Organización y

funcionamiento del
Estado

Módulo 1
El Estado

2
 CONTENIDO

RESUMEN ............................................................................................................................................................................. 4

1. EL ESTADO: DEFINICIÓN, ROL ES Y FORMAS ............................................................................................................. 5

1.1. DEFINICIÓN DE ESTADO ................................................................................................................................................ 5

1.2. ROLES DEL ESTADO EN UN MUNDO GLOBALIZADO.......................................................................................................... 7
1.3. FORMAS DE ESTADO. EL ESTADO UNITARIO Y EL ESTADO COMPLEJO .............................................................................. 8

2. FORMAS DE GOBIERNO: TIPOLOGÍA CLÁSICA Y MODERNA ............................................................................... 11

2.1. GOBIERNO DE ASAMBLEA ........................................................................................................................................... 12

2.2. EL GOBIERNO DIRECTORIAL......................................................................................................................................... 13
2.3. EL GOBIERNO PARLAMENTARIO................................................................................................................................... 13
2.4. EL RÉGIMEN PRESIDENCIAL CLÁSICO ............................................................................................................................ 16
2.5. EL GOBIERNO SEMIPRESIDENCIAL ................................................................................................................................ 17
2.6. EL PRESIDENCIALISMO EN LATINOAMÉRICA.................................................................................................................. 19

3. LA ADMINISTRACIÓN Y LAS FUNCION ES DEL ESTADO ......................................................................................... 22

3.1. FUNCIÓN EJECUTIVA................................................................................................................................................... 23

3.2. FUNCIÓN LEGISLATIVA................................................................................................................................................ 23
3.3. FUNCIÓN JURISDICCIONAL .......................................................................................................................................... 23
3.4. FUNCIÓN ADMINISTRATIVA......................................................................................................................................... 23
3.4.1. Titula ridad de la función administra tiva ................................................................................................. 24
3.4.2. Límites de la función administrativa ........................................................................................................ 25
3.4.2.1. Pri ncipio de legalidad ...............................................................................................................................25
3.4.2.2. Control administra ti vo .............................................................................................................................25

4. LA ADMINISTRACIÓN PÚBL ICA ................................................................................................................................. 26

4.1. DEFINICIÓN ............................................................................................................................................................... 26

4.1. ENFOQUES SOBRE LA DEFINICIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.................................................................................. 27
4.2. CARACTERÍSTICAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA .................................................................................................... 29
4.3. ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA........................................................................................................... 30
4.4. PRINCIPIOS QUE RIGEN A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA............................................................................................... 32

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS...................................................................................................................................... 35

3
 Resumen
En este módulo revisaremos los fundamentos del Estado, sus orígenes y roles;
señalaremos, además, algunos momentos determinantes en el proceso de su
evolución histórica que han influido en cómo se ha ido delimitando su rol.

Seguidamente, abordaremos las formas del Estado y sus principales

características, los regímenes de gobierno que existen para luego pasar a
entender el concepto de administración pública.

Finalmente, explicaremos los principios que rigen el funcionamiento de la

administración pública.

4
1. El Estado: definición, roles y formas

1.1. Definición de Estado

Hay múltiples definiciones de Estado; sin embargo, la mayoría de los teóricos

coinciden en que existe Estado cuando confluyen los elementos: territorio,
población y poder:

 Territorio1. Refiere al espacio físico permanente donde habita la

población, esté —o no— continuo geográficamente (puede ser continental o
insular).

La población comprende al conjunto de seres humanos que compone al Estado.

No es condición esencial que exista homogeneidad étnica, racial o religiosa, aun
cuando en la mayoría de países es posible encontrarla.

1
En el artículo 54 de la Constitución Política se define: «[...] El territorio del Estado es inalienable e inviolable.
Comprende el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo y el espacio aéreo que los cubre. El dominio marítimo
del Estado comprende el mar adyacente a sus costas, así como su lecho y subsuelo, hasta la distancia de
doscientas millas marinas medidas desde las líneas de base que establece la ley. En su dominio marítimo, el
Estado ejerce soberanía y jurisdicción, sin perjuicio de las libertades de comunicación intern acional, de
acuerdo con la ley y con los tratados ratificados por el mismo».
5
El elemento poder tiene diversas aproximaciones teóricas aunque, en definitiva, lo
principal es que involucra la capacidad del Estado —al menos desde el punto de
vista jurídico— de organizar a la población y el territorio. Esta capacidad de
mantener el orden y organizar el territorio puede involucrar el uso de la fuerza.

El elemento poder involucra, además, la capacidad de convertirse en destinatario

de derechos y obligaciones jurídicas con otros Estados, así como perseguir
determinados objetivos de interés público:

 Satisfacción de necesidades de la población.

 Asignación de derechos.
 Adopción de medidas para promover el correcto funcionamiento del
mercado.
 Etc.

Debemos entender al Estado como la forma en la que se organiza la sociedad para

poder funcionar mejor. Es la unión de nuestra población, las instituciones públicas
que nos organizan, nuestra cultura, en un territorio determinado.

La Constitución del Perú establece en su artículo 44° los deberes primordiales del
Estado:

«[...] defender la soberanía nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos;
proteger a la población de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar
general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la nación.
Asimismo, es deber del Estado establecer y ejecutar la política de fronteras y promover la
integración, particularmente latinoamericana, así como el desarrollo y la cohesión de las
zonas fronterizas, en concordancia con la política exterior».

Para que el Estado pueda alcanzar estos fines, y logre cumplir con las funciones
que le corresponde, se ha creado tres ramas del poder público:

 Poder Legislativo.
 Poder Ejecutivo.
 Poder Judicial.

6
Estas ramas están integradas por diversos órganos con funciones diferentes; estos
deben coordinar y colaborar mutuamente para poder trabajar mejor y lograr sus
fines.

1.2. Roles del Estado en un mundo globalizado

Desde los inicios del Estado, este ha pasado por diversas crisis2 —ya sea por el
mal funcionamiento del mercado o por la disminución de la capacidad del Estado
para intervenir— que han conllevado a que se reflexione y se redefina qué tipo de
intervención es la que debe cumplir en la sociedad.

La Gran Depresión de la década 1930 se originó por el mal funcionamiento del

mercado. En ese momento, el mercado estaba en total libertad, mientras que se
entendía que el rol que debía cumplir el Estado era garantizar los derechos de
propiedad y la ejecución de los contratos, sin los cuales el mercado no podía
constituirse. El Estado fue incapaz de adoptar políticas económicas viables luego
de que cayera el nivel de producción agregada y se disparara los índices de
desempleo posteriores a la Primera Guerra Mundial.

La crisis del Estado liberal da lugar al surgimiento del Estado social

burocrático:

 Social porque se reconoce que el Estado debe garantizar los derechos

sociales y el pleno empleo.
 Burocrático porque este cumple su función mediante la contratación
directa de burócratas.

Los Estados eran relativamente cerrados y autárquicos en el sentido de que cada

quien producía lo que se consumía a nivel interno y; el Estado tenía una
participación amplia en el plano económico y social, era un prestador importante
de servicios.

A finales del siglo XX, el proceso de globalización tuvo como resultado una gran
caída de los costos de transporte y comunicaciones internacionales, el comercio
internacional aumentó, lo cual conllevó a una reorganización de la producción a
nivel mundial liderada por empresas multinacionales. Los Estados, para poder

2
Las distintitas crisis han sido: crisis fiscales, crisis del modo de intervención del Estado en lo económico y en
lo social y crisis en la forma burocrática de administración del Estado.
7
sobrevivir, debían ser competitivos, y esto implicaba mejorar la asignación de
recursos existentes y aumentar la eficiencia de la producción. Una consecuencia
adicional que tuvo la globalización fue la pérdida relativa de autonomía del Estado,
en la medida en que su capacidad para formular políticas macroeconómicas
nacionales y proteger la economía del contexto internacional se vio reducida.

En este marco se produjo una crisis fiscal, al ser los Estados incapaces de ajustar
sus gastos y financiar las políticas públicas. La respuesta a la crisis a nivel mundial
fue el replantamiento del rol que el Estado debía cumplir en la sociedad.

Por ello se planteó reformas neoliberales que implicaban privatizar, liberalizar,

desregular, flexibilizar mercados de trabajo y descargar del Estado todas aquellas
funciones vinculadas con las intervenciones en el plano económico y social. Sin
embargo, no se trataba de volver al Estado liberal de principios de siglo, sino de
transitar a un Estado que actuara como regulador y facilitador del desarrollo.

El rol del Estado se reconfigura en lo social-liberal porque debe continuar

protegiendo los derechos sociales y promoviendo el desarrollo económico; a la
vez, usar los controles del mercado y disminuir los controles administrativos,
promover los servicios sociales y científicos, y flexibilizar los mercados de trabajo.

El Estado que surge está dirigido hacia la ciudadanía. Se busca que las personas
sean más conscientes de sus derechos individuales, y que participen activamente.
Esto se observa en la institucionalización de mecanismos que permiten la
participación ciudadana, con lo cual se da una democracia más directa.

1.3. Formas de Estado. El Estado unitario y el Estado complejo

En este punto, tenemos como objetivo distinguir e identificar las posturas para
organizar el territorio. Recordemos que los elementos clásicos del Estado son el
territorio, la población y el poder (ejercido por el Gobierno). Por ello,
debemos entender las formas de Estado y la relación que tiene un determinado
Estado con uno de los elementos, como el territorio, el cual describe la actividad
estatal con referencia al espacio.

8
Formalmente, existen tres grandes tipos de Estado: el Estado unitario, el Estado
federal y la confederación; aunque los dos primeros son los más comunes 3:

 Estado unitario. Este Estado se caracteriza por ser indivisible, por tener
un único ordenamiento constitucional y solo un poder constituyente que
ejerce la soberanía popular, a nombre de la nación. El Estado unitario sería
el prototipo de Estado-nación.

Cabe señalar que el Estado unitario puede tener una estructura centralizada
o convivir con organismos territoriales autónomos, los cuales cuentan con
cierta autonomía normativa, lo que nos llevaría a un Estado
descentralizado.

 Estado federal. Este Estado se organiza como una suma de estados o de

entidades políticas previamente existentes. El Estado federal tiene dos
ordenamientos constitucionales simultáneos, que se encuentran deslindados
en la Constitución de la Unión. El Estado federal aparecería como una
sumatoria de sus estados miembros.

La principal característica del Estado federal es la existencia de estados,

provincias o cantones, provistos de autonomía constitucional, cada cual con
su constitución estatal o provincial, con su trilogía de poderes y con su
capacidad de organizar y dictar su ordenamiento jurídico interior, con una
única limitación: que no contradiga el ordenamiento general federal.

Por lo tanto, dentro de un Estado federal, la provincia o estado miembro

también tiene su Poder Ejecutivo, su Poder Legislativo y su Poder Judicial.
Por esta razón, el ciudadano del Estado federal está vinculado con estos
ordenamientos jurídicos, uno que le afecta como integrante de la unión, y
otro que lo afecta solo como integrante del estado miembro.

 La confederación de Estados. Es la unión de Estados soberanos que

mantienen su soberanía, aun después de integrados; la integración se
produce mediante un tratado internacional, y está sujeta a las normas del
Derecho Internacional Público; la integración puede ser objeto de rescisión

3
P LA N A S, Pedro (1998). Cómo organizar el territorio (pp. 19-25). En La descentralización en el Perú
republicano . Lima: Municipalidad Metropolitana de Lima.
9
unilateral, si así lo ha previsto el propio tratado; el Estado es soberano, así
que puede separarse de la confederación, en ejercicio de su soberanía.

En el Estado federal, en cambio, la separación es imposible; los miembros

pertenecen de por vida al mencionado Estado. Están regidos por la
Constitución de la Unión, en la cual es norma de derecho interno que los
Estados miembros no pueden alterar ni tergiversar la Constitución ni la
legislación federal.

10
2. Formas de gobierno: tipología clásica
y moderna
Las formas de gobierno están vinculadas con la titularidad y la forma en que se
maneja el aparato del Estado. Pueden ser clasificadas en dos formas:

 Forma clásica. Fue Aristóteles quien hizo una primera clasificación de las
formas de gobierno; realizó una repartición triple:

 Monarquía (gobierno de uno).

 Aristocracia (gobiernos de pocos).
 Democracia. Esta clasificación perdió vigencia.

Actualmente, la forma clásica comprende la monarquía, que se caracteriza

por la sucesión, y la república, que se caracteriza por la elección. En tal
sentido, la forma clásica está vinculada con el titular o los titulares del
poder.

11
  Forma moderna. Esta forma comprende los sistemas políticos y los
regímenes políticos4:

 Sistemas políticos. Conjunto de principios relacionados con la forma

en que está distribuido el poder político. Existe una relación entre la
ideología política y las instituciones políticas que derivan de esta:
gobierno absolutista, liberal, socialista, marxista, fascista y social de
derecho.

 Regímenes políticos. Se establece la relación del ejercicio del poder

político entre el Ejecutivo y el Legislativo. Se puede advertir la
preponderancia de un órgano estatal dentro de la estructura del Estado.
Las formas de gobiernos son seis:

o De Asamblea.
o Directorial.
o Parlamentario.
o Presidencial.
o Semipresidencial.
o Compuesto.

A continuación pasaremos a explicar cada uno de estos regímenes políticos.

2.1. Gobierno de Asamblea5

En este tipo de gobierno se ejerce simultáneamente las funciones ejecutivas y

legislativas, a través de una Asamblea Parlamentaria, en la que se concentra el
poder político. La Asamblea tiene supremacía sobre el resto de los órganos del
Estado.

Asimismo, la Asamblea Parlamentaria elige a una directiva o comité de delegados

por necesidades técnicas, con el fin de que puedan desempeñarse como
representantes protocolares de dicha Asamblea y ejecuten las funciones para
administrar al Estado.

4
GA RC ÍA TOMA , Víctor (1991). Formas de gobierno y formas de Estado (pp. 161 y ss.). En Teoría del Estado y
Derecho Constitucional. Lima: Fondo de Desarrollo Editorial de la Universidad de Lima.
5
Ibídem, pp. 178-181.
12
La directiva es conformada por miembros de la propia Asamblea, quienes pueden
ser obligados a dimitir de sus cargos o revocados por mandato, pues esta
delegación es únicamente técnica y no confiere poder en sí misma.

Finalmente, debemos precisar que en el gobierno de la Asamblea está

concentrado todo el poder político, ya que no hay separación entre el órgano
Legislativo y Ejecutivo. Sin embargo, está sometido totalmente a la voluntad del
pueblo, quien es el único que detenta la soberanía, a través del mandato
imperativo del referéndum o iniciativa popular, y es quien dirige el gobierno del
país.

2.2. El gobierno directorial

En esta modalidad, al igual que en el caso anterior, se produce la coalición de

poderes. El ente parlamentario designa entre sus miembros a un directorio o
junta, para que ejerzan las funciones ejecutivas de administración del Estado.

Sin embargo, a diferencia del gobierno de la Asamblea, los miembros del órgano
directorial no pueden ser revocados de sus mandatos ni obligados a dimitir de sus
cargos, a pesar de haber sido elegidos por el Parlamento, y no por una elección
popular directa.

Los miembros del órgano directoral no tienen iniciativa legislativa y derecho al

veto; son objeto de control parlamentario, a través de informes anuales de gestión
y una intrínseca supervisión de su labor gubernamental por medio de
observaciones y preguntas, similares a las mociones o interpelaciones. Por ello, el
Parlamento puede declararle un voto de desconfianza, obligando a los miembros
del directorio a variar su orientación política, en el sentido de la voluntad
parlamentaria.

2.3. El gobierno parlamentario

Este régimen nació en Europa. Como refiere Domingo GARCÍA BELAUNDE6 , el

régimen parlamentario consiste en trasladar al Parlamento, o sede legislativa, el
poder decisorio y central de la administración del Estado, con lo cual se origina

6
GA RC ÍA BE LA U N DE , Domingo (1996). Formas de gobierno en la Constitución peruana (pp. 74-76). En La
Constitución en el péndulo . Arequipa: Universidad Nacional de San Agustín.
13
una integración política entre Poder Ejecutivo y Legislativo; la marcha del Estado
será producto de una colaboración recíproca entre ambos órganos.

Sin embargo, no todo régimen en el que existe un parlamento es un régimen

parlamentario, ni siquiera lo es un régimen en el que el Parlamento tiene poderes
reales que le permitan servir de contrapeso al Gobierno (como es el caso de un
régimen presidencial, en el que el parlamento a menudo es más poderoso que en
los regímenes parlamentarios). Se llama parlamentario a un gobierno cuando un
régimen está dividido en dos elementos, uno de los cuales es el «Gabinete» o
Gobierno y el otro es el Parlamento.

Según DUVERGER7, existen tres elementos en un régimen parlamentario:

 Ejecutivo dualista. Se llama Ejecutivo dualista a la organización

gubernamental en la que se encuentra frente a frente un jefe de Estado y
un Gabinete Ministerial (gobierno), el cual es integrado por ministros y la
presidencia es asumida por uno de ellos, en calidad de jefe de Gobierno.

El jefe de Estado representa a la nación, promulga leyes, firma los

decretos, ratifica los tratados, nombra al primer ministro y al Gabinete, así
como eventualmente formula la disolución del Parlamento. Sin embargo,
todos estos poderes los ejerce de manera simbólica, ya que las decisiones
no son tomadas por él, sino por el Gabinete. Si no está de acuerdo con el
gobierno, puede someterse o dimitir, pero la dimisión de un jefe de Estado
es un acto grave; su aplicación es excepcional.

En cambio, el Gabinete, llamado también ministerio o gobierno, asume las

funciones gubernamentales. El Gabinete es un órgano colectivo,
conformado por ministros, quienes adoptan decisiones en conjunto. Quien
preside el Gabinete es el jefe de Gobierno, que es diferente del jefe de
Estado.

El jefe de Gobierno, llamado en muchos países primer ministro,

presidente del Consejo o canciller es quien escoge a los demás miembros
del Gabinete. El jefe de Estado debe dar su consentimiento a dichos
miembros; sin embargo, dicho consentimiento es solo una formalidad.

7
DU V E RGER , Maurice (1970). Las relaciones Parlamento-gobierno (pp. 197-219). En Instituciones Políticas y
Derecho Constitucional. Barcelona: Ediciones Ariel.
14
 Asimismo, el jefe de Gobierno preside las reuniones del Gabinete que se
efectúan sin la presencia del jefe de Estado; dichas reuniones se llaman
Consejos de Gabinete. Por último, es él quien representa a todo el Gabinete
en las asambleas.

 La responsabilidad política del Gabinete ante el Parlamento. Esto

significa que el Parlamento puede obligar al Gabinete a dimitir por un voto
de desconfianza.

La responsabilidad política se refiere a una especie de revocación de los

miembros del Gabinete por las Asambleas; estas emiten un voto de
desconfianza, tras el cual los ministros deben retirarse. Cabe señalar que no
todo voto hostil del Parlamento significa responsabilidad política del
Gabinete, sino solamente los que se refieren a la «cuestión de confianza»
propuestas expresamente por el gobierno.

Por lo tanto, la responsabilidad política del gobierno ante el Parlamento,

señalada anteriormente, constituye el elemento esencial del régimen
parlamentario; aun cuando no existan los otros dos elementos (por
ejemplo, el dualismo), basta este para que haya un régimen parlamentario.

Asimismo, la responsabilidad política es colectiva cuando el Gabinete es

alcanzado por el voto de desconfianza del Parlamento. Si solo es atacado
un ministro, normalmente todo el Gabinete se solidariza con él (principio de
la solidaridad ministerial); sin embargo, a veces ocurre que el jefe de
Gobierno no se solidariza con un ministro, por ejemplo, cuando el voto de
desconfianza ha sido emitido por actos personales del ministro.

Es importante señalar que la responsabilidad política del Gabinete ante el

Parlamento no solo implica que este pueda obligar a los miembros a dimitir
colectivamente; sino también, conlleva a que el Parlamento participe en la
investidura del nuevo Gabinete.

 El derecho de disolución del Parlamento. En el régimen parlamentario,

generalmente, el gobierno tiene el derecho de disolver al Parlamento o a
una de las dos cámaras (en el caso de que existiera el bicameralismo). En
este caso, la cámara afecta a ser disuelta será la que fue elegida por
sufragio universal directo, y ante el cual el Gabinete es responsable, en los
términos señalados en el punto anterior.
15
 No obstante, aunque el derecho a disolver el Parlamento no exista o sea
una práctica en desuso, constituye un régimen parlamentario desde el
momento en que el Gabinete o gobierno es responsable ante el Parlamento.

Asimismo, este derecho es una pieza maestra del parlamentarismo, pues

permite que haya un contrapeso de la influencia del mismo, que ejerce
sobre los ministros por medio de la responsabilidad política. Sin la
disolución, el Gabinete se encontraría desarmado ante un Parlamento que
podría derribarlo a su gusto.

Consecuentemente, la disolución tiene como fin restablecer el equilibrio de

poderes, pues ante un voto de desconfianza de la Cámara, el Gabinete
puede pronunciar la disolución del Parlamento, y ya será el pueblo quien
decida el conflicto mediante elecciones generales, con lo cual se convierte
este en la piedra angular del régimen parlamentario.

Sin embargo, cabe señalar que la actuación de los partidos políticos

modificaría profundamente las relaciones entre el Parlamento y el Gabinete.

2.4. El régimen presidencial clásico

El sistema político de los Estados Unidos constituye el régimen presidencial clásico.

Al respecto, Maurice DUVERGER refiere que el régimen presidencial se distingue del
parlamentario en tres puntos esenciales:

 El Ejecutivo no está dividido en dos elementos separados (jefe de Estado y

Gabinete, en el que el primero está bajo la autoridad del segundo); en el
régimen presidencial, el presidente es a la vez jefe de Estado y jefe de
Gobierno, y ejerce efectivamente ambos poderes.

Los ministros no tienen autoridad política propia, son dirigentes

administrativos de sus departamentos ministeriales, y son consejeros y
colaboradores del presidente en el plano gubernamental.

Por tanto, en el régimen presidencial, los ministros, en conjunto, no forman

un órgano colectivo y no existe un Consejo de Ministros en el que las
decisiones se tomen en conjunto. Es decir, cuando el presidente se reúne

16
 con todos sus ministros, llamados «secretarios», lo hace solamente para
recibir su opinión, pues la decisión solo le pertenece a él.

 El presidente (jefe único de Estado y de Gobierno) es elegido por toda la

nación por medio del sufragio universal directo. La forma de elección otorga
al presidente una gran autoridad. Lo coloca a la misma altura que el
Parlamento, puesto que uno y otro emana de la voluntad popular. La
diferencia es que la representación parlamentaria está desperdigada entre
un grupo de individuos, elegido cada uno por una fracción del cuerpo
electoral, en el marco local. La representación presidencial, por el contrario,
está concentrada en las manos de un solo hombre, elegido por el conjunto
electoral, en el marco nacional.

 El presidente y el Parlamento son independientes uno de otro; están

separados de una forma rigurosa, con lo cual se da origen a la separación
de poderes de forma rígida, una característica del régimen presidencial. Los
elementos principales de esta independencia son:

 Primero, que el parlamento no puede interrumpir al Gobierno

presidencial con un voto de desconfianza, como en el régimen
parlamentario.

 Segundo, que el presidente no puede disolver el Parlamento. Por ello,

están condenados a convivir sin poder separarse, lo que produce en el
Gobierno cierta seguridad, aun cuando no reúna una mayoría
parlamentaria. No obstante, también priva al Gobierno de medios de
presión eficaces sobre el Parlamento —a través de su partido político, si
el partido es mayoritario; aunque también puede suceder que el partido
del presidente sea minoritario—.

2.5. El gobierno semipresidencial

Llamado también presidencialismo; constituye una aplicación deformada del

régimen presidencial clásico porque existe un debilitamiento de los poderes del
Parlamento y un incremento de los poderes del presidente.

Se desarrolla, sobre todo, en países latinoamericanos que han transportado

instituciones constitucionales de Estados Unidos a una sociedad diferente.
17
En este modelo aparecen yuxtapuestos elementos sustanciales del gobierno
parlamentario y del gobierno presidencial:

 Instituciones del gobierno parlamentario. Un Ejecutivo dividido entre

un jefe de Estado y un Gabinete, y que tiene a la cabeza un jefe de
Gobierno.

Responsabilidad política del Gabinete ante el Parlamento, que implica la

dimisión en el cargo ministerial, como consecuencia de un voto de censura
o de desconfianza. Asimismo, el Ejecutivo tiene el derecho de disolver el
Parlamento, lo que le concede una influencia sobre él.

 Instituciones del gobierno presidencial. Elección del jefe de Estado,

denominado presidente de la República, mediante sufragio universal y
directo, con la que obtiene legitimidad democrática.

El régimen semipresidencial tiene más de régimen parlamentario que de régimen

presidencial, pues se encuentran los elementos fundamentales del
parlamentarismo. No obstante, la diferencia esencial se refiere a la elección del
jefe de Estado, ya que en vez de tratarse de un monarca hereditario o de un
presidente elegido por los parlamentarios, se trata de un presidente elegido por
sufragio universal.

El presidente de la República tiene mayores prerrogativas jurídicas que un jefe de

Estado parlamentario; el ser elegido por sufragio universal convierte al jefe de
Estado en un representante del pueblo, y lo posiciona en el mismo nivel que el
Parlamento, por encima del primer ministro y de la cartera ministerial.

En el régimen parlamentario clásico, el jefe de Estado está más lejos de la

soberanía popular que el primer ministro, y tiene menos calidad como
representante de la nación.

Por ello, el jefe de Estado parlamentario desempeña un papel de naturaleza

simbólica, más que una autoridad gubernamental, y ejerce los poderes nominales
que la Constitución le atribuye.

18
2.6. El presidencialismo en Latinoamérica8

Llegada la república en Latinoamérica, se adoptó la práctica de sistemas de

gobierno de corte presidencial. Pese a ello, este intento nos llevó a resultados
distintos al modelo que queríamos imitar (los Estados Unidos de Norteamérica), y
generó un sistema político diferente al mencionado; dicho sistema es el conocido
«presidencialismo latinoamericano», el cual tiene las siguientes características:

 Fortalecimiento excesivo y descontrolado del Poder Ejecutivo.

Sobre todo del presidente de la República, que al igual que el presidente de
Estados Unidos, es a la vez jefe de Estado y jefe de Gobierno.

Los presidentes de las diferentes repúblicas en América Latina —quienes

son elegidos directamente por la ciudadanía— poseen atribuciones que no
les son formalmente otorgadas al presidente de los Estados Unidos;
atribuciones tales como:

 El reconocimiento de la iniciativa legislativa directa.

 La posibilidad del veto parcial de las normas.
 La facultad poco controlada de legislar y el frecuente uso o abuso de
medidas de carácter excepcional en materias económicas y/o sociales
(medidas que se alejan del carácter coyuntural para volverse
permanentes).
 Debilidad en la configuración del rol y las atribuciones propias de la
institución parlamentaria, la cual se conoce como el Congreso.

A los congresos se les reconoce atribuciones de tipo controlador, las cuales

han sido tomadas de un contexto más bien propio del parlamentarismo;
pero, en los hechos, estas atribuciones han servido para afianzar el
descrédito de los parlamentos latinoamericanos y de quienes lo integran.

Asimismo, no existe mucho interés en fortalecer la vinculación entre los

congresistas y la ciudadanía, a la cual estos dicen representar, lo que ha
debilitado enormemente el rol de los congresos como instancias de

8
ES P INOSA -SALDAÑA BA RRERA , Eloy (2002). Notas acerca de la evolución del presidencialismo latinoamericano a
la luz de lo ocurrido en el caso peruano sobre el particular . Europa del Este-América Latina. Estatuto del
Individuo y sistema de gobierno. Primer encuentro de constitucionalistas de América Latina y Europa del Este.
Wroclaw. Universidad de Wroclaw, pp. 321-325.
19
 legitimación del régimen político existente en cada país; una labor
importante que les compete desarrollar.

 Falta de autonomía de la judicatura en la realización de las labores

que les son propias. Esta falta de autonomía no se ha podido revertir, ni
siquiera en situaciones delicadas como el control de constitucionalidad de
las leyes y las demás normas que tienen fuerza de ley; ni siquiera en países
que tienen un Tribunal Constitucional. En los hechos, el Poder Judicial está
actuando como instancia especializada en la resolución de conflictos, cuyo
quehacer está supeditado a las orientaciones —en algunos casos
imposiciones— dadas fundamentalmente por el gobierno; pero también en
algunos aspectos puntuales por ciertos sectores de los congresos.

 Tendencia a una centralización en el ejercicio del poder y, por ende,

mediatización de cualquier alternativa de corte centralista. En la mayoría de
países latinoamericanos se ha adoptado una posición de la gestión pública
en la que la mayor parte de las decisiones son tomadas por el gobierno
central, con la cual se deja a las instancias descentralizadas (si es que estas
existen) una actuación residual.

Luego de observar los elementos más distintivos del presidencialismo

latinoamericano, encontramos una deformación de los rasgos considerados
esenciales para tener un régimen presidencial norteamericano. Esto nos puede dar
una idea de las múltiples dificultades existentes en Latinoamérica para configurar
verdaderos Estados de derecho; entre ellas, la acumulación de poder en la figura
del presidente de la República, desproporcionada, y muchas veces hasta
incontrolable.

«Presidencialismo latinoamericano: deformación del régimen presidencial norteamericano».

Si bien, el fortalecimiento de la posición presidencial fue necesario, en un primer

momento de la conformación de las nacientes repúblicas latinoamericanas (pues
se necesitaba un liderazgo unificado para hacer frente a aspiraciones externas que
querían acabar los procesos independentistas), lamentablemente se convirtieron
luego en un pretexto para que caudillos con posiciones ideológicas tan diversas
como débiles llegaran al poder, únicamente, para satisfacer sus interés personales

20
y los de su entorno más cercano; usando como estrategias, en el mejor de los
casos, prácticas populistas.

21
3. La administración y las funciones del
Estado
La teoría actual del Derecho Constitucional establece que hay una unidad de
poder, y de ello se deriva que en el interior del Estado se reconozca tres funciones
comunes a las diversas entidades:

 Función ejecutiva.
 Función legislativa.
 Función jurisdiccional.

No obstante, actualmente es necesario también tener en cuenta la función

administrativa, conocida también como la función pública.

22
3.1. Función ejecutiva

Es la actividad que consiste en la dirección de la política general de gobierno. Fija

las directrices de orientación política mediante la gestión de asuntos que afectan
los intereses vitales de la comunidad, respecto a su seguridad interna, relaciones
internacionales y relaciones interorgánicas (entre poderes).

La función ejecutiva se exterioriza a través de actos políticos o actos de gobierno

emitidos por los órganos competentes con efectos jurídicos generales.

3.2. Función legislativa

Es la actividad que consiste en la creación, modificación o derogación de normas

jurídicas que son imperativas para todos los habitantes.

La función legislativa se exterioriza a través de los actos legislativos dictados

dentro de un procedimiento constitucional que producen efectos jurídicos
generales y abstractos de carácter imperativo.

3.3. Función jurisdiccional

Es la actividad que se encarga de resolver de manera definitiva los conflictos de

intereses surgidos en una situación jurídica individual o colectiva. Tiene por
característica el uso de la potestad de «coacción»; es decir, la potestad de usar la
fuerza para que sus decisiones sean eficaces.

3.4. Función administrativa

La función administrativa, según el profesor Roberto DROMI (2005, p. 197), puede

ser definida, «desde un punto objetivo, como un conjunto de actividades
encaminadas hacia un fin con prescindencia del órgano o agente que la realice, y
que se traduce en una ejecución concreta y práctica. Desde un punto subjetivo,
implica una estructura orgánica; es decir, un conjunto de órganos estatales y no
estatales encargados de la ejecución concreta y práctica de los cometidos del
Estado».

23
Según SAYAGUÉS LAZO (1953, pp. 45-46):

«La función administrativa es la actividad estatal que tiene por objeto la realización de los
cometidos estatales en cuanto requieren ejecución práctica, mediante actos jurídicos que
pueden ser reglamentarios, subjetivos o actos condición, y operaciones materiales».

La función administrativa concreta los fines del poder a través de los reglamentos,
actos administrativos, actos de la administración interna, y contratos de la
Administración Pública. Según A LZA (2012) se traduce en el:

«Conjunto de decisiones y operaciones mediante las cuales se procura la satisfacción de las

necesidades colectivas, utilizando recursos públicos, desarrollando acciones destinadas a la
comunidad y, produciendo bienes y servicios dentro de las orientaciones generales trazadas
por las políticas públicas y las normas legales».

3.4.1. Titularidad de la función administrativa

La Administración Pública es asociada desde sus orígenes al Poder Ejecutivo, en la

medida en que su actuación se encuentra supeditada al principio de legalidad, el
mismo que tiene como finalidad establecer los parámetros adecuados para la
ejecución correcta de ley.

La Administración Pública se encuentra presente en todo el Estado; si bien

principalmente se circunscribe al Poder Ejecutivo, no es exclusiva de este poder;
pues tanto el Poder Legislativo, Judicial, como otros órganos del Estado ejercen
una determinada función administrativa.

En tal sentido, teniendo en cuenta un concepto de función administrativa en

sentido amplio; es decir, visto como aquella actividad estatal encargada de la
administración de los asuntos públicos cuya finalidad es la de servir a los
intereses generales, resulta adecuado afirmar que la titularidad de la función
administrativa es ejercida por la Administración Pública.

24
3.4.2. Límites de la función administrativa

Al ser una manifestación de poder, la función administrativa no puede ser ejercida

de manera arbitraria, más bien se encuentra sometida a una serie de parámetros
que supervisan una actuación adecuada de la misma.

Señala el profesor A BRUÑA (2010):

«Los límites de la función administrativa son el principio de legalidad y el control

administrativo».

3.4.2.1. Principio de legalidad

La Administración Pública se encuentra sometida al ordenamiento jurídico y, en

especial, a la Ley; esta última es la que determina los alcances de lo que la
administración puede hacer; es decir, su competencia es solo lo facultado
expresamente.

3.4.2.2. Control administrativo

El control administrativo es ejercido por el Congreso (a través de diferentes

mecanismos de control político) y el Poder Judicial (a través de la revisión judicial
de las actuaciones administrativas y procesos constitucionales).

En Estados modernos existen órganos constitucionalmente autónomos que

ejecutan el control administrativo; en el caso del Perú, la Contraloría General de la
República y conforme con el artículo 82 de la Constitución Política se expresa en:

«El control de la legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la
deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control».

25
4. La Administración Pública

4.1. Definición

Aproximarse a la definición de Administración Pública implica, primero, hacer

referencia al término administración en sentido amplio, para luego abordarlo
como integrante de la frase en mención: Administración Pública.

Etimológicamente:

La palabra administración se forma del prefijo ad- ‘hacia’ y ministrare ‘servir’ o ‘cuidar’.

Este término fue empleado por los romanos para referirse al acto o a la función de
prestar un servicio a otras personas.

26
Desde el punto de vista jurídico, el profesor Dante CERVANTES (2004, p. 12) señala:

«El término administración posee dos acepciones: en el ámbito del derecho civil, la
administración es vista como el manejo de un bien o conjunto de bienes o patrimonio;
mientras que desde el punto de vista de derecho público, administración significa asegurar la
aplicación diaria de las leyes y la marcha cotidiana del servicio público».

4.1. Enfoques sobre la definición de Administración Pública

En la actualidad, no existe una definición uniforme de la Administración Pública;

no obstante, existen parámetros que pueden vislumbrar un acercamiento y
diversos enfoques para su definición, entre los cuales se puede identificar
principalmente a los siguientes (CERVANTES , 2013):

 Concepto sintético. Define a la Administración Pública como a un sistema

de elementos heterogéneos en interacción; es decir, reconoce la autonomía
del derecho administrativo cuyas reglas se encuentran dentro del contexto
económico, jurídico y psicológico que le dan dimensión social.

 Concepto funcional. Señala que la actividad de la Administración Pública

tiene como característica principal el interés público; por ello, su función no
es solo ejecutar la ley de manera irrestricta, sino que deberá realizarlo
sobre la base de dicho interés público, de modo que trascienda de un
ámbito individual a un ámbito general.

 Concepto microanalítico. La Administración Pública es la fase del

gobierno que consta de la ordenación cooperativa de las personas,
mediante la planificación, organización, educación y dirección de su
conducta para la realización de los fines del sistema político.

 Concepto macroanalítico. La Administración Pública alude a todas

aquellas operaciones que tienen por objeto la realización y ejecución de las
directivas gubernamentales.

 Concepto sociológico. Sociológicamente, la Administración Pública es

considerada como la organización social generada por la voluntad del

27
 Estado para actuar a su servicio en lo concerniente a la realidad nacional, y
en orden a los intereses que define el poder político.

 Concepto negativo o residual. Administrar es todo aquello que no sea

legislar ni juzgar.

En función de lo previamente expuesto, la doctrina se ha encargado de desarrollar

la noción de Administración Pública, entre los cuales podemos mencionar los
siguientes:

 Según BONNIN (A BRUÑA, 2011, p. 57):

«La Administración Pública es la que tiene la gestión de los asuntos comunes respecto de las
personas, de los bienes y de las acciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su
persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo al orden público (sic)».

 Según Roberto DROMI9 (1983, pp. 157-158):

«La Administración ofrece un doble aspecto: desde el punto de vista objetivo la

administración es una acción, un conjunto de actividades enderezadas hacia un fin, con
total prescindencia de la índole del órgano, agente o autor del acto. Es la actividad
concreta dirigida a través de una acción positiva a la realización de los fines de seguridad y
bienestar general. Desde el punto de vista subjetivo (orgánico o formal) la administración
implica una estructura orgánica, un ente o complejos de entes al que el ordenamiento
jurídico le atribuye la función de administrar. Es decir, Administración Pública como
sinónimo de aparato administrativo, integrado por el conjunto de órganos que es centro de
la función administrativa».

9
En este sentido, GARRIDO FA LLA (1966, pp. 34-35) señala que «el concepto de la Administración Pública debe
ser vista desde un punto de vista objetivo como una actividad desplegada por el Poder Ejecutivo y desde un
punto subjetivo como el sujet o de la actividad administrativa, visto como un complejo orgánico integrado en
el Poder Ejecutivo».
28
  Según GARCÍA DE ENTERRÍA y Eduardo FERNÁNDEZ (2000, p. 36):

«La Administración Pública es una noción que se identifica usualmente con el Poder
Ejecutivo; sin embargo, hoy debe ser considerada como una organización instrumental, que
actúa siempre ante el Derecho como un sujeto que emite actos, declaraciones, que se
vincula con otros sujetos mediante contratos, que responde con su patrimonio de los daños
que causa y que es justiciable ante los tribunales».

 Según A BRUÑA (2010, pp. 26-68):

«La Administración Pública es una organización del poder público que actúa con potestad
administrativa».

De acuerdo con las definiciones descritas anteriormente, es posible concluir que la

Administración Pública es una organización con poder estatal compuesta por un
conjunto de entidades públicas organizadas, según lo establecido por la
Constitución Política y leyes que, en ejercicio de potestades administrativas,
realizan sus respectivas atribuciones con la finalidad satisfacer el interés general
de la sociedad.

O, en otras palabras, es el conjunto de organizaciones que el Estado utiliza para

canalizar y atender adecuadamente necesidades colectivas de interés público,
ejerciendo la denominada función administrativa del Estado.

4.2. Características de la Administración Pública

Una vez establecida una aproximación a la definición de Administración Pública, es

posible establecer las características principales que la constituyen como tal.

En tal sentido, el profesor Juan Alfonso SANTAMARÍA PASTOR (2004, pp. 24-25), en
su obra Principios del Derecho Administrativo establece como rasgos principales de
la Administración Pública a lo siguiente:

 Complejidad en su organización. La Administración Pública se

caracteriza por su compleja organización; tiene en cuenta no solo el

29
 personal que labora en ella, sino también el presupuesto que se destina
para las funciones de la misma.

 Complejidad en su estructura. La Administración Pública está

conformada por un sinnúmero de administraciones diferenciadas dentro de
la misma.

 Multiplicidad de tareas. La Administración Pública, al estar conformada

por diferentes tipos de administraciones, lleva consigo una variedad de
tareas que debe realizar con el fin de garantizar el interés público.
 Titular de un poder extraordinario. La Administración Pública tiene
como característica el ejercicio de poder de coacción, implícito del Estado.

 Sujeto a un derecho especial. La Administración Pública se organiza y

actúa con sujeción a un derecho especial, en este caso, el derecho
administrativo.

4.3. Actividades de la Administración Pública

Como bien señaláramos en las líneas anteriores, siguiendo a Guzmán (2011, pp.
290-291):

«La función administrativa es la función ejercida por la Administración Pública, es en merito a

esta función que la administración desarrolla una serie de actividades».

A continuación, enumeramos tales actividades:

 Actividad policial. También denominada actividad de limitación de

derechos, sean fundamentales o no, con la finalidad de adecuar el
comportamiento del particular en función del interés general.

Es en ejercicio de esta actividad que la Administración Pública puede

otorgar autorizaciones, licencias y permisos con el fin de otorgar derechos
para que los particulares desempeñen determinadas funciones.

30
 Actividad prestacional. Mediante esta actividad, la Administración
Pública supervisa el manejo de los servicios públicos (servicios cuya
prestación no debe ser necesariamente ejecutada por la administración,
pero sí regulada y supervisada debido a que los mismos son de interés
público o interés común).

En otras palabras, un servicio público es la prestación obligatoria,

individualizada y concreta de bienes y servicios para la satisfacción de las
necesidades primordiales de la comunidad.

 Actividad de fomento. Esta actividad consiste en la realización de

determinadas acciones con el fin de promover o estimular la realización de
ciertas actividades por parte de los particulares, las mismas que son
consideradas de interés público.

Esta actividad de fomento se manifiesta a través de incentivos económicos:

subvenciones y subsidios, o también a través de incentivos jurídicos:
convenios de estabilidad jurídica y la simplificación administrativa.

 Actividad normativa. Esta actividad consiste en la emisión de normas

jurídicas de rango secundario, es decir, inferior al de la ley, denominadas en
forma genérica reglamentos.

Los reglamentos pueden ser autónomos o subordinados:

 Los reglamentos autónomos son aquellos que no requieren de una

ley a la cual reglamentar.
 Los reglamentos subordinados son aquellos que sirven para
complementar o hacer operativas las leyes, de modo que se establece las
normas procedimentales requeridas para la adecuada aplicación de las
leyes.

 Actividad sancionadora. Esta actividad consiste en la facultad de la

administración para sancionar a los particulares por la incursión de
determinadas infracciones, las mismas que no poseen la calificación de
delitos, que son exclusivos del ámbito penal.

31
 Esta actividad está regida por ciertos principios, los cuales se encuentran
recogidos, por ejemplo, en la Ley del Procedimiento Administrativo General,
y que tienen como finalidad proteger al particular de posibles actos
arbitrarios. Asimismo, las decisiones que se tome en ejercicio de esta
actividad pueden ser revisadas por el Poder Judicial a través del proceso
contencioso administrativo.

 Actividad cuasijurisdiccional. Esta actividad consiste en la resolución de

controversias entre particulares o entre estos y el Estado a través del
procedimiento administrativo trilateral. Su resultado también puede ser
evaluado por el Poder Judicial.

No debe confundirse esta actividad con la función jurisdiccional, la cual

corresponde a entes definidos de manera taxativa por la Constitución y que,
por definición, no puede ser revisada de manera posterior.

4.4. Principios que rigen a la Administración Pública

Entre los principios que deben guiar a la Administración Pública, debemos

mencionar a los siguientes:

 Principio de legalidad. Este principio pretende resaltar «el sometimiento

de la administración a las normas emanadas del Poder Legislativo y, en
general, a las reglas que integran el sistema normativo» (SANTAMARÍA, 2004,
pp. 79-80).

La finalidad de este principio es que la Administración Pública deba cumplir

—y hacer cumplir— las normas dictadas dentro del ordenamiento jurídico
con el fin de garantizar al ciudadano —y demás sujetos privados o públicos
que se relacionen con ella— el respeto de sus derechos y, en general, al
sistema jurídico.

 Principio de tutela jurisdiccional. «Este principio está referido a la

existencia de un conjunto de mecanismos de control a través de los cuales
se pueda asegurar eficazmente el sometimiento de la administración al
sistema normativo» (SANTAMARÍA, 2004, pp. 86, 87).

32
 Principio de competencia. La competencia debe ser entendida como el
conjunto de funciones cuya titularidad es atribuida por el ordenamiento
jurídico a unos entes o a un órgano administrativo con referencia a otros.

Este principio establece que las competencias de las entidades de la

Administración Pública deben ser tipificadas en la norma legal
correspondiente con la finalidad de que no excedan las atribuciones que le
han sido jurídicamente conferidas.

 Principio de unidad. En virtud de este principio, el comportamiento total

de la Administración Pública debe seguir una visión, misión y estrategia
única.
 Principio de descentralización y desconcentración. La
descentralización y la desconcentración son dos fenómenos que buscan
facilitar la realización de algunas actividades, de modo que permitan que
estos no se hagan en un solo lugar o por un único grupo humano.

Según A RCARONS (1994, p. 46):

«El principio de descentralización es un principio organizativo consistente en transferir

competencias decisorias de la administración estatal a las demás personas jurídico-
públicas».

El principio de desconcentración alude a la transferencia de un ente central,

parte de sus atribuciones. Para ello se requiere que este ente central
cuente con competencias exclusivas y permanentes, que la atribución se
realice a un órgano que no ocupe la cúspide de la línea jerárquica y un
ámbito dentro del cual el órgano debe ejercer la competencia que le fuere
atribuida.

Según ESPINOZA (2008, p. 327):

«La instancia desconcentrada no cuenta con atribuciones propias: asume

competencias que le fueron delegadas, cuya titularidad finalmente corresponde a
quien efectuó dicha delegación».

33
 Principio de coordinación y colaboración. Este principio busca dotar de
armonía y equilibrio a la actuación de la Administración Pública, adoptando
acciones que busquen la coherencia y la actuación sincronizada o
jerarquizada. La diferencia entre coordinación y colaboración radica en que
la coordinación es un principio que se aplica entre dos o más entidades de
diferente rango jerárquico, mientras que la colaboración se da entre dos o
más entidades de la misma jerarquía (IVANEGA, 2005, p. 133).

34
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