley20. Debe sealarse
que para esta clase de reglamentos, los de ejecucin, la
Constitucin autoriza al Presidente de la Repblica de
conformidad al Art. 238, inc. 3) que dispone entre los deberes y
atribuciones de quien ejerce la presidencia de la Repblica
"participar en la formacin de la leyes de conformidad con esta
Constitucin, promulgarlas y hacerlas publicar, reglamentarias
y controlar su cumplimiento".

Evidentemente, para dictar reglamentos, como para

cualquier acto administrativo, se requiere la autorizacin legal
correspondiente, vale decir que esa potestad est establecida en
la Constitucin o en las leyes.

Para algunos autores la potestad de dictar reglamentos

internos surge de la naturaleza misma del poder de administrar
que tiene el Presidente de la Repblica o los rganos que se
encuentran en funcin administrativa, vale decir que provendra
del mismo orden jerrquico que se establece en la

20 Enrique Sayagus Laso, ob. cit., Tomo 1, p. 26.

231
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCiN

administracin. De todas maneras la Ley 1626/00 consagra el

deber de obediencia por parte del funcionario pblico y en ese
deber estara comprendido todo tipo de rdenes, que no fueren
manifiestamente ilegtimos, tanto las rdenes individuales
dictadas mediante actos administrativos individuales como las
rdenes de carcter general dictadas a travs de actos
administrativos generales, los reglamentos internos.

El problema surge cuando analizamos los reglamentos

externos, ya que el carcter obligatorio de sus disposiciones
tiene que fundarse en una norma superior, sea la ley o la propia
Constitucin. Esta ltima nada expresa al respecto, por lo que
sera necesario que la ley autorizara a dictar el reglamento
externo. Tiene que existir una autorizacin legislativa, lo cual
consistira precisamente en una delegacin de potestad.

De ah surge la cuestin referente a la posibilidad de esa

delegacin de poder en el mbito de nuestro ordenamiento
constitucional. Sobre el punto seala Villagra Maffiodo:
"Aplicando rigurosamente el principio segn el cual las
funciones pblicas son indelegables salvo expresa autorizacin
de la norma superior, seran nulos y de ningn valor no
solamente los edictos que dictan los rganos de polica de
seguridad sino tambin las resoluciones del Banco Central que
reglamentan el rgimen monetario, crediticio y bancario, las del
Ministerio de Industria y Comercio fijando precios, cupos,
etctera y en general los reglamentos dictados por delegacin
legislativa sin expresa autorizacin constitucional".

"Ante la eventualidad de tamao desmoronamiento

jurdico, la solucin que se requiere del jurista no puede ser la
rigurosamente formalista sino otra que concilie los principios
constitucionales con las exigencias del bien comn y la razn
suprema de la permanencia y seguridad del ordenamiento

232
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIN. TOMO III

jurdico. En este afn puede recurrirse a la prescripcin del Art.

40 CN que prohbe a todo poder estatal otorgar a otro poder las
llamadas facultades extraordinarias por las cuales "la vida, la
libertad, el honor y la propiedad de las personas queden a su
arbitrio". A contrario sensu, estara permitida la delegacin
legislativa al P. Ejecutivo o a sus rganos, dentro de materias
definidas y limitadas. Podra argirse que no basta que la
delegacin de una funcin pblica no est prohibida sino que
debe estar expresamente autorizada (si no, cualquier rgano
estatal podra delegar sus funciones so pretexto de que no le est
prohibido hacerlo). Sin negar la fuerza de este argumento, hay
que confesar que no hay otro argumento que el expuesto para
apoyar la constitucionalidad de los reglamentos delegados en
nuestro Derecho pblico vigente." El referido jurista admite as
la posibilidad, utilizando el argumento a contrario sensu, de que
est permitida la delegacin legislativa dentro de materias
definidas y limitada?t,

Hay que advertir que si bien para gran parte de la

doctrina, el acto reglamentario, creador del reglamento,
constituye un acto cuasi legislativo porque en su sentido
material contiene normas generales de carcter obligatorio, sin
embargo en el orden de prelacin de leyes consagrados en el
Art. 137 de la Constitucin tiene una jerarqua inferior a la ley y
por lo tanto se halla sometida a la misma y difiere as de la ley
por su valor normativo.

Se ha sealado que la atribucin reglamentaria a la

administracin es de suma importancia dada su extensin
misma, al punto que, en lo referente a la regulacin normativa
de la actividad social, la actividad reglamentaria es
cuantitativamente mucho ms extendida que la actividad
legislativa propiamente dicha. Sealan Garca de Enterria y

2\ Sayagus Laso, Enrique, ob. cit., p. 66.

233
 LOS REGLAMENTOS Al)MINISTRATIVOS y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIN

Toms - Ramn Fernndez que no hay "posibilidad alguna de

gobernar una sociedad como la actual, cuyas interrelaciones son
cada vez mas complejas y sutiles, sin una Administracin que
asegure el mantenimiento de su supuestos bsicos comunes y
que disponga para ello de una extensa gama de poderes, uno de
los cuales ha de ser, sin duda, segn la experiencia universal, tan
lejos ya de las razones circunstanciales del "principio
monrquico" en que comenz justificndose, la potestad
reglamentaria,,22.

Respecto del fundamento de la potestad reglamentaria,

los autores citados no la reconocen como un poder propio e
inherente de la Administracin, sino sostienen que esa potestad
o poder reglamentario se sustenta en los poderes otorgados por
la Constitucin y que si la ley fundamental no precisare nada al
respecto, "habra que explicar la titularidad del poder
reglamentario en el Ejecutivo en la existencia de una costumbre
constitucional inequvoca,,23.

Parte de la doctrina afirma que la facultad reglamentaria

corresponde a la administracin como consecuencia de
facultades inherentes a la misma (principio monrquico). Otra
opinin seala sobre la complejidad del proceso de formacin de
la ley, la cual sumada a la imposibilidad de prever todas las
contingencias en la norma legislativa toma prctico otorgar esa
regulacin de detalle a la administracin, con mayor idoneidad
tcnica para regular esos detalles24 .

22Eduardo Gareia de Enterria, y otro, Curso de Derecho Administrativo ,

Conceptos y Principios fundamentales del Derecho de Organizacin,
Madrid- Barcelona, Editorial Marcial Pons, Octava Edicin, 1997, p. 171.
II Eduardo Garcia de Enterria, y otro, oh.cit., p. 172.
24 Manuel Mara Diez" oh. cit., p. 109.

234
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIN. TOMO III

Se sostiene en la doctrina la existencia de una categora

de reglamentos como los llamados autnomos, independientes o
constitucionales los cuales no requeriran delegacin legislativa
alguna porque emanaran de facultades establecidas en la
Constitucin. Se tratara de reglamentos dictados en lo que
podra denominarse "zona de reserva de la administracin,,25.

Algunos autores sealan que la actividad legislativa

consiste en la creacin de normas "nuevas", normas
innovadoras, novedosas, es decir "derechos o deberes que hasta
entonces no estaban contenidos en el orden jurdico vigente".
Expresan que no habra as actividad legislativa cuando se
reglamenta una norma o se dictan disposiciones nuevas de
acuerdo con otras preexistentes que han surgido de la
legislacin26

Refirindose a la denominacin utilizadas en la doctrina

de "legislacin en sentido formal", cuando se dicta una ley, y
"legislacin en sentido material", cuando se dictan normas
generales y obligatorias, sin forma de ley, (ordenanzas,
reglamentos, etc.), seala Bidart Campos, "Cmo conciliar
entonces, la tesis divisoria cuando se asigna al rgano ejecutivo
-en estados donde la constitucin le veda asumir funciones
legislativas- la facultad de dictar reglamentos generales o
decretos reglamentarios, que para la teora criticada revisten
ndole substancial de ley? En cambio, si ceimos la funcin
legislativa a la que produce normas con categora de derecho
nuevo, toda reglamentacin que se limita a ejecutar una ley o a
producir normas no originales ni creadoras de situaciones
nuevas, carece de contenido material legislativo, aunque tenga
carcter general y obligatorio, con lo que el rgano ejecutivo se
emplaza en un plano mediato de produccin jurdica. Salvada

25 Miguel S. Marienhoff, ob. cito , Tomo 1, p. 241.

26 German S. Bidart Campos, ob. cit., Tomo 1, p. 706.

235
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIN

as la naturaleza no legislativa de tales actos, el principio

divisorio se mantiene inclume, al no asignar a la competencia
del poder ejecutivo la emisin de normas con carcter material
de ley. Y vice versa, los denominados decretos reglamentarios,
I
i

ordenanzas administrativas, etc., votados algunas veces por

cuerpos legislativos, tampoco tienen calidad de leyes, porque no
crean situaciones nuevas,,27.

Para el citado autor, los reglamentos que dicta el poder

ejecutivo para ejecutar las leyes del Congreso, lo que nosotros
denominamos reglamentos de ejecucin, constituyen el ejercicio
de una actividad subordinada a la legislativa que impide
equiparar el decreto reglamentario a la ley, no implican
actividad legislativa en sentido substancial porque no crean
"derecho nuevo", solo ejecutan la ley. De ah que el decreto
reglamentario no puede originar situaciones no previstas en la
ley, no puede ir ms all de la ley ni restringirla28 . Seala que
esos reglamentos son actos administrativos, siguiendo la opinin
de Bielsa, pero advierte que, de acuerdo a la jurisprudencia de la
Corte Suprema de su pas, el decreto reglamentario dictado por
la autoridad competente y en uso de facultades constitucionales,
forma parte de la ley misma29 . El sentido de esta expresin se
presta a confusin puesto que el reglamento de ejecucin no es
una extensin de la ley sino un instrumento normativo diferente
que contiene un desarrollo de la ley y por lo tanto est
subordinado a la misma.

4. LMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

La competencia. Ya nos hemos referido a las distintas

clases de reglamentos yen particular al reglamento de ejecucin

27 German S. Bidart Campos, ob. cit., Tomo 1, p. 707.

28 German S. Bidart Campos, ob. cit., Tomo 1, p. 751.
29 German S. Bidart Campos, ob. cit., Tomo 1, p. 752.

236
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIN. TOMO III

cuya facultad para dictarlo, por disposicin constitucional, le

corresponde al Presidente de la Repblica. En lo que hace al
reglamento interno, tambin hemos sefialado que le compete
dictar a la autoridad administrativa que tenga subordinados a su
cargo. En cuanto al reglamento externo, que contiene
disposiciones obligatorias para los particulares, la competencia
para dictarlo debe provenir de una norma superior, la
Constitucin o la ley a las cuales se subordina. En esta clase de
reglamentos la potestad para dictarlos no es independiente de la
ley. Tampoco es independiente de la ley el reglamento interno ni
el de ejecucin, pero la facultad para dictarlos se halla en la
propia Constitucin, para el ltimo, o se halla implcita en la
misma estructura jerrquica de la organizacin administrativa
creada por una norma superior.

Debe recordarse e insistirse que se trata de una

regulacin secundaria y que por ello no tiene el mismo rango
que la ley sino que est subordinada a ella. Sealan Garca de
Enterra y Toms~ Ramn Fernndez, quienes denominan
"remisin normativa" a este tipo de delegacin, que "la remisin
debe contener una expresin de contenido delimitado y, cuando
suponga entregar a la decisin reglamentaria regulaciones de
fondo, la enunciacin de los criterios y principios con los cuales
puede llegarse a ella; no sera vlido, pues, una simple entrega
formal, que sera mas bien una simple deslegalizacin que una
remisin, ... ,,30

Esta remisin o delegacin, s es necesaria cuando se

trata de reglamentos externos los cuales van a ser obligatorios
para los particulares. Dicha obligatoriedad, de acuerdo con el
precepto constitucional en virtud del cual "Nadie est obligado a
hacer lo que la ley no ordena ni privado de lo que ella no
prohbe" (Art. 9) surge solamente de la ley o en su defecto del

30 Gennan S. Bidart Campos, ob. cit., p. 264.

237
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIN

reglamento dictado por la autoridad administrativa a la cual la

ley le ha otorgado esa facultad de dictar normas obligatorias. En
esos casos, como hemos dicho, la ley tiene que establecer
principios de regulacin o eventualmente otorgar facultad para
regular reglamentariamente determinados puntos de la materia
que ya est regulada legalmente, aunque en forma ms general.

En cuanto al contenido, los reglamentos de ejecucin o

los reglamentos internos tienen una mayor vinculacin a la ley
ya que la autoridad administrativa debe limitarse al desarrollo de
la ley que va a ejecutar, sin modificarla ni alterar su letra ni su
espritu.

Los reglamentos externos tambin se encuentran

sometidos a la ley, pero sta le otorga a la autoridad
administrativa mayor amplitud y discrecionalidad para regularla,
siempre dentro de un marco que la ley le fija y en la materia que
la ley le seala, por lo que el vaco legislativo en una
determinada materia no autoriza a la Administracin a colmarlo
por va reglamentaria. Debe advertirse que todos los tipos de
reglamentos, en mayor o menor medida, estn vinculados a la
ley.

Se ha sealado que, aparte de los lmites establecidos en

la ley que el reglamento no puede sobrepasar, se encuentran el
respeto a los principios generales del Derecho y la interdiccin
de la arbitrariedad. (Garca de Enterra y Toms-Ramn
Fernndez, p. 186). Esta es una cuestin vinculada a toda la
actividad normativa del Estado, tanto en lo que respecta a las
leyes como a los reglamentos. La Constitucin consagra la
obligacin de los rganos del Estado de someterse a la ley; en su
Artculo 257 dispone: "Los rganos del Estado se subordinan a
los dictados de la ley ....." El trmino "ley" est tomado en su
sentido lato, comprensivo de la norma jerrquicamente superior,

238
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIN. TOMO 1ll

la Constitucin, a la cual se someten las todas las normas

secundaras que se "sancionan en su consecuencia" conforme lo
dispone el Artculo 137, que consagra el principio de la
supremaca de la Constitucin. sta a su vez contiene en su
Parte 1 la consagracin de principios fundamentales, derechos,
deberes y garantas que no pueden ser desconocidos por la
norma secundaria.

En cuanto a la materia reglamentaria, debe recordarse

que la habilitacin o delegacin legislativa que otorgue al
rgano de la administracin la potestad de dictar reglamentos
debe ceirse a las actividades en que normalmente interviene la
Administracin; est excluida la reglamentacin de materias
ajenas a ella como ser las relativas al derecho privad03l .

Se requiere que estos lmites estn fijados en la ley que

autoriza y por lo menos debe fijarse una poltica o un standard
inteligible, pero en todos los casos se ha convenido en que se
trata de regulaciones subordinadas a la ley y dentro de lmites
ms o menos estrechos que la propia ley fija.

Corresponde advertir que, en cualquiera de los casos,

tanto en el de reglamento de de ejecucin como en el de
reglamento externo, se trata de un desarrollo de la ley que, como
bien se ha sealado, constituye un concepto jurdico
indeterminado. Pero lo que ocurre es que el desarrollo de la ley
es una cuestin de grados porque una cosa es regular la ley a los
efectos de la ejecucin detallada de la misma que constituira en
materia del reglamento de ejecucin para el cual no se requerira
delegacin legislativa ya que la facultad est dada por la propia
Constitucin. Pero otra cosa distinta sera la remisin por la ley
para la regulacin por la administracin en determinadas

31 Conf. Eduardo Garca de Enterra y otro; ob. cit., p. 191; Dromi, Jos
Roberto, ob. cit, p. 293.

239
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIN

materias. Reitero, que este sera un problema de interpretacin y

de grados del desarrollo de la ley que, si bien es un concepto
jurdico indeterminado, es determinable en el caso concret0 32

Nos hemos referido anteriormente a las limitaciones de

la delegacin de la potestad legislativa, entre ellas la necesidad
de establecer un mbito determinado y la necesidad de que la ley
que delega establezca los principios bsicos sobre los cuales se
va a regular a travs del reglamento, como as tambin el deber
de respetar la zona de reserva de la ley.

No debe olvidarse que el sistema constitucional

paraguayo instituye un reglmen presidencialista y no
parlamentarista, as mismo que es muy distinta la delegacin del
poder para hacer la ley, de la autorizacin al Poder Ejecutivo
para regular pormenores y detalles para el mejor cumplimiento
de aquella.

La posibilidad de la delegacin legislativa, en esos

trminos, ha sido admitida en el derecho comparad033

5. LA RESERVA DE LA LEY

Afirma Dromi que el Congreso puede dictar leyes sobre

cualquier funcin de la Administracin. La funcin pblica, la
organizacin y el funcionamiento administrativo interno, etc.
Expresa el citado autor que "la regulacin legislativa de la
actividad administrativa comprende muchos aspectos de la
organizacin y funcionamiento administrativos, v. gr., leyes de
ministerios, contabilidad, obras pblicas, procedimiento
administrativo, estatuto del personal civil, demandas contra la

32 Garcfa de Enterria, ob.cit., p. 267.

33 Miguel S. Marienhoff, ob.cit., Tomo 1, p.247.

240
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIN. TOMO III

Nacin, procedimiento impositivo, etc" 34 Este autor sostiene

que no existe zona de reserva administrativa que no pueda ser
regulada por la lel 5

Fuera de la zona de reserva de la ley, muchas materias

pueden ser reguladas por el reglamento toda vez que exista la
habilitacin constitucional o legislativa. Si la Constitucin
autoriza al Presidente de la Repblica a reglamentar las leyes,
aquel puede hacerlo aunque la ley a ser reglamentada no
disponga nada al respecto. Este es el caso de los reglamentos de
ejecucin.

Hay autores que cuestionan el principio segn el cual

existe una gran discrecionalidad y autonoma en el rgano
legislativo para legislar, el cual podra regular por ley sobre
cualquier materia. Estos autores sealan que existen zonas en las
cuales no es posible establecer una regulacin por medio de la
ley; as como hay zonas de reserva de la ley y zonas de reserva
de la jurisdiccin, existen zonas de reserva de la administracin.

Debe advertirse que la Constitucin atribuye al Congreso

potestades de carcter muy amplio, incluso la de "dictar leyes
para la organizacin de la administracin de la Repblica, para
la creacin de entes descentralizados y para el ordenamiento del
crdito pblico" (Artculo 202, inc. 12). Esta disposicin ampla
considerablemente el mbito de la legislacin y reduce el de la
administracin ya que la ley, como establece el citado artculo,
puede legislar en materia de organizacin de la administracin a
pesar de que la propia Constitucin atribuye al Presidente de la
Repblica la potestad de dirigir la administracin general del
pas (Artculo 238, inc. 1). Evidentemente la posibilidad de
dictar reglamentos autnomos, en materia de administracin,

34 Jos Roberto Dromi, oh. cit .. , Tomo 1, p. 98.

35 Jos Roberto Dromi, oh. cit., Tomo J, p. 97.

241
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIN

fundada en la posible facultad implcita acordada por la

Constitucin es de dificil aplicacin en nuestro derecho.
Reiteramos que la facultad concedida expresamente por la
Constitucin al Presidente de la Repblica se limita, en el caso
que nos ocupa, al reglamento de ejecucin. Tambin por las
razones que hemos expuesto anteriormente la administracin
tiene la facultad para dictar reglamentos internos, pero cuando
se trata de otro tipo de reglamento, como el reglamento externo
que va a contener mandatos y prohibiciones de carcter
administrativo para la generalidad de los habitantes se va a
requerir autorizacin legislativa. As lo ensefia el distinguido
jurista nacional Salvador Villagra Maffiodo, quien expresa:
"Consecuencia necesaria del principio consagrado en la
Constitucin es que el Poder Ejecutivo y sus rganos no pueden
crear obligaciones y prohibiciones sino por expresa autorizacin
legislativa. Hay en ello una verdadera delegacin de poder y es
por ende tambin apropiado el nombre de reglamentos
delegados, que suele darse a los que de este modo se dictan,,36 .

Coincidimos en que la actividad legislativa tiene lmites

y que no puede hablarse de omnipotencia legislativa ni puede
dicha actividad violar las zonas de reserva que corresponden a
las dems funciones del Estado, pero consideramos que las
normas obligatorias slo pueden emanar de los poderes de la ley
o de su delegacin.

En el derecho norteamericano se ha sefialado que "la

linea de demarcacin entre las funciones esencialmente
legislativas que, de acuerdo con la Constitucin, deben ser
ejercidas por el Congreso y aquellas que pueden ser delegadas a
la rama administrativa del gobierno, es muy vaga, fluctuante y
dificil de discernir',37.

36 Salvador Villagra Maffiodo, ob. cit., p. 65.

37 Segundo V. Linares Quintana, ob. cit., p. 171.

242
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIN. TOMO III

6. LA REGULACIN POR LEY EN NUESTRA

CONSTITUCIN

Nuestra Constitucin contiene muchas disposiciones en

las cuales remite a la ley la reglamentacin de derechos o la
regulacin de organismos del Estado, lo cual forma parte de la
"reserva de la ley".

En primer lugar, el Artculo 3 de la Constitucin

consagra el principio de la prohibicin del otorgamiento de
facultades extraordinarias a otro poder ni a persona alguna
individual o colectiva. Este es el principio general que restringe
entre otras, la actividad legislativa.

Existen varias materias en la Parte 1, Ttulo 11 en que se

remite a la ley su reglamentacin. As, el Artculo 4 que regula
el derecho a la vida dispone que "la ley reglamentar la libertad
de las personas para disponer de su propio cuerpo slo para fines
cientficos o mdicos"; el Artculo 8 dispone la regulacin por
ley en lo referente a la proteccin ambiental y los delitos
ecolgicos; el Artculo 10 reserva a la ley la posibilidad de
establecer cargas sociales en favor del Estado; el Artculo 11
sobre la privacin de la libertad fisica; el Artculo 17, incisos 3 y
4 sobre derechos procesales; el Artculo 24 sobre libertad
religiosa e ideolgica; el Artculo 28 sobre la regulacin del
derecho a la informacin; el Artculo 30 sobre el acceso al
espectro electromagntico; el Artculo 31 sobre la regulacin de
los medios de comunicacin del Estado; el Artculo 32 sobre la
libertad de reunin y manifestacin; el Artculo 36 sobre la
inviolabilidad del patrimonio documental y la comunicacin
privada; el Artculo 39 sobre la reglamentacin por ley del
derecho a la indemnizacin justa y adecuada; el Artculo 41
sobre el derecho al trnsito y a la residencia y la reglamentacin
por ley de las migraciones; el Artculo 42 sobre la colegiacin

243
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIN

profesional; el Artculo 44 sobre la creacin de tributos; el

Artculo 51 sobre el rgimen del matrimonio y de las uniones de
hecho; el Artculo 53 sobre la ayuda familiar; el Artculo 59
sobre el rgimen del bien de familia; el Artculo 70 sobre
programas de bienestar social; el Artculo 71 sobre la
reglamentacin de la produccin y el uso medicinal de las
sustancias estupefacientes y dems drogas peligrosas; el
Artculo 79 sobre la creacin de universidades pblicas o
privadas y la determinacin de profesiones que requieren ttulos
universitarios; el Artculo 80 sobre la constitucin de fondos
para becas; el Artculo 83 sobre las exoneraciones y estmulos
para objetos y actividades referentes a la difusin cultural y la
educacin; el Artculo 86 sobre la proteccin del trabajo; el
Artculo 91 sobre descansos y vacaciones as como tareas
insalubres; el Artculo 92 sobre la retribucin del trabajo; el
Artculo 95 sobre la seguridad social; el Artculo 98 sobre el
ejercicio del derecho de huelga; el Artculo 101 sobre las
carreras de los funcionarios pblicos; el Artculo 102 sobre los
derechos laborales de los funcionarios pblicos; el Artculo 103
sobre el rgimen de jubilaciones en el funcionario pblico; el
Artculo 109 sobre la expropiacin; el Artculo 110 sobre
derechos de autor y de propiedad intelectual; el Artculo 111
sobre regulacin del derecho de opcin preferencial en ventas de
empresas pblicas; el Artculo 112 sobre regulacin del rgimen
econmico de los hidrocarburos y otros minerales del dominio
del Estado, el Artculo 116 sobre expropiacin de latifundios
improductivos; el Artculo 121 sobre la reglamentacin del
referndum legislativo; el Artculo 123 sobre la iniciativa
popular, el Artculo 125 sobre la reglamentacin de la
Constitucin y el reglamento de los partidos y movimientos
polticos, el Artculo 129 sobre el servicio militar obligatorio; el
Artculo 131, 132,133,134 sobre las garantas constitucionales
(Inconstitucionalidad, Hbeas Corpus, Amparo).

244
 COMENTARIO A LA CONSTITUCIN. TOMO m

En la Parte II, Ttulo 1, la Constitucin exige la

participacin legislativa en diversas materias. As el Artculo
148 inciso 4, en la definicin de la buena conducta para la
obtencin de la nacionalidad paraguaya por naturalizacin; el
Artculo 134, sobre las normas sobre adquisicin, readquisicin,
opcin de la nacionalidad y suspensin de la ciudadana; el
Artculo 155, sobre adquisicin de inmuebles para sedes
diplomticas de Estados extranjeros; el Artculo 157, sobre la
fijacin de los .lmites de la capital de la Repblica; el Artculo
158 sobre la creacin de servicios nacionales en los
departamentos y municipios, el Artculo 159, sobre la creacin
de departamentos y municipios; el Artculo 160 sobre
constitucin y funcionamiento de regiones; el Artculo 161,
sobre la composicin y funciones de las juntas departamentales;
el Artculo 164, sobre los recursos y rentas de la administracin
departamental; el Artculo 168, sobre atribuciones de las
Municipalidades; el Artculo 161, sobre las categoras y
regmenes de las municipalidades; el Artculo 163, sobre
organizacin de las Fuerzas Armadas; el Artculo 174, sobre la
calificacin de delitos y faltas de carcter militar; el Artculo
175, sobre la organizacin de la polica nacional y de otros
cuerpos de polica; el Artculo 179, sobre la creacin de tributos.

El Ttulo II de la Parte Il, que se refiere a la estructura y

organizacin del Estado contiene tambin varias disposiciones
en las cuales se encomienda a la actividad legislativa la
regulacin de determinadas materias. El Artculo 193, sobre la
participacin de la mayora y minora en las interpelaciones; el
Artculo 195, sobre las sanciones por el incumplimiento de la
obligacin de comparecer ante las comisiones conjuntas de
investigacin de las Cmaras de Congreso; el Artculo 202,
referentes a los deberes y atribuciones del Congreso; el Artculo
203, sobre la iniciativa popular y la iniciativa de la Corte
Suprema de Justicia; el Artculo 221, sobre el aumento de la

245
 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIN

cantidad de diputados; el Artculo 240, sobre el nmero y

funciones de los Ministros de Poder Ejecutivo; los Artculos
244, 245 Y 246, sobre la Procuradura General de la Repblica;
el Artculo 253, sobre el funcionamiento del Jurado de
Enjuiciamiento de Magistrados; el Artculo 256, sobre la forma
de los juicios; el Artculo 259, sobre los deberes y atribuciones
de la Corte Suprema de Justicia; el Artculo 263, sobre
incompatibilidades del Consejo de la Magistratura; el Artculo
264, sobre los deberes y atribuciones del Consejo de la
Magistratura; el Artculo 265, sobre el Tribunal de Cuentas y
sobre la Escuela Judicial; el Artculo 266 y 268, sobre el
Ministerio Pblico, el Artculo 272, sobre la creacin de la
Polica Judicial, los Artculos 274 y 275, sobre la Justicia
Electoral; los Artculos 279, y 280, sobre el Defensor del
Pueblo, el Artculo 283, sobre los deberes y atribuciones del
Contralor General de la Repblica y el Artculo 287, sobre la
regulacin de la organizacin y funcionamiento de la Banca
Central del Estado.

7. RGANOS CON POTESTADES PARA DICTAR

REGLAMENTOS EXTERNOS

Entre los rganos con potestades para dictar reglamentos

externos en nuestro derecho podemos citar a las
Municipalidades, a las cuales el Artculo 168 de la Constitucin
les faculta para dictar ordenanzas, reglamentos y resoluciones
con arreglo a la ley. En tal sentido, la Ley N 1294/87, Ley
Orgnica Municipal, regula esa facultad estableciendo principios
concretos en el artculo 48 as como en los artculos 18, 39 Y
siguientes.

Por su parte la Ley N 222/93, Ley Orgnica Policial

faculta a la Polica Nacional a dictar reglamentos y edictos para
el cumplimiento de sus fines (Art. 6. inc. 18). El Ministerio de

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 COMENTARIO A LA CONSTITUCIN. TOMO UI

Industria y Comercio en virtud dlartculo 2 inc. c) e i) de la

Ley N 904/63 modificado por Ley N 2961/06 tiene tambin
facultades para dictar reglamentos externos.

Lo mismo puede decirse de la Ley N 2426/04 que

atribuye a SENACSA (Servicio Nacional de Calidad y Salud
Animal) a dictar reglamentaciones sobre la materia de su
competencia (Art. 2 y Art. 8 inc c). Igualmente el SENAVE
(Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal y de Semillas)
tiene similares facultades en el Art. 9 inc c) de la Ley N
2459/04. As tambin CONATEL (Comisin Nacional de
Telecomunicaciones) puede dictar regulaciones sobre la materia
de su competencia en virtud del artculo 16 inc a) de la Ley N
642/95.

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 LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS y SU RELACIONAMIENTO CON LA LEY
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIN

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 COMENTARIO A LA CONSTITUCIN. TOMO III

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