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las instituciones
fiscales del maana
Instituciones para la gente

banco interamericano de desarrollo
las instituciones
fiscales del maana
Instituciones para la gente
Washington, dc 2012
Catalogacin en la fuente proporcionada por la
Biblioteca Felipe Herrera del
Banco Interamericano de Desarrollo
Las instituciones fiscales del maana / Ana Corbacho, coordinadora.

p. cm. (Instituciones para la gente)
Incluye referencias bibliogrficas.
ISBN 978-1-59782-162-9
1. Fiscal policyLatin America. 2. Finance, PublicLatin America. 3. Expenditures, PublicLatin America. 4. Government
aid to small businessLatin America. 5. Industrial productivityLatin America. I. Corbacho, Ana, coord. II. Inter-American
Development Bank. Desarrollo.
HJ192.5 I57 2012
IDB-BK-110
Banco Interamericano de Desarrollo, 2012. Todos los derechos reservados; este libro puede reproducirse libremente para
fines no comerciales. Se prohbe el uso comercial no autorizado de los documentos del Banco, y tal podra castigarse de
conformidad con las polticas del Banco y/o las legislaciones aplicables.
1300 New York Avenue, N.W.

Washington, D.C. 20577
www.iadb.org
Las opiniones expresadas en esta publicacin son exclusivamente de los autores y no necesariamente reflejan el punto de
vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de lospases que representa.
ndice
Lista de recuadros, grficos y cuadros............................................................................. vii

Agradecimientos................................................................................................................... xi
Acerca de los autores........................................................................................................xiii
Prefacio............................................................................................................................. xvii
Introduccin...................................................................................................................... xix
CAPTULO 1
Reglas fiscales para la estabilidad y sostenibilidad.......................................................... 1
Introduccin..................................................................................................................... 2
Volatilidad y poltica fiscal: el pasado y la experiencia reciente de
Amrica Latina........................................................................................................ 2
Cmo pueden ayudar las instituciones fiscales a reducir la volatilidad
macroeconmica?....................................................................................................7
Qu son las reglas fiscales?..........................................................................................8
Definicin.....................................................................................................................8
Tipos de reglas fiscales: ventajas y desventajas.......................................................9
Limitaciones de las reglas fiscales......................................................................... 15
Clusulas de escape................................................................................................... 20
Correccin de desviaciones y aplicacin de la regla en el presupuesto................ 22
Condiciones previas para el diseo y el funcionamiento ptimos de
las reglas ajustadas por el ciclo............................................................................. 23
Condiciones de orden macroeconmico.................................................................... 23
Condiciones de orden fiscal y presupuestario........................................................ 24
Complementariedad con otros mecanismos institucionales................................... 25
La economa poltica de una regla fiscal basada en el balance estructural........ 25
La experiencia chilena.................................................................................................... 31
Otros casos de pases en ALC.......................................................................................... 35
Conclusiones................................................................................................................... 39
Bibliografa.................................................................................................................... 41
ndice|iii
CAPTULO 2
El presupuesto basado en el desempeo: una va para mejorar el gasto pblico.............. 47
Un faro para el gasto pblico........................................................................................48
El rol del presupuesto..............................................................................................48
Primeros modelos de presupuestacin..................................................................... 50
El presupuesto basado en el desempeo......................................................................... 52
Primer pilar: informacin de desempeo.................................................................. 53
Segundo pilar: adecuacin del proceso presupuestario......................................... 56
Tercer pilar: motivacin, incentivos y desempeo................................................... 61
Cuarto pilar: desarrollo de capacidades institucionales...................................... 63
Hacia la implementacin del PbD en Amrica Latina.....................................................66
Dnde estamos?.........................................................................................................66
Distintos caminos a recorrer...................................................................................69
Conclusiones................................................................................................................... 72
Bibliografa.................................................................................................................... 73
CAPTULO 3
Sistemas integrados de administracin financiera para la gestin pblica
moderna................................................................................................................................ 75
Aspectos conceptuales de un SIAF.................................................................................. 77
SIAF la latinoamericana.............................................................................................. 78
Anatoma de un SIAF........................................................................................................ 81
Presupuesto............................................................................................................... 81
Tesorera.................................................................................................................... 83
Contabilidad..............................................................................................................84
Deuda pblica............................................................................................................. 85
Qu funcionalidades elegir?.................................................................................... 85
La integracin del SIAF con otros sistemas y funcionalidades
administrativas.........................................................................................................86
Compras y contrataciones.........................................................................................86
iv|ndice
Administracin de pagos al personal.......................................................................86
Administracin de bienes.......................................................................................... 87
Inversiones pblicas................................................................................................. 87
Administracin tributaria........................................................................................ 87
El nivel de integracin o interoperabilidad en ALC................................................88
Lo que un SIAF necesita...................................................................................................90
Los SIAF y su tecnologa................................................................................................. 92
Arquitecturas tecnolgicas..................................................................................... 92
Estrategias y tendencias........................................................................................... 95
Un panorama de la regin..........................................................................................98
Por un SIAF de calidad....................................................................................................99
Conclusiones, tendencias y desafos........................................................................... 104
Bibliografa.................................................................................................................. 107
CAPTULO 4
Dnde estn las pyme formales? el rol de los factores institucionales y
estructurales.................................................................................................................... 109
PyME y productividad: un marco de anlisis............................................................... 114
Las instituciones importan..................................................................................... 114
Factores estructurales............................................................................................115
PyME, productividad e instituciones: evidencia emprica...........................................116
Hacia polticas de desarrollo productivo de PyME.................................................... 120
Menores costos de transaccin...............................................................................121
Mejores mercados financieros.................................................................................123
Polticas fiscales ms amigables........................................................................... 124
Cambio estructural..................................................................................................125
Conclusiones y futuras lneas de actividad................................................................127
Bibliografa.................................................................................................................. 128
Anexo 4.1: Indicadores y fuentes...................................................................................132
ndice|v
CAPTULO 5
Incentivos fiscales a la innovacin empresarial.............................................................137
Panorama regional de innovacin................................................................................ 139
La razn de ser de las polticas de innovacin........................................................... 141
El conocimiento como bien pblico......................................................................... 142
El problema de la informacin asimtrica............................................................. 143
Fallas de coordinacin e institucionales.............................................................. 143
Implementar Polticas de estmulo a la innovacin empresarial en ALC................... 145
Las subvenciones directas....................................................................................... 147
Los incentivos tributarios: una alternativa a las subvenciones?.......................151
Qu dicen las evaluaciones de impacto?......................................................................157
Consideraciones metodolgicas..............................................................................157
La adicionalidad de insumo..................................................................................... 159
La adicionalidad de producto................................................................................. 163
Temas emergentes.......................................................................................................... 165
Federalismo y las polticas para la innovacin.................................................... 166
Las polticas para la innovacin y el estmulo al emprendimiento dinmico...... 166
Las caractersticas especiales del sector servicios............................................ 167
De los incentivos a los insumos a los incentivos por resultados........................ 168
Conclusiones................................................................................................................. 169
Bibliografa...................................................................................................................171
vi|ndice
Lista de grficos, cuadros y recuadros
Grficos
Captulo 1
Grfico 1.1: Reservas internacionales netas en ALC-7, 200010................................................... 3
Grfico 1.2: Deuda externa del gobierno general en ALC-9, 200110........................................... 4
Grfico 1.3: Resultado fiscal primario en pases seleccionados de ALC, 200810...................... 6
Grfico 1.4: Variaciones del PIB, consumo, gasto e inversin en ALC-9, 200010....................... 7
Grfico 1.5: Formulacin presupuestaria bajo la regla de balance estructural.................... 34
Captulo 2
Grfico 2.1: Objetivos del proceso presupuestario................................................................... 49
Grfico 2.2: Ciclo presupuestario............................................................................................... 50
Grfico 2.3: Primeros modelos de presupuestacin....................................................................52
Grfico 2.4: Los cuatro pilares del PbD.......................................................................................53
Grfico 2.5: Adecuacin del proceso presupuestario.................................................................58
Grfico 2.6: reas de desarrollo de capacidad institucional...................................................63
Grfico 2.7: Desafos presupuestarios en Amrica Latina......................................................... 66
Grfico 2.8: ndice del presupuesto basado en el desempeo segn el SEP............................... 69
Grfico 2.9: Los casos de Chile y Mxico..................................................................................... 70
Captulo 3
Grfico 3.1: Hitos de los SIAF en ALC........................................................................................... 79
Grfico 3.2: Las funcionalidades de un SIAF...............................................................................82
Grfico 3.3: Enfoque modular para la construccin del SIAF................................................... 88
Grfico 3.4: Requerimientos para la implantacin de un SIAF...................................................92
Captulo 4
Grfico 4.1: Total de PyME en pases de alto ingreso seleccionados y en Amrica Latina...... 111
Grfico 4.2: Las PyME y el desarrollo....................................................................................... 112
Grfico 4.3: Las PyME y la informalidad.................................................................................... 113
Grfico 4.4: Recaudacin tributaria en ALC y la OCDE............................................................. 118
Grfico 4.5: ALC en los rankings de polticas........................................................................... 121
Captulo 5
Grfico 5.1: I+D y productividad................................................................................................140
lista de grficos, cuadros y recuadros | vii

Grfico 5.2: Inversin total en innovacin e inversin en I+D................................................. 141
Grfico 5.3: Fuentes de financiamiento de la inversin en innovacin empresarial..............142
Grfico 5.4: Incentivos fiscales para la innovacin empresarial...........................................146
Grfico 5.5: Empresas que recibieron fondos pblicos para financiar actividades
de innovacin......................................................................................................................... 147
Grfico 5.6: Evaluacin de programas de CTI............................................................................148
Grfico 5.7: Incentivos tributarios, subvenciones e ingresos fiscales no percibidos..........154
Cuadros
Captulo 1
Cuadro 1.1: Tasas de variacin del PIB real en ALC, 200410....................................................... 5
Cuadro 1.2: Ejemplos seleccionados de reglas fiscales, 2008....................................................10
Cuadro 1.3: Ejemplos de pases que utilizan clusulas de escape..............................................22
Cuadro 1.4: Metodologa de estimacin del balance estructural en Chile...............................32
Captulo 2
Cuadro 2.1: Ejemplo de un sistema de monitoreo.........................................................................55
Cuadro 2.2: Nivel de uso de la informacin.................................................................................58
Cuadro 2.3: Mecanismos de motivacin en el sector pblico......................................................62
Cuadro 2.4: Nivel de implementacin del PbD en Amrica Latina............................................... 68
Captulo 3
Cuadro 3.1: Interfaces en lnea del SIAF con otros sistemas administrativos, 2010............... 89
Cuadro 3.2: Uso de tecnologa en los SIAF de ALC....................................................................... 99
Cuadro 3.3: Resultados de las evaluaciones de PEFA en ALC..................................................... 101
Captulo 4
Cuadro 4.1: Dnde estamos en trminos de productividad y PyME?, 20002010...................... 117
Cuadro 4.2: Correlaciones bsicas entre productividad, PyME, y factores
institucionales y estructurales.......................................................................................... 119
Captulo 5
Cuadro 5.1: Evaluacin de la adicionalidad de insumo, pases seleccinados de ALC...............160
Cuadro 5.2: Evaluacin de la adicionalidad de producto en Chile, Colombia y Panam..........164
viii | lista de grficos, cuadros y recuadros

Recuadros
Captulo 1
Recuadro 1.1: Los fondos de estabilizacin de los ingresos fiscales en ALC............................18
Captulo 2
Recuadro 2.1: Metodologa de evaluacin en Brasil...................................................................57
Recuadro 2.2: Planificacin estratgica en Colombia................................................................59
Recuadro 2.3: Evaluaciones ex ante en Bolivia........................................................................... 60
Recuadro 2.4: Compras pblicas en Per......................................................................................65
Recuadro 2.5: Pisos presupuestarios en Ecuador........................................................................67
Captulo 3
Recuadro 3.1: Iniciativas recientes del uso de software libre en ALC...................................... 98
Recuadro 3.2: Ejemplos de indicadores para evaluar SIAF........................................................ 103
lista de grficos, cuadros y recuadros | ix

Agradecimientos
L a serie Instituciones para la gente es una publicacin anual del Sector de Instituciones para el Desa-
rrollo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Esta primera edicin, titulada Las instituciones fis-
cales del maana, estuvo coordinada por Ana Corbacho, Asesora Econmica del Sector de Instituciones.
El libro cont con un nmero importante de colaboradores. En particular, se destaca la edicin de
contenidos a cargo de Jimena Ziga, la asistencia de investigacin de Steve Brito, y el apoyo al proceso
de publicacin de Sarah Schineller. En el caso del captulo 1, se agradecen los comentarios de Teresa Ter-
Minassian, Vicente Fretes y Ana Corbacho, y los insumos del personal de la Divisin de Gestin Fiscal y
Municipal, especialmente de parte de Juan Carlos Bentez. En el caso del captulo 3, se agradecen los co-
mentarios de Silvio Solarte, Mauro Brusa y Reinhard Engl. Tambin se agradece el apoyo de Blanca Lpez-
Alascio en la elaboracin del captulo 4. Por ltimo se agradecen los comentarios de Fernando Velayos y
del resto del equipo de la Divisin de Gestin Fiscal y Municipal del BID sobre el captulo 5.
agradecimientos|xi
Acerca de los autores
Martin Chrisney
Es especialista del sector privado en el BID, donde ejerce el rol de asesor de los gobiernos sobre temas
de competitividad y desarrollo empresarial. Cuenta con 18 aos de experiencia en la regin, a lo largo
de los cuales ha liderado en varios pases proyectos para fortalecer los procesos de concertacin de po-
lticas sobre la competitividad, la creacin del mbito favorable para el desarrollo del sector privado, y la
promocin del desarrollo empresarial. Ha publicado artculos sobre desarrollo sostenible, la formacin
de polticas de competitividad, y la provisin de infraestructura. Posee una Maestra en Economa de la
Escuela de Economa de Londres y una Maestra en Relaciones Internacionales de la Universidad Johns
Hopkins. Anteriormente sirvi como asesor en el Banco Mundial y economista en el Instituto de Finanzas
Internacionales en Washington, D.C.
Ana Corbacho
Se incorpor al Banco en 2010 como asesora principal del Sector de Instituciones para el Desarrollo, a car-
go de la gestin de conocimiento y su diseminacin. Ha sido Subjefa de la divisin que prepara el infor-
me bianual Perspectivas econmicas para el hemisferio occidental del Fondo Monetario Internacional (FMI).
Ha trabajado principalmente en economas emergentes de Amrica Latina y Europa del Este, y ha reali-
zado investigaciones sobre diversos temas institucionales, fiscales y macroeconmicos, entre los cuales
se incluyen educacin y crecimiento, instituciones fiscales e inversin pblica, y ms recientemente
seguridad ciudadana y las consecuencias sociales de la falta de identidad legal. Tiene un Doctorado en
Economa (con distincin) de la Universidad de Columbia en Nueva York, y una Licenciatura en Economa
(summa cum laude) de la Universidad de San Andrs en Buenos Aires, Argentina. Fue becaria al mrito
de la Universidad de Columbia y de su Consorcio de Polticas Pblicas, de la Organizacin de los Estados
Americanos (OEA), de la Fundacin Bradley, y de la Universidad de San Andrs.
Gustavo Crespi
Se incorpor al Banco en 2009 como especialista lder de la Divisin de Competitividad e Innovacin, con
la responsabilidad de organizar e implementar la agenda de conocimiento de dicha divisin. Ha ocupa-
do el cargo de Administrador Principal de Programas del rea de Innovacin, Tecnologa y Sociedad del
Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC) del Gobierno Federal de Canad. Tam-
binejerci funciones como Investigador Asociado de la Unidad de Investigacin en Polticas de Ciencia
acerca de los autores | xiii

y Tecnologa (SPRU) de la Universidad de Sussex, Reino Unido. Su investigacin se ha concentrado funda-
mentalmente enentender los procesos de innovacin tecnolgica a nivel empresarial en pases en desa-
rrollo y en la evaluacin de impacto de polticas de ciencia, tecnologa einnovacin. Tiene un Doctorado
en Polticas Pblicas de la Universidad de Sussex, una Maestra en Economa de la Universidad de Chile, y
una Licenciatura en Economa de la Universidad Nacional de Crdoba, Argentina. Hasta la fecha ha publi-
cado ms de 20 artculos en revistas indexadas, una cantidad similar de documentos de trabajo y varios
captulos de libros. Ha sido consultor internacional de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Ca-
ribe (CEPAL), de la Comisin Europea, de la Oficina Nacional de Estadsticas y del Departamento de Comer-
cio e Industriadel Reino Unido, y de la Corporacin de Fomento y del Ministerio de Economa de Chile.
Pedro Faras
Ciudadano brasileo, cuya formacin acadmica incluye una Licenciatura en Ingeniera Civil y una Maestra
en Administracin Pblica y Planificacin de la Universidad de Braslia, adems de diversos cursos de especia-
lizacin realizados en la Escuela Nacional Brasilea de Administracin Pblica, la Universidad George Wash-
ington, y la Universidad de Carleton, entre otras. Sirvi como oficial federal en el gobierno Brasileo durante
13 aos, desempendose en varias agencias en diferentes puestos, entre ellos: Director de la Secretara de
Reforma del Estado (199599) y Subsecretario General del Ministerio de Planificacin, Presupuesto y Gestin
(200003). Ha publicado numerosos artculos y ha participado como panelista en incontables eventos acad-
micos y de polticas en los mbitos de la gestin pblica, la gobernanza regulatoria, la administracin pblica
y la reforma del Estado. Trabaja en el Banco desde el 2003, proporcionando apoyo a los pases de Amrica La-
tina y el Caribe en proyectos destinados a fortalecer la capacidad institucional y la gobernabilidad.
Gustavo Garca
Ocupa el cargo de Economista Fiscal Principal de la Divisin de Gestin Fiscal y Municipal del BID. Ha sido
Director-fundador de la Oficina de Asesora Econmica y Financiera del Congreso de Venezuela (1997
2000); Asesor Principal del Ministerio de Finanzas, y Director de Polticas Monetarias y Financieras del Mi-
nisterio de Planificacin de Venezuela. Asimismo, se ha desempeado como economista en el FMI, y ha
ejercido como profesor de Macroeconoma, Finanzas Pblicas y Moneda y Banca en el Instituto de Estu-
dios Superiores de Administracin (IESA) desde 1988 hasta 2008. Fue profesor visitante de la Universidad
de Oxford (Reino Unido) por la Ctedra Andrs Bello (200507). Tiene una maestra y estudios de docto-
rado de la Universidad de Boston.
Mario Marcel
Es Subdirector de la Direccin de Gobernanza Pblica y Desarrollo Territorial de la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), donde lidera temas como la reforma del sector pblico,
xiv | acerca de los autores

la lucha contra la corrupcin, la poltica regulatoria, el presupuesto y el gasto pblico, y el desarrollo terri-
torial. Antes de unirse a la OCDE, fue Gerente del Sector de Capacidad Institucional y Finanzas del BID. Ha
realizado varias investigaciones econmicas en la Corporacin de Estudios para Latinoamrica (CIEPLAN),
y se ha desempeado como Director de la Oficina de Presupuesto del Ministerio de Finanzas de Chile du-
rante seis aos. Lider iniciativas exitosas dirigidas a mejorar la gestin pblica en Chile, y en 2009 fue re-
conocido como lder regional en la gestin para resultados en el desarrollo. Durante su paso por el BID
llev adelante un programa sustancial para la reforma pblica en ms de 20 pases de Amrica Latina y
el Caribe. De nacionalidad chilena y espaola, tiene una Maestra de Filosofa en Ciencias Econmicas de
la Universidad de Cambridge, Reino Unido.
Juan Pablo Martnez

Posee maestras en Economa y Administracin Pblica del Maxwell School de Syracuse University, ade-
ms del ttulo de Economista otorgado por la Universidad Santa Mara. Desde 2010 trabaja para el BID,
donde se ha especializado en la gestin pblica basada en resultados. Actualmente se dedica al diseo
y a la implementacin del Sistema de Evaluacin PRODEV (SEP), el cual constituye una herramienta de
diagnstico integral de la gestin pblica basada en resultados para Amrica Latina y el Caribe.
Carlos Pimenta
Ha trabajado en el BID desde el 2001 y actualmente es Especialista Principal en Modernizacin del Estado
en la Divisin de Gestin Fiscal y Municipal. Entre 1996 y 1999 se desempe como Secretario Nacional
del Ministerio Federal de Administracin y Reforma de Brasil, y fue Secretario Ejecutivo del Consejo de la
Reforma del Estado. En los aos noventa sirvi en varios puestos del gobierno federal, entre ellos fue Vi-
ceministro de Trabajo y Administracin Pblica, Presidente de la Escuela Nacional de Administracin P-
blica, y Director de Modernizacin de la Administracin Federal. Posee una Maestra en Administracin
Pblica de la Fundacin Getlio Vargas de So Paulo (Brasil), cuenta con ms de 20 aos de experiencia
en gestin pblica, y ha participado en una gran variedad de proyectos de modernizacin de la adminis-
tracin pblica en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Honduras, Per, Mxico, Paraguay,
Uruguay y Venezuela. Sus publicaciones incluyen artculos y captulos de libros sobre la reforma del Esta-
do, y la modernizacin de la gestin pblica y de sus principales sistemas de la gestin del gasto pblico.
Joan Oriol Prats

Economista por la Universidad Autnoma de Barcelona y PhD en Economa Poltica por la misma universi-
dad, tambin posee un MBA otorgado por la Escuela Superior de Administracin y Direccin de Empresas
(ESADE), Barcelona. Entre 2007 y 2010 fue asesor en poltica econmica del Consejo de Economa de Ca-
talunya y actualmente trabaja en la Divisin de Mercados de Capitales e Instituciones Financieras del BID,
acerca de los autores | xv

donde lidera diversos programas de desarrollo del sector privado y financiero. Ha publicado varios artculos
y libros, el ms reciente de los cuales se titula La bsqueda de las instituciones. Una teora del desarrollo desde
la informalidad (CIDOB de Barcelona).
Mario Sangins
Es Especialista Principal responsable del Programa de Implementacin del Pilar Externo del Plan de Ac-
cin a Mediano Plazo para la Efectividad en el Desarrollo (PRODEV) del BID. Antes de ocupar esta posi-
cin, fue Asesor Senior del Sector de Capacidad Institucional y Finanzas de la misma institucin, donde
coordin las estrategias de desarrollo y de negocios. Antes de unirse al Banco, se desempe como Es-
pecialista Principal del Sector Pblico en el Banco Mundial, inicialmente en la regin de Amrica Latina y
el Caribe y, posteriormente, en Europa y la regin de Asia Central. Tiene una amplia experiencia en el di-
logo poltico y del desarrollo de las operaciones en la reforma y modernizacin del sector pblico, y tiene
en su haber sobre todo publicaciones en el tema de la gestin de gastos pblicos. Es Licenciado en Eco-
noma por la Universidad de Massachusetts y la Universidad de Vanderbilt, donde fue becario Fulbright.
xvi | acerca de los autores

Prefacio
S i algo dej en evidencia la crisis de 200809 es que los pases de Amrica Latina y el Caribe, en su
mayora, han aprendido de las duras lecciones sobre hiperinflacin, ajustes, y megadevaluaciones.
La regin sorprendi al mundo por su capacidad de resistencia y su vigorosa recuperacin. Hoy Amri-
ca Latina y el Caribe est lista para enfrentar el desafo de consolidar estos logros de manera sostenible,
con visin de futuro.
Una cuestin central de este desafo es fortalecer las instituciones, esas restricciones formales e in-
formales que segn North (1991) definen la estructura de incentivos de un pas, y cuya evolucin
determina en gran medida el curso de su progreso o declive. Que las instituciones importan para el desa-
rrollo est claramente establecido en la literatura especializada. Sin embargo, qu diseos institucionales
funcionan, cmo pueden implementarse, y cmo su funcionamiento e implementacin deben adaptar-
se a la realidad de cada pas constituyen preguntas clave todava por responder.
En el campo fiscal en particular las instituciones importan para un amplio rango de objetivos, des-
de la moderacin de los vaivenes macroeconmicos hasta la eficiencia y eficacia del gasto pblico y el
propio crecimiento de un pas. Qu diseo institucional elegir para progresar en cada uno de estos m-
bitos? Qu condiciones previas se necesitan para cada diseo? Cul ha sido el resultado de intentos
anteriores de cambio institucional?
Para abordar estos interrogantes, les presentamos la primera edicin de la serie Instituciones para la
gente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Esta serie responde al mandato del Banco de cons-
truir y fortalecer instituciones para el beneficio de todos los ciudadanos de la regin.
A lo largo de cinco captulos, este volumen elabora alternativas para instituciones fiscales con po-
tencial de impacto en las oportunidades de las generaciones actuales y futuras: reglas fiscales que
consideran el ciclo econmico, el presupuesto basado en el desempeo, los sistemas integrados de ad-
ministracin financiera, las polticas de apoyo a las pequeas y medianas empresas (PyME), y los incenti-
vos fiscales a la innovacin.
Esta publicacin contribuye a la agenda de fortalecimiento institucional de la regin de dos for-
mas. Primero, desempea una funcin de texto de referencia, ya que compila de manera amena y didc-
tica distintos aspectos conceptuales relativos a las instituciones fiscales del maana. Segundo, cumple
prefacio|xvii
un rol de faro tanto para los formuladores de polticas como para los analistas econmicos, ya que en
sus pginas se destacan ejemplos de instituciones exitosas a imitar y se proponen reas para la investi-
gacin futura.
Ana Mara Rodrguez

Gerente
Instituciones para el Desarrollo
xviii|prefacio
Introduccin
L os pases de Amrica Latina y el Caribe (ALC) estn listos para un cambio de paradigma. Mientras que
hace unos aos el nombre de la regin estaba manchado por sus asociaciones con la crisis de la deuda,
la volatilidad y el ajuste fiscal, en la actualidad varios de sus pases se han convertido en ejemplos de dis-
ciplina fiscal impensables anteriormente. Sin caer en la complacencia, la regin tiene hoy la oportunidad de
consolidar sus logros y formar parte del debate moderno acerca de las mejores instituciones fiscales, de las
instituciones fiscales con visin de futuro, de las instituciones fiscales del maana. Cmo contribuir a la es-
tabilidad macroeconmica a travs de la poltica fiscal? Cul es la mejor manera de asignar los siempre es-
casos recursos del Estado? Cmo instrumentar la gestin pblica de la manera ms eficiente posible? Y an
ms, cmo pueden las instituciones fiscales promover la productividad y el desarrollo del sector privado?
Hoy por hoy, ALC no slo busca estas respuestas sino que las genera. Ya se trate de las reglas fisca-
les ajustadas por el ciclo econmico, de los avances hacia presupuestos basados en el desempeo, o de
los sofisticados sistemas de administracin financiera en varios pases, los ejemplos de buenas institucio-
nes fiscales abundan, sirviendo de inspiracin y de modelo para el resto del mundo. Tambin existen nu-
merosos ejemplos de instituciones fiscales exitosas en impulsar el crecimiento de la productividad, una
cuenta pendiente para la regin.
North (1991) escribi que las instituciones evolucionan incrementalmente, conectando al pasado
con el presente y el futuro. Este libro busca iluminar el estado de esa evolucin en el campo de las ins-
tituciones fiscales. La primera parte (captulos 1, 2 y 3) se concentra en los roles ms tradicionales de las
mismas, como la estabilizacin macroeconmica, la asignacin de recursos presupuestarios y la gestin
pblica. La segunda parte (captulos 4 y 5) aborda la misin de la productividad de las empresas del sec-
tor privado. En cada caso, los autores resean el progreso de distintas instituciones fiscales de la regin
en los ltimos aos, describen su estado actual, y recomiendan alternativas para su continuo avance ha-
cia las instituciones fiscales del maana.
Ahorrar en buenos tiempos para no sufrir en la adversidad
Voltil ha sido uno de los adjetivos ms usados para referirse al desempeo macroeconmico de ALC.
Luego de perodos de fuerte crecimiento han sobrevenido crisis de una magnitud sin paralelo en otras
regiones del mundo. La poltica fiscal ha estado en el epicentro de estas crisis. En muchos pases, en vez
introduccin|xix
de contribuir a la moderacin de los vaivenes macroeconmicos, la poltica fiscal ha echado lea al fue-
go, ampliando la volatilidad con consecuencias muy perniciosas para el clima de negocios, y sobre todo
para el bienestar de la gente.
Cmo pueden las instituciones fiscales promover la estabilidad econmica y el desarrollo de lar-
go plazo? En el captulo 1 Gustavo Garca narra las posibles ventajas y desventajas de las reglas fiscales.
Estas son arreglos institucionales que imponen lmites sobre un determinado agregado fiscal, como el
nivel de endeudamiento pblico, el gasto, o el balance presupuestario. Inicialmente tendieron a estable-
cerse para reducir la discrecionalidad de las autoridades, y as reforzar la sostenibilidad y credibilidad de
la poltica fiscal. Posteriormente cobr importancia tambin el objetivo de contribuir a la estabilizacin
macroeconmica.
Garca describe en detalle cuatro tipos de reglas a la luz de estos objetivos: reglas fiscales que es-
tablecen la obligatoriedad de equilibrios presupuestarios o metas de resultados fiscales; reglas que fijan
lmites en el nivel de gasto pblico; reglas que instituyen metas en los ingresos, y reglas basadas en el ba-
lance estructural o ajustado por el ciclo econmico.
Aunque cada una de ellas tiene ventajas y desventajas, las reglas basadas en el balance estructural
son las nicas que cumplen simultneamente con los principales objetivos de la poltica fiscal, especial-
mente con el de contribuir a la estabilidad macroeconmica. En efecto, estas reglas permiten que se esta-
bilice el gasto pblico en el nivel de ingresos fiscales estructurales, exigiendo el ahorro durante los buenos
tiempos del ciclo econmico y permitiendo un deterioro en el balance fiscal durante los tiempos adversos.
Pero aun este tipo de reglas presenta limitaciones, advierte Garca. Primero, son vulnerables a in-
cumplimientos o suspensiones que pueden daar significativamente su credibilidad. Segundo, la capaci-
dad estabilizadora de la poltica fiscal puede verse bastante limitada cuando las partidas presupuestarias
que reaccionan automticamente al ciclo econmico (los llamados estabilizadores automticos) son pe-
queas, las transferencias a gobiernos subnacionales son grandes, o existen importantes ingresos fiscales
provenientes de materias primas cuyo precio es muy voltil. Tercero, aun las reglas basadas en el balance
estructural pueden resultar demasiado rgidas, por ejemplo en presencia de desastres naturales. Por l-
timo, se trata de reglas muy complejas desde el punto de vista tcnico, lo cual vuelve ms desafiante su
uso y dificulta su comunicacin transparente a la poblacin.
Puede cualquier pas establecer una regla basada en el balance estructural? Garca identifica dos cla-
ses de condiciones que deben cumplirse: las de orden macroeconmico y las de orden institucional. Entre
las primeras cabe citar una deuda pblica sostenible, una buena coordinacin con las autoridades mone-
tarias, un sistema bancario y financiero slido, y un adecuado funcionamiento de los estabilizadores au-
tomticos. Entre las segundas se incluyen la coherencia entre la regla y los sistemas presupuestarios, la
adecuacin de los sistemas de administracin e informacin financiera del sector pblico y la compati-
bilidad con el sistema de federalismo fiscal. Asimismo, las reglas fiscales basadas en el balance estructural
xx|introduccin
pueden complementarse con otros arreglos institucionales, entre ellos los marcos fiscales de mediano y lar-
go plazo, o la creacin de organismos independientes como las oficinas presupuestarias de los congresos.
En ALC se destaca el funcionamiento de la regla de balance estructural chilena, que redujo marcada-
mente la volatilidad del gasto pblico y contribuy a estabilizar el producto interno bruto (PIB) en un con-
texto de fuertes shocks externos. La mayora de los otros pases de la regin tiene que mejorar aspectos
fiscales e institucionales para avanzar hacia el establecimiento de una regla de balance estructural, pero
algunos no estn lejos de cumplir con las condiciones previas necesarias para ello. Avanzar en estas l-
timas en toda la regin es una pieza fundamental de la agenda de reformas fiscales, ya sea para imple-
mentar una regla de balance estructural o para mejorar la poltica fiscal en general, a fin de que esta se
transforme en aliada de la estabilidad, en lugar de ser su enemiga.
Gastar en aquello que importa
El impacto que pueden tener las polticas pblicas en el bienestar de la gente guarda estrecha relacin
con el presupuesto pblico. El presupuesto es el resultado de procesos polticos y tcnicos que no solo
ordenan y regulan el gasto pblico en el corto plazo, sino que tambin apuntalan el espectro de las ac-
tividades futuras del gobierno.
La importancia de tener objetivos claros en el presupuesto queda expuesta en el captulo 2, elabora-
do por Mario Marcel, Juan Pablo Martnez y Mario Sangins, que trata sobre el presupuesto basado en el
desempeo (PbD). Los autores destacan el rol del presupuesto como institucin fundamental para guiar
la funcin pblica y enumeran claros objetivos para el proceso presupuestario: efectividad macroecon-
mica, eficiencia en la asignacin y el uso de los recursos, y transparencia en su gestin.
Para lograr estos objetivos, el proceso presupuestario se desarrolla en un ciclo de evolucin continua,
que involucra la programacin del presupuesto, su formulacin, su aprobacin, su ejecucin, y su evaluacin,
la que a su vez debe tomarse en cuenta en la programacin del presupuesto siguiente. Los modelos presu-
puestarios, como el incrementalismo, el presupuesto por programas o el presupuesto de base cero, han
evolucionado hacia una mayor alineacin con los objetivos del proceso presupuestario, hasta llegar al PbD.
Marcel, Martnez y Sangins destacan que el PbD necesita cuatro pilares para una implementacin
y un funcionamiento correctos. El primer pilar es la informacin sobre el desempeo, la cual se obtiene a
travs de sistemas de monitoreo y evaluacin. El segundo pilar es la adecuacin del proceso presupues-
tario, en cada una de sus etapas, para que pueda incorporar esa informacin. El tercer pilar consiste en la
institucionalizacin de mecanismos de incentivos y de motivacin para que el accionar de los servido-
res pblicos se alinee con los resultados esperados. Y el cuarto pilar es el desarrollo de capacidades ins-
titucionales para la gestin.
introduccin|xxi
En ALC existen desafos comunes en el camino hacia un PbD, en particular la persistente volatilidad ma-
croeconmica (que se trata en el captulo 1), las brechas de necesidades de la poblacin (que ejercen una
fuerte presin sobre el gasto pblico), y ciertas disfuncionalidades en la estructura presupuestaria (como los
pisos presupuestarios o una divisin de poderes inefectiva). A pesar de estas dificultades, algunos pases han
avanzado notablemente en la implementacin del PbD, con lo cual han abierto el camino hacia mejores ins-
tituciones presupuestarias, y en definitiva mejores servicios pblicos para el beneficio de la gente.
Hacia una gestin integral del gasto pblico

Muchos pases de la regin desarrollaron sistemas integrados de administracin financiera (SIAF)
como una forma de mejorar el registro y el control del gasto pblico frente a las crisis fiscales de las
dcadas pasadas. Hoy en da los SIAF continan siendo predominantes en la regin, y estn evolu-
cionando en respuesta a un cambio de paradigma en la gestin fiscal hacia mayores requisitos de
eficiencia y transparencia y a las transformaciones tecnolgicas que posibilitaron la atencin de di-
chos requisitos.
La importancia de una buena plataforma para la gestin del gasto pblico es el tema del captulo 3.
En l, Pedro Faras y Carlos Pimenta comienzan por definir al SIAF como un sistema informtico que au-
tomatiza los procedimientos financieros necesarios para registrar los ingresos y gastos del sector pblico.
Un tpico SIAF cuenta con cuatro componentes: un componente de presupuesto, para coordinar la
asignacin de recursos y la ejecucin del gasto; un componente de tesorera, que abarca todas las tran-
sacciones relacionadas a ingresos y pagos, y el manejo de caja en general (usualmente a travs de una
cuenta nica del tesoro [CUT] que comprende a todos los organismos pblicos); un componente de con-
tabilidad, para registrar y procesar transacciones, monitorear los ingresos y gastos por medio del libro
mayor, y producir estados financieros bsicos; y un componente de deuda pblica, que incluye los pro-
cedimientos administrativos para captar endeudamiento.
A su vez, a fin de garantizar un flujo ms homogneo de informacin y apoyar de mejor manera la
toma de decisiones, un SIAF puede estar integrado con otros sistemas, como el de compras y contrata-
ciones, el de administracin de pagos de personal, el de administracin de bienes, o el de inversiones
pblicas y administracin tributaria. La manera en la que estas mltiples funciones se relacionan y com-
plementan determina el alcance del SIAF.
Al igual que las reglas fiscales, los SIAF tambin necesitan ciertas condiciones para funcionar ade-
cuadamente. Entre ellas cabe mencionar un elevado y sostenido nivel de apoyo poltico, un diseo con-
ceptual bien definido, una gestin de proyectos eficiente, una adecuada secuencia de implementacin,
y acertadas decisiones sobre aspectos tecnolgicos.
xxii|introduccin
En efecto, Faras y Pimenta describen en detalle la serie de decisiones tecnolgicas que implica un
SIAF. Por ejemplo, se ha evolucionado desde una arquitectura de programacin monoltica a una de
cliente-servidor, luego a una multicapas, y ms recientemente a una arquitectura orientada al servicio
(SOA, por sus siglas en ingls). La arquitectura tambin puede conformarse de bases de datos centraliza-
das o distribuidas. Por otro lado, tambin debe decidirse entre desarrollar la tecnologa en la organizacin
o tercerizarla; entre una solucin integrada de gestin, como el Government Resource Planning, u otro tipo
de solucin; y entre utilizar un software propietario o libre (open source).
Cmo son los SIAF de ALC? Con respecto a su interoperabilidad con otros sistemas, en general el
nivel de integracin es bajo, con la excepcin de Bolivia y Brasil. Con respecto a las elecciones tecnol-
gicas, la mayora de los pases ha adoptado una tecnologa multicapas con un creciente uso de software
libre. En cuanto a la calidad de los SIAF, as como la de la administracin pblica en general, existe bastan-
te heterogeneidad todava en la regin.
A futuro persiste el desafo de avanzar hacia sistemas ms volcados a la gestin y al apoyo para la
toma de decisiones. Como advierten Faras y Pimenta, los SIAF no deben ser vistos solamente como he-
rramientas informticas, sino que pueden cumplir un rol estratgico ms amplio en la modernizacin
de la gestin pblica de toda la regin, de modo de transformarse en un instrumento clave para apo-
yar a otras instituciones fiscales, como las reglas fiscales estructurales y los PbD reseados en los captu-
los 1 y 2.
En busca de las PyME latinas
En las ltimas dos dcadas ALC ha registrado avances importantes en el mbito econmico y social. Sin
embargo, desde una perspectiva de ms largo plazo, el crecimiento econmico ha sido menos dinmico
que el de otras regiones de economas emergentes. Vale decir que detrs de este fenmeno se encuen-
tran los bajos niveles de productividad. Para que ALC despegue, hace falta destrabar el potencial de la
productividad en la regin. Cul es el rol de las instituciones pblicas para hacer realidad esta aspiracin?
En el captulo 4 Martin Chrisney y Joan Oriol Prats abordan el tema de las pequeas y medianas em-
presas (PyME). Como los autores ilustran en detalle, los bajos niveles de productividad de ALC estn re-
lacionados con un sesgo hacia la microempresa informal y con la ausencia de PyME formales. Esto limita
los empleos de calidad, el funcionamiento competitivo de los mercados y el espacio fiscal empresarial.
Hay dos tipos de factores que pueden limitar el desarrollo de las PyME: factores institucionales y fac-
tores estructurales. Los primeros afectan los costos de transaccin de las empresas as como el precio
relativo del capital frente al del trabajo. Los segundos tienen que ver con la estructura sectorial, demo-
grfica y de capital humano del pas.
introduccin|xxiii
Entre los factores institucionales que pueden restringir la evolucin de las PyME, junto al clima de
negocios y al acceso al crdito, se encuentra la poltica fiscal. En efecto, los sistemas impositivos y la su-
pervisin fiscal afectan los incentivos de las empresas para declarar ventas, beneficios o trabajadores, y
tambin pueden motivarlas a permanecer en una escala de produccin inferior, con un menor aprove-
chamiento de las economas de escala y un menor nivel de crecimiento de la productividad.
Sobre la base de una muestra de 210 pases, Chrisney y Oriol Prats presentan un panorama de los
factores limitantes del desarrollo de las PyME. Con respecto a las polticas fiscales en particular, la tasa im-
positiva total estimada para una PyME tpica en ALC es comparable con el promedio mundial, aunque se
halla 11,9 puntos porcentuales por encima de la de Asia y 5,5 puntos porcentuales sobre de la de Amrica
del Norte. Los autores tambin resean el resultado de evaluaciones de distintas reformas para apoyar el
desarrollo de las PyME. En el caso de la poltica fiscal, una de las medidas ms utilizadas en este sentido ha
sido la creacin de regmenes fiscales simplificados. Pero aunque estos sistemas han incrementado el n-
mero de empresas formales, tambin han incentivado el fenmeno de enanismo fiscal, es decir: el uso
de distintas estrategias por parte de las empresas para permanecer en la escala cubierta por el rgimen.
En definitiva, mientras existe una clara identificacin de la relacin entre PyME y productividad, tam-
bin hay una vasta agenda de anlisis orientada a determinar qu polticas son ms efectivas para impul-
sar el crecimiento de la productividad a travs del desarrollo de las PyME.
Innovar para crecer
La innovacin es un motor primordial del crecimiento de la productividad. Y lamentablemente las

empresas de ALC registran niveles de inversiones en innovacin que parecen estar por debajo de lo
ptimo. En el captulo 5 Gustavo Crespi aborda el desafo de lograr un elevado crecimiento de la pro-
ductividad a travs de incentivos fiscales para la innovacin empresarial.
Pero, por qu fomentar la innovacin a travs de la poltica pblica? Crespi trabaja sobre tres factores
que constituyen la razn de ser de las polticas de innovacin. Primero, la innovacin tiene caractersticas
de bien pblico. Segundo, existen problemas de informacin asimtrica en el financiamiento y el desarrollo
de ideas innovadoras. Por ltimo, hay fallas de coordinacin e institucionales en el proceso de innovacin.
Existen dos enfoques institucionales frente a la escasa inversin en innovacin por parte de las em-
presas privadas: la produccin directa de conocimientos en las instituciones pblicas y los incentivos fis-
cales para una mayor produccin privada. Crespi se concentra en los incentivos fiscales y en particular en
las subvenciones directas y los incentivos impositivos, detallando sus ventajas y desventajas.
Las numerosas evaluaciones de impacto reseadas en el captulo 5 indican que ambos tipos de
incentivos fiscales son eficaces para aumentar la inversin en innovacin por parte de las empresas,
xxiv|introduccin
aunque se obtienen distintos resultados segn el incentivo fiscal utilizado y el tipo de beneficiario. Asi-
mismo, Crespi da cuenta de los desafos que implica manejar programas de incentivos impositivos de
manera transparente y eficaz. Por otro lado, el impacto de las polticas de innovacin sobre variables ms
directamente relacionadas con el crecimiento de la productividad es menos claro, en parte porque pare-
cera necesitarse un perodo ms prolongado para evaluar estos impactos.
Finalmente, Crespi propone varios temas sobre los que pueden avanzar el conocimiento y las polti-
cas pblicas de innovacin: el impacto de las polticas de innovacin subnacionales en un pas federal; la
relacin entre las polticas de innovacin y la iniciativa empresarial; y los factores determinantes de la in-
novacin en el sector servicios. Dados los resultados positivos de las polticas de innovacin existentes, la
acumulacin de conocimiento sobre nuevas reas de impacto sugiere un enorme potencial para las po-
lticas de innovacin del futuro en ALC y el mundo.
Las instituciones fiscales del maana
En sntesis, los temas tratados en cada uno de estos captulos cubren un amplio espectro de institucio-
nes fiscales, y abarcan desde su funcin de estabilizacin macroeconmica, y de asignacin y gestin de
los recursos pblicos, hasta su contribucin al crecimiento econmico a travs de una mayor productivi-
dad y la innovacin del sector privado. La combinacin de las instituciones fiscales reseadas en los tres
primeros captulos permitira elaborar una panacea de polticas fiscales que: i) sean estables y sostenibles,
ii) estn orientadas a dar el mejor servicio pblico a la gente y iii) se encuentren apoyadas por platafor-
mas informticas modernas para una gestin eficiente y transparente. Pero el rol de las instituciones fis-
cales del maana no acaba all. El reto de la productividad en ALC requiere arreglos institucionales para
fomentar la formalizacin de las PyME y la inversin en innovacin, y as destrabar el potencial de desa-
rrollo de la regin. En todo este panorama, aunque falta mucho por recorrer, puede decirse que ALC est
siendo pionera en el debate acerca de las mejores instituciones fiscales, aquellas con visin de futuro, es
decir: las instituciones fiscales del maana.
Ana Corbacho
Asesora Econmica Sectorial
Instituciones para el Desarrollo
Referencia
North, Douglass C. 1991. Institutions, The Journal of Economic Perspectives, 5:1 (invierno 1991), pp. 97112.
introduccin|xxv
Captulo 1
Reglas fiscales
para la estabilidad
y sostenibilidad
Gustavo Garca
Reglas fiscales para la estabilidad y sostenibilidad | 1

La estabilidad macroeconmica y financiera es condicin indispensable para un creci-
miento robusto y sostenido.
La estabilidad y la sostenibilidad de la poltica fiscal son anclas fundamentales para la es-

tabilidad macroeconmica.
Las reglas fiscales basadas en el balance estructural pueden apuntalar una poltica fiscal
estable y sostenible. Pero para que estas reglas sean efectivas y crebles, deben cumplir-
se ciertas condiciones previas, econmicas e institucionales.
Introduccin
Volatilidad y poltica fiscal: el pasado y la experiencia reciente de Amrica Latina

Antes del auge del precio de las materias primas en el transcurso de este mileno, Amrica Latina se ca-
racteriz durante varias dcadas por una elevada volatilidad macroeconmica, exacerbada por polticas
fiscales procclicas. En las etapas expansivas del ciclo econmico se aumentaba el gasto o se disminuan
algunos impuestos; en los perodos recesivos suceda lo inverso. Estas polticas acentuaron la volatilidad
macroeconmica de tal manera que la regin lleg a ser catalogada como la ms inestable en trminos
de crecimiento econmico. Este comportamiento result particularmente inadecuado en los pases ex-
portadores de materias primas, donde la volatilidad del ciclo econmico estaba ya de por s acentuada
por las variaciones de los precios internacionales de estos productos, pero tambin fue relevante en los
dems pases de la regin.1
Las reformas estructurales y los esfuerzos para fortalecer la sostenibilidad fiscal y la estabilidad
macroeconmica que la mayora de los pases emprendi desde los inicios de la dcada de 1990 les
permitieron prepararse mejor para enfrentar los efectos de la crisis financiera global de 200809. Eviden-
temente, el extraordinario aumento en el precio de las materias primas ocurrido desde 2003 ayud sus-
tantivamente a esa evolucin favorable. Sin embargo, a diferencia de dcadas anteriores, se ahorr buena
parte de los ingresos adicionales. Un sostenido aumento en las reservas internacionales, mejores resulta-
dos fiscales y cinco aos de crecimiento importante resultaron en un menor peso de la deuda pblica y,
1
Vanse BID (1995); Alesina et al. (1996), Gavin at al. (1996), y Gavin y Perotti (1996).
2|gustavo garca
Grfico 1.1: Reservas Internacionales Netas en alc-7, 200010
(En millones de dlares de ee.uu.)
600.000
550.000
500.000
450.000
En millones de dlares
400.000
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: FMI (2011).

Nota: ALC-7 est compuesto por Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Venezuela.
en particular, de la deuda externa. Estas dos caractersticas han hecho a la regin mucho menos vulnera-
ble a los shocks externos (grficos 1.1 y 1.2)
Uno de los rasgos ms destacables de la regin durante la crisis financiera fue que, con algunas im-
portantes excepciones, el sesgo procclico de la poltica fiscal se redujo notablemente en comparacin
con dcadas pasadas. Varios pases dispusieron de espacios fiscales para implementar polticas anticcli-
cas tendientes a proteger el nivel de actividad econmica y el empleo. Otros pases al menos no se vie-
ron forzados a adoptar polticas completamente procclicas. Ms an, con muy pocas excepciones, los
pases no tuvieron que acudir a mecanismos de financiamiento heterodoxos o distorsionadores que hi-
cieran perder la confianza de los mercados financieros tanto internos como externos. Adems, tambin
a diferencia del pasado, las autoridades monetarias acompaaron los esfuerzos anticclicos con una dis-
minucin de las tasas de inters, a la par que la depreciacin de las tasas de cambio contrarrest parcial-
mente la cada en los trminos de intercambio, sin que se desataran presiones inflacionarias ni temores
en los mercados financieros.
Entre los pases que mostraron mayores espacios fiscales para implementar polticas anticclicas o
no completamente procclicas sin afectar la sostenibilidad fiscal de mediano y largo plazo, se encuentran
Brasil, Chile, Colombia, Panam, Per y Uruguay. Mxico, que se vio fuertemente impactado por la crisis

Grfico 1.2: Deuda externa del gobierno general en ALC-9, 200110
(Porcentaje del PIB agregado)
80
70
60
50
40
30
20
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: FMI (2011) y clculos propios.

Nota: ALC-9 est compuesto por Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Per, Uruguay y Venezuela.
debido a su cercana e integracin con la economa de Estados Unidos, adopt varias polticas para de-
fender el gasto primario y proteger a los sectores de bajos ingresos, pero debi dar marcha atrs con al-
gunos de estos intentos y subir muy moderadamente algunos impuestos. La mayora de los pases del
Caribe y de Centroamrica no tuvo la capacidad para implementar polticas anticclicas, mientras que Ve-
nezuela se vio forzada a seguir polticas procclicas. En el caso de Argentina, las polticas anticclicas se fi-
nanciaron mediante mecanismos que algunos autores califican como distorsionadores.2
A pesar de todo esto, la intensidad de la crisis financiera global fue de tal magnitud que en 2009 se
interrumpi el crecimiento econmico. En efecto, despus del perodo de expansin econmica que se
observ entre 2003 y 2008 (5,3% en promedio), en 2009 la actividad econmica de la regin se contrajo
en un 2% y el desempleo aument cerca de un punto porcentual (a alrededor del 8% en promedio). No
obstante, cabe aclarar que varios pases haban venido registrando un fuerte crecimiento durante varios
aos antes del auge del precio de las materias primas, entre ellos Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, M-
xico, Panam, Per, y Trinidad y Tobago (cuadro 1.1). En otras palabras, aunque varios pases implementa-
ron polticas anticclicas o no completamente procclicas, no lograron evitar la contraccin, producto de
la severidad de la crisis. Ello pudo haber ocurrido porque dichas polticas no fueron suficientemente efec-
tivas o porque los espacios fiscales no fueron lo suficientemente amplios. Aun en el caso de Chile, a pe-
sar de que el pas dispona del pleno funcionamiento de estabilizadores automticos por su regla fiscal y
2
Para una explicacin detallada sobre las polticas adoptadas en Argentina ante la crisis, vase Rivas (2010a).
4|gustavo garca
Cuadro 1.1: Tasa de variacin del PIB Real en ALC, 200410
(Porcentajes)
Pas 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Argentina 8,9 9,2 8,5 8,7 6,8 0,9 9,2 8,9
Bolivia 2,7 6,8 2,8 5,3 6,1 3,4 4,1 5,1
Brasil 5,7 3,2 4,0 6,1 5,2 0,3 7,5 2,7
Chile 6,8 6,3 5,8 5,2 3,0 0,9 6,1 5,9
Colombia 5,3 4,7 6,7 6,9 3,5 1,7 4,0 5,9
Costa Rica 4,3 5,9 8,8 7,9 2,7 1,0 4,7 4,2
Ecuador 8,8 5,7 4,8 2,0 7,2 0,4 3,6 7,8
El Salvador 1,9 3,6 3,9 3,8 1,3 3,1 1,4 1,4
Guatemala 3,2 3,3 5,4 6,3 3,3 0,5 2,8 3,8
Hait 3,5 1,8 2,2 3,3 0,8 2,9 5,4 5,6
Honduras 6,2 6,1 6,6 6,2 4,1 2,1 2,8 3,6
Mxico 4,0 3,2 5,1 3,2 1,2 6,3 5,5 4,0
Nicaragua 5,3 4,3 4,2 3,6 2,8 1,5 4,5 4,7
Panam 7,5 7,2 8,5 12,1 10,1 3,9 7,6 10,6
Paraguay 4,1 2,9 4,3 6,8 5,8 3,8 15,0 3,8
Per 5,0 6,8 7,7 8,9 9,8 0,9 8,8 6,9
Repblica Dominicana 1,3 9,3 10,7 8,5 5,3 3,5 7,8 4,5
Trinidad y Tobago 7,9 6,2 13,2 4,8 2,7 3,3 0,0 1,3
Uruguay 4,6 6,8 4,1 6,5 7,2 2,4 8,9 5,7
Venezuela, Rep. Bol. 18,3 10,3 9,9 8,8 5,3 3,2 1,5 4,2
Promedio simple del grupo 5,4 5,7 6,4 6,3 4,7 0,3 4,9 4,9
Promedio ponderado del grupo 6,2 4,9 5,8 5,8 4,1 2,0 6,3 4,6
Fuente: FMI/WEO (2011).

Nota: Las ponderacioes se efectuaron en base al PIB en dlares del ao 2000.
de que haba relajado dicha regla, no se pudo evitar una fuerte cada del producto (0,9%), despus de
varios aos de crecimiento continuo.
Todos estos acontecimientos renovaron la visin del rol estabilizador de la poltica fiscal. Esto se tor-
n an ms crtico en el marco de la poca efectividad de la poltica monetaria, dado que la reduccin
de las tasas de inters no fue suficiente para estimular la demanda agregada. Puede afirmarse que en el

ltimo ciclo de crecimiento de la economa mundial, y en el marco del incremento de los trminos de in-
tercambio y su posterior cada, la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe (ALC) actu, desde
una perspectiva de poltica fiscal, de manera ms anticclica o menos procclica que en el pasado, redu-
ciendo los dficits o aumentado los supervits fiscales en el auge, y disminuyendo esos supervits o au-
mentando esos dficits en la recesin (grfico 1.3).
Con muy pocas excepciones, la prociclicidad de la poltica fiscal ya no es una caracterstica comn en
la mayora de los pases de la regin. De hecho, durante la segunda mitad de la reciente dcada, las varia-
ciones del producto interno bruto (PIB) real estuvieron mucho ms asociadas a las variaciones reales del
consumo y de la inversin privada que a las variaciones del gasto real primario de los gobiernos generales
(grfico 1.4). Aun as, hay mucho por mejorar en el esfuerzo anticclico para el conjunto de la regin. Si bien
la prociclicidad de la poltica fiscal ha disminuido en buena parte de los pases, ello no significa que las po-
lticas anticclicas hayan sido marcadamente simtricas. Por el contrario, es altamente probable que la an-
ticiclicidad de la poltica fiscal haya sido ms pronunciada durante la recesin que durante el auge en el
precio de las materias primas, motivo por el cual todava se ha mantenido un cierto nivel de prociclicidad
en varios pases. El hecho de no tener un valor referente del PIB y de los principales agregados fiscales ajus-
tados por el ciclo econmico hace que este sesgo asimtrico de la poltica no haya disminuido del todo.
Grfico 1.3: Resultado fiscal primario en pases seleccionados de ALC, 200810

(Porcentaje del PIB)
10
12
Argentina Brasil Chile Colombia Costa Ecuador Mxico Panam Per Uruguay Venezuela
Rica
2008 2009 2010
Fuente: FMI (2011) y BID/LMW Database (2012).
6|gustavo garca
Grfico 1.4: Variaciones del PIB, consumo, gasto e inversin en ALC-9, 200010
(porcentaje)
20
15
10
10
15
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Inversin bruta fija privada Consumo final privado PIB real Gasto primario
Fuente: FMI (2011).

Nota: ALC-9 est compuesto por Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Per, Uruguay y Venezuela.
Cmo pueden ayudar las instituciones fiscales a reducir la volatilidad macroeconmica?

Las reglas fiscales bien diseadas pueden ayudar a mejorar an ms la institucionalidad fiscal para for-
talecer el rol estabilizador de las polticas presupuestarias y aumentar la capacidad de las autoridades
para contrarrestar shocks exgenos. Sin embargo, algunas de estas reglas pueden tener un marcado
sesgo procclico que, en lugar de mejorar el rol estabilizador de la poltica fiscal, puede contribuir a pro-
pagar los efectos de los shocks. Esta ha sido una leccin evidente de la reciente crisis internacional. Tan-
to en Europa como en Amrica Latina, muchos pases se vieron forzados a suspender temporalmente
sus reglas fiscales, o bien a reformarlas, sobre todo aquellas basadas en equilibrios presupuestarios
o lmites al endeudamiento, ya que su cumplimiento habra profundizado el impacto de la crisis. Es-
tos cambios o suspensiones temporales de las reglas que no han sido previstos con anticipacin pue-
den daar la credibilidad tanto de las propias reglas como de la sostenibilidad de la poltica fiscal en
general.
Las reglas fiscales basadas en balances presupuestarios estructurales o ajustadas por el ciclo eco-
nmico pueden contribuir simultneamente a reducir o eliminar el sesgo pro-cclico de la poltica fiscal,
consolidar la sostenibilidad fiscal y fortalecer la credibilidad de las polticas macroeconmicas en gene-
ral. No obstante, para que una regla de esta naturaleza sea efectiva, creble y sostenible en el tiempo,
dada su complejidad tcnica, depende de dos aspectos fundamentales. El primero se refiere a elemen-
tos de economa poltica, dado que es crucial que la regla se establezca en un ambiente de estabilidad

poltica y bajo amplios consensos polticos y sociales. Aun cuando estos elementos no son el tema cen-
tral de este trabajo, ms adelante se abordan con mayor detenimiento y con base en algunas experien-
cias recientes en la regin que son muy aleccionadoras. El segundo aspecto se refiere a la necesidad de
satisfacer determinadas precondiciones institucionales, econmicas y tcnicas que garanticen el logro
de los objetivos de la regla y su funcionamiento efectivo. Si estas condiciones no se cumplen, existe un
elevado riesgo de fracaso de la regla y por tanto de prdida de credibilidad en la institucionalidad fiscal
y en las autoridades econmicas. Tambin en este sentido hay lecciones importantes en la regin que
sern analizadas.
Justamente este fue el tema del seminario Precondiciones para el establecimiento de reglas basa-
das en los balances fiscales estructurales, llevado a cabo por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
entre 2010 y 2011 (Garca, 2011). El abordaje de estas precondiciones institucionales, econmicas y tcni-
cas, tanto desde una perspectiva conceptual como en el contexto especfico de la regin, con el anlisis
de un amplio nmero de pases, constituye el principal valor agregado de dicho estudio.
Las reflexiones que se derivan de esa investigacin se describen en este captulo. Primero, se formu-
la una definicin del concepto de reglas fiscales, se detallan los tipos de reglas ms comnmente utiliza-
das, con particular nfasis en ALC, y se examinan las ventajas y desventajas de cada una de ellas. Segundo,
se analiza la economa poltica de las reglas fiscales, particularmente de las reglas basadas en el balan-
ce estructural. Tercero, se presenta un breve anlisis de la regla fiscal de Chile, por ser el nico pas de la
regin que dispona para entonces de una regla ajustada por el ciclo,3 la cual ya lleva una experiencia
acumulada de 11 aos desde que entr en efecto. Cuarto, se ofrece una resea sucinta de otros pases in-
cluidos en el estudio del BID, con especial nfasis en cun preparados estn para adoptar una regla fiscal
ajustada por el ciclo. El captulo se completa con conclusiones de este anlisis.
Qu son las reglas fiscales?
Definicin
Las reglas fiscales constituyen propsitos explcitos de las autoridades de mantener la disciplina, sosteni-
bilidad y transparencia de la poltica fiscal en el corto y largo plazo que se establecen en el marco legal
que gobierna la poltica presupuestaria. Las reglas pueden ser procedimentales o cuantitativas. Las pri-
meras forman parte de un cuerpo normativo e institucional ms amplio de polticas fiscales y presupues-
tarias que usualmente se contemplan en las leyes orgnicas de presupuesto, entre ellos: los marcos de
3
A mediados de 2011 el Congreso de Colombia aprob una regla fiscal ajustada por el ciclo.
8|gustavo garca
presupuestos plurianuales, las normas de transparencia y rendicin de cuentas, los procedimientos para
la preparacin, discusin y aprobacin de los presupuestos anuales, etc.4
Las reglas fiscales cuantitativas establecen una restriccin o un lmite numrico sobre un determina-
do agregado fiscal o presupuestario que debe cumplirse como condicin legal presupuestaria. Esta res-
triccin cuantitativa suele ser un lmite al nivel de endeudamiento o al gasto pblico, un lmite al dficit
fiscal, una meta especfica de resultado o supervit fiscal, o simplemente la obligatoriedad de mantener
el equilibrio presupuestario. En otras palabras, una regla fiscal cuantitativa expresa el propsito explcito
de las autoridades con una restriccin especfica, objetiva, cuantificable y observable sobre un agregado
fiscal determinado, con rango de ley.
Tipos de reglas fiscales: ventajas y desventajas

Aproximadamente 80 pases utilizan reglas fiscales basadas en objetivos cuantitativos para la instrumen-
tacin de sus respectivas polticas (cuadro 1.2). La adopcin de reglas fiscales ha estado asociada a facto-
res econmicos, polticos y sociales propios de la evolucin de la poltica fiscal en cada pas. Por ejemplo,
en pases donde se ha querido limitar el tamao del sector pblico, se ha tendido a imponer como regla
un lmite al gasto pblico. En pases con episodios de crisis debido al impago de la deuda pblica o la in-
sostenibilidad de la poltica fiscal, se ha tendido a establecer un lmite al endeudamiento pblico o la obli-
gatoriedad de mantener un equilibrio presupuestario.
Inicialmente, las reglas fiscales tendieron a establecerse con el fin de reducir la discrecionalidad de las
autoridades y las inconsistencias intertemporales de algunas decisiones presupuestarias. Ejemplos de esto
son el incremento del gasto y del endeudamiento en perodos electorales, y el aumento del gasto ante
las presiones sociales o sindicales que tienen lugar en determinadas circunstancias (por ejemplo, cuando
se produce un aumento sbito en los ingresos pblicos de los pases exportadores de materias primas).
Posteriormente, algunos pases de Europa adoptaron reglas fiscales con ajustes por el ciclo econmi-
co. La intencin de este tipo de reglas es separar de los resultados fiscales los efectos del ciclo econmi-
co y establecer los objetivos de la poltica fiscal en funcin de los factores estructurales que determinan
la evolucin del PIB en el largo plazo. De esta manera, en la etapa expansiva del ciclo el incremento de
los ingresos pblicos no se traslada a un aumento del gasto; de modo similar, en la etapa recesiva del
ciclo la disminucin de los ingresos no fuerza a los gobiernos a contraer el gasto. En otras palabras, las
metas presupuestarias de gastos no se establecen con relacin al PIB observado en el corto plazo o en
un ao especfico, sino que se definen en funcin de su valor esperado en el largo plazo. Esto elimina el
riesgo de una poltica fiscal pro-cclica.
4
Muchos pases han ido consolidando todos estos aspectos en un solo cuerpo legal para asegurar la consistencia del marco
normativo fiscal.

Cuadro 1.2: Ejemplos seleccionados de reglas fiscales, 2008
Pas Tipo de regla y fechas de inicioa Base legalb Coberturac Periodicidadd

Pases avanzadose
Alemania REP (CA); RD (1992); RG (1982) TI; C GG; GC A; M para RG
Australia RI, REP; RD (1998) L GC M
Canad RG; REP; RD (1998) CG GC A
Espaa REP (2003); RD (1992) L; TI GG A; M
Francia RG (1998); RI (2006); REP; RD (1992) CG; L; TI GC; GG A; M para RG
Hungra REP (CA) (2007); RD (2004) TI; L GG A
Italia REP; RD (1992) TI GG A
Japn RG (1947): regla de oro L GC M
Nueva Zelandia REP; RD (1994) L GG M
Noruega REP (2001)
Pases Bajos RG; RI (1994); REP; RD (1992) L; TI GG A; M para RG
Reino Unido REP (CA); RD (1997) CG; TI GG SC o M
Suecia RG (1995); REP; RD (1995) CG; TI GG; GC SC; M para RG
Suiza REP (CA) C GC SC
Pases emergentes
Argentina RG; REP; RD (2000) L GC A
Brasil RG; REP; RD (2000) L SP A
Chile REP (CA) (2000; 2006) L GC A
India REP (2004) L GC A
Indonesia REP (1967); RD (2004) CG GG A
Mxico REP; RI (2006) L SP M
Per RG; REP (2000) L SP A
Fuente: Ter-Minassian (2010) con base en FMI (2009d). Traduccin del autor.
a
Tipo de regla: REP = regla de equilibrio presupuestario; REP (CA) = cclicamente ajustada o regla de equilibrio sobre el ciclo; RD = regla de la deuda;
RG = regla de gasto; RI = regla de ingresos. Regla de oro es el resultado fiscal sin incluir los gastos de inversin pblica.
b
Base legal: CG = compromiso del gobierno; L = ley; C = Constitucin; TI = tratado internacional.
c
Cobertura: GC = gobierno central; GG = gobierno general; SP = sector pblico no financiero.
d
Periodicidad: A = anual; M = multi-anual; SC = sobre el ciclo.
e
Para los miembros de la Unin Europea, el brazo preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) prev objetivos a mediano plazo formulados
en trminos estructurales (es decir, ajustados por el ciclo y corregidos por factores excepcionales), pero el brazo correctivo an se centra en el 3% del
dficit desajustado sobre el PIB como un disparador para el procedimiento de dficit excesivo (PDE).
10|gustavo garca
En resumen, el propsito fundamental inicial de establecer reglas fiscales ha sido preservar la sos-
tenibilidad fiscal de largo plazo y fortalecer la credibilidad en la poltica macroeconmica. A lo largo del
tiempo, la necesidad de reducir la volatilidad macroeconmica ha hecho ganar espacio al rol estabiliza-
dor de la poltica fiscal. Las ventajas y desventajas de cada tipo de regla fiscal surgen de evaluar su efica-
cia a la luz de estos tres objetivos: sostenibilidad, credibilidad y estabilidad.
Reglas fiscales que establecen la obligatoriedad de equilibrios presupuestarios o metas de re-

sultados fiscales
Este tipo de reglas se caracteriza por establecer la obligacin de ejecutar equilibrios presupuesta-
rios, metas especficas de supervit fiscal o lmites en el dficit permitido. Estos lmites o metas pue-
den fijarse sobre el resultado presupuestario global o financiero, el resultado primario o el resultado
corriente.5
Esta variante tiene la ventaja de reducir la discrecionalidad presupuestaria de las autoridades y
puede contribuir a reforzar la sostenibilidad de la poltica fiscal. Al mismo tiempo, manda un men-
saje claro sobre cul es el objetivo de la poltica fiscal en el largo plazo. Sin embargo, tiene una seria
desventaja si las metas de resultado fiscal no estn ajustadas al ciclo econmico, ya que puede ge-
nerar un sesgo procclico que exacerbe la volatilidad macroeconmica. Por ejemplo, una cada en
los ingresos en la etapa recesiva del ciclo forzara a las autoridades a recortar el gasto y/o incremen-
tar los impuestos para preservar el equilibrio presupuestario, cumplir con un lmite de dficit o al-
canzar una meta de supervit. El recorte de gastos y/o aumento en los impuestos en una recesin,
acentuara la contraccin econmica.
Si la restriccin de equilibrio o meta presupuestaria se establece sobre el balance corriente (regla
de oro), se puede inducir a las autoridades a clasificar como gastos de inversin fsica real una serie de
erogaciones que realmente no lo son. Igualmente, este tipo de reglas puede generar un sesgo a favor
de la inversin fsica en detrimento de la inversin en capital humano. Por ltimo, se puede crear un in-
centivo para usar los recursos presupuestarios en proyectos de inversin que no necesariamente sean
eficientes ni rentables, ni estn enfocados en las reas donde ms se necesite focalizar el gasto pblico.
Reglas fiscales que establecen lmites en el nivel del gasto pblico

Este tipo de reglas surge mayormente por el deseo de limitar el tamao del sector pblico e indirec-
tamente para forzar lmites en el nivel de impuestos. Los lmites pueden aplicarse para determinados
tipos de gastos, como el gasto primario (que excluye el pago de intereses sobre la deuda pblica), el
5
El resultado corriente es el resultado fiscal sin incluir los gastos de inversin pblica. Se le conoce tambin con el nombre de
regla de oro. Vanse Kopits y Symansky (1998) y FMI (2009d).

gasto corriente o el gasto pblico total. Cuando este tipo de reglas se establece sobre el gasto total
o primario, tiene las ventajas de enviar una seal muy clara sobre el propsito de la poltica fiscal en
el mediano y largo plazo, y de reducir la discrecionalidad de las autoridades, limitando las inconsis-
tencias intertemporales, particularmente durante perodos electorales. Adems, si el lmite de gas-
tos se define con relacin al valor del PIB potencial, la regla en principio no tiene un sesgo procclico,
y constituye una opcin superior a los lmites al endeudamiento o a las reglas de equilibrio presu-
puestario, ya que permite el funcionamiento de los estabilizadores automticos y, por lo tanto, que
se cumpla el rol estabilizador de la poltica fiscal.
Sin embargo, esta variedad de reglas tiene varias desventajas. Primero, si la meta de gasto se
define con relacin al ciclo o al valor corriente del PIB, se genera un sesgo procclico. Segundo, aun
si la meta del gasto no se define de esta manera, mientras no se establezca especficamente con re-
lacin al valor del PIB potencial o estructural, se reduce el rol estabilizador de la poltica fiscal. Terce-
ro, no se garantiza el objetivo de sostenibilidad de la deuda, ya que si se produce una disminucin
temporal o permanente de los ingresos pblicos, podra gastarse hasta el lmite permitido median-
te un aumento del endeudamiento, comprometiendo tambin la credibilidad de la poltica fiscal.
Cuarto, se podra limitar excesivamente el margen de maniobra de la poltica fiscal ante shocks ex-
genos como desastres naturales o aumentos sbitos en las tasas de inters que incrementen el ser-
vicio de la deuda. Esto ltimo forzara un ajuste en la composicin del gasto total en detrimento del
gasto primario, con los consecuentes impactos recesivos. Finalmente, si el lmite se establece sobre
el gasto corriente, se pueden materializar las mismas distorsiones enumeradas para el caso de las re-
glas sobre el balance corriente o regla de oro.
Reglas fiscales que establecen lmites en el nivel de endeudamiento

Estas reglas buscan enviar una fuerte seal del propsito de las autoridades de mantener un estric-
to control sobre el endeudamiento pblico para asegurar la disciplina y la sostenibilidad de la pol-
tica fiscal. Por lo tanto, en condiciones regulares contribuyen a reforzar la credibilidad de la poltica
fiscal, ya que obligan a la ejecucin de presupuestos equilibrados.
Su desventaja reside en el hecho de que, ante una cada de los ingresos, al igual que las reglas ba-
sadas en equilibrios presupuestarios, obligaran automticamente a una reduccin del gasto pblico,
lo cual reforzara los efectos recesivos del ciclo o de cualquier otro shock negativo y, en consecuencia,
generara un efecto procclico de la poltica fiscal. Por otra parte, al forzar un ajuste del gasto en deter-
minadas circunstancias, suele ocurrir con frecuencia que aquellos gastos menos rgidos o menos sen-
sibles poltica o socialmente, como los gastos de capital, son los primeros en sufrir una reduccin, con
lo cual se deterioran la calidad de la poltica fiscal y el crecimiento potencial a mediano y largo plazo.
Por ltimo, este tipo de reglas puede llevar en determinadas circunstancias a que algunos pasivos no
12|gustavo garca
se registren adecuadamente, o a que se lo haga fuera del presupuesto, con el fin de evadir los lmi-
tes al endeudamiento, a partir de lo cual se induce una prdida de transparencia en la poltica fiscal.
Reglas fiscales que establecen metas (techos o pisos) en los ingresos

Estas reglas se introducen generalmente con la intencin de limitar el nivel de aplicacin de impues-
tos en una sociedad. Tambin pueden tener el propsito de forzar una mejora en la eficiencia de la
recaudacin tributaria, al limitar las tasas de los impuestos existentes o la fijacin de nuevos impues-
tos. Traen aparejada la ventaja de que, al marcarse un lmite en los impuestos, se podra generar un
mayor nivel de certidumbre tributaria en el mediano plazo para los inversionistas privados y los ne-
gocios en general. Sin embargo, cabe mencionar la desventaja de que no se garantiza la sostenibi-
lidad fiscal, ya que al no haber lmites en el gasto, la deuda pblica podra aumentar sin control. En
consecuencia, estas reglas tampoco fortalecen la credibilidad de la poltica macroeconmica.
Finalmente, las reglas basadas en metas de ingresos tampoco reducen el sesgo procclico de la
poltica fiscal, ya que el nivel de ingresos que se fija no est asociado al PIB estructural. Un aumento
de los ingresos en la etapa expansiva del ciclo podra inducir a un relajamiento en la eficiencia de la
administracin tributaria difcil de revertir cuando se entra en una etapa recesiva. Por lo tanto, no se
garantizara la recaudacin necesaria para evitar dficits fiscales o un incremento del endeudamien-
to pblico. Y lo que es ms: si existiesen restricciones de liquidez o de acceso a los mercados finan-
cieros, o si las autoridades deseasen evitar un mayor endeudamiento, se veran forzadas a reducir el
gasto y a exacerbar la fase recesiva del ciclo. Estas circunstancias tambin pueden generar un dete-
rioro en la credibilidad de la poltica fiscal.
Reglas fiscales basadas en el balance estructural o ajustado por el ciclo econmico

Las reglas fiscales basadas en el balance presupuestario estructural establecen una meta de resultado
fiscal ajustado por el ciclo econmico. En otras palabras, la meta de resultado fiscal no est sujeta a
las fluctuaciones de corto plazo del ciclo. En consecuencia, la meta busca simultneamente preservar
la sostenibilidad de la deuda pblica en el largo plazo, reforzar el rol estabilizador de la poltica fiscal,
reducir la discrecionalidad de las autoridades, y por ende fortalecer la credibilidad en la poltica ma-
croeconmica. Por lo tanto, este tipo de regla tiene la ventaja de ser el nico que cumple simultnea-
mente con todos los objetivos de una regla fiscal ptima: sostenibilidad, credibilidad y estabilidad.6
6
Esto no quiere decir que la regla fiscal basada en el balance estructural o ajustado por el ciclo o las reglas fiscales en general
sean una condicin necesaria para la existencia de una poltica fiscal ptima. Esta depender de los factores idiosincrsicos de
cada pas, en particular de la trayectoria de la poltica fiscal en el largo plazo y de la solidez de las instituciones. Este punto se
explorar en detalle en las conclusiones.

El funcionamiento del rol estabilizador de la poltica fiscal ocurre a travs de estabilizadores au-
tomticos: dispositivos que producen simultneamente un aumento del gasto y una disminucin de
los impuestos en la etapa recesiva del ciclo y viceversa, un aumento de los impuestos y una dismi-
nucin del gasto en la etapa expansiva del ciclo.7 Estos dispositivos funcionan sin necesidad de la in-
tervencin discrecional de las autoridades. De all su nombre de estabilizadores automticos.
En otras palabras, los estabilizadores automticos resultan de cambios o ajustes que ocurren de
manera mecnica en algunos gastos o impuestos en funcin del ciclo econmico. Por ejemplo, en la
etapa recesiva del ciclo, la recaudacin de los impuestos disminuye (en particular la del impuesto a
la renta sobre las empresas y las personas), mientras que los gastos aumentan debido a que hay ms
transferencias correspondientes al seguro de desempleo. De esta manera, el ingreso de los negocios
y de las familias crece, con lo cual se genera un efecto de demanda anticclico o estabilizador de la
poltica fiscal. En la etapa expansiva del ciclo sucede lo contrario. Los impuestos se incrementan, ya
que los negocios y las familias disponen de mayores ingresos, al tiempo que los gastos disminuyen
debido a que hay menos transferencias del seguro de desempleo. En consecuencia, se reducen los
ingresos y por ende la demanda de las familias y los negocios, en virtud de lo cual tiene lugar,
igualmente y de manera automtica, un efecto estabilizador de la poltica fiscal.
La gran ventaja de los estabilizadores automticos es que no requieren la adopcin de medidas
discrecionales por parte de las autoridades. Estas medidas muy probablemente puedan presentar
rezagos en su implementacin y pecar por exceso o defecto en cuanto a las magnitudes que se re-
quieren para suavizar el ciclo econmico, con lo cual pueden resultar poco efectivas si se ubican por
debajo del impulso estabilizador necesario o pueden generar presiones inflacionarias por exceso de
demanda si el impulso es mayor al necesario. Por otra parte, la mayora de las medidas discrecionales
puede resultar difcil de revertir una vez que cambia el sentido del ciclo econmico, particularmente
cuando se adopta en perodos recesivos. En tal sentido, un aumento del gasto o una disminucin de
los impuestos que se hagan permanentes, o no se puedan revertir en el corto plazo, podran com-
prometer la credibilidad y sostenibilidad de la poltica fiscal.
El funcionamiento de los estabilizadores automticos y por tanto la capacidad estabilizadora de
la poltica fiscal dependern fundamentalmente de dos factores. Por un lado, en la medida en que el
tamao del gobierno (medido como la proporcin del gasto o de los ingresos sobre el PIB) sea ma-
yor o menor, los estabilizadores automticos sern mayores o menores, respectivamente. Por otro
lado, en la medida en que la sensibilidad de los ingresos y de los gastos sea mayor con respecto a las
variaciones del ciclo econmico, mayor ser el tamao de los estabilizadores.
7
Para un anlisis ms extenso de este concepto, vase Baunsgaard y Symansky (2009).
14|gustavo garca
La afirmacin anterior puede demostrarse con algunos ejemplos sencillos. En la medida en
que el impuesto a la renta ocupe un mayor peso en la estructura de la recaudacin, mayor ser
la elasticidad de los ingresos pblicos a las variaciones del PIB, ya que este impuesto es altamente
sensible a las variaciones del ciclo. Igualmente, en la medida en que el impuesto sea ms progresi-
vo, mayor ser su reaccin a los cambios en los niveles de ingreso de la economa a lo largo del ci-
clo econmico.
De manera similar, en la medida en que el seguro de desempleo sea ms importante y ten-
ga una amplia cobertura sobre el mercado laboral, mayor ser la sensibilidad del gasto pblico a las
variaciones del ciclo y por ende el tamao de los estabilizadores automticos. Por el contrario, si el
monto de las transferencias por el seguro al desempleo es muy bajo, o si su cobertura sobre el mer-
cado laboral es muy reducida, el tamao de los estabilizadores ser muy pequeo. Por ejemplo, los
mercados laborales que tienen una elevada proporcin de informalidad, la cual no est cubierta por
el seguro al desempleo, registran una baja variabilidad del gasto pblico asociada al ciclo econmi-
co y por lo tanto el tamao de los estabilizadores es reducido. Esto limita la capacidad estabilizado-
ra automtica de la poltica fiscal.
Limitaciones de las reglas fiscales

Como ya se mencion, la reciente experiencia de la regin durante la crisis financiera global puso en evi-
dencia la necesidad de mejorar el rol estabilizador de la poltica fiscal, sin perder de vista el objetivo de
preservar la sostenibilidad fiscal ni afectar la credibilidad en la poltica macroeconmica. Casi todos los
pases de la regin que establecieron reglas con lmites numricos sobre determinados agregados fisca-
les sin ajustarlos por el ciclo, como los lmites en el nivel de endeudamiento permitido, los techos en el
nivel del gasto pblico, los equilibrios presupuestarios o determinadas metas de resultados fiscales, se
vieron forzados a modificar o abandonar sus reglas, ya que estas mostraron un fuerte sesgo procclico.
Para cumplirlas, las autoridades se hubiesen visto obligadas a aumentar los impuestos y/o reducir los gas-
tos en medio de la crisis y por ende hubiesen acentuado los impactos recesivos. Es por ello que casi todos
los pases con este tipo de reglas se vieron forzados a suspenderlas, incumplirlas o reformarlas. Con la ex-
cepcin de Chile, ningn pas de la regin haba establecido reglas basadas en el balance fiscal estructu-
ral hasta mediados de 2011, cuando Colombia aprob una regla de este tipo. Sin embargo, Chile tambin
se vio forzado a modificar la meta de resultado fiscal temporalmente, pero no la regla, dada la magnitud
del shock que represent la crisis internacional.
Las suspensiones o los incumplimientos de las reglas cada vez que cambia el ciclo econmico
pueden reducir su efectividad para alcanzar los objetivos de sostenibilidad fiscal y credibilidad de la
poltica macroeconmica. Este ha sido el caso en la regin en varias ocasiones, especialmente en los
pases que tienen una elevada dependencia fiscal en las exportaciones de materias primas. Debido a

la alta volatilidad de estos recursos, los pases fiscalmente dependientes de ellos pueden verse forza-
dos a suspender o incumplir con demasiada frecuencia este tipo de reglas si las mismas no estn bien
diseadas.
Adems del riesgo de suspensin, una segunda limitacin importante de las reglas fiscales, aun en
el caso de las reglas basadas en el balance fiscal estructural, es que la capacidad estabilizadora de la po-
ltica fiscal puede verse comprometida si los estabilizadores automticos son pequeos. En general, este
es el caso de la regin por varios motivos. Primero, por el bajo peso que ocupa el impuesto a la renta en
la estructura de los ingresos fiscales, particularmente sobre las personas fsicas. Segundo, por la baja pro-
gresividad del impuesto en la mayora de los pases de la regin. Tercero, por los elevados niveles de in-
formalidad de los mercados laborales, lo cual reduce la cobertura de los seguros al desempleo. Por otra
parte, la informalidad laboral tambin resta capacidad financiera a los fondos del seguro de desempleo,
por lo que muchas veces estas transferencias son muy limitadas en tamao.
Un tercer factor que puede limitar la reduccin del sesgo procclico de la poltica fiscal, incluido el
de las reglas ajustadas por el ciclo, lo constituyen las transferencias a los gobiernos subnacionales. Estas
transferencias se definen casi siempre como una proporcin fija de los ingresos fiscales ordinarios, razn
por la cual varan de manera automtica y directamente proporcional al ritmo del ciclo econmico.8 En
consecuencia, mientras ms dependientes sean los gobiernos subnacionales de dichas transferencias y
mientras no se establezca un mecanismo de estabilizacin de las mismas, mayor ser el sesgo proccli-
co de la poltica fiscal.
Un cuarto factor limitante del rol estabilizador de la poltica fiscal puede presentarse en el caso de
los pases exportadores de recursos naturales no renovables que tienen una elevada dependencia fis-
cal de los ingresos generados por dichos recursos. Con frecuencia, las variaciones en el precio interna-
cional de esos productos no guardan relacin con los ciclos econmicos, ya que tambin pueden verse
afectadas por factores geopolticos o shocks de otras naturalezas completamente exgenas e imprevi-
sibles. Por lo tanto, los pases dependientes de estos ingresos requieren reglas especficas, ya que aun si
los estabilizadores automticos funcionaran adecuadamente, no seran suficientes para reducir el ses-
go procclico de la poltica fiscal que se origina por las variaciones de precios mencionadas, que ocu-
pan un elevado porcentaje en los ingresos fiscales. Lo ms conveniente en estos casos es utilizar una
regla sobre un agregado presupuestario, como el resultado primario o total, que adems de ajustar por
el ciclo no incluya los ingresos provenientes del recurso no renovable. De esta manera, se hace an ms
transparente cun dependiente es la sostenibilidad fiscal de este tipo de recursos.
8
En la mayora de los pases de la regin estas transferencias intergubernamentales se establecen en las constituciones naciona-
les y/o en leyes fiscales de elevada jerarqua jurdica, como leyes orgnicas o cdigos federales.
16|gustavo garca
Por otra parte, por tratarse de recursos no renovables, la sostenibilidad de la poltica fiscal en esos
pases requiere la generacin de ahorros de largo plazo que permitan mantener el nivel de gasto y en-
deudamiento una vez que el recurso se agote o pierda importancia econmica por obsolescencia tec-
nolgica. Esta condicin tambin plantea la necesidad de ajustar las reglas fiscales en funcin de criterios
intergeneracionales de largo plazo mediante la creacin de fondos de ahorro soberanos, los cuales tam-
bin cumpliran con la funcin de generar estabilidad macroeconmica de corto plazo en respuesta a las
fluctuaciones en los precios de estos productos (vanse Villafuerte, Lpez-Murphy y Ossowski, 2010; Os-
sowski, 2010; vase tambin el recuadro 1.1).
Quinto, en general las reglas estructurales o ajustadas por el ciclo dejan el rol estabilizador de la
poltica fiscal al funcionamiento de los estabilizadores automticos, y por definicin no ameritan ni
contemplan la adopcin o implementacin de polticas fiscales discrecionales, siempre y cuando el fun-
cionamiento y tamao de los estabilizadores automticos sean adecuados. Esto constituye una ventaja y
una desventaja al mismo tiempo. La ventaja es que, al dejar el funcionamiento del rol anticclico a los es-
tabilizadores automticos, las polticas discrecionales no seran necesarias y en consecuencia se preser-
van la credibilidad en la poltica econmica y en la regla misma. Sin embargo, esto es cierto si los shocks
obedecen exclusivamente a la evolucin normal del ciclo econmico; ese no es el caso si son de otra
naturaleza, como los shocks externos, los desastres naturales o las crisis financieras sistmicas, los cuales
pueden propagarse fcilmente.
Sexto, una de las desventajas ms serias que presentan las reglas ajustadas por el ciclo es su com-
plejidad tcnica. Para instituirlas de manera adecuada, se requiere establecer previamente los siguientes
componentes y procedimientos:
Determinar los componentes estructurales y cclicos del PIB. Lo ideal sera hacerlo a travs de una
funcin de produccin que capte las especificidades propias de cada economa. Ello plantea pro-
blemas estadsticos complejos que muchos pases de la regin no estn en condiciones de resolver,
particularmente por la falta de cifras confiables del stock de capital. Esta restriccin conduce al uso
de otras tcnicas estadsticas que no resultan de fcil compresin para buena parte de la poblacin.
Determinar las elasticidades ingreso de los ingresos y gastos del sector pblico.
Calcular los estabilizadores automticos para evaluar la capacidad anticclica de la poltica fiscal.
Determinar el agregado fiscal ms adecuado sobre el cual se establece la meta fiscal (resultado pri-
mario o global?) y la cobertura del sector pblico sobre el cual se aplica la meta (gobierno central,
general, o sector pblico consolidado?).
Determinar el tamao de la meta estructural necesaria (tamao del supervit o dficit fiscal o equi-
librio presupuestario), asegurando su coherencia con la sostenibilidad de la poltica fiscal de media-
no y largo plazo.

Recuadro 1.1: Los fondos de estabilizacin de los ingresos fiscales en ALC
Muchos pases de ALC que generan importantes ingresos fiscales provenientes de las materias
primas han creado fondos de estabilizacin. Se trata de mecanismos de autoseguro que tienen
como objetivo atenuar los efectos de las fluctuaciones de los precios de los productos bsicos en
las cuentas fiscales. Estos fondos buscan estabilizar el gasto pblico cuando los ingresos mues-
tran un comportamiento voltil e incierto (Marcel 2011).
Los fondos de estabilizacin operan con reglas prestablecidas, acumulando ingresos adi-
cionales durante los auges y financiando gastos necesarios durante las cadas. Los depsitos y
retiros dependern de la obtencin de un resultado en relacin con un detonante especfico. Al-
gunos fondos se centran en las fluctuaciones de los precios de los productos de exportacin,
mientras que otros se refieren principalmente a las fluctuaciones de los ingresos fiscales. Un
reto importante es determinar el valor de referencia que rigen los depsitos y retiros.
Con la excepcin de Bolivia, todos los principales exportadores de productos bsicos en la
regin han creado fondos de estabilizacin. Chile, adems, ha seguido una regla fiscal basada
en el equilibrio fiscal estructural ajustado tanto por los ciclos econmicos como por los del co-
bre. Varios otros pases tienen reglas fiscales, pero no ajustadas por el ciclo.
Chile estableci un fondo para estabilizar la proporcin de los ingresos por las exportaciones
de cobre que el gobierno es capaz de gastar cada ao. El Fondo de Compensacin del Cobre fun-
cion entre 1987 y 2006 con el objetivo principal de estabilizar las fluctuaciones del tipo de cam-
bio real y la regulacin de la disponibilidad de divisas en la economa. A partir de la dcada de
1990, la atencin se centr en la estabilizacin de los ingresos fiscales de la empresa pblica de
cobre. El fondo dej de funcionar una vez que se aprob la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF),
que consolid la regla de balance fiscal estructural y cre un fondo de estabilizacin nico para
todos los ingresos fiscales.
Ecuador tena originalmente tres reglas fiscales en la LRF de 2002, dirigidas a la balanza
de falta de recursos, la tasa de crecimiento del gasto real y la deuda pblica. Posteriormente, se
modificaron y se remplazaron por una regla de oro no petrolera (2008). Tambin hubo una serie
de fondos de estabilizacin con una serie de reglas rgidas operacionales y de depsito, que fi-
nalmente fueron abolidas hace unos pocos aos.
Mxico tambin ha creado un fondo de estabilizacin en el marco de la LRF, con re-
glas cuya ejecucin depende de los precios del petrleo actuales con respecto a los precios
contina
18|gustavo garca
Recuadro 1.1: Los fondos de estabilizacin de los ingresos fiscales en ALC (continuacin)
presupuestados. Tambin hay una regla fiscal con el objetivo del equilibrio presupuestario ge-
neral (no ajustada por el ciclo).
En Per, los recursos del Fondo de Estabilizacin Fiscal se acumulan de acuerdo con el su-
pervit fiscal al final del ao fiscal. Los recursos pueden utilizarse para pagar la deuda pblica,
una vez que superen el 2% del PIB. La LRF establece varias normas fiscales no ajustadas por el
ciclo.
En Trinidad y Tobago, el Fondo de Estabilizacin tiene reglas de ejecucin que dependen de
los ingresos petroleros reales en relacin con los ingresos presupuestados.
Por ltimo, en 1998 Venezuela estableci el Fondo de Inversin para la Estabilizacin Eco-
nmica (FIEM) a fin de suavizar el impacto de las fluctuaciones de los ingresos del petrleo en
las cuentas fiscales y en las operaciones monetarias y cambiarias. En 2004 el FIEM se modific y
se convirti en el Fondo de Estabilizacin Macroeconmica (FEM) para estabilizar el gasto pbli-
co a nivel nacional, estatal y municipal. Posteriormente, en 2007 se cre el Fondo de Desarrollo
Nacional (FONDEN), mediante el cual se canalizan recursos del ingreso petrolero y otras fuen-
tes para financiar proyectos de inversin, con lo cual se dej sin efectos prcticos al FEM como
mecanismo de estabilizacin del gasto pblico. En este pas las reglas de ejecucin por el precio
del petrleo se modifican con frecuencia cuando las circunstancias y los objetivos de la poltica
cambian, con lo cual la norma se vuelve ineficaz, intil e imposible de rastrear.
Fuente: con base en Villafuerte, Lpez-Murphy y Ossowski (2010).
Ajustar los procedimientos y metodologas de preparacin, discusin y aprobacin del presupues-

to, y asegurar que la ejecucin presupuestaria sea coherente con el cumplimiento adecuado de la
regla.9
Las complejidades tcnicas de una regla ajustada por el ciclo llevan a que muchos pases de la
regin se resistan a su aplicacin. Muchas instituciones presupuestarias podran no tener los recursos
9
Para una explicacin detallada de estos aspectos vanse Marcel (2010), Ter-Minassian (2010), FMI (2009d), y Fedelino, Ivanova y
Horton (2009).

profesionales que estas complejidades ameritan. Por otra parte, estas complejidades pueden crear dudas
o sospechas sobre la transparencia de la regla y de los parmetros tcnicos aplicados, particularmente en
la esfera poltica en la que se discuten y aprueban los presupuestos pblicos.
Finalmente, puede que en determinadas circunstancias no se necesite una regla fiscal. Este pue-
de ser el caso de aquellos pases donde los estabilizadores automticos funcionan de manera adecuada
y que, adems, tienen una larga trayectoria de transparencia, disciplina y sostenibilidad fiscal. En con-
secuencia, disfrutan de elevada credibilidad en la institucionalidad presupuestaria. En estos casos, una
clusula de escape bien diseada podra ser suficiente para aumentar el margen de maniobra de las au-
toridades ante shocks no relacionados con el ciclo econmico o ante circunstancias excepcionales.
Clusulas de escape
Una regla fiscal debera tener la flexibilidad suficiente para permitir a las autoridades actuar ante shocks
temporales imprevistos y significativos (por ejemplo, desastres naturales, shocks externos, crisis financie-
ras, etc). De esta manera, la regla no tendra que abandonarse ni modificarse con frecuencia, lo cual daa
la credibilidad en la regla misma y en el propsito de las autoridades de mantener la sostenibilidad de la
poltica fiscal.
La mayora de este tipo de shocks a los cuales hacemos referencia es de carcter temporal (uno a
dos aos), razn por la cual un cambio en la ley que sustenta la regla seguramente tendra que revertir-
se total o parcialmente en el futuro, una vez que los efectos del shock hayan pasado, lo cual erosionara
nuevamente la credibilidad de la poltica fiscal, creara fricciones polticas innecesarias o se hara muy dif-
cil de conseguir. Obviamente, si el shock es permanente, la meta establecida en la regla o la regla misma
tendran que modificarse para preservar el propsito de sostenibilidad fiscal en el largo plazo. De mane-
ra similar, si el shock no es significativo, las autoridades podran ajustar los niveles de ingresos y gastos en
el corto plazo para cumplir con la meta de la regla, sin necesidad de modificar la regla o crear una excep-
cin en el cumplimiento de la misma.
La flexibilidad necesaria se puede lograr con la inclusin de clusulas de escape que permitan una
desviacin temporal en el cumplimiento de la meta cuando ocurren estos shocks temporales imprevis-
tos y significativos. Sin embargo, estas clusulas de escape tambin deberan satisfacer ciertas condicio-
nes para que su aplicacin no sea discrecional y para que no dae la credibilidad de la poltica fiscal. Estas
condiciones son: i) una definicin clara de la magnitud y naturaleza de los shocks que daran origen a la
aplicacin de la clusula de escape; ii) una definicin de la duracin del perodo de excepcin en el cum-
plimiento de la regla, y iii) una definicin de una clusula de reversin de la desviacin acumulada en el
cumplimiento de la meta fiscal que se produce durante el perodo de la excepcin.
La reversin de la desviacin acumulada en el cumplimiento de la meta no es un mero tecnicismo
sino que su propsito es alcanzar una relacin de deuda a PIB igual o muy cercana a la que exista antes
20|gustavo garca
del shock y que presumiblemente era coherente con un equilibrio estable de sostenibilidad fiscal. Esto
ltimo es sumamente importante porque, si despus del shock el pas se ubicara en una proporcin de
deuda a PIB apreciablemente mayor, quedara ms vulnerable a nuevos shocks en el futuro, con lo cual
se comprometera eventualmente la sostenibilidad fiscal. Esta reversin debera hacerse durante un de-
terminado nmero de aos para no concentrar todo el ajuste en un solo perodo fiscal.10
En buena medida resultan ilustrativos los casos de varios pases de Europa y el de Estados Unidos.
La crisis financiera internacional sorprendi a estos pases con niveles de deuda pblica significativamen-
te elevados. La aguda y prolongada recesin produjo una fuerte cada en los ingresos y aumentos en el
gasto pblico tanto debido al pago de seguros de desempleo como a otras erogaciones que se efectua-
ron para tratar de reactivar el crecimiento econmico. Adems, algunos de estos pases se vieron forza-
dos a rescatar a algunas instituciones financieras con recursos fiscales para evitar una mayor propagacin
de quiebras bancarias. Como consecuencia, el dficit fiscal y la deuda pblica se incrementaron signifi-
cativamente, con lo cual se gener una percepcin de altsimo riesgo de insostenibilidad fiscal. A su vez,
esta percepcin de riesgo agudiz la recesin econmica, dado que la incertidumbre financiera que sur-
ge en estos casos ocasiona una disminucin importante de la inversin privada, y esto a su vez profun-
diza an ms el problema de crecimiento e insostenibilidad fiscal, lo cual termina convirtindose en un
peligroso crculo vicioso que no resulta fcil de romper.11
Finalmente, para reforzar la credibilidad y transparencia de la regla fiscal, en la clusula de escape
se deberan especificar las instancias de gobierno que activaran su aplicacin (Poder Ejecutivo y/o Parla-
mento), as como la instancia encargada de su monitoreo (perodo de la excepcin y reversin). En este
sentido, la existencia de oficinas fiscales independientes, tales como las de presupuesto de los congresos,
pueden ayudar a reforzar la credibilidad de la aplicacin de las clusulas de escape.
La mayora de los pases ha establecido clusulas de escape en trminos muy generales, como la
ocurrencia de circunstancias econmicas y sociales excepcionales (cuadro 1.3). Por lo tanto, no se defi-
nen de manera clara y objetiva los criterios disparadores de estas clusulas, y su aplicacin queda as en
manos de criterios meramente discrecionales o polticos. En la mayora de los casos no se establecen los
lapsos de su vigencia ni los requisitos de correccin de la desviacin de la meta fiscal que se considera co-
herente con la sostenibilidad de la deuda pblica. Esta vaguedad en la definicin y aplicacin de las clu-
sulas de escape puede comprometer la credibilidad de la poltica fiscal en determinadas circunstancias.
En conclusin, si bien es cierto que las clusulas de escape pueden dotar a una regla fiscal de la fle-
xibilidad necesaria ante circunstancias inesperadas y excepcionales, tambin lo es que deben contener
10
Para un mayor detalle y un anlisis de estos aspectos, vanse Ter-Minassian (2010) y FMI (2009d).
11
Para una ilustracin de la situacin fiscal antes y despus de la reciente crisis financiera en los pases de la OCDE, vase Schick
(2010).

Cuadro 1.3: Ejemplos de pases que utilizan clusulas de escape
Pas Tipo de clusula

Alemania La regla de presupuesto permite excepciones, si es adoptada por una mayora del Parlamento, en el caso de un desastre
natural o de una emergencia excepcional. Sin embargo, la adopcin de dficits presupuestarios excepcionalmente altos
tiene que ir acompaada por un plan de amortizacin.
Argentina Puede implementarse un aumento del gasto permitido en las situaciones de emergencia social y econmica que determine
la ley.
Brasil Existen clusulas de escape para el caso de una contraccin del PIB real del 1% y de desastres naturales, pero slo se
pueden invocar con la aprobacin del Congreso.
Espaa Existe clusula de circunstancias excepcionales.
India La clusula de escape en la ley de regla fiscal permite al gobierno no cumplir con las metas en circunstancias excepciona-
les como el gobierno central pueda especificar.
Noruega En el caso de cambios extraordinarios en el valor del Fondo de Pensiones del Gobierno Global se permiten desviaciones
temporales.
Pakistn Hay una clusula de escape que existe por razones de seguridad nacional y desastres naturales.
Panam El techo del dficit del sector pblico no financiero es del 1% del PIB (excluido el dominio del Canal de Panam), pero es
renunciable si el crecimiento del PIB real es inferior al 1%. En este caso, se establece el ajuste de un techo del dficit del
3% del PIB en el primer ao y luego una transicin gradual hacia el techo original en un plazo de tres aos.
Sri Lanka Existe clusula de circunstancias excepcionales.
Suiza Existe una clusula de escape: el Parlamento puede aprobar por mayora calificada que el presupuesto se desve de la
norma en circunstancias excepcionales.
Fuente: Ter-Minassian (2010) con base en FMI (2009d).
de manera explcita y transparente los criterios que dan origen a su aplicacin, la definicin de los pla-
zos de duracin de la excepcin en cada circunstancia y el perodo necesario para revertir la desviacin
de la meta de manera compatible con la sostenibilidad fiscal. Estas caractersticas consolidaran la credi-
bilidad y sostenibilidad de la poltica fiscal, al tiempo que le daran la flexibilidad necesaria para cumplir
su rol estabilizador.
Correccin de desviaciones y aplicacin de la regla en el presupuesto

El cumplimiento de las reglas puede verse afectado por otros factores de menor importancia que los
shocks mencionados anteriormente. Sin embargo, aun si estas desviaciones fuesen de limitada mag-
nitud, deberan corregirse con el fin de preservar la credibilidad de la disciplina fiscal. Una regla ptima
tambin debera hacer explcito el mecanismo de ajuste o correccin de la desviacin de la regla en la
ejecucin del presupuesto. Estas desviaciones se pueden corregir durante la ejecucin del presupuesto,
para asegurar su coherencia con la meta fiscal a lo largo del ao (mecanismo ex post), o bien en los aos
22|gustavo garca
subsiguientes (mecanismo ex ante). En uno u otro caso, lo importante es que el mecanismo se establez-
ca en la regla. La modalidad del ajuste depender de las circunstancia de cada pas y del objetivo de po-
ltica fiscal que se persigue. Por ejemplo, en Chile las autoridades quisieron transmitir desde el inicio de la
regla un mensaje claro de disciplina fiscal, por lo que la ejecucin del presupuesto a lo largo del ao fiscal
debe ceirse al cumplimiento de la regla. En el caso de Suiza, la desviacin debe corregirse en los ejerci-
cios presupuestarios subsiguientes.12
Condiciones PREVIAS para el diseo y el funcionamiento ptimos

de las reglas ajustadas por el ciclo
Dada la complejidad tcnica y la variedad de objetivos que pueden satisfacer las reglas ajustadas por el
ciclo, es relevante analizar las condiciones previas para que su diseo y su funcionamiento sean ptimos
en trminos de efectividad, credibilidad, flexibilidad y sostenibilidad de la poltica fiscal.13 Estas condicio-
nes son an ms importantes en el caso de la regin, dadas las limitaciones existentes para el funciona-
miento adecuado de los estabilizadores automticos mencionados. Muchas de estas condiciones (o casi
todas) aplican para un funcionamiento adecuado de cualquier tipo de regla fiscal, pero dada la compleji-
dad tcnica de las reglas ajustadas por el ciclo, su cumplimiento es mucho ms exigente.
Condiciones de orden macroeconmico

1. Estabilidad macroeconmica y financiera, y sostenibilidad de la deuda pblica en el mediano y lar-
go plazo. Los pases con elevados niveles de deuda pblica y un marcado sesgo deficitario deberan
hacer un esfuerzo sustantivo de consolidacin fiscal antes o al momento de establecer una regla de
esta naturaleza. De lo contrario, la sostenibilidad y la credibilidad de la regla seran cuestionables.
2. Coordinacin macroeconmica efectiva entre las autoridades fiscales y monetarias, y coherencia en-
tre sus objetivos, incluida la poltica cambiaria. La falta de coherencia y coordinacin podra producir
resultados contradictorios o tendientes a minar la efectividad de las polticas anticclicas.
3. Solidez del sistema bancario y financiero, incluido un alto grado de desarrollo de la red de seguridad
del sistema bancario, los marcos legales y regulatorios, y las instituciones responsables de la supervi-
sin bancaria y financiera. Las crisis bancarias o financieras de carcter sistmico pueden acabar con
12
Marcel (2010) y Ter-Minassian (2010) presentan un anlisis ms detallado de estos aspectos.
13
En realidad, algunas de estas condiciones pudiesen establecerse simultneamente con la aprobacin de una regla fiscal ajustada
por el ciclo. Sin embargo, si estas condiciones se cumpliesen previamente, de manera que ya hayan mejorado la credibilidad de
la poltica fiscal y fortalecido la reputacin de las autoridades, se facilitaran significativamente los consensos polticos y sociales
necesarios para aprobar la regla, a la par que le daran un sustento a la credibilidad en el funcionamiento y transparencia de la regla.

las reglas fiscales al comprometer la sostenibilidad fiscal y la estabilidad macroeconmica, como se
ha hecho evidente en la mayora de las economas desarrolladas durante la reciente crisis financiera
global y en varios episodios de la regin en el pasado.
4. Funcionamiento y tamao adecuados de los estabilizadores automticos. Algunos factores que limi-
tan el funcionamiento de estos dispositivos no dependen de la voluntad ni del deseo de las autori-
dades econmicas, sino de factores estructurales difciles de corregir en el corto plazo. Sin embargo,
se pueden poner en marcha acciones que reduzcan o remuevan estas limitaciones en el mediano y
largo plazo, como mejorar la recaudacin, la estructura y la progresividad del impuesto a la renta de
las personas fsicas, incluir las transferencias a los gobiernos subnacionales en los mecanismos de es-
tabilizacin anticclicos de los ingresos ordinarios, y ampliar y fortalecer los seguros de desempleo.
Condiciones de orden fiscal y presupuestario

5. Compatibilidad entre la regla fiscal y otros diseos institucionales de polticas fiscales y presupuesta-
rias, incluidas las leyes de presupuesto y crdito pblico, las leyes de transparencia y responsabilidad
fiscal, y las leyes de administracin financiera pblica.
6. Adecuada cobertura de las transacciones e instituciones del sector pblico en las cuentas fiscales y
presupuestarias, y seleccin de un agregado fiscal adecuado y relevante para asegurar la efectividad
de la regla en trminos de la sostenibilidad y anticiclicidad de la poltica fiscal.
7. Calidad, frecuencia y transparencia de la informacin presupuestaria, as como tambin la credibili-
dad de las instituciones relacionadas con los procesos de preparacin, discusin, aprobacin y eje-
cucin del presupuesto. Dentro de estos aspectos se incluye la determinacin o estimacin de los
supuestos macroeconmicos sobre los cuales se basa la preparacin y aprobacin del presupuesto.
8. Compatibilidad de las reglas fiscales con las instituciones de federalismo fiscal, lo cual incluye las
transferencias intergubernamentales y cualquier otro acuerdo fiscal con los gobiernos subnacionales.
9. Coherencia entre la regla fiscal y el diseo presupuestario en el caso de un pas exportador de recur-
sos no renovables, incluidas las reglas de acumulacin y desacumulacin de los fondos de estabili-
zacin y de ahorro intergeneracional.
10. Registro documentado y transparente de los pasivos contingentes y creacin de las reservas presu-
puestarias necesarias para su cobertura, sin acumulacin de atrasos en los pagos o de deudas flotan-
tes que pueden eventualmente poner en riesgo la sostenibilidad y credibilidad de la poltica fiscal.
11. Adecuados sistemas de administracin e informacin financiera del sector pblico, capaces de pro-
ducir indicadores relevantes y oportunos de la gestin fiscal que garanticen la calidad, transparencia
y disponibilidad de informacin sobre la ejecucin presupuestaria, y de los movimientos y saldos fi-
nancieros del gobierno. Estos sistemas tambin son fundamentales para garantizar los pagos de be-
neficios y el cobro de contribuciones de los seguros de desempleo.
24|gustavo garca
Si algunas de estas precondiciones no se cumplen, existe un alto riesgo de abandono o suspensin
de las reglas fiscales, o de que se produzca un debilitamiento de su efectividad a travs del surgimiento
de egresos no previstos, la proliferacin de actividades cuasi fiscales fuera del presupuesto, o la acumu-
lacin de atrasos en los pagos de obligaciones no contabilizados adecuadamente. Cualquiera de estas
fallas o deficiencias de la poltica econmica o de la gestin presupuestaria afectar la credibilidad de la
poltica fiscal, el logro del objetivo de estabilidad financiera, y eventualmente la preservacin de la sos-
tenibilidad fiscal.
Complementariedad con otros mecanismos institucionales

El funcionamiento de las reglas ajustadas por el ciclo, as como el de cualquier otro tipo de reglas fisca-
les, puede mejorarse sustancialmente si se complementa con otros diseos institucionales, entre ellos:
1. Los marcos presupuestarios de mediano plazo. Este tipo de diseo institucional tiende a reducir la
incertidumbre sobre la direccin de la poltica fiscal y, por ende, contribuye a fortalecer la estabilidad
macroeconmica en general. Al mismo tiempo, estos marcos pueden contribuir a reforzar la soste-
nibilidad fiscal si establecen determinadas restricciones presupuestarias para la contratacin de deu-
da y aseguran la provisin de recursos para los proyectos de inversin que requieren varios aos de
ejecucin. Aun cuando estos marcos presupuestarios de mediano plazo no constituyen un requisito
para el funcionamiento de una regla ajustada por ciclo, ambos mecanismos pueden complementar-
se para fortalecer los objetivos de la poltica fiscal. Por ejemplo, la meta fiscal estructural puede ser
definida y revisada en el contexto de un presupuesto plurianual, el cual estara basado en funcin de
los valores esperados del PIB de tendencia o estructural en el mediano plazo.
2. La transparencia y credibilidad de una regla estructural, dada su elevada complejidad tcnica, po-
dra reforzarse sustancialmente a travs de la existencia de instituciones fiscales independientes, por
ejemplo: las oficinas presupuestarias de los congresos, o los consejos o paneles de expertos fiscales
independientes, como los que se han utilizado en Chile. Estas instituciones pueden validar los pa-
rmetros macroeconmicos del presupuesto y algunos de los componentes tcnicos en los cuales
se basan las reglas estructurales. Su independencia y credibilidad pueden incrementar significativa-
mente la credibilidad y transparencia de las reglas ajustadas por el ciclo, y reducir las limitaciones y
asimetras de la informacin que su complejidad tcnica implica.
La economa poltica de una regla fiscal basada en el balance estructural

En general, el establecimiento de una regla fiscal siempre requiere de consensos polticos y sociales para
que la regla sea sostenible y perdurable. Mientras ms exigente sea la regla en trminos de transparen-
cia y disciplina fiscal, los consensos polticos requeridos tendran que ser ms amplios y slidos. Esta

exigencia es an mayor en el caso de una regla ajustada por el ciclo, dada su complejidad tcnica, las
precondiciones que deben satisfacerse para que sean crebles y sostenibles en el tiempo, y la comple-
mentariedad que deberan tener con otros mecanismos institucionales para fortalecer la transparencia y
credibilidad de la poltica fiscal. Estos consensos son difciles de lograr y dependen de factores polticos,
institucionales y culturales propios de cada pas.14
Lo primero que se requiere para fomentar estos consensos es una comprensin lo ms amplia posi-
ble de este tipo de regla. Una accin que facilita su entendimiento y eventual adopcin, es la utilizacin
del resultado fiscal estructural como indicador para evaluar la calidad y sostenibilidad de la poltica fiscal,
en contraste con el resultado fiscal corriente u observado. De hecho, as se comenz en Chile antes de
proceder a la adopcin legal de la regla, lo cual facilit el logro de los consensos necesarios. En este sen-
tido, la experiencia chilena, cuya regla estructural se ha aplicado por 11 aos, constituye un ejemplo ex-
cepcional de sana y efectiva poltica fiscal, sustentada en un amplio consenso poltico y social.15 Algunos
pases ya lo usan ampliamente como referencia, aunque no exista la obligacin de aplicarlo como regla
con metas especficas, como es el caso de Per.
Lo segundo que resulta fundamental, es que la regla debe establecerse en un ambiente de estabili-
dad poltica y econmica. Adems de Chile, los casos de Brasil, Colombia, Mxico y Per presentan tambin
lecciones positivas, ya que sus reglas fueron adoptadas en contextos de estabilidad poltica y bajo el pro-
psito del liderazgo poltico de estos pases de consolidar los esfuerzos de estabilidad econmica y soste-
nibilidad fiscal que se haban logrado despus de varios aos de reformas econmicas. De hecho, un factor
sumamente crtico que contribuy notablemente en la adopcin de reglas fiscales en estos pases es que
ya se haban hecho evidentes los beneficios del crecimiento econmico logrado durante varios aos, en
un ambiente de baja inflacin y estabilidad cambiaria y financiera. Ms all del liderazgo poltico, la pobla-
cin en general disfrutaba de esos beneficios y por lo tanto, la adopcin de leyes que reforzaran los me-
canismos institucionales necesarios para hacer ms perdurables y seguros esos beneficios no encontraron
resistencia en diversos sectores sociales, como partidos polticos, gremios profesionales, sindicatos, etc.
El mejor momento para impulsar la aprobacin de este tipo de reglas, es en perodos de cierta esta-
bilidad del ciclo econmico o en la etapa expansiva del mismo, ya que de esta manera el gobierno enva
una seal de voluntad de disciplina fiscal en momentos que existe suficiencia o abundancia de recursos,
lo cual puede ayudar a mejorar la credibilidad y reputacin de las autoridades y por ende facilitar la crea-
cin de consensos. Por el contrario, cuando las reglas se proponen en las etapas recesivas del ciclo, se
puede crear la sospecha de que los gobiernos lo hacen con el fin de establecer un nivel mayor de gastos
y por lo tanto, se corre el riesgo de deteriorar la credibilidad en la intencin real de la propuesta.
14
Vase Ter-Minassian (2010) para mayores detalles y referencias bibliogrficas sobre estos aspectos.
15
Vase Marcel (2010).
26|gustavo garca
La adopcin de la Regla de Responsabilidad Fiscal de Brasil entre 1999 y 2000 requiri un amplio pe-
rodo de consultas antes de su aprobacin. Dado que esta ley involucraba de manera directa a los go-
biernos estaduales, la adopcin de la regla tambin exiga algunos acuerdos a niveles regionales. La ley
result exitosa en el restablecimiento de la disciplina fiscal tanto a nivel del gobierno federal como de los
estados, elemento ste que result fundamental para lograr la estabilidad macroeconmica y la reduc-
cin de la deuda mediante la realizacin de importantes supervits primarios, aunque no es una regla
ajustada por el ciclo.16 Colombia adopt a mediados de 2011 una regla basada en el balance estructural,
con un perodo de transicin hasta 2015 para lograr la implementacin de algunas condiciones previas y
hacer los ajustes necesarios en varias de sus reglamentaciones.
Al igual que Brasil, Mxico y Per tampoco tienen una regla basada en el balance estructural, pero
sus reglas vigentes requirieron de amplios acuerdos polticos. La regla de Mxico exige equilibrio presu-
puestario, pero tiene una clausula de excepcin ante circunstancias extraordinarias. De hecho, es uno de
los pocos pases de ALC que tena este tipo de clausulas antes de la crisis internacional de 2008. La regla
tambin dispone de un Fondo de Estabilizacin del Ingreso Petrolero (FEIP). La disciplina fiscal, lograda
algunos aos despus de que se superaron los efectos de la crisis financiera de 1994, fue sellada con la
regla aprobada en 2007, lo cual le ha permitido al pas una reduccin considerable de la deuda pblica
(particularmente de la denominada en dlares) y el refinanciamiento del saldo restante con largos perfi-
les de vencimiento. La regla de Per tiene varios elementos importantes, sobre todo en cuanto a los lmi-
tes al crecimiento del gasto y la disciplina de los gobiernos subnacionales, que tambin le han permitido
al pas un largo perodo de disciplina fiscal, crecimiento y estabilidad macroeconmica y financiera, ade-
ms de una reduccin considerable de la deuda pblica.17
Dos ejemplos que tambin resultan aleccionadores son los de Argentina y Venezuela, pero lamen-
tablemente como experiencias negativas en cuanto a la poca perdurabilidad de sus reglas fiscales. En el
caso de Argentina, se intentaron varios esquemas de reglas fiscales, inclusive antes de la crisis financie-
ra y fiscal de 2001 que no fueron cumplidas. Durante el perodo que sigui posteriormente de inestabili-
dad econmica y poltica, se establecieron nuevas reglas fiscales, las cuales no lograron sus objetivos y al
poco tiempo fueron nuevamente reformadas o eliminadas.18 En el caso de Venezuela, desde 1998 se han
registrado varias modalidades de reglas para estabilizar el ingreso petrolero y reducir la prociclicidad de
la poltica fiscal, ya que el pas registra uno de los mayores niveles de volatilidad econmica de la regin.
Estas reglas han sido cambiadas con demasiada frecuencia. El primer intento de creacin de un fondo de
estabilizacin macroeconmica ocurri entre 1997 y 1998, cuando se aprob mediante un mecanismo
16
Vanse Ter-Minassian (2010) y Levy (2010).
17
Vanse Esquivel (2010), Jul (2010a) y Levy (2010).
18
Vanse Braun y Gadano (2007) y Rivas (2010a).

de poderes legislativos especiales y temporales otorgados por el congreso al poder ejecutivo (leyes ha-
bilitantes). La ley respectiva se aprob sin los consensos necesarios y fue modificada dos aos despus
cuando cambi la correlacin poltica del pas. El Fondo ha sido reformado posteriormente en varias
oportunidades y en la prctica no cumple ninguna funcin.19
Otro elemento sumamente importante de economa poltica a tomar en cuenta para establecer una
regla basada en el balance estructural tiene que ver con los gobiernos subnacionales. En tal sentido, el
consenso poltico y social requiere la inclusin de factores polticos regionales, lo cual incluye adems de
los partidos polticos, a los gobernadores y alcaldes, a las asambleas legislativas de los estados o depar-
tamentos, y a los parlamentarios que representan a los estados, departamentos o provincias en el poder
legislativo nacional o federal.
En algunas experiencias recientes de la regin, la falta de una definicin clara y transparente de
cmo se incorporaran los gobiernos subnacionales al funcionamiento de la regla, en cuanto a los me-
canismos de acumulacin y uso de los ahorros de los recursos provenientes de las transferencias in-
tergubernamentales a lo largo del ciclo, ha sido un impedimento en la construccin de los consensos
necesarios. Esos mecanismos deben ser enteramente transparentes, ya que si las regiones perciben que
pueden ser objeto de una substraccin de recursos o de la imposicin de restricciones en el uso de los
mismos que van ms all de la evolucin del ciclo econmico, se opondrn abiertamente a la adopcin
de este tipo de reglas.
Finalmente, otro elemento de economa poltica que debe considerarse en ALC para establecer re-
glas fiscales en general, pero ms an si son ajustadas por el ciclo, es la abundancia de recursos natura-
les no renovables. Siete pases que representan alrededor de un 45 por ciento del PIB y casi 60 por ciento
de las exportaciones de toda la regin, caen dentro de esta categora. Brasil, que no est incluido en este
grupo, probablemente se convierta en un pas exportador de petrleo en las prximas dcadas. Esta ca-
racterstica puede modificar la conducta de estos pases en varios aspectos. La literatura es muy amplia
al respecto y la polmica entre los especialistas est lejos de un consenso.20
El primer aspecto que resulta claro es el desplazamiento de ingresos fiscales distintos a los ingre-
sos provenientes de recursos no renovables, razn por la cual estos pases generan una elevada depen-
dencia fiscal de estos recursos, con una carga tributaria ms baja en otros tipos de impuestos.21 Una
carga tributaria ms baja reduce las exigencias de rendicin de cuentas y transparencia de la socie-
dad a las autoridades pblicas. A su vez, esta actitud se traduce en instituciones ms dbiles y menos
transparentes.
19
Vase Villafuerte, Lpez-Murphy y Ossowski (2010).
20
Para una amplia discusin de este tema, vanse Eifert et al. (2003); Van der Ploeg (2010) y Collier y Venables (2011);
21
Vanse Bornhorst et al.(2009); Bustos y Perry (2011) y Ossowski y Gonzlez (2012).
28|gustavo garca
Si todas las circunstancias mencionadas en el prrafo anterior se asumen como ciertas, estos pases
no seran candidatos para establecer reglas fiscales ajustadas por el ciclo. La literatura muestra que s hay
un efecto de desplazamiento de ingresos fiscales, pero de all a saltar a la segunda conclusin sera erra-
do, ya que la calidad de las instituciones depende de otro conjunto de factores sumamente importantes,
tales como la conformacin cultural de la sociedad, la calidad del liderazgo social y poltico y la madurez
de las instituciones democrticas, entre otros. De nuevo, Chile es un claro ejemplo dentro de la regin
contra este argumento, ya que su economa tiene una dependencia fiscal importante de los ingresos pro-
venientes del cobre (cerca de un 25 por ciento en aos recientes a raz del auge en el precio de las mate-
rias primas) y su regla fiscal ha funcionado exitosamente. Colombia, que a su vez registra una tendencia
de aumento de los ingresos fiscales provenientes del petrleo, adems del carbn, aprob una regla con
caractersticas similares a la de Chile.
Un aspecto an ms complicado en los pases dependientes de recursos no renovables desde la
perspectiva de la economa poltica, lo constituye la decisin de crear un fondo de estabilizacin y aho-
rro intergeneracional, como fue discutido anteriormente. Ms all de la decisin tcnica, el dilema entre
ahorrar para futuras generaciones o gastar los recursos en la medida que vayan ingresando involucra a
varios factores polticos y sociales, incluyendo a grupos de inters que pueden tener influencia en la de-
cisin de cundo y en qu gastar. Desde el punto de vista de equidad intergeneracional, la decisin luce
aparentemente clara. Sin embargo, ahorrar para las futuras generaciones implica necesariamente un cos-
to de oportunidad en trminos de la inversin en proyectos de desarrollo que pueden aumentar el po-
tencial de crecimiento de una economa y en consecuencia, el resultado final podra ser igual o superior
que colocar los recursos en un fondo de ahorro intergeneracional, ms an en un contexto de bajas tasas
de inters en los mercados internacionales, como ha sido la mayor parte de los aos que van de este mi-
lenio. Por otra parte, en muchos pases con abundantes recursos no renovables las experiencias en pro-
yectos de desarrollo acometidas por el Estado no han sido del todo positivas, ya que muchas de esas
inversiones han sido hechas de manera ineficiente y con elevados costos. La polmica sigue abierta y de
manera intensa entre los especialistas.22
Ms all de los fondos de ahorro intergeneracional, hay razones de peso a favor de la creacin de
mecanismos de estabilizacin de los ingresos provenientes de recursos no renovables, ya que estos re-
cursos son altamente voltiles y contribuyen a crear un marcado sesgo procclico de la poltica fiscal. La
volatilidad macroeconmica que genera esa prociclicidad, acarrea costos elevados en trminos de cre-
cimiento. Sin embargo, esta decisin tambin est afectada por grupos de inters y factores polticos, ya
Para una amplia discusin de estos aspectos, vanse Garca, Easterly y Yuravlivker (2008), Van der Ploeg y Venables (2008) y
22
Venables (2010).

que una decisin de esta naturaleza implica una puja por distribucin de la renta proveniente de estos
recursos y no del pago de impuestos por parte de los contribuyentes.
Adicionalmente, las diferencias de perspectivas intertemporales entre una administracin que reci-
be los beneficios de un auge en el precio de estos productos y un sector de la sociedad que preferira
una decisin de gastos en el futuro, cuando las condiciones no sean tan favorables, implica para ese go-
bierno posponer la decisin de gastar para futuras administraciones. Dada la incertidumbre asociada a
su permanencia en el poder, es de esperar que tenga fuertes incentivos a gastar cuando recibe los be-
neficios de ese auge. Estas diferencias de preferencias intertemporales y la presencia de grupos de inte-
rs que pujan por la distribucin de renta, dificultan con mucha frecuencia la creacin y funcionamiento
efectivo de los fondos de estabilizacin macroeconmica en estos pases.
Por ltimo, todos los pases productores de petrleo subsidian de manera implcita el precio de los
combustibles en el mercado interno. Estos subsidios implcitos no se registran como gastos ni son apro-
bados en los ejercicios presupuestarios anuales, a pesar de que constituyen montos sustanciales y re-
presentan un elevado costo de oportunidad en otros proyectos de inversin, o en gastos de salud y
educacin para mejorar el capital humano y mejorar la igualdad de oportunidades sociales. A raz del
auge en aos recientes en el precio de las materias primas y en particular de los hidrocarburos, se estiman
que estos subsidios implcitos se ubicaron entre 7 y 8 por ciento en Ecuador y Venezuela.23
La eficiencia econmica y la equidad de estos subsidios son tambin muy cuestionables, no obstan-
te que de una u otra manera todos los sectores se benefician en alguna proporcin de estos subsidios:
los sectores de bajos ingresos, a travs de las tarifas del transporte colectivo, as como los usuarios de ve-
hculos particulares que se benefician directamente a travs del precio de la gasolina. Todos los ciudada-
nos se benefician de un costo ms bajos en el transporte de bienes. Sin embargo, en trminos per cpita
los usuarios de vehculos particulares son los ms beneficiados.24 La transparencia fiscal que implica una
regla basada en el balance estructural debera hacer explcitos estos subsidios, pero este es un tema po-
ltica y socialmente muy sensible en estos pases. De hecho, la eliminacin de estos subsidios no podra
hacerse sin la creacin de un mecanismo de compensacin de los sectores de bajos ingresos, tanto por
razones de equidad como de viabilidad poltica de las reglas fiscales, entre otros factores.
En conclusin, los factores de economa poltica juegan un papel de primer orden en la decisin de
adoptar o no una regla fiscal y ms an, de una regla ajustada basada en el balance fiscal estructural. El cum-
plimiento de las precondiciones necesarias que garanticen la sostenibilidad y credibilidad de una regla de
este tipo, particularmente en lo que concierne a la transparencia de la contabilidad fiscal y presupuestaria,
y a la determinacin de los supuestos macroeconmicos que sustentan la preparacin y aprobacin de los
23
Ver Ossowski y Gonzlez (2012).
24
Ver Garca y Salvato (2006) para el caso de Venezuela y Ossowski y Gonzlez (2012) para la regin.
30|gustavo garca
ejercicios presupuestarios, resultan fundamentales para la creacin de los consensos necesarios para adop-
tar una regla de esta naturaleza, incluyendo a los gobierno subnacionales. La existencia o establecimiento de
instituciones fiscales independientes, en tanto que coadyuvan de manera importante a fortalecer la transpa-
rencia y credibilidad de la poltica fiscal, facilitaran la creacin de esos consensos. De igual manera, como lo
muestra la experiencia chilena, un pas con un recurso no renovable abundante, el uso y discusin frecuente
del resultado fiscal ajustado por el ciclo como indicador de la calidad y sostenibilidad de la poltica fiscal, faci-
litara la comprensin de la regla y por ende, la creacin de un ambiente propicio para crear esos consensos.
La experiencia chilena 25
Despus de una profunda controversia sobre la conduccin de la poltica fiscal durante la crisis asitica de
199799, en mayo de 2000 el Presidente Ricardo Lagos anunci al Congreso su intencin de aplicar una
regla de balance fiscal estructural. La regla fiscal adoptada se compone de tres elementos bsicos: i) una
medida de balance estructural del gobierno central consolidado, ii) una meta anual y iii) una metodolo-
ga de aplicacin en la formulacin y ejecucin del presupuesto.
La adopcin de la regla fiscal durante sus primeros aos de vigencia fue justificada por una serie de
factores de riesgo macroeconmico y fiscal que se pueden agrupar en tres categoras:
i. Riesgos macroeconmicos provenientes del dficit operacional del Banco Central y de la vulnerabili-
dad financiera a la volatilidad del tipo de cambio, ya que la mayor parte del endeudamiento pblico
y privado de largo plazo estaba denominado en moneda extranjera.
ii. Riesgos fiscales derivados de pasivos fiscales contingentes, incluidas la garanta estatal a los depsi-
tos, la pensin mnima garantizada a los afiliados al rgimen de pensiones de capitalizacin indivi-
dual y las garantas de ingreso o trfico mnimo en los contratos de concesiones de infraestructura.
iii. Riesgos del ciclo econmico y fiscales emergentes de la volatilidad e importancia de los ingresos fis-
cales provenientes del cobre como fuente de financiamiento pblico asociada a un recurso natural
no renovable.
En respuesta a estos riesgos, la opcin inicial de las autoridades fue aplicar la regla estructural de
manera ex post y no incluir clusulas de escape ni excepciones con el objeto de fortalecer su credibili-
dad. (El detalle metodolgico de la regla al momento de su adopcin y en el presente se compara en el
cuadro 1.4).
25
Esta seccin es una sntesis del anlisis presentado en Marcel (2010).

Cuadro 1.4: Metodologa de estimacin del balance estructural en Chile
COMPONENTE METODOLOGA ORIGINAL METODOLOGA ACTUAL (2009)

Balance efectivo (B) Balance del gobierno central presupuestario en Balance del gobierno central consolidado
base de caja, con reclasificaciones para reflejar (presupuestario y extrapresupuestario) sobre la base
variacin patrimonial neta (balance corregido). MEF 2001 (adquisicin neta de activos en estado de
operaciones de gobierno).
PIB (Y) PIB total a precios de mercado segn cuentas PIB total a precios de mercado segn cuentas
nacionales con base 1996. nacionales con base 2003.
Ingresos asociados al Ventas fsicas de la Codelco. Ventas fsicas de la Codelco.
cobre (C) Recaudacin del impuesto a la renta y el impuesto
adicional de las 10 principales empresas mineras.
Recaudacin del impuesto especfico (royalty) a la
minera privada.
Ingresos tributarios (T) Recaudacin tributaria total ms contribuciones Recaudacin tributaria, menos impuesto a la renta y
de la seguridad social. el impuesto adicional de las 10 principales empresas
mineras, menos impuesto especfico (royalty) a la
minera privada ms cotizaciones de salud.
Elasticidad del ingreso Elasticidad agregada de la recaudacin tributaria Elasticidad desagregada por cinco tipos de impuestos:
de la recaudacin total ms contribuciones de la seguridad social renta anual, renta mensual, PPM, impuestos
tributaria () respecto del PIB. indirectos, otros impuestos y cotizaciones de salud.
PIB tendencial (Y*) PIB tendencial estimado en base a funcin de PIB tendencial estimado en base a funcin de
produccin bajo metodologa Stock-Watson. produccin bajo metodologa Stock-Watson.
Factores de produccin corregidos por calidad. Factores de produccin ajustados por nuevo indicador
PTF obtenida como residuo. de tasa de uso del capital, tasa de depreciacin
Filtro Hodrick-Prescott para suavizar fluctuaciones variable, horas trabajadas y calidad de la educacin.
en factores de produccin y PTF. PTF obtenida como residuo.
Observaciones fuera de la muestra obtenidas en Filtro Hodrick-Prescott para suavizar fluctuaciones en
base a supuestos elaborados por el Ministerio de factores de produccin y PTF.
Hacienda. Observaciones fuera de la muestra obtenidas de
consulta a comit de expertos independientes.
Precio del cobre Precio promedio FOB de las exportaciones de la Precio promedio FOB de las exportaciones de la
efectivo (PCu) Codelco. Codelco; precio BML para impuestos de las grandes
mineras privadas.
Precio del cobre de Precio de referencia del Fondo de Compensacin Precio de largo plazo del cobre, estimado por comit
largo plazo (PCu*) del Precio del Cobre (FCC), estimado por el de expertos independientes como promedio de los
Ministerio de Hacienda. prximos 10 aos.
Ingresos por molib- No considerados. Ingresos provenientes de la Codelco por ventas de
deno molibdeno, corregidos por diferencia con precio de
largo plazo, calculado como promedio mvil de los
ltimos 4 aos.
Intereses percibidos No considerados. Intereses provenientes de activos financieros del fisco,
vueltos a estimar segn tasa de inters nominal de
largo plazo.
contina
32|gustavo garca
Cuadro 1.4: Metodologa de estimacin del balance estructural en Chile (continuacin)
COMPONENTE METODOLOGA ORIGINAL METODOLOGA ACTUAL (2009)

Otros ingresos No considerados. Ingresos de operacin, rentas de la propiedad
distintas e intereses y ganancias de capital sobre
activos financieros en fondos soberanos, para los
que se supone una elasticidad unitaria respecto del
PIB.
Fuente: Marcel (2010).

Codelco = Corporacin Nacional del Cobre; PPM = pagos provisionales mensuales; PTF = productividad total de los factores; FOB = franco a bordo (free
on board); BML = Bolsa de Metales de Londres.
Para la implementacin de la regla estructural, la estimacin de ingresos estructurales requiere con-

tar con los supuestos bsicos del PIB tendencial y del precio del cobre de largo plazo, los cuales son gene-
rados por comits independientes de expertos. Esto permite que el nivel de gastos en un cierto perodo
no dependa de la evolucin de la recaudacin tributaria efectiva y sus factores determinantes macroeco-
nmicos de corto plazo (actividad econmica, precio del cobre, inflacin, tasas de inters, etc.) sino que
est determinado por el nivel de ingresos estructurales en el largo plazo y que, por lo tanto, no est ex-
puesto a debate en la formulacin presupuestaria dentro del Poder Ejecutivo o en la posterior discusin
legislativa.
De esta manera, bajo la regla fiscal estructural el proyecto de presupuesto queda estructurado en
base a cuatro componentes: i) la estimacin de ingresos efectivos, definidos en base a un escenario ma-
croeconmico; ii) el nivel total de gastos, determinado por la aplicacin de la regla, en base a los ingresos
estructurales; iii) el balance obtenido por la diferencia entre los dos agregados anteriores, y iv) la distribu-
cin de gastos, que incluye gastos de continuidad y gastos incrementales (grfico 1.5).
El cumplimiento de la meta estructural es especialmente meritorio a la luz de las importantes fluc-
tuaciones del balance efectivo, producto del ciclo econmico y del precio del cobre en aos recientes.
Estas fluctuaciones fueron significativas sobre todo en 200609, como producto del boom de materias
primas que tuvo lugar hasta mediados de 2008 primero, y luego en la disminucin ocurrida a raz de la
crisis financiera internacional.
Durante el perodo del boom, las autoridades chilenas debieron realizar grandes esfuerzos por con-
tener la presin poltica por mayor gasto en el contexto de una fuerte acumulacin de activos en fondos
soberanos. A pesar de estas presiones, entre 2003 y 2008 el resultado primario fue un supervit promedio
del 3,9% del PIB. La crisis de 200809 reivindic el valor de la regla, permitiendo una poltica fiscal mar-
cadamente anticclica, coherente con un dficit del 8,5% del PIB en 2009. La aplicacin de la regla fiscal

Grfico 1.5: Formulacin presupuestaria bajo la regla de balance estructural
Comits de Ministerio
expertos hacienda
Ejecucin
presupuestaria t PIB tendencial, Escenario
precio del cobre LP macro t+1
Evaluacin
Efecto del ciclo sobre ingresos
Ingresos
estructurales t+1
Meta estructural
Gasto Dividendo Piso Lmite de gasto Lmite de gasto Balance

inercial t+1 de eficiencia de gasto compatible con compatible con efectivo
t+1 t+1 meta fiscal t+1 meta fiscal t+1 t+1
Ministerios Fondo
sectoriales concursable
Proyecto de
presupuesto
t+1
Continuidad Gasto Asignaciones
del gasto incremental de gastos
Fuente: Marcel (2010).
redujo significativamente la volatilidad del gasto del gobierno central consolidado en comparacin con
perodos anteriores. Tambin existe evidencia emprica de una reduccin en la volatilidad del crecimiento
del PIB, a pesar del incremento de los shocks externos que enfrent la economa chilena desde la adop-
cin de la regla. Por otra parte, la aplicacin de la regla redujo los factores de riesgo en dicha economa.
La sistemtica generacin de supervits estructurales y efectivos redujo significativamente la deuda p-
blica y con ello los riesgos de tasa de inters y de refinanciamiento. Durante el perodo de vigencia de la
regla fiscal el spread por riesgo soberano de Chile tambin disminuy marcadamente, tanto en valores
absolutos como en relacin con otros pases emergentes.
34|gustavo garca
En sntesis, la experiencia chilena deja 10 lecciones clave para el establecimiento de una regla de ba-
lance estructural, asociadas tanto con la instrumentacin y el perfeccionamiento de la regla como con los
efectos macroeconmicos de su aplicacin (Marcel, 2010).
1. Lecciones asociadas con la instrumentacin y perfeccionamiento de la regla

Una buena regla fiscal debe ser medible y evaluable.
La base de la efectividad de la regla de balance estructural es su credibilidad.
La credibilidad de la regla fiscal depende de su transparencia y predictibilidad.
Una regla fiscal debe ser fcil de comprender por la ciudadana y el mundo poltico.
Aunque una regla fiscal requiere estabilidad, debe estar abierta a perfeccionamientos. Los lmites a los
ajustes metodolgicos estn dados por la transparencia, la coherencia conceptual y la consistencia in-
tertemporal.
Una manera de resguardar la estabilidad de la regla fiscal es reconocer que existen contingencias cuya
imprevisibilidad y envergadura justifican un tratamiento excepcional y transitorio, fuera de la regla.
Slo algunos pases emergentes estn en condiciones de adoptar una regla de balance estructural.
2. Lecciones asociadas con los efectos macroeconmicos de su aplicacin

La regla de balance estructural ha generado un crculo virtuoso de fortalecimiento de la gestin financie-
ra pblica.
La regla de balance estructural es ms eficaz para estabilizar el gasto pblico que para estabilizar el PIB.
La regla de balance estructural genera flexibilidad para responder al ciclo econmico, pero no agota to-
das las respuestas que pueden llegar a requerirse de la poltica econmica.
Otros casos de pases en ALC
El estudio realizado por el BID en 201011 reflej claramente la gran heterogeneidad en la poltica fiscal
de la regin, tanto en lo referente al diseo institucional presupuestario como en lo atinente a la satisfac-
cin o no de los requisitos previos que deberan cumplirse para implantar una regla basada en el balan-
ce fiscal estructural. En general, pocos pases estn suficientemente preparados desde el punto de vista
econmico e institucional para adoptar una regla de estas caractersticas. Este grupo comprende a aque-
llos que tienen una posicin fiscal aceptablemente slida, con sistemas de normas y procedimientos pre-
supuestarios relativamente eficientes, y con sistemas de informacin y gestin financiera transparentes y
eficientes. Estos pases tambin se encuentran en condiciones macroeconmicas y financieras estables,
y por lo tanto podran adoptar en un tiempo relativamente corto una regla de balance fiscal estructural.

En este grupo se incluye fundamentalmente a Brasil, Colombia y Per, aunque requeriran algunos ajus-
tes en sus respectivas polticas presupuestarias.
En el caso de Brasil, una de las dificultades se debe a la elevada proporcin de ingresos previamente
asignados para determinados gastos, lo cual introduce rigideces en la gestin de la poltica fiscal. Igual-
mente, por ser un pas con un alto grado de federalismo fiscal, la introduccin de una regla ajustada por
el ciclo requerira ajustes en los mecanismos de coordinacin con los gobiernos estatales. Por ltimo,
en aos recientes se han introducido algunas operaciones que han debilitado la transparencia fiscal de
acuerdo con lo recomendado por el Manual de Transparencia Fiscal del Fondo Monetario Internacional
(FMI, 2007; Levy, 2010).
Por su parte, Per sera un candidato con alta factibilidad de establecer una regla ajustada por el ci-
clo (Jul, 2010a). El pas ha logrado avances muy significativos en la consolidacin de su poltica fiscal y en
el mejoramiento de la transparencia e informacin financiera del sector pblico, aunque todava hay es-
pacio para ampliar las mejoras. Adems, tambin dispone de una regla fiscal aprobada como parte de la
Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal que aunque no se ajusta por el ciclo econmico es-
tablece una meta de resultado fiscal, un techo en los gastos del gobierno general, restricciones adicio-
nales al monto de gastos y endeudamiento durante perodos electorales, reglas para el endeudamiento
de los gobiernos subnacionales, un fondo de estabilizacin de los ingresos provenientes de las privatiza-
ciones, las concesiones mineras y de hidrocarburos y los supervits presupuestarios, y clusulas de esca-
pe y mecanismos de correccin.
Los principales retos que el pas enfrenta para adoptar una regla fiscal ajustada por el ciclo son dos:
i) la integracin de los ingresos provenientes de recursos naturales no renovables (minerales) a una regla
de esta naturaleza y ii) la inclusin de las relaciones fiscales con los gobiernos subnacionales, particular-
mente la distribucin federal de los ingresos provenientes de la actividad minera. Cabe destacar que el
Banco Central de Per utiliza como referencia el resultado fiscal estructural desde hace varios aos para la
elaboracin de los informes al Congreso y al pblico sobre la evolucin de la inflacin y la poltica moneta-
ria, por lo que el concepto es ampliamente conocido entre los principales agentes polticos y econmicos.
En otra categora, Uruguay tambin podra avanzar hacia el establecimiento de una regla ajustada
por el ciclo en el mediano plazo. Sin embargo, esto requerira mejoras importantes en la calidad y la trans-
parencia de la informacin presupuestaria, lo cual incluye sobre todo la informacin fiscal y financiera de
las empresas del Estado y otros organismos estatales que ocupan un peso importante en el sector pbli-
co consolidado, como el Banco de Previsin Social. El pas ha logrado avances importantes en la consoli-
dacin fiscal despus de la crisis financiera que sufriera en 2001, y podra empezarse por usar el resultado
fiscal ajustado por el ciclo como indicador de la calidad de la poltica fiscal, acompaado de una agenda
de reformas institucionales para satisfacer las precondiciones discutidas anteriormente que le permitan
adoptar una regla de este tipo (Le Fort, 2010a).
36|gustavo garca
Otro grupo de pases comprende aquellos que, aun teniendo sistemas de informacin y gestin fi-
nanciera pblica relativamente eficientes y transparentes, y sistemas presupuestarios adecuados, requie-
ren grandes esfuerzos de consolidacin fiscal antes de establecer una regla ajustada por el ciclo. Dentro
de este grupo estn Costa Rica y Mxico.
En el caso de Costa Rica se observa un deterioro notable de las finanzas pblicas debido a un creci-
miento sostenido del gasto y a la marcacin de ingresos pblicos para determinados fines. Estas prcticas
restan flexibilidad a la poltica fiscal y generan un sesgo pro dficit que en aos recientes ha producido
un aumento significativo de la deuda pblica (Rivas, 2010b).
En el caso de Mxico, a pesar de los apreciables avances que ha habido en la consolidacin fiscal
despus de la crisis financiera de 1994, el pas tiene por delante retos fiscales importantes. Primero, los in-
gresos fiscales petroleros, que representan alrededor de un tercio de los ingresos del sector pblico, se
ven comprometidos a mediano plazo por la cada de la produccin petrolera y el incremento del consu-
mo interno de combustibles. Segundo, el nivel de recaudacin no petrolera es sumamente bajo (slo del
10% al 11% del PIB), lo cual lo coloca en una posicin desfavorable en comparacin con otros pases de la
regin de desarrollo similar. Esto se debe a la existencia de bases tributarias muy estrechas por la prolife-
racin de exenciones y beneficios tributarios en los dos impuestos ms destacados, el impuesto al valor
agregado (IVA) y el impuesto sobre la renta (ISR). En este contexto, la sostenibilidad fiscal del pas requeri-
r a mediano plazo una reforma tributaria sustantiva. Por otra parte, Mxico adolece de algunas fallas en
su federalismo fiscal, dadas las acotadas facultades tributarias y deficiencias en la transparencia de las fi-
nanzas pblicas de los estados (Esquivel y Peralta, 2010).
Los casos de Argentina y Panam son especiales por razones diferentes. En el primero existe una lar-
ga trayectoria de abandono y cambio de reglas fiscales, producto de crisis financieras y de insostenibili-
dad de la deuda pblica. De hecho, hay problemas asociados al incumplimiento de pagos de la deuda
pblica en 2001 que siguen pendientes de resolucin. Por ltimo, el pas ha impuesto gravmenes dis-
torsionantes, como las retenciones o exacciones a las exportaciones (Rivas, 2010a).
Panam es un caso especial por el peso que tienen los ingresos fiscales provenientes del canal. La
actividad del canal ha permitido el desarrollo de un sector de servicios de amplia diversidad, adems de
las actividades bancarias internacionales de vieja data en el pas. De hecho, los servicios representan tres
cuartas partes del PIB. En aos recientes el pas ha hecho un esfuerzo significativo por limitar el dficit fis-
cal y reducir la deuda pblica. Dispone tambin de un buen sistema de administracin financiera pblica
y el marco legal presupuestario ha mejorado significativamente. Por otra parte, la dolarizacin de la eco-
noma y la base de los servicios asociados a las actividades del canal y a la banca internacional, le con-
fieren una gran estabilidad financiera y muy bajos niveles de inflacin. La ampliacin prevista del canal
promover an ms el crecimiento de las actividades de servicios, al tiempo que garantizar en el futuro
un aumento sustancial de una fuente estable y segura de ingresos.

Panam aplica una regla fiscal que limita el dficit presupuestario y establece una meta de reduc-
cin de la deuda neta. La regla tambin tiene una clusula de escape y un mecanismo de correccin para
volver a las metas originales cuando hayan sido superadas las causas que dieron origen a la aplicacin de
la clusula de escape. Los ingresos fiscales, asociados o no al canal, tienen un comportamiento muy es-
table, por lo que los resultados fiscales observados y los ajustados por el ciclo son prcticamente iguales.
Por estas razones, el pas no necesita una regla basada en el balance estructural, sino una regla que ga-
rantice la sostenibilidad y credibilidad de la poltica fiscal sin las complejidades tcnicas que implica una
regla ajustada por el ciclo. La versin vigente de la LRF cumple esos objetivos (Jul, 2010b).
Trinidad y Tobago fue uno de los pases que usaron el auge reciente en el precio de las materias pri-
mas para mejorar sus resultados fiscales y reducir la deuda pblica. Sin embargo, el pas tiene que avanzar
significativamente en la calidad y transparencia de la informacin presupuestaria y financiera del sector
pblico. Existe un fondo de ahorro intergeneracional, pero sus normas de acumulacin y uso no son ex-
plcitas. Dado el nivel actual de las reservas de hidrocarburos y el ritmo de produccin, Trinidad y Tobago
podra agotar estos recursos en un perodo de 15 aos aproximadamente. Por tal razn, debera estable-
cer una regla que incluya un fondo de estabilizacin y ahorro intergeneracional.
Bahamas y Barbados presentan elevados niveles de endeudamiento, un sesgo pro dficit en la ges-
tin fiscal, y una estructura tributaria muy estrecha. Por otra parte, ambos compiten en el Caribe por un
mismo producto (turismo), altamente dependiente de la evolucin de la economa de Estados Unidos y
de Europa. Adems, por estar ubicados en la zona de huracanes del Atlntico son altamente proclives a
desastres naturales. Estas circunstancias hacen muy vulnerables sus finanzas pblicas. Por lo tanto, estos
pases tendran que hacer esfuerzos sustantivos de consolidacin fiscal, diversificacin, y ampliacin de
sus bases tributarias, as como tambin lograr mejoras en la calidad y la transparencia presupuestarias an-
tes de pensar en establecer una regla fiscal ajustada por el ciclo (Villasmil, 2010a, 2010b).
38|gustavo garca
Conclusiones
La crisis financiera y econmica internacional de 200809 dej algunas lecciones sobre la evolucin de
las finanzas pblicas en ALC, y las posibilidades de mejorar y fortalecer la poltica fiscal. Primero, la mayo-
ra de los pases de la regin ha mejorado sus resultados fiscales y el marco institucional de las finanzas
pblicas. Segundo, con algunas excepciones, el sesgo procclico de la poltica fiscal se redujo en la lti-
ma dcada, en comparacin con las dcadas precedentes. Tercero, a pesar de estos resultados positivos,
la crisis puso de manifiesto la conveniencia de mejorar an ms la institucionalidad de las finanzas pbli-
cas para fortalecer la capacidad estabilizadora de la poltica fiscal, aumentar el margen de maniobra de
las autoridades a fin de contrarrestar los shocks exgenos, robustecer la credibilidad de las polticas ma-
croeconmicas, y consolidar la sostenibilidad fiscal en el mediano y largo plazo.
Las reglas fiscales pueden ayudar a lograr estos objetivos si estn bien diseadas. Sin embargo,
algunas de ellas pueden tener un marcado sesgo procclico, el que en lugar de mejorar el rol esta-
bilizador de la poltica fiscal contribuye a propagar los efectos de los shocks. Esta ha sido otra de
las lecciones que se hizo evidente durante la reciente crisis internacional, tanto en Europa como en
Amrica Latina.
Las reglas fiscales basadas en balances presupuestarios estructurales pueden contribuir simult-
neamente a fortalecer el rol estabilizador de la poltica fiscal, consolidar la sostenibilidad fiscal y for-
talecer la credibilidad de las polticas macroeconmicas. No obstante, para que una regla de esta
naturaleza sea efectiva, creble y sostenible en el tiempo, debe satisfacer ciertas condiciones pre-
vias, econmicas e institucionales, adems de cumplir con determinadas caractersticas tcnicas que
puedan garantizar su efectividad y credibilidad. En este sentido, la experiencia de Chile en la aplica-
cin de reglas fiscales basadas en balances estructurales durante la ltima dcada brinda lecciones
importantes.
Una regla de esta naturaleza debe establecerse despus de que se hayan consolidado los esfuer-
zos de sostenibilidad de la poltica fiscal y se haya mejorado la credibilidad de la poltica macroecon-
mica en general. De lo contrario, se corre un elevado riesgo de abandono temprano de la regla y por
ende de prdida de credibilidad de la poltica fiscal. Tambin es necesario aclarar que la adopcin de
una regla de balance fiscal estructural no es una condicin necesaria para una poltica fiscal ptima.
Los pases con una larga trayectoria de disciplina y sostenibilidad fiscal, y con marcos institucionales
slidos, no necesariamente deben adoptar una regla fiscal ajustada por el ciclo, ms an si los estabi-
lizadores automticos son del tamao adecuado y funcionan de manera ptima. En estos casos, la in-
clusin de una clusula de escape bien diseada en los trminos descritos anteriormente puede ser
suficiente para proteger la institucionalidad fiscal ante la ocurrencia de shocks exgenos significativos
no asociados al ciclo.

La adopcin o el establecimiento de una regla basada en el balance estructural o ajustado por el ci-
clo requiere amplios consensos polticos y sociales.26 La complejidad tcnica de este tipo de reglas pue-
de generar resistencias para su aplicacin. Una manera de facilitar la comprensin de la regla es utilizar el
resultado fiscal ajustado por el ciclo como un indicador referente de la calidad y sostenibilidad de la pol-
tica fiscal. La divulgacin y la discusin sobre este indicador mejoraran su comprensin, utilidad y signi-
ficado, con lo cual se iran generando los consensos necesarios para su eventual aplicacin. La existencia
de instituciones fiscales independientes, como las oficinas presupuestarias de los congresos o los conse-
jos o paneles de expertos fiscales independientes, ayudara significativamente en el logro de este objetivo.
Finalmente, el uso extensivo de un indicador del resultado fiscal ajustado por el ciclo tambin podra
ayudar a generar los consensos necesarios para mejorar la institucionalidad de la poltica fiscal. El cumpli-
miento de los requisitos o condiciones previas para establecer una regla ajustada por el ciclo, y la apro-
bacin e instrumentacin de los mecanismos institucionales que deberan complementarla, constituyen
por s mismos un programa o agenda ambiciosa de reformas fiscales estructurales que mejoraran sus-
tancialmente la calidad y credibilidad de las finanzas pblicas de los pases, aun si finalmente no se adop-
tase una regla fiscal de esta naturaleza.
La adopcin de cualquier tipo de regla fiscal siempre requerir cierto grado de consenso poltico y social, ms an mientras
26
ms restrictiva sea la regla.
40|gustavo garca
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Captulo 2
El presupuesto basado
en el desempeo:
una va para mejorar
el gasto pblico
Mario Marcel, Juan Pablo Martnez y Mario Sangins
El presupuesto basado en el desempeo: una va para mejorar el gasto pblico | 47

El presupuesto basado en el desempeo (PbD) busca aumentar la eficiencia y la trans-
parencia en el manejo de los recursos y polticas pblicas, y fortalecer las instituciones
del Estado.
Los cuatro pilares sobre los que se articula el PbD son: la generacin de informacin para
evaluar el desempeo, los ajustes del proceso presupuestario, los incentivos a los gesto-
res y el desarrollo de capacidades institucionales.
En Amrica Latina y el Caribe, el desarrollo del PbD ha enfrentado obstculos entre los
que se destacan: la volatilidad fiscal, la captura de parte del presupuesto por intereses
sectoriales o regionales, y los desequilibrios de poderes del Estado. No obstante, hay pa-
ses que han podido avanzar exitosamente en su implementacin.
Un faro para el gasto pblico
El rol del presupuesto

El presupuesto tiene un rol fundamental como gua para la funcin pblica. No slo es ordenador y re-
gulador del gasto pblico, sino que es el resultado de procesos polticos y tcnicos que marcan la pauta
de todas las actividades futuras del gobierno.
La forma en la cual se programa, formula, ejecuta y evala el presupuesto determina en gran medi-
da el impacto de las polticas pblicas. Por ejemplo, es muy difcil que un programa de proteccin social
logre sus objetivos de cobertura y focalizacin si los recursos que se le destinan se malgastan en activi-
dades poco relacionadas con la cadena de provisin del servicio, o continan apoyando componentes
que ya han cumplido sus funciones, o no benefician a la poblacin objetivo. Para ser el vehculo de imple-
mentacin de un programa de esas caractersticas, el proceso presupuestario debe generar informacin
sobre la eficacia de sus diversos elementos y, bajo criterios claros, redireccionar los recursos de manera in-
teligente para maximizar los resultados.
Lamentablemente, esta no es una tarea fcil. Existen requerimientos tcnicos sustanciales en el pro-
ceso presupuestario, as como tambin barreras de inercia institucional (o falta de voluntad poltica) que
dificultan su cumplimiento.
48 | mario marcel, juan pablo martnez y mario sangins

El presupuesto tiene tres funciones principales: i) armonizar las diferentes posiciones polticas que
presentan los agentes involucrados en su elaboracin, quienes representan a diferentes grupos de la
poblacin y tienen diferentes consideraciones con respecto a las prioridades del gobierno; ii) limitar las
posibles actividades del gobierno (que comnmente no se ve afectado por los lmites naturales que el
mercado impone sobre el sector privado); y iii) considerar factores econmicos como la priorizacin del
gasto pblico en funcin de consideraciones tcnicas y el impacto macroeconmico de la actividad gu-
bernamental.
A veces estas funciones pueden estar en conflicto. Por ejemplo, mientras la discusin poltica pue-
de resultar en la decisin de aumentar o disminuir los recursos para una determinada entidad guberna-
mental, un anlisis tcnico puede determinar en cambio que dicha decisin ser contraproducente para
el desarrollo econmico. En el grfico 2.1 se resumen los objetivos del proceso presupuestario.
El proceso presupuestario se debe desarrollar en un ciclo que le permita evolucionar continuamen-
te hacia estos objetivos (grfico 2.2). Este ciclo abarca todos los procesos, desde la programacin estruc-
tural del presupuesto hasta su evaluacin posterior a la ejecucin, y se repite cada ao incorporando la
informacin pasada para garantizar su mejora continua.
El ciclo presupuestario se inicia con la etapa de programacin. En esta etapa se marcan los princi-
pales objetivos a conseguir en el prximo ao fiscal, los cuales se hallan idealmente vinculados a una
Grfico 2.1: Objetivos del proceso presupuestario
efectividad macroeconmica
Consecucin de objetivos macroeconmicos respecto al impacto del gasto pblico en la economa.
eficiencia y eficacia en la asignacin de recursos

Asignacin de recursos de manera adecuada y al menor costo posible.
La asignacin debe reejar las prioridades y preferencias de la ciudadana.
eficiencia y eficacia en el uso de los recursos

Optimizacin de los recursos pblicos para conseguir la mayor cantidad de metas y objetivos posibles.
transparencia en la gestin de los recursos fiscales

Rendicin de cuentas a la ciudadana respecto a la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos.

Grfico 2.2: Ciclo presupuestario
programacin
Prioridades y estructura
evaluacin formulacin
Rendicin de cuentas Presentacin de propuesta
ejecucin aprobacin
Utilizacin de los recursos Anlisis y discusin
planificacin estratgica de corto y mediano plazo. La etapa de formulacin consiste en el envo de la

propuesta de presupuesto del Poder Ejecutivo al Poder Legislativo. La modificacin y subsecuente apro-
bacin del presupuesto quedan en manos del Poder Legislativo, luego de su anlisis y discusin. Una
vez que el presupuesto ha sido aprobado, se ejecuta a lo largo del ao fiscal al cual corresponde. Por
ltimo, el ciclo se cierra con el anlisis y la evaluacin de los resultados del gasto fiscal. Para darle con-
tinuidad al proceso, esa evaluacin se utiliza en la programacin del presupuesto del siguiente ao
fiscal.
Primeros modelos de presupuestacin

El primer modelo de presupuestacin que ha existido se conoce con el nombre de incrementalismo.
Este modelo, que se introdujo a mediados del siglo pasado como una alternativa pragmtica para llevar
a cabo el ciclo presupuestario, contina siendo ampliamente utilizado a nivel mundial. Consiste en mo-
dificar marginalmente el presupuesto de cada ao, incrementando o disminuyendo en cierto porcentaje
las asignaciones presupuestarias del ao anterior. Estas decisiones son relativamente sencillas y acortan
los procesos de discusin y aprobacin poltica.
Sin embargo, al concebir las etapas del ciclo presupuestario como pasos burocrticos, el incremen-
talismo no aprovecha los potenciales beneficios resultantes de la toma de decisiones dentro del marco
de los objetivos antes mencionados (grfico 2.1). Ms an, el incrementalismo no soluciona las siguien-
tes fallas de mercado:

Principal-agente. Este problema se presenta cuando existen diferencias entre los objetivos de quie-
nes toman las decisiones y los de quienes las ejecutan. En el proceso presupuestario este conflic-
to tiene lugar entre las autoridades que discuten y aprueban el presupuesto, y los burcratas que lo
llevan a la prctica. Para solucionar este problema se necesita establecer objetivos claros, as como
tambin incentivos para que los servidores pblicos se identifiquen con (y se interesen por) su cum-
plimiento.
Fondo comn. Este problema surge cuando existe la posibilidad de utilizar fondos recolectados a tra-
vs de una base amplia de contribuyentes para el beneficio de grupos reducidos. El inconveniente
se acenta debido al proceso poltico y puede contrarrestarse con mayores niveles de transparencia.
Inconsistencia intertemporal. Esta falla ocurre cuando en el presente se toman decisiones que afec-
tarn negativamente el futuro. Por ejemplo, esto sucede cuando se brindan beneficios en el corto
plazo posponiendo sus costos para el largo plazo, o cuando se incluyen rigideces en la asignacin
de recursos, como la obligacin de gastar cierto porcentaje de los ingresos fiscales en educacin.
En la segunda mitad del siglo pasado aparecieron dos modelos alternativos al incrementalismo
que buscaban superar sus falencias: el presupuesto por programas (PPP) y el presupuesto base cero
(PBC).
El PPP separa las actividades del gobierno en programas para luego priorizar la asignacin de re-
cursos entre estos programas. Este modelo presupuestario fue el primero en utilizar objetivos y metas
especficas para justificar las asignaciones presupuestarias. Sin embargo, si bien tiene muchos elemen-
tos recomendables, ha experimentado problemas prcticos de implementacin, como la asignacin
de responsabilidad sobre programas multi-institucionales, la dificultad de alinear numerosas activida-
des institucionales dentro de los programas, y la complejidad de aplicar adecuadamente la metodo-
loga a lo ancho de toda la administracin pblica (lo cual incluye la definicin y el seguimiento de
indicadores).
El PBC busca analizar y justificar los programas y asignaciones presupuestarias desde sus orgenes,
con lo cual se ubica en el extremo opuesto del incrementalismo, ya que conlleva un proceso presupues-
tario casi independiente cada ao fiscal. Al igual que en el caso del PPP, las principales dificultades del PBC
estn asociadas con su implementacin. La longitud del proceso presupuestario con un modelo de PBC
es excesiva, y la falta de anlisis histrico entorpece la bsqueda de eficiencia.
Dicho esto, si bien estos modelos han mostrado imperfecciones, de todos modos representan el
punto de partida desde las prcticas incrementalistas hacia la eficiencia y eficacia del gasto pblico.
Inclusive una aplicacin pragmtica del PPP que resuelva algunos de sus problemas tpicos de imple-
mentacin es un elemento importante para estructurar un PbD exitoso. El grfico 2.3 muestra ciertas ca-
ractersticas bsicas de estos tres modelos.

Grfico 2.3: Primeros modelos de presupuestacin
Busca facilitar la elaboracin del presupuesto.

incrementalismo Se basa en cambios respecto al periodo anterior.
No soluciona las fallas del Estado.
Busca eciencia en la asignacin de recursos.

presupuesto por programas (ppp) Se basa en la comparacin entre alternativas.
Presenta retos en la adaptacin prctica.
Busca conseguir los objetivos programticos al menor costo.

presupuesto base cero (pbc) Se basa en la racionalidad tcnica.
Proceso muy complejo y sin utilizacin de informacin histrica.
El presupuesto basado en el desempeo
La evolucin de los modelos presupuestarios ha llevado a una alternativa de aplicacin menos compleja
y que se encuentra alineada con los objetivos de eficiencia, eficacia y transparencia: el presupuesto basa-
do en el desempeo (PbD). Este se apoya en instrumentos, metodologas y procesos que le permiten in-
corporar sistemticamente consideraciones sobre el desempeo asociado a la aplicacin de los recursos
pblicos (pasado y esperado), as como tambin condiciones, exigencias e incentivos para motivar y faci-
litar justamente un buen desempeo de las instituciones pblicas.
A pesar de que vincular ms estrechamente el presupuesto con la medicin del desempeo es una
aspiracin casi universal de los gobiernos, resulta difcil encontrar un marco conceptual que defina y es-
tructure sus variados elementos, y permita esbozar una estrategia de implementacin. Si bien las realida-
des de cada pas determinarn eventualmente la ruta a tomar, es importante contar con un marco que
sirva de punto de partida para el anlisis. En este documento se presenta una forma de estructurar el PbD
de una manera modular que se basa en cuatro pilares fundamentales para una implementacin y un fun-
cionamiento correctos.
El primer pilar consiste en la implementacin de sistemas de informacin que permitan medir el
desempeo de los organismos pblicos. El segundo pilar reside en la adecuacin del sistema presu-
puestario para que incorpore la informacin del desempeo en la asignacin de recursos. El tercer pilar

Grfico 2.4: Los cuatro pilares del PbD
presupuesto basado en el desempeo (pbd)
Primer pilar: Segundo pilar: Tercer pilar: Cuarto pilar:

informacin de adecuacin del motivacin, desarrollo de
desempeo proceso incentivos capacidades
presupuestario y desempeo institucionales
abarca la implementacin de sistemas de motivacin y de incentivos hacia el cumplimiento de los obje-

tivos del presupuesto. Por ltimo, el cuarto pilar gravita en la necesidad de desarrollar la capacidad ins-
titucional de los entes gubernamentales para que puedan conseguir las metas planteadas, incluidos los
ajustes en los sistemas administrativos transversales que permitan que la gestin se oriente hacia los re-
sultados (grfico 2.4).
Cabe enfatizar que el PbD no es un sistema de condicionamiento mecnico de las asignaciones pre-
supuestarias a los resultados de los diferentes entes gubernamentales. La gestin pbica resulta dema-
siado compleja para que el presupuesto se base solamente en la dimensin del desempeo. Adems, no
es obvio que una institucin con desempeo pobre deba recibir menos presupuesto, ya que se termina-
ra castigando a sus beneficiarios (por ejemplo, la ciudadana) por errores en la ejecucin del servicio p-
blico. El PbD busca generar incentivos para el cumplimiento de objetivos con mecanismos diferentes de
la cancelacin de programas debido a su mala ejecucin.
Primer pilar: informacin de desempeo

El primer pilar para la implementacin de un modelo de PbD consiste en la creacin e implementacin
de sistemas de informacin de desempeo, que resulten relevantes para la toma de decisiones en todo
el ciclo presupuestario.
Esta informacin del desempeo no slo se basa en los productos y servicios finales del sector p-
blico, sino en todas las etapas de su proceso productivo, lo cual posibilita identificar de manera especfica
puntos clave de accin potencial. Por ejemplo, aun si un programa tuviese el impacto esperado, podra
modificarse si se encuentran fallas de eficiencia en su proceso de produccin.
Recolectar informacin acerca del desempeo no es suficiente para desarrollar el primer pilar del
PbD; se necesita adems que la informacin recolectada cumpla con ciertas caractersticas. Primero, la re-
copilacin debe efectuarse en el momento oportuno (por ejemplo, no servira de mucho tener informa-
cin detallada de cada programa despus de que el presupuesto del siguiente ao ha sido elaborado).

Segundo, la informacin debe ser veraz y legtima, y deben evitarse los informes con tinte poltico en lu-
gar de tcnico, que resultaran muy poco crebles, o de ser utilizados llevaran a decisiones equivoca-
das. Tercero, la informacin debe recogerse de manera eficiente, evitando que se transforme en un gran
gasto. Por ltimo, la informacin debe ser relevante para la toma de decisiones.
Antes de crear sistemas de informacin de desempeo, hay que tener en claro qu se debe medir.
En lnea con los objetivos del proceso presupuestario (grfico 2.1), esto incluye eficacia, economa y efi-
ciencia en el accionar de las instituciones gubernamentales. Pero dada la amplitud de estos conceptos, a
la hora de medirlos se presentan dificultades. Por eso, los sistemas de informacin de desempeo con-
sisten en una combinacin de instrumentos complementarios que permiten captar una amplia gama de
aspectos. Los dos principales instrumentos para la recoleccin de informacin de desempeo son los sis-
temas de monitoreo y los de evaluacin.
Sistemas de monitoreo
Los sistemas de monitoreo se basan en indicadores peridicos de recoleccin interna. Estos indicadores,
aunque sencillos, permiten medir aspectos importantes de la labor de las entidades gubernamentales.
El cuadro 2.1 presenta un ejemplo de un sistema de monitoreo para un programa de distribucin de le-
che para menores de seis aos de edad a travs de un centro de salud pblica.
Los sistemas de monitoreo presentan ciertas limitaciones. Primero, la forma de medir algunos de es-
tos indicadores implica cierta relatividad. Por ejemplo: cmo saber si un nivel de cumplimiento del 80%
en la adquisicin de leche es bueno o malo? La respuesta deriva de la necesaria periodicidad de los siste-
mas de monitoreo, que a su vez permite determinar la evolucin de la eficacia, eficiencia y economa de
un programa. En el ejemplo anterior, se podra deducir que un cumplimiento del 80% no es satisfacto-
rio si se trata del nivel ms bajo registrado en un perodo determinado. Por el contrario, un 110% de cum-
plimiento en las adquisiciones de leche probablemente refleje una estimacin muy baja en las compras
programadas. Esto ltimo permite inferir la utilidad de los indicadores para ajustar objetivos y, ms gene-
ralmente, la importancia de mejorar y revisar los sistemas de indicadores a travs del tiempo.
Segundo, los sistemas de monitoreo no alcanzan para establecer una relacin de causalidad entre
la ejecucin de un programa y sus resultados. Se requiere un anlisis adicional para identificar especfi-
camente los aspectos que causan los resultados obtenidos. Ms an, se deben tener en cuenta factores
exgenos (por ejemplo, una catstrofe natural que afecte las actividades de la organizacin).
Por ltimo, la implementacin inadecuada de sistemas de monitoreo puede generar efectos nega-
tivos en el comportamiento del personal. En particular, cuando los indicadores no miden todas las reas
relevantes se puede generar un comportamiento sesgado a satisfacer los indicadores existentes. Por
ejemplo, si el nmero de horas trabajadas fuese el nico indicador de desempeo, el personal podra
preocuparse por pasar mucho tiempo en la oficina pero no necesariamente por trabajar.

Cuadro 2.1: Ejemplo de un sistema de monitoreo
Indicador Frmula / unidad de medida Etapa Objetivo

Cumplimiento del programa de (procesos de adquisicin efectuados/procesos de adquisicio- Proceso Eficacia
adquisicin de leche nes programados)*100
Unidad de medida = %
Cumplimiento del programa de (raciones de leche entregadas a los centros de salud/raciones Proceso Eficacia
entrega de raciones de leche a de leche programadas)*100
los centros de salud Unidad de medida = %
Cobertura del programa de leche (poblacin de menores de 6 aos cubierta por el programa Producto Eficacia
en la poblacin de menores de de leche/total de la poblacin de menores de 6 aos que se
6 aos atiende en CPS)*100
Tasa de desnutricin en menores (menores de 6 aos con ndice de desnutricin/total de me- Resultado final Eficacia
de 6 aos cubiertos por el nores de 6 aos cubiertos por programa de leche en centros
programa de salud)*1.000
Unidad de medida = casos por 1.000
Costo promedio de recursos sumatoria (horas de trabajo tipo x dedicadas a los procesos Proceso Eficiencia
humanos por proceso de adquisi- de adquisiciones de leche*costo de hora tipo x)/N de proce-
cin de leche sos de adquisicin
Unidad de medida = US$ por proceso de adquisicin
(licitacin)
Costo promedio del kilo de leche Costo total de adquisicin de leche/N de kilos comprados Producto Eficiencia
Unidad de medida= US$ por kilo
Participacin de donaciones (total de donaciones/costo total de compra de leche)*100 Proceso Economa
en el financiamiento total del Unidad de medida = %
programa de leche
Prdidas por deterioro kilos de leche perdidos por deterioro/ total kilos de leche Producto Economa
comprados
Sistemas de evaluacin
Los sistemas de evaluacin representan un complemento natural para los mecanismos de monitoreo.
Las evaluaciones son anlisis detallados de un programa o institucin especfica, comnmente lleva-
das a cabo por una institucin externa o una entidad gubernamental independiente y especializada.
Existen muchas diferencias entre los sistemas de monitoreo y los de evaluacin, de las cuales cabe
destacar especialmente dos. Primero, las evaluaciones s establecen relaciones de causalidad entre los as-
pectos especficos de una agencia o programa y sus resultados. Segundo, las evaluaciones son ms lar-
gas y costosas, por lo que suelen ser menos frecuentes.

Las evaluaciones tambin deben presentar ciertas caractersticas para que sus resultados sean
aprovechables. Adems de las caractersticas recomendables para los sistemas de monitoreo (oportu-
nidad, relevancia y eficiencia), la independencia de la institucin evaluadora resulta clave para su cre-
dibilidad.
Otros aspectos que se deben definir antes de realizar cualquier evaluacin son los siguientes: i) el
espacio que abarcar la evaluacin (programa, institucin, etc.); ii) el nivel de detalle que se busca (por
ejemplo, segn el caso, se puede decidir hacer evaluaciones menos minuciosas con el objetivo de redu-
cir costos y llevarlas a cabo de manera ms frecuente, pero es importante que esto se establezca con an-
terioridad); y iii) la metodologa de evaluacin. La definicin previa de una metodologa es recomendable
para asegurar un piso de calidad y congruencia entre los reportes de resultados de las distintas evaluacio-
nes. No obstante, se debe encontrar un equilibrio entre este objetivo y la necesidad de preservar cierta
flexibilidad para que las evaluaciones se adapten a las particularidades de cada caso, variando el espacio
de cobertura y el nivel de detalle de cada evaluacin.
En general, y al igual que en el caso de los sistemas de monitoreo, los resultados de las evaluaciones
deben derivar en acciones correctivas. Estas acciones no deben limitarse a decisiones presupuestarias,
sino abarcar mejoras administrativas y ajustes en materia de planificacin estratgica.
Segundo pilar: adecuacin del proceso presupuestario

El segundo pilar para la implementacin de un modelo de PbD consiste en la adecuacin del proceso
presupuestario para que pueda incorporar eficazmente la informacin generada por los sistemas de mo-
nitoreo y evaluacin. Todo el proceso presupuestario, desde la programacin hasta la evaluacin poste-
rior a la ejecucin, debe reformarse para promover la eficiencia y eficacia en el uso de los recursos fiscales.
En cada etapa debe primar el uso de la informacin para la toma de decisiones basadas en el prag-
matismo, y deben existir objetivos claros que guen la elaboracin y la ejecucin de los programas y ac-
tividades de las entidades gubernamentales. Aunque la informacin de desempeo es una pieza clave
para la toma de decisiones presupuestarias bajo un PbD, tambin se consideran otros aspectos relevan-
tes (por ejemplo, objetivos estratgicos, necesidades de la poblacin, etc). En otras palabras, la infor-
macin de desempeo es una herramienta para la toma de decisiones, pero no la nica. El cuadro 2.2
muestra ejemplos de diferentes niveles de uso de informacin de desempeo para la toma de decisio-
nes presupuestarias. La forma especfica en la que se utiliza la informacin vara segn la etapa del ciclo
presupuestario.
Para asegurar que la informacin se utilice de la manera apropiada, las diferentes etapas del ciclo
presupuestario se deben adecuar con respecto a aspectos especficos. El grfico 2.5 presenta un resu-
men de los aspectos clave a tener en cuenta en la adecuacin de cada etapa, aunque cada aspecto a su
vez se deber ajustar en funcin de las respectivas particularidades de cada pas.

Recuadro 2.1: Metodologa de evaluacin en Brasil
El Tribunal de Cuentas de la Unin es una de las instituciones encargadas de la realizacin de

evaluaciones de desempeo en Brasil. En 2010 public la tercera versin del Manual de Audito-
ra Operacional,* que tiene como objetivo definir los principios y normas que orientan la aplica-
cin y el control de calidad de las auditoras.
En el manual se explica que la auditora operacional es considerada un examen indepen-
diente cuyo objetivo es medir la economa, eficiencia, eficacia y efectividad de las entidades, de
los programas y de las actividades gubernamentales. Cada uno de estos objetivos se explica en
detalle.
Con respecto al proceso de seleccin del objeto a ser auditado, se especifica que el principal
aspecto para la decisin de realizar una auditora debe ser la capacidad de que esta genere valor
agregado para la mejora de la gestin pblica. Otros aspectos incluyen la tangibilidad de los bene-
ficios, la relevancia del estudio y la vulnerabilidad del objeto analizado. Cada uno de estos aspec-
tos se describe en detalle, as como tambin la posibilidad de utilizar encuestas para definirlos.
El manual tambin incluye detalles y metodologas especficas para la planificacin prelimi-
nar del estudio, su ejecucin, la realizacin del informe final, el monitoreo de la aplicacin de las
recomendaciones vertidas del estudio, y el control de calidad de las auditoras.
* La expresin auditora operacional se utiliza como sinnimo de auditora de desempeo (performance auditing).
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Programacin
En la etapa de programacin se establecen los objetivos y planes para el prximo ciclo presupuestario,
los que idealmente se derivan de un proceso de planificacin estratgica orientada a resultados. Esto im-
plica evitar que las decisiones sobre qu incluir en el presupuesto reflejen intereses polticos o favorez-
can propuestas no fundamentadas en las que se utilicen recursos fiscales sin un beneficio concreto para
la ciudadana.
La planificacin estratgica puede ser una herramienta para la adecuacin de esta etapa presupues-
taria. Esta incluye: i) contar con un plan nacional de mediano y largo plazo que permita tener claro el ho-
rizonte hacia donde se pretende ir, programando actividades en concordancia con esto y ii) asegurar que

Cuadro 2.2: Nivel de uso de la informacin
Presupuesto Presupuesto con Presupuesto

con reportes de informacin de Presupuesto basado en determinado por
desempeo desempeo el desempeo (PbD) el desempeo
Se presenta la informacin Se utiliza la informacin La informacin de desempeo tiene un rol Las asignaciones
de desempeo entre de desempeo para importante para la asignacin de recursos presupuestarias estn
los documentos la toma de decisiones presupuestarios, pero tambin se toman directa y explcitamente
presupuestarios, pero no presupuestarias, pero en cuenta otros factores. Las asignaciones vinculadas al desempeo.
se la utiliza para la toma de slo como un factor presupuestarias no son necesariamente
decisiones. secundario. determinadas por el desempeo.
Fuente: Shah y Shen (2007).
el plan nacional sea viable, para lo cual resulta indispensable vincularlo con un marco fiscal de mediano y
largo plazo. Como resultado, esto ayuda a evitar que se utilicen recursos en programas que no van a dar
resultados porque requieren futuras acciones complementarias que son fiscalmente inviables.
Formulacin
En la etapa de formulacin se define la propuesta de presupuesto para el prximo perodo fiscal que se
someter a discusin y aprobacin. De acuerdo fundamentalmente con el rol que cumpla el Poder Le-
gislativo en el debate presupuestario de cada pas, las discusiones sobre los proyectos de presupuesto
pueden ser extensas y sustantivas, o relativamente ligeras y de poca consecuencia. Idealmente, el Poder
Legislativo debe desempear un destacado papel de contrapeso en el proceso presupuestario, y existen
Grfico 2.5: Adecuacin del proceso presupuestario
Programacin: Formulacin: Discusin/ Ejecucin: Evaluacin:

Aprobacin:
Vincular Asignar recursos Tener claridad de Conocer los
programas y a programas en Condicionar y los mandatos y resultados de los
proyectos a base a justificar la objetivos de las programas y
objetivos informacin de entrega de asignaciones proyectos
estratgicos, desempeo, recursos al presupuestarias, presupuestados.
recursos y metas. prioridades y cumplimiento de y fomentar su
objetivos requisitos previos cumplimiento.
programticos. y a la informacin
de desempeo
pasada.

Recuadro 2.2: Planificacin estratgica en Colombia
En 1961 el Presidente Alberto Lleras Camargo present el primer Plan Cuatrienal de Desarrollo
de Colombia, afirmando en su discurso que ningn pas sin propsitos claros, razonables, ba-
sados en una apreciacin cientfica de sus posibilidades y de su capacidad de desarrollo, puede
aspirar a [progresar] con sus propios recursos, y menos an, con la ayuda ajena.
Cincuenta aos despus, el proceso de planificacin en Colombia est plenamente conso-
lidado. La Constitucin de 1991 establece la obligacin de que el gobierno entrante presente
un Plan Nacional de Desarrollo al Congreso dentro de los primeros seis meses, el cual debe es-
tar compuesto por una parte general y un plan de inversiones que lleva rango de ley especial.
Como parte importante del proceso, la Constitucin crea el Consejo Nacional de Planeacin, in-
tegrado por representantes de las entidades territoriales y de los distintos sectores econmicos,
sociales, ecolgicos, comunitarios y culturales. El Consejo tiene carcter consultivo y sirve de
foro para la discusin del Plan Nacional de Desarrollo. El gobierno presenta el Plan al Congre-
so una vez que haya sido discutido en el Consejo y sus recomendaciones hayan sido acogidas.
En los ltimos aos, la planificacin en Colombia se ha enriquecido con la incorporacin
de nuevos instrumentos, incluido el Plan Colombia 2019 y el Marco Fiscal de Mediano Plazo
(MFMP). El Plan Colombia 2019 fue un esfuerzo de las autoridades de planeacin de articular
una visin nacional para el bicentenario de la fundacin de la repblica, y ha servido como ele-
mento articulador de diversas iniciativas de desarrollo. El MFPM, normado por la Ley de Respon-
sabilidad Fiscal, proyecta las principales variables fiscales y econmicas dentro de las cuales se
enmarcan las polticas pblicas.
Fuente: Elaboracin propia en base a datos obtenidos de www.dnp.gov.co.
en la regin varias iniciativas destinadas a fortalecer sus capacidades tcnicas para analizar las propues-
tas del Poder Ejecutivo.
A fin de adecuar esta etapa a un modelo de PbD se debe utilizar la informacin de desempeo, no
slo para ratificar o eliminar mecnicamente asignaciones presupuestarias sino tambin para proponer
mejoras en (o alternativas para) la provisin de servicios a la ciudadana. De esta manera se pueden iden-
tificar acertadamente los puntos clave de accin para alcanzar los objetivos planteados. De lo contrario,
se podra eliminar un programa inefectivo que nicamente necesitaba un ligero aumento presupuestario

Recuadro 2.3: Evaluaciones ex ante en Bolivia
En el proceso de formulacin presupuestaria de Bolivia se toman en cuenta los resultados de

evaluaciones ex ante de los proyectos propuestos para definir cules sern finalmente financia-
dos. Adems, las evaluaciones ex ante en este pas deben cumplir ciertos requisitos de calidad.
Por ejemplo, existe un grupo de seis objetivos especficos que deben alcanzar las evaluaciones,
un marco legal para su financiamiento y elaboracin, y metodologas definidas para la prepara-
cin y evaluacin de proyectos concernientes a sectores especficos.
Fuentes: Garca Lpez y Garca Moreno (2010); Aldunate (2009).
para solucionar obstculos en alguna de sus etapas, o ratificar y aumentar la asignacin presupuestaria
de programas inadecuados. Es fundamental la utilizacin de informes ex ante para la revisin de nuevas
propuestas en esta etapa.
Discusin y aprobacin
En la etapa de discusin y aprobacin, que finaliza con la aprobacin del presupuesto definitivo para el
prximo perodo fiscal por parte del Poder Legislativo, se deben tener en cuenta dos aspectos fundamen-
tales. Primero, se debe proseguir con la revisin y con el anlisis de la informacin de desempeo inicia-
dos en la etapa anterior. Segundo, las asignaciones presupuestarias se deben vincular a mecanismos que
incentiven el cumplimiento de objetivos. Existen diversas maneras de implementar mecanismos motiva-
dores que alineen los objetivos de los burcratas con los planteados en la asignacin presupuestaria; es-
tos se discuten ms adelante (vase la seccin sobre el tercer pilar: motivacin, incentivos y desempeo).
Ejecucin
En la etapa de ejecucin, que se lleva adelante continuamente durante todo el ao fiscal, los aspectos
principales de adecuacin constituyen cambios en el modo de operar de las entidades gubernamenta-
les. Primero, los administradores de dichas entidades deben tener en claro cules son los objetivos que
deben alcanzar a travs de sus actividades y que han justificado, precisamente, la asignacin presupues-
taria. Segundo, el accionar interno de las entidades debe regirse por mecanismos de incentivos y moti-
vacin. Por ltimo, las entidades gubernamentales deben tener las herramientas necesarias para llevar a
cabo lo que se les pide (cuarto pilar: desarrollo de capacidades institucionales).

Un elemento clave para la ejecucin del presupuesto es que haya un sistema integrado de adminis-
tracin financiera que lleve a cabo los controles internos del proceso y genere informacin para la toma
de decisiones. En el captulo 3 de este libro se trata la importancia de estos sistemas para la efectividad y
eficiencia de la poltica fiscal. La regin en general ha avanzado mucho en este aspecto y la calidad de la
informacin financiera es bastante buena. Sin embargo, existe an el reto de vincular de manera efectiva
los sistemas de informacin financiera con los sistemas de monitoreo de resultados a fin de generar indi-
cadores relevantes para el seguimiento integral del gasto pblico.
Evaluacin posterior a la ejecucin

Por ltimo, en la etapa de evaluacin posterior a la ejecucin, la adecuacin consiste en aplicar la mayor
cantidad de instrumentos de evaluacin que resulten prcticos para un pas en particular. El costo de las
evaluaciones de impacto puede restringir su uso a casos muy particulares, pero se deben aplicar meca-
nismos giles y econmicos de la manera ms general posible (por ejemplo, evaluaciones de escritorio o
anlisis puntuales). Las evaluaciones deben ser crebles e independientes, retroalimentar el diseo de po-
lticas pblicas y presupuestos, y brindar informacin a la ciudadana.
Tercer pilar: motivacin, incentivos y desempeo

Los dos ltimos pilares del PbD estn relacionados con la implementacin de herramientas que aseguren
que las adecuaciones del proceso presupuestario se traduzcan en mayor eficiencia, eficacia y economa en
el gasto pblico. En particular, el tercer pilar tiene que ver con la institucionalizacin de mecanismos de in-
centivos y motivacin para que el accionar de los servidores pblicos se alinee con los resultados esperados.
Es muy comn asociar al Estado con ineficiencia. Esto ocurre porque el sector pblico no tiene los
mismos incentivos hacia la eficiencia que tiene el sector privado. En el caso de este ltimo, el mercado
es un sistema natural que exige eficiencia para poder alcanzar beneficios econmicos. En cambio, el Es-
tado acta como monopolista en gran parte de sus actividades. Adems, sus sistemas organizacionales
han estado comnmente diseados para premiar los aos de servicio del personal sin importar su des-
empeo ni la satisfaccin de la ciudadana. A fin de lograr que las entidades gubernamentales obtengan
resultados hay que asegurarse de que sus funcionarios estn motivados para conseguirlos.
En el cuadro 2.3 se presentan algunos mecanismos de motivacin que se pueden implementar en
el sector pblico. Cabe recalcar que esta lista es solo un punto de partida, ya que en cada pas se deben
buscar los mecanismos que mejor se ajusten a sus particularidades.
Mecanismos de motivacin monetarios

Los mecanismos de motivacin monetarios se basan en premios econmicos al buen desempeo de los
funcionarios pblicos. Uno de los mecanismos ms interesantes y ms frecuentemente utilizados en los

Cuadro 2.3: Mecanismos de motivacin en el sector pblico
Monetarios No monetarios
Individuales Bonos Reconocimiento de logros
Promocin
Colectivos Bonos Reconocimiento de logros
Proyectos institucionales Traspaso de responsabilidades
pases desarrollados es el de la promocin en base a resultados. Este mecanismo busca reemplazar los
sistemas de carrera profesional que predominan en el sector pblico y que se basan en la antigedad en
lugar de hacerlo en el desempeo. Existen diversas alternativas de sistemas de promocin por resultados;
se debe buscar la que mejor se adapte a cada organizacin, teniendo en cuenta que puede haber dife-
rentes sistemas en las distintas instituciones de un mismo pas.
Otro mecanismo de motivacin monetaria consiste en bonos por desempeo. Estos bonos son
muy comunes en el sector privado y buscan premiar el logro de objetivos especficos. Los bonos pueden
existir a nivel institucional, de equipo e individual. En todos los casos es indispensable plantear los obje-
tivos adecuados para conseguir el comportamiento deseado. Adems, los montos repartidos no deben
exceder el beneficio resultante del logro de los objetivos.
Por ltimo, otro mecanismo de estas caractersticas consiste en el financiamiento de proyectos ins-
titucionales para premiar el accionar de una organizacin o de un rea dentro de una organizacin. En
este caso tambin debe tenerse mucho cuidado en el diseo del premio. Primero, el costo del proyecto
a financiar no debe superar los beneficios de conseguir los objetivos. Segundo, se debe saber con certe-
za que el proyecto motivar a todos los actores involucrados.
Mecanismos de motivacin no monetarios

Los mecanismos de motivacin no monetarios abarcan el reconocimiento de logros y el traspaso de res-
ponsabilidades. El reconocimiento de logros puede ser individual o institucional. Debe ser sumamente
trasparente y estar basado en categoras que fomenten la consecucin de los objetivos institucionales.
En el caso del reconocimiento individual, debe fomentarse la competencia sana en lugar de alentar riva-
lidades. En el caso del reconocimiento organizacional, debe conseguirse que el personal se sienta identi-
ficado y orgulloso de los logros de la organizacin.
Por ltimo, el traspaso de responsabilidades consiste en la descentralizacin de las mismas hacia
instituciones subnacionales. Su efectividad depende de la claridad que haya en la divisin de funciones.
El incentivo hacia la consecucin de objetivos surge justamente del hecho de establecer de manera clara,

ante la organizacin y ante la ciudadana, que dichos objetivos estarn a cargo de la organizacin. Para
que se logren resultados se requiere tambin que la organizacin cuente con su propia estructura de in-
centivos y con las capacidades necesarias.
Para finalizar, es importante mencionar que, independientemente del mecanismo de motivacin
que se utilice, es indispensable que su manejo sea transparente, confiable y justo. De lo contrario, estos
mecanismos resultarn en conflictos internos o interinstitucionales y harn ms difcil la consecucin de
los objetivos planteados.
Cuarto pilar: desarrollo de capacidades institucionales

El desarrollo de capacidades institucionales para la gestin comprende diversas reas, gran parte de las
cuales son adaptaciones de herramientas aplicadas en el sector privado. Estas reas incluyen la planifica-
cin estratgica, las tecnologas de la informacin y la flexibilidad en la gestin (grfico 2.6).
Planificacin estratgica
La importancia de los esquemas de planificacin estratgica surge de la usual incoherencia entre los ob-
jetivos que deben tener las entidades gubernamentales y sus decisiones y acciones, lo cual resulta fre-
cuentemente en ineficiencia e ineficacia.
Planificar estratgicamente en una entidad gubernamental significa definir qu objetivos se deben
alcanzar y cmo se los va a conseguir. Esto involucra establecer vnculos claros entre las actividades coti-
dianas y la razn o el objetivo final que persiguen las entidades. Por dicho motivo, la planificacin estra-
tgica resulta en un proceso de depuracin de actividades que no contribuyen a la consecucin de los
objetivos. Adems, al exponer el impacto futuro de las decisiones presentes, tambin ayuda a lograr la
sostenibilidad administrativa y a responder adecuadamente a los cambios en el entorno.
Grfico 2.6: reas de desarrollo de capacidad institucional
Desarrollo de capacidad institucional
Planificacin estratgica Tecnologas de la informacin Flexibilidad en la gestin
Definicin de propsitos Toma de decisiones Uso de los recursos
Planes sostenibles Rendicin de cuentas Gestin de RRHH
Adaptacin al entorno Integracin de informacin Manejo de activos

Muchos instrumentos facilitan la planificacin estratgica dentro de las entidades, y a nivel gobier-
no. Por ejemplo, los ejercicios tipo marco lgico son tiles para alinear objetivos con actividades concre-
tas y con sus costos relacionados. Muchos pases alrededor del mundo utilizan la planificacin estratgica
de manera intensiva. Por ejemplo, Singapur cuenta con planes estratgicos multianuales (algunos de
ellos con 30 o ms aos de horizonte) en diversos sectores como el transporte, la cultura y el medio
ambiente.
Tecnologas de la informacin
Los sistemas tecnolgicos permiten mejorar el monitoreo del desempeo, presentar una oportuna ren-
dicin de cuentas a la ciudadana, y aumentar el nivel y la calidad de la informacin para la toma de de-
cisiones.
Una importante herramienta tecnolgica para la toma de decisiones gerenciales es un sistema in-
tegrado de administracin financiera (vase el captulo 3). Este tipo de sistemas consiste en programas
informticos desarrollados para estandarizar la forma en que las entidades gubernamentales registran y
presentan sus estados contables y financieros. Sus principales ventajas son la aplicacin transparente de
los controles internos del proceso presupuestario y la disponibilidad de informacin financiera para la
toma de decisiones.
Otras herramientas tecnolgicas pueden apoyar el seguimiento de indicadores de desempeo, el
anlisis y la priorizacin de proyectos de inversin o la provisin de informacin al pblico (por ejemplo,
los portales de transparencia).
El abanico de posibilidades que brindan las herramientas tecnolgicas abarca un sinnmero de as-
pectos que pueden mejorar la capacidad y calidad de accin de las entidades gubernamentales. En cada
pas y en cada organizacin se debe incorporar las que mejor se adapten a sus respectivas necesidades.
Flexibilidad en la gestin
La flexibilidad en la gestin est ntimamente ligada a falencias especficas del sector pblico, especial-
mente un alto nivel de rigidez administrativa como consecuencia de sistemas excesivamente burocr-
ticos. Si bien estos sistemas se establecen para un mayor control en el uso de los recursos fiscales, se
precisa encontrar un equilibrio para que ese control no sabotee la gestin orientada a resultados.
Un rea en la que comnmente se observa rigidez es la de gestin de compras y contrataciones.
A pesar de los grandes avances que ha habido en la regin incluidas las reformas legales y la aplica-
cin de instrumentos de e-Procurement todava predomina un control excesivo sobre los insumos
en vez de haberlo sobre los productos que se alcanzan con su uso. La solucin no es simple porque el
rea de compras y contrataciones suele ser la fuente de mayor corrupcin en las administraciones pbli-
cas de la regin. Por consiguiente, la flexibilizacin de las normas para orientar la gestin hacia resultados

Recuadro 2.4: Compras pblicas en Per
En Per se ha conseguido aumentar la transparencia y flexibilidad en la gestin a travs de la im-

plementacin de un sistema electrnico de compras pblicas. Las compras pueden realizarse a
travs del procedimiento clsico o de subasta inversa. El procedimiento clsico se subdivide en
licitacin pblica, concurso pblico, adjudicacin directa pblica, adjudicacin directa selec-
tiva y adjudicacin de menor cuanta. Las subastas inversas pueden realizarse de manera pre-
sencial o electrnica. Cada uno de estos procedimientos cuenta con formatos y marcos legales.
En trminos de flexibilidad, a travs de la plataforma virtual para compras pblicas en Per,
SE@CE (www.seace.gob.pe), las instituciones pblicas pueden realizar las adjudicaciones de
menor cuanta con un proceso de compra de menor duracin, de un promedio de ocho das.
Otros procesos de mayor valor econmico logran combinar transparencia con flexibilidad.
La licitacin pblica y el concurso pblico tienen una duracin promedio de 30 a 33 das respec-
tivamente, mientras que todos los dems procesos tienen duraciones promedio que estn den-
tro del rango de 10 a 17 das.
Fuente: Elaboracin propia.
no es una decisin fcil, ms an cuando los sistemas de control externo no estn equipados para hacer
auditoras de desempeo.
Otra rea que puede resultar especialmente rgida en el sector pblico es la del manejo de los recur-
sos humanos. Si bien no existe un consenso con respecto a la cantidad de beneficios y protecciones labo-
rales que se debe otorgar a los trabajadores en general, es poco justificable que las leyes de contratacin y
despidos para el sector pblico sean significativamente ms complicadas que las del sector privado. Para
implementar un modelo de PbD se necesita que los administradores de las entidades gubernamentales
cuenten con herramientas similares a las de los administradores del sector privado, y para esto hay que re-
visar la efectividad de las leyes laborales que afectan nicamente al servicio pblico. Cabe recordar que
muchas de estas leyes pueden ser el resultado de paradigmas anticuados respecto del sector pblico, pa-
radigmas que deben ajustarse si se lo quiere transformar en un sector eficiente y eficaz.
Por ltimo, los administradores de las entidades gubernamentales se pueden encontrar con le-
yes que impiden aprovechar los activos de su organizacin. Por ejemplo, puede haber impedimentos
a las posibilidades de alquiler, venta u otras operaciones que involucren activos fijos. As, la legislacin

anticuada puede transformar activos potencialmente productivos en una carga para las entidades p-
blicas en la forma de gastos de mantenimiento, muchas veces con independencia del uso que se les d.
En conclusin, para poder exigir a las entidades gubernamentales niveles de eficiencia y eficacia si-
milares a los del sector privado, se necesita poner en prctica mecanismos similares a los que se utilizan
en este ltimo. Si bien hay que tener en cuenta que existen diferencias fundamentales entre la adminis-
tracin pblica y la privada, no hay que limitar el accionar de las entidades gubernamentales a parme-
tros de poco sustento prctico.
Hacia la implementacin del PbD en Amrica Latina
Dnde estamos?
La labor presupuestaria en Amrica Latina posee particularidades que cabe considerar. Los desafos que
hay que superar para implementar un modelo de PbD en la regin no son los mismos que los de los pa-
ses desarrollados. Por otra parte, aunque la regin es muy heterognea, existen desafos comunes en el
camino de cada uno de los pases hacia el PbD.
En el grfico 2.7 se muestran algunos de los principales desafos a tener en cuenta para poder im-
plementar un modelo de PbD en Amrica Latina. Estos desafos estn divididos en tres aspectos clave:
un alto ndice de volatilidad presupuestaria, grandes brechas entre las necesidades de la poblacin y los
servicios que brinda el Estado, y disfuncionalidades en la estructura presupuestaria.
Volatilidad presupuestaria
La volatilidad fiscal tiene un efecto desestabilizador en las polticas pblicas, y atenta contra la imple-
mentacin del PbD. Se manifiesta a travs de variaciones frecuentes y significativas en el nivel de ingre-
sos fiscales o a travs de vulnerabilidades no cubiertas que pueden generar gastos extraordinarios (por
Grfico 2.7: Desafos presupuestarios en Amrica Latina
Volatilidad presupuestaria Brechas en necesidades Estructura presupuestaria
Ingresos por recursos Necesidad de servicios Pisos presupuestarios

naturales bsicos Presupuestacin continua
Gasto social procclico Falta de infraestructura Inefectiva distribucin de
poderes

Recuadro 2.5: Pisos presupuestarios en Ecuador
Al ao 2001 en Ecuador haba 32 preasignaciones para los recursos tributarios y 25 para los
ingresos petroleros, lo cual representaba el 3% del PIB. Al ao 2004 las preasignaciones re-
presentaban el 4% del PIB (2,4% para ingresos tributarios y 1,6% para ingresos petroleros).
Histricamente, las preasignaciones han sido una caracterstica del sistema tributario ecuato-
riano que socavan la eficiencia y la flexibilidad de la gestin presupuestaria.
Fuente: Lpez-Clix y Melo (2006, pp.2022).
ejemplo, desastres naturales). La incertidumbre con respecto a la cantidad futura de fondos disponibles
dificulta la planificacin a mediano y largo plazo. Esta incertidumbre es an mayor cuando los ingresos
fiscales estn relacionados con el precio internacional de los recursos naturales, como es usual en la re-
gin. Si bien es imposible erradicar por completo la volatilidad, se puede reducir a niveles manejables.
Como se explic en el captulo 1, las reglas fiscales basadas en el balance estructural constituyen un ex-
celente instrumento para reducir la volatilidad presupuestaria.
En ausencia de reglas basadas en el balance estructural, la volatilidad de los ingresos suele verse re-
flectada en volatilidad del gasto. Y cuando se afecta al gasto social, los estratos ms necesitados de la po-
blacin son los ms expuestos a los efectos de la volatilidad fiscal, lo que resulta en mayores necesidades
de ayuda futura.
Brechas en necesidades
Por su parte, los altos niveles de pobreza y desatencin social representan importantes obligaciones para
el Estado y dificultan el establecimiento de reglas anticclicas. Esto sucede porque, cuando los ingresos
fiscales aumentan, las necesidades sociales complican la posibilidad de ahorro, con lo cual el Estado que-
da sin recursos al momento en que los ingresos bajan, y as se genera un crculo vicioso. Adems de las
brechas en necesidades sociales, el gobierno debe cubrir otras, que se extienden al desarrollo de infraes-
tructura.
Estructura presupuestaria
Otra rea de desafos para Amrica Latina corresponde a la economa poltica del proceso presupues-
tario. Es comn que intereses polticos, regionales o sectoriales logren capturar porciones del gasto

Cuadro 2.4: Nivel de implementacin del PbD en Amrica Latina
Categora Pases
Primer grupo: nivel de implementacin alto Brasil, Chile
Segundo grupo: nivel de implementacin medio Colombia, Costa Rica, Mxico
Tercer grupo: nivel de implementacin inicial Argentina, Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam,
Paraguay, Per, Uruguay
Fuente: Garca Lpez y Garca Moreno (2012).
pblico a travs de normas de carcter permanente. Este es el caso de los pisos presupuestarios: normas
legales (o constitucionales) que obligan a destinar cierta parte de los fondos pblicos a temas especfi-
cos. A pesar de que en algunos casos estas normas responden a polticas de Estado que merecen prote-
gerse contra la volatilidad presupuestaria, en general dificultan la programacin y asignacin de recursos
mediante los procesos definidos en un PbD.
El desorden, la falta de planificacin y la baja capacidad institucional derivan en otro problema es-
tructural para Amrica Latina: la presupuestacin continua. Esta consiste en la toma de decisiones presu-
puestarias durante todo el ao fiscal, conforme van sucediendo acontecimientos, y a travs de poderes
adicionales como decretos de gastos de emergencia. Si bien se requiere flexibilidad para situaciones de
emergencia, se debe asegurar que la legislacin sea adecuada para evitar su abuso, ya que este compro-
mete la legitimidad del presupuesto.
El ltimo de los desafos presupuestarios que se mencionan en este captulo abarca la distribucin
de poderes polticos. El poder del Ejecutivo en relacin con el del Legislativo en materia presupuestaria es
sustancialmente mayor en Amrica Latina que en los pases desarrollados. El Poder Legislativo debe ejer-
cer un contrapeso efectivo que asegure que el gasto pblico refleje las aspiraciones sociales y que exista
una rendicin de cuentas adecuada por parte del Ejecutivo.
A pesar de estas dificultades, hay pases latinoamericanos que han logrado avanzar notablemen-
te en el desarrollo de sistemas de PbD. El cuadro 2.4 muestra la clasificacin de 16 pases de la regin se-
gn su nivel de implementacin de un PbD. Brasil y Chile son los nicos pases que ya han llegado a un
nivel alto. Otros (Colombia, Costa Rica y Mxico) siguen sus pasos y ostentan un nivel medio. Por ltimo,
un grupo ms numeroso de pases todava muestra un nivel de avance hacia un PbD apenas incipiente.
En general se ha encontrado que la regin est rezagada particularmente en el primer pilar del PbD:
la recoleccin de informacin de desempeo (Garca Lpez y Garca Moreno, 2010). Esto obviamente con-
duce a un uso infrecuente de informacin de desempeo para la toma de decisiones durante el proce-
so presupuestario. Por ltimo, la implementacin de sistemas de motivacin y la capacidad institucional

Grfico 2.8: ndice del presupuesto basado en el desempeo segn el SEP
Promedio
2
0
BL BH ES HA SU GY TT JM RD BA PR BO HO NI PN GU CR EC CO UR AR MX PE BR CH
Fuente: Garca Lpez y Garca Moreno (2010).
varan significativamente entre los pases de la regin, ya que existe un grupo que registra avances no-
tables y otro muy rezagado. El grfico 2.8 ilustra el ndice de PbD elaborado por el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) en base a su Sistema de Evaluacin PRODEV (SEP).1
Distintos caminos a recorrer

La implementacin de un PbD no implica una transformacin radical de normas presupuestarias que re-
sulte inmediatamente en mayor eficiencia, eficacia y economa, sino que corresponde a cambios gradua-
les que permiten ajustar tanto los procesos presupuestarios como la mentalidad de sus ejecutores. Estos
cambios incluyen la generacin de herramientas y condiciones para la toma de decisiones fundamenta-
das. Los resultados aparecen lentamente conforme se repite y mejora el proceso presupuestario anual, y
conforme las personas involucradas se comprometen con el modelo.
Adems de que no se produce de forma instantnea, la implementacin de un PbD tampoco sigue
un orden secuencial nico o un manual de instrucciones especfico. Cada pas debe identificar su esta-
do actual con respecto a los desafos de implementacin y a los pilares del PbD para realizar las reformas
1
El Sistema de Evaluacin PRODEV es una herramienta cuyo propsito consiste en analizar el grado de avance e institucionaliza-
cin de las prcticas e instrumentos de la gestin para resultados en el desarrollo (GpRD) en el sector pblico. Esta herramienta
mide la GpRD a travs de cinco elementos: 1) planificacin orientada a resultados, 2) presupuesto por desempeo, 3) gestin
financiera, auditora y adquisiciones, 4) gestin de programas y proyectos, y 5) seguimiento y evaluacin.

Grfico 2.9: Los casos de Chile y Mxico
CH: Sistema CH: Sistema de CH: Fondo comn

nacional de evaluaciones de inversiones
inversiones (1975)
CH: Sistema de CH: Programas de

indicadores de mejoramiento de
desempeo gestin
CH: Balances de
gestin integral
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
MX: Ley federal MX: Reforma

de presupuesto y constitucional
responsabilidad de gasto
hacendaria pblico y
fiscalizacin
MX: Sistema de
evaluacin de
desempeo y
servicio MX:
profesional de Reorganizacin
carrera del sistema de
evaluacin de
MX: Reformas desempeo
al sistema
presupuestario
ms sensatas. El grfico 2.9 muestra el avance cronolgico de implementacin del PbD en Chile y
Mxico.
Hay dos importantes diferencias a tener en cuenta entre estos casos. En primer lugar, mientras que
Chile empez con el desarrollo de sistemas de informacin, Mxico comenz con un grupo de reformas
dirigidas hacia la planificacin y el establecimiento de objetivos. En particular, el caso chileno se inici po-
niendo en prctica sistemas de anlisis ex ante (diferentes de la informacin de desempeo) para crear
una costumbre de toma de decisiones sustentadas, mientras que en Mxico la reforma del sistema presu-
puestario de 1997 enfatiz la planificacin estratgica hacia el futuro, aunque tambin marc pautas para

la generacin de informacin y la administracin por objetivos. En segundo lugar, mientras que en Chi-
le las reformas han tenido lugar con intervalos de al menos dos aos, en Mxico se ha avanzado con ma-
yor prisa.
A pesar de sus diferencias, los casos de Chile y Mxico tienen un aspecto destacable en comn: en
ambos casos se busc desarrollar el pilar de informacin de desempeo al inicio de las reformas. Si bien
el primer paso no fue idntico, la generacin de informacin de desempeo estuvo entre las primeras
dos o tres reformas. Esto es lgico porque sera imposible enfocar el trabajo hacia el desempeo si no se
conocen los resultados de la gestin.

Conclusiones
Como bien se sabe, no existen modelos nicos o recetas estandarizadas para el fortalecimiento institu-
cional. El proceso de transformar un presupuesto pblico puramente orientado al control de insumos en
uno ms orientado al desempeo no es una excepcin. Sin embargo, existe un marco analtico de uso
comn que descompone el PbD en elementos discretos pero interdependientes, y que sirve como pun-
to de partida para el anlisis y la definicin de una ruta de implementacin.
En este captulo se ha desgranado el concepto de PbD en cuatro pilares interrelacionados. El primer
pilar tiene que ver con la informacin sobre desempeo, y la importancia de contar tanto con indicado-
res fehacientes y oportunos para dar seguimiento a los programas pblicos como con evaluaciones ex
post que permitan ir calibrando el alcance de las polticas y reflejarlo en los presupuestos. El segundo pi-
lar se refiere a los ajustes en el proceso de toma de decisiones presupuestarias para que pueda incorporar
la informacin de desempeo de manera no mecnica sino inteligente, a fin de que se mejoren las asig-
naciones de recursos. El tercer pilar abarca la creacin de mecanismos de incentivos al desempeo, tan-
to institucionales como individuales, y tanto monetarios como no monetarios. Por ltimo, el cuarto pilar
se refiere al desarrollo de capacidades institucionales, lo cual incluye ajustes a los procesos administra-
tivos para orientarlos hacia una cultura de resultados, y el desarrollo de instrumentos tecnolgicos para
sustentar los procesos operativos.
Para avanzar en una agenda de PbD en Amrica Latina, se deben tomar en cuenta los principales
obstculos que enfrentan los pases. Por un lado, la volatilidad de los ingresos fiscales o del gasto pbli-
co complica la implementacin de un presupuesto que se articule en funcin de la planificacin y cuya
ejecucin se relacione con el logro de resultados. Y lo que es ms: la existencia de demandas sociales in-
satisfechas dificulta la implementacin de un rgimen de gasto anticclico, dadas las grandes presiones
polticas sobre los gobiernos de turno. Por ltimo, existen retos importantes asociados con la economa
poltica del proceso presupuestario, entre ellos: los problemas de captura de porciones del presupuesto
debido a intereses sectoriales o regionales, la presupuestacin continua, y los desequilibrios en las capa-
cidades relativas de los poderes del Estado.
A pesar de estos retos, algunos pases han avanzado con xito hacia la implementacin de un PbD,
abriendo el camino hacia mejores instituciones presupuestarias, y en definitiva mejores servicios pbli-
cos en toda la regin.

Bibliografa
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Captulo 3
Sistemas Integrados de
Administracin Financiera
para la gestin
pblica moderna
Pedro Faras y Carlos Pimenta
Sistemas Integrados de Administracin Financiera para la gestin pblica moderna | 75

Los sistemas integrados de administracin financiera (SIAF) son sistemas informticos
que automatizan los procedimientos financieros necesarios para registrar los recursos
pblicos recaudados y aplicarlos a la concrecin de los objetivos del sector pblico.
En Amrica Latina y el Caribe los SIAF han contribuido fuertemente a la estabilidad eco-
nmica y la responsabilidad fiscal en las ltimas dcadas, y han evolucionado a la par de
los avances conceptuales y tecnolgicos que afectaron los procesos de trabajo en el sec-
tor pblico durante este perodo.
A futuro persiste el desafo de avanzar hacia sistemas ms volcados a la gestin y al apo-

yo de la toma de decisiones.
En Amrica Latina y el Caribe (ALC) los sistemas integrados de administracin financiera (SIAF) empeza-
ron a constituirse principalmente a partir de los aos ochenta, sobre todo como una forma de mejorar el
registro y el control del gasto pblico en respuesta a las crisis fiscales y macroeconmicas de ese momen-
to. Actualmente los SIAF continan siendo predominantes en la regin, y han evolucionado en cuanto a
su rol y a su contribucin a los procesos de modernizacin de la gestin financiera pblica y a la mejo-
ra de la calidad del gasto pblico.
El presente captulo tiene como objetivo sistematizar el conocimiento acumulado sobre los SIAF
en ALC a partir de un anlisis conceptual, funcional, tecnolgico y estratgico. Inicialmente se abor-
dan algunos aspectos conceptuales de los SIAF, su evolucin histrica en la regin y sus compo-
nentes y funcionalidades principales. Luego se examina el nivel de integracin de los SIAF con otros
sistemas administrativos y se identifican algunos requerimientos estratgicos para su formulacin,
implantacin y operacin en la regin. Posteriormente, se detallan sus caractersticas tecnolgicas y
se presenta un anlisis de su nivel de madurez, lo cual incluye posibles indicadores de calidad para
los SIAF y la administracin financiera pblica en general. Por ltimo, se sintetizan algunos aspec-
tos estratgicos de los SIAF y las principales tendencias en sus procesos de diseo, implantacin y
operacin.
76 | pedro faras y carlos pimenta

Aspectos conceptuales de un SIAF
La gestin de las finanzas gubernamentales requiere que las entidades pblicas adopten prcticas estan-
darizadas para el registro de ingresos y gastos y para el manejo del flujo de recursos financieros. Adems
de un marco normativo e institucional adecuado, la estandarizacin de estos procedimientos usualmen-
te demanda herramientas tecnolgicas que apoyen la ejecucin de diversas funciones administrativas
relacionadas con la gestin de los recursos financieros gubernamentales. Algunas de estas funciones
se basan en procesos de trabajo repetitivos y requieren el procesamiento de un gran nmero de tran-
sacciones, que deben llevarse a cabo en un tiempo limitado y que se hallan dispersas geogrficamente
(Hashim y Allan, 1999).
En este contexto aparecen los SIAF, que se difunden en varios pases del mundo, con nfasis parti-
cular en ALC. Segn Peterson (2006), un SIAF es un aplicativo computacional que integra funciones fi-
nancieras clave y promueve eficiencia y seguridad en la gestin de datos y la generacin de informes
financieros integrales.
Es decir, los SIAF son sistemas informticos que automatizan los procedimientos financieros necesa-
rios para registrar los fondos pblicos recaudados y aplicarlos a la concrecin de los objetivos del sector
pblico. De esta forma, los SIAF hacen viable el presupuesto pblico, la ejecucin de los pagos de tesore-
ra y el almacenamiento de registros contables y financieros. Adems, permiten la generacin de reportes
y confieren eficiencia, seguridad y mayor transparencia a la gestin de los recursos pblicos.
El modelo de SIAF actualmente predominante en ALC comprende cuatro reas principales: presu-
puesto, tesorera, contabilidad y deuda pblica. Adems, el SIAF interacta con otros sistemas de gestin
de los recursos pblicos, como los de inversiones pblicas, recursos humanos y pagos al personal, com-
pras y contrataciones, administracin tributaria, gestin de proyectos y administracin de bienes.
La mayora de los SIAF de la regin se basa en un modelo ms o menos estndar pero adecuado a
la realidad de cada pas. Esto se debe en parte a que los SIAF de los distintos pases se constituyeron bajo
condiciones polticas, econmicas e institucionales similares, aunque en algunos casos fueron comple-
mentados con las visiones de las empresas o de los grupos de consultores que intervinieron en su dise-
o. En consecuencia, el modelo de SIAF de los pases de la regin es esencialmente el mismo, aunque los
diseos conceptuales globales difieren un poco entre pases debido a normativas particulares.
Este modelo se caracteriza por el uso de un sistema nico y de amplia cobertura, con una adminis-
tracin centralizada bajo la responsabilidad de las autoridades hacendarias y en general con una base de
datos central, pero con una operacin que aunque integrada se encuentra descentralizada en las
entidades pblicas. Es interesante mencionar que en muchos pases desarrollados la utilizacin de siste-
mas financieros pblicos ocurre de una forma menos estandarizada que en ALC, sin que se haya adop-
tado un sistema nico.

En lo general, este modelo conceptual se asocia a una cuenta nica del tesoro (CUT), con el desarro-
llo y la operacin de un aplicativo informtico nico y estndar para la administracin financiera de todo
un gobierno central o subnacional, con lo cual se constituye en uno de los pilares principales para la efi-
ciencia, eficacia y transparencia del gasto pblico.
Si bien este modelo contribuy y sigue contribuyendo a la consolidacin de la estabilidad ma-
croeconmica y la responsabilidad fiscal en la mayora de los pases que lo aplicaron, puede decirse ade-
ms que los SIAF son una herramienta muy importante para mejorar de forma sostenible los procesos
decisorios en la gestin pblica.
SIAF la latinoamericana
Inicialmente desarrollados para cumplir solamente con algunas de las funciones bsicas de las finanzas
pblicas, los SIAF han evolucionado a la par de los avances conceptuales y tecnolgicos que afectaron
los procesos de trabajo en el sector pblico durante las ltimas dcadas. As, ampliaron su alcance fun-
cional, su cobertura en las entidades pblicas y sus capacidades de integracin.
Los pioneros en materia de SIAF en la regin fueron Brasil (1986) y Bolivia (1989). Estos pases elabo-
raron diseos conceptuales de SIAF nicos y estndares para cada nivel de gobierno con bases de datos
centrales y una operacin descentralizada. Con el transcurso del tiempo, estos modelos fueron mejorn-
dose y aplicndose en otros pases de la regin. Actualmente casi todos los pases de ALC tienen algn
tipo de SIAF con estas caractersticas.
Los primeros SIAF de la regin estaban enfocados en el control y la gestin de los pagos de tesore-
ra durante la ejecucin del presupuesto pblico y permitan adems el registro contable y el reporte de
las transacciones financieras ejecutadas. Es decir, fueron inicialmente diseados para suplir las necesidades
de informacin de los rganos centrales rectores del gasto (presupuesto, tesorera y contabilidad) con una
visin de control de arriba hacia abajo, sin atender las necesidades de informacin de las entidades usua-
rias de los SIAF para mejorar su gestin de recursos. Gradualmente, sus objetivos fueron amplindose hasta
apoyar la automatizacin y estandarizacin de todos los procedimientos financieros, con la perspectiva de
aumentar la eficiencia y dar transparencia, seguridad y previsibilidad a la gestin presupuestaria y financiera.
Un aspecto importante del modelo de SIAF predominante en ALC es que la contabilidad de la eje-
cucin presupuestaria se infiere automticamente de las partidas presupuestarias por medio de matrices
de conversin. Es decir, a partir de algoritmos que asocian los registros presupuestarios a los contables,
se genera automticamente la contabilidad por partida doble. Este modelo se ha implantado en Argen-
tina, Bolivia, Colombia, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Repblica Dominicana. En otros pases, como
Brasil y Per, la inferencia automtica de la contabilidad se realiza por medio de una tabla de eventos.

Los resultados de la implantacin de SIAF han sido exitosos en algunos pases, pero no tanto en
otros. De manera similar, en algunos pases los SIAF se han arraigado firmemente (por ejemplo, en Argen-
tina, Bolivia, Brasil, Chile, Guatemala y Paraguay), mientras que en otros su implantacin se ha detenido
debido a la obsolescencia tecnolgica y/o conceptual, o a la discontinuidad del apoyo poltico.
Otro aspecto interesante es que las actualizaciones de los SIAF han sido recurrentes, con casos como
el de Bolivia, donde de 1989 a 2011 se implementaron cuatro versiones de SIAF. Algo similar ha pasado
con otros pases de la regin, entre ellos Chile, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay.
Despus de la adopcin de los SIAF de Bolivia, pueden destacarse otros hitos en la evolucin de los
SIAF en ALC (grfico 3.1). En 1991 el SIAF de Argentina (SIDIF) represent un avance tecnolgico funda-
mental, ya que se desarroll como un modelo multicapas. En 2003 el SIAF de Guatemala fue el primero
que se llev adelante en arquitectura Web. Ms recientemente, en 2009 el SIAF de Chile (SIGFE) se imple-
ment con el uso de BPM/SOA (Business Process Management/Service-Oriented Architecture). Finalmen-
te, en 2010 el Sistema de Presupuesto y Planificacin de Brasil (SIOP) se desarroll totalmente con software
libre (open source), aunque tuvo un alcance funcional menor, ya que es solamente para el presupuesto, y
no incluye tesorera ni contabilidad.
Para entender mejor el desarrollo y la evolucin de los SIAF en ALC se pueden identificar dos fac-
tores de cambio clave: i)cambios en las prcticas de gestin fiscal, muchas veces derivados de reformas
fiscales necesarias o de cambios de paradigma en la gestin pblica, y ii)avances en la oferta de nuevos
recursos tecnolgicos de informacin y comunicacin.
Grfico 3.1: Hitos de los SIAF en ALC
Argentina SIDIF Chile SIGFE

Brasil SIAFI
Sistema multicapas Desarrollo BPM/SOA
1986 1989 1991 2003 2009 2010
Brasil Sistema
Guatemala SIAF
Bolivia SIGMA de presupuesto
Plataforma Web
en open source
Fuente: Compilacin de los autores.

Respecto del factor fiscal, durante las dcadas de los aos ochenta y noventa, la mayora de los pa-
ses latinoamericanos estuvo afectada por una elevada inflacin y una profunda crisis fiscal. Los altos nive-
les de endeudamiento y dficit pblico demandaron severos procesos de ajuste, y motivaron una ola de
reformas fiscales orientadas a contener y controlar el gasto pblico e incrementar la credibilidad del ma-
nejo de las finanzas pblicas.
Brusa (1996) seala que la emergencia econmica impuso la dictadura de un sistema centralizado
de administracin de caja (Cash Management System), consistente en: proyeccin de flujos detallados y
consolidados con base en los perodos ms cortos posibles, inclusive a nivel diario; control de los flujos de
ingresos en lnea con las proyecciones; control de los flujos de egresos segn el programa; manejo cen-
tralizado del endeudamiento del sector pblico; lmites estrictos a las variaciones del crdito monetario
neto de los bancos centrales a los tesoros pblicos.
El inters de los gobiernos de la regin en las reformas fiscales tambin evolucion. Gradualmente
reformaron sus marcos legales, y estimularon el desarrollo y la implementacin de un sistema de infor-
macin nico, estndar y obligatorio en todos los organismos pblicos, que posibilitara un mayor con-
trol y una mejor contencin del gasto pblico. En principio diseados para el registro y la ejecucin de
los pagos de tesorera, estos sistemas rpidamente incorporaron otras funciones bsicas, como la prepa-
racin y el control del presupuesto, la programacin financiera, el manejo de caja, la contabilidad, y otras
aplicaciones financieras.
Los organismos internacionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial,
apoyaron estas reformas, enfatizando la importancia del control centralizado de los gastos e impulsando la
creacin y la implementacin de algunos de los primeros SIAF. En los ltimos 20 aos, el BID apoy con asis-
tencia tcnica y prstamos especficos a los SIAF de Argentina, Bolivia, Guyana, Honduras, Panam, Paraguay
y Per, entre otros, y respald adems SIAF subnacionales en Argentina, Bolivia y Brasil. Ms recientemente,
en 2010 la institucin aprob prstamos para un nuevo SIAF en Per y otro en Nicaragua.
Respecto del factor tecnolgico, durante los aos ochenta y noventa el desarrollo de estos sistemas
se hizo mayoritariamente dentro de la organizacin, es decir, con equipos de profesionales especializa-
dos de los cuadros gubernamentales, o contratados directamente por los gobiernos (o con una empre-
sa pblica, en el caso de Brasil). Esto ocurri debido sobre todo a las limitaciones tcnicas de los sistemas
comerciales que se ofrecan en el mercado y que se haban desarrollado en base a los requerimientos y
necesidades del sector privado (Dener, Watkins y Dorotinsky, 2011). Ms tarde, los grandes avances tecno-
lgicos de los aos noventa (principalmente la diseminacin de las arquitecturas en red y Web, y la reduc-
cin de los costos de hardware) contribuyeron significativamente a la expansin de los SIAF en la regin.
A partir de la segunda mitad de los aos noventa, se combinaron varios factores para la incorporacin
de nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC). Primero, bajo la influencia de nuevas co-
rrientes de pensamiento econmico institucional, por ejemplo el concepto de nueva gerencia pblica, y a

partir de la experiencia de algunos pases desarrollados, la capacidad institucional y la buena gestin pasa-
ron a ser ms reconocidas y valoradas en el sector pblico. Segundo, los efectos de la ola de reformas fiscales
empezaron a manifestarse en finanzas pblicas ms equilibradas. Tercero, crecieron las demandas sociales
de una mayor transparencia, rendicin de cuentas y buenos servicios pblicos.1 Todo esto estimul progresi-
vamente a las administraciones pblicas para modernizar sus prcticas gerenciales y adoptar nuevos instru-
mentos de gestin en la bsqueda de una mayor eficiencia y eficacia en la gestin del gasto pblico.
En respuesta a estas tendencias, los SIAF de la regin evolucionaron hacia una mayor integracin
con otras funciones administrativas y otros sistemas independientes, y se generaron mdulos gerenciales
para mejorar la calidad de las decisiones gubernamentales. Existe consenso sobre la gran interdependen-
cia de los procesos de gestin del gasto pblico. En palabras de Figueroa (2001): Es necesario, para que
el diseo e implantacin de un sistema de informacin financiera pueda llevarse a cabo con xito, enca-
rar en forma coordinada acciones en los otros sistemas relacionados, como son los de adquisicin, admi-
nistracin y uso de los bienes y servicios. El desarrollo y funcionamiento eficaz y eficiente de cada sistema
se encuentra directamente influido por los sistemas vinculados, tanto horizontales en el nivel estratgico,
como los verticales en el nivel sectorial e institucional.
Una mayor integracin de los sistemas informatizados de apoyo a la gestin del gasto pblico per-
mitira responder a las nuevas demandas, introduciendo innovaciones como la gestin por resultados,
los instrumentos de apoyo a la planificacin estratgica (como el marco lgico u otros similares), las nue-
vas formas de contabilidad basada en valores devengados, la descentralizacin y delegacin, y la moder-
nizacin de los procedimientos de adquisiciones. A todo esto adems hay que agregar un aumento de la
transparencia, la participacin ciudadana y la lucha contra la corrupcin.
Anatoma de un SIAF
En general las funcionalidades bsicas de un SIAF se pueden resumir en: presupuesto, tesorera, contabi-
lidad y deuda pblica (grfico 3.2).
Presupuesto
Por medio de su componente de presupuesto, el SIAF coordina la asignacin de recursos y la ejecucin
del gasto a travs de los regmenes de modificaciones presupuestarias y la programacin de la ejecucin.
1
Este hecho se constata en el cambio que ha habido en las revisiones del gasto llevadas a cabo por el Banco Mundial y el BID,
las cuales se fueron concentrando cada vez ms en la eficiencia del gasto y en la calidad de la presupuestacin y la gestin
financiera (Allen, Schiavo-Campo y Columkill, 2004).

Grfico 3.2: Las funcionalidades de un SIAF
Sistemas Integrados de Administracin Financiera
Presupuesto Tesorera Contabilidad Deuda pblica
Formulacin Manejo de la cuenta Ejecucin del Deuda directa o

presupuestaria de nica del tesoro presupuesto contratacin de
recursos y gastos prstamos y
Recursos Fondos rotatorios y colocacin de ttulos
Modificaciones cajas chicas
Pagos
presupuestarias
Financiamiento Servicio de deuda
Conciliacin (intereses y
bancaria externo
Programacin de la amortizacin)
ejecucin Cierre y apertura del
Programacin
presupuestaria ejercicio
financiera de caja Deuda indirecta,
por garantas y
Evaluacin Otras operaciones Consolidacin avales de crdito
presupuestaria particulares de Tesorera contable pblico
El mdulo apoya la elaboracin del presupuesto y controla los compromisos de gasto, establece topes
de gasto para cada unidad de gestin, y mantiene el presupuesto actualizado y ajustado, de manera que
al final de cada ao fiscal cierren las cuentas.
Usualmente el sistema de ejecucin de presupuesto opera tanto en el nivel central (en los ministe-
rios nacionales de Hacienda o de Planificacin) como en las agencias sectoriales. El sistema central rastrea
la ejecucin del gobierno en su totalidad, mientras que las agencias sectoriales operan sus propios sub-
sistemas para rastrear la ejecucin del presupuesto por sus unidades, programas, proyectos o activida-
des, y efectuar gastos a nivel de agencia.
En el componente de presupuesto se destacan los siguientes procesos: i)formulacin presupuesta-
ria de recursos y gastos, ii)modificaciones presupuestarias, iii)programacin de la ejecucin presupues-
taria y iv)evaluacin presupuestaria.
Por su parte, un mdulo avanzado de presupuesto puede tener otras funciones complementarias,
como la incorporacin de informacin no financiera en todas las etapas del presupuesto (por ejem-
plo, productos y resultados), y funciones ms especializadas de apoyo a la formulacin del presupuesto
(por ejemplo, escenarios, pronsticos econmicos, objetivos de poltica, topes y pisos de gasto por sec-
tor, propuestas de gasto de agencias sectoriales, pronstico de ingresos, consolidacin del presupuesto
anual, marco macrofiscal de mediano plazo, entre otros).

Tesorera
Las actividades de tesorera abarcan todas las transacciones relacionadas con los ingresos y los pagos, y
el manejo de caja en general, y son prioritarias en el contexto de la automatizacin de procedimientos. El
mdulo de tesorera de los SIAF genera un pronstico de flujo de caja sobre la base de los pronsticos
de ingresos de las agencias de recaudacin y las necesidades de fondos anticipadas por las agencias de
gasto. El mdulo muestra los fondos disponibles para pagar compromisos y controla su liberacin. Tam-
bin puede incluir la emisin y cancelacin de bonos para financiar programas del gobierno.
Los principales procesos del componente de tesorera son: i)recursos, ii)pagos, iii)programacin fi-
nanciera de caja, iv)conciliacin bancaria y v)otras operaciones particulares de tesorera.
Dentro del componente de tesorera se destaca el instrumento denominado cuenta nica del teso-
ro (CUT), que abarca todos los organismos pblicos que efectan procesos de percepcin y uso de fondos,
bajo el principio de caja nica. Segn Pattanayak y Fainboim (2010) la CUT (en ingls Treasure Single Account
o TSA) es una estructura unificada de cuentas bancarias de un gobierno, que brinda una visin consolidada
de los recursos de caja. Basada en el principio de la unidad de caja y unidad del tesoro, la CUT es una cuenta
bancaria o un conjunto integrado de cuentas por las cuales el gobierno procesa todos sus ingresos y pagos.
En general, la CUT se estructura en varias subcuentas virtuales asignadas a las entidades, con el ob-
jeto de que efecten pagos de gastos sin la necesidad de mantener cuentas fsicas separadas en el sis-
tema bancario. La centralizacin del manejo del saldo de caja en el tesoro posibilita el uso integrado y
oportuno de todos los recursos disponibles (evitando que algunas entidades queden con recursos ocio-
sos detenidos y no accesibles al tesoro central).
En muchos casos, las distintas entidades pueden realizar rdenes de pagos directamente contra la
CUT desde sus terminales conectadas al sistema, teniendo en cuenta la fuente de financiamiento y los cu-
pos definidos a nivel central. La tesorera general prioriza los cupos (en forma diaria, semanal o quincenal),
y el sistema autoriza automticamente los pagos en la red bancaria. La CUT se actualiza con la ejecucin
del programa financiero de la tesorera (que incluye la programacin y ejecucin de ingresos y pagos), y
con las transacciones depuradas de la conciliacin bancaria. As, el sistema de cuenta nica resulta en me-
nos fondos ociosos y permite eventualmente explotar los excedentes temporales en una mesa de dinero.
Existen varios tipos de CUT, lo cual depende del nivel de centralizacin de los ingresos y gastos p-
blicos. La de Brasil es la ms completa a nivel del gobierno federal, ya que centraliza todos los recursos
de los ministerios y entidades descentralizadas en una cuenta del banco central, de forma permanente y
con actualizacin en lnea. Otro tipo de CUT es la de Chile, que centraliza solamente los ingresos, ya que
para el proceso de gasto los recursos se transfieren a las entidades (que tienen total autonoma de ejecu-
cin y pueden guardarlos fuera de la CUT). En todos los pases de ALC existe algn nivel de CUT, ms o
menos centralizada; en algunos casos se incluyen solamente los recursos recaudados centralizadamente,
y en otros tambin los recursos propios de las entidades.

En un modelo de SIAF avanzado, las funciones de la tesorera pueden incluir mecanismos y tcnicas
ms eficientes de planificacin y gestin de caja, minimizando desequilibrios temporales y costos finan-
cieros de financiamiento de corto plazo, y optimizando posibles ganancias con inversiones financieras.
El saldo final de una gestin de caja eficiente debera de ser el menor posible, sin poner en riesgo fechas
ciertas de pago a contratistas, proveedores y empleados del sector pblico. Sin embargo, actualmente
es comn encontrar saldos de CUT altsimos en la regin (en algunos casos del 5% del producto interno
bruto), lo que disminuye la justificacin econmica de centralizar estos recursos para una mayor eficien-
cia de la gestin de caja. Esta situacin muchas veces es aprovechada por los bancos centrales, que usan
esta disponibilidad de recursos pblicos ociosos en el manejo de la poltica monetaria. En lo que atae
a estos aspectos, el Fondo Monetario Internacional (FMI) viene realizando estudios sobre la relacin en-
tre el tesoro y los bancos centrales.
Contabilidad
El mdulo de contabilidad es una parte muy importante en un SIAF. Sus procesos bsicos son: mantener
un registro sobre autorizaciones de gasto, procesar transacciones, monitorear los ingresos y gastos actua-
les por medio del libro mayor, y producir los estados financieros bsicos. De esta manera, el mdulo de
contabilidad integra los registros presupuestarios, econmicos, financieros y patrimoniales. Este mdulo
debe ser capaz de procesar y registrar todas las transacciones (aun aquellas que no derivan de movimien-
tos de efectivo) que se produzcan y que afecten (o puedan afectar) la situacin econmico-financiera de
las entidades pblicas. Para ello, debe definirse claramente el momento de registro de los ingresos (de-
vengados o percibidos) as como todos los usos de fondos (asignacin de fondos, compromisos, deven-
gados y desembolsos).
Las transacciones se registran una nica vez, a partir de lo cual se generan todas las salidas de infor-
macin presupuestaria, financiera y patrimonial. Para que las unidades ejecutoras puedan adquirir infor-
macin y procesar operaciones en el lugar donde se realizan los hechos econmicos, es necesario que
tengan acceso a la base de datos central.
En general, para integrar los mdulos de presupuesto y contabilidad se utilizan matrices de conver-
sin que permiten un asiento contable automtico de los registros presupuestarios. Sin embargo, esa
conversin tambin puede lograrse automticamente con una tabla de eventos que establece una pa-
ridad entre cada uno de los rubros presupuestarios y el plan de cuentas contables (procedimiento reco-
mendado por el FMI debido a que implica una mayor transparencia en la ejecucin presupuestaria).
En el componente de contabilidad se destacan los siguientes procesos: i)ejecucin del presupues-
to de ingresos, ii)ejecucin del presupuesto de gastos, iii)contabilidad por partida doble, iv)fondos rota-
torios y cajas chicas, v)administracin de proyectos con financiamiento externo, vi)cierre del ejercicio y
apertura del siguiente, y vii)consolidacin contable.

Aparte de registrar y procesar las transacciones econmicas y financieras, el mdulo de contabilidad
puede generar reportes consolidados a partir de los datos de distintas unidades pblicas con sistemas de
gestin financiera propios. Por ejemplo, es posible que la informacin de pagos al personal se procese
en un sistema diferente, pero que el SIAF se necesite para emitir los cheques y pagos; en este caso es im-
portante tener una interfaz para transferir dicha informacin en forma automtica al libro mayor del SIAF.
Deuda pblica
El mdulo de deuda pblica comprende los procedimientos administrativos de las operaciones del Es-
tado para captar financiamiento, y que implican endeudamiento o modificacin de la estructura de sus
pasivos.
Los principales procesos de este componente son: i)deuda directa o endeudamiento por contra-
tacin de prstamos y colocacin de ttulos, ii)servicio de la deuda (pago de intereses y amortizacin),
y iii)deuda indirecta, por garantas y avales otorgados a operaciones de crdito pblico efectuadas por
otros niveles institucionales.
En algunos pases de la regin el sistema de gestin de deuda es un mdulo dentro del SIAF, mien-
tras que en otros opera por separado; por ejemplo, el Sistema de Gestin y Anlisis de la Deuda (Sigade),
ofrecido por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD). Otra tenden-
cia en algunos pases (entre ellos, Brasil, Colombia y Per) ha sido fusionar la gestin de tesorera con la de
deuda, integrando la administracin ingresos y pagos con la de financiamiento neto.
Qu funcionalidades elegir?
En resumen, no hay un criterio nico para definir el alcance funcional de un SIAF. Este puede comprender
distintas funciones, e integrarse o no con otros sistemas y funciones, de acuerdo con las circunstancias
polticas y organizacionales de las administraciones de cada gobierno nacional o subnacional (incluidos
los recursos financieros, el capital humano y la capacidad tecnolgica disponibles). Por ende, en la regin
existen ejemplos tanto de SIAF bsicos como de modelos ms avanzados.
Otra cuestin importante es cunta integracin funcional se recomienda que haya entre presupues-
to, tesorera, contabilidad y deuda pblica para cada SIAF. Si bien desde un punto de vista operativo es
deseable alcanzar el mayor nivel de integracin posible, el costo financiero de operacin y mantenimien-
to de una integracin total puede exceder sus beneficios.2
2
Por ejemplo, en Brasil se identifica el SIAF ms integrado de la regin, ya que la clasificacin presupuestaria est totalmente integra-
da con la clasificacin contable y las acciones generadas en el sistema se reproducen en todos los asientos contables a partir de ta-
blas y reglas contables, lo que permite la generacin automatizada de toda la contabilidad. Sin embargo, para la operacin y el man-
tenimiento de este SIAF se estima un costo anual promedio de alrededor de US$40millones, adems de los costos de decenas de
contadores dedicados a una actualizacin permanente de las reglas y tablas de conversin, y de todo el personal usuario del sistema.

La integracin del SIAF con otros sistemas y funcionalidades
administrativas
Es cada vez ms comn que los SIAF promuevan la integracin o interoperabilidad con otros sistemas y
funcionalidades administrativas, como compras y contrataciones, administracin de pagos al personal,
administracin de bienes, inversiones pblicas y administracin tributaria. Esta integracin puede cons-
tituirse en mdulos integrados al SIAF mismo, pero lo ms comn es la interoperabilidad con otros siste-
mas auxiliares de informacin, conforme se describe a continuacin.
Compras y contrataciones
El sistema de compras y contrataciones est constituido por un conjunto de principios, normas, rganos,
recursos y procedimientos mediante cuya operacin se permite que el sector pblico obtenga los bie-
nes y servicios necesarios para cumplir con su gestin y atender las demandas sociales, con oportunidad,
al mejor precio posible de mercado y con la calidad adecuada.
Este sistema se vincula principalmente con el componente de presupuesto del SIAF, en la formula-
cin presupuestaria (por medio del plan anual de compras, contrataciones y obras), y en la ejecucin pre-
supuestaria (en eventos como la afectacin preventiva, el compromiso y el devengado, por la ejecucin
de compras o contratos).
El rea de compras pblicas es una de las que present mayores avances en la regin en la ltima
dcada. Se implantaron nuevas metodologas (por ejemplo, los convenios marco y las subastas reversas),
as como tambin nuevos sistemas para operarlas electrnicamente (Electronic Government Procurement
o e-GP). Esto solamente fue posible gracias a los enlaces establecidos con los SIAF, que reforzaron la obli-
gatoriedad de utilizar estos sistemas de e-GP, condicionando muchas veces la liberacin de pagos finales
a que toda la informacin del rea de compras hubiera sido cargada correctamente en el sistema.
Administracin de pagos al personal

El sistema de administracin de pagos al personal es el conjunto de normas, recursos y procedimientos
que permiten la administracin eficiente del personal de las instituciones pblicas, uniformando las pol-
ticas y la gestin de personal del Estado.
Este sistema se vincula con el SIAF principalmente en la formulacin del presupuesto (por estimaciones
de gastos de remuneracin, ocupacin de cargos y sus modificaciones durante el ao) y la ejecucin presu-
puestaria (por los compromisos y devengados de las planillas salariales, adems de los pagos de la nmina).
El avance de sistemas de personal con las mismas caractersticas que los SIAF (sistema nico, gestin
central y operacin descentralizada) es fundamental para cualquier proyecto de modernizacin del servi-
cio civil en los sectores pblicos de la regin. Esto se debe a que dichos sistemas permiten conocer con

exactitud el nmero de funcionarios pblicos y los costos de sus remuneraciones, y simular el impacto eco-
nmico de propuestas de modernizacin (creacin de carreras, incrementos de vacantes o de sueldos, etc).
Administracin de bienes
El sistema de administracin de bienes es el conjunto de normas, recursos y procedimientos administra-
tivos que intervienen en la administracin de los bienes fsicos del Estado, ya sean de dominio pblico o
privado, muebles o inmuebles, o de consumo no durable.
El sistema de administracin de bienes puede tener dos grandes componentes: administracin de
bienes muebles, inmuebles y de consumo no durable, y administracin de almacenes. Las vinculaciones
de este sistema con el SIAF se presentan principalmente en el componente contable, por medio de ajus-
tes patrimoniales derivados de la inversin, el consumo o la enajenacin de bienes pblicos. Este es uno
de los sistemas menos desarrollados en la regin.
Inversiones pblicas
El sistema de inversiones pblicas coordina y regula la planificacin y gestin de los programas o pro-
yectos de inversin pblica. Integra todos los principios, metodologas, normas y procedimientos que
orientan la formulacin, ejecucin y evaluacin de los programas y proyectos de inversin realizados con
fondos pblicos (asociados o no con el sector privado), con el objeto de que respondan a las estrategias
y polticas de crecimiento y desarrollo econmico y social de la nacin.
Este sistema se vincula con el SIAF principalmente a travs del suministro de informacin (del siste-
ma al SIAF) para la formulacin de las inversiones y sus modificaciones presupuestarias, y (del SIAF al sis-
tema) sobre la ejecucin presupuestaria.
El componente del sistema de inversiones pblicas que ms ha avanzado en la regin en los ltimos
aos es el de la etapa de preinversin, la cual incluye los estudios de factibilidad y del impacto econmi-
co, social y ambiental de los proyectos. En la etapa de ejecucin todava persisten problemas de monito-
reo, principalmente en lo que respecta a la ejecucin fsica de los proyectos y a sus impactos.
Administracin tributaria
El sistema de administracin tributaria es el conjunto de normas y procesos que se aplican para la de-
terminacin, la percepcin, el registro y la clasificacin de los ingresos tributarios y no tributarios con in-
cidencia econmica y/o financiera para el tesoro nacional. En algunos casos, el sistema tambin puede
ayudar a identificar incumplimientos o forzar el cumplimiento de obligaciones.
Este sistema se vincula principalmente con el componente de presupuesto del SIAF, en la formula-
cin (por las estimaciones de las recaudaciones) y en la contabilidad de la ejecucin (por los devengados
y percibidos). Tambin se vincula con el componente de tesorera a travs de la recoleccin de impuestos

y tasas, y la conciliacin bancaria. Asimismo, se relaciona con el mdulo contable en lo atinente al regis-
tro y al control de la deuda tributaria de los contribuyentes.
El nivel de integracin o interoperabilidad en ALC

Los modelos ms avanzados de SIAF buscan la integracin o interoperabilidad de sus funciones bsicas
con las funciones administrativas de otros sistemas para garantizar un flujo ms homogneo de informa-
cin, agilizar los procesos de gestin con registros nicos de informacin (evitando la doble digitacin y
reduciendo costos), asegurar la calidad y consistencia de los datos disponibles, y apoyar la toma de deci-
siones de forma ms segura, transparente y sistemtica.
La manera en que estas mltiples funciones se relacionan y complementan determina el alcance del
SIAF en un modelo avanzado (grfico 3.3).
Grfico 3.3: Enfoque modular para la construccin del SIAF
Desarrollo y Preparacin de B SIAF: F = B + T (+O)

revisin de polticas presupuestos
Inversiones
pblicas
Auditora y Gestin de
evaluacin autoriz. presup.
T
Sistema de tesorera central
(ejecucin presupuestaria)
Repor. fiscales y Compromiso
revisin presup. DB SIAF de fondos
Publicaciones O
portal/Web
Adquisicin y
compras
O Gestin de deuda Impuestos y

y asistencia Admin. de
pagos y recibos aduanas
Adminis.
invent/activos
Manejo
de caja Calc. Planilla y
RR.HH.
Fuente: Dener, Watkins y Dorotinsky (2011).

Cuadro 3.1: Interfaces en lnea del SIAF con otros sistemas administrativos, 2010
Sistemas auxiliares con interfaces
Pagos al Bienes Inversin Adm.

Pas Compras personal de uso Almacenes pblica tributaria
Bolivia X X X X
Brasil X X X X X
Chile (1) X (1)
Colombia
Costa Rica X X
Guatemala X X
Honduras X
Paraguay X
Per (2)
Rep. Dominicana X
Uruguay
Fuente: recopilacin de los autores.

(1) Se est trabajando en interfaces del SIAF con ChileCompra y con el Banco Integrado de Proyectos.
(2) El sistema es distribuido en las entidades y las interfaces se mantienen en cada entidad, pero no con el SIAF central.
En ALC el nivel de integracin de los SIAF con los dems sistemas de informacin que apoyan a la
gestin pblica todava es bajo (cuadro 3.1). Los SIAF de Bolivia y Brasil son los ms integrados de la re-
gin. En otros pases los SIAF estn ms frecuentemente integrados con los sistemas de compras y con-
trataciones, y los de pagos al personal.
Es discutible qu nivel de integracin del SIAF con otros sistemas sera recomendable en cada pas. El
Enterprise Resource Planning (ERP) o el Government Resource Planning (GRP) combinan diferentes funciones
administrativas integradas en una nica aplicacin informtica, pero no son comunes en los SIAF a nivel
nacional, sino ms bien a nivel subnacional y municipal. Lo habitual en todos los SIAF es la bsqueda de
un nivel mnimo de interoperabilidad con los otros sistemas de gestin existentes que garantice una ma-
yor eficiencia en los flujos y procesos del gasto pblico, evitando duplicar esfuerzos y asegurando la con-
sistencia de la informacin que apoya la toma de decisiones.

Lo que un SIAF necesita
Existen numerosos ejemplos de fracasos en la implementacin de SIAF en el mundo, sobre todo en fri-
ca. Entre las principales causas de estos fracasos, algunas evaluaciones mencionan las siguientes: la inca-
pacidad para reconocer el contexto institucional, el nfasis desproporcionado en aspectos tecnolgicos
y la ausencia de reformas fiscales clave (ya sea en los campos poltico, normativo u organizacional) (Dia-
mond y Khemani, 2005).
Peterson (2006) distingue dos enfoques en la implementacin de un SIAF: un enfoque de cambio
de procesos, que intenta desarrollar y transformar los flujos y procesos de trabajo existentes por medio
de tecnologa informtica, y un enfoque de innovacin de procesos (tambin conocido con el nombre
de reingeniera de procesos de negocio), que implica una reingeniera radical y comprensiva de los flujos
y procesos de trabajo. El primer enfoque intenta mejorar las condiciones existentes, mientras que el se-
gundo busca reemplazarlas.
La aplicacin del enfoque ms ambicioso de innovacin de procesos explica varios de los fraca-
sos sufridos en la implementacin un SIAF en pases en desarrollo. Segn Diamond y Khemani (2005) el
reemplazo de los procesos existentes muchas veces puede resultar amenazador para los individuos que
los operan, y generar mucha resistencia. Por otra parte, el hecho de que las burocracias de los pases en
desarrollo suelen tener menos capacidad y conocimiento para utilizar nuevas tecnologas agrava el pro-
blema, porque frecuentemente se entrega la responsabilidad por el diseo del sistema a un proveedor,
ignorando cuestiones polticas y organizacionales, y dejando que los detalles tcnicos dominen el dise-
o del producto y su implementacin. El enfoque de cambio de procesos tiene una mayor consideracin
por las condiciones vigentes y la capacidad limitada de la administracin pblica. Como trata de fortale-
cer gradualmente los procesos y capacidades existentes, conlleva menos riesgos que un enfoque de in-
novacin de procesos. Sin embargo, tambin hay riesgos en su diseo e implementacin, en particular,
que no se logren mejorar en absoluto los procesos existentes. Por ejemplo, en Ghana se automatizaron
los procesos manuales de ejecucin de presupuesto y contabilidad, sin considerar mejoras. Obviamen-
te, la mera aplicacin de herramientas informticas no soluciona las deficiencias de los procesos actual-
mente en marcha.
Existen condiciones institucionales indispensables para la implementacin de un SIAF. Una de ellas
es un soporte poltico de alto nivel, que contrarreste la resistencia al cambio y garantice la asignacin sos-
tenida de los recursos requeridos (ya sean financieros, organizacionales, humanos o de infraestructura
tecnolgica). La fragmentacin y la inercia institucional son caractersticas comunes en las grandes bu-
rocracias. En ausencia de un apoyo poltico contundente y de un adecuado proceso de gestin del cam-
bio, la implementacin del SIAF puede ser saboteada por aquellas unidades organizacionales que vean
amenazados su autonoma y su poder.

La resistencia burocrtica puede hacerse aun ms fuerte en los proyectos de integracin del SIAF
con otros sistemas de informacin manejados por agencias con mandatos y culturas organizacionales
diferentes. Otra condicin indispensable es un buen diseo conceptual. Muchas veces los gobiernos se
precipitan para tener el sistema en marcha olvidando la importancia de acordar y definir previamente sus
objetivos, alcance funcional y cobertura institucional. Asimismo, resulta clave la conformidad de la defini-
cin conceptual con el marco legislativo vigente.
Otras condiciones primordiales para la implementacin de un SIAF son: una buena gestin de pro-
yectos (incluido el plan, el presupuesto y la estrategia de gestin), una adecuada secuencia de implemen-
tacin, y acertadas decisiones sobre aspectos tecnolgicos (arquitectura, estrategia de diseo a medida o
compra de un sistema disponible para la venta, criterios para la adquisicin de hardware y software, man-
tenimiento y operacin del sistema, agregacin de mdulos, y contratacin de consultores y asesores)
(Khan y Pessoa, 2009).
Es importante tener en cuenta que un SIAF implica una profunda reforma en el sector pblico y que
no slo requiere normas, metodologas y el desarrollo de herramientas informticas, sino tambin un
cambio cultural en la gestin diaria de la administracin pblica que puede requerir aos de maduracin
(Dener, Watkins y Dorotinsky, 2011). El cumplimiento formal de las normas debe verse acompaado por la
utilizacin plena de criterios de eficiencia y eficacia en la gestin de los funcionarios. Para ello, es esencial
que los procesos de capacitacin no se concentren exclusivamente en la transmisin de conocimientos
sobre metodologas, herramientas y procedimientos, sino tambin en la transmisin de pautas de com-
portamiento. El funcionario pblico debe sentirse al servicio de la sociedad, administrando los recursos fi-
nancieros que le han sido entregados en consignacin. No existe proceso de reforma exitoso sin un plan
amplio y masivo de capacitacin y de administracin del cambio.
Poner en marcha un nuevo modelo de gestin puede requerir una redefinicin del papel de ciertas
unidades administrativas y organismos pblicos. Adems, necesita una estrategia de desarrollo de recur-
sos humanos, preferentemente basada en un servicio civil y una gerencia pblica profesionalizados, com-
prometidos con el proceso de cambio y bien remunerados. Estos requisitos contribuyen tanto al xito de
los cambios como a su sostenibilidad.
En sntesis, la experiencia internacional demuestra que los SIAF deben disearse e implementarse
en el contexto de procesos de reforma ms amplios. Adems de una adecuada preparacin y una clara
definicin de la secuencia de las acciones y de la provisin de los recursos financieros, humanos y tecno-
lgicos necesarios, se debe contar con los siguientes requisitos bsicos: i)una definicin clara y explci-
ta del marco conceptual y metodolgico que se adoptar en el proceso; ii)sensibilizacin y capacitacin
masiva para los diferentes estratos polticos, directivos y tcnicos de la burocracia pblica involucrados;
iii)un apoyo poltico firme, explcito y permanente del ms alto nivel al proceso de cambio, que garan-
tice la transparencia y la difusin en todo el proceso; iv)resultados rpidos, confiables y sostenibles, que

Grfico 3.4: Requerimientos para la implantacin de un SIAF
Adecuacin Definicin de Desarrollo, Operacin,

legal, institucional funcionalidades, implementacin y evaluacin y
y de procesos cobertura y gestin del cambio actualizacin
plataforma tecnolgica
tecnolgica
Apoyo poltico, capacidad institucional e infraestructura tecnolgica
permitan preservar el apoyo poltico necesario. En el grfico 3.4 se ejemplifica una secuencia bajo estos
requerimientos estratgicos.
Los SIAF y su tecnologa3
Los avances tecnolgicos han puesto a disposicin del sector pblico una gran diversidad de recursos
tcnicos para el diseo y la implementacin de SIAF, como las tecnologas de arquitectura de hardware y
software que se han venido utilizando en ALC.
Arquitecturas tecnolgicas
Arquitectura de programacin monoltica
En una arquitectura de programacin monoltica, el software aplicativo no est distribuido ni a nivel fsi-
co ni lgico sino que reside y se ejecuta en computadores centrales (mainframes). Los usuarios disponen
de terminales para acceder a los datos y su acceso a las bases de datos generalmente se hace en lnea.
En este esquema las bases de datos se hallan totalmente centralizadas. Un ejemplo de esta arquitectura
lo constituye el SIAF de Brasil.
Esta arquitectura fue ampliamente utilizada en los aos setenta y ochenta. Actualmente las grandes
empresas (como las corporaciones bancarias) siguen utilizando este tipo de tecnologa por practicidad (es
decir, los aplicativos son ligeros y por tanto rpidos de ejecutar), por seguridad y por la especializacin del
3
En esta seccin se consideran nicamente los aspectos tecnolgicos que se han venido utilizando en SIAF de la administracin
del gobierno central, y en ningn caso de la administracin regional o municipal, ni de empresas privadas.

software propietario para determinados tipos de negocios. Hoy en da, en vez de terminales brutas para ac-
ceder a las bases de datos centrales se utilizan microcomputadoras personales con un software emulador de
terminales. En este modelo la calidad de la conectividad condiciona fuertemente el desempeo del sistema.
Arquitectura de programacin cliente-servidor

En la arquitectura de programacin cliente-servidor el software de los aplicativos se distribuye fsica y l-
gicamente en distintos equipos, que pueden ser servidores de mediano porte (centrales y/o distribuidos)
o las computadoras personales de los usuarios. Los usuarios disponen de computadoras personales para
acceder a los datos y las bases de datos pueden estar distribuidas en distintos servidores o centralizadas.
Un ejemplo de esta arquitectura es el SIAF de Uruguay (SIIF). Los usuarios acceden a bases de datos
centralizadas en el ministerio de Finanzas en tiempo real a travs de lneas de teleproceso. Adems, en
cada institucin existen servidores cuyo software aplicativo se actualiza diariamente desde los computa-
dores centrales, y los usuarios locales acceden desde sus computadoras personales a estos servidores ins-
titucionales a travs de redes.
La tecnologa cliente-servidor fue muy utilizada en los aos noventa, pero hoy en da se considera
desactualizada. Excepto en pocos casos, la mayora los SIAF de la regin que la utilizaron vienen abando-
nando esta plataforma y migrando sus sistemas a la tecnologa multicapas.
Arquitectura de programacin multicapas

En la arquitectura de programacin multicapas se separa la lgica de la programacin de los negocios
(lgica del negocio) de la del diseo fsico (lgica del diseo). Generalmente existen tres capas separadas:
i)la capa de presentacin, que se usa para presentar en la computadora del usuario las pantallas para en-
trar o consultar informacin (esta capa se comunica nicamente con la capa del negocio); ii)la capa del
negocio, donde residen los distintos aplicativos que constituyen el negocio y sus reglas de funcionamien-
to (esta capa se comunica con la capa de presentacin para recibir peticiones y entregar resultados, y con
la capa de datos para solicitar al gestor de las bases de datos que entregue o almacene informacin), y
iii)la capa de datos, donde se administran la grabacin de los datos y los requerimientos de informacin
(esta capa se comunica nicamente con la capa del negocio).
La arquitectura de programacin multicapas se disemin en los ltimos 10 aos y hoy se emplea en
la mayora de los SIAF de la regin. Entre los pases que utilizan esta arquitectura se encuentran Argenti-
na, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay.
Arquitectura SOA (Service-Oriented Architecture)

La arquitectura orientada al servicio (SOA) se ha venido desarrollando durante ms de dos dcadas. Se
basa en considerar al negocio total de la organizacin como un compuesto de diversos servicios de menor

complejidad, asimilables a procesos o negocios. Estos servicios individuales son ms fciles de desarrollar
y mantener informticamente, llevando a la larga a menores costos de operacin y mantenimiento. Ade-
ms, dentro de esta arquitectura se hace abstraccin de la tecnologa sobre la cual estn construidos los
distintos negocios, por lo cual los sistemas antiguos (legados) pueden seguir trabajando dentro de la SOA.
La clave para la armonizacin de los distintos componentes dentro de la SOA son las interfaces que
se establecen entre ellos bajo estndares universales (XML, WEB). Estas interfaces permiten a la vez la in-
teroperabilidad y la flexibilidad que se precisan para los cambios de software en los distintos servicios. La
SOA es altamente compatible con lenguajes de programacin Java y metodologas de diseo y desarro-
llo de sistemas orientados a procesos como la BPM (Business Process Management).
La arquitectura SOA y la metodologa BPM fortalecen al usuario final del sistema, que pasa a mane-
jar directamente el diseo de flujos y de reglas del negocio, con lo cual se reduce su dependencia de las
reas de tecnologa cuando es necesario efectuar modificaciones en el sistema.
En la regin los SIAF de Bolivia (mdulos de la nueva versin del SIGMA en plataforma Web), Chile (SI-
GFE) y Per (inicialmente el componente de formulacin presupuestaria) estn siendo desarrollados bajo
la arquitectura SOA y el uso de metodologa BPM.
Arquitectura de bases de datos centralizadas y distribuidas

En la arquitectura de bases de datos centralizadas, las bases de datos de los SIAF residen en equipos cen-
trales que generalmente se encuentran ubicados en los ministerios de Hacienda. Los usuarios acceden a
estas bases de datos desde sus terminales o computadoras personales en tiempo real a travs de lneas
de comunicaciones (redes dedicadas, conmutadas o Internet). La mayora de los SIAF de la regin traba-
ja sobre bases de datos centralizadas.
La arquitectura de bases de datos distribuidas consiste en la interconexin de diferentes bases de
datos ubicadas en distintas instituciones, e interconectadas a travs de lneas de comunicacin para la
validacin y el intercambio de informacin en lnea. Esta tecnologa exige una alta disponibilidad de l-
neas de comunicacin que interconectan los sistemas y los servidores, y no se han detectado experien-
cias de este tipo en la regin.
Sin embargo, existen experiencias con bases de datos distribuidas sin interconexin en lnea. Un
ejemplo es el SIAF de Per, que en una arquitectura cliente-servidor mantiene servidores y bases de da-
tos distribuidas en las entidades, a las cuales acceden los usuarios desde sus computadores a travs de
redes. El software reside en los computadores de los usuarios y en los servidores institucionales. Las insti-
tuciones actualizan una base de datos central en el ministerio de Economa y Finanzas por medio de pro-
cesos por lotes en diferido asimtrico.
Esta arquitectura genera el riesgo de crear inconsistencias, ya que la informacin de las institucio-
nes no se valida en lnea contra las bases datos centrales. Adems, el sistema de seguridad se torna dbil

porque en el nivel central no se pueden identificar exactamente los usuarios que realizan transacciones
en las entidades. Por otra parte, esta arquitectura resulta costosa, ya que las instituciones deben disponer
de personal tcnico para hacer el mantenimiento a los aplicativos y operar los sistemas, as como tambin
contar con hardware y software operativos de apreciable capacidad (servidores).4
Estrategias y tendencias
En general los SIAF de la regin han evolucionado junto a las arquitecturas tecnolgicas. En los aos
ochenta y noventa casi la totalidad de los SIAF de la regin se implementaron utilizando arquitecturas
monolticas o de cliente-servidor. Recin hacia finales de la dcada de 1990 se inici la implementacin
de SIAF con arquitectura multicapas. La puesta en marcha de SIAF multicapas utilizando redes de comu-
nicacin Web se iniciaron desde el comienzo de la dcada de 2000.
Hacer o comprar hecho?

Al margen de la arquitectura utilizada, en los aos ochenta y noventa casi todos los SIAF de la regin se
implementaron por medio de un desarrollo propio (dentro de la organizacin). Recin a finales de la d-
cada de 1990 se comenz a contratar firmas para la generacin de los sistemas, aun cuando estos desa-
rrollos se siguen haciendo a medida y no con la adquisicin de software comercial.
La alternativa de llevar adelante un diseo propio bsicamente opera con dos modalidades de con-
tratacin: i)contratacin individual de personal conceptual experto en SIAF y de personal informtico, y
ii)contratacin de firmas consultoras, que a su vez subcontratan el personal conceptual experto en SIAF
y el personal informtico.
La primera alternativa se ha utilizado en Argentina, Bolivia, Brasil (con una empresa pblica), Ecuador,
El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Uruguay.5 Si bien esta alternativa tiene la venta-
ja potencial de acarrear menores costos, puede generar problemas relacionados con la contratacin y el
mantenimiento de una gran cantidad de personal tcnico, adems de producir una enorme inercia insti-
tucional, lo que en muchos casos alarga los plazos de implementacin.
La alternativa de contratar firmas ha sido utilizada en Chile, Colombia y recientemente en Per, pas
este ltimo que ha contratado el desarrollo de la formulacin presupuestaria con una empresa privada. Si
bien esta alternativa puede involucrar costos ms elevados en el corto plazo, reduce la dependencia del
gobierno hacia grandes grupos de personal tcnico, y puede ser ms barato en el largo plazo.
4
Estas caractersticas del SIAF en Per se refieren al sistema que estaba en operacin a principios de 2011. Para 201213 se tiene
previsto lanzar un nuevo sistema que solucionara todos estos problemas.
5
Ecuador adapt recientemente un SIAF que le provey Guatemala.

Soluciones integrales de gestin
Adems de las alternativas mencionadas, existen soluciones integrales de gestin financiera que se ofre-
cen en el mercado y que pueden adaptarse a las entidades pblicas. Se trata del ERP, que se ha disemi-
nado en las empresas privadas desde los aos noventa. Este ha sido adaptado para el sector pblico y se
ofrece en el mercado de proveedores de sistemas informticos con la denominacin GRP.6
Los ERP son sistemas integrales de gestin para una organizacin. Estn compuestos por mdulos
que ofrecen diferentes funcionalidades, como produccin, ventas, compras, logstica, contabilidad (de
varios tipos), gestin de proyectos, sistemas de informacin geogrfica (GIS), inventarios y control de al-
macenes, pedidos, nminas, etc. Los ERP se caracterizan por combinar diferentes funciones administrati-
vas integradas en una nica aplicacin.
A diferencia de otros sistemas de software empresarial, los ERP son sistemas integrales, escalables,
modulares y adaptables. Aunque existen variedades de ERP en el mercado, incluido el GRP, en ALC slo
Costa Rica ha adoptado esta tecnologa como solucin de SIAF con un sistema SAP.7
En algunos pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), como
Alemania o Espaa, se operan sistemas GRP que integran la mxima cantidad de funciones administra-
tivas posible y uniforman el flujo de informacin de las organizaciones, ya sea incorporando diferentes
mdulos a un mismo sistema, o estableciendo requisitos tcnicos que garanticen la interoperabilidad en-
tre distintos sistemas.
Ms recientemente, Francia ha implementado un SIAF de tipo GRP (Proyecto Chorus/SAP), pero a un
costo que resulta muy alto para los estndares latinoamericanos, ya que involucr una inversin de alre-
dedor de 500 millones, de los cuales 30 millones se pagaron en licencias, 150 millones se utilizaron
para adaptar el sistema, 120 millones se invirtieron en hardware y 200 millones se destinaron a capaci-
tacin y gestin del cambio.8
Propiedad del cdigo fuente

Otra cuestin a definir en la implementacin de un SIAF es la propiedad del cdigo fuente. Un soft-
ware de cdigo cerrado o no libre recibe el nombre de propietario. La redistribucin o modificacin
de este tipo de software est prohibida. Por consiguiente, el software propietario genera dependencia
del comprador al proveedor. El software propietario tiene costos de licenciamiento y por lo general est
6
Las principales motivaciones para la adopcin de un ERP en el sector pblico son integrar la informacin e incrementar la
eficiencia de los procesos (Raymond, Uwizeyemungu y Bergeron, 2005).
7
En Guyana se usa el sistema desarrollado por la empresa FreeBalance con caractersticas de ERP, pero este no cubre todas las
funciones de una gestin integrada de recursos, y se concentra mayormente en el presupuesto y la contabilidad.
8
Los montos son aproximados y se presentan solamente como una referencia general de los costos involucrados.

bien terminado, se ofrece en el mercado y compite en calidad y precio con otras soluciones de software
similares.
Por otro lado, el software libre (o abierto u open source) permite modificar los programas fuente para
cualquier propsito y redistribuir copias para otros usuarios potenciales. En funcin del tipo de licencia-
miento otorgado puede eventualmente tener un costo, pero en general no lo tiene o este es muy bajo.
Slo se deben pagar el soporte y el mantenimiento para obtener un producto que funcione bien y per-
manezca actualizado, y ocasionalmente se debe pagar por la distribucin del producto.
Desde finales de los aos noventa se ha venido incrementando el uso de software abierto en las en-
tidades pblicas de la regin en pases como Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Repblica Dominicana y
Venezuela. Esto se debi principalmente a que las universidades comenzaron a trabajar con este tipo de
software (lo que permiti conocerlo y divulgarlo), a que su precio era atractivo, y a que aparecieron en el
mercado empresas que suministraban soporte.
En lo que concierne a los componentes del SIAF o a sistemas auxiliares en particular, existen varias
experiencias de uso de software libre en la regin, como la formulacin presupuestaria de la administra-
cin central en Argentina y Brasil; y el sistema impositivo de Colombia (sistema MUISCA: http://www.dian.
gov.co/content/muisca/muisca.htm).
En general, se puede afirmar que el software abierto es mucho ms barato que el propietario, y que
las entidades que lo adoptan logran ahorros significativos. A manera de ejemplo, slo en 2008 el gobier-
no federal de Brasil estima que ahorr alrededor de R$ 30 millones (cerca de US$18millones) mediante el
uso de software libre (IDG NOW, 2008).
Habitualmente, una vez que las entidades pblicas de la administracin central han adquirido un
software propietario que se considera estratgico, es difcil que cambien de modalidad, a menos que
la solucin estratgica vaya a renovarse en su totalidad o haya cumplido su vida til. Pero tambin hay
adopciones de software mixtas, como los entornos de desarrollo (sistemas operativos y servidores de
aplicaciones con software libre pero bases de datos propietarias).9 Cabe anotar que los proveedores tam-
bin estn fabricando soluciones mixtas, que se construyen con base en un software libre (por ejemplo
Java), pero concluyen en un producto propietario que tiene costos de licenciamiento.
La definicin del tipo de software que debe adquirir una entidad pblica deber basarse en los es-
tudios tcnicos, en las evaluaciones de la oferta de estas herramientas en el mercado de cada pas y del
personal que las conoce (como en el caso de Brasil, donde esto est muy desarrollado), y en las polticas
informticas de las instituciones. Sin embargo, es notable que mientras hace poco ms de 10 aos en ALC
9
Tal solucin est siendo utilizada en el desarrollo del nuevo SIGMA-Web del gobierno central de Bolivia, lo cual deber exten-
derse a los gobiernos subnacionales.

Recuadro 3.1: Iniciativas recientes de uso de software libre en ALC
El Ministerio de Economa (Mecon) de Argentina est desarrollando su nueva versin del SI-
DIF en plataforma Web como un sistema de cdigo abierto, arquitectura multicapas y base de
datos centralizada. El nuevo SIDIF ya funciona en plataforma Web con un proceso de implanta-
cin gradual que empez en 2005 y prev el reemplazo y la operacin plena de todas las anti-
guas funcionalidades. Los mdulos de formulacin y modificaciones presupuestarias ya estn
desarrollados. El Mecon ha optado por un desarrollo interno, con el apoyo tcnico de expertos
tercerizados. El objetivo es que el SIDIF-Web apoye la implementacin de un modelo de ges-
tin por resultados en el gobierno central, con base en la descentralizacin operativa y en la
vinculacin entre las asignaciones financieras y el logro de metas de los programas guberna-
mentales.
Por su parte, en 2010 el Ministerio de Planificacin, Presupuesto y Gestin (MPOG) de Brasil
puso en operacin un sistema de cdigo abierto para la formulacin del presupuesto anual y del
plan plurianual del gobierno federal. El Sistema Integrado de Oramento e Planejamento (SIOP)
fue desarrollado internamente con el apoyo tcnico de la Universidad de Braslia. El gobierno fe-
deral decidi adoptar un software libre, lo que permiti ahorros tanto en trminos de costos como
de tiempo, gracias a la eliminacin de complejos procesos licitatorios. El objetivo es que se con-
tine perfeccionando el SIOP para apoyar las necesidades de las reas sectoriales del gobierno,
aumentar la transparencia y ofrecer nuevas funcionalidades al proceso de planificacin federal.
no se encontraba ningn aplicativo importante construido bajo la tecnologa de software libre, a la fecha
existen emprendimientos de envergadura.
Posiblemente en el mediano y largo plazo la utilizacin mixta de software abierto y propietario ser
una tendencia que combine las ventajas de ambos: los bajos costos, las posibilidades de adecuacin de
los programas fuente y las facilidades tcnicas que brinda el primero, junto con la madurez, la estabili-
dad, la velocidad de ejecucin, las garantas de funcionamiento y el soporte tcnico propios del segundo.
Un panorama de la regin
En 200910 el BID realiz una encuesta en 13 pases de la regin para conocer el estado de las tecnolo-
gas informticas utilizadas por los gobiernos en sus respectivos SIAF. El cuadro 3.2 muestra un resumen
de los aspectos tecnolgicos de la informacin relevada.

Cuadro 3.2: Uso de tecnologa en los SIAF de ALC
Pas Sistema Tecnologa Comentarios

Bolivia SIGMA Multicapas. Versin Web inici operaciones en 2011.
Brasil SIAF Mayormente monoltica y Hay proyectos en desarrollo para actualizar el SIAF. En
de tipo cliente-servidor, con 2010 se actualiz el sistema de presupuesto en open
algunas aplicaciones Web. source (SIOP).
Chile SIGFE Multicapas 100% Web. BPM/SOA, Java, Oracle, 100% Web. En desarrollo la
segunda versin del SIGFE en 2010 y 2011, con algunas
entidades ya en operacin.
Colombia SIIF Web (versin de 2011). Productos de software Microsoft 100% Web, en opera-
cin a partir de 2011.
Costa Rica SIGAF Multicapas, Web. Software suministrado por una empresa privada (SAP).
nico ERP de la regin.
Ecuador SIGEF Multicapas 100% Web. Fue adaptado a partir de una donacin del SIAF de
Guatemala.
Guatemala SIAF Multicapas 100% Web. Ya migraron 100% de las funciones a la Web.
Honduras SIAF Multicapas. El sistema es nuevo pero no 100% Web.
Nicaragua SIGFA Multicapas, Web + otros tipos Prevista la adquisicin de un nuevo sistema en el merca-
de redes. do (sistema disponible para la venta) en 2012.
Paraguay SIAF Multicapas, SOA.
Per SIAF Cliente-servidor, BD Nuevo sistema en desarrollo en 2011 y 2012 con BPM/
descentralizadas. SOA, ser 100% Web.
Repblica Dominicana SIGEF Multicapas, Web.
Uruguay SIIF Cliente-servidor Diagnstico funcional y tecnolgico del SIIF en 2008
destinado a definir su estrategia de modernizacin.
Fuente: recopilacin de los autores.
Por un SIAF de calidad
Un anlisis de la seccin de funcionalidades de la encuesta del BID antes mencionada (Solarte, 2010) iden-
tific a los SIAF de Argentina y Brasil como los ms avanzados en ALC, seguidos por los de Bolivia, Chile,
Guatemala, Honduras y Paraguay, que se hallan en un nivel intermedio (no necesariamente en este or-
den). Con un nivel inferior de madurez se identificaron los SIAF de Costa Rica, Nicaragua, Per, Repbli-
ca Dominicana y Uruguay.
Sin embargo, un buen SIAF no es garanta de una buena administracin financiera en un sentido ms
amplio. Para evaluar la administracin financiera pblica de un pas se puede recurrir a las evaluaciones

del Programa de Gasto Pblico y Rendicin de Cuentas (PEFA, por sus siglas en ingls) (vase www.
pefa.org). En general administradas por agencias multilaterales o donantes internacionales, su objetivo es
orientar acciones de reformas que mejoren la capacidad institucional para la gestin fiscal en los pases
evaluados (incluidas las reas de gasto pblico, compras y contrataciones, y sistemas financieros), e incre-
menten la transparencia y la rendicin de cuentas.
En ALC existen 12 PEFA validados por los pases evaluados y con resultados publicados (cuadro 3.3).
Muchos otros se encuentran en proceso de preparacin o discusin.
Si se evalan de forma agregada estos resultados,10 se pueden identificar tres grupos de pases: i)un
primer grupo que abarca a los pases ms avanzados en la administracin financiera pblica (Brasil, Co-
lombia, El Salvador y Per); ii)un grupo intermedio (Bolivia, Honduras, Paraguay y Trinidad y Tobago), y
iii)un grupo que tiene los puntajes ms bajos (Belice, Hait, Jamaica y Repblica Dominicana). Aunque en
muchos casos este anlisis de la administracin financiera est en lnea con el estudio de los SIAF realiza-
do por Solarte (2010) (por ejemplo, para Bolivia, Brasil, Honduras, Paraguay y Repblica Dominicana), no
siempre es este el caso.
Muchos de los indicadores del PEFA que miden la calidad de la administracin financiera pblica en
un gobierno nacional o subnacional pueden usarse para medir la eficacia de las funcionalidades de un
SIAF. Sin embargo, para medir la eficiencia y otras caractersticas, se necesitan otros indicadores (recua-
dro 3.2).
La disponibilidad y el anlisis de indicadores PEFA, complementado con indicadores especficos de
SIAF, son importantes tanto para el diseo de un nuevo SIAF como para el seguimiento y la evaluacin
de su implantacin y operacin.
Si se suma de la cantidad de buenas calificaciones (A o B+) por pas o la correlacin de puntos por tipo de calificacin (A=4;
10
B+=3,5; B=3; C+=2,5 y as sucesivamente) se llega a un mismo resultado.

Cuadro 3.3: Resultados de las evaluaciones de PEFA en ALC
El T. y
Belice Bolivia Brasil Colombia R. Dom. Salvador Hait Honduras Jamaica Paraguay Per Tobago
Indicadores 2009 2009 2009 2009 2007 2009 2008 2009 2007 2008 2009 2008
1. Credibilidad del presupuesto
PI1 Resultado del gasto agregado en comparacin con el B B B A D C C A B C B B
presupuesto original aprobado
PI2 Desviaciones del gasto presupuestario en comparacin A C A B C B C B C B C C
con el presupuesto original aprobado
PI3 Desviaciones de los ingresos totales en comparacin A A A A A A D A A A A A
con el presupuesto original aprobado
PI4 Saldo y seguimiento de los atrasos de pagos de gastos D NS A D+ B+ B D+ C+ NS B+ C+ B+
PI5 Clasificacin del presupuesto C A A C B C B A A B B C
2. Exhaustividad y transparencia
PI6 Suficiencia de la informacin incluida en la C C A A C A C C C C A B
documentacin presupuestaria
PI7 Magnitud de las operaciones gubernamentales incluidas D+ A A A C+ A NS D+ C D+ A A
en informes presupuestales
PI8 Transparencia de las relaciones fiscales D C+ A B A B+ NS C C+ B+ A B+
intergubernamentales
PI9 Supervisin del riesgo fiscal agregado provocado por D C C+ B+ D+ C+ NS D+ A C B+ A
otras entidades del sector pblico
PI10 Acceso del pblico a informacion fiscal clave C B A B B B C C B A A B
3. Presupuesto basado en polticas
PI11 Carcter ordenado y participacin en el proceso B D+ A B D+ B B A B A A C+
presupuestario anual
PI12 Pespectiva plurianual en materia de planificacin fiscal, D+ C C+ B+ D C+ D C+ C+ D+ B C+
poltica del gasto y presupuestacin
4. Previsibilidad y control en la ejecucin del presupuesto
PI13 Transparencia de las obligaciones y pasivos del C+ B+ A B B B B B B C+ B+ B+
contribuyente
PI14 Eficacia de las medidas de registro de contribuyentes y C B+ B+ B B B C B C+ C A B+
estimacin de la base impositiva

contina
Cuadro 3.3: Resultados de las evaluaciones de PEFA en ALC (continuacin)
El T. y
Belice Bolivia Brasil Colombia R. Dom. Salvador Hait Honduras Jamaica Paraguay Per Tobago
Indicadores 2009 2009 2009 2009 2007 2009 2008 2009 2007 2008 2009 2008
PI15 Eficacia en materia de recaudacin de impuestos D+ B+ B+ D+ A B+ C D+ D+ D+ D+ D+
PI16 Certeza en la disponibilidad de fondos para D C+ C+ A D+ B+ D+ C+ D+ C+ B+ B+
comprometer gastos
PI17 Registro y gestin de los saldos de caja, deuda y C+ A A B+ B B D+ B+ B+ B+ B+ A
garantas

PI18 Eficacia de los controles de nomina D+ D+ B+ C+ D+ A D+ C+ D+ D+ B+ C+
PI19 Competencia, precio razonable y controles en materia D B B`+ B D+ A+ NS B C B+ B+ D+
de adquisiciones
PI20 Eficacia de los controles internos del gasto no salarial D+ D+ A B D+ B+ C C+ D+ D+ B+ C+
PI21 Eficacia de la auditora interna D C A C D C+ D C D+ D+ C+ C
5. Rendicin de cuentas, registro y reporte
PI22 Oportunidad y periodicidad de la conciliacin de C B A NS B B+ D A D+ C+ B+ B
cuentas
PI23 Disponibilidad de informacin sobre los recursos D D A B B B D D C C D D
recibidos por las unidades de prestacin de servicios
PI24 Calidad y puntualidad de los informes presupuestarios D+ C+ A C+ D+ B+ D+ B+ C+ C+ C+ A
del ejercicio en curso
PI25 Calidad y puntualidad de los estados financieros anuales D+ D+ C+ A D A D+ B+ D+ C+ A C+
6. Escrutinio y auditora externos
PI26 Alcance, naturaleza y seguimiento de la auditora D D+ C+ B D+ C+ D+ C+ C+ C+ B+ B
externa
PI27 Escrutinio legislativo de la ley de presupuesto anual D+ D+ A C+ D+ C+ C+ C+ B+ B+ B+ D+
PI28 Escrutinio legislativo de los informes de los auditores D+ D D D+ D D NS D+ C+ D+ C+ D+
externos
7. Prcticas de donantes
D1 Previsibilidad del apoyo presupuestario directo C+ NS NS NS B A D C B+ C+ A NS
D2 Informacin financiera proporcionada por los donantes D C NS NS D+ D NS D C D+ C D
para presupuestacion e informes de proyectos de ayuda
D3 Proporcin de la ayuda administrada mediante el uso de D C NS NS D D D D D C D D
procedimientos nacionales
Fuente: PEFA Sectorial (www.pefa.org).

Recuadro 3.2: Ejemplos de indicadores para evaluar SIAF
Cobertura de entidades: Porcentaje del total de entidades de la administracin central con sis-
tema propio de ejecucin presupuestaria y financiera sin interfaces automticas con el SIAF.
Cobertura de presupuesto: Porcentaje del presupuesto administrado por las entidades de la
administracin central que tienen sistema propio.
Acceso en tiempo real: Porcentaje de las unidades ejecutoras de la administracin central que
operan en el SIAF en tiempo real.
Pagos: Monto de los pagos que son emitidos por el SIAF, ya sea manualmente o electrnicamente
(excluidos los pagos de nmina individuales a cada funcionario, y considerando que los giros glo-
bales a las entidades se toman como un solo pago), dividido por el total de pagos gubernamentales.
Pagos electrnicos: Monto de los pagos que son emitidos por el SIAF electrnicamente direc-
to a proveedores y contratistas, dividido por el total de pagos de las entidades de la administra-
cin central.
CUT: Total de cuentas bancarias que existen en la administracin central fuera del SIAF.
Conciliacin bancaria: Total de cuentas que se concilian en tesorera electrnicamente, dividi-
do por el total cuentas bancarias de la administracin central.
Contabilidad automtica: El sistema permite obtener automticamente los asientos contables.
Alineamiento de clasificadores: Clasificadores presupuestarios, contables (plan de cuentas) y
catlogos de compras.
Interoperabilidad: Cantidad de interfaces electrnicas con otros sistemas (compras, Recursos Hu-
manos, bienes, inversin, gestin de proyectos, recaudacin, proyecciones macroeconmicas, etc.).
Cantidad de usuarios: Nmero total de usuarios registrados activos (o cantidad de claves de ac-
ceso).
Cantidad de transacciones: Nmero promedio mensual de transacciones en el SIAF.
Costos: Costos de desarrollo, implantacin, operacin y mantenimiento.

Conclusiones, tendencias y desafos
El modelo SIAF como un sistema nico de administracin financiera pblica, incluida la operacin de una
CUT, sigue siendo una tendencia predominante en ALC.
Si bien este modelo surgi como respuesta a las crisis fiscales de los aos ochenta y noventa, conti-
na la tendencia de seguir adoptndolo, porque adems de permitir consolidar la estabilidad macroeco-
nmica y la responsabilidad fiscal, ayuda a promover la mejora en los procesos decisorios, la transparencia
y la modernizacin de la gestin pblica.
Sin embargo hay discusiones todava incompletas sobre el nivel de integracin ms adecuado para
cada pas en cuanto a las funcionalidades bsicas de un SIAF (presupuesto, tesorera, contabilidad y deu-
da pblica). En lo general, cuanta ms integracin haya, mayor ser la seguridad del control sobre el gas-
to pblico, y mejores sern tambin la calidad de la informacin y la eficiencia de los procesos de trabajo.
Por otro lado, los costos de una integracin y una automatizacin totales son muy altos, tanto para la im-
plementacin del sistema como para su operacin y mantenimiento.
La evolucin de los SIAF en ALC se ha visto afectada por cambios de orientacin en la administra-
cin pblica, que ha virado desde un enfoque que enfatizaba solamente la legalidad y los controles for-
males hacia un enfoque gerencial que mira las necesidades de informacin para el apoyo de la toma de
decisiones. Estos cambios implicaron un mayor uso de nuevos instrumentos de gestin y la incorpora-
cin de nuevas tecnologas de la informacin.
La integracin o interoperabilidad de los SIAF de la regin con otros sistemas administrativos todava
es pequea. Existe un reconocimiento claro del potencial para avanzar hacia una mejor instrumentacin
de los procesos de toma de decisiones a partir de la informacin gerencial generada por la integracin de
los SIAF con otros sistemas administrativos gubernamentales; sin embargo, si bien hubo avances con el
rea de compras y contrataciones y con sistemas de pago de personal, en los dems sistemas administrati-
vos la integracin es muy escasa. Ha habido muchos intentos por mejorarla, y se puede identificar una ten-
dencia hacia una mayor interoperabilidad, pero todava persisten obstculos institucionales que exceden
los aspectos tecnolgicos y los costos de implantacin. Los tradicionales incentivos polticos y burocrti-
cos a la fragmentacin institucional se reflejan en las resistencias y dificultades para una mayor integracin.
Los requerimientos estratgicos para el establecimiento o la renovacin de un SIAF no abarcan sola-
mente aspectos tecnolgicos y de gestin de proyectos. En general, se logra ms efectividad en el con-
texto de reformas ms amplias, con una clara definicin de la secuencia de las acciones y de la provisin
de los recursos financieros, humanos y tecnolgicos necesarios. Adems, se debe llevar a cabo la sensi-
bilizacin y capacitacin masiva de los diferentes estratos polticos, directivos y tcnicos de la burocra-
cia pblica involucrados, y contar con apoyo poltico durante todo el proceso de cambio, garantizando la
transparencia y la difusin de informacin en todo el ciclo del proyecto.

En cuanto a los aspectos tecnolgicos, varios pases de ALC vienen actualizando sus versiones de
SIAF para migrar a tecnologas informticas ms actualizadas de software, hardware y redes, campo en
el que se destacan principalmente aquellas basadas en una arquitectura Web. La mayora de los SIAF
de la regin fue o est siendo desarrollado internamente, con o sin el apoyo de empresas de desa-
rrollo de sistemas. En el caso de que esta operacin se realice exclusivamente con consultores indivi-
duales o funcionarios pblicos, si bien en el corto plazo los costos suelen de ser menores, en el largo
plazo pueden incrementarse debido a la inercia institucional que se genera. Por otro lado, la contrata-
cin de firmas consultoras para el desarrollo de mdulos especficos tiende a aumentar la integralidad
del sistema, con un responsable general por todos los productos, y una visin ms externa y comple-
ta de los procesos.
Esta situacin podra cambiar en los prximos aos, gracias al inters de algunas empresas de soft-
ware por desarrollar sistemas especficos para el sector pblico. Sin embargo, todava es difcil que un sis-
tema comercial atienda todas las necesidades funcionales especficas de un pas, lo que conduce a que
los pases mezclen las alternativas de desarrollo propio con el uso de opciones ofrecidas en el merca-
do, de forma a cubrir todas las funciones de gestin financiera pblica requeridas.
No existen soluciones nicas que puedan aplicarse sin un anlisis profundo del contexto y de los
costos involucrados. El debate entre las opciones de desarrollo propio de soluciones o internas (con o
sin el apoyo de firmas consultoras) frente a la adquisicin de sistemas disponibles en el mercado (siste-
mas libres para la venta) debera siempre guiarse por anlisis tcnicos de tipo costo-beneficio. Por otra
parte, los ERP o GRP a la venta en el mercado aparecen cada vez ms como una alternativa, principalmen-
te para casos de menor escala como, por ejemplo, el nivel subnacional.
Respecto de las opciones tecnolgicas para el desarrollo informtico, actualmente se puede iden-
tificar una tendencia hacia el uso de BPM y SOA; sin embargo, las herramientas disponibles en el merca-
do que generan las lneas de programacin a partir del diseo de los procedimientos financieros que se
quiere informatizar, suelen resultar tiles pero no son suficientes para el diseo completo de un nuevo
SIAF, y necesitan complementarse con el uso de otras herramientas de desarrollo.
Estas herramientas son atractivas debido a que los dueos de los procesos pueden revisar sus pro-
cedimientos antes de informatizarlos, y en el largo plazo tener ms propiedad o participacin sobre even-
tuales ajustes futuros, con una menor dependencia de las reas de informtica. Por otra parte, el software
libre es una novedad que probablemente ser considerada cada vez ms en los prximos aos, y podr
constituirse en una opcin con un nivel de seguridad razonable a un costo mucho menor.
Todava es importante avanzar en el desarrollo y la aplicacin de indicadores para el anlisis y el mo-
nitoreo de la calidad de los SIAF y de la administracin financiera pblica en general. Actualmente los
anlisis existentes se basan en evaluaciones PEFA complementadas con variables especficas de SIAF.
La capacidad de los gobiernos para atender las crecientes demandas de informacin por parte de la

sociedad debe constituirse en un parmetro adicional a ser considerado en las evaluaciones de sus siste-
mas de administracin pblica en los prximos aos.
En general, a pesar de esta evolucin positiva, persiste el desafo de avanzar hacia sistemas ms vol-
cados a la gestin y al apoyo de la toma de decisiones. Para lograrlo, sera necesario relacionar la ejecu-
cin financiera con la planificacin y el monitoreo de la ejecucin fsica de los programas y proyectos, por
medio de indicadores y metas. Adems, los registros administrativos del SIAF deberan apoyar un mode-
lo de gestin por resultados con informacin confiable y oportuna. Por otra parte, todava sigue en pie el
desafo de establecer una gestin de costos basada en el uso de la informacin generada por los SIAF y
en la utilizacin de planes de cuentas diseados para uso gerencial.
Por lo tanto, los SIAF no deben ser vistos solamente como herramientas informticas, sino que pue-
den cumplir un rol estratgico ms amplio en la modernizacin de la gestin pblica. Hay evidencia de
cmo la generacin y oferta de informacin confiable y oportuna a gestores gubernamentales y ciuda-
danos puede catalizar reformas y generar capital poltico para sustentarlas. Actualmente, las modernas
herramientas de inteligencia de negocios pueden facilitar este trabajo y potenciar sus efectos. No obs-
tante, los procesos de identificar, organizar y suministrar informacin no pueden ser vistos como desafos
exclusivamente tcnicos, pues exigen liderazgo poltico y construccin de consensos para que se garan-
tice su sostenibilidad.

Bibliografa
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Captulo 4
Dnde estn las PYME

formales? El rol de los
factores institucionales
y estructurales
Martin Chrisney y Joan Oriol Prats
Dnde estn las PYME formales? El rol de los factores institucionales y estructurales | 109
Los bajos niveles de productividad de la regin se relacionan con un sesgo hacia la mi-
croempresa informal y la ausencia de pequeas y medianas empresas (PyME), lo que
limita los empleos de calidad, el funcionamiento competitivo de los mercados y el espa-
cio fiscal empresarial.
Factores institucionales como el clima de negocios, el acceso al financiamiento y las po-

lticas fiscales determinan los incentivos de las empresas para invertir, crecer y formali-
zarse, e influyen de forma determinante sobre su estructura y, especialmente, sobre la
formacin y el crecimiento de las PyME.
Las evaluaciones ms recientes muestran el impacto limitado de reformas instituciona-

les aisladas y refuerzan la importancia de considerar las sinergias entre reformas comple-
mentarias, las diferencias entre distintos tipos de PyME, y los efectos de mediano y largo
plazo de las polticas de desarrollo financiero y empresarial.
A pesar de que en los ltimos aos, Amrica Latina y el Caribe (ALC) ha logrado combinar mayor creci-
miento y estabilidad macroeconmica con una significativa reduccin de la pobreza, la brecha de pro-
ductividad con respecto a las regiones ms avanzadas se ha incrementado. En parte, esto se ha debido a
que el crecimiento se ha basado fundamentalmente en la acumulacin de mano de obra y capital en lu-
gar de en innovaciones tecnolgicas o de gestin (Daude y Fernndez Arias, 2010). De hecho, la produc-
tividad promedio de la regin es aproximadamente la mitad de la de Estados Unidos, y su bajo ritmo de
avance compromete el crecimiento a largo plazo y la convergencia con regiones ms avanzadas. Por este
motivo, en los ltimos aos el tema del crecimiento de la productividad ha emergido con fuerza como
una cuestin central de poltica econmica.
Desde un punto de vista micro, el crecimiento de la productividad conlleva una reasignacin de fac-
tores de produccin hacia las empresas ms productivas, reduciendo la dispersin del producto margi-
nal del capital y del trabajo dentro de sectores especficos (Hsieh y Klenow, 2007). A nivel estructural, este
proceso implica el crecimiento de la productividad inter e intra sectorial, puesto que no solo crece la pro-
ductividad en cada sector especfico, sino que tambin los sectores ms productivos ganan peso en el
110 | martin chrisney y joan oriol prats

conjunto de la economa (McMillan y Rodrik, 2011). La idea que defiende este trabajo es que las institu-
ciones que promueven la competencia y facilitan el acceso al crdito evitan que las empresas ms in-
eficientes compitan de forma desleal (principalmente mediante la evasin de impuestos, pero tambin
incumpliendo la normativa ambiental, de seguridad o laboral) y favorecen la posibilidad de que las em-
presas ms innovadoras y productivas crezcan y ganen posiciones en el mercado. La ausencia de una di-
nmica de este tipo se refleja en una estructura empresarial sesgada hacia la microempresa informal y
caracterizada por la ausencia generalizada de pequeas y medianas empresas (PyME) formales.
En efecto, en ALC predominan las empresas demasiado pequeas e informales, y se advierte una fal-
ta generalizada de PyME, as como tambin de grandes empresas formales. El nmero de PyME registra-
das por 1.000 habitantes en ALC es casi tres veces menor que en los pases ms desarrollados (grfico 4.1).
Esta estructura empresarial est en lnea con la baja productividad de la economa. Las microempresas
(aquellas con menos de 10 trabajadores) son mucho menos productivas que las PyME y menos an que
las grandes empresas. Como seala Lora (2010a y 2010b), las empresas de ms de 100 empleados utilizan
la mitad de capital y trabajo por valor producido que las microempresas, y son tres veces ms producti-
vas en Venezuela, El Salvador o Brasil, y cuatro veces ms productivas en Mxico.
El crecimiento del nmero de PyME forma parte del proceso de desarrollo del pas, en el que el ta-
mao de las empresas aumenta a medida que lo hace el capital fsico y gerencial, y se pueden aprovechar
Grfico 4.1: Total de PyME en pases de alto ingreso seleccionados y en Amrica Latina
17,4
14,6
8,0 8,4
7,2
4,3
3,5 3,2
2,4 2,2 1,7 2,52
1,2 1,2 0,8 0,7
Japn
Australia
Canad
EE.UU.
Chile
Costa Rica
Argentina
Nicaragua
Brasil
Mxico
Colombia
El Salvador
Repblica
Dominicana
Bolivia
Pymes/por cada 1.000 habitantes Promedio de pases de ingreso alto Promedio de Amrica Latina
Fuente: Elaboracin propia con datos de la CFI (2010).

Nota: El promedio de pases de ingreso alto abarca un nmero mayor de pases.
Grfico 4.2: Las PyME y el DESARROLLO
10
por 1.000 habitantes (19902010)
8
Nmero de PyME
Ingreso alto
6
4
Ingreso bajo Amrica Latina
Ingreso medio bajo
2 Ingreso medio alto
0
5 6 7 8 9 10
Log. PIB real per cpita (precios constantes, dlares de 2000) (19902010)
Datos por pas Pases por nivel de ingreso Ajuste cuadrtico (R2 = 0,08)
Fuente: Elaboracin propia con datos de la CFI (2010) y las PennWorldTables.
economas de escala (Lucas, 1978). A medida que el acceso a los mercados financieros permite elevar los
niveles de inversin y emprender aventuras empresariales de mayor tamao, la existencia de capital ge-
rencial es clave para aprovechar las oportunidades econmicas y gestionar empresas de mayor escala. Es
desde esta ptica que el nivel de PyME forma parte del proceso de desarrollo de un pas, como lo mues-
tra su relacin con el producto interno bruto (PIB) (vase el grfico 4.2).
Asimismo, el proceso de creacin y crecimiento de las PyME est relacionado con niveles ms bajos
de informalidad (grfico 4.3). Un menor nivel de informalidad tiene efectos positivos para el conjunto de
la economa y la productividad, especialmente a travs de los siguientes canales:
Ampliacin del espacio fiscal y de la capacidad de invertir en infraestructura, bienes pblicos

(como el sistema judicial o la garanta a los derechos de propiedad) y en otras polticas fundamenta-
les para la productividad de la economa (como la educacin o la salud).
Mejora del funcionamiento de los mercados, ya que se fomenta la competencia a travs de me-
joras tecnolgicas u organizativas en lugar de producir una mayor evasin impositiva o el incum-
plimiento de normas (como seala Farrell, 2004); esto incrementa los incentivos para invertir en

Grfico 4.3: Las PyME y la informalidad
12
Nmero de PyME por 1.000 habitantes
10
Promedio economa informal
Ingreso alto
6
Promedio Nro. de PyME

4
Ingreso bajo
Amrica Latina
2 Ingreso medio bajo
Ingreso medio alto
0
10 20 30 40 50 60
Economa informal (porcentaje del PIB)
Fuente: Elaboracin propia con datos de la CFI (2010), Schneider, Buehn y Montenegro (2010) y las PennWorldTables.
Nota: Las lneas punteadas representan los promedios simples para todos los pases de la muestra.
formacin, tecnologa o mejoras organizativas, y aumenta la probabilidad de supervivencia y creci-

miento para las empresas ms eficientes en vez de hacerlo para las que ms evaden.1
Lamentablemente, la informalidad se ha convertido en un problema persistente en ALC, y exhibe un

nivel superior al de otras regiones menos desarrolladas (Schneider, 2008).2 Aunque esta informalidad pue-
de actuar como refugio de emprendedores o trabajadores para superar barreras administrativas o labora-
les disfuncionales o innecesarias (Zenou, 2008 y Bennet y Estrin, 2007), tambin es un sntoma de graves
limitaciones al crecimiento de la productividad y de las PyME que enfrentan la competencia del merca-
do informal. En sntesis, en ALC existe un crculo vicioso entre una estructura empresarial sesgada hacia la
microempresa, la informalidad y la baja productividad.
1
Encuestas recientes realizadas por el BID y el Banco Mundial al sector empresarial en la regin muestran que ms del 60% de las
empresas en ALC consideran la competencia del sector informal como un obstculo serio para sus negocios.
2
En los ltimos aos, la informalidad ha superado el 40% del producto interno bruto (PIB) (y la informalidad laboral el 50%), y ha
alcanzado un nivel similar al de frica y casi duplicado al de Asia.
El resto del captulo se organiza de la siguiente forma. En primer lugar, se describe cmo factores ins-
titucionales y estructurales afectan el tamao de las empresas y sus incentivos para formalizarse e invertir.
En segundo lugar, se analiza la relacin emprica entre el nmero de PyME y la calidad del clima de nego-
cios, las polticas impositivas y la profundidad financiera, utilizando datos de seccin cruzada para ms de
200 pases. En tercer lugar, se destacan varias lecciones de reforma institucional y de polticas para mejo-
rar el apoyo a las PyME derivadas principalmente de la literatura de evaluacin de impacto.
PyME y productividad: un marco de anlisis
Cules son las razones de la ausencia de PyME en ALC? Qu lleva a las empresas a incrementar sus niveles
de produccin formal o convertirse en PyME? Cules son los principales obstculos para una mayor forma-
lizacin de este tipo de compaas? Las decisiones empresariales de operar, crecer y transformarse se ba-
san en el clculo costo-beneficio realizado por el empresario. Cuando los costos de financiar inversiones u
operar en el mercado son muy elevados, crecen los beneficios de operar en la informalidad para evitar las
cargas regulatorias, lo que hace ms atractivo un tamao de empresa pequeo que permita operar debajo
del radar tributario. Sin embargo, esta estrategia tambin limita el potencial de las empresas para aprove-
char economas de escala o realizar planes de inversin e innovacin ms ambiciosos. Los principales fac-
tores que influyen sobre esta decisin se pueden clasificar en factores de tipo institucional y estructural.
Los factores institucionales se refieren a elementos que afectan los costos de transaccin de la
empresa (por ejemplo, los registros empresariales y de trabajadores, los trmites para pagar impues-
tos u obtener licencias, etc.) y los precios relativos del capital y del trabajo (costo de financiamiento
y costo fiscal).
Los factores estructurales estn relacionados con la estructura sectorial, demogrfica y de capi-
tal humano del pas, los cuales a su vez constituyen una funcin de las dotaciones de factores de la
economa y su etapa de desarrollo, por lo que requieren polticas de largo plazo.
Las instituciones importan

Las instituciones econmicas desempean un papel fundamental en la eficiencia del mercado porque
proveen credibilidad y estabilidad al inversionista, y tienen una incidencia directa en los costos de entra-
da y de operacin en el mercado. Tambin pueden afectar los costos fijos o los costos variables. Entre
las que afectan principalmente los costos fijos se encuentran las relacionadas con el clima de negocios,
mientras que las que afectan los costos variables son principalmente las instituciones (y polticas) finan-
cieras y fiscales, que inciden sobre el uso del capital y del trabajo.

El clima de negocios afecta el tiempo, el esfuerzo y el costo de los procedimientos necesarios para
abrir o cerrar una empresa, pagar impuestos, obtener un permiso de construccin o sanitario, o con-
tratar y despedir trabajadores. Estos son costos principalmente fijos que reducen el inters de las
empresas en formalizarse. Como no son proporcionales al tamao de la empresa, afectan ms a las
ms pequeas. En este sentido, es de esperar que el clima de negocios influya en la existencia de
un elevado nmero de microempresas informales, ms que en la falta de PyME formales altamen-
te dinmicas.
El acceso al crdito, o el precio del capital, es decisivo para las posibilidades operativas y de inver-
sin de las empresas. En ALC, casi el 80% de las PyME formales es subatendida por los mercados fi-
nancieros (CFI, 2010). La falta de financiamiento reduce las inversiones en mejoras tecnolgicas y
productivas, as como tambin los incentivos para la formalizacin (Ctao, Pags y Rosales, 2009). Al
limitarse el crecimiento de las PyME ms productivas, tambin se extiende la supervivencia de las
que no lo son. Dicho esto, una expansin del crdito debera ir acompaada de supervisin adecua-
da para evitar los riesgos asociados a reversiones financieras (a los que todas las PyME son especial-
mente vulnerables).
La poltica fiscal, el nivel de impuestos y la calidad de la supervisin fiscal afectan directamente los
incentivos de las empresas para declarar ventas, beneficios o trabajadores. Por ejemplo, mientras las
grandes empresas tienen acceso a tecnologas de elusin fiscal, las PyME enfrentan ms directa-
mente los costos fiscales, lo cual puede motivarlas a permanecer en una escala inferior de produc-
cin, con un menor aprovechamiento de las economas de escala y alcance, y escaso crecimiento
de la productividad.3
Si bien existen microempresas que no pueden formalizarse aunque quisieran debido a los altos cos-
tos de transaccin del mercado formal (una visin romntica de la informalidad), muchas empresas utili-
zan la informalidad de forma voluntaria como forma de competir y sobrevivir (visin oportunista).
Factores estructurales
Los factores estructurales de una economa tambin influyen sobre su estructura empresarial. La partici-
pacin de las PyME en esta estructura es en gran medida endgena a las dotaciones de recursos natura-
les y de capital humano, y a patrones demogrficos y migratorios.
3
Otra alternativa que tiene la empresa para reducir costos es recurrir a la contratacin de trabajadores por cuenta propia, lo que
es especialmente rentable para la empresa y el trabajador cuando este ltimo puede acceder al rgimen de salud pblica y
seguridad social sin pagar contribuciones laborales. Levy (2008) seala que este es el caso en Mxico.
Por ejemplo, si un pas tiene ventajas comparativas en la explotacin de materias primas como los
hidrocarburos o los metales, la escala eficiente de la empresa aumenta y se tiende a una estructura dual,
con empresas de altos niveles de productividad en el sector dominante por un lado, y empresas de baja
productividad por el otro.
Asimismo, las habilidades empresariales deficientes y los bajos niveles de capital fsico reducen el ta-
mao ptimo de la empresa y conducen a que, en las fases iniciales del desarrollo, emerja un elevado
nmero de pequeas empresas informales (Lucas, 1978; Rauch, 1991), con niveles de productividad signi-
ficativamente menores que los de las empresas grandes y formales (Jones, 2008 y Perry, 2008).
Finalmente, las presiones demogrficas y la migracin del campo a la ciudad ( la Harris-Todaro 1970)
pueden influir sobre la estructura empresarial, dado que los trabajadores migrantes se concentran en
sectores de servicios de muy baja productividad y que se caracterizan por empresas de reducido tama-
o (por ejemplo, los vendedores ambulantes).4
PyME, productividad e instituciones: evidencia emprica5
En el cuadro 4.1 se presentan los niveles de variables clave, tales como la productividad, la informalidad,
el clima de negocios, el financiamiento y los impuestos en ALC y el resto del mundo. Estos datos compa-
rados dejan a la regin, en promedio, especialmente mal situada en las variables de clima de negocios y
profundidad financiera.
El nmero de procedimientos y de das necesarios para abrir negocios, para pagar impuestos y ha-
cer cumplir los contratos estn entre los ms elevados del mundo.
Las tasas de inters real de la regin han sido ms altas que el promedio mundial, y los niveles de
profundidad financiera (medida como el crdito al sector privado como porcentaje del PIB) son in-
feriores al promedio. Mientras el promedio simple del crdito al sector privado en la regin es del
38,1% del PIB, en Amrica del Norte asciende al 173,2% y en Asia al 62,2%.
4
La estructura demogrfica tambin influye sobre la informalidad por el canal identificado por Galiani y Weinschelbaum (2011):
el aumento del nmero de trabajadores en los hogares est asociado con un incremento de la informalidad porque algunos
trabajadores cuyo hogar ya tiene cobertura mdica y dems gracias a un trabajador formal, prefieren tener empleos ms
flexibles.
5
Esta seccin se basa en datos de seccin cruzada para el perodo 200010 para una muestra de 210 pases (que incluye 26 de
ALC).

Cuadro 4.1: Dnde estamos en trminos de productividad y pyme?, 20002010
(promedio)
Clima de negocios Financiacin e impuestos
Pago de Cumplimiento
Registro de Empresas Impuestos de Contratos Crdito Impuestos
Nmero de
impuestos Nmero de Tiempo
Nmero Tiempo y contri- Tiempo procedi- necesario ndice de
PIB per de proce- necesario buciones para mientos para hacer Informa-
cpita dimientos para pagados preparar para hacer cumplir Crdito cin sobre Tasa
(US$ Economa ndice del para abrir un por una y pagar cumplir un Tasa de al Sector Crdito impositiva
PROMEDIO constantes Informal Clima de abrir un negocio empresa impuestos un contrato Inters Privado (0 = bajo, total (%/
REGIONAL 2000) (% PIB) Negocios negocio (das) al ao (horas) contrato (das) Real (%) (% del PIB) 6 = alto) beneficio)
Amrica 4.267 41,9 102,4 10,8 82,6 37,2 466,7 38,2 751,9 9,8 38,1 4 49,8
Latina y
Caribe
Mundo 8.594 34,6 92,3 8,9 43,9 31,7 304,1 38,2 617,1 8,1 48,4 2,7 50,4
Amrica 42.109 12,6 6,5 3,8 4,9 9,5 188,5 34,2 435 3 173,2 6 44,9
del Norte
Europa 16.196 30,7 54,3 7,7 25,7 31,7 297 34,6 478,4 5 70,4 3,7 46,3
y Asia
Central
Sur de 949 34,6 117 8,1 35,6 31,2 295,9 43,5 1.049,6 6 30,2 1,9 40,5
Asia
frica 1.044 42,1 137,7 10,3 55,6 37,8 326,1 39,4 661,3 16,1 19,2 1,3 70,9
Sub Sa-
hariana
Asia 8.238 27,9 78,4 8,1 42,7 24 250,7 36 515,4 5,5 62,2 2,3 38,5
Oriental
y
Pacfico
Fuentes: ver anexo.
Se destaca la buena disponibilidad relativa Grfico 4.4: Recaudacin tributaria en
de informacin crediticia, con un nivel su- ALC y la OCDE
perior al promedio, debido principalmente (porcentaje del PIB)
a la expansin de los burs de crdito, es-
40
pecialmente en Argentina, Chile, Ecuador,
34,5
35
Honduras y Paraguay.
3,3
En cuanto al nivel de presin tributaria, la 30 2,9
tasa impositiva total estimada para una
25 22,8
PyME tpica (incluidos la seguridad social a 8,5
20 5,3
cargo de la empresa y los impuestos sobre
beneficios) es comparable con el promedio 15 10,6 4,5
mundial, aunque 11,3 puntos porcentuales 10
1,8
superior a la de Asia Oriental y 4,9 puntos 8,0
5
porcentuales mayor que la de Amrica del 9,2
3,2
Norte. Sin embargo, la recaudacin ascien- 0
OECD LAC
de solo al 22,8% del PIB, comparado con
Seguridad social Impuestos indirectos
casi el 35% en la OCDE. La diferencia se ex- Imp. a la renta personal Imp. a la renta empresas
plica mayoritariamente por una menor re- Otros
caudacin del impuesto a la renta-personal

y a la seguridad social (grfico 4.4). Fuente: OCDE, BID/CIAT.
En el cuadro 4.2 se puede apreciar cmo las variables de inters estn fuertemente correlacionadas,
aunque no es posible inferir de esto relaciones de causalidad.
El nmero de PyME por cada 1.000 habitantes est fuertemente correlacionado con (negativamen-
te) el nivel de informalidad y (positivamente) el nivel de productividad laboral. La informalidad eco-
nmica y la productividad laboral muestran la relacin negativa ms fuerte y significativa: 0,7 a nivel
mundial, y 0,5 en ALC.6
Las variables de clima de negocios se comportan con el signo y la significancia esperados, lo cual in-
dica que, a mayores costos de transaccin, menor productividad y menos PyME.
6
Cuando la muestra se restringe a la regin, se destaca la fuerte relacin entre el nivel de informalidad econmica y el peso de
las PyME en el total de empresas del pas. Esta relacin no se presenta en la muestra a nivel global, y podra ser indicativa de la
gran importancia que tiene la informalidad en el bloqueo de un mayor peso de las PyME sobre la estructura empresarial en la
regin.

Cuadro 4.2: Correlaciones bsicas entre productividad, PyME, y factores institucionales
y estructurales
Factores institucionales y estructurales
Productividad Pymes/1.000 Economa

laboral real hab. informal (% PIB)
PRODUCTIVIDAD, PYMES E INFORMALIDAD
Productividad laboral 1
Pyme/1000 hab. 0,25*** 1
Economa informal 0,67*** 0,22** 1
Pyme/Total Mipyme (%) 0,13 0,31*** 0,16
VARIABLES INSTITUCIONALES
Costos de transaccin
ndice de clima de negocios 0,63*** 0,29*** 0,51***
N de procedimientos para abrir un negocio 0,34* 0,16* 0,34***
Tiempo para abrir un negocio (das) 0,17* 0,12 0,18**
Capital mnimo para abrir un negocio, (% renta por habitante) 0,47*** 0,19** 0,48***
Tiempo para preparar y pagar impuestos (horas) 0,28*** 0,13 0,29***
Cumplimiento de contratos
N de procedimientos para hacer cumplir un contrato 0,25*** 0,06 0,25***
Tiempo para hacer cumplir un contrato (das) 0,18** 0,16* 0,16**
ndice de informacin crediticia (0 = bajo a 6 = alto) 0,39*** 0,26*** 0,28***
Costos de los factores
Crdito al sector privado 0,64*** 0,29*** 0,61***
Tasa de inters real 0,20** 0,01 0,25***
Tasa impositiva total 0,21*** 0,1 0,21***
VARIABLES ESTRUCTURALES
Promedio de aos de educacin 0,57** 0,24** 0,42**
Exportaciones de bienes y servicios (% PIB) 0,41** 0,01 0,28**
Exportaciones de minerales y metales (% PIB) 0,20*** 0,02 0,18**
Exportaciones de alimentos (% PIB) 0,36*** 0,05 0,34***
Exportaciones de petrleo (% PIB) 0,19** 0,04 0,04
Fuente: Ver apndice

Nota: *Significativo al 90%, ** significativo al 95%, ***significativo al 99%
Los costos de financiamiento y fiscales tambin estn fuertemente relacionados con la informalidad,
la productividad y el nmero de PyME. El financiamiento reducido y costoso se relaciona muy fuer-
temente con un menor nmero de PyME, un mayor nivel de informalidad y menos productividad. A
su vez, la tasa impositiva total est positivamente asociada a mayores niveles de informalidad, menor
productividad, y menos PyME, aunque en el ltimo caso de forma no significativa.
Los factores estructurales tambin inciden en el nmero de PyME. En particular, el nivel de capital
humano (medido como el nmero de aos promedio de escolaridad) est significativa y positiva-
mente correlacionado con la productividad laboral y el nmero de PyME cada 1.000 habitantes, y
negativamente con la informalidad.
Hacia polticas de desarrollo productivo de PyME
Las polticas de desarrollo productivo deben atender los factores institucionales y estructurales que sub-
yacen tras el lento crecimiento de las PyME ms productivas de la regin. Entre estas polticas se en-
cuentran las orientadas a reducir los costos de transaccin, a mejorar el acceso al financiamiento y a los
mercados, a reducir la presin fiscal, y a favorecer el cambio estructural. Pero, lgicamente, no todos los
pases requieren todas las polticas con la misma intensidad y no todas las polticas se han mostrado
igualmente adecuadas para reducir la informalidad y mejorar la productividad. No existe un nico instru-
mento que genere PyME altamente productivas o facilite su crecimiento, sino que hay diversas polticas
que requieren combinacin y adaptacin a las necesidades de cada pas. A su vez, cada poltica debe te-
ner en cuenta las lecciones derivadas de las evaluaciones de impacto.
Como punto de partida, se observa una elevada heterogeneidad dentro de la regin en lo que con-
cierne a los distintos factores correlacionados con la productividad, la informalidad y el nmero de PyME.
Por ejemplo, el grfico 4.5 ilustra las diferencias en los rankings de clima de negocios y de profundidad
crediticia entre distintos pases de ALC. Mientras pases como Chile o Panam tienen buenas posiciones
a nivel mundial en cuanto al clima de negocios y a los mercados financieros,7 otros como Hait, Suriname
o Venezuela se encuentran en la situacin opuesta.8
7
El Informe de competitividad mundial 201011 del Foro Econmico Mundial considera a Chile como el quinto pas del mun-
do en cuanto a solidez bancaria, y lo sita entre los primeros 20 pases con mejor disponibilidad y asequibilidad de servicios
financieros. Panam alcanza posiciones todava ms altas en todos los indicadores de desarrollo del mercado financiero, y se lo
considera como el cuarto pas a nivel mundial en accesibilidad de los servicios financieros, adems de ser el pas de ALC en el
que se necesitan menos trmites para iniciar un negocio.
8
Venezuela, a modo de ejemplo, ocupa las posiciones ms bajas a nivel mundial tanto en varios de los indicadores del clima de
negocios (170 en el nmero de procedimientos necesarios para abrir un negocio, 169 en el nmero total de impuestos que paga
una empresa, y 139 en derechos de propiedad) como en el acceso al crdito (puesto nmero 176).

Grfico 4.5: ALC en los rankings de polticas
20
Panam
Ranking del crdito al sector privado
Chile
Promedio Bahamas
40
Belice
Guyana
60 Bolivia
Honduras El Salvador
Brasil
Uruguay Trinidad y Tobago
80 Costa Rica
Nicaragua
Repblica Dominicana
100 Guatemala Colombia
Ecuador Paraguay
Jamaica Per
120 Suriname Mxico
Hait
Argentina
140 Venezuela
160
180 160 140 120 100 80 60 40 20 0
Ranking del clima de negocios
Fuente: Elaboracin propia con datos del Banco Mundial (Doing Business 20002010).
Asimismo, otros pases, como Mxico o Colombia, cuentan en trminos comparados con buenos
entornos para los negocios (Mxico es el primer pas de ALC en el ranking mundial de clima de negocios
y Colombia es el quinto mejor pas en el mundo en proteccin a inversionistas), pero tienen importantes
obstculos en el acceso al financiamiento.9 En cambio, algunas economas carecen de instituciones eco-
nmicas o regulaciones eficientes de entrada y salida del mercado, pero cuentan con mercados de capi-
tal ms desarrollados. Este es el caso de Brasil, que cuenta con un mercado de crdito desarrollado por
encima del promedio mundial, pero padece de una excesiva burocracia; es el pas del mundo en el que
ms horas se requieren para preparar y pagar impuestos (2.600), y el pas de ALC en el que ms procedi-
mientos se necesitan para abrir un negocio.
Menores costos de transaccin

Las reformas del clima de negocios incluyen un amplio conjunto de medidas para mejorar el funciona-
miento del mercado, apuntando a una mejor regulacin y a instituciones econmicas ms eficientes.
9
Mxico se ubica en la posicin 105 de los 139 pases considerados en el indicador de accesibilidad de los servicios financieros
del Foro Econmico Mundial.
Entre estas medidas se encuentran la simplificacin y mejora de la regulacin de la entrada y salida del
mercado (por ejemplo, registros empresariales y leyes de quiebras y de proteccin al acreedor); la reduc-
cin de los costos operativos de las empresas en su relacin con el Estado (por ejemplo, registros de tra-
bajadores, trmites para pagar impuestos, y permisos y licencias sanitarias y de obras), y la provisin de
mayor seguridad jurdica para las transacciones econmicas y financieras (por ejemplo, registros de pro-
piedad, y leyes y juzgados mercantiles).
Dada la complejidad inherente para estimar los efectos de cambios en la regulacin y las insti-
tuciones (para lo cual el uso de tcnicas experimentales es ms complicado y se necesitan microda-
tos de diferentes fuentes), hay pocas evaluaciones en la materia. Los estudios existentes se basan en
anlisis de discontinuidad o de diferencias en diferencias, y han sido aplicados a la regulacin de en-
trada y salida del mercado, por lo cual quedan pendientes mejores evaluaciones de reformas del sis-
tema judicial.
Con respecto a la entrada y operacin de las empresas, los resultados de las evaluaciones son mix-
tos. Bruhn (2008) y Kaplan Piedra y Seira (2007) evaluaron la simplificacin de los registros de empresas
en Mxico (a travs del Sistema de Apertura Rpida de Empresas), y observaron efectos muy limitados so-
bre la reduccin de la informalidad y algo mayores, pero de corto plazo, sobre la creacin de nuevas em-
presas, el empleo y los precios. De manera similar, Ronconi y Colina (2011) evaluaron la simplificacin del
registro laboral y del pago de contribuciones sociales en Argentina (denominados Mi Simplificacin y Su
Registro, respectivamente), y encontraron tambin un efecto limitado sobre la formalizacin de los tra-
bajadores existentes, aunque algo mayor sobre el registro de nuevos trabajadores. Por el contrario, Pags
(2010) evalu el esfuerzo combinado de simplificacin de trmites y reduccin de impuestos en Brasil (a
travs del proyecto Simples) y hall efectos importantes sobre la formalizacin de las empresas. A un ni-
vel ms macro, Klapper y Love (2010) sealan que, para tener efectos relevantes sobre el crecimiento em-
presarial, las reformas del clima de negocios tienen que reducir casi a la mitad el nmero y el costo de los
procedimientos de registro de empresas y obtencin de permisos.
Con respecto a la regulacin de la salida del mercado, los resultados de Gin y Love (2006) son ms
alentadores. Estos autores encontraron que la reforma de la ley de quiebras en Colombia permiti redu-
cir el costo de reorganizar empresas viables (con una mayor eficiencia en el proceso) y disminuir la liqui-
dacin de empresas rentables.
La mejora regulatoria y la simplificacin de trmites requieren coordinacin entre distintos nive-
les e instancias del gobierno y estn sujetas a fuertes complementariedades con otras reformas institu-
cionales. Por ejemplo, la simplificacin de los registros de empresa (y las ventanillas nicas en general)
involucra a los niveles local, regional y nacional del gobierno, as como tambin a otras instancias nece-
sarias para facilitar la firma digital o los registros de propiedad. De la misma manera, la eficacia de las re-
formas de las leyes de quiebra requiere mejoras complementarias en el funcionamiento de los juzgados

mercantiles y en la formacin de los jueces, en los registros de garantas mobiliarias y no mobiliarias, y en
la formacin de las universidades.
En sntesis, puede afirmarse que los efectos de las medidas de simplificacin sobre el crecimiento
empresarial (y especialmente sobre la reduccin de la informalidad) son limitados, y que las estrategias de
reforma deben ser bastante integrales para tener efectos relevantes. As, reducir los costos de transaccin
es una condicin necesaria pero no suficiente para fomentar el crecimiento del sector privado, especial-
mente el de las PyME. Ms que concentrarse en medidas de simplificacin (especialmente de tipo parcial)
o puestos en los rankings, es necesario mantener una visin completa de la importancia de las institucio-
nes econmicas y de las complementariedades inherentes a la reforma institucional.
Mejores mercados financieros

Las limitaciones de acceso al financiamiento constituyen un obstculo muy grande para el crecimiento
de las PyME. Como cuentan con menos informacin y garantas, estas normalmente acceden a crdito
de corto plazo y a tasas elevadas.
La heterogeneidad de las PyME se refleja tambin en diferentes problemas financieros. Las empresas
medianas acceden al sistema bancario sin mayores dificultades para financiar sus operaciones corrientes
y de reposicin de capital, aunque tienen problemas para financiar ampliaciones de capital, un incremen-
to de la escala de operaciones y la adopcin de nuevas tecnologas. En cambio, las empresas pequeas
enfrentan dificultades importantes para poder financiar sus operaciones diarias (descuentos comerciales,
factoraje o leasing), lo que genera tensiones en los flujos de caja y puede comprometer su supervivencia.
Una infraestructura institucional fundamental para el buen funcionamiento del mercado financie-
ro es aquella que se orienta a resolver las serias asimetras de informacin que existen entre las PyME y el
sector financiero. Forman parte de esta infraestructura los burs de crdito (en la provisin de un histo-
rial crediticio creble), los marcos regulatorios y los registros de garantas y proteccin de los acreedores.
Tambin son importantes los mecanismos de valoracin del riesgo crediticio por parte de la banca. Aun-
que a menudo estos no distinguen entre empresas de distinto tamao ni consideran la enorme hetero-
geneidad de las PyME, existen nuevas tcnicas prometedoras basadas en tests psicomtricos (similares a
los desarrollados por las agencias y departamentos de recursos humanos) para evaluar el riesgo de cr-
dito a travs de las habilidades y la tica de los empresarios.10
Las evaluaciones de impacto de polticas de desarrollo financiero se han concentrado en progra-
mas de microcrdito, cuyos beneficiarios no son tanto las PyME sino las microempresas. Las principales
Como parte de su programa del Mejora del Ambiente Productivo (MAP), que se costea con el Fondo General de Espaa, el BID
10
est financiando experimentos con este mtodo junto al Entreprenuerial Finance Lab en Per y Argentina.
polticas para mejorar el acceso al crdito por parte de las PyME especficamente consisten en esque-
mas de garantas, crditos a largo plazo a tasas asequibles, e impulso al desarrollo del mercado de capi-
tales. Aunque se han realizado menos evaluaciones sobre estas polticas, as como sobre programas para
el desarrollo del mercado de capitales, el BID ha estado impulsando algunas, con resultados interesantes.
Aivazian, Booth y Cleary (2003), y Ono, Sakai, y Uesugi (2008) evaluaron los sistemas de garantas, y
encontraron una reduccin de las restricciones de crdito y una mejora en el nivel de inversiones de las
empresas beneficiarias. Llisterri (2006) estudi los sistemas de garanta de ocho pases de ALC y obser-
v que ha habido un gran crecimiento, de la mano del impulso pblico recibido, pero tambin destac
que cumplan un papel ms bien residual en el sistema financiero y que se concentraban slo en empre-
sas muy pequeas, ya que quedaban afuera las medianas. Por otro lado, Melndez y Eslava (2009), y Me-
lndez, Eslava y Maffioli (2011) evaluaron polticas de crdito a largo plazo a tasa subsidiada con tcnicas
cuasi-experimentales en Colombia y Brasil, respectivamente, y encontraron efectos positivos sobre el cre-
cimiento de las ventas y la productividad de las empresas beneficiarias. Sin embargo, es necesario desta-
car la importancia del diseo de estas polticas, porque hay que evitar beneficiar a las empresas menos
productivas y potencialmente desplazar a las ms dinmicas. Para ello, se debe apuntar a fallas en mer-
cados y sectores especficos ligados a cadenas de valor estratgicas cuya mejora puede resultar en sig-
nificativos saltos de productividad.
Por ltimo, el desarrollo de los mercados de capitales es una poltica fundamental para el desarrollo y
crecimiento de las PyME. El apoyo financiero y regulatorio del Estado resulta clave para resolver problemas
de coordinacin e impulsar este desarrollo, por ejemplo, a travs de la integracin de los mercados bur-
stiles, la creacin de mercados alternativos para PyME, o la generacin de fondos de capital semilla para
PyME gacela. Los mercados de capitales no slo hacen a la profundidad financiera del pas, sino que sue-
len albergar el desarrollo de nuevos mercados y productos, como los seguros o los derivados, que pueden
tener importancia estratgica para la seguridad alimentaria o la promocin del comercio exterior.
Polticas fiscales ms amigables

Al definir la poltica tributaria de un pas deben considerarse sus efectos sobre las empresas en general,
y sobre las PyME en particular, de modo de lograr el mayor impacto posible en trminos de generacin
de empleos productivos y crecimiento. En general, la recaudacin tributaria en ALC es ms baja que la de
otras regiones del mundo y ms baja de lo que debera esperarse dado el nivel de desarrollo de la mayo-
ra de los pases.11 La baja recaudacin tributaria no se debe a tasas impositivas bajas. Ms bien, refleja ba-
ses impositivas acotadas por exenciones, procesos engorrosos para el pago de impuestos y alta evasin.
11
Argentina y Brasil constituyen excepciones en este sentido.

La evasin fiscal puede llegar a ser un subsidio cuantioso para las empresas de baja productividad (Pa-
gs, 2010). Este subsidio efectivo incide sobre la calidad de los puestos de trabajo que se crean y sobre la
productividad agregada.
Una de las polticas ms utilizadas para facilitar la formalizacin de las empresas ha sido la creacin de
regmenes fiscales especiales para las micro y pequeas empresas, mediante los cuales se simplifican los
procedimientos y se reducen las tasas impositivas para estas compaas. En general, estos regmenes espe-
ciales recaudan un porcentaje pequeo de los impuestos totales, que vara entre el 0,1% de la recaudacin
total en Bolivia y ms del 6% en Brasil (Arias, 2009). Aunque estos sistemas han incrementado en algunos
pases el nmero de empresas formales, tambin han incentivado el fenmeno del enanismo fiscal, o el
uso de distintas estrategias por parte de las empresas para permanecer pequeas y evitar mayores im-
puestos (Chong, Guilln y Ros, 2009; McKenzie, 2009; Granda-Carvajal, 2011).12 En general, las polticas fisca-
les (o de otro tipo) sin fases de entrada y salida progresivas suelen producir efectos frontera. Por ejemplo,
en Corea del Sur este tipo de polticas limit un gran nmero de beneficios gubernamentales para las em-
presas de 300 empleados o menos, en virtud de lo cual hubo un sesgo en la distribucin de las empresas
segn su tamao, con una alta concentracin justo debajo del lmite de los 300 empleados.
Las evaluaciones de las polticas fiscales generalmente se concentran en su efecto sobre el creci-
miento, la equidad o el bienestar, y son muchas menos las que estudian su efecto sobre la productivi-
dad empresarial, especialmente con datos micro. Dicho esto, Galindo y Pombo (2011) encontraron que
el impacto de la tasa corporativa sobre el nivel de inversin y la productividad total de los factores (PTF)
es ms significativo para las empresas medianas y grandes. Por otra parte, Franklin, Carletti y Mrquez
(2005) destacan que el diseo y la supervisin fiscal de las PyME deben cobrar mayor relevancia y es-
pecializacin, dadas las distintas capacidades que tienen estas compaas de absorber dichos costos o
eludirlos.
Cambio estructural
A diferencia de Asia Oriental y Meridional, en las ltimas dcadas ALC se ha caracterizado por un patrn
de cambio estructural negativo; es decir, la mayora de los puestos de trabajo se ha generado en los sec-
tores de menor productividad (McMillan y Rodrik, 2011). As, aunque la productividad de cada sector ha
crecido, la productividad de los pases y de la regin ha cado. Como respuesta a esta situacin, las po-
lticas industriales y de desarrollo productivo han cobrado especial relevancia en los ltimos aos como
instrumento para promover el cambio estructural o una asignacin de los factores de produccin (espe-
cialmente el trabajo) a los sectores de mayor productividad. Entre estas polticas se destacan los servicios
12
Tambin se encuentran efectos similares en las normas de trabajo que se aplican especficamente a las empresas de cierto
tamao (Leonardi y Pica 2006; Abidoye et al., 2008).
de desarrollo empresarial, el apoyo a cadenas de valor y conglomerados (clusters), la formacin empresa-
rial y laboral, la promocin de las exportaciones, y los estmulos a la investigacin y el desarrollo.
Las polticas de desarrollo productivo se han concentrado en las PyME, puesto que las microem-
presas muchas veces carecen de la escala suficiente para emprender mejoras productivas.13 La evidencia
preliminar de las evaluaciones de impacto de estas polticas apunta a efectos positivos relevantes (va-
se el anexo 4.1; McKenzie, 2009; Lpez-Acevedo y Hong, 2010). Por ejemplo, Bloom, Draca y Van Reenen
(2011) destacan el potencial impacto positivo de los servicios de desarrollo empresarial de consultora (en
logstica, operaciones, control de calidad, marketing, finanzas o estrategia) destinados a mejorar las ven-
tas y la productividad de las empresas de un determinado sector. Asimismo, Pietrobelli y Rabelloti (2004),
Rodrguez-Clare (2005) y Fujita, Krugman y Venables (1999) encuentran efectos positivos va externalida-
des de conocimiento y aprendizaje y efectos de red en los programas de cadenas de valor y conglome-
rados. Finalmente, diversos estudios muestran el impacto positivo de la formacin a nivel de empresa
(Bassanini, 2004), la promocin del comercio (Lederman, Olarreaga y Payton, 2006; lvarez y Crespi, 2000;
Volpe, 2010), y los programas de apoyo a la investigacin y al desarrollo (Gonzlez et al., 2010; Benaven-
te y Crespi, 2003).
Una caracterstica comn de estos resultados es que en muchos casos los efectos positivos sobre las
ventas, las exportaciones o la productividad ocurren en un perodo de 6 a 10 aos, y en algunos casos
nicamente a partir de ese perodo. Adems, estos efectos positivos se basan en la combinacin de un
conjunto de polticas y programas concretos, en cuyo caso se destaca la combinacin de servicios finan-
cieros con servicios de desarrollo empresarial y de formacin. Por ltimo, estas evaluaciones todava tie-
nen que evolucionar para hacer posible un anlisis de costo-beneficio, para lo cual se necesitan mejores
metodologas de evaluacin de la calidad de las instituciones orientadas al desarrollo productivo y una
mejor medicin del costo de provisin de los servicios relacionados.
13
De hecho, las polticas de desarrollo empresarial que se han concentrado en las microempresas muchas veces se han confun-
dido con polticas sociales, con xito para mantener el empleo, pero no para incrementar ventas ni productividad. Bonilla y Can-
sino (2011) reflejaron este resultado para el programa de Capital Semilla del Servicio de Cooperacin Tcnica de Chile (Sercotec).

Conclusiones y futuras lneas de actividad
La ausencia de PyME productivas en la regin est relacionada a nivel terico y emprico con un conjun-
to de factores de tipo institucional y estructural, y ms especficamente con el clima de negocios y
las polticas financieras y fiscales. Estos factores influyen sobre los incentivos de los empresarios para for-
malizar y expandir sus actividades productivas. Si bien ninguno por s solo puede resolver los problemas
de la informalidad y la baja productividad, todos pueden coadyuvar, teniendo en cuenta que algunos de
estos problemas son ms urgentes que otros en cada pas.
Como un primer paso para atender de forma integral los retos productivos de un pas, se precisa una
mayor focalizacin de las polticas pblicas, es decir: por sector y tamao de empresa. A su vez, como los
factores estructurales en gran medida son especficos de cada economa, hace falta una combinacin de
polticas ad hoc en cada pas y regin que, no obstante, se alimente del conocimiento de lo que ha fun-
cionado y no ha funcionado en otros lugares.
Las polticas deben tener en cuenta las lecciones que emergen de distintas evaluaciones de impac-
to (hay que recordar que muchas de ellas no son extrapolables o no tienen validez externa) y de la expe-
riencia prctica. Adems, si bien se necesitan ms y mejores evaluaciones y un monitoreo de las polticas,
tambin se requiere avanzar en anlisis de costo-beneficio o de costo-efectividad, elementos comple-
mentarios clave para escoger entre distintas alternativas de accin.
Existe una gran necesidad de informacin para afrontar el futuro de las polticas productivas para
las PyME en la regin. La informacin sobre las limitaciones de acceso al financiamiento por parte de es-
tas PyME o los datos bajo definiciones homogneas de PyME entre pases similares podran ayudar enor-
memente a generar conocimientos ms especficos sobre los obstculos que enfrentan estas compaas
segn sectores, tamaos y regiones. Este sera un importante paso para analizar con mayor rigor el mer-
cado de las PyME y generar mejores recomendaciones de poltica.
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Anexo 4.1: INDICADORES Y FUENTES
PIB per cpita (dlares constantes de 2000)

PIB per cpita: producto interno bruto (PIB) dividido por la poblacin a mitad de ao. El PIB es la suma del valor bruto agregado por to-
dos los productores residentes en la economa, adems de los impuestos sobre los productos, menos cualquier subsidio no incluido en el
valor de los productos. Se calcula sin efectuar deducciones por depreciacin de activos fabricados o por el agotamiento y la degradacin
de los recursos naturales. Los datos estn en dlares constantes de EE.UU.
Fuente: Indicadores del desarrollo mundial (Banco Mundial), http://datos.bancomundial.org/.
Crecimiento anual del PIB per cpita (porcentaje)

Tasa de crecimiento anual del PIB per cpita en moneda local constante.
ndice de pobreza. Umbral: US$2 al da (porcentaje de la poblacin)

Porcentaje de la poblacin que vive con menos de US$2 al da a precios internacionales de 2005. Como resultado de las revisiones de
tipos de cambio segn la paridad del poder adquisitivo (PPA), las tasas de pobreza para los pases individuales no pueden compararse
con las tasas de pobreza de ediciones anteriores.
Crdito al sector privado (porcentaje del PIB)

El crdito interno al sector privado se refiere a los recursos financieros proporcionados al sector privado, por ejemplo, a travs de prsta-
mos, compras de valores no participativos, y los crditos comerciales y otras cuentas a cobrar, que establecen una solicitud de devolu-
cin. Para algunos pases, estas demandas incluyen el crdito a las empresas pblicas.
Fuente: FMI, http://www.imf.org/external/data.htm.
Ingresos fiscales (porcentaje del PIB)

Los ingresos tributarios se refieren a las transferencias obligatorias al gobierno central para fines pblicos. Ciertas transferencias obliga-
torias, como multas, sanciones y muchas de las contribuciones a la seguridad social, estn excluidas. Los reembolsos y las correcciones
de los ingresos fiscales recopilados errneamente se consideran como ingresos negativos.
Fuente: FMI, http://www.imf.org/external/data.htm.
Tasa de inters real (porcentaje)

Tipo de inters de los prstamos ajustado por inflacin, segn el deflactor del PIB.

Productividad laboral real
PIB real por trabajador (Las peyres, tasas de crecimiento de absorcin interna).
Fuente: Penn World Tables, http://pwt.econ.upenn.edu.
MIPyME por cada 1.000 habitantes

Nmero de MIPyME participantes en la economa por cada 1.000 habitantes.
Fuente: CFI, http://www.ifc.org/msmecountryindicators.
PyME por cada 1.000 habitantes

Nmero de PyME participantes en la economa por cada 1.000 habitantes.
Nmero de microempresas
Nmero de PyME
Nmero total de MIPyME
Economa informal (porCentaje del PIB)
Fuente: Schneider, Buehn y Montenegro (2010). Disponible en: http://www.wds.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/WDSP/IB/2010/10/14/000158

349_20101014160704/Rendered/PDF/WPS5356.pdf.
Porcentaje de empresas registradas formalmente al inicio de sus operaciones en el pas
Fuente: Base de datos de Enterprise Surveys, http://www.enterprisesurveys.org.
ndice del clima de negocios

Las economas se clasifican por su facilidad de hacer negocios, de 1 (ms fcil) a 183 (ms difcil). Una buena (baja) puntuacin en
el ndice de facilidad para hacer negocios significa que el ambiente regulatorio es favorable para la actividad empresarial. Este ndice
corresponde al promedio de las clasificaciones percentiles de un pas en 10 temas, constituidos por una serie de indicadores, y con la
asignacin de la misma ponderacin para cada tema. El ranking de 2009 se encuentra en Doing Business 2010: reformar en tiempos
difciles, que abarca el perodo comprendido entre junio de 2008 y mayo de 2009.
Fuente: Base de datos de Doing Business, http://espanol.doingbusiness.org/data/.
Nmero de procedimientos para abrir un negocio
Este nmero tiene en cuenta todos los procedimientos necesarios para que una empresa comercial o industrial opere legalmente,
incluidas todas las interacciones para obtener permisos y licencias, y completar todas las inscripciones, verificaciones y notificaciones de
inicio de operaciones. Los datos corresponden a sociedades de responsabilidad limitada con ciertas caractersticas estndares, con el fin
de facilitar las comparaciones entre las economas.
Fuente: Base de datos de Doing Business, http://www.doingbusiness.org/data/.
Tiempo necesario para abrir un negocio (das)

La medicin captura la duracin promedio que los abogados expertos en constitucin de sociedades estiman necesaria para completar
los procedimientos que se requieren, con un seguimiento mnimo ante los organismos pblicos y sin la realizacin de pagos extraordina-
rios. Se asume que el tiempo mnimo requerido para cada procedimiento es de un da, y que aunque haya procedimientos que pueden
realizarse simultneamente, estos no pueden comenzar en el mismo da. El tiempo se cuenta en das calendario.
CostO de iniciar un negocio (porcentaje del ingreso per cpita)

El costo se registra como un porcentaje del ingreso per cpita de la economa. Abarca las tarifas oficiales y los honorarios por servicios
legales o profesionales si la ley los exige. Se incluyen las tarifas para la adquisicin y legalizacin de los libros societarios si dichas
operaciones son exigidas por la ley.
Nmero de impuestos y contribuciones pagados por una empresa al ao

El indicador de pago de impuestos mide el nmero total de impuestos y contribuciones pagados, el mtodo de pago, la frecuencia de
pago, la frecuencia de presentacin de declaraciones y el nmero de organismos intervinientes en este caso estandarizado durante el
segundo ao de actividad de la sociedad.
Tiempo para preparar y pagar impuestos (horas)

Este indicador registra el nmero de horas (por ao) que una empresa de tamao medio necesita para preparar, presentar y pagar (o
retener) tres tipos principales de impuestos: impuesto sobre la renta, impuesto sobre las ventas o valor agregado e impuestos laborales,
incluidos los impuestos sobre la nmina y las contribuciones a la seguridad social. Para que los datos sean comparables entre pases, se
utilizan varias hiptesis acerca de la empresa y los impuestos en un caso de estudio estndar.

Tasa de impuesto total (porcentaje del beneficio)
La tasa de impuesto total mide la totalidad de impuestos y contribuciones obligatorias que debe abonar una empresa durante su se-
gundo ao de actividad despus de contabilizar las deducciones y exenciones aplicables, expresada como una porcin de los beneficios
comerciales. Se excluyen los impuestos retenidos (como el impuesto sobre los ingresos de las personas) o los que retienen las empresas
y luego son remitidos a la agencia tributaria (como el impuesto sobre las ventas, sobre bienes y servicios o sobre el valor agregado). La
tasa de impuesto total est diseada para proporcionar una medida exhaustiva de la carga impositiva a que est sometida una empresa.
La metodologa para calcular la tasa de impuesto total es coherente a grandes rasgos con el marco de Contribucin Total de Impuestos
desarrollado por PricewaterhouseCoopers.
Nmero de procedimientos necesarios para hacer cumplir un contrato

Este indicador mide el nmero de procedimientos necesarios para resolver una disputa comercial ante los tribunales correspondientes.
Incluye los pasos para presentar la demanda, las fases del procedimiento, la obtencin de la sentencia y todos los trmites necesarios
para su ejecucin. Aquellas fases del procedimiento que tengan lugar simultneamente con otras, o bien se hallen a su vez subsumidas
en otras fases, no se cuentan en el nmero total de procedimientos. Los datos se recolectan a travs de un estudio de los cdigos de
procedimiento civil y otras regulaciones de tribunales as como tambin mediante encuestas realizadas a abogados procesalistas locales
y jueces.
Fuente: Base de datos de Doing Business, http://www.doingbusiness.org/data/exploretopics/enforcing-contracts.
Tiempo necesario para hacer cumplir un contrato (das)

Este indicador registra la duracin promedio de la resolucin de una disputa comercial ante los tribunales locales. El tiempo se registra
en das calendario, contados desde el momento en que el demandante presenta la demanda en el juzgado hasta el momento del pago.
Esto incluye los das en que tiene lugar el juicio y tambin los perodos de espera entre las diferentes fases. Los datos se recolectan a
travs de un estudio de los cdigos de procedimiento civil y otras regulaciones de Tribunales, as como tambin mediante encuestas
realizadas a abogados procesalistas locales y jueces.
Fuente: Base de datos de Doing Business, http://www.doingbusiness.org/data/exploretopics/enforcing-contracts.
ndice de informacin sobre crdito (0 = bajo a 6 = alto)

Este ndice mide las normas que afectan el alcance, la accesibilidad y la calidad de la informacin crediticia disponible, ya sea a travs
de los registros de crdito pblico o privado. Vara de 0 a 6, y los valores ms altos indican una mayor disponibilidad de informacin
crediticia para facilitar las decisiones de prstamo. Una puntuacin de 0 indica que el registro no es operativo o que slo afecta a menos
del 0,1% de la poblacin adulta. En el otro extremo de la escala, una puntuacin de 6 indica que la normativa garantiza el derecho de los
prestatarios para acceder a sus datos en el registro y que la siguiente informacin puede ser obtenida como parte de un informe:
1) informacin de crdito tanto positiva como negativa, 2) datos sobre empresas y particulares, 3) datos de los minoristas y empresas de
servicios pblicos, 4) ms de 2 aos de datos histricos, y 5) datos sobre los prstamos por debajo del 1% del ingreso per cpita.
Fuente: Base de datos de Doing Business, http://www.espanol.doingbusiness.org/methodology/getting-credit.
Captulo 5
Incentivos fiscales a la
innovacin empresarial
Gustavo Crespi
Incentivos fiscales a la innovacin empresarial | 137

Hay evidencia clara de que los diversos incentivos fiscales aplicados en Amrica Latina y
el Caribe han sido han sido efectivos para aumentar las inversiones de las empresas en
activos intangibles y apalancar recursos privados para estas inversiones. En relacin con
los efectos en los resultados econmicos de las empresas, el impacto parece ser positi-
vo siempre y cuando haya transcurrido suficiente tiempo desde que se aprob la ayuda.
Los distintos mecanismos de financiamiento tienen diferentes impactos en los diversos
grupos de beneficiarios. Estos hallazgos se deben tener en cuenta sobre todo para el di-
seo futuro de estos programas con el objeto de aumentar su efectividad y minimizar
los problemas de riesgo moral.
Sin embargo, todava se necesita ms anlisis para emitir un juicio fundado sobre la efi-
ciencia y las consecuencias sociales de estas intervenciones desde el punto de vista
de costo-beneficio.
Desde el comienzo de los aos noventa, en varios pases de Amrica Latina y el Caribe (ALC) se aprecia un
crecimiento sistemtico de los programas pblicos destinados a fomentar la innovacin y la moderniza-
cin tecnolgica de las empresas. La justificacin de estos programas es la incapacidad del mercado en
proporcionar los incentivos necesarios para alcanzar un nivel aceptable de inversin privada en activida-
des de innovacin.1 Debido a esta incapacidad las empresas de ALC no han adoptado las tecnologas y
las prcticas productivas modernas que les habran permitido mejorar su productividad y competitividad.
En este contexto, varios pases de ALC han introducido programas de incentivos fiscales para estimu-
lar las actividades de innovacin y fortalecer las conexiones entre empresas y otros agentes del sistema
nacional de innovacin (NIS por sus siglas en ingls).2 El primer programa de este tipo comenz en Chile
1
Las inversiones en actividades de innovacin incluyen componentes tangibles (maquinarias y equipos, equipos informticos,
etc.) e intangibles (investigacin y desarrollo, diseo, desarrollo de programas informticos, etc.). El foco de este captulo es en
aquellos programas que se orientan particularmente al estmulo de los componentes intangibles.
2
Metcalfe (1995) define al NIS como el conjunto de instituciones que, conjunta e individualmente, contribuyen a la generacin
y difusin de nuevas tecnologas y proporcionan el marco dentro del cual los gobiernos elaboran e implementan polticas para
138|gustavo crespi
en 1991 y desde entonces se han difundido en toda la regin; actualmente cerca del 70% de los pases
de ALC ha implementado algn tipo de programa de estmulo fiscal a la inversin privada en innovacin.
A la par de la experiencia acumulada con la implementacin de estos programas, se ha generado
durante los ltimos aos una cantidad importante de evidencia y de aprendizaje metodolgico sobre su
efectividad para mitigar las diferentes fallas de mercado que dificultan la innovacin y la productividad
en la regin. Este captulo lleva a cabo un meta-anlisis cualitativo de estos programas y sus respectivas
evaluaciones de impacto con el fin de hacer un balance de los aprendizajes alcanzados y presentar reco-
mendaciones especficas sobre cmo deben disearse las polticas pblicas para maximizar su impacto
sobre la inversin de las empresas y su productividad.
El captulo se estructura de la siguiente manera. Primero, se presenta el desempeo regional en in-
novacin durante los ltimos 20 aos. Segundo, se resumen los diferentes razonamientos que justifican
las polticas pblicas de innovacin empresarial. Tercero, se ofrece un panorama de las diferentes polti-
cas de estmulo implementadas en la regin y se describen sus principales caractersticas. Cuarto, se reali-
za un anlisis comparativo de las evaluaciones ms recientes. Por ltimo, se destacan los temas relevantes
para el diseo de futuras polticas de innovacin.
panorama regional de innovacin
Como se discuti en el captulo 4, ALC ha tenido un desempeo muy pobre en trminos de productivi-
dad comparado con otros pases desarrollados y en desarrollo. Esto explica su modesto crecimiento eco-
nmico en los ltimos 30 aos y la persistencia de su retraso relativo, aun durante los ltimos cinco aos
de condiciones internacionales inusualmente favorables.
La innovacin, definida en trminos amplios como la introduccin de nuevos productos, proce-
sos o mtodos organizacionales en las empresas, es considerada un motor primordial del crecimiento
de la productividad.3 Los empresarios innovan cuando, motivados por sus expectativas de mayores ga-
nancias, buscan mejores (es decir, ms eficientes) procesos productivos y de gestin que ahorran costos
y/o mejoran la calidad de la produccin. Tambin lo hacen cuando habiendo identificado una necesidad
influir en el proceso de innovacin. Como tal, es un sistema de instituciones interconectadas para crear, almacenar y transferir
los conocimientos, habilidades y artefactos que definen las nuevas tecnologas. El elemento de nacionalidad deriva no slo del
mbito de la poltica de innovacin, sino tambin de aspectos culturales compartidos que mantienen al sistema unido y consti-
tuyen el centro de atencin de otras polticas, leyes y regulaciones que condicionan el entorno de la innovacin.
3
La OCDE/Eurostat (2005) define a la innovacin como nuevos productos, procesos productivos y cambios organizacionales
que crean riqueza o bienestar social.

Grfico 5.1: I+D y productividad
7,0
Ln de productividad total de los
6,5
factores (TPF) en 2005
6,0
5,5
5,0
y = 0,2374x + 3,2795
4,5 R = 0,3922
4,0
8 9 10 11 12 13 14
Ln de gastos I + D (PPP) en 2005
Resto de pases ALC
Fuente: BID (2010a).
insatisfecha por parte de los consumidores disean y lanzan al mercado nuevos productos que superan
la calidad de los productos existentes.
Existe una correlacin positiva y estadsticamente significativa entre inversin en componentes in-
tangibles (por ejemplo, investigacin y desarrollo, I + D) y productividad en una amplia muestra de pases
(grfico 5.1). La fuerza de esta correlacin sugiere una inversin con altas tasas de retorno social. En efec-
to cerca del 40% de las variaciones de la productividad en la muestra de pases considerados estn expli-
cadas por variaciones en inversiones en I + D.
Sin embargo, las empresas en ALC registran lo que parecen ser niveles subptimos de inversin en
innovacin (tanto en componentes tangibles como intangibles, grfico 5.2). En particular, las tasas pro-
medio de inversin en innovacin son claramente ms bajas en ALC que en los pases de la OCDE, siendo
la brecha de inversin particularmente marcada en el componente intangible, es decir, en I + D.4
No slo el nivel general de inversin en innovacin es bajo en la regin, sino que tambin es nota-
ble que la mayor parte de esa inversin (cerca de las dos terceras partes) sea financiada directamente por
4
A pesar de que las inversiones en I + D normalmente estn orientadas a la introduccin de innovaciones con un alto grado de
novedad en otras palabras, innovaciones que desplazan la frontera tecnolgica, hay un consenso en la literatura sobre la nece-
sidad de alcanzar un nivel mnimo de I + D a fin de crear suficientes capacidades para buscar, adoptar y adaptar tecnologas ya exis-
tentes a los contextos locales (Griffith et al., 2004). Lo inquietante es que en la regin ni siquiera se ha alcanzado este nivel mnimo.
140|gustavo crespi
Grfico 5.2: Inversin total en innovacin e inversin en I+D
6 5,6
5,2
4,5 4,3
4,2
Porcentaje de ventas
4 3,8
3,6 3,5 3,6
3,2 3,1 3,3
3,0 2,8 2,8
2,5 2,6 2,6
2,0 1,9 2,2
2 1,6 1,6 1,4 1,6
1,3 1,2 1,2 1,2
0,9
0,6
0,2 0,2 0,1
0,1
0
Suecia
Francia
Dinamarca
Alemania
Luxemburgo
Pases Bajos
Blgica
Austria
Italia
Reino Unido
Espaa
Noruega
Chile
Brasil
Costa Rica
Argentina
Uruguay
Panam
Colombia
Intensidad de I + D Intensidad regional I + D
Intensidad de inversiones en innovacin Intensidad en innovacin regional (promedio)
el sector pblico (grfico 5.3). Esto est en abierto contraste con las economas de la OCDE y otras de r-
pido crecimiento, donde cerca de las dos terceras partes de la inversin en innovacin proviene de fuen-
tes privadas. Es decir, la regin presenta un marcado dficit de inversin en innovacin, en particular en
lo que se refiere a su componente privado.
Esta escasa propensin a invertir en innovacin es tanto ms notable si se tiene en cuenta que di-
versos estudios apuntan a la existencia de elevados retornos, tantos privados como sociales, por parte de
estas inversiones (Lederman y Maloney, 2003; Crespi y Ziga, 2011). Este comportamiento pobre de las
empresas en materia del esfuerzo que hacen para innovar se explica por un conjunto de fallas de merca-
do y de gestin institucional.
La razn de ser de las polticas de innovacin
La premisa fundamental detrs de las polticas de innovacin indica que si el retorno de la produccin
y/o el intercambio de conocimiento son inferiores para los actores privados que para la sociedad, se hace

Grfico 5.3: Fuentes de financiamiento de la inversin en innovacin empresarial
100
Porcentaje de la inversin
80
en I + D financiada
60
40
20
0
Japn
Corea
China
Finlandia
Estados Unidos
OCDE
Irlanda
Espaa
UE27
ALC
Brasil
Mxico
Uruguay
Argentina
Colombia
Ecuador
El Salvador
Paraguay
Panam
Guatemala
Empresa Otras fuentes
Fuente: BID (2010b).
necesaria la intervencin del gobierno. La literatura sobre la economa de la innovacin indica que, por
diversas razones, esto es justamente lo que habitualmente sucede.
El conocimiento como bien pblico

Desde los trabajos seminales de Nelson (1959) y Arrow (1962), el conocimiento ha sido considerado un
bien no excluible y no rival. Cuando los innovadores no se pueden apropiar de todos los beneficios aso-
ciados con la creacin de conocimiento, existe una brecha entre los rendimientos sociales y privados de
las inversiones relacionadas y, por tanto, una tasa de inversin en generacin de conocimiento inferior a
la socialmente ptima. Esto aplica no slo al nivel de inversin en innovacin sino tambin a su direccin.
Es decir el argumento resulta ms vlido en el caso del conocimiento cientfico que el tecnolgico ya que
este ltimo es ms aplicado, predecible y vinculado a activos especficos de las empresas.5,6
5
Es poco probable que proyectos con un componente significativo de investigacin bsica produzcan resultados con aplicacio-
nes comerciales en el corto plazo. Aunque esto pueda desalentar las inversiones privadas, los proyectos podran seguir teniendo
un alto retorno social debido a las habilidades y a los conocimientos generados durante su desarrollo.
6
La naturaleza aplicada de los conocimientos tecnolgicos tambin hace ms viable su proteccin mediante derechos de pro-
piedad intelectual. Sin embargo, esto no implica que necesariamente la inversin de la empresa en la generacin conocimientos
tecnolgicos sea socialmente ptima. Tambin existen problemas de apropiacin en el caso de estos conocimientos, dado que
la cobertura ofrecida por la proteccin de los derechos de propiedad intelectual es de hecho limitada. Es ms, existen factores
142|gustavo crespi
El problema de la informacin asimtrica
La literatura sobre la economa de la informacin (Stiglitz y Weiss, 1981) indica que la informacin asim-
trica en las transacciones de mercado (debido a los problemas de seleccin adversa y riesgo moral) pue-
de influir en la innovacin de las empresas por dos vas.
Primero, los proyectos de innovacin tienen varias caractersticas peculiares que agravan los tpicos
problemas de informacin asimtrica que inhiben el financiamiento de cualquier inversin (Hall y Lener,
2010). En primer lugar, los proyectos de innovacin son ms riesgosos que los proyectos de inversin fsi-
ca. En segundo lugar, debido al problema de la difusin, los propios innovadores son reacios a compartir
informacin sobre sus proyectos con potenciales inversores externos, con lo cual el problema de informa-
cin asimtrica se magnifica. En tercer lugar, es difcil utilizar activos intangibles como colaterales. En resu-
men, se genera una brecha entre el costo de oportunidad normal que enfrentan los innovadores privados
y el mnimo costo de capital que los inversores externos estn dispuestos a cobrar para financiarlos. El re-
sultado es que algunos proyectos de innovacin potencialmente rentables al final no se materializan.
Segundo, los actores privados, tanto productores como usuarios, no tienen informacin perfecta so-
bre las posibilidades que ofrece una nueva tecnologa. Normalmente, el que ofrece la tecnologa tiene ms
informacin sobre el potencial de una tecnologa que el que la va a adoptar. Dados los problemas de se-
leccin adversa y riesgo moral asociados con la asimetra de informacin que afectan las transacciones de
tecnologa, la difusin de las mismas termina siendo ms lenta que lo hubiese ocurrido de otra forma. Esto
est en lnea con dos hallazgos de una notable solidez emprica: (i) existen diferencias persistentes en el des-
empeo tecnolgico entre pases, de manera que ponerse al da dista mucho de ser el proceso automtico
que la idea del conocimiento como bien pblico global sugiere (Fagerberg y Verspagen, 2002), y (ii) el pro-
ceso de difusin tecnolgica, incluso dentro de industrias definidas en un mbito reducido, es muy lento y
produce diferencias persistentes en el desempeo productivo de las empresas (Disney et al., 2003).
Fallas de coordinacin e institucionales

La literatura ms reciente sobre sistemas de innovacin enfatiza que el conocimiento que subyace a
cualquier innovacin posee siempre atributos tcitos y que por ende es muy difcil que la innovacin
emerja sin la necesaria retroalimentacin e interaccin de numerosos actores (Lundvall, 1992). Aunque
muchas de estas interacciones ocurren a travs del mercado, varias estn regidas por otras instituciones,
adicionales para argumentar que los derechos de propiedad intelectual son en el mejor de los casos una solucin de segundo
mejor. En efecto, el otorgamiento de estos derechos trae implcito un problema de ineficiencia esttica en la asignacin de
recursos al crear monopolios temporales y al mismo tiempo, una suerte de ineficiencia dinmica al retrasar la difusin de la tec-
nologa protegida. Se espera que estas dos distorsiones, la esttica y la dinmica, sean ms que compensadas por las ganancias
dinmicas de un mayor estmulo a la innovacin. Sin embargo, no existe garanta de que esto sea necesariamente as. Y aun si lo
es, siempre existen mecanismos que pueden tener menores costos alternativos en trminos de distorsiones a la competencia y
la difusin, tales como los esquemas de innovacin colaborativa o consorcios (lvarez et al., 2010).

pudiendo surgir problemas de coordinacin (Soete et al., 2010). Un buen ejemplo de este tipo de pro-
blemas se refiere al desarrollo de aplicaciones de software para pequeas y medianas empresas lo que
normalmente requiere de una interaccin cercana entre el productor de la aplicacin y el usuario debi-
do a las limitadas capacidades de absorcin por parte de este ltimo (Cohen y Levinthal, 1989).7 En un
escenario de falta de escala y alta heterogeneidad de los clientes, se generan costos de transacciones
que pueden terminar inhibiendo la emergencia de un mercado de servicios de software orientado hacia
las pequeas y medianas empresas (PyME). Esta limitacin podra subsanarse mediante, por ejemplo, la
coordinacin de la demanda a travs de la formacin de consorcios de usuarios y la regulacin a travs
de la fijacin de ciertos estndares para los productos. En trminos ms generales, la puesta en prctica
de una nueva tecnologa en un ambiente productivo dado siempre va a requerir de cambios regulato-
rios y la coordinacin de coinversiones en activos complementarios imprescindibles, tales como el capital
humano, la cadena de distribucin, la generacin de normas, etc., cuya materializacin puede estar fuer-
temente inhibida por los problemas de informacin asimtrica, apropiabilidad limitada y costos de tran-
saccin (Bresnahan y Trajtenber, 1995; Aghion, David y Foray, 2009).
En la medida en que la coordinacin de las interacciones humanas est gobernada por instituciones,
la nueva literatura de innovacin tambin pone un marcado nfasis en la gobernanza y el cambio institu-
cional. Por ejemplo, favorecen la innovacin los diseos institucionales que promueven las interacciones
pblico-privadas y que conectan a los diferentes actores del proceso de innovacin (por ejemplo, uni-
versidades, organismos pblicos de investigacin, productores y usuarios de tecnologa, consumidores,
etc). Esta mayor coordinacin puede lograrse ya sea definiendo nuevos roles para instituciones existen-
tes (por ejemplo, permitiendo la propiedad intelectual de la investigacin llevada a cabo por las universi-
dades o regulando nuevos modelos de contratos para el surgimiento de la industria de capital de riesgo)
o bien creando organizaciones para regular las interacciones entre los agentes (por ejemplo, mediante la
creacin de oficinas de transferencia tecnolgica en las universidades, centros de desarrollo empresarial,
consorcios de pblico-privados de desarrollo tecnolgico, etc.) (Steinmueller, 2010). Este tipo de arreglos
puede conducir a un mejor equilibrio ya sea porque los costos de innovacin no se duplican en esfuer-
zos separados que conducen a resultados idnticos, bien porque se internalizan diversas externalidades
o se coordinan las necesarias coinversiones que resultan complementarias.8
7
El concepto mencionado de capacidad de absorcin se refiere a la posibilidad de que para usar nuevos conocimientos hagan
falta importantes coinversiones de los usuarios en el capital humano correspondiente o la ayuda directa del originador (Stein-
mueller, 2010).
8
Sin embargo, existe un riesgo inherente con estos esquemas de colaboracin y es que al estimular a las empresas a coordinar su
inversin en innovacin durante la primera etapa de un proyecto (por ejemplo, la etapa de investigacin y desarrollo) se creen
las condiciones para que estas empresas se coludan en la etapa de comercializacin. Para evitar esto es necesario establecer
reglas que obliguen a las empresas a una competencia de tipo Cournot o Bertrand en la segunda etapa (por ejemplo, desarrollo
de prototipos). Sobre este tema vase Martin y Scott (2000), entre otros.
144|gustavo crespi
ImplementaR Polticas de estmulo a la innovacin empresarial
en ALC
Dada las numerosas fallas que afectan las decisiones de inversin en activos intangibles por parte de
las empresas, existen varios enfoques de polticas que los diversos pases de la regin han puesto en
prctica para tratar de resolver este problema de subinversin (David et al., 2000). En primer lugar, exis-
ten los llamados enfoques de oferta, los cuales se basan en la produccin directa de conocimiento
y activos complementarios en particular capital humano e informacin por parte de institucio-
nes pblicas (por ejemplo, laboratorios, institutos de investigacin y universidades). Los instrumentos
tpicos de este enfoque son fondos para la investigacin cientfica, el apoyo a la infraestructura tec-
nolgica (por ejemplo, centros de desarrollo tecnolgico) y el fortalecimiento de los programas de
formacin de capital humano y de transferencia de tecnologa. En la evidencia internacional, los en-
foques de oferta son particularmente importantes durante las primeras fases del desarrollo de un sis-
tema de innovacin. Este tipo de esquemas fue el dominante en la regin hasta mediados de los
aos 80.
En segundo lugar se encuentran los enfoques de demanda cuyo nfasis est en el desarrollo de ca-
pacidades de innovacin y de adopcin de tecnologas por parte de las empresas. En estos enfoques, los
instrumentos dominantes son los incentivos fiscales que estimulan la demanda por innovacin de las em-
presas los que normalmente se instrumentan a travs de lo que se conoce como fondos de desarrollo tec-
nolgico. Este tipo de enfoque se ha difundido en la regin desde mediados de los 80 hasta la fecha e
incluyen no solamente incentivos a la inversin en activos intangibles, sino tambin a la adopcin de tec-
nologas.
En tercer lugar, se encuentran los enfoques sistmicos, que buscan generar incentivos y reformas
que faciliten la articulacin de la oferta con la demanda y reduzcan los costos de transacciones que blo-
quean una mejor coordinacin. Programas que apuntan al fortalecimiento de conglomerados (clusters),
cadenas de valor, consorcios tecnolgicos y el apoyo al emprendimiento son los que dominan en este
escenario. La implementacin de este tipo de visin sistmica es ms emergente en la regin y se ha co-
menzado a difundir parcialmente desde fines de los aos 90. Por detrs del enfoque sistmico, coexisten
tanto los instrumentos de oferta como los de demanda, a los cuales se les agregan aspectos de diseos
que incentiven la interaccin y coordinacin entre actores. Un aspecto caracterstico de este enfoque es
la importancia que en el mismo se le da al marco institucional y al fortalecimiento de las organizaciones
a cargo del diseo e implementacin de polticas de innovacin. As, instituciones especializadas tales
como agencias de innovacin, consejos de innovacin e inclusive ministerios especializados en estos m-
bitos de las polticas pblicas empiezan a emerger en diversos pases, dando origen a una variada plata-
forma de modelos institucionales (BID, 2010b).

Grfico 5.4: Incentivos fiscales para la El foco de este captulo es el rol que los in-
innovacin empresarial centivos fiscales tienen en ALC como un meca-
nismo que resuelve las fallas de mercado que
90
79 inhiben una mayor inversin en innovacin
80
y adopcin tecnolgica por parte de las em-
Porcentaje de pases que ha
70 65 66
aplicado cada poltica
presas. Concretamente se centra en las sub-

60
venciones directas (tpicamente subvenciones
50 45
parciales o donaciones de contrapartida [mat-
40 35
30
30 30 ching grants]) y los incentivos tributarios. Aun-
20
que hay otros tipos de esquemas de incentivos
10 (polticas de adquisicin publica de tecnologa,
0
0 polticas de extensin tecnolgica, programas
de emprendedores, etc.), la evidencia emprica
Subvenciones
parciales
Incentivos
impositivos
Ambos
Ninguno
y la acumulacin de aprendizaje sobre el impac-

to de stos es mucho ms limitada (Steinmue-
ller, 2010 y BID, 2010b).
OCDE ALC
El grfico 5.4 ilustra el grado de penetra-
Fuentes: Elaboracin propia a partir delas bases de datos de Unesco, BID
cin de los incentivos fiscales para la innova-
(s/f) y OCDE (2010, cuadro 2.6). cin en ALC comparado con el de los pases de
la OCDE. En ALC, slo el 65% de los pases ha
creado mecanismos de subvenciones parciales
y slo el 30% tiene incentivos tributarios. Adems, slo el 30% de los pases tiene ambos sistemas, mien-
tras que el 35% no tiene ninguno. Por su parte, en la OCDE, casi el 80% de los pases ha creado un sis-
tema de subvenciones parciales y el 66% tambin ha introducido incentivos impositivos. El 45% de los
pases posee ambos y no hay ningn pas que no tenga ninguno. Sin embargo, el hecho de que algu-
nos pases dispongan de estos instrumentos, no necesariamente implica que sean de uso altamente
difundido. En efecto, el grfico 5.5 presenta informacin sobre la penetracin de estos programas en
trminos del nmero de empresas que realmente accede a los mismos. Como se puede ver las tasas de
penetracin en ALC resultan muy inferiores cuando se las compara con pases de la OCDE. Y no sola-
mente ocurre que estas tasas son bajas, sino que tambin el volumen de recursos pblicos movilizados
es particularmente reducido. Por ejemplo, en el caso de Chile, que es uno de los pases con uno de los
sistemas de incentivos fiscales ms desarrollado, el gasto pblico total en incentivos fiscales es del or-
den del 0,0008 del producto interno bruto (PIB) (Maggi, Rivas y Sierra, 2012). En el caso de Argentina, el
presupuesto asignado al apoyo de programas de innovacin empresarial no llega al 0,0002 del PIB (An-
gelelli, 2011).
146|gustavo crespi
Grfico 5.5: Empresas que recibieron fondos pblicos para financiar actividades de
innovacin
(como porcentaje del total de las empresas)
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Canad
Corea
Austria
Finlandia
Luxemburgo
Noruega
Holanda
Alemania
Francia
Reino Unido
Chile
Japn
Australia
Brasil
Colombia
Argentina
Costa Rica
Panam
Uruguay
Pases de la OCDE Pases de ALC
Las subvenciones directas

Las subvenciones directas constituyen un apoyo inmediato a la innovacin empresarial, las que se entre-
gan a las empresas contra la formulacin, evaluacin y aprobacin de un proyecto de innovacin o adop-
cin tecnolgica por parte de la agencia publica ejecutora. Las subvenciones directas no solo reducen el
costo marginal de capital de las empresas, sino que pueden aumentar la tasa marginal de retorno privada
de la inversin en innovacin, por ejemplo, alentando la colaboracin con otros actores que pueden su-
ministrar activos complementarios (tales como capital humano e informacin) necesarios para alcanzar
el xito del proyecto. Dado que estn basadas en un proyecto especfico, las subvenciones directas per-
miten en teora a los organismos pblicos elegir proyectos con altas tasas de retorno social.
El impacto esperado de una subvencin se resume el grfico 5.6. All se puede ver una demanda por
inversin en innovacin por parte una empresa y una curva de oferta de fondos para financiar esta inver-
sin. La parte plana de la curva de oferta de fondos, representa la disponibilidad de fondos internos de la
firma para financiar esta inversin (por ejemplo, el flujo de caja) lo cuales tienen un costo igual al costo de
oportunidad. Es claro del grfico que si la empresa tuviese suficiente fondos financiara una inversin pri-
vada ptima indicada en la figura que resulta ser muy superior a la efectivamente observada. La brecha

Grfico 5.6: Evaluacin de programas de CTI es el resultado las restricciones de liquidez in-
ducidas por el problema de informacin asim-
trica indicado ms arriba. Es decir, ante la falta
de fondos internos, la empresa debe recurrir a
Costo de uso de innovacin
S
fondos externos los cuales tienen un costo sus-
S tancialmente mayor, generando que proyectos
potencialmente rentables no puedan materiali-
zarse. Una subvencin en este caso, tal como se
ve en la figura induce un desplazamiento a la
D derecha de la oferta de fondos, permitiendo de
esta forma que la firma se aproxime a su ptimo
(privado) de inversin.9
Debido a la presencia de informacin asi-
Equilibrio ptimaF
mtrica entre la agencia pblica y el benefi-
Subvencin Inversin
privada ciario, el principal riesgo con las subvenciones
Inversin en innovacin directas es que sufran de problemas derivados
de conductas oportunistas y de riesgo moral. En
Nota: CTI = ciencia, tecnologa e innovacin. trminos prcticos esto puede implicar que se
terminen financiando empresas que no sufren
de problemas de restricciones de liquidez y/o
apropiabilidad y que por ende podran terminar financiando sus proyectos de innovacin de todas for-
mas, con nula adicionalidad. Adems, mientras la agencia pblica pretende maximizar los esfuerzos de
innovacin de la empresa, puede que las entidades privadas pretendan maximizar el tamao del proyec-
to de innovacin ya que a ello va asociada la subvencin. Sin embargo, el problema de riesgo moral pue-
de mitigarse a travs de un diseo que incluya los siguientes atributos claves:
i. Un esquema de subvenciones directas parciales (o subvenciones de contrapartida) con lmites

mximos y una lista de gastos elegibles. En este esquema, para lograr una mejor alineacin de los
objetivos de la agencia pblica y de la empresa, mitigando el riesgo moral, la subvencin nunca cu-
bre todos los costos del proyecto.10 As, si el beneficiario desea aumentar el tamao del proyecto
9
La interpretacin se complica ms cuando adems existen externalidades, las cuales generan una subinversin tambin desde
un punto de vista social (en trminos del grafico 5.5, implica la existencia de una curva de demanda social ms a la derecha).
10
A pesar de que hay importantes variaciones en los tipos de gastos que cumplen las condiciones para la subvencin, el tpico
programa de subvenciones parciales cubre los costos variables de investigacin (salarios de los investigadores, insumos para la
148|gustavo crespi
de innovacin con el fin de conseguir una mayor subvencin, tambin tendr que asumir un ma-
yor costo. Por otro lado la existencia de cofinanciamiento privado verificable inducir al empresario
a buscar invertir en proyectos con ciertos niveles de rentabilidad. Para que sea verificable el cofinan-
ciamiento normalmente se implementa a travs del reembolso ex post de los gastos elegibles apro-
bados.
ii. Un proceso competitivo de convocatoria a propuestas. El proceso competitivo permite al organismo
pblico identificar las mejores propuestas y asignarles recursos sobre la base de un puntaje de eva-
luacin normalmente fijado por evaluadores externos o revisin por pares (peer review). Con el obje-
to de aumentar la transparencia de las asignaciones y disminuir el riesgo de captura, las comisiones
de adjudicacin usualmente estn formadas por representantes del gobierno y de organizaciones
privadas, acadmicas y de la sociedad civil. Normalmente, junto a una evaluacin tcnica, se lleva a
cabo una evaluacin de costo-beneficio social.
Un rasgo interesante de este esquema de costos compartidos es que los organismos pblicos pue-
den ajustar el monto de cofinanciamiento segn las caractersticas del proyecto o del beneficiario; por
ejemplo, aumentndolo cuando el proyecto implica la participacin de ms de un beneficiario dada
su mayor probabilidad de generar externalidades o cuando el beneficiario del proyecto es una empre-
sa pequea, debido a la mayor intensidad de las fallas de mercado que enfrentan las PyME.11 Alternativa-
mente, las subvenciones podran tener como objetivo el componente de capital fijo de un proyecto de
innovacin (como el laboratorio de I + D o un sistema CAD) con el objeto de, al instalar estas capacida-
des, disminuir los costos de futuros proyectos de innovacin.
A pesar de su potencial, las subvenciones directas tienen varios problemas. El principal es que su
implementacin exitosa necesita de importantes capacidades institucionales y, cuando stas no estn
presentes, disminuye drsticamente la eficiencia del conjunto de la operacin. Estas capacidades inclu-
yen un marco institucional predecible (que permita la experimentacin, el monitoreo y la evaluacin
de las polticas) y una masa crtica de capital humano en la agencia responsable y su sistema de apoyo
(por ejemplo, evaluadores, revisin por pares, etc).12 Adems, al administrar los pagos de las ayudas debe
poder cumplirse con la usualmente compleja regulacin que rige el desembolso de fondos pblicos
investigacin y costos de I + rtD tercerizados). Sin embargo, en algunos casos, tambin se incluye una fraccin de los costos fijos
de equipos de laboratorio y de pruebas. Algunos programas tambin incluyen entre los costos elegibles los gastos relacionados
con la adquisicin de derechos de propiedad intelectual, como los costos de la compra de licencias o patentes/aplicacin de
marca registrada.
11
El cofinanciamiento normalmente vara entre un 20% y un 70% de los costos totales del proyecto.
12
Cuando no existen estas capacidades los resultados pueden ser altos costos de administracin, lo que normalmente ocurre
en las primeras etapas de experimentacin de polticas.

(Steinmueller, 2010). Por todo esto, la implementacin de subvenciones directas normalmente se ha lle-
vado a cabo a travs de nuevas instituciones especializadas (como agencias de innovacin).
Un segundo problema es que las subvenciones no son adecuadas para emprendedores que tienen
problemas severos de liquidez porque usualmente se pagan ex post contra recibo. Algunos diseos inten-
tan corregir este problema mediante adelantos parciales de recursos para las empresas nuevas, pero in-
cluso en ese caso estas entregas de efectivo tienen que ser cubiertas con garantas. Un tercer problema
tiene que ver con el proceso mismo de las convocatorias a concursos. A menos que se convoquen va-
rios concursos pblicos durante el ao, es posible que las empresas tengan que esperar varios meses an-
tes de poder solicitar financiamiento. Esto podra hacer al esquema menos interesante, especialmente en
sectores donde el liderazgo de mercado es un activo clave de la competitividad o sectores donde exis-
ten altas oportunidades tecnolgicas.13
Por ltimo, en un contexto de menor desarrollo relativo surge un cuarto problema: el xito de los es-
quemas de subvenciones directas depende de la capacidad de las empresas para identificar una opor-
tunidad de innovacin y presentar una propuesta de proyecto coherente. Este tipo de capacidades del
lado de la demanda no es algo que se pueda dar por sentado. Algunos programas en la regin intentan
mitigar este problema con pequeas ayudas para la formulacin de proyectos, o mediante la creacin de
concursos pblicos de dos etapas (una convocatoria para presentar las notas conceptuales y una segun-
da convocatoria para las propuestas propiamente dichas).14
Los programas de subvenciones directas en ALC han evolucionado a lo largo del tiempo en con-
sonancia con las transiciones de las polticas de innovacin en la regin. Primero, se han movido lenta-
mente desde un enfoque neutral hacia uno basado en objetivos, centrado en sectores o tecnologas
especficas. Esta evolucin busca evitar la dispersin de los limitados recursos disponibles para el apoyo
a la innovacin y aumentar las chances de alcanzar un volumen crtico de proyectos con impacto en los
sectores o tecnologas objetivos. Tambin se orienta al desarrollo de intervenciones ms a medida, ba-
sadas en el aprendizaje sobre las principales fallas de mercado y otras limitaciones a las que se enfrentan
las empresas para innovar. Por ejemplo, se observa un crecimiento por parte de aquellos esquemas que
13
Con el fin de mitigar esta limitacin, algunas agencias tambin funcionan con un sistema de ventanillas abiertas, donde las
empresas pueden presentar propuestas de proyectos en cualquier momento. Las propuestas siguen estando evaluadas desde
un punto de vista tcnico y desde un punto de vista de costos y beneficios; y si pasan el mnimo puntaje necesario se dirigen
a la comisin de adjudicacin para su aprobacin. La principal diferencia con el sistema de convocatorias que la competencia
se debilita porque las empresas que envan sus propuestas antes tienen mayores probabilidades de obtener financiamiento.
14
De hecho en algunos pases se observa una saludable tendencia a la segmentacin de la ayuda en varias fases. Si bien con esto
los costos de transaccin suben, la segmentacin permite ir atando los desembolsos al logro exitoso de las diferentes fases
del proyecto (empezando con la nota conceptual, siguiendo con la investigacin y el desarrollo ms aplicado, el prototipaje, la
proteccin de la propiedad intelectual, etc.).
150|gustavo crespi
promueven la colaboracin o cooperacin entre actores, en la medida de que estos estn ms prximos
a la generacin de externalidades.
Segundo, otra evolucin interesante es con respecto a la coexistencia de las subvenciones con lneas
de crdito subvencionado o de prstamo condicionado. A comienzos de los aos noventa, diferentes
pases experimentaron con este tipo de prstamos, los cuales siguiendo la tradicin del modelo israe-
l (Trajtenberg, 2005) podan ser parcial o totalmente condonados sobre la base del xito o del fracaso
del proyecto, de la naturaleza del beneficiario, y del nivel de riesgo tecnolgico del proyecto. Sin embar-
go, la aparicin de los programas de subvenciones directas limit significativamente el inters de las em-
presas por los prstamos condicionados, hasta que eventualmente fueron eliminados.
Recientemente, se ha observado un resurgimiento de prstamos subvencionados en algunos pa-
ses, esta vez ms enfocados a financiar la adopcin de tecnologas innovadoras en las empresas, sobre
todo aquellas incorporadas en maquinaria y equipos. Sin embargo, la justificacin de estos prstamos
es diferente de la del apoyo a inversiones en activos intangibles como I + D o diseo, residiendo prin-
cipalmente en las potenciales externalidades positivas que la incorporacin de nueva tecnologa pue-
de generar en el resto del sector o de la economa. Se trata de solucionar un problema de informacin
asimtrica vis--vis la nueva tecnologa y de esta forma acelerar su difusin, una vez que se logre este
efecto demostracin con su adopcin por parte del innovador, la subvencin para el financiamien-
to de unidades adicionales de la misma tecnologa debera cesar. As, la implementacin del esque-
ma requiere que la agencia a cargo defina con precisin lo que debe o no considerarse tecnologa
innovadora.
A pesar de sus desafos de implementacin, un rasgo positivo de los prstamos subvencionados es
que, en la medida en que la subvencin a la tasa de inters es pequea y no empuja al costo de capital
por debajo del costo de oportunidad de la empresa, son un instrumento poderoso para distinguir en-
tre los innovadores potenciales (que se autoseleccionan debido a genuinos problemas de liquidez) y los
buscadores de renta.
Los incentivos tributarios: una alternativa a las subvenciones?

Al igual que las subvenciones directas, los incentivos tributarios apuntan tambin a reducir el costo del fi-
nanciamiento de las inversiones en innovacin por parte de las empresas. Sin embargo, en contraste con
las subvenciones directas, los incentivos tributarios en su forma ms convencional estn basados en el to-
tal de las actividades de innovacin llevadas a cabo por las empresas, permitiendo a las firmas conseguir
apoyo para toda su cartera de proyectos de innovacin en lugar de tener que enviar una propuesta de
proyecto para cada una de ellas. Obviamente, esto disminuye drsticamente los costos de cumplimien-
to de las empresas y los costos de administracin de la agencia de innovacin, pero genera una serie de
problemas colaterales.

Los incentivos tributarios operan a travs de diferentes esquemas: crditos fiscales, deducciones y
depreciacin acelerada de las inversiones relacionadas con la innovacin. Los crditos fiscales permiten
un recorte directo de los impuestos a pagar, mientras que las deducciones y la depreciacin acelerada
representan un recorte superior al normal de los ingresos de la empresa sujetos a impuestos. As, la prin-
cipal diferencia entre los dos tipos de mecanismos es que el primero disminuye directamente la carga
fiscal, mientras que el segundo disminuye la carga fiscal en la proporcin correspondiente a las tasas im-
positivas vigentes. En los pases desarrollados, los incentivos tributarios normalmente se aplican al im-
puesto a las ganancias de las sociedades. Sin embargo, en ALC, los impuestos indirectos (tales como el
impuesto al valor agregado o las tarifas de importacin) a veces tambin se incluyen entre las deduccio-
nes, debido a la mayor importancia relativa de estos tributos con respecto al impuesto a las ganancias.
Al igual que las subvenciones directas, la implementacin de incentivos impositivos tambin exige
tener en cuenta algunos aspectos de diseo:
i. La definicin de un grupo objetivo. Los incentivos impositivos pueden estar disponibles para todas
las empresas o se puede dar un apoyo ms generoso a PyME o sectores especficos.
ii. La rotulacin regulatoria de las actividades de innovacin. Los pases normalmente aplican variacio-
nes de los estndares internacionales segn el Manual de Frascati y el Manual de Oslo de la OCDE.
iii. La definicin de las actividades elegibles para los incentivos impositivos (por ejemplo, salarios del
personal de I + D, costos de insumos de investigacin y gastos de capital en I + D).
iv. La tasa de crdito fiscal, deduccin y/o amortizacin acelerada que se ha de aplicar en funcin de
las caractersticas de las inversiones en innovacin de las empresas definiendo, por ejemplo, el tra-
tamiento para las inversiones en equipamiento de laboratorio o la I + D subcontratada con otros
actores del sistema de innovacin tanto nacionales como internacionales, o inclusive el espacio geo-
grfico especfico de localizacin de las actividades de innovacin.
Dado que tanto las subvenciones directas como los incentivos tributarios tienden a reducir el costo
de la inversin en innovacin por parte de las empresas, un anlisis simple podra llevar a pensar que am-
bos instrumentos son sustitutos cercanos. Sin embargo, un anlisis ms profundo revela que existen dife-
rencias importantes tanto desde el punto de vista de la poltica de estmulo a la innovacin empresarial,
como desde el punto de vista de la misma poltica fiscal.
Desde el lado de las polticas de innovacin, existen por lo menos tres razones por las cuales es es-
perable que haya diferencias significativas en la efectividad de los incentivos tributarios en relacin a
las subvenciones directas. En primer lugar, el impacto de los incentivos impositivos sobre el costo mar-
ginal de capital de las actividades de innovacin depende del entorno fiscal, y es menor en un pas con
bajos impuestos o para grupos de actores que muchas veces estn exentos de pagar ciertos impuestos
152|gustavo crespi
o que tributan a una tasa menor. Esta es una de las principales razones por las que los incentivos impo-
sitivos son menos eficaces como estmulos para innovar en regiones de menor desarrollo relativo (Harris
et al., 2009), o como estmulo para las PyME ya que los esquemas tributarios simplificados normalmente
implican menores tasas impositivas efectivas para estas empresas.15 Este sesgo de los incentivos tributa-
rios hacia las empresas ms grandes es tambin preocupante porque stas normalmente tienen mejo-
res capacidades para apropiarse de los beneficios de la innovacin y por ende puede que necesiten en
realidad un menor subsidio.
En segundo lugar, el impacto del incentivo tambin depende en gran medida de la posicin fiscal
de la misma empresa y de su capacidad para generar ganancias. Como esta capacidad es tpicamente li-
mitada en el caso de las PyME y sobre todo en el caso de las empresas que acaban de ingresar en el mer-
cado, a priori el poder de este instrumento para promover el emprendimiento innovador es limitado. En
otras palabras, si solamente las grandes empresas pueden aprovechar en su totalidad el incentivo tribu-
tario, la aplicacin del instrumento tender a ser regresiva.
En tercer lugar, y tal vez ms importante desde un punto de vista de la poltica de innovacin, los
proyectos de innovacin resultantes pueden diferir entre ambos tipos de programas dado que en el caso
de los incentivos tributarios son las firmas las que generalmente deciden en qu proyectos invertir mien-
tras que en el caso de los subsidios hay un mayor control por parte del planificador central. Es decir, es
ciertamente posible que los proyectos financiados con los incentivos tributarios estn ms alineados con
la maximizacin de beneficios privados, mientras que aquellos apoyados con las subvenciones miren
ms a los beneficios sociales de estas inversiones, y stos no siempre coinciden. Por ello, puede que los
proyectos seleccionados no sean los de mayor retorno social y que las empresas terminen ejecutando
prcticamente los mismos proyectos que de todos modos financiaran, aquellos donde las seales del
mercado son ms fuertes y la incertidumbre menor.
En sntesis, desde un punto de vista de las polticas pblicas de estmulo a la innovacin existen una
serie de atributos en las subvenciones directas que hacen a su efectividad y que en general no estn pre-
sentes en el caso de los programas clsicos de incentivos tributarios, en particular: i) la capacidad para in-
ducir proyectos con externalidades es mayor en el caso de las subvenciones directas, ii) la posibilidad de
focalizar los recursos pblicos en aquellos actores del sistema donde es esperable que las fallas de mer-
cado sean mayores (tal es el caso de las PyME innovadoras y los emprendedores), tambin resultan ser a
priori ms altas en el caso de las subvenciones y iii) la posibilidad de generar una mayor adicionalidad en
regiones de menor de desarrollo relativo donde la presin fiscal es menor es tambin ms alta en el caso
15
Adems, el impacto final del incentivo impositivo en los costos de capital tambin depende de cmo se financia la inversin. Si
el financiamiento se hace con deuda y se permite la deduccin de los intereses pagados, esto tambin favorece a las empresas
grandes dadas sus mayores chances deconseguir financiamiento externo (Roca, 2010).

Grfico 5.7: Incentivos tributarios, de las subvenciones directas que en los incenti-
subvenciones e ingresos fiscales no vos tributarios.
percibidos Desde la ptica de la poltica fiscal, aunque
ambos tipos de incentivos fiscales tienen costos,
Ingresos fiscales
no percibidos ya sea en trminos de transferencias en efectivo
(incentivos o de ingresos no percibidos, su costo fiscal neto
fiscales)
Costo de uso de innovacin
Ingresos depende del aumento de la inversin empresa-

fiscales no
percibidos rial en innovacin que logren; del impacto de
(subvencin)
esa inversin en la productividad; y de cuntos
ingresos fiscales se generan gracias a ese impac-
Costo
efectivo to. En este sentido, una diferencia importante
del capital entre las subvenciones directas y los incentivos
tributarios es que mientras las primeras operan
Inv1 Inv2
en el margen (al basarse en proyectos), los se-
gundos operan sobre el total del presupuesto
Inversin en innovacin
de innovacin de las empresas (cuando se di-
sean sobre la base del volumen). El resultado
es que se termina subsidiando proyectos infra-
marginales tambin, es decir proyectos que las
firmas podran haber llevado a cabo de todas maneras y esto obviamente hace a la eficiencia relativa de
los dos esquemas.
Con el fin de ilustrar el tema mencionado de la eficiencia de estos dos diseos, se presenta un gr-
fico que revela la prdida social en trminos de ingresos fiscales no percibidos bajo los escenarios de in-
centivo tributario por volumen con relacin a la subvencin. En el grfico 5.7 se muestra el incremento
alcanzado por una firma en su nivel de inversin en innovacin (de Inv1 a I + Inv2) frente a una dismi-
nucin del costo del uso de capital ocasionada por el otorgamiento de un incentivo tributario. Como se
puede observar, los ingresos fiscales no percibidos en el escenario de un crdito tributario por volumen
son considerablemente mayores que el costo fiscal de una subvencin que apunta al proyecto incre-
mental.16 La razn es que en el primero, el incentivo se otorga por el total (o un porcentaje) del nivel de
inversin en I + D (en este caso Inv1) mientras que en el segundo, el incentivo se otorga slo al proyecto
incremental. Es decir, desde un punto de vista de la eficiencia, existe el claramente una ventaja a favor de
16
Los costos fiscales de los incentivos tributarios en los pases desarrollados han aumentado sistemticamente a lo largo de
los ltimos veinte aos, con valores entre 0,06% del PIB, en el caso del Reino Unido, y hasta 0,29% del PIB en el caso de Francia
(OCDE/Eurostat, 2010).
154|gustavo crespi
las subvenciones directas basadas en proyectos, por sobre los incentivos tributarios basados en el volu-
men del gasto (Parra, 2011).
Al igual que las subvenciones directas, los incentivos tributarios tambin tienen problemas de riesgo
moral. Por ejemplo, las firmas pueden renombrar actividades nuevas o ya existentes para que cumplan
con los requisitos exigidos y pasen como inversiones en innovacin. Este problema se agrava en pases
donde la capacidad institucional de realizar auditoras rigurosas es dbil y ms an donde existe una cul-
tura arraigada de evasin y elusin de impuestos. Es decir, la implementacin de esquemas de incentivos
tributarios requiere tambin de la definicin de procesos claros de auditoria en la autoridad tributaria. El
problema es que los auditores de estas agencias no son en general expertos en innovacin tecnolgi-
ca lo cual tambin facilita por parte de las empresas la inclusin de ms actividades de las que realmen-
te cumplen con la definicin regulatoria de actividades de innovacin.
Relacionado a esto, De Luis (2010) tambin destaca que los incentivos tributarios hacen ms comple-
jo al sistema tributario y crean ms incertidumbre en la interpretacin de la regulacin legal. Esto de por
s demanda ms recursos para auditora por parte de la autoridad administrativa y genera ms oportuni-
dades de manipulacin del sistema para evadir y eludir impuestos. Con el fin de mitigar estos problemas,
los gobiernos se ven en la obligacin de implementar procesos de auditora ms rigurosos. Estas medi-
das por supuesto incrementan los costos administrativos del programa tanto para el gobierno como para
las empresas. As, los mayores costos de administracin y de cumplimiento de las subvenciones directas
tienen que compararse con los mayores costos de inspeccin de los incentivos tributarios para hacer un
balance adecuado.
Otro rasgo a favor de las subvenciones directas desde el punto de vista de la poltica fiscal es que
al menos su costo bruto se puede incorporar en el proceso presupuestario con un alto grado de certi-
dumbre y transparencia, mientras que el costo de los incentivos tributarios (va ingresos no percibidos)
depende de una serie de decisiones adoptadas por las empresas sobre las cuales el fisco no tiene con-
trol alguno.
Finalmente, los incentivos tributarios generan problemas mayores en el mbito de la gobernabili-
dad de la poltica fiscal. En efecto, pueden terminar siendo el objetivo de grupos de presin poderosos y
bien organizados, pero al mismo tiempo al estar consagrados por ley pueden terminar siendo muy difci-
les desactivar. Adems, en un mundo donde las actividades de innovacin estn fuertemente globaliza-
das, los incentivos tributarios pueden en realidad terminar generando trasvases entre fiscos17.
En sntesis, de la discusin anterior claramente se desprende que aunque parientes cercanos, las
subvenciones y los incentivos tributarios distan mucho de tener efectos equivalentes al momento de
17
Esto se produce si el pas de origen de la inversin aplica el criterio de renta mundial, el incentivo en el pas de destino de la
inversin se suele traducir en mayor tributacin final neta en el primero por ese importe resignado en destino.

incentivar la inversin en innovacin por parte de las empresas. Es ms, de la misma discusin se des-
prende que existen argumentos suficientes tanto desde un punto de vista de la poltica de innovacin,
como de la misma poltica fiscal para favorecer las subvenciones por encima de los incentivos tributarios.
Sin embargo, en la medida que la utilizacin de incentivos tributarios es muchas veces una decisin de
poltica pblica ya tomada, es importante implementarla siguiendo algunas buenas prcticas que miti-
guen los problemas anteriores, entre las que se pueden distinguir:
i. De realizarse en forma ex post se debera implementar un sistema incremental y no uno basado

en el volumen, en cuyo caso es necesario definir la base sobre la que se calcular el crecimiento
(Van Pottelsberghe et al., 2009). Aunque el costo fiscal de los incentivos basados en el crecimien-
to esperado de las inversiones es mucho ms bajo, su implementacin y monitoreo son mucho
ms difciles. Sin embargo, segn Hall y Van Reenen (2000), en la prctica no hay mayor diferen-
cia entre un programa de incentivos tributarios verdaderamente incremental y uno de subven-
ciones en tanto que los costos de verificacin del primero se equiparan con los de administrar el
segundo.
ii. Deberan concederse ex ante en base a la presentacin de un proyecto concreto, en forma compe-
titiva basada en mrito y efectivizados contra el avance de los resultados del mismo. Adems los in-
centivos tributarios deberan siempre ser otorgados por porcentaje menor al valor total del proyecto
de innovacin, de forma de alinear los objetivos de la empresa con los de la poltica pblica.
iii. Desde el punto de vista de la transparencia y gestin fiscal, debe incorporarse una metodologa de
estimacin del gasto tributario que permita predecir y seguir la evolucin de los beneficios otor-
gados e incluir dicha estimacin en el presupuesto anual. De esta forma se puede fijar claramen-
te un cupo fiscal y se obliga a los beneficiarios a competir por este cupo en base al mrito de sus
propuestas. Es igualmente importante establecer un ciclo de vida para estos incentivos de forma
que al tener temporalidad sean menos vulnerable al lobby y resulten ser de ms fcil desmantela-
miento en caso de nos ser efectivos. Adems se deberan focalizar en solamente un impuesto, en
este caso el impuesto a la renta que es el que ms directamente influye en el costo del capital de la
inversin.
iv. Es necesario establecer un sistema claro e independiente de monitoreo y evaluacin del impacto de
estos programas tanto para identificar su efectividad en trminos de adicionalidad, como para te-
ner una estimacin lo ms precisa posible sobre su eficiencia, para lo cual es necesario extremar la
coordinacin entre las agencias de innovacin y la administracin tributaria, debiendo tener esta l-
tima la decisin final.
v. Con respecto al sesgo anti-emprendimiento de los incentivos tributarios a la innovacin, el pro-
blema se puede mitigar mediante esquemas que incluyan provisiones de diferimiento, permitiendo
156|gustavo crespi
que las partes no utilizadas del crdito fiscal sean trasladadas a periodos fiscales futuros, o bien com-
binar estar provisiones con reembolsos en efectivo, en cuyo caso los incentivos tributarios se con-
vierten de hecho en una subvencin (Criscuolo, 2009).18
vi. Con respecto a la posibilidad de facilitar externalidades, la formulacin ex ante basada en proyectos
es un paso en la direccin correcta; tambin es posible estimular estas externalidades aumentando
el crdito fiscal para actividades de innovacin tercerizadas a universidades o implementadas en co-
laboracin con otras empresas.
Es importante afirmar que en buena parte de los pases de la regin en donde se estn implemen-
tando incentivos tributarios de fomento a la innovacin (Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Uruguay) es
posible encontrar el cumplimiento de varias, sino todas estas buenas prcticas.
Qu dicen las evaluaciones de impacto?
Consideraciones metodolgicas
Dado que la innovacin resulta afectada por numerosas fallas de mercado, la implementacin de una
poltica exitosa exige diseos eficaces capaces de rectificar esas fallas. Para ello, una poltica ptima de-
bera variar no slo de empresa a empresa sino de proyecto a proyecto. Sin embargo, en la prctica, los
gobiernos tienen graves limitaciones de informacin (Toivanen, 2009), debido a lo cual pueden generar-
se fcilmente resultados incorrectos o desplazamiento (crowding out) de financiamiento privado por la
ayuda pblica.
Una de las primeras preguntas a definir en una evaluacin de impacto es cmo y cundo medir
los resultados de un programa. Crpon, Duguet y Mairesse (1998) distinguen entre indicadores de in-
sumo de innovacin e indicadores de desempeo econmico. Los indicadores de insumo de innova-
cin son los ms directamente afectados por la intervencin, como por ejemplo la inversin total en
innovacin por parte del beneficiario. En la medida en que las polticas de innovacin cambian el cos-
to marginal de capital de la empresa y afectan sus decisiones de inversin, puede definirse hasta qu
punto se genera un aumento en el esfuerzo inversor de las empresas (lo que se conoce como adicio-
nalidad de insumo).
Los indicadores de desempeo econmico permiten evaluar los resultados globales de las inver-
siones en innovacin, o su adicionalidad de producto. En el caso de los programas de innovacin
18
Tal es el caso de los Pases Bajos y Francia, por ejemplo.

empresarial, variables importantes para medir la adicionalidad de producto incluyen el aumento de la
productividad, el empleo, los salarios y las exportaciones.
Con respecto a cundo deben medirse los impactos, esto depende del elemento a medir. Normal-
mente la adicionalidad de insumo se mide en el corto plazo, mientras se est implementando el proyec-
to de innovacin, la adicionalidad de producto en cambio se mide despus de un tiempo. En general,
el impacto de diferentes programas puede mostrar patrones muy diferentes a lo largo del tiempo, y una
consideracin adecuada de estos patrones es crucial para una evaluacin adecuada.
Aun despus de seleccionar los indicadores relevantes, evaluar los impactos de los programas p-
blicos no es una tarea trivial, sobre todo cuando lo que se busca es establecer una relacin causal entre
la participacin en el programa y los resultados de inters. La definicin de causalidad se basa en el con-
cepto del contrafactual. Por ejemplo, si una empresa recibe una subvencin para invertir en innovacin
y se observa un determinado resultado, se dice que la subvencin tiene un efecto causal si ese resulta-
do difiere del que se habra observado sin la subvencin. Si bien esta definicin es relativamente simple
e intuitiva, presenta un problema desde el punto de vista emprico porque el resultado contrafctico, por
definicin, nunca se observa. Este problema se puede abordar estableciendo, junto al grupo de empre-
sas que participan en un programa dado (grupo objetivo), un grupo de empresas que no participan ni
en ese ni en ningn otro programa (grupo de control), seleccionndolas de manera de minimizar las di-
ferencias observables entre ambos grupos.
Ahora bien en el caso de la evaluacin de programas de apoyo a la innovacin empresarial el enfo-
que se complica debido a la naturaleza misma las fallas de mercado que justifican estas intervenciones.
En efecto, el elemento central en estas intervenciones es la necesidad de corregir por la presencia de ex-
ternalidades asociadas a la naturaleza no rival y no excluible del conocimiento generado. En este sentido,
una evaluacin de impacto completa de estos programas requiere no solamente identificar su impacto
en los beneficiarios directos, sino tambin cualquier otro efecto que se pueda haber generado en no
beneficiarios que indirectamente resultan expuestos al programa. De esta forma el ejercicio de identifi-
cacin requiere la existencia de grupos contrafactuales tanto para los beneficiarios directos como los in-
directos. Es precisamente en la identificacin de estas externalidades donde se encuentra la frontera en
materia de la evaluacin del impacto de los programas de incentivos fiscales a la innovacin empresarial
y la evidencia emprica recin est dando los primeros pasos en este campo.
Todas las evaluaciones consideradas en este captulo se basaron en relacionar informacin primaria
sobre los beneficiarios con bases de datos de registros oficiales de empresas (por ejemplo, encuestas in-
dustriales o de innovacin). Esta forma de proceder permiti identificar con exactitud las empresas par-
ticipantes en cada programa evaluado y generar para cada una de ellas un grupo de control adecuado
basado en caractersticas observables similares. La bsqueda de empresas de control se llev a cabo me-
diante mtodos de emparejamiento estadstico, mientras que las estimaciones de impacto hacen uso de
158|gustavo crespi
mtodos de diferencia en diferencia, efectos fijos en paneles de empresas y, en algunos casos, estima-
cin basada en variables instrumentales.19 Todas las evaluaciones se llevaron a cabo a nivel de beneficia-
rio ms que a nivel de proyecto.
En el resto de esta seccin se resumen, en primer lugar, los resultados de las evaluaciones resea-
das con respecto a la adicionalidad de insumo, observando el impacto de diferentes programas sobre
las inversiones en innovacin de las empresas e intentando inferir hasta qu punto podra haber efec-
tos de induccin o desplazamiento de inversin privada. En segundo lugar, se resumen los resultados de
las evaluaciones reseadas con respecto a la adicionalidad de producto, observando el impacto de dife-
rentes programas sobre la productividad a lo largo de un perodo de tiempo ms largo. Debe advertirse
que, debido a la heterogeneidad de la informacin disponible y de las fuentes de datos, las evaluaciones
aqu reseadas no se basan en tcnicas idnticas, por lo que sus resultados no son comparables en to-
dos los casos. Tampoco, dada la informacin disponible, se encuentran en estas evaluaciones estimacio-
nes de impacto de efectos indirectos.
La adicionalidad de insumo
La evaluacin de la adicionalidad de insumo ha sido el enfoque preferido de las evaluaciones de impac-
to en ALC. El cuadro 5.1 resume los resultados de 13 evaluaciones con este enfoque llevadas a cabo en
la regin.
La mitad superior del cuadro resume siete estudios en los que la principal variable dependiente ele-
gida como indicador de impacto es el valor absoluto de la inversin en I + D o la innovacin de la em-
presa (en logaritmos). En cinco de estos casos la principal variable dependiente es la I + D privada (o neta
de la subvencin) mientras que en los dos casos restantes es la inversin en innovacin o I + D total. Por
otro lado, la mitad inferior del cuadro resume 6 estudios en los que el principal indicador de inters es la
intensidad de la innovacin, es decir, los gastos en innovacin o en I + D como fraccin de las ventas o
de la inversin total. En dos de estos casos el indicador se calcula neto de la subvencin, mientras que en
los casos restantes se toma la innovacin total.
Varios resultados interesantes surgen del cuadro 5.1. En primer lugar, los diferentes estudios mues-
tran claramente que los incentivos fiscales han sido efectivos en estimular la innovacin o las inversiones
en I + D. En todos los casos se obtuvo un efecto de tratamiento promedio positivo y significativo (por
ejemplo, las empresas que recibieron apoyo fiscal aumentaron sus inversiones en innovacin). Esto su-
giere que, en general, los programas estn bien focalizados, teniendo como grupo objetivo a empresas
con problemas de apropiacin o dificultades financieras, o ambos. Cuando estas restricciones se relajan,
las empresas reaccionan favorablemente aumentando su inversin en innovacin.
19
Para ms detalles, vanse Hall y Maffioli (2008) y Crespi, Maffioli, Mohnen y Vzquez (2011).

Cuadro 5.1: evaluacin de la Adicionalidad de insumo, pases seleccionados de ALC
Nombre
Periodo de del Atraccin/
Pas Evaluacin Programa Intervencin Beneficiarios Indicador Impacto Exclusin Mtodo
160|gustavo crespi
Argentina (1) 19942001 FONTAR Prstamo Empresas ln (Total I + D) 0,15** Atr. FEIV
TMP1 subvencionado
Argentina (2) 19982006 FONTARANR Subvenciones Empresas ln (Innov privada) 0,18* At. FECS
parciales
Panam (3) 20002003 FOMOTEC Subvenciones Empresas ln (Total I + D) 0,15** No evidencia FECS
parciales
Uruguay (4) 20002006 PDTI Subvenciones Empresas ln (Innov privada) 0,84** Atr. FECS
parciales
Mxico (5) 20042007 EFIDT Crdito fiscal I+D Empresas ln (I + D Privada) 0,25** Atr. FE
Colombia (6) 20002002 Incentivos Crdito fiscal I+D Empresas ln (I + D Privada) 0,06** Atr. SM
fiscales
Argentina (7) 19952001 FONTAR CFF Crdito fiscal I+D Empresas ln (I + D Privada) 0,13*** Atr. FE
Argentina (8) 20012004 FONTARANR Subvenciones Empresas (Total intensidad 0,18** No evidencia DIDPSM
parciales I + D) %
Brasil (9) 19962003 ADTN Prstamo Empresas (Priv. intensidad 0,66** Atr. PSM
subvencionado I + D) %
Brasil (10) 19992003 FNDCT Subvenciones Empresas & UNIV (Priv. intensidad 1,63** Atr. PSM
parciales I + D) %
Chile (11) 19982002 FONTEC Subvenciones Empresas (Total intensidad 0,74* Parcial excl DIDPSM
parciales I + D) %
Panam (12) 20062008 SENACYT Subvenciones Empresas (Total intensidad 0,13** Atr. PSM
parciales I + D) %
Colombia 20022003 COFINANCIA- Subvenciones Empresas & UNIV (Total intensidad 1,20* Atr. PSM
(13) CIN parciales I + D) %
Fuentes: (1) Chudnovsky, et al. (2006), (2) Lpez, et al. (2010), (3) Maffioli, et al. (2011), (4) Lpez y Rossi, (2010), (5) Caldern (2010), (6) Mercer-Blackman (2008),
(7) Binelli y Maffioli (2007), (8) Chudnovsky, et al. (2006), (9) De Negri, et al. (2006a), (10) De Negri, et al. (2006b), (11) Benavente, Crespi y Maffioli (2007), (12) Crespi,
Sols y Tacsir (2011) y (13) Crespi, Maffioli y Melndez (2010).
Notas: FEIV (Efectos fijos, variable instrumental), FECS (Efectos fijos y apoyo habitual), FE (Efectos fijos), SM (Modelaje estructural), DIDPSM (Diferencia en Diferencia,
emparejamiento por puntajes de propensin), PSM (Emparejamiento por puntajes de propensin). En el caso de la evaluacin de SENACYTPanam, la intensidad total de
I + D se calcula como I+D sobre el total de ventas de innovacin. *** nivel de significancia 1%, ** nivel de significancia 5% y * nivel de significancia 10%.
En segundo lugar, es destacable que el impacto es positivo y significativo en las 7 evaluaciones don-
de el principal indicador de impacto es la inversin privada en innovacin o en I + D, indicando que las
empresas que reciben apoyo fiscal tambin reaccionan aumentando su propia inversin en innovacin.
Esto podra resultar de numerosos mecanismos de transmisin diferentes. Primero, puede que el apoyo
fiscal apunte a proyectos ms riesgosos, induciendo financiamiento privado de inversiones relacionadas
menos riesgosas. Segundo, puede que el apoyo pblico tenga como objetivo proyectos de infraestruc-
tura, disminuyendo los costos de capital de cualquier proyecto posterior. Por ltimo, puede que el incen-
tivo fiscal tenga un efecto de sealizacin sobre la calidad del proyecto y del equipo de investigacin,
permitiendo a la empresa apalancar recursos adicionales en los mercados financieros. Las entrevistas
cualitativas comprendidas en la evaluacin del Fontec chileno dan a entender que este efecto de seali-
zacin ha sido importante (Benavente et al., 2007).
En lo que respecta a efectos de desplazamiento, slo en un caso hay evidencia (dbil) de un des-
plazamiento parcial de la inversin privada. Existen adems dos casos en los cuales el aumento de la
inversin en innovacin coincide con el monto del subsidio, pero donde no existe efecto adicional de in-
duccin de un mayor financiamiento privado. Estos nicos tres casos en los que no se observa evidencia
de efectos de induccin de financiamiento privado corresponden a variantes del sistema de subvencio-
nes parciales, sugiriendo que en la medida en que los programas de subvenciones proporcionan finan-
ciamiento a costo cero, podra reducirse su potencial efecto multiplicador en las inversiones privadas. En
cambio, los prstamos subvencionados o los esquemas de crdito tributario parecen ser ms eficaces
para generar estos efectos multiplicadores.
Sin embargo, hay que hacer una salvedad importante. En dos casos los diseos de subvenciones
parciales han tenido el impacto sobre la inversin ms alto de todos los instrumentos y el efecto multi-
plicador ms grande con relacin al apalancamiento de inversin privada en innovacin (ver columna de
impacto). Estos son el FNDCT de Brasil y el programa de Cofinanciacin de Colombia, cuya principal ca-
racterstica es el condicionamiento del financiamiento a la colaboracin entre empresas y universidades.
As, los programas de subvenciones parecen ser especialmente adecuados para alentar la creacin de
vnculos entre los diferentes actores del sistema de innovacin. Este rasgo particular podra haber contri-
buido a abordar limitaciones tanto financieras como tcnicas (por ejemplo, falta de recursos humanos,
falta de infraestructura de investigacin especializada propia y falta de conocimientos tcnicos, entre
otros), cuya mitigacin pudo haber producido un efecto multiplicador en el financiamiento privado.
Una limitacin importante de, sobre todo, las primeras evaluaciones, es que el tamao de las mues-
tras no permite determinar si el impacto del programa evaluado variaba segn subgrupo de empresas.
Una excepcin fue el caso del programa FONTAR-ANR, de Argentina, donde el tamao de la muestra fue
lo suficientemente grande como para evaluar si su impacto variaba segn la experiencia de la empresa
en la gestin de proyectos de innovacin. Es interesante que los evaluadores descubrieron un aumento

sustancial en la inversin privada en I + D por parte de los nuevos innovadores (y alguna evidencia de
desplazamiento de los recursos en el caso de innovadores ms experimentados). En otras palabras, aun-
que muy limitada, la evidencia sugiere un impacto favorable de las subvenciones parciales en las empre-
sas con experiencia limitada en la elaboracin y ejecucin de proyectos de innovacin (Chudnovsky et
al, 2006).
Por ltimo, las diferentes evaluaciones no encuentran impactos sistemticamente diferentes entre
los crditos fiscales y los prstamos subvencionados. En ambos casos, hay efectos multiplicadores de
atraccin e impactos similares en las inversiones totales en innovacin por parte de las empresas, aun-
que los efectos se concentran en los casos de empresas ms grandes o maduras.
Desde un punto de vista metodolgico, la mayora de los estudios utilizan tcnicas basadas en la es-
timacin de la propensin a participar con el fin de encontrar parejas de control-tratamiento similares.
Esto permite evaluar cules son los determinantes principales que influyen en la probabilidad de ser ele-
gido para cualquiera de estos programas. De acuerdo a varios estudios, son las empresas con niveles ms
altos de capital humano o con alguna experiencia previa en la administracin de programas de I + D y de
innovacin las que tienen mayores probabilidades de ser elegidas. Esto es de esperar, dado que en todos
los casos los evaluadores tcnicos de las agencias siempre otorgan un peso importante a estos dos indi-
cadores al momento de calificar cada propuesta.
El problema de un sistema de seleccin basado en antecedentes de excelencia es que lo que puede
ser considerado un buen resultado en el corto plazo podra desatar efectos dinmicos inesperados en un
plazo ms largo. Un sistema de evaluacin altamente meritocrtico podra conducir a la seleccin de slo
los muy buenos candidatos, quienes podran ser seleccionados nuevamente en futuros concursos. Esto
podra desatar una dinmica de efecto Mathew, por la cual se podra comprometer la competencia y la
equidad a travs de la formacin de lites poderosas. Se necesita ms investigacin con el fin de evaluar
si estos efectos de endogamia estn presentes o no, pero se trata de un tema que requiere seguimiento
en el futuro cercano. En otras palabras, es importante tener claras estrategias de salida para los diferentes
esquemas y dejarles claro a las empresas que el apoyo tiene un techo. Este techo debera situarse justo
en el nivel correcto para promover la excelencia sin comprometer la variedad. Las subvenciones parecen
ser especialmente adecuadas para mantener el equilibrio correcto entre excelencia y diversidad.
Son los resultados de ALC muy diferentes de otra evidencia internacional? En general, no. Varios es-
tudios sobre el impacto de los incentivos fiscales en las inversiones en innovacin empresarial tambin
tienden a rechazar la hiptesis del desplazamiento. David, Hall y Toole (2000) y Klette, Men y Griliches
(1999) presentan una revisin exhaustiva de los principales estudios empricos que miden el impacto del
financiamiento pblico en la inversin en innovacin de las empresas durante los aos noventa en pa-
ses desarrollados. Segn David et al., dos terceras partes de los estudios encuentran que el financiamien-
to pblico en I + D no sustituye inversiones privadas en I + D. Por otra parte, Aschhoff (2009) presenta una
162|gustavo crespi
revisin actualizada de los resultados ms importantes de los numerosos anlisis que proliferaron en el l-
timo decenio, gracias a la creciente disponibilidad de datos. La mayora de estos resultados confirman la
ausencia de efectos de desplazamiento y algunos tambin muestran evidencias de efectos multiplicado-
res o inductores en las inversiones privadas. En resumen, las evaluaciones de ALC estn en lnea con la evi-
dencia internacional sobre la eficacia de los incentivos fiscales con respecto a la adicionalidad de insumo.
La adicionalidad de producto
A nivel internacional, son menos los estudios que analizan el efecto del apoyo pblico en el producto de
la inversin en innovacin (patentes, nmero de productos nuevos y ventas de productos nuevos) y en
el desempeo de la empresa. En los estudios existentes, aunque se detectan algunos efectos positivos,
los resultados son menos concluyentes. La principal dificultad para evaluar los efectos de los incentivos
fiscales en la adicionalidad de producto es que se requiere un horizonte temporal ms largo para detec-
tarlos. En particular, estos efectos son detectables slo despus de que la innovacin, los procesos de
aprendizaje que ella genera y la difusin de la tecnologa en las empresas han llegado a su fin. Esto impli-
ca que una evaluacin rigurosa de los mismos puede requerir datos de panel durante un perodo mni-
mo de por lo menos cinco aos despus de recibir el financiamiento pblico.
Las evaluaciones de ALC no escapan a este problema. Numerosas evaluaciones realizadas por el BID
entre 2005 y 2007 (BID, 2007) y resumidas por Hall y Maffioli (2008) no encuentran efectos consistentes
en las postulaciones de patentes ni de nuevos productos, y la evidencia sobre el desempeo de las em-
presas tambin es mixta, con resultados positivos en trminos de crecimiento, pero escaso impacto en
las medidas de productividad. Como se mencion anteriormente, esto podra deberse al hecho de que
en muchas de estas evaluaciones se pregunta sobre la adicionalidad de producto con referencia al mis-
mo periodo durante el cual el proyecto de innovacin se lleva a cabo. Por lo tanto, puede que el tiempo
transcurrido para evaluar la adicionalidad de producto haya sido demasiado breve.
Para zanjar esta brecha de conocimiento, actualmente el BID est reevaluando varios de los pro-
gramas del cuadro 5.1 a lo largo de un periodo ms largo y observando qu impacto han tenido en el
crecimiento de la productividad laboral. Los siguientes programas ya han sido revaluados: el programa
Cofinanciacin (Crespi, Maffioli y Melndez, 2010), el Fondo de Modernizacin Tecnolgica Empresarial
(Fomotec) (Maffioli, Pusterlay y Ubfal, 2011), y el Fondo Nacional de Desarrollo Tecnolgico y Productivo
(Fontec) y el Fondo de Fomento al Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (Fondef) (lvarez et al., 2011), am-
bos chilenos.
La implementacin de estas evaluaciones a ms largo plazo requiri una estrecha coordinacin con
las oficinas nacionales de estadstica. En realidad, uno de los inconvenientes de las evaluaciones previas era
que se basaban en conectar los datos del beneficiario con encuestas de innovacin. Y aunque las encuestas
de innovacin son instrumentos importantes para recopilar informacin sobre inversiones en innovacin (y

para evaluar la adicionalidad de insumo) sus muestras se basan normalmente en secciones transversales re-
petidas de empresas seleccionadas al azar. Esto hace que el seguimiento de las empresas a lo largo de pe-
riodos ms largos sea casi imposible. Para solucionar este problema, los evaluadores han trabajado con las
oficinas de estadsticas nacionales estableciendo conexiones entre los datos del beneficiario con los datos
de registros comerciales, permitiendo seguir a las empresas durante un largo periodo. Aun as, las conexio-
nes de datos slo se pueden hacer a partir de registros de datos ya existentes, en este caso limitando los re-
sultados al anlisis de empresas manufactureras y empresas con ms de diez empleados.
Los resultados para los cuatro programas reevaluados estn resumidos en el cuadro 5.2. Todos los
programas fueron evaluados utilizando el mismo enfoque metodolgico y el principal indicador de pro-
ducto fue la productividad laboral. En todos los casos, la principal variable dependiente est en logaritmos.
Los resultados sugieren un importante impacto de los incentivos fiscales en el desempeo de las
empresas, con aumentos en la productividad laboral de 13% en el caso de Panam (que corresponde al
periodo ms breve) y 15% en el caso de Colombia. Los resultados son estadsticamente significativos para
los niveles estndar. Los dos programas chilenos resultaron en aumentos de la productividad de 9% en el
caso de Fontec y 12% en el caso de Fondef.
Cuadro 5.2: evaluacin de la Adicionalidad de producto en chile, colombia y panam
Perodo de Nombre del

Pas Evaluacin Programa Intervencin Beneficiarios Indicador Impacto Mtodo
Chile (2) 19982006 FONTEC Subvenciones Empresas Productividad 0,09*** FE
paralelas laboral
Chile (2) 19982006 FONDEF Subvenciones Empresas & UNIV Productividad 0,12*** FE
paralelas laboral
Chile (2) 19982006 FONTEC solo Subvenciones Empresas Productividad 0,06 FECS
paralelas laboral
Chile (2) 19982006 FONDEF solo Subvenciones Empresas & UNIV Productividad 0,10*** FECS
paralelas laboral
Chile (2) 19982006 FONDEF+FONTEC Subvenciones Empresas & UNIV Productividad 0,24*** FECS
paralelas laboral
Colombia (1) 19952007 COFINANCIACIN Subvenciones Empresas & UNIV Productividad 0,15*** FECS
paralelas laboral
Panam (3) 20002003 FOMOTEC Subvenciones Empresas Productividad 0,13* FECS
paralelas laboral
Fuentes: (1) Crespi, et al. (2010). (2) Alvarez, et al. (2011) y (3) Maffioli et al (2011).
Notas: FECS (Efectos fijos y apoyo habitual) y FE (Efectos fijos). *** nivel de significancia 1%, ** nivel de significancia 5% y * nivel de significancia 10%.
164|gustavo crespi
Tener dos programas en el mismo pas es tambin interesante porque permite establecer compara-
ciones ms estrechas entre los dos. Concretamente, se puede analizar si hay sinergias importantes entre
los dos programas mediante la identificacin de aquellos beneficiarios que han participado de ambos
programas. En efecto, re-evaluando los programas chilenos teniendo en cuenta si sus beneficiarios utili-
zaban o no el otro programa se encontraron slidas pruebas de sinergias. Las empresas que reciban slo
el Fontec mostraron un aumento de productividad del 6% (y no significativo); las empresas beneficiarias
slo del Fondef mostraron un aumento de productividad del 10% (y significativo); y las empresas benefi-
ciarias de ambos programas mostraron un aumento de productividad del 24% (y significativo).
Las diferencias entre Fontec y Fondef surgen de sus caractersticas principales. El Fontec es el tpi-
co programa de subvenciones parciales en el que los proyectos se seleccionan basndose en un sistema
de ventanilla abierta. En cambio, el Fondef otorga subvenciones para la colaboracin entre universida-
des y empresas y su proceso de seleccin se basa en concursos. Esto podra explicar que el Fondef tenga
un impacto sistemticamente mayor que el Fontec en la productividad que las empresas. Aun as, dados
los importantes efectos complementarios entre ambos programas, su combinacin parece ser la mejor
opcin: el incentivo para la colaboracin entre universidades y empresas podra apuntar a una falla de
coordinacin al tiempo que el incentivo para la empresa podra apuntar a un problema de falta de finan-
ciamiento o apropiacin.
En los casos de Cofinanciacin y Fomotec, fue posible seguir la huella de los impactos a lo largo del
tiempo transcurrido desde la exposicin al tratamiento. Se encontr que estos efectos permanecen y en
algunos casos aumentan con el tiempo. Tambin se vuelven ms significativos entre tres y cinco aos
despus de que las empresas empezaron a ser tratadas. Estos resultados ilustran la utilidad de las evalua-
ciones de impacto a ms largo plazo. No implican que las evaluaciones de impacto final necesariamente
deban llevarse a cabo cinco aos despus de la ejecucin del proyecto, sino ms bien que debera man-
tenerse un seguimiento sobre las primeras generaciones de empresas tratadas. Este fue precisamente el
enfoque adoptado por el Congreso de Estados Unidos para la evaluacin del Programa de Investigacin
e Innovacin de las Pequeas Empresas (Small Business Innovation Research Program, SBIR), para la cual se
pidi a la Administracin Federal de Pequeas Empresas (Small Business Administration) que mantuviera
un seguimiento sobre los beneficiarios de las tres primeras generaciones a lo largo del siguiente dece-
nio (Lerner, 1999).
Temas emergentes
La revisin de las diferentes evaluaciones junto con el mismo aprendizaje institucional que se observa en
la regin ha dado lugar a una serie de preguntas con relacin al diseo de estas polticas de promocin

de la innovacin empresarial mediante estmulos fiscales y a la aparicin de una serie de interrogantes
importantes para el futuro. Los mismos se resumen a continuacin.
Federalismo y las polticas para la innovacin

Varios pases de ALC sobre todo los ms grandes han dado pasos importantes hacia la descentrali-
zacin de la toma de decisiones de poltica pblica a los gobiernos provinciales y locales. De hecho, esto
es lo que ocurre en pases como Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Mxico. En estos pases, los progra-
mas de incentivos fiscales nacionales o federales comienzan a coexistir con programas subnacionales.
Esta coexistencia de intervenciones de innovacin en varios niveles tambin es caracterstica de algunos
pases desarrollados territorialmente importantes, como Canad y Estados Unidos.
Basndose en la experiencia de la OCDE, aunque en principio los incentivos fiscales subnacionales
para la innovacin aumentan la generosidad total del apoyo proporcionado a las empresas locales, su
efecto total no est claro, sobre todo si se tiene en cuenta el potencial efecto negativo en la innovacin
de las jurisdicciones vecinas (OCDE/Eurostat, 2010). A propsito de la proliferacin de incentivos fiscales
para I + D a nivel estadual en Estados Unidos, Wilson (2009) concluye que aunque estos incentivos son
eficaces para aumentar la I + D de los estados que los otorgan, casi todo el aumento se debe a la I + D
atrada desde otros estados (sugiriendo un juego de suma cero en los resultados agregados). Los riesgos
de acabar en una situacin similar en los pases de ALC no deberan ser ignorados. Por lo tanto, es nece-
sario seguir investigando y establecer un mejor sistema de recopilacin de datos en la regin con el fin
de evaluar las polticas de innovacin de mltiples niveles de gobierno.20
Las polticas para la innovacin y el estmulo al emprendimiento dinmico

Diversos obstculos dificultan el uso de polticas para la innovacin en la promocin del emprendimien-
to dinmico. Primero, como las subvenciones normalmente se pagan ex post contra recibo, si los em-
prendedores tienen problemas de crdito, este tipo de financiamiento puede serles de muy poca ayuda.
Segundo, puede que la velocidad a la que normalmente se toman las decisiones en el marco de las agen-
cias para la innovacin de la regin sea demasiado lenta para las empresas recin creadas (Toivanen,
2009). Tercero, la evidencia de pases desarrollados muestra que los costos de solicitud de las subvencio-
nes disminuyen con el tamao de la empresa. Y por ltimo, los incentivos tributarios son poco eficaces
para las empresas que recin comienzan y todava no tienen ingresos sujetos a impuestos.
A pesar de estas limitaciones, las subvenciones directas podran apoyar el emprendimiento dinmi-
co por dos canales potenciales. Primero, como las subvenciones directas se evalan sobre la base de un
20
El problema de recopilacin de datos no es menor, dado que las investigaciones recientes sobre los sistemas de innovacin
regionales de ALC sealan que los datos microeconmicos en la regin normalmente carecen de la cobertura geogrfica sufi-
ciente (BID, 2011).
166|gustavo crespi
proyecto, podran activar un efecto sealizacin para el sector financiero sobre la calidad de la idea in-
novadora, mitigando as la severidad de las limitaciones financieras (Lerner, 1999). Segundo, las agencias
encargadas de la implementacin podran disear subvenciones para favorecer la colaboracin de las
nuevas empresas con empresas grandes o universidades, lo que tambin podra ayudar a disminuir sus
limitaciones. Hasta qu punto las subvenciones directas tambin pueden estimular el emprendimiento
dinmico es una cuestin emprica; sin embargo, la limitada evidencia sobre el tema que surge del pro-
grama Fontar-ANR, indica que las subvenciones parciales podran tener un potencial interesante para
ayudar a los nuevos innovadores.
Aun as, puede que las subvenciones no sean la mejor intervencin para fomentar el emprendimien-
to, especialmente si su principal limitacin es la falta de cultura empresarial y capital humano (como pa-
rece ser el caso en muchos pases en desarrollo) o la falta de suficientes instrumentos financieros (por
ejemplo, fondos de garanta o fondos de capital de riesgo). La eficacia del instrumento de subvenciones
parciales para fomentar el emprendimiento dinmico depender de sus complementariedades con es-
tos instrumentos financieros y el nivel de capital humano.
Las caractersticas especiales del sector servicios

A pesar de que los servicios dominan la actividad econmica, han sido objeto de menos investigacin
por parte de los analistas de las polticas para la innovacin. Sin embargo, durante los ltimos 10 aos se
ha generado un creciente inters por entender la innovacin en los servicios en los pases desarrollados.
Los resultados que se desprenden de estas investigaciones sealan que los servicios innovan de una ma-
nera diferente de las empresas manufactureras (por ejemplo, sus innovaciones estn menos basadas en
I + D y ms basadas en arreglos informales, en la adopcin de TIC y en las interacciones de usuario-pro-
ductor) y que una solucin nica para la innovacin en los servicios puede ser ineficaz, dado que se trata
de un grupo diverso de sectores, tanto en lo que concierne a la produccin como a la innovacin (Tether,
2003).
Por el contrario, todava no hay estudios sistmicos de este tipo en ALC. El imperativo para entender
los determinantes de la innovacin en los servicios y evaluar aquellas fallas de mercado que podran per-
judicarla es evidente, ya que el sector de servicios emplea a una parte importante de la fuerza laboral y
su bajo crecimiento de la productividad afecta seriamente la performance de crecimiento agregada de la
regin (BID 2010a). El dilema para la poltica pblica est claro: si los servicios innovan de manera diferen-
te que las empresas manufactureras, el estmulo adecuado a la innovacin en este sector quiz requiera
nuevos diseos de polticas y programas (OCDE 2012). Para zanjar la brecha de conocimiento de los fac-
tores determinantes de la innovacin y la productividad en los servicios, es necesario mejorar los esfuer-
zos de recopilacin de datos. Aunque algunos pases de ALC recin han comenzado a recopilar datos
sobre la innovacin en los servicios, esta evidencia emergente an no ha sido evaluada adecuadamente.

De los incentivos a los insumos a los incentivos por resultados
En general la gran mayora de los incentivos fiscales revisados en esta seccin se focalizan en la idea de
que si el problema es uno de subinversin, entonces el incentivo debe concentrarse en incrementar este
insumo. En la prctica esto es complicado en la medida que el impacto final de esta mayor inversin en
la productividad de las empresas no est necesariamente garantizado si es que estas inversiones no son
las de mayor productividad o bien si desplazan aunque ms no sea parcialmente a otras inversiones igual
o ms productivas. Aunque las diferentes evaluaciones de impacto revisadas en la seccin anterior sugie-
ren que en general esta mayor inversin es tambin productiva, se plantea el interrogante de si es posible
aumentar la efectividad del impacto las intervenciones mediante la generacin de incentivos que resul-
ten menos atados a los insumos y ms atados a los resultados. Cada vez ms, en el mundo desarrollado,
los pases estn empezando a experimentar con incentivos asociados a resultados, por ejemplo los ingre-
sos generados por los productos innovados o por las ventas de licencias de tecnologas patentadas (ver
por ejemplo la propuesta de Patent Box del HM Treasure del Reino Unido). Este ltimo caso es particular-
mente interesante ya que los incentivos se asocian actividades de difusin de la tecnologa por parte de
su dueo original, es decir se premia precisamente la generacin de externalidades. Algunos pases de la
regin estn tambin dando los primeros pasos en esta direccin mediante la segmentacin del apoyo
a insumos asociados a resultados intermedios y/o mediante la vinculacin de los ingresos de los interme-
diarios tecnolgicos a los royalties asociados a la tecnologa transferida. Sin embargo, todo esto es muy
incipiente y es necesario llevar cabo ms investigacin para medir el impacto de estas reformas sobre la
eficiencia general del sistema.
168|gustavo crespi
Conclusiones
Este captulo presenta las tendencias recientes ms importantes en relacin con el diseo y la evaluacin
de polticas pblicas para el apoyo a la innovacin empresarial en ALC. Aunque el espectro de polticas
de innovacin es bastante ms amplio y complejo, el foco de este captulo es en los incentivos fiscales
como instrumento de estmulo a la inversin en innovacin por parte de las empresas. Varios pases en
la regin han experimentado con incentivos fiscales desde comienzos de los aos noventa. En contraste
con los pases de la OCDE, ALC tiene un claro sesgo a favor de las transferencias directas al sector privado
y slo unos pocos pases han comenzado ms recientemente a experimentar con incentivos tributarios.
Los presupuestos fiscales asignados a estos programas son ms bien magros y no llegan a afectar ms
all que un nmero reducido de empresas en la regin. En este sentido, puede decirse que la poltica de
innovacin empresarial en la regin recin est dando sus primeros pasos.
En el captulo se plantea una descripcin de las principales ventajas y desventajas de los diferen-
tes incentivos fiscales, concluyndose que existen argumentos slidos tanto desde el punto de vista de
la poltica de innovacin, como de la poltica fiscal para preferir las subvenciones directas por sobre los
incentivos tributarios como mecanismo de estmulo. Sin embargo, en el captulo tambin se plantean
alternativas para disear un esquema de incentivos tributarios que pueda maximizar su efectividad, mini-
mizando sus efectos secundarios, pero siempre como alternativa de segundo mejor.
A pesar de su menor recorrido, varios programas de la regin ya han sido evaluados y este captu-
lo aprovecha la abundancia de estudios existentes para proporcionar un meta-anlisis cualitativo de los
programas pioneros en funcionamiento desde comienzos de los aos noventa. Las principales conclu-
siones son bastante claras. Primero, hay evidencia de un impacto positivo en la adicionalidad de insumo
(es decir, los incentivos fiscales han sido eficaces para aumentar la inversin de las empresas en proyectos
innovadores y apalancar recursos privados para estas inversiones). Segundo, los mecanismos de finan-
ciamiento tienen impactos diferentes en distintos grupos de beneficiarios: a pesar de que los riesgos de
desplazar a las inversiones privadas son ms bajos en el caso de programas basados en prstamos sub-
vencionados o incentivos tributarios, las subvenciones paralelas parecen ser ms eficaces en el caso de
los nuevos innovadores o cuando se trata de promover las conexiones entre empresas y universidades, es
decir tienen un mayor potencial para llegar a una poblacin objetivo. Tercero, los impactos tambin pa-
recen ser positivos en relacin a la adicionalidad de producto y la productividad, siempre y cuando haya
transcurrido el tiempo suficiente desde que la subvencin fue aprobada. De hecho, los diferentes estu-
dios que analizaron la adicionalidad de producto sealan que los impactos positivos en la productividad
laboral comienzan a aparecer slo al cabo de entre tres y cinco aos despus del comienzo de un pro-
yecto de innovacin.

A pesar de los resultados mencionados, poco es todava lo que se sabe con relacin a la eficiencia
de los incentivos fiscales, es necesario llevar a cabo ms investigacin para identificar los impactos de es-
tos programas en relacin a los beneficiarios indirectos (externalidades) y consumidores, as como tam-
bin sus costos sociales en trminos de recursos fiscales y la distorsiones generadas en otros mercados
por arrastre o desincentivos. Estos elementos deben formar parte de la agenda futura de investigacin
en la regin.
Existe en la regin un proceso importante de creacin de capacidades institucionales con relacin
al diseo e implementacin de incentivos fiscales para el estmulo de la innovacin empresarial, y es im-
portante enfatizar que varios de los hallazgos de estas evaluaciones en forma gradual estn empezando
a integrarse en la programacin pblica. Es de esperar entonces que la efectividad y tal vez la eficiencia
de estos programas contine creciendo en el futuro, al tiempo que se expande su alcance.
170|gustavo crespi
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Stiglitz, J. E y A. Weiss. 1981. Credit Rationing in Markets with Imperfect Information. American Economic
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174|gustavo crespi
Toivanen, O. 2009. Innovation Policy, Entrepreneurship and Development: A Finnish View. Serie docu-
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Wilson, D. 2009. Beggar Thy Neighbor? The In-State, Out-State and Aggregate Effects of R&D Tax Credits.
Review of Economics and Statistics 91 (2):43136.

Instituciones fiscales
Las instituciones fiscales del maana, ttulo inaugural de la serie Instituciones para la gente,
aborda temas de gestin pblica clave para el desarrollo econmico de Amrica Latina
y el Caribe. Los autores repasan el progreso reciente en la regin y proponen reformas
institucionales de avanzada que se enfocan en:
el uso de reglas para robustecer las polticas fiscales estables y sostenibles;

la formulacin de objetivos presupuestarios claros que guen un gasto pblico de calidad;
la implementacin de plataformas tecnolgicas para una gestin pblica moderna y
transparente;
la promocin de un clima de negocios que apoye a las PyME formales y productivas, y
el manejo eficiente de programas de incentivos fiscales a la innovacin empresarial.
Cada captulo concluye con los desafos que enfrentan los pases de la regin para consolidar
instituciones fiscales con visin de futuro y con recomendaciones de poltica.
Esta obra es un texto de referencia tanto para formuladores de poltica como para analistas
econmicos interesados en estudiar la evolucin de las instituciones fiscales de la regin y
en identificar reas para mejorar la gestin pblica.
***
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) es una institucin internacional creada en 1959

para promover el progreso econmico y social en Amrica Latina y el Caribe.
La serie Instituciones para la gente abarca publicaciones dedicadas al estudio de instituciones

que mejoren el desempeo de los sectores pblico y privado. La serie responde al mandato
del BID de construir y fortalecer instituciones en Amrica Latina y el Caribe para el beneficio
de todos los ciudadanos de la regin.

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las instituciones

fiscales del maana

Instituciones para la gente

Instituciones para la gente

Las instituciones fiscales del maana / Ana Corbacho, coordinadora.

1300 New York Avenue, N.W.

Lista de recuadros, grficos y cuadros............................................................................. vii

lista de grficos, cuadros y recuadros | vii

viii | lista de grficos, cuadros y recuadros

lista de grficos, cuadros y recuadros | ix

acerca de los autores | xiii

xiv | acerca de los autores

Juan Pablo Martnez

Joan Oriol Prats

acerca de los autores | xv

xvi | acerca de los autores

Ana Mara Rodrguez

Ahorrar en buenos tiempos para no sufrir en la adversidad

Gastar en aquello que importa

Hacia una gestin integral del gasto pblico

En busca de las PyME latinas

Innovar para crecer

La innovacin es un motor primordial del crecimiento de la productividad. Y lamentablemente las

Las instituciones fiscales del maana

Reglas fiscales para la estabilidad y sostenibilidad | 1

La estabilidad y la sostenibilidad de la poltica fiscal son anclas fundamentales para la es-

Volatilidad y poltica fiscal: el pasado y la experiencia reciente de Amrica Latina

Fuente: FMI (2011).

Reglas fiscales para la estabilidad y sostenibilidad | 3

Fuente: FMI (2011) y clculos propios.

Pas 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fuente: FMI/WEO (2011).

Reglas fiscales para la estabilidad y sostenibilidad | 5

Grfico 1.3: Resultado fiscal primario en pases seleccionados de ALC, 200810

Fuente: FMI (2011) y BID/LMW Database (2012).

Fuente: FMI (2011).

Cmo pueden ayudar las instituciones fiscales a reducir la volatilidad macroeconmica?

Reglas fiscales para la estabilidad y sostenibilidad | 7

Qu son las reglas fiscales?

Tipos de reglas fiscales: ventajas y desventajas

Reglas fiscales para la estabilidad y sostenibilidad | 9

Pas Tipo de regla y fechas de inicioa Base legalb Coberturac Periodicidadd

Reglas fiscales que establecen la obligatoriedad de equilibrios presupuestarios o metas de re-

Reglas fiscales que establecen lmites en el nivel del gasto pblico

Reglas fiscales para la estabilidad y sostenibilidad | 11

Reglas fiscales que establecen lmites en el nivel de endeudamiento

Reglas fiscales que establecen metas (techos o pisos) en los ingresos

Reglas fiscales basadas en el balance estructural o ajustado por el ciclo econmico

Reglas fiscales para la estabilidad y sostenibilidad | 13

Limitaciones de las reglas fiscales

Reglas fiscales para la estabilidad y sostenibilidad | 15

Reglas fiscales para la estabilidad y sostenibilidad | 17

Fuente: con base en Villafuerte, Lpez-Murphy y Ossowski (2010).

Ajustar los procedimientos y metodologas de preparacin, discusin y aprobacin del presupues-

Reglas fiscales para la estabilidad y sostenibilidad | 19

Reglas fiscales para la estabilidad y sostenibilidad | 21

Pas Tipo de clusula

Fuente: Ter-Minassian (2010) con base en FMI (2009d).

Correccin de desviaciones y aplicacin de la regla en el presupuesto