Pillaca Esquivel Jaime Problemas

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ
ESCUELA DE POSGRADO
“LOS PROBLEMAS DE GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN COMO INSUMO PARA LA

43T
ELABORACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE CRIMEN Y SEGURIDAD EN EL PERÚ

ENTRE EL 2012 Y EL 2014: EL CASO DEL SISTEMA N ACIONAL DE SEGURIDAD
CIUDADANA (SINASEC)”
Tesis para optar el grado de Magíster en Ciencia Política y Gobierno, con mención
en Gestión Pública y Políticas Públicas
AUTOR
Jaime Pillaca Esquivel
ASESOR
Frank Casas Sulca
LIMA – PERÚ
2015
ÍNDICE
U
INTRODUCCIÓN 3
I. CAPÍTULO I: SISTEMAS DE SEGURIDAD CIUDADANA Y

GENERACIÓN DE INFORMACIÓN: UNA APROXIMACIÓN 7
COMPARADA
II. CAPÍTULO II: SISTEMAS DE SEGURIDAD CIUDADANA Y

GENERACIÓN DE INFORMACIÓN: EL CASO DEL SISTEMA
19
NACIONAL DE SEGURIDAD CIUDADANA EN EL PERÚ
III. 19
1. EL diseño institucional del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana
2. La generación de información sobre seguridad ciudadana en el marco 26
del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana
IV.
V. CAPÍTULO III: LA GENERACIÓN DE INFORMACIÓN PARA EL
TRATAMIENTO DEL PROBLEMA DE LA INSEGURIDAD CIUDADANA
32
EN EL PERÚ: LOS PROBLEMAS QUE ENFRENTA EL SINASEC
1. Los problemas en la gestión de información detectados en el marco 32

del trabajo de SINASEC: las limitaciones de forma
2. Los problemas en la gestión de información detectados en el marco 37
del trabajo de SINASEC: las limitaciones de fondo
3. Los problemas en la gestión de información detectados en el marco
47
del trabajo de SINASEC: las limitaciones transversales
VI. CAPÍTULO IV: ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE LAS

CONSECUENCIAS DE UNA DEFICIENTE GESTIÓN DE LA
INFORMACIÓN EN LA POLÍTICA PÚBLICA DE SEGURIDAD 52
CIUDADANA EN EL MARCO DE UNA GESTIÓN POR RESULTADOS
1. Un nuevo panorama en la gestión de información: el caso de la 52

reestructuración del sistema de gestión de información dentro de
SINASEC
1
2. Consideraciones sobre las consecuencias de los problemas de 57
gestión de información sobre la calidad de la política de seguridad
ciudadana en el marco de una gestión por resultados
CONCLUSIONES 60
BIBLIOGRAFÍA 63
2
INTRODUCCIÓN
U
En las últimas décadas, el problema de la inseguridad ciudadana se ha

8T
vuelto uno de los más prioritarios en América Latina. De manera particular, el
problema en el Perú ha adquirido relevancia en el último lustro, posicionándose en
la agenda del gobierno como uno de los problemas públicos con mayor prioridad
de ser atendidos, no solo por las altas tasas registradas por los organismos
encargados de generar estadísticas al respecto, sino también por la presión de los
medios de comunicación y la ciudadanía. Debido a esto y a semejanza de otros
países latinoamericanos, el Estado peruano ha puesto en marcha desde el año
2003 un sistema de medición de la seguridad pública con un rol preponderante en
la elaboración de políticas públicas de crimen y seguridad: el Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana (SINASEC).
Pese a que existen estudios que han evidenciado el adecuado

8T
funcionamiento de estos sistemas en países como Chile, México y Colombia, el
Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana aún no ha alcanzado resultados
concretos en la reducción de la inseguridad ciudadana en los últimos diez años. Si
bien es cierto, el SINASEC posee una estructura multisectorial similar a sus pares
en otros países, el componente de gestión de la información ha sido el más
descuidado. Esto resulta preocupante debido a que estos sistemas emplean la
generación, acopio y administración de la estadística en crimen y seguridad como
uno de los pilares principales de sus políticas en esta materia; en el caso peruano,
las deficiencias en la gestión de la información no solo han llevado a orientar

3
erradamente este tipo de políticas, sino también a hacerlas, de facto, reactivas
antes que preventivas. A raíz de esto, esta investigación se plantea como
pregunta principal ¿cuáles son los problemas de gestión de la información como
insumo para la elaboración de Políticas Públicas de Crimen y Seguridad en el
Perú entre el 2012 y el 2014?
La hipótesis de la que partimos en este estudio es que los problemas de
gestión de la información como insumo para la elaboración de Políticas Públicas
de Crimen y Seguridad en el Perú entre el 2012 y el 2014 se dan en dos niveles.
Un primer nivel se da dentro de las instituciones que generan la información que
alimenta el SINASEC y que viene dado por la ausencia de criterios metodológicos
rigurosos en la creación de indicadores para medir el crimen y la inseguridad. Un
segundo nivel se da a partir de la inadecuada articulación sectorial de la data
producida, lo cual no solo implica que se termine optando por la estadística
generada solo por una institución, sino que las políticas en materia de crimen y
seguridad arrastren el sesgo y las deficiencias en la construcción de indicadores
de la institución que generó esta.
Para desarrollar esta investigación, se ha optado por fraccionar el estudio

8T
en cuatro grandes secciones. La primera de ellas, nos introduce al problema
abordado en esta tesis a partir de la descripción del fenómeno que se busca
estudiar y en la cual desarrollamos los conceptos que emplearemos y haremos
mención de algunas de las investigaciones más relevantes en este campo. La
segunda de ellas describirá el modelo de sistema de medición de la seguridad

8T
pública, representado por el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, empleado
4
en el Perú entre el 2012 y el 2014. Los datos presentados en la tercera sección,
por otro lado, nos permitirá evidenciar los principales problemas de gestión de la
información, a nivel de construcción de indicadores y a nivel de articulación de las
instituciones que la producen dentro SINASEC. Finalmente, la cuarta sección
explica algunas de las consecuencias de los problemas de gestión de la
información dentro del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana en la
generación de políticas públicas de crimen y seguridad en el Perú.
Finalmente, consideramos que esta investigación es muy importante
porque, en primer lugar, su objeto de estudio constituye un tema de actualidad
prioritario en la agenda gubernamental, pues la Seguridad Ciudadana se
constituye como una Política de Gobierno y una Política de Estado contempladas
en el Acuerdo Nacional. En segundo lugar, debido a que los sistemas de medición
de la seguridad pública son de corta data en el Perú y la región, no existe una gran
cantidad de literatura al respecto. De igual modo, no existen en el Perú estudios
que aborden la problemática de la gestión de la información sobre crimen y
seguridad al interior de las instituciones involucradas en la mitigación de este
problema público, en particular, ni tampoco en dentro del Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana, en general. En tercer lugar, mi formación profesional y mi
campo laboral de acción me permiten tener acceso a información privilegiada
sobre la gestión de la información al interior del SINASEC, pues la Policía
Nacional del Perú es una de las instituciones que mayor información estadística
genera en el marco de este sistema; además de ello, esta tiene un rol
preponderante en la cadena de flujo de la información. En cuarto lugar, esta
5
investigación puede dar luces sobre una serie de problemas no identificados con
anterioridad que no solo serviría como insumo para generar una propuesta de
reforma en materia de gestión de información dentro del Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana, sino que también podría contribuir a reorientar mejor las
políticas de crimen y seguridad, de modo que podamos pasar, en la práctica, de
un esquema reactivo a uno preventivo con mayores y mejores resultados.
6
CAPÍTULO I
U
SISTEMAS DE SEGURIDAD CIUDADANA Y GENERACIÓN DE INFORMACIÓN:

UNA APROXIMACIÓN COMPARADA
En las últimas décadas, el problema de la inseguridad ciudadana se ha
vuelto uno de los más prioritarios en América Latina. Así, por ejemplo, los datos
registrados por el Barómetro de las Américas señalan tasas altas de percepción
de inseguridad para los países latinoamericanos en comparación con las
registradas para países pertenecientes a la Organización de Cooperación y
Desarrollo Económicos (OCDE).
De manera particular, el problema en el Perú ha adquirido relevancia en el
último lustro, posicionándose en la agenda del gobierno como uno de los
problemas públicos con prioridad de ser atendidos. Esto se ha visto alimentado,
por ejemplo, por la gran cantidad de cobertura mediática que se ha destinado a
este tema, las constantes críticas sobre la designación y acción de los
representantes de las carteras que tienen trato directo con este fenómeno y con la
alta percepción de inseguridad que los ciudadanos peruanos reportan (alrededor
del 70%, según Ciudad Nuestra en el 2012). Así, la encuesta realizada por Ipsos
para El Comercio en noviembre del 2014 es certera cuando sostiene que “lo que
más le preocupa a la ciudadanía cuando piensa en términos del país es el avance
del crimen […]” (Ipsos, 2014).
7
En esta línea, según los datos registrados para el 2012, el Perú llegó a
posicionarse como el segundo país con mayor victimización personal en la
Américas, superando a países como México, Venezuela, Honduras y Panamá
(Barómetro de las Américas, 2012). Sumado a esto, el Perú ha venido
encabezando el ranking de países con más víctimas de delitos desde el 2006, con
porcentajes que oscilan entre el 25.4% y el 31.1%. Así, por ejemplo, se observan
tasas de denuncias por delitos en aumento constante a partir del año 2007 que
han mostrado incrementos hasta de 154.3 entre el 2011 y el 2012.
Al analizar las denuncias de manera desagregada, se puede observar que la
mayor incidencia de delitos se concentra en los delitos patrimoniales, que
representan entre el 60% y 70% del total de denuncias presentadas por año. Le
siguen a estos, los delitos contra el cuerpo y la salud, y los delitos contra la
seguridad pública.
8
Gráfico 1: Evolución de tasa de delitos comunes en el Perú (2000-2012)
Elaboración: AC Pública. Fuente: Ministerio Público.
En la actualidad, la forma de enfrentar a los problemas centrales de la
inseguridad y la criminalidad por parte de los Estados es a través de la elaboración
de políticas públicas que se concentren en la generación de satisfacción pública.
Por ejemplo, Graglia sostiene que las políticas públicas son proyectos y
actividades que un Estado diseña y gestiona a través de un gobierno y una
administración pública con la finalidad de satisfacer la necesidad de la sociedad
(2004: 19-20). De este modo, se deslindan dos ideas señaladas ya por Jarquín y
Echebarría (2006:1-16) y por Turkson (2011: 15-36): que el Estado es el
responsable principal y que la sociedad es la principal destinataria. De este modo,
9
es usual encontrar en la práctica, políticas planteadas desde un modelo relacional
como se señala en el gráfico 2.
Gráfico 2: Noción de políticas públicas
Las políticas como proyectos llevados a

cabo por los Estados con el fin de
satisfacer las necesidades sociales
La sociedad como
El Estado como principal
Modelo
responsable destinataria
principal Relacional
Fuente: Graglia (2012:20).
Asimismo, dentro de este marco, las políticas públicas buscan una nueva
forma de establecer una relación entre el Estado y los ciudadanos, de modo que
toda entidad brinde servicios de calidad; dé uso óptimo de los recursos estatales,
priorizando el interés y bienestar de las personas; rinda cuentas; realice una
gestión por resultados; planifique concertadamente; y permita la participación de la
ciudadanía (MIMP, 2012:10).
Para el caso concreto de las políticas de criminalidad y seguridad, la
información (tanto en sus fases de generación, sistematización y divulgación) es
un componente transversal a muchas de las características anteriormente
descritas. De este modo, es un hecho prioritario el velar por la calidad de
10
información que se produce y que es, posteriormente, empleada como un insumo
valioso para la elaboración la política en cuestión. Así, por ejemplo, Lahera (2012:
9) sugiere que las políticas públicas pueden ser efectivas cuando son atravesadas
transversalmente por variados flujos de información. Si bien es cierto, estos flujos
son sumamente valiosos para el origen del proceso de las políticas públicas
(Cervantes, 2004), existen enfoques, como los de Eugene Bardach, que sostienen
que la información es el conocimiento que afecta las creencias existentes sobre
características significativas del problema. Además de esto, la información
permite, no solo evaluar la naturaleza y extensión del problema que se trata de
solucionar, sino que también está claramente relacionada con la evaluación de las
características particulares de la situación que afecta a la política (Bardach, 1998).
En esta línea, existen estudios importantes que abordan la temática de la
generación de información como insumo para las políticas de crimen y seguridad
en Latinoamérica. Entre estos destacan el de la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales y por el Banco Interamericano de Desarrollo (FLACSO y BID,
2010), titulado “Crimen e inseguridad: indicadores para las Américas” y el de
“Seguridad ciudadana con rostro humano: diagnóstico y propuestas para América
Latina” elaborado por la Oficina de Naciones Unidas para la Droga y el Delito
(ONUDD, 2013).
El primero de ellos sostiene que para el caso concreto del problema de la
inseguridad, una de las fuentes más importantes de información que atraviesa las
políticas que buscan enfrentarlo son las estadísticas sobre criminalidad. Así:
11
“Las estadísticas sobre la criminalidad han adquirido relevancia debido a
tres aspectos fundamentales. El primero de ellos corresponde a la
cristalización de la cultura del delito en la sociedad, lo cual se refleja a
través de la significativa preocupación ciudadana y las demandas por
mayor control y castigo. El segundo aspecto está ligado a la modernización
del Estado, en particular de los servicios públicos, donde este tema ha
adquirido una gran connotación política […]. El tercer aspecto resulta del
hecho que la sociedad de información ha favorecido el acceso a temas y la
difusión de su problemática que son relevantes para la comunidad, sobre
todo de aquellos que afectan su vida cotidiana.” (BID, 2010: 10).
Sin embargo, la generación de información para una adecuada
implementación de estas políticas se ve enmarcada en el contexto del diseño
institucional y las capacidades estatales que soportan estas políticas, pues no solo
resulta relevante la “generación” de información en sí misma, sino también la
calidad de la misma, intrínsecamente ligada a los aspectos ya mencionados.
Así, por ejemplo, estudios como los de Pérez y Demelsa (2013) y Mujica
(2013) hacen énfasis en la importancia de estas capacidades. De este modo, por
ejemplo, queda claro que muchas veces la generación de este tipo de insumo no
se llega a realizar de manera efectiva y eficiente dentro de los Estados, pues no
cuentan con la capacidad para lograrlo, sino que muchas veces emplean
indicadores poco acertados como tasas de denuncias o encuestas de
victimización.
En esta línea, el primer estudio concluye que si bien es cierto los datos
recogidos por agencias se puede emplear para medir las tendencias delictivas en
un país a lo largo del tiempo, no permiten hacer comparaciones fiables por los
distintos criterios de recolección empleados entre estas. Además, señala que

12
estas instituciones ignoran la cifra negra de la criminalidad y que las variaciones
en las tendencias delictivas no solo responden al aumento o disminución del
número de delito, sino también a los cambios en la legislación o las modificaciones
en la normativa de recojo y presentación de estadísticas (Pérez y Demelsa, 2013:
31). Por otro lado, Mujica (2013) sintetiza de manera adecuada qué criterios
debería tenerse en cuenta para asegurar la rigurosidad de la información que se
emplea como insumo para la elaboración de políticas de crimen y seguridad. Estos
criterios los describiremos más adelante y los emplearemos para hacer el análisis
de caso peruano concreto.
En este contexto –donde la información se ha posicionado como un insumo
valioso para la generación de políticas en materia de seguridad ciudadana-, se ha
visto en Latinoamérica que los Estados han empezado a crear distintos sistemas
de medición de la seguridad pública que tienen como pilares centrales la
sistematización y evaluación de la información existente. Sin embargo, antes de
detenernos en presentar algunas de las características transversales a estos
sistemas de medición en la región, consideramos pertinente presentar al lector lo
que entendemos como un indicador y un sistema de indicadores en el marco de la
seguridad pública. Así, un indicador es una estadística o medición que tiene un
propósito de evaluación, ya que la indicación que este realiza asume la expresión
de un juicio de valor. Un sistema, por otro lado, es un conjunto de estadísticas con
propósitos de evaluación, relacionadas y ordenadas entre sí (Alvarado, 2012:17).
Un buen sistema de evaluación, según Alvarado, tendría dos condiciones
fundamentales: la continuidad y la diversidad de mediciones.
13
La información que emplean los sistemas de medición suelen emplear dos
fuentes según la institución de origen y suelen dividirse en tres tipos de acuerdo
con la naturaleza y los objetivos de las organizaciones. Así, tenemos información
oficial e información del sector civil y su clasificación está en función a si provienen
de gobiernos, de instituciones internacionales o de instituciones académicas. Sin
embargo, y casi una constante en los sistemas de medición de nuestros países
homónimos en la región y, en general a nivel internacional (pues muchos de los
indicadores que emplean las instituciones internacionales recogen data de este
primer tipo de organismos), es la mayoritaria presencia de información oficial.
Así, la información oficial es toda aquella producida por un órgano de
gobierno a cualquier nivel (municipal, regional o nacional) o rama de poder
(Ejecutivo, Legislativo y Judicial); “en seguridad pública, existe una amplia
variedad de órganos de gobierno productores y consumidores de estadística
delictiva. Algunos de estos órganos han constituido sistemas de indicadores, de
manera formal o informal, continua o interrumpida, por mandato legal o por
necesidad de llevar a cabo sus funciones” (Alvarado, 2012: 18).
Quizá uno de los componentes primordiales de estos sistemas de medición
en términos de infraestructura y soporte institucional son instancias como los
observatorios, las unidades de análisis y estadísticas, entre otros. Dentro de este
acotado espectro, los observatorios de crimen y violencia son los más recurrentes
en los sistemas que emplean los países de la región. Así, el estudio “Qué
observan los que observan el delito” del Banco Interamericano de Desarrollo
14
(2014), se recogen tres definiciones que engloban el marco de acción de estas
instancias.
Así, se entienden a estos observatorios como espacios intersectoriales e
interdisciplinarios orientados al análisis de información necesaria, relevante y
confiable sobre violencia, y delitos que, de manera continua y oportuna, permiten
la definición de indicadores, políticas, monitoreo de políticas públicas e
intervenciones dirigidas a mejorar las condiciones de salud, seguridad y
convivencia de la población para orientar la toma de decisiones por parte de las
autoridades competentes (Espinoza y Gutierrez, 2008); asimismo, “tienen como
propósito recabar, analizar y procesar información de manera eficaz y oportuna a
fin de generar insumos que permitan evaluar y mejorar las políticas públicas, así
como el desempeño de las instituciones involucradas en la seguridad pública”
(OEA, 2009).
Si bien estos observatorios han adoptado distintos enfoques, en
Latinoamérica se pueden identificar tres grandes aproximaciones conceptuales
que han orientado el diseño del conjunto de observatorios: la aproximación
criminológica, la aproximación epidemiológica y la aproximación de cultura
ciudadana. La tabla 2 resume estas tres aproximaciones.
15
Tabla 2.- Aproximaciones para el diseño institucional de observatorios
en la región latinoamericana
Tipos Descripción
Esta perspectiva se vincula a la evolución del concepto sobre el rol
de las responsabilidades de la policía en la prevención del delito, en
Aproximación particular la posibilidad de evitar la victimización futura a partir de un
análisis de datos y mapas sobre el accionar pasado de la
Criminológica delincuencia en territorios determinados. Esta influencia se ve
claramente en los observatorios creados bajo dependencias
policiales con el objetivo primario de dar soporte al despliegue de las
fuerzas de seguridad.
Este enfoque extrapola al campo de la seguridad ciudadana marcos
conceptuales probados en la salud pública para el estudio de
enfermedades y, en especial, lesiones y muertes de causa externa.
Aproximación Se basa en entender la violencia como una epidemia que es
ocasionada y multiplicada por diversos factores de riesgo que hay
Epidemiológica que evaluar y atender: la presencia de armas de fuego, el consumo
de alcohol o drogas, entre otros. También se basa en la necesidad
de que los actores institucionales que registran y atienden esos
problemas se involucren en la solución para evitar que estos factores
desemboquen en violencia o en delito.
Este enfoque profundiza en cómo se construyen escenarios de
violencia e ilegalidad a partir de factores psicosociales y de valores
que condicionan los comportamientos individuales y colectivos.
Aproximación de Enfatiza la búsqueda y sistematización de datos sobre conductas y
valores en territorios determinados además de los relativos a
Cultura incidentes delictivos, para luego integrarlos, correlacionarlos,
Ciudadana establecer hipótesis de relaciones causales entre ellos y promover
programas preventivos de la violencia alternativos, dirigidos a
estimular, por ejemplo, el cumplimiento de la ley, la buena ciudadanía
o la amistad social, como modos de prevenir conductas personales o
grupales que terminen en actos delictivos.
Fuente: Elaboración propia en base a BID (2014: 23-25).
A pesar de la diversidad de enfoques que han acompañado la constitución
de los observatorios latinoamericanos, tienen falencias comunes que ha sido
sistematizada por el Banco Interamericano de Desarrollo (2014). Así, por ejemplo,
16
solo uno de cada tres observatorios latinoamericanos 1 realiza una planificación
P0F P
estratégica (37.5%), mientras que una proporción aún menor implementa procesos
de evaluación institucional cada cierto tiempo (alrededor del 30%). Asimismo, en
términos de recursos tecnológicos, el BID encuentra que solo el 68.5% de los
observatorios cuenta con un software de mapeo y de vigilancia georeferenciada de
los incidentes, víctimas y victimarios (2014: 35).
Por otro lado, a pesar de las mejoras que se han dado en los últimos años,
la calidad de la información sigue siendo deficiente. Así, el BID señala que los
problemas de oportunidad, pertinencia y accesibilidad de la información generada
por los observatorios se mantienen constantes; de este modo, en términos
generales es posible sostener que:
Los observatorios mantienen su dependencia de las fuentes tradicionales

de información, las cuales predefinen tipos específicos de datos que a su
vez configuran el alcance de las acciones en materia de políticas públicas
de seguridad. Apenas el 29% de los observatorios manifestó contar con
algún tipo de información propia sobre violencia y criminalidad. (2014:36)
Además, se observan altos niveles de dependencia de fuentes policiales y
judiciales para la generación de información primaria y la ausencia de fuentes
propias para producir esta con estándares de calidad prefijados, pues no hay un
grado suficiente de inversión y de capacidad técnica que lo permita. Sumado a
esto, las fuentes de información primaria son variadas y a menudo no
armonizadas. Por último, el BID informa que uno de cada cuatro observatorios no
1
En el estudio se tomaron en cuenta países como Colombia, Ecuador, Venezuela, Brasil, México, Perú,
Bolivia, Chile, y algunos países de Centroamérica como Costa Rica, Panamá, República Dominicana y Haití.
17
realiza ningún análisis de datos y que solo uno de cada tres lo hace en periodos
mensuales o semanales.
El caso peruano no se aleja de la realidad compartida por nuestros pares
latinoamericanos. En la siguiente sección, presentaremos una descripción del
Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, el cual es el paraguas institucional
que alberga las instituciones directamente involucradas en el trato de la seguridad
pública y que, además, diseña y dictamina las acciones que se deben tomar en
esta materia. El conocimiento de la forma en cómo opera el SINASEC, permitirá
que más adelante, podamos realizar un diagnóstico de los problemas que
actualmente aquejan este a este sistema.
18
CAPITULO II
U
SISTEMAS DE SEGURIDAD CIUDADANA Y GENERACIÓN DE INFORMACIÓN:

EL CASO DEL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD CIUDADANA EN EL
PERÚ
1. EL diseño institucional del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana
En el Perú, existen diversos actores estatales involucrados, directa e
indirectamente, en la solución del problema de la inseguridad ciudadana. Muchos
de ellos trabajan de manera coordinada y tienen distintos roles en el tratamiento
de este. Muchos de estos están adscritos a ministerios, entre los que destaca el
del Interior, el Ministerio Público y el Ministerio de Justicia. La tabla 3 resume las
principales instituciones públicas orientadas al tratamiento problema de la
seguridad ciudadana.
Tabla 3.- Instituciones públicas enfocadas a atender el problema de la

seguridad ciudadana
Instituciones encargadas de la Seguridad

Ciudadana en el Perú
Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana
Comité Regional de Seguridad Ciudadana
Comité Provincial de Seguridad Ciudadana
Comité Distrital de Seguridad Ciudadana
Ministerio del Interior
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
Ministerio de Defensa
19
Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables
Municipalidades
Ministerio Público/Fiscalía de la Nación
Poder Judicial
Procuraduría General Anticorrupción
Defensoría del Pueblo
Instituto de Medicina Legal
Superintendencia Nacional de Control de Servicios
de Seguridad, Armas, Municiones y Explosivos de
Uso Civil (Sucamec)
Fuente: Instituciones Consultadas.
Sin embargo, la acción de todas estas está articulada bajo ciertos
instrumentos que ha desarrollado el Estado y que fungen como lineamientos de
acción. Entre los principales instrumentos que el Estado ha desarrollado, bajo la
perspectiva de una labor integrada y sistémica de las instituciones listadas,
destacan el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana-SINASEC; la creación del
Observatorio de Criminalidad del Ministerio Público (RF N° 1485-2005-MP-FN), la
oficina de registro estadístico de la criminalidad a nivel local, distrital y regional; el
Plan Nacional Anticorrupción 2012-2016; la reciente creación del Plan Nacional de
Seguridad Ciudadana 2013-2018; y reformas sucesivas del Ministerio del Interior y
sus órganos de línea, como Migraciones Perú (D.L 1130 2013).
En líneas generales, los instrumentos mencionados y las instituciones
vinculadas con la seguridad se organizan alrededor de “El Sistema Nacional de
20
Seguridad Ciudadana”. Este fue creado por la Ley 27933 2 con el objeto de P1F P
coordinar eficazmente la acción del Estado y promover la acción ciudadana para
garantizar una situación de paz social. Asimismo, la idea básica que preside el
funcionamiento de este Sistema es gestionar la seguridad ciudadana de un modo
horizontal, intersectorial, participativo, compuesto por las diferentes instituciones
del Estado y la sociedad civil comprometidas con el problema. Este se encuentra
compuesto por el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, los Comités
Regionales de Seguridad Ciudadana, los Comités Provinciales de Seguridad
Ciudadana y los Comités Distritales de Seguridad Ciudadana.
El Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC) es el máximo
organismo encargado de la formulación, conducción y evaluación de las políticas
de seguridad ciudadana; con autonomía funcional y técnica. Depende de la
Presidencia de la Republica y es presidido por el Ministro del Interior. De igual
modo, este se posiciona como el ente organizador de este sistema y como su
principal brazo operativo. Así, es el máximo organismo del Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana y su normativa forma parte de la normativa general de
seguridad ciudadana.
Esta entidad está constituida por 17 instituciones (15 públicas y 2 privadas).
Asimismo, tiene por función la formulación, conducción y evaluación de las
políticas públicas de seguridad ciudadana, contando con autonomía funcional y
2
La Ley 27933 tiene por objeto proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades; y garantizar
la paz, la tranquilidad, el cumplimiento y el respeto de las garantías individuales y sociales a nivel
nacional, entendiendo a la Seguridad Ciudadana como la acción integrada que desarrolla el
Estado, con la colaboración de la ciudadanía, destinada a asegurar su convivencia pacífica, la
erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos, y la prevención
de la comisión de delitos y faltas.
21
técnica (art. 5 de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, Ley
27933). Sus principios básicos (que se extienden también al SINASEC) son la
legalidad (pues sus actividades se llevan a cabo en el marco de la Constitución y
las leyes), la coordinación e integración (pues articula esfuerzos entre los sectores
estatales y la comunidad para lograr la seguridad ciudadana), la supervisión y
control ciudadano (pues desarrolla mecanismos de control y vigilancia ciudadana
sobre el actuar del Estado), la transparencia funcional (ya que busca la
transparencia evitando la injerencia político partidaria), la participación ciudadana
(de modo que la comunidad también se involucre en este esfuerzo multisectorial),
la prevención (pues debe priorizar y desarrollar las políticas multisectoriales
preventivas del delito), y la solidaridad (ya que sus componentes deben actuar de
manera comprometida en función a los fines y objetivos del SINASEC, en plena
colaboración y ayuda mutua).
22
Gráfico 3.- Principios básicos del SINASEC extrapolados al CONASEC
Legalidad
Coordinación e
Solidaridad
integración
Supervisión y
Prevención
control ciudadano
Participación Transparencia
Ciudadana funcional
Fuente: Plan Nacional de Seguridad Ciudadana (2013).
Dentro de las principales funciones del CONASEC tenemos: a) establecer
las políticas y el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana; b) aprobar los planes,
programas y proyectos de Seguridad Ciudadana; c) promover la investigación en
materia de Seguridad Ciudadana; d) evaluar la ejecución de la política de
Seguridad Ciudadana; e) promover el intercambio y/o cooperación internacional en
materia de Seguridad Ciudadana; f) elaborar anualmente un informe Nacional
sobre Seguridad Ciudadana; e g) informar a la Comisión de Defensa Nacional,
Orden Interno e Inteligencia del Congreso de la República sobre los planes,
23
programas y proyectos de Seguridad Ciudadana antes de su respectiva
aprobación. En la siguiente sección realizaremos una descripción de los
principales actores encargados de ejecutar estas funciones.
Por otro lado, si bien es cierto que existe un conglomerado más amplio de
actores involucrados en el tratamiento de la seguridad ciudadana, SINASEC, a
través de su brazo operativo, articula los esfuerzos de un grupo más reducido. La
tabla 4 recoge las funciones del CONASEC y los principales actores que lo
componen.
Tabla 4.- Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y sus funciones
Miembros de CONASEC Funciones de CONASEC
El Presidente del Consejo de Ministros A. Establecer las políticas y el Plan
El Ministro del Interior o su representante Nacional de Seguridad Ciudadana.
El ministro de Educación o su B. Aprobar los planes, programas y
representante proyectos de Seguridad Ciudadana.
El Ministro de Salud o su representante C. Promover la investigación en materia de
El Ministro de Economía y Finanzas o su Seguridad Ciudadana.
representante D. Evaluar la ejecución de la política de
Un representante de la Corte Suprema Seguridad Ciudadana.
de Justicia E. Promover el intercambio y/o
El Fiscal de la Nación o su representante cooperación internacional en materia de
El Defensor del Pueblo o su Seguridad Ciudadana.
representante F. Elaborar anualmente un Informe
Dos Presidentes Regionales o sus Nacional sobre Seguridad Ciudadana;
24
representantes G. Informar a la Comisión de Defensa
El Alcalde Metropolitano de Lima o su Nacional, Orden Interno, Desarrollo
representante Alternativo y Lucha contra las Drogas
Los Alcaldes de las dos provincias del Congreso de la República sobre los
capitales de departamento con mayor planes, programas y proyectos de
número de electores o sus Seguridad Ciudadana antes de su
representantes respectiva aprobación.
El Director General de la PNP o su H. Promover estrategias de prevención
representante contra las actividades delictivas.
I. Las demás que sean necesarias para el

Jefe del INPE
cumplimiento de sus fines.
Fuente: Ministerio del Interior (2003).
Como se puede observar, el SINASEC engloba a una amplia gama de
instituciones y les otorga un rol preponderante en el tratamiento de la seguridad
ciudadana. Sin embargo, la gestión de la información (desde su generación hasta
su implementación práctica) solo depende de algunas de estas. A continuación,
veremos como el Estado peruano genera y administra la información sobre
seguridad ciudadana que se emplea en la política actualmente vigente sobre esta
materia.
25
2. La generación de información sobre seguridad ciudadana en el marco
del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana
Como se mencionó en el capitulo I, la situación del sistema de seguridad
publica peruano no es muy distinta a la de nuestros homónimos en la región. A
partir de la información recolectada para esta investigación, es posible sostener
que el Perú se encuentra dentro de ese 32% que carecen de un uso adecuado de
la tecnología que tiene a su disposición. Además de ello, el Perú cuenta con un
déficit de calidad en la generación de información que se materializa en problemas
de pertinencia, oportunidad y accesibilidad de la información generada por los
organismos públicos. Además de ello, el Perú comparte con otros países de la
región altos niveles de dependencia de fuentes policiales y judiciales para la
generación de información primaria y la ausencia de fuentes propias para producir
esta con estándares de calidad prefijados, pues no hay un grado suficiente de
inversión y de capacidad técnica que lo permita. Además de ello, es claro, por la
composición interna del SINASEC, que las fuentes de información primaria son
variadas y a menudo no armonizadas. Sobre este punto, en el Perú, las dos
fuentes de datos oficiales más utilizadas para recabar información cuantitativa
sobre crímenes y delitos proviene de los anuarios estadísticos de la Policía
Nacional del Perú (PNP) y la información del Observatorio de la Criminalidad del
Ministerio Publico (MP) 3. Esta información oficial sobre el delito se complementa

P2F P
3
No obstante, antes de la publicación de la información del Observatorio de la Criminalidad del Ministerio
Publico, los datos estadísticos del Ministerio Público eran de acceso público a través de su plataforma
estadística.
26
con los datos de las encuestas de victimización y percepción por corrupción y
delincuencia desarrolladas por distintas organizaciones internacionales y
nacionales.
Las encuestas sobre victimización tienen como finalidad describir y evaluar
las características y niveles de violencia criminal reportada y no reportada a las
fuerzas policiales o a otras instituciones responsables de la lucha contra el crimen
(APOYO Opinión y Mercado, 2005, p. 5). Mediante estas encuestas se les
pregunta directamente a los ciudadanos sobre las experiencias concretas de estos
como víctimas directas e indirectas de delitos y crímenes en los últimos meses o
años, más allá de si estos han sido reportados (denunciados) o no a la
organización policial o de justicia. Estas encuestas miden la denominada
seguridad objetiva. Por su parte, las encuestas sobre percepción tienen como
finalidad medir el temor de los ciudadanos a ser víctimas de algún delito o crimen;
en este caso, al igual que en el caso anterior, se pregunta directamente a los
ciudadanos, pero en esta ocasión se les consulta sobre su temor a que en las
siguientes semanas sea víctima de algún delito; hay que precisar que este temor
no está relacionado, necesariamente, con que el ciudadano haya sido víctima
concreta de crimen o delito, sino que este temor puede deberse a diversos
factores como características socioeconómicas, demográficas, exclusión, pobreza,
el temor a perder el empleo o ser un consumidor habitual de noticias policiales,
etc.
A nivel nacional, los datos sobre percepción y victimización los podemos
encontrar incluidos en la Encuesta Nacional de Programas Estratégicos
27
(ENAPRES) desarrollado por el Instituto Nacional de Estadística e Informática
(INEI), los cuales, según esta institución, registran una baja en las denuncias en
esta materia. Esta encuesta busca obtener información actualizada para realizar el
seguimiento y evaluación de 16 programas estratégicos (incluido el de seguridad
ciudadana) que se vienen implementando a nivel nacional y sirve de base para el
diseño y orientación de políticas públicas para el mejoramiento de las condiciones
de vida de la población (INEI, 2013).
Diversas instituciones nacionales no estatales también desarrollan este tipo
de encuestas, aunque estas varían según sus alcances y fines. La ONG Ciudad
Nuestra desarrolla encuestas sobre victimización y percepción, aunque no a nivel
nacional sino centrado en las diez principales ciudades del Perú – Arequipa,
Cajamarca, Iquitos, Chiclayo, Trujillo, Callao, Cusco, Lima, Huancayo y Piura;
presentaron esta encuesta en su segunda edición (Ciudad Nuestra, 2012). Por
otro lado, el Observatorio Ciudadano Lima Cómo Vamos presenta una encuesta
anual sobre calidad de vida de los ciudadanos habitantes de Lima Metropolitana
en la que se incluye una batería de preguntas sobre percepción y victimización.
Por su parte, IPSOS-Perú constantemente viene desarrollando investigación
cuantitativa sobre la victimización y percepción en el Perú, empresa que hace
tales estudios a pedido de clientes públicos y privados.
Por otro lado, la información acerca de la seguridad ciudadana con la que
trabaja el CONASEC (como brazo operativo del SINASEC) sigue el modelo de
Indicadores Estandarizados de Convivencia y Seguridad Ciudadana, un modelo
28
que fue planteado en Medellín en el año 2005, pero que se empezó a ejecutar a
partir del 2007, gestionado por la Universidad del Valle en Colombia.
En el caso del Perú, es la Secretaría Técnica del CONASEC la
coordinadora nacional de la Sub-Unidad Técnica (SUT-Perú), por ser el SINASEC
un sistema que agrupa instituciones como el Poder Judicial, Ministerio Público,
Ministerio de Salud, Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, la Policía Nacional
del Perú, las cuales generan la información oficial (CONASEC, 2011: 27).
Otra forma de acercarnos a la medición de inseguridad es preguntarle a la
gente si cree que en los próximos meses será víctima de algún hecho delictivo.
Este es un recurso utilizado en la Encuesta Nacional de Programas Estratégicos
(ENAPRES), que viene siendo aplicada desde el 2010 por el Instituto Nacional de
Estadísticas e Informática (INEI) (CONASEC 2011: 35). A partir de estas cifras se
ha establecido 12 indicadores acerca de la situación del delito, señalados en la
tabla 3 (CONASEC, 2011: 27-28).
Tabla 5.- Indicadores para medir el delito en el Perú de acuerdo con

CONASEC
Indicadores para medir el delito en el Perú - CONASEC
Tasa de homicidios por 100,000 habitantes (TH).

Tasa de muertes por tránsito por cada 100,000 habitantes (TMT).
Tasa de suicidios por cada 100,000 habitantes mayores de 5 años (TS).
Tasa de muertes por armas de fuego por cada 100,000 habitantes (TMAF).
Tasa de denuncias de delitos sexuales por cada 100,000 habitantes.
Tasa de denuncias de maltrato de niños, niñas y adolescentes por cada

1,000 personas menores de 18 años de edad.
29
Tasa denuncias de violencia intrafamiliar/familiar por cada 100,000
habitantes.
Tasa de hurto por cada 100,000 habitantes.
Tasa de robo por cada 100,000 habitantes.
Tasa de hurto y robo de automotores por cada 10,000 automotores
matriculados.
Tasa de secuestro por cada 100,000 habitantes.
Tasa de infracciones de tránsito por embriaguez etílica en mayores de 15
años.
Fuente: Elaboración propia en base a CONASEC (2012).
Si bien es cierto, a primera vista, el diseño del SINASEC parece coherente
y comprehensivo, y su sistema de gestión de información, plural, este adolece de
varias falencias que han impedido que las directivas que se han dado desde este
para el tratamiento del problema de la seguridad ciudadana no hayan tenido el
impacto esperado. Esto se ve claramente en el hecho de que, en el 2015, dos
años después de su creación, la seguridad ciudadana siga siendo el principal
problema en el Perú para la ciudadanía. Así, por ejemplo, en una entrevista
realizada en marzo del 2015, el ministro del Interior, José Luís Pérez Guadalupe, y
el director general de la Policía Nacional del Perú, Jorge Flores Goycochea,
reconocieron que el principal problema en el Perú es la inseguridad ciudadana y
que, sobre esta materia, existe una “inflación de leyes que no están siendo
cumplidas” (RPP, 2015).
El problema de la seguridad ciudadana y la forma en cómo lo aborda el
Estado es bastante complejo; en esta investigación, nos centramos en la gestión
de la información como insumo clave para la adecuada alimentación de un
30
sistema como el SINASEC, así como para el diseño de buenas políticas, debido a
que este aspecto no ha sido ampliamente abordado por la literatura especializada
en el tema. En el siguiente capítulo presentaremos un diagnóstico de los
problemas que enfrenta SINASEC actualmente, haciendo un énfasis en lo que
respecta a la gestión de información, para luego, en el capítulo IV, sopesar el
impacto que estas falencias han tenido en el estado actual de las políticas de
seguridad ciudadana en el Perú.
31
CAPÍTULO III
U
LA GENERACIÓN DE INFORMACIÓN PARA EL TRATAMIENTO DEL PROBLEMA DE

LA INSEGURIDAD CIUDADANA EN EL PERÚ: LOS PROBLEMAS QUE ENFRENTA
EL SINASEC
1. Los problemas en la gestión de información detectados en el marco del

trabajo de SINASEC: las limitaciones de forma
Desafortunadamente, la recolección sobre información delictual no fue
puesta como prioridad en la agenda gubernamental hasta fines del año pasado.
Esta falta de preponderancia se encuentra relacionada con la escasa comprensión
del fenómeno delictivo en el Perú. Como mencionamos en la sección anterior, el
CONASEC toma principalmente los datos acerca de la criminalidad de las
estadísticas que usa la Policía Nacional y el Ministerio Público, aun cuando existe
una amplia divergencia entre las cifras generadas, sobre los mismos hechos
delictivos, por estas dos instituciones. Como es bien sabido, en materia de
seguridad ciudadana, son las comisarías las que se constituyen como un primer
filtro por donde se direccionan las denuncias sobre los ilícitos; no obstante, las
estadísticas delictivas del Ministerio Público duplican o triplican en algunos años
los datos registrados por la PNP. Lo que hace este escenario aún más complejo
es que es ampliamente conocido que tan solo el 12.9% de las víctimas de un
delito formulan una denuncia. Esto hace que la información con las que se
generan las estadísticas en esta materia, no sean del todo consistentes e, incluso,
puedan llegar a ser contradictorias.
32
Desafortunadamente, a pesar de que el Objetivo Estratégico Nº 2 del Plan
Nacional de Seguridad Ciudadana es el “Disponer de un Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana articulado y fortalecido”, de modo que se tenga “información
veraz, oportuna, confiable y útil”, no ha habido avances concretos en esta materia,
sino que, por el contrario, el sistema de gestión de información sufre de problemas
(que ya fueron detectados en el año 2013, empero sobre los cuales no hay
evidencia concreta de mejoras) que podrían agruparse en tres grandes rubros: i)
identificación de indicadores para la seguridad ciudadana; ii) registro y uso de
información; y iii) deficiencias en la calidad de los datos. Estos problemas son
recogidos en la tabla 6.
Tabla 6.- Problemas del sistema de gestión de información sobre seguridad

ciudadana en el Perú
Problemas
Los formatos de registro de los datos son variados aún
dentro de las mismas instituciones informantes.
La información se recoge sin garantizar la cobertura de la
totalidad de las unidades informantes.
La información entregada por las instituciones, no tiene
suficientes controles de calidad.
La información es recopilada con diversos niveles de
cobertura y tarda en completarse.
No existen controles sobre la cobertura de la información
que se produce al interior de las instituciones
competentes
No existe interconexión entre los sistemas de registro de
las diversas instituciones, e inclusive al interior de ellas, lo
cual impide la consolidación de información exenta de
duplicidades.
Existen grandes dilaciones en la entrega de información
de las instituciones para la consolidación y centralización
33
de datos.
Los estándares tecnológicos de los sistemas informáticos

de cada institución son diferentes.
La información de seguridad ciudadana necesita
aprovecharse mejor para orientar a la población acerca
del nivel de seguridad que existe en determinadas áreas
geográficas.
Dificultades en la toma de información sobre ilícitos en las
Comisarias y Unidades Especializadas que generan
información primaria.
Fuente: Elaboración propia en base a CEIC (2013).
Queda claro, entonces, que la información disponible en materia de
seguridad ciudadana que proviene de los registros de los sectores involucrados,
sufre de una amplia gama de deficiencias que ponen en duda la calidad de la
información. Así por ejemplo, y avanzando a un nivel aún más desagregado,
tenemos que el último censo realizado por el Instituto Nacional de Estadística e
Informática a las Comisarías y Unidades Especializadas de la Policía Nacional del
Perú detectó que los registros policiales muestran datos inconsistentes entre las
diferentes unidades policiales. Sobre este punto, el Plan de Trabajo del Comité
Estadístico Interinstitucional de la Criminalidad recoge las siguientes
observaciones: i) no existe uniformidad en la calificación de los delitos; ii) existe
omisión de datos relevante sobre el delito; iii) se registraron duplicaciones; iv) se
llegaron a registrar suicidios y hallazgos de cadáveres bajo la tipología de
homicidios; v) los libros de registro presentan omisiones, datos ilegibles e
inadecuado archivamiento; vi) la cobertura de la información es incompleta; vii)
solo el 14% de las comisarías del país (200 de 1,400 en todo el territorio) cuentan
34
con el Sistema de Denuncias Policiales (SIDPOL); sumado a esto, la Unidad
Estadística del Ministerio del Interior está desactivada (CEIC, 2013: 8).
Esta evidencia muestra que los datos generados por la Policía Nacional del
Perú que se emplean para generar la información que alimenta las políticas en
materia de seguridad ciudadana adolecen de grandes problemas de recolección y
sistematización. Sin embargo, esta no es la única institución que presenta
problemas en esta materia. El Ministerio Público, por ejemplo, genera estadísticas
que difieren grandemente de los registrados por la PNP generando “distorsión en
la interpretación real sobre la magnitud del problema” (llegando incluso a diferir en
un 100% en el año 2011 en lo referido a homicidios) (CEIC, 2013: 9). A
continuación, presentamos una tabla donde se recogen las principales dificultades
en la recolección de datos en el registro de delitos en las dependencias policiales.
Tabla 7.- Principales dificultades en la recolección de datos en dentro del

proceso de registro de delitos en las dependencias policiales
Problemas
Falta de uniformidad en el registro de los datos de
homicidios, principalmente en los Libros de Ocurrencia
Directa y de Calle Común.
Falta de información de datos relevantes de las víctimas y
victimarios
Duplicidad en el envío de información cuando las CPNP
envían su reporte estadístico a la Región Policial, como
Unidad que interviene, y el reporte estadístico que envían
las DIVINCRI, como Unidad que investiga el caso.
En las dependencias donde se emplean cuadernos de
ocurrencia y demás libros en forma manual, la escritura es
ilegible, dificultándose la sistematización de datos.
Las fuentes de información como atestados policiales,
informes policiales, notas informativas, libros de
ocurrencia Denuncia Directa, Calle Común y
35
transcripciones de Fiscalía no siempre están a disposición
del funcionario que investiga, sino que se informan
pérdidas o no devoluciones de estos
La presunción del tipo de homicidio o tipificación no
siempre está definida en los registros.
El acceso al SIDPOL, incluso en Lima, solo está permitido
en algunas comisarías
Algunos delitos reportados a la DIRINCRI como derivados
de la Comisaría no siempre fueron reportados por la
propia comisaría
Fuente: CEIC (2013: 14).
Además de la PNP y del Ministerio Público, existen otras entidades (como
el Instituto Nacional de Estadística e Informática, el Instituto de Medicina Legal, el
Ministerio de Salud y las Municipalidades) que generan estadísticas y que llevan
sus propias cifras, lo que da como resultado una multiplicidad de órganos sin una
cabeza o un ente unificador visible, además de grandes dificultades para la
comparación de datos entre cada fuente, pues “las unidades proveedoras de datos
al interior de cada institución no trabajan con criterios comprables
institucionalmente, sino que responden solo a necesidades propias y a su
organización territorial” (IDL, 2013: 13).
Además de lo mencionado, es importante señalar que el CONASEC
también maneja estadísticas sobre la percepción de inseguridad. Sobre este
aspecto, es importante señalar dos cosas. En primer lugar (debido a que la
percepción de inseguridad es un estado subjetivo), esta información no puede ser
inmediatamente cuantificada a partir de la ausencia o presencia de delitos;
en tanto que
36
es una sensación indeterminada, no puede ser medida con números
concretos, como sí se hace con las denuncias. Esto lleva al segundo aspecto, que
está referido a la forma de “medir” la percepción de inseguridad en la población,
pues el CONASAEC obtiene esta información a partir de medios distintos a los
que usa para medir la delincuencia en sí, sino que en vez de datos objetivos, estos
dependen de la subjetividad de los entrevistados en la encuestas mencionadas
párrafos atrás.
trabajo de SINASEC: las limitaciones de fondo
Como vimos en la sección anterior, hay serias dificultades en la forma en
cómo se recogen y sistematizan los datos que se convertirán en la información
que alimentará las políticas en materia de seguridad ciudadana. Sin embargo, a lo
largo de esta investigación no solo encontramos que hay un problema de forma
(que se solucionaría implementando un sistema de recojo información integrado,
con formatos estandarizados y con un ente rector que dirija estos procesos), sino
que también hay un problema de fondo que reside en la naturaleza de los
indicadores que se usan para el recojo de esta información. Para desarrollar esta
sección, emplearemos el estudio de Mujica (2013) “Problemas y consideraciones
sobre la medición del delito en el Perú”.
37
Empezamos diciendo que para poder generar información adecuada que
pueda ser empleada como un insumo para las políticas de seguridad y de
criminalidad es necesario tener en cuenta que para llevar a cabo una medición del
delito que se sea confiable, existen algunas consideraciones relativas a los datos
que deben tomarse en cuenta. El estudio de Mujica (2013), recopila las principales
consideraciones a tener en cuenta. El autor sostiene que estas pueden ser cuatro.
Primero, la victimización del delito responde a una epidemiología constante
en el tiempo: la victimización “es la forma en que un delito afecta a una persona o
a un hogar” (INEGI 2014: 15). La victimización es el proceso por el cual una
persona sufre las consecuencias de un hecho traumático. La victimización es un
fenómeno social. Ahora bien, todos los fenómenos sociales muestras
regularidades, aunque puedan tener picos y descensos debidos a factores
exógenos o endógenos. Así, la tasa de homicidios puede sufrir un ascenso
dramático debido a cuestiones como una guerra, crisis económica, etc.
Ahora bien, la victimización, como fenómeno social, tendrá una regularidad;
por lo tanto, lo que habría que explicar no es tanto la alta o reducida victimización,
sino los ascensos o descensos substanciales. Así, “De esta manera, un fenómeno
que tenga una variación relevante en la cuantificación puede explicarse por un
evento nuevo en el escenario social, jurídico o económico; mientras que un
fenómeno de alta recurrencia en la victimización, pero constante, puede ser
explicado por un fenómeno estructural” (Mujica, 2013:71).Segundo, mejores
capacidades del Estado debe llevar al incremento de las denuncias y la
construcción de mecanismos de seguridad debe llevar al control del delito: el
38
registro de denuncias depende de otros aspectos además de la victimización. Y es
que se entiende que, en la medida que aumenten las
capacidades del Estado, que las instituciones (Policía, Fiscalía, Poder Judicial,
etc.) estén más presentes a lo largo del territorio, y se reduzca la pobreza y
aumente la educación, las denuncias van a aumentar. Así por ejemplo, en
sociedades en las que hay fortalecimiento institucional y mayor presencia del
Estado en el territorio, hay mayores tasas de denuncias. Esto se aplica sobre todo
a delitos cuyo registro de denuncias depende de la relación entre ciudadano y
Estado (robos, violaciones, etc.). Sin embargo, los delitos que tienen elementos
positivos de registro (como el homicidio), no deberían variar mucho en su registro
de victimización ni de denuncias.
Tercero, las cifras de victimización permiten hacer un contraste entre el
delito declarado y denunciado: en efecto, el contraste entre las cifras de
victimización declarada y las cifras de denuncia de delitos muestra la brecha entre
los denunciado y lo declarado-victimizado. Lo importante aquí es que “el estudio
entre lo denunciado, la victimización declarada y la brecha entre delito y
victimización permitiría un conjunto de datos con mayor nivel de confiabilidad que
solamente el registro de las denuncias” (Mujica, 2013: 176).
Cuarto, debe quedar claro que la importancia de crear mecanismos para
aumentar denuncias y buscar formas para reducir la victimización se manifiesta en
la diferencia entre registro de delitos y la victimización declarada: medir los delitos
requiere revisiones específicas dependiendo del delito que se trata (no es lo
39
mismo medir el homicidio donde existe evidencias claras de su comisión, que
medir el hurto simple que muchas veces ni siquiera es denunciado por la
víctima o la
corrupción en la cual los partícipes son cómplices). Sin embargo, es necesario
establecer herramientas generales para disponer de un registro general del delito.
Lograr tener este registro es importante considerar, por lo menos, tres tipos
de datos: i) datos sobre las denuncias respecto a los delitos ocurridos (la
sistematización cuantitativa de las denuncias); ii) datos sobre la victimización
declarada, que no necesariamente es denunciada (a través, por ejemplo, de
encuestas de victimización); y iii) la brecha entre la victimización declarada y los
delitos denunciados. (Mujica, 2013: 176-177).
Ahora bien, si el CONASEC quiere obtener datos de denuncias precisos y
rigurosos, “es necesario construir mecanismos para estandarizar las categorías de
registro entre las instituciones, establecer protocolos de registro estandarizados y
crear una cadena de producción de datos clara, rigurosa y verificable” (Mujica
2013:177). Además, hay que tener en cuenta los datos provenientes de las
encuestas de victimización que se han llevado a cabo en nuestro país. Por otro
lado, si lo que se busca es un aumento en las denuncias, entonces se debe
apuntar a mejorar los procedimientos para llevarlas a cabo, por ejemplo,
haciéndolos más fáciles y amigables, menos burocráticos, etc. No obstante, es
importante dar cuenta de que “lo que hay que reducir no es la denuncia, sino la
victimización. Ello implica medidas diferentes al control de incidencia de

40
denuncias, georreferenciación o elementos asociados al carácter estadístico de la
denuncia oficialmente formulada” (Mujica, 2013: 178).
El solo hecho de tener datos confiables, es decir verídicos y certeros, no es
suficiente para llegar a un análisis acertado de la realidad, ya que de los datos
correctos se puede llegar a conclusiones incorrectas, si es que esos datos son
interpretado o “leído” de manera errónea. Es más, con los mismos datos es
posible llegar a conclusiones diferentes o aún contrapuestas, si es que no se hace
la interpretación correspondiente de manera adecuada. Por ello, es necesario
tener presente que, una vez recabados y comprobados los datos del delito, se
debe atender a algunos criterios guía para una correcta interpretación de los datos
sobre estos. El CONASEC debe usar estos criterios, o más precisamente,
consideraciones atendibles. Estos criterios se resumen en la tabla 8.
41
Tabla 8.- Criterios para una correcta interpretación de los delitos
Criterio Descripción
“Las denuncias existen en función de que haya donde denunciar, en función del desarrollo de un sistema que
permita generar la denuncia, procesarla y atenderla” (Mujica, 2013: 164). Para que se pueda hacer una
denuncia es necesario que las instituciones que reciben esas denuncias estén presentas; además, se necesita
que los ciudadanos tengan conocimiento de sus derechos, de las leyes que los amparan y acerca de los delitos.
Por ejemplo, el desconocimiento de esto último puede llevar a que el ciudadano no denuncie ciertos hechos
ilícitos porque cree que no lo son, o porque cree que no son lo “suficientemente graves” para que terminen
Más denuncias siendo tomados en cuenta. Ejemplo de lo primero pueden ser los casos de discriminación racial, que por
no significan más “normales” en nuestra sociedad, pueden no ser asumidos por los afectados como delitos (cuando efectivamente
delitos; pueden
lo son actualmente en nuestra legislación). En cuanto a lo segundo, imaginemos el caso de alguien que es
significar una
mayor capacidad asaltado por un par de delincuentes, quienes al final solo se llevan su billetera con unos cuantos soles. La
del Estado para persona puede pensar que, porque lo sustraído es de poca monta, el delito va a ser considerado menor; pero –
registrar las
por desconocimiento- no toma en cuenta que, por la violencia ejercida y haber sido realizado por dos personas,
denuncias
resulta siendo un delito agravado (robo agravado, según el artículo 189, inciso 4 del Código Penal).
Ahora bien, volviendo a las denuncias, resulta que lo que miden estas es precisamente estos factores que
hacen posibles las denuncias, como son las capacidades del Estado o el conocimiento de los ciudadanos. Por
poner un ejemplo, si todos fuesen conscientes de que un asalto como el descrito es un robo agravado, la
denuncia de estos delitos podría aumentar. De igual manera, el crecimiento de las capacidades de registro y
recepción de denuncias por parte del Estado, puede llevar a que aumenten las denuncias. Entonces, parece
lógico concluir que un aumento en el número de denuncias pueda significar, no necesariamente que ha crecido
42
el número de delitos, sino que se ha ampliado la capacidad del Estado para recibir las denuncias o hay mejores
condiciones para establecerlas. De esto se pueden extraer tres corolarios (Mujica 2013: 165-166):
1) El crecimiento de las denuncias no significa per se que haya más delitos; puede significar mejoras en las
condiciones para denunciar.
2) Un país con más denuncias que otro no significa que necesariamente sea un país con más delitos que otro.
Si un país, frente a otro, tiene un Índice de Desarrollo Humano más alto, una mayor red de instituciones, más
ciudadanía y educación, menos pobreza, desigualdad, etc., entonces se puede pensar que tiene unas
condiciones generales mejores para que se denuncie el delito, y por ello, lógicamente, habrá más denuncias,
sin que eso implique que haya más delitos que en el otro país. Así por ejemplo, la tasa de denuncias por
violación en Canadá es muy superior que la de Perú, pero eso no significa que haya más violaciones allá que
en nuestro país, solo es que en Canadá es más fácil denunciar el delito (mientras que aquí, por las condiciones,
muchos de esos ilícitos quedarían como parte de la “cifra negra”). Algo similar puede pasar cuando se
comparan contexto aun dentro de un mismo país, por ejemplo, áreas urbanas frente a áreas rurales.
3) No se puede comparar tasas de denuncias en contextos de desarrollo desigual. Así, no sería adecuado
comparar las tasas de denuncias de un delito como la violación o el robo entre países en desarrollo y países
desarrollados, o entre áreas rurales y áreas urbanas. Lo idóneo es comparar tasas de denuncias en contextos
que tienen similares índices de desarrollo humano, desarrollo económico parecido, o análogas capacidades
estatales o de sistema de justicia.
La reducción de Menos denuncias no significan necesariamente menos delitos, sino más bien “menos posibilidades de generar o
denuncias no recibir una denuncia por parte de las autoridades del Estado” (Mujica 2013: 166). Si no se toma en cuenta esto,
significa
se pueden generar muchos problemas. En efecto, usualmente se ha considerado que disminuir las denuncias
necesariamente
una reducción implica disminuir el delito; algo que ha llevado a que se postule la disminución de las denuncias como indicador
43
del delito de la disminución del delito. Si no se toma en cuenta las consideraciones aquí expuestas, se puede terminar
llegando a una evaluación e interpretación errada de los datos sobre la delincuencia.
Como complemento a lo anterior, resulta que las denuncias pueden aumentar a medida que se expanden las
redes de fiscalías y comisarias, pues es lógico pensar que a más comisarías y fiscalías, será más fácil recibir y
procesar denuncias (y viceversa, a menos comisarías y fiscalías, habrá menos denuncias).
En general, en nuestro país lo denunciado es un porcentaje reducido del total de los delitos que realmente
ocurren. Además, en las denuncias hay sesgos importantes (sesgo urbano, geográfico, asociado al
conocimiento del derecho, etc.) (Mujica 2013: 167). Por otro lado, no todos los delitos tienen las mismas
dificultades a la hora de su registro. Algunos delitos, como el homicidio, tiene un subregistro pequeño, lo que
implica que la gran mayoría de estos se conocen, esto debido a su propia naturaleza y la existencia patente de
sus efectos (en el caso del homicidio, la existencia del cuerpo de la víctima). Pero, de otro lado, hay delitos que
son difícilmente registrados mediante denuncias, como es el caso del hurto simple, la violación sexual, etc.,
Es necesario ser
conscientes de la puesto que no dejan una marca positiva para el registro, además de los problemas burocráticos, emocionales,
existencia de una etc. con los que hay que lidiar para llevar a cabo denuncias relativas a esos ilícitos. De hecho, se considera que
gran cantidad de
la violación sexual es uno de los delitos proporcionalmente menos denunciados, debido en mucho a los
cifra oculta en lo
referido a problemas antes mencionados (Ortiz y Santillán 1986). A todo esto, cabe entonces preguntarse si es posible
denuncias, lo elaborar mapas del delito sobre la base de lo registrado en las denuncias. Sí es posible. Pero es claro que estos
cual debe
resultados refieren estrictamente a los escenarios en los que se producen denuncias y que tienen sesgos
tomarse en
cuenta al discutir evidentes, de manera que un sistema de georreferenciación de denuncias no indicaría un mapa de incidencia
en base a la data del delito, sino un mapa de incidencia de la denuncia registrada y de la presencia del Estado. Un mecanismo de
de denuncias. focalización de acciones e intervenciones sostenida en un sistema de monitoreo de denuncias puede indicar,
entonces, concentración en áreas en las que la denuncia es más efectiva que en otras. Más denuncia
concentrada en la georreferenciación no implica necesariamente más delito concentrado. Por ejemplo, una
44
revisión superficial de los datos de denuncias en el Perú muestra una gran concentración de delitos en el
espacio urbano. Esto no implica necesariamente una tasa real mayor en las ciudades, sino una menor
presencia de registro de denuncias e instituciones en el espacio rural. (Mujica 2013: 168-169)
Finalmente, hay que tener presente una característica de los conteos sobre el delito que se han venido llevando
a cabo en nuestro país (y que serían usados por el CONASEC), y es que estos se han ido elaborando casi
exclusivamente sobre la base de las denuncias de delitos que las personas hacen ante las instituciones como la
Policía o la Fiscalía. Sin embargo, hay al menos dos problemas con esta metodología, y que hay que tener
presentes (Mujica 2013: 164):
1) La totalidad de delitos no equivale a la totalidad de denuncias. De manera general, solo una parte de la
totalidad de los crímenes cometidos son denunciados. Esto es válido tanto para contextos de sociedades
desarrolladas, pero es especialmente relevante en el caso de países pobres o con poco desarrollo humano, en
los cuales solo un pequeño porcentaje de los delitos son denunciados.
2) Debido a lo anterior, se supone la existencia de un alto subregistro del delito, si es que solo se toman en
cuenta las denuncias; en otras palabras, una amplia diferencia entre lo que se denuncia y la realidad de los
delitos cometidos.
Fuente: Elaboración propia en base a Mujica (2013), PCM (2013), Ortiz y Santillán (1986).
45
Queda claro, entonces, que el nivel de rigurosidad de los índices depende
de los datos estadísticos ofrecidos, pero a la vez, estos datos tendrán la confianza
que les otorga sus fuentes y los procesos de recolección de los mismos
establecidos por estas. No obstante esto, es importante preguntarnos si la
información como insumo está permitiendo el diseño de políticas de crimen y
seguridad adecuadas. En este sentido, una primera aproximación analítica de
cómo el Estado realiza la gestión de la información nos ha llevado a detectar una
serie de problemas que hemos agrupado en dos niveles y que serán abordados en
el siguiente capítulo.
Consideramos que los datos actualmente empleados adolecen de severos
problemas de rigurosidad y que, además de ello, no pueden ni deben ser
considerados como indicadores de criminalidad real, pues presentan problemas de
subregistro grandes. Por otra parte, la verificación de los datos se da en dos
niveles, a través de la consistencia de la data ofrecida por las propias entidades,
pero también con el cruce de información con otras entidades. A partir de lo
mencionado es importante preguntarnos si la información como insumo está
permitiendo el diseño de políticas de crimen y seguridad adecuadas. En la
siguiente sección damos cuenta de una serie de problemas que responden a esta
interrogante de manera negativa.
46
trabajo de SINASEC: las limitaciones transversales
Como vimos en las secciones anteriores, existen problemas no solo en la
forma en cómo el sistema de gestión de información se ha diseñado, sino que
también existen problemas de fondo, relacionados directamente con los criterios
metodológicos en base a los cuales se han diseñado los principales indicadores
que nutren el sistema de seguridad ciudadana en el Perú. Sin embargo, existe un
tercer banco de problemas relacionado con la forma en cómo se organizan y
articulan las instituciones que proveen de información al Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana y que, además de ello, son transversales a todo el sistema e
impactan en los dos grupos de limitantes (de forma y fondo), mencionados
anteriormente.
Estos problemas de organización, jerarquía y articulación datan desde la
creación del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana y no han tenido prioridad
en la agenda gubernamental sino hasta finales del año 2014. En principio, es
posible sostener que el SINASEC ha carecido de un ente técnico que presida la
gestión de información dentro del sistema y que, además, funja como un ente
fiscalizador de la calidad y criterios de los datos que se recogen, sistematizan y
analizan.
Además de ello, es recurrente ver una duplicidad de funciones al momento
de generar datos en materia de seguridad ciudadana. Quizá uno de los casos más
relevantes es el del Comité Nacional de Política Criminal (CONAPOC). Antes de
47
presentar nuestros argumentos, reconocemos que el Estado separa la política de
seguridad ciudadana de la política criminal y que ambas necesitan de indicadores
cualitativamente distintos para poder ser diseñadas de manera eficiente. No
obstante esto, cuestionamos este tratamiento, pues consideramos que la lucha
contra el crimen es un componente sustancial de la seguridad ciudadana.
EL CONAPOC, en síntesis, es un órgano multisectorial creado en el 2011
(bajo el marco normativo de la Ley 29807) como el máximo organismo encargado
de formular, conducir y evaluar la Política de Estado contra la criminalidad y se
establece al Ministerio de Justicia dentro de sus principales funciones: i) formular y
evaluar el Programa Nacional de Política Criminal del Estado; ii) diagnosticar las
Políticas de Estado contra la Criminalidad; iii) fomentar la investigación en materia
de política criminal; iv) articular e interrelacionar las instituciones que lo conforman;
v) elaborar anteproyectos de normas vinculadas a la política criminal; vi)
sistematizar las políticas, lineamientos y orientaciones aplicables en función a los
criterios de distribución de los recursos dentro del sistema penal; vii) absolver
consultas y opiniones sobre materias relacionadas con el Programa Nacional de
Política Criminal. La siguiente tabla recoge en detalle las funciones del
CONAPOC, así como los miembros que los componen.
Tabla 9.- Consejo Nacional de Política Criminal y sus funciones
Miembros de CONAPOC Funciones de CONAPOC
El Presidente del Consejo de Ministros A. Establecer las políticas y el Plan

El Ministro del Interior o su representante Nacional de Seguridad Ciudadana.
El ministro de Educación o su B. Aprobar los planes, programas y
representante proyectos de Seguridad Ciudadana.
48
El Ministro de Salud o su representante C. Promover la investigación en materia de
El Ministro de Economía y Finanzas o su Seguridad Ciudadana.
representante D. Evaluar la ejecución de la política de
Un representante de la Corte Suprema Seguridad Ciudadana.
E. Promover el intercambio y/o
de Justicia
El Fiscal de la Nación o su representante cooperación internacional en materia de
El Defensor del Pueblo o su Seguridad Ciudadana.
representante F. Elaborar anualmente un Informe
Dos Presidentes Regionales o sus Nacional sobre Seguridad Ciudadana;
representantes G. Informar a la Comisión de Defensa
El Alcalde Metropolitano de Lima o su Nacional, Orden Interno, Desarrollo
representante Alternativo y Lucha contra las Drogas
Los Alcaldes de las dos provincias del Congreso de la República sobre los
capitales de departamento con mayor planes, programas y proyectos de
número de electores o sus Seguridad Ciudadana antes de su
representantes respectiva aprobación.
El Director General de la PNP o su H. Promover estrategias de prevención
representante contra las actividades delictivas.
I. Las demás que sean necesarias para el
Jefe del INPE cumplimiento de sus fines.
Fuente: Elaboración propia en base a CONAPOC (2011).
Bajo esta premisa, llama nuestra atención y nos preocupa la creación del
Consejo Nacional de Política Criminal fuera de los límites institucionales del
SINASEC. Si bien es cierto, la orientación de este consejo es la lucha contra la
criminalidad, al estar adscrito al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (que a
su vez es parte de SINASEC), debería estar diseñado en el marco de un sistema
más comprehensivo como lo es el SINASEC. De este modo, la información que se
generaría al interior del CONAPOC complementaría los indicadores de Seguridad
Ciudadana, pues es también claro que, además de la lucha contra el crimen, la
seguridad ciudadana está compuesta por otros aspectos como la lucha contra el
consumo de estupefacientes, entre otros. A continuación, presentaremos un
49
gráfico que esquematiza la forma en cómo vemos los problemas descritos
anteriormente.
Gráfico 4.- Problemas en sistema de gestión de información del SINASEC
Problemas de gestión de información al

interior de SINASEC
Problemas de forma Problemas de fondo
1 2
Formatos heterogéneos de Ausencia de implementación de

recolección de información. criterios metodológicos rigurosos
Insuficiencia de recursos humanos para la definición de indicadores
y tecnológicos. Ausencia de
en materia de seguridad
protocolos de recojo de
información. ciudadana.
3
Problemas de articulación interinstitucional
Fuente: Elaboración propia.
En el siguiente capítulo presentaremos algunos de los avances de reforma
que se han dado para tratar estos problemas y que han iniciado en diciembre del
2014 con la aprobación de la Ley N° 27933. Además de ello, presentaremos
algunas consideraciones sobre las consecuencias de una deficiente gestión de la
50
información en la política pública de seguridad ciudadana en el marco de una
gestión por resultados.
51
CAPÍTULO IV
U
ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE LAS CONSECUENCIAS DE UNA

DEFICIENTE GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN EN LA POLÍTICA PÚBLICA DE
SEGURIDAD CIUDADANA EN EL MARCO DE UNA GESTIÓN POR RESULTADOS
1. Un nuevo panorama en la gestión de información: el caso de la

reestructuración del sistema de gestión de información dentro de SINASEC
Con el Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de la Ley N° 27933, Ley
del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, se marcó un punto de inflexión en la
forma en cómo se venía gestionando la información que alimenta el SINASEC. El
Título IV “Gestión de la Información para la Seguridad Ciudadana” reglamenta el
funcionamiento del Comité Técnico de Coordinación del Sistema Nacional de
Información para la Seguridad Ciudadana en su Artículo 54. Así, señala que:
“El Comité Técnico de Coordinación del Sistema Nacional de Información

para la Seguridad Ciudadana es una instancia de coordinación encargada
de asegurar la calidad de la información estadística en materia de
seguridad ciudadana, en cumplimiento de los estándares establecidos por
el Sistema Nacional de Estadística”. (DS N° 011-2014-IN)
Este comité estaría integrado por: a) el jefe del Instituto Nacional de
Estadística e Informática (INEI), quien lo preside; b) los responsables de las áreas
de estadística de las entidades que conforman el Consejo Nacional de Seguridad
Ciudadana (CONASEC); y c) los responsables de las áreas de estadística de los
Gobiernos Regionales. De forma complementaria, los responsables de las áreas
52
de estadística de las Municipalidades Provinciales y Distritales podrán participar
como invitados del Comité Técnico de Coordinación del Sistema.
Además de lo mencionado, el Reglamento introducido en el 2014 tiene un
acápite dedicado a los Observatorios, los cuales serán los encargados de explotar
la información que generarán las entidades que pertenecen al SINASEC. A este
respecto, la norma sostiene que se creará un Observatorio de Seguridad
Ciudadana (el cual, según las entrevistas que se realizaron en el marco de esta
investigación, ya está operando e incluso ha sacado boletines). Así,
“El Observatorio Nacional de Seguridad Ciudadana está a cargo de la

Dirección General de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior. Se
encarga de recopilar, procesar, sistematizar, analizar y difundir información
sobre la inseguridad, violencia y delitos en el país, proporcionando
información confiable, oportuna y de calidad que sirva de base para el
diseño, implementación y evaluación de políticas, planes, programas y
proyectos vinculados a la seguridad ciudadana. El financiamiento del
Observatorio Nacional de Seguridad Ciudadana se efectuará con cargo al
presupuesto asignado al Ministerio del Interior” (DS N° 011-2014-IN)
Las funciones del Observatorio Nacional de Seguridad Ciudadana se
encuentran recogidas en la tabla 10.
Tabla 10.- Funciones del Observatorio Nacional de Seguridad Ciudadana
Funciones ONSC
Solicitar, recabar y sistematizar la información oficial

relevante para las políticas públicas de seguridad
ciudadana que produzcan las entidades que conforman el
Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (SINASEC) y
otras que considere conveniente.
Realizar, por lo menos una vez al año y en coordinación
53
con el INEI, encuestas nacionales de opinión pública que
midan la victimización, la evaluación de las instituciones
que brindan servicios de seguridad ciudadana y la
percepción de inseguridad.
Realizar, en coordinación con el INEI, encuestas de

opinión pública sobre manifestaciones específicas de la
violencia y el delito, y sus posibles factores de riesgo,
especialmente sobre la violencia familiar y de género, la
violencia juvenil y escolar, el uso de armas, el consumo de
alcohol y drogas y la deserción escolar.
Realizar, en coordinación con el INEI, encuestas de

opinión pública sobre aspectos específicos del
funcionamiento de las instituciones que brindan servicios
de seguridad ciudadana.
Sistematizar la información producida sobre seguridad

ciudadana para generar instrumentos geo referenciados.
Analizar la información oficial y la producida a través de

encuestas de opinión pública y formular recomendaciones
de políticas públicas, a efectos de contribuir a la toma de
decisiones en materia de seguridad ciudadana.
Realizar estudios sobre las principales manifestaciones de

la inseguridad, la violencia y el delito, sea de manera
directa o encargándolos a instituciones universitarias o
especializadas.
Publicar y difundir la información, las encuestas de opinión

pública y los estudios que produzca.
Sistematizar las buenas prácticas en materia de seguridad
ciudadana que puedan ser relevantes a fin de que sean
conocidas, estudiadas y, eventualmente, replicadas,
previo proceso de adaptación y adecuación en los
distintos niveles de gobierno.
Fuente: Elaboración propia en base a (DS N° 011-2014-IN).
Como es posible observar, con la puesta en vigencia de este reglamento,
los problemas de forma y de articulación interinstitucional que señalamos en el
capítulo anterior quedarían subsanados a partir de la implementación de l Comité
54
Técnico de Coordinación del Sistema Nacional de Información para la Seguridad
Ciudadana que tendría como ente rector al INEI, que es un organismo competente
en lo que respecta a la gestión de información.
Lo que este reglamento busca es que se superen los problemas de calidad
en la generación de información, que se estandaricen los formatos y
procedimientos que las instituciones que integran el SINASEC manejan
actualmente, y que se dé una adecuada sistematización de la información que se
genera.
De forma complementaria a lo mencionado, las entrevistas que se realizaron
en el marco de esta investigación permitieron conocer que el Plan Nacional de
Seguridad Ciudadana 2013-2018 viene siendo evaluado semestralmente desde su
implementación y que, conjuntamente con la evaluación del Plan, se da la
evaluación de la Política de Seguridad Ciudadana actualmente vigente. De forma
concreta, en estas evaluaciones (existen dos hasta la fecha) se revisan los objetivos
generales, los objetivos específicos, los cuatro indicadores del SINASEC (que son
victimización, cantidad de personas privadas de libertad y reincidentes, prevalencia
al año del consumo de drogas, y cantidad de mujeres víctimas de violencia al interior
de sus hogares), y las alrededor de 238 actividades que se plantean en el plan para
el logro de los objetivos propuestos. Según nuestros informantes, la última
evaluación arrojó la necesidad de implementar ajustes al Plan, pues se ha
observado incongruencias entre los objetivos y las actividades planteadas; y se
espera que estas se implementen en el mediano plazo.
55
Como se puede observar, se vienen aplicando medidas para hacer más
eficiente el entramado de gestión de información al interior del SINASEC y que,
además de ello, ya contamos con acciones concretas destinadas a dar solución a los
problemas de forma y de articulación; no obstante esto, no existe evidencia aún que
apunte a la solución de los problemas de fondo, es decir, a cuestionar la rigurosidad
metodológica de los indicadores que este sistema usa para medir su eficiencia. Así,
nuestros informantes sostuvieron que no hay propuestas de cambio de los
indicadores que existen actualmente, sino que solo se estaría evaluando la
posibilidad de incluir uno o dos indicadores más (como el indicador de “homicidios”
que ya ha sido estandarizado por el CONAPOC); incluso, al preguntarle a nuestros
entrevistados (algunos de ellos en puestos claves dentro de las oficinas que tienen
responsabilidad sobre el diseño y la implementación de la política de seguridad
ciudadana) sobre los criterios con los cuales se habían establecido estos
indicadores, respondieron que no habían participado en la formulación de esos
indicadores y que, por ende, no tenían conocimiento del proceso. Esto resulta
preocupante, pues al ser tomadores de decisiones y desconocer estos procesos
fundamentales (de “fondo”), no pueden cuestionarlo, ni proponer cambios en aras de
tener indicadores más robustos y rigurosos.
Además de ello, continúan pendiente realizar un análisis sobre tener al
CONAPOC como un aliado estratégico que opera fuera del SINASEC o si debería
incluirse dentro de este entramado institucional, pues la lucha contra la criminalidad
es un componente de la seguridad ciudadana. Esta demanda toma aún más fuerza
cuando tenemos que e INEI es el ente rector de ambos comités. Esta situación, más
56
adelante, podría generar una doble utilización de recursos (humanos, tecnológicos,
económicos, infraestructurales) innecesaria, que se podrían incluso canalizar mejor
si estuvieran albergados dentro de un solo cuerpo de instituciones y si tuvieran un
mismo objetivo general.
2. Consideraciones sobre las consecuencias de los problemas de gestión de

información sobre la calidad de la política de seguridad ciudadana en el marco
de una gestión por resultados
Como vimos en la sección anterior, si bien se han dado grandes avances en
el replanteamiento del sistema de gestión de información al interior del SINASEC
(que hoy se ven amparados por un reglamento), existen aún problemas
importantes que no han sido atendidos.
Esta falta de atención de los problemas de fondo, puede tener un impacto
nocivo en la calidad de la política de seguridad ciudadana que se encuentra
actualmente vigente, sobre todo cuando esta es una política creada bajo el
paraguas de la Nueva Gestión Pública que emplea el Estado, y que, además de
ello, debería estar pensada según un enfoque de resultados.
La gestión por resultados, de acuerdo a la definición que brinda el PNUD,
“es un enfoque de gestión estratégica cuyo objetivo es garantizar que todas las
actividades estén estructuradas de manera que permitan lograr los resultados
57
deseados” (2011: 35). Este enfoque cuenta con tres procesos fundamentales
recogidos por el gráfico 5.
Gráfico 5.- Procesos fundamentales de la gestión por resultados
Se centra en la definición y clarificación de

los objetivos y el proyecto. Necesita: i)
Planificación definir resultados relalistas , e indicadores de
rendimiento, datos de referencia y objetivos.
Es una actividad interna y continua que

permite obtener información que ayude a
GR Seguimiento determinar qué medidas es necesario tomar
para asegurar el avance.
Es un examen más independiente y riguroso

Evaluación que implica un análisis exhaustivo de todas
las actividades ya realizadas o en curso.
Fuente: Elaboración propia con la información del informe Hacia un enfoque de gestión por
resultados en el sector público: la experiencia de Trinidad y Tobago (PNUD, 2011).
Sin embargo, la incorporación de estos procesos no es el único paso a
seguir, pues la gestión por resultados es una estrategia más amplia que incluye
medidas para instalar una cultura de resultados. Estas estrategias son: el
compromiso de la dirección, la solicitud informada del avance sobre los resultados,
sistemas de organización, prácticas y procedimientos de apoyo, un régimen de
rendición de cuentas orientado a los resultados, capacidad de aprendizaje y de
58
adaptación, y medición de los resultados y de la capacidad de gestión de los
resultados.
Por último, y debido a lo complejo y completo de este modelo, podemos
sostener que la gestión por resultados tiene cuatro grandes beneficios. El primero
de ellos es que permite una buena gestión de riesgos y oportunidades. El segundo
de ellos es que permite una constante rendición de cuentas. En tercer lugar,
permite tomar decisiones informadas. Y, en cuarto lugar, permite un aprendizaje
incremental a partir de la experiencia.
En este caso en concreto, si no tenemos buenos indicadores que midan el
fenómeno que esta política busca tratar exactamente, se van a prever riesgos y
oportunidades imprecisas y una rendición de cuentas inexacta. Por ejemplo, va a
ser posible sustentar (como se hace ahora) que todos los fenómenos que se
miden dan luces certeras sobre la situación del fenómeno que busca combatir la
seguridad ciudadana, cuando en la práctica no es así y solo contamos con
indicadores que nos dan una visión parcial de la situación real del crimen en el
Perú, lo que está trayendo como consecuencia planes y estrategias que, a
mediano plazo, solo darán resultados parciales que no lleguen a solucionar el
problema de fondo.
59
CONCLUSIONES
U
1. Los datos oficiales de los delitos como hurto, robo, violación sexual
muestran un constante incremento de la criminalidad a nivel nacional. Esto
nos indica que las políticas de seguridad a nivel nacional no están siendo
efectivas. Las cifras oficiales no contemplan la cifra negra, por lo cual es
lógico pensar que la cantidad de delitos es mayor que la que se expone
oficialmente. Esto es especialmente importante en delitos como el de
violación de la libertad sexual, que por su naturaleza es menos propenso a
ser denunciado. Además de ello, la percepción de inseguridad ha mostrado
una tendencia creciente, lo cual ha situado a la inseguridad por efectos de
acciones delictivas como el principal problema del Perú.
2. Las políticas públicas están compuestas por estrategias orientadas a

generar satisfacción pública. Dentro de este campo, el uso de información
para el diseño e implementación de políticas se constituye como un
componente transversal, pues esta se considera un elemento de soporte
para su efectividad. En la región, este enfoque ha empezado a verse con
más ímpetu en la creación de observatorios de criminalidad, donde los
datos recogidos por diversas entidades públicas se transforman en
información que permite medir las tendencias delictivas en un país. Sin
embargo, una constante es que estos observatorios, que se encuentran en
el marco de los sistemas de información de cada uno de estos países
tienen serias limitaciones en cuanto a sus recursos (humanos,
infraestructurales, tecnológicos, económicos, etc.) lo cual ha impactado en
la calidad y efectividad de las políticas en materia de seguridad ciudadana
diseñadas en dichas jurisdicciones.
60
3. En el Perú, la situación parece no ser muy distinta a la del resto de los
países de la región. El Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana adolece
de grandes limitaciones. El Perú cuenta con un déficit de calidad en la
generación de información que se materializa en problemas de pertinencia,
oportunidad y accesibilidad de la información de los organismos públicos.
4. A primera vista, el diseño del SINASEC parece ser coherente y

comprehensivo, y su sistema de gestión de información, plural. No
obstante, se han identificado una cuantiosa cantidad de problemas de
hemos agrupado en tres categorías: limitaciones de forma, limitaciones de
fondo y limitaciones transversales.
5. Si bien cierto, estos problemas han impactado en la calidad y efectividad de

las estrategias que el Estado ha ido empleando para mitigar el fenómeno de
la inseguridad ciudadana, desde el 2015 se ha iniciado la aplicación de
medidas para hacer más eficiente el entramado de gestión de información al
interior del SINASEC y de acciones concretas destinadas a dar solución a los
problemas de forma y de articulación; no obstante esto, no existe evidencia
aún que apunte a la solución de los problemas de fondo, es decir, a
cuestionar la rigurosidad metodológica de los indicadores que este sistema
usa para medir su eficiencia. Esto resulta preocupante, pues al ser tomadores
de decisiones y desconocer estos procesos fundamentales (de “fondo”), no
pueden cuestionarlo, ni proponer cambios en aras de tener indicadores más
robustos y rigurosos.
6. Además de ello, continúan pendiente realizar un análisis sobre la jurisdicción,

ámbito de acción y responsabilidad de instituciones como el CONASEC
(brazo operativo de SINASEC) y el CONAPOC. Esta situación, más adelante,
podría generar una doble utilización de recursos (humanos, tecnológicos,
económicos, infraestructurales) innecesaria, que se podrían incluso canalizar
mejor si estuvieran albergados dentro de un solo cuerpo de instituciones y si
tuvieran un mismo objetivo general.
61
7. Finalmente, y como consideración sobre el impacto de los problemas
detectados en esta investigación en la calidad de la política de seguridad
ciudadana concluimos que si no tenemos buenos indicadores que midan el
fenómeno que esta política busca tratar exactamente, preverán riesgos y
oportunidades imprecisas y una rendición de cuentas inexacta. Por ejemplo,
va a ser posible sustentar (como se hace ahora) que todos los fenómenos que
se miden dan luces certeras sobre la situación del fenómeno que busca
combatir la seguridad ciudadana, cuando en la práctica no es así y solo
contamos con indicadores que nos dan una visión parcial de la situación real
del crimen en el Perú, lo que está trayendo como consecuencia planes y
estrategias que, a mediano plazo, solo darán resultados parciales que no
lleguen a solucionar el problema de fondo.
62
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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ

“LOS PROBLEMAS DE GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN COMO INSUMO PARA LA

ELABORACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE CRIMEN Y SEGURIDAD EN EL PERÚ

Jaime Pillaca Esquivel

Frank Casas Sulca

I. CAPÍTULO I: SISTEMAS DE SEGURIDAD CIUDADANA Y

II. CAPÍTULO II: SISTEMAS DE SEGURIDAD CIUDADANA Y

1. Los problemas en la gestión de información detectados en el marco 32

VI. CAPÍTULO IV: ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE LAS

1. Un nuevo panorama en la gestión de información: el caso de la 52

En las últimas décadas, el problema de la inseguridad ciudadana se ha

vuelto uno de los más prioritarios en América Latina. De manera particular, el

problema en el Perú ha adquirido relevancia en el último lustro, posicionándose en

encargados de generar estadísticas al respecto, sino también por la presión de los

medios de comunicación y la ciudadanía. Debido a esto y a semejanza de otros

países latinoamericanos, el Estado peruano ha puesto en marcha desde el año

2003 un sistema de medición de la seguridad pública con un rol preponderante en

la elaboración de políticas públicas de crimen y seguridad: el Sistema Nacional de

Seguridad Ciudadana (SINASEC).

Pese a que existen estudios que han evidenciado el adecuado

funcionamiento de estos sistemas en países como Chile, México y Colombia, el

Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana aún no ha alcanzado resultados

concretos en la reducción de la inseguridad ciudadana en los últimos diez años. Si

en otros países, el componente de gestión de la información ha sido el más

descuidado. Esto resulta preocupante debido a que estos sistemas emplean la

generación, acopio y administración de la estadística en crimen y seguridad como

las deficiencias en la gestión de la información no solo han llevado a orientar

antes que preventivas. A raíz de esto, esta investigación se plantea como

pregunta principal ¿cuáles son los problemas de gestión de la información como

insumo para la elaboración de Políticas Públicas de Crimen y Seguridad en el

Perú entre el 2012 y el 2014?

La hipótesis de la que partimos en este estudio es que los problemas de

gestión de la información como insumo para la elaboración de Políticas Públicas

de Crimen y Seguridad en el Perú entre el 2012 y el 2014 se dan en dos niveles.

Un primer nivel se da dentro de las instituciones que generan la información que

alimenta el SINASEC y que viene dado por la ausencia de criterios metodológicos

rigurosos en la creación de indicadores para medir el crimen y la inseguridad. Un

segundo nivel se da a partir de la inadecuada articulación sectorial de la data

producida, lo cual no solo implica que se termine optando por la estadística

seguridad arrastren el sesgo y las deficiencias en la construcción de indicadores

de la institución que generó esta.

Para desarrollar esta investigación, se ha optado por fraccionar el estudio

en cuatro grandes secciones. La primera de ellas, nos introduce al problema

abordado en esta tesis a partir de la descripción del fenómeno que se busca

estudiar y en la cual desarrollamos los conceptos que emplearemos y haremos

mención de algunas de las investigaciones más relevantes en este campo. La

segunda de ellas describirá el modelo de sistema de medición de la seguridad

pública, representado por el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, empleado

información, a nivel de construcción de indicadores y a nivel de articulación de las

instituciones que la producen dentro SINASEC. Finalmente, la cuarta sección

explica algunas de las consecuencias de los problemas de gestión de la

información dentro del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana en la

generación de políticas públicas de crimen y seguridad en el Perú.

Finalmente, consideramos que esta investigación es muy importante

porque, en primer lugar, su objeto de estudio constituye un tema de actualidad

prioritario en la agenda gubernamental, pues la Seguridad Ciudadana se

constituye como una Política de Gobierno y una Política de Estado contempladas

en el Acuerdo Nacional. En segundo lugar, debido a que los sistemas de medición

cantidad de literatura al respecto. De igual modo, no existen en el Perú estudios