Paolo Red

:X1°. N.
’ 90920-20 I 5- PI/TC
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL COLECil O DL A D O CiA DO $ DE
AREQUIPA Representado(a) por- ALFREDO
ALVAREZ DI AZ - DECANO
PLENO JURISD ICCION AL

Expcd iente 0020-2015-PI/TC
SEETEESIA 9EL T9IBUE2L 50kSTlTU5l0EAl

Del 25 de abril de 20 18
COLEGIO DE ABOGADOS DE AREQU IPA C. CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra diversas disposiciones de la Ley 29622, que
modifica la Ley 27785, Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de
la República, y amplia las facultades en el proceso para sancionar en materia de responsabilidad
administrativa funcional.
Magi tados fii tirantes:
• MIRANDA CANALES
RAMOS NÚÑEZ
SARD€ÍN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
FERRERO COSTA
I ‹le 2'J
” TRIBUNAL. CONSTITUCIONAL
EXP. N.° 00020-2015-PI/TC
COLEGIO DE ABOGADOS DE
AREQUIPA Repi-asentado(a) por- ALFREDO
ALVAREZ DIAZ - DECANO
TABLA DE CONTENIDO
I. ANTECEDENTES .......................................................................................................... 3
II. FUNDAMENTOS ........................................................................................................ 6
istencia de sustracción de la materia ........................................................................6

Contravención a los principios constitucionales de imparcialidad e independencia.. 7
B. Contravención a la progrcsividad dc los derechos sociales..,. ................................... 12
C. Contravcnción al principio de legalidad (adecuada tipificación de las conductas
prohibidas) ................................................................................................................................ 13
D. Contravención al dcrccbo fundamental de acceso a la función pública .................... 19
E. Contravención al principio de proporcionalidad .......................................................22
F. Cuestionamiento a las demás disposiciones de la Ley 29622 ...................................23
III. FALLO ...................................................................................................................24
2 dc 24
IXP. N.‘ 00029-2015-PI/TC
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL COLEGIO GC ABOGADOS DC
AREQUIPA Rcpi escntado(a) por ALFREDO
ALVAREZ DI/\Z - DLC/\NO
SENTENCIA DE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Luna, a los 25 días del mes de abrí l de 20 18, el Tribunal Constitiic ional, en
sesión del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los inag istrados Blume Fortini,
presidente; Miranda Canales vicepi esidente; Ramos Núñez; Sardón de Taboada y
Ledesina Narváez; pronuncia la siguiente sentencia, con el abocam iento del magistrado
Ferrero Costa, aprobado en la sesión dc Pleno del 5 de setiembre de 20 1 7. Asim ismo, se
agregan el fundamento del magistrado Espinosa-Saldaíia Bai rera, los votos singulares
de los magistrados Blume Fortini y Ledesma Narváez y et voto siiigu lar en parte del
iiiagisti‘ado Ramos Núñez.
I. ANTECEDENTES
El 20 dc agosto de 20 15, el Colegio de Abogados de Arequ ipa interpone demanda dc
inconst ituc ional idad contra la Ley 29622, que modifica la Ley 27785, Ley Orgánica del
Sistema Nacional dc Control y de la Contraloi ía Gcneral de la Reptibl ica, y amplía las
facultades en e J proceso para sancionar en materia de responsabi l idad admin istrativa
funcional, solicitando que sea declarada inconstitucional en su totalidad. Postei-
iorinente, en atención a las observaciones formuladas por este Ti-ibunal Consti
Historia l, amplía la ai-guirientación de su demanda iiiediante escrito de 7 de novleinbi e dc
2016.
vez mediante escrito de 7 de d iciembre de 20 1 6, la Contraloría General de la

públ a — incorporada al proceso en calidad de partícipe — expone su punto de vista
br ,os argumentos ex¡›resados por la parte demandante.
or ü ltiino, iriediante escrito dc 13 de junio dc 2017, el apoderado del Congreso de la

Repfibl ica contesta la demanda conti ad ic iénóola en todos sus extremos y sol icitando
que sea declarada infundada.
El Colegio dc Abogados de Arequipa sustenta su demanda en los siguientes

argumentos:
LI artículo 1 de la Ley 29622 es inconstitucioiial, en tanto incorpora los artículos

45 y 5 l a la Ley Orgán ica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría
General de la Repúbl ica (en adelante, LOCGR), porque detei-in nia quc tanto el
órgano instructor corno el órgano sancionador en los procedimientos para
deterna inar responsab ilidad adiiiinistrativa funcional pertenecen a la Contraloi ía
General de la Re¡iú blica (CGR). Ello vulnera cl derecho fundaiiicntal a la tutela
jiirisd iccional efectiva, reconocido en el artículo 139.3 de la Constitución, pues
la CG R actúa corno juez y parte en dichos procediiriientos lo que resulta
incoinpat ible con los principios constitucionales de independencia
iiiiparcialidad. Además, resulta contrario al principio de no regresividad de los
EXP. N.’ 00020-201 5-PI/TC
COLEGIO DE /\BOGADG$ DE
AREQUIPA Ileprescntai1o(a) por /\LFI(:DO
derechos sociales reconocido en cl artículo 26 dc la Convención Americana de

Derechos Humanos pues establece un procedimiento sancionador menos
garantista que el existente anteriormente.
El artículo 1 de la Ley 29622 es inconstitucional, en tanto incorpora el artículo

46 a la LOCGR, pues tipifica indebidaincnte las infracciones susceptibles de ser
sancionadas por la CGR en jiroccdimientos de determinación de responsabilidad
administrativa funcional. En efecto, dicho artículo describe las conductas
pasibles de sanción de manera genérica e imprecisa lo que contraviene el
inst io de tipicidad o taxatividad reconocido en la jurisprudcncia
onsti ional. Además, vulneia el principio constitucional de ne bis in idem
s infracciones allí previstas sc superponcn con tipos penales y con
ductas prohibidas por la legislación en materia de empleo público.
El artícu lo 1 de la Ley 29622 es inconstitucional, en tanto incorpora el artículo

47. 1, literal a, a la LOCGII, pues permite a la CGR imponer sanciones de
inhabilítac ión para el ejercicio de la funcion pública contrav inicndo el artículo
23 de la Convención Americana de Dercchos Huiiianos — y lo establecido por
la Corte Interamericana de Derechos Humanos en cl caso L‹›j:›cz Mcn‹1oza vs.
eif •ue/ — dado que dicha sanción sólo puede imponersc previo proceso
penal. Asimismo, se vulnera cl principio de proporcionalidad, pues, mientras
que la CGR puede imponer sanciones de inhabilitación por el plazo mínimo de 1
año, en el caso de condenas por delitos contra la administración pública, la
inhabilitación tiene una vigencia mínima de 6 meses pese a tratarse de hechos
mas gravcs.
Las demás disposiciones de la Ley 29622 son incoiistitucionalcs por conexidad

pues, conforme a lo argumentado anteriormente, es inconstitucional concentrar
en la CGR la facultad de invcstigar y sancionar infracciones en materia de
responsabilidad administrativa funcional.
A su vez, la contestación de la demanda se sustenta en los siguientes argumentos:
El procedimiento sancionador ¡Previsto por la Ley 29622 es constituciona l pues

cumple con el artículo 234. 1 dc la Ley de Procedimiento Administrativo Cieneral
que permite a los ói ganos instructores y sancionadorcs formar parte de la iriisma
entidad pública siempre que se diferencie estructuralinente enti c ellos. Además,
no se vulneran los principios de independencia e imparcialidad pues dichos
órganos cuentan con autonomía técnica y toman sus decisiones sin interferencia
alguna.
4 dc 24
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
.‘ EXP. N. 00020-2015-PI/TC
COL?GfO DE ABOGADOS DE
AREQUIPA Representado(a) por ALFREDO
La potestad sancionadora atribuida a la CGR por la Ley 2º9622 no es menos

garantista que el anterior sistema dc control pues contribuyc a la lucha contra la
corrupción y corrige deficiencias identificadas en dicho sistcnia. En efecto, antes
de la modificación de la LOCGR, las recomendaciones contenidas en informes
de control a menudo no eran tomadas en cuenta por lo que, en muchos casos, los
investigados no eran sancionados con la dcbida severidad, se acogían a la
prcscripción o eran absucltos.
— Lu tipificación de infracciones administrativas no está sujeta a reserva de ley

absolut or el contrario, está permitido cstablecer conductas prohibidas
ediante c usulas legales abiertas siempre que, posteriormente, éstas sean
p ecisa por disposiciones reglamentarias conforme a lo establecido en el
rt" o 230.4 de la ley de Pi ocediniiento Administrativo Gencral y a lo
ispuesto por este Tribunal Constitucional en la sentencia emitida en el
Expediente 02050-2002-AA/TC.
— La sanción de inhabilitación prevista en la ley impugnada no es

desproporcionada pucs, conforme a la tabla de infracciones contenida en el
anexo al reglamento de dicha ley, aprobado mediante Decreto Su(iremo 023-
20 l I -PCM, csta sólo sc aplica cuando se producen infracciones muy graves.
Asiiriismo, cualquier exceso eii la aplicación cte dicha sanción por el úrgano
sancionador, puede ser corregido por el Tribunal Superior dc Responsabilidades
Administrativas dc la CGR o, dc ser el caso, por el Poder Judicial a través de un
proccso contencioso administrativo.
Por último, el informe presentado por la CGR, en calidad de partícipe, exponc los
siguientes argumentos:
La potestad sancionadora atribuida a la CGR por la Ley 29622 se sustenta en el

artículo 82 dc la Constitución Política del Perú y tiene por finalida‹l combatir la
impunidad de actos de corrupción en cl áiribito administrativo.
Asimismo, dicha potestad sancionadora no califica como función jurisdiccional;

por tanto, los principios de imparcialidad e independencia no son exigibles en
los procedimientos para determinar responsabilidad administrativa funcional de
la iiiisma manera que en los procesos judiciales.
El procedimiento sancionador regulado por la Ley 29622 rcspeta los artículos

234 y 23 5 de la Ley del Procedimiento Administrativo General pucs tanto el
órgano instructor como el órgano sancionador y cl Tribunal Superior de
Responsabilidadcs Adiriinistrativas actúan con independencia e iiiiparcialidad
TRIBUNAL. CONSTITUCIONAL
EXI'. N.‘ 00020-2015-PI/TC

AREQUIPA Reprcscntado(a) por ALFREDO
ALVAREZ DIAZ - DEC/\NO
máxime si los vocales dc dicho tribunal no son trabajadores de la CGR y

únicamente perciben dietas.
II. FUNDAMENTOS
A. Inexistencia de sustracción de la materia
Este Tribunal Constitucional advicile que, el 28 de marzo de 20 1 8, se publicó en

i oficial El Peruano la Ley 311742, de Fortalecimiento de la Contraloría
n al dc la República y dcl Sistcma Nacional de Control. El artículo 3 de dicha
a aprucba una nucva redacción de Jos artículos 45 y 46 de la LGCGR —
incorporados originalmente mediante el artículo 1 de la Ley 29622 — cuya
constitucionalidad se cuestiona en el presente caso.
2. Así las cosas, puesto que las versiones de los artículos 45 y 46 de la LOCGR
cuestionadas en autos han dejado de formar parte dcl ordenamiento jurídico, en
principio correspondcría declarar improcedente esa parte de la demanda por
sustracción de la materia.
3. Sin embargo, conforme a la reiterada jui imprudencia dc este Tribunal

Constitucional, solo es posible declarar la sustracción de la iiiateria en un proccso
de inconstitucionalidad cuando “la cesación dc la vigencia temporal [de las
disposicioncs impugnadas] cs acompañada de la cesación de la aplicabilidad de
dichas disposiciones; en particular, a los hechos y situaciones jurídicas aún no
agotadas que se hayan realizado durante el lapso en quc aquellas estuvieron
vigentes” (sentencias emitidas eii los expedientes 00005-2001 -PI/TC, 00004-
20114-PI/TC, 00004-2007-PI/TC entre otras).
4. Además, este Tribunal Constitucional lta señalado que con espoiide pronunciarse
sobre la constitucionalidad dc disposiciones normativas dei ogadas o carentes de
vigcncia cuando (i) estas continúan desplegando sus efectos; (ii) la sentencia de
inconstimcionalidad pueda alcanzar a los efectos que la norma cumplió en el
pasado (materia penal o tributaria); o, (iii) las disposicioncs impugnadas son
susceptibles de ser aplicadas a hechos, situaciones y relaciones jurídicas ocurridas
durante cl tiempo en que estuvieron vigentes (sentencias emitidas en los
Expedientes 0004-2004-PI/TC, 00045-2004-PI/TC y 00003 -2 13-PI/TC entre
otras).
5. Por tanto, pese a quc las versiones de los artículos 45 y 46 de la LOCGR

cuestionadas en cl presciite caso liam sido derogadas, este Tribunal Constitucional
debe pronunciarse sobre su constitucionalidad en la medida en que éstas resultan
aplicables a los procedimientos administrativos sancionadoi‘es iniciados durante
TRIBUNAL. CONSTITUCIONAL
EXP. N.‘ 00020-2015 -PI/TC
COLEGIO DE /\BGGADOS DE
AREQUIPA Repi cscntado(a) por /\LFREDO
ALVAREZ DIAZ - DF:CANO
su vigencia que aún se encuentran en trámite. En consecuencia, se procederá a

emitir pronunciamiento respecto a la constitucionalidad de todas las disposiciones
normativas cuestionadas mediante la presente demanda de inconstitucionalidad.
B. Contravención a los principios constitucionales de imparcialidad e

independencia
6. La parte demandante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los

artículos 45 y 51 incorporados a la LOCGR mediante el artículo 1 de la Ley
9 o es cl siguiente:
’ A o 45. — Co mpctencia dc la Contralona General
La Coiiti a lona Gciicral cjci cc la potestad pai a sancionar por cua nto determina la
responsabi I idad adiriinisti ativa funcional c impone una sanción derivada dc los
inforiiics etc control emitidos por los ói ganos del Sistcma.
La re fcrida potestad para sancionar sc ejerce sobre los servidorcs y hincionai ios
píibl icos a quienes se i cficrc la definición básica de la novena disposición final, con
presc indcncia del v íiiciilo 1aboi‘al, contractual, cstatutai io, administrativo o civil c1c1
infractor y del régimen bajo cl cual se cnciicntrc, o la vigencia dc d icho vínculo con
las entidades señaladas en el aitícu lo 3, salvo las ind icadas en su l itci al ¡;).
Son cxceptiiadas las autoridades elegidas por votación popular, los titulares dc los
organismos constitucionalmente autónomos y las autoridades que cuentan con In
prerrogativa del antcjuic io po lít ico.
Artículo 5J .- Procedimiento pa ra sanciona r
El proccd miento para sancionar por rcsponsabilidad aclministrati va funcional a los

infractores a quicncs se rcfici c la presente Ley está constítui do por dos (2)
instancias.
La primera instanc ia, a cargo dc la Contralor ía Gcncral, cstá constituida por un

órgano instructor y un órgano sancionador. Ambos posccn autonomía técnica en sin
actuaciones. El ói gano insti uctor lleva a cabo las iii vcstigacioiics y propone la
detei iriinación dc las infi accioncs y las sanc iones antc cl órgano sanc ionador. Este
ultimo, mediante i csolución motivada, impondrá o dcsestiinai ‹a las sanciones
propuestas.
La segunda instancia, a caí go del Ti ibiinal Siipci ior dc Responsabilidades

Administrativas, i csiiclvc las apelaciones contra las decisiones del ói gano
sanc io nador.
El proced iniiento pai a sancionar por responsabilidad administrativa funcional sc

sujeta a los princ 'l³ ios de legal idad y dcbido proccso, así corno a los dcin‹as
princ ipios dc la potestad sancionadora de la administi ación establccidos en cl
artículo 230 de la Ley N’ 27444, Ley del Procedimiento Administi ativo General.
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EXP. N.’ 00020-201 5-PI/TC
coLrGlO Dr /\DCIGADOS DE
ARE'QUIPA Rcprcscnt‹iclo(a) por ALFREDO
ALV/\REZ DI AZ - DECANO
Alega quc dichas disposiciones son inconstitucional es por contravenir los

principios de independencia e imparcialidad — que, a su vez, forman parte del
derecho fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva — porquc hacen a la CGR
jtie• y parte en los procedimientos para determinar responsabilidad administrativa
funcional.
8 El principio de independencia judicial —al que hace la referencia la parte

demandante—está reconocido en cl artículo 139 inciso 2 de la Constitución de la
a a:
principios y dei eclios de la función jui isdiccional . .] La indcpcndencia cu el

cjercic io de la unción jin isdiccional. Ninguna autoridad pucclc avocarse a causas
penn icntes ante cl órgano jurisdicc ional ii i interfci ii en cl ejerció io de sus liunc ion es.
Tampoco puede dejar siii cfccto i csoliic iones que han pasado cii autoridad dc cosa
juzgada, ni cortar procedimientos en trámite, ni mod ificar sentencias ni retardar su
cjccuc ión.
9. Al respecto, este Tribunal Constitucional na señalado lo siguiente:
La independencia ju‹1icia1 dcbc ser entendida como aquella capacidad

autodctcrininat i va para Jiroccdcr a la dcclai ación del derecho, juzgando y haciendo
ejecutar lo juzgado, clciiti-o de los inar cos que fijan la Consti lución y la Ley. En
El principio dc independencia judicial exige que el legislador adopte las iricdidas

nccesai ías y opoi tu nas a fin dc q ue cl órgano y sus iniembi os adiiiiii istren justicia
con estricta sujcc ión al Der echo y a la Constitución, s in que sea posible la injcrcncia
de extraídos [oti os poderes púb) icos o sociales, c incluso órganos dc1 mismo ente
judicial] a la hot a de delimitar c intcrprctai- cl sector del or dciiamicnto jurídico qiic
ha dc aplicarse en cada caso (fundamentos 27 y 28 de la sentencia emitida en cl
Expediente 00023 -2003 —PI/TC).
Además debe señalarse que, según la jurisprudencia constitucional, el pr incipio de

independencia judicial coiiiprende las siguientes cios dimensiones:
a) extei-n a, seguir la cual, I a o titoridad judicial, en el dcsai rollo etc la fiiiic ión
jurisdiccional, no puede sujetarse a ningún interés que provenga dc fuera dc la
organizac ión jud icial cu conjunto, ni admitir presioncs para resolver un caso en un
dctcriiiiiiado sentido; b) /s/c»ia, q nc impl ica que, dentro de la organiziici ón judicial:
l ) la autor idad judicia l, en cl ejcrcicio de la función jurisdiccional, no puede
sujctarsc a la voluntad dc oti os órganos jiidicialcs, salvo quc medie un nicd io
iinpu giiatoi io ¡ y 2) qiic la autor idad judicial, en cl dcsciiipcño ‹le la titución
jurisdiccional, no pueda sujetarse a I os intercscs de órganos admin istrativos de
¡Gobierno que cx istan dentro cIc la organ icación judicial (fundaiiicnto 7 dc la
sentencia emitida en cl Expediente 02920-2012-PI IC/TC).
Por su parte, el principio dc imparcialidad —igiia Amerite derivado del artículo l39
inciso 1 de la Constitución se refiere a la relación del juzgador con la cuestión
TRIBUNAL. CONSTITUCIONAL.
EXP, N,‘ 00020-20 1 5-PI/TC
litigiosa. En ese sentido, existe impai‘cia1idad cuando no hay razones para

sostener que cl juzgador tiene un interés subjetivo en el asunto que está llamado a
resolver. Dicho principio también presenta dos dimensiones:
a) inipai cix lidad siil›jctiva, refci ida a cualquier comproiiiiso que pudiera tcncr cl
jiicz con las partcs proccsalcs o con el i csiiltado del pr o ceso. Desde csta per spcctiva,
cl a un juez imparcial garantiza que una per sona no sea somctida a un
proccs o procedimiento cn cl q tic el juez, o quien está llamado a decidir sobi c la
cue i litigiosa, tenga algün tipo de comproiiiiso con alguna dc las partes o con cl
tado del mismo; b) imparci’ali’dcid objeliva, referida a la influencia negativa que
puede tener en el juez la estructura del sistema, restándolc imparcialidad, es decir, si
cl s istenia no ofrece suficientes garantías para dcstcrrar cualq u ici duda razonablc
(fundamentos 16 y 1 7 dc la sciitcncia emitida en cl Expcdiente00197-2010-PA/TC).
2. Prima facie, dichos principios son aplicables en sede jurisdiccional. Sin embargo
este Tribunal ConStitucionál ha extendido su aplicación al derecho administrativo
sancionador. Así, en cl fundamento jurídico 18 dc la seiitcncia emitida en el
Expediente 0374 1-2004, scfialó:
(. . .) el dci echo al dcbido pioccso, reconocido en cl inciso 3 dcl ar tículo 139.’ de la

Constituc ión, no sólo tiene una d imcnsión estrictamente jurisdiccional, sino que se
extiende taiiibién al pr ocedim iento ad mi n istrativo y, cu genera l, como la Conc
Interamericana dc Dcrcchos Humanos lo ha cstablcc ido, a “(...) cual quiei órga no del
Estado qiic ejerza funciones dc car ácter matcrialmcntc j lii isdiccional, cl cual tiene la
obligación dc adoptar resoluciones apcgadas a las garantías del dcbido pr occso
legal, en los términos del artículo P’ de la Coiivcnción Americana”
De ahí que, en cl fundaiiiciito jurídico 53 de la sentencia emitida en el expediente

0015fi-2012PHC/TC, este Tribunal Constitucional reconocí era la existencia del
derecho a ser juzgado por una autoridad independiente e imparcial en sede
administrativa. Asimismo, cl nuiricral l .5 del artículo IV del Título Preliminar de
la Ley 27444, de Procedimiento Administrativo General, determina que la
imparcialidad es uno dc los principios orientadores de todo procedimiento
admiiiistrativo:
El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes

principios, diii perjuicio dc In vigencia dc otros principios gencralcs del Derccho
Adininisti a tivo: [. . .]
I . 5. Principio de inipai cial idad.- Las autor-idades admin istrativas actuar sin ninguna
clasc de disci iminacióii entre los administi ados, otoi dándoles ti-ataniiento y tutela
igualitarios fi ente al procedimiento, i esolvicndo confoi-inc al or dcnamicnto jin ídico
y con atcnc ión al inter és gcneral.
Sin eiiibargo, clada la naturaleza dcl derecho administrativo sancionador, estos

principios no pueden apl icarse allí de la misma manera que en un proceso judicial.
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. -TRIBUNAL. CONSTITUCIONAL.
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COLEGfO DE ADOGADOS DE
AREQU1I'A Rcprcscntado(a) por ALFIIEDO
ALVAREZ DI/\Z DECANO
A diferencia de lo que ocurre en un proceso judicial, las entidades administrativas

no rcsuelven de manera definitiva las controversias que se sometcn a su
consideración. Las resoluciones que ponen fin a la instancia administrativa
pueden impugnarsc mediante el proceso contencioso administrativo conforme
dispone el artículo 148 dc la Constitución o, excepcionalmente, en la vía del
amparo.
is , la naturaleza del procedimiento administrativo sancionador es tal que,

m egla general, éstos se inician de oficio por la m isma entidad que luego
e ’ encargada de poner fin a la controversia iriediante una resolución aprobada
on calidad de cosa decidida (artículo 253, inciso 1, dcl TUO la Ley 27444
aprobado mediante Decreto Supremo 006-2017 IUS).
En cl caso del procedimiento administrativo sancionador, ello supone que las

facultades de imputación de cargos y de investigación dc las conductas
susceptibles de sanción correspondan a la entidad administrativa a cargo del
procedimiento como reconoce el artículo 253, incisos 2 y 3, del TUO de la Ley
27444. El proceso penal, por el contrario, se rige por el principio acusatorio según
el cual “no pucde existir juicio sin acusación, debiendo ser formulada ésta por
persona ajena al órgano jurisdiccional sentenciador, de manera que si ni el fiscal
ni ninguna dc las otras pai tcs posibles formulan acusación contra el imputado el
proceso debe ser sobreseído necesariamente” y “ (. . .) no pueden atribuirse al
juzgador poderes de dircccióii material dcl proceso que cuestionen su
imparcialidad” (funtlamento 5 dc la sentencia eiriitida en el Expediente 02005- 2006›-
PHC/TC).
En consecuencia, no puede cuestionarse la imparcialidad o la independencia de

una autoridad administrativa encargada de imponer sanciones por el micro hecho
de foi‘mar parte de la misma entidad que, a través dc otro dc sus órganos, dio
inicio al procedimiento sancionador.
Sin embargo sí es exigiblc que, en la práctica, los órganos dc la administración

19.
que resuelven procedimientos sancionadores trabajen dc manera independiente;
esto cs, sin estar soirietidos a presiones internas o externas que dobleguen su
voluntad para determinar cl sentido de lo resuelto. En definitiva, deben contar
con todas las garantías necesarias para resolver conforme a Derecho las
controversias que se sometan a su consideración.
Además, al resolver procediiiiientos sancionadores, dichos organismos deben ser

imparcíales, en consecuencia, éstos deben estar integrados por personas que no se
comprometan de manera subjetiva con cl resultado dcl procediiiiiento o con los
sujetos que actúan cn el. Asimismo, deben existir mecanismos procedimentales
1 0 ‹le 24
EXP. N.’ 00020 2015 - PI/TC
COLEGIO DE ABOG/\DOS DE
AREQUIPA Rcpiescntado(a) por ALFREDO
permitan desterrar de manera efectiva cualquier cuestionamiento a la

imparcialidad dc los funcionarios que integran dichos órganos tanto en primera
como en segunda instancia administrativa.
2l. Por lo expuesto, no es posible amparar el argumento de los deiriandantes scgún el

cual cl artículo 1 dc la Ley 29622 es inconstitucional por el mero hecho de prever
que tanto el órgano instructor como el órgano sancionador y el Tribunal Superior
de Responsabilidades Adm inistrativas forman parte de la CGR.
sim o, este Tribunal Constitucional no advierte que los artículos 45 y 5 l de la

‘ incorporados mediante cl artículo 1 dc la Ley 29622, lesionen de otra
ancra los principios constitucionales de independencia e imparcialidad.
23. En efecto, no se vulnera cl principio dc independencia en sii d imensión interna

como señala la parte dcmandante pues, si bien estos tres órganos forman parte de
la estructura orgánica de la CGR, la Ley 26922 les otorga garantías para que
trabajen de manera independiente. Tanto el órgano instructor conto el órgano
sancionador cjercen sus atribuciones con autonomía técnica (c/í artículo 5 l dc la
LOCC›R incorporado por cl artículo l de la Ley 29622) lo que concuerda con el
artículo 252 del TUO de la Ley 27444 que dispone:
Para cl ejercicio de la potestad sancionadora se i cquiere obligatoriamente haber

seguid o cl pr occd imiciito legal o reglamentariamente cstablccido caracterizado por:
l . Difei cnciar en su estructura enti c la autoridad quc condiicc la fase instructora y la

q ue decide la apI icación dc la sanción.
Por sti parte, el Tribunal Superior de Responsabil idades Administrativas cuenta,

inclusive, con un iriayor grado de independencia pues se trata de un órgano
colegiado adscrito a la CGR quc goza dc autonomía técnica y funcional y, por
tanto, puede tomar sus decisiones conforme a derecho con total libertad.
25. Tampoco se advierte afectación alguna al principio de imparcialidad en su

dimensión interna o externa pues, de por sí, las disposiciones impugnadas no son
susceptibles de generar un interés o compromiso indebido entre los integrantes de
los órganos instructor y sancionador ni entre los vocales del Tribunal Superior de
Responsabilidades Administrativas.
En todo caso, de presentarse un cuestionamiento razonalile a la imparcialidad de

estos funcionarios con relación a un caso concreto, coi respondería solicitar su
abstención conforme al artículo 97 del TUO de la Ley 27444 concordante con el
artículo 6.3 de la Directiva fl10-2016-CG/GPROD “Procedimiento
Admini.strativo Sancionador por Rcsponsnbilidacl funcional”, aprobada mediante
EXP. N.’ 00020-20 I 5-PI/TC

AREQUIPA Repi-cscniado(a) por ALFREDO
ALVAREZ DIAZ - DECANG
esolución de Contraloría 129 20 l 6-CG dc 9 de mayo de 20 J 6. Si, después de la

aplicación dc cstos mecanismos subsisticran dudas razoiiables rcspecto a la
imparcialidad dc los funcionarios administrativos en cuestión, quien se considere
afectado puedc solicitar la tutcla de sus derechos en el proceso contencioso
administrativo o, de ser cl caso, cii el proceso de amparo.
7. En consecuencia, la demanda debe declararse infundada en este extremo pues las

si nes impugnadas no afectan los principios constitucionales de
cialidad e independencia ni vulneran el derecho fundamental a ser juzgado
r una autoridad independiente c imparcial en sede administrativa.
B. Contravención a la progresividad de los derechos sociales
2P. El colegio profesional demandante también cuestiona la constitucionalidad dcl

artículo 45 de la LOCCíR, incorporado por el artículo 1 de la Ley 29622,
señalando que contraviene el principio de progrcsividad dc los derechos sociales
rcconocido en el artículo 26 de la Convención Americana de Derechos
Humanos pues prevé un procedimiento sancionador por responsabilidad
administrativa funcional menos garantista que el cxistente anteriormente.
29. Dicho principio está reconocido en el artículo 26 dc la Convención Airiericana de

Derechos Humanos dc la siguiente manera:
Los Estados Partes se compromctcn a adoptar providcncias, tanto a nivel interno
como nied iantc la cooper ación internacional, especialiricntc ccoiióiiiica y técnica,
para lo¡, ar )irogi csivamcnte la p Icna efectividad de los derechos qiic se derivan de
las normas económicas, soc ialcs y sobre cdiicación, c tencia y cuJ liii a, contcn idas en
la Carta dc la Organización dc los Estados Aiiiericanos, reformada por el Protocolo
dc Buenos A tres, en la medida dc los recursos disponib Ics, por via lcgislati va u otros
medios apropiados.
311. Al respecto, este Tribunal Constitucional ha señalado lo siguiente en el

fundairiento jurídico 45 de la sentencia eiriitida en el Expediente 00020-2012-
PI/TC:
E:stc princijiio supone qiic las iiicdidas quc las medidas que debe adoptar c l Estado
con rcfei etnia a la plcna cfcctividad de dichos derechos no pueden sci “rcgi es ivas”,
esto es, no p ueden ser‘ mcd idas que gcnercn u n estado dc cosas o una situació n que
sea más perjudicial que la que se encuentre c fcctivamcntc establecida. Sin ciiibai go,
este principio tampoco supone la absoluta imposibilidad dc lun itai los avances
efectuados jioi- cl Estado en materia dc clci echos sociales, siciiiprc que cx istan
razones de interés general que así lo justifiquen.
3 l . Sin embargo, este Tribunal Constitucional advierte que la disposición normativa

cucstionada en este extremo che la demanda no guarda relación con los derechos
12 dc 24
EXP. N.° 00020-2015 PI/TC
AREQUIPA Repi asentado(a) por ALFREDO
ALVAREZ DIAZ DE:CANO
protcgidos por el principio dc no rcgresividad de los derechos sociales. En efecto,

el artículo 45 de la LOCGR no desarrolla ni se refiere a ninguno de los derechos
reconocidos en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada
por el protocolo de Bucnos Aires, iii guarda relación con ninguna de sus normas
en materia económica, social o de educación, ciencia y cul tura.
3 Por el rio, el artículo 45 de la LGCGR se limita a atribuir a la CGR la

eten ‘a para imponer sancioncs por responsabilidad administrativa
— W io demás, deJimita dicha potestad desde el punto de vista subjetivo
r ndo qué funcionarios y scrvidores públicos son susceptibles dc ser
sancionados en ejercicio de ella. Nada dc esto guarda relación con las
disposicioiics dc la Carta dc la Organización de los Estados Americanos ni con
derechos fundamentales de carácter social.
33. Por tanto, puesto quc la disposición impugnada por los demandantes no se
encuentra dentro del ámbito de aplicación del principio dc no rcgresividad de los
derechos sociales, la dcmanda debe declararse infundada en este extremo.
C. Contravención al principio de legalidad (adecuada tipificación de las conductas

prohibidas)
34. La parte demandante también cuestiona la constitucionalidad del artículo 46 de la

LOCGR, incorJiorado por el artículo 1 dc la Ley 29622, cuyo texto es el siguiente:
Artícu lo 46. — Conductas in tra ctor as
Conductas infractor-as en inatci-ia de i csj›onsab ilidacl adiiiinisti ativa funcional son

aquellas en tas que incurran los servidor es y funcionarios públ icos que contra venga n
cl ordenamiento jui id ico adininisti ativo y las no rutas intcrnas dc la entidad a la qiic
pertcnecen. Entrc estas encontrarnos las s igii rentes concliictas:
a) Inciiinpli› las disposicioiics qin integran el mai co legal aplicablc a las entidades
pai a cl desarro llo dc sus actividades, así como las disposiciones internas vinculadas
a la actuación ñinc ional dc l seiwidoi o funcionario público.
b) Incurrir en cualquier acción u oiiiisión que suponga la transgi esión grave dc los
princip ios, deberes y prohi bicioncs scfialados en las normas dc ética y pr obidad dc la
func ión pública.
c) Rcalizar actos pci‘siguiciido un ti n proh ib ido por ley o reglaiiiciito.
d) Inciii rm cii cualqii icr acción ii o misión que importe ncgligencia on cl dcscmpcño
dc las funciones o el riso dc estas con fines distintos al interés público.
El reglamento desci it:c y csJiccifica estas conductas constitutivas dc i-csponsabi lidad

adm iii istrati va funcional (gr aves o muy gr aves) que se encuenti a n en cl ámbito de Ia
EXP. N.’ 00020-20 I 5—PI/TC
COLEG IO DE AI3OGADOS DE
potestad para sancionar‘ de la Contraloría General. Asimismo, cl proccsaniicnto dc

las infracc iones levcs será dc competencia del titular dc la entidad.
Seíiala que dicha disposición es inconstitucional porque las conductas susceptibles

de sanción allí establecidas son genéricas e iiiiprecisas lo que vulnera los
princ‘ de tipicidad y taxatividad reconocidos por la jui isprudcncia de este
ribiin Constitucional. Añade que, por esa razón, los funcionarios o servidorcs
púb cos tienen dificultad en conocer los motivos por los que la CGR pretende
onai los lo que vuliicrara su derecho de dcfensa.
El principio de legalidad cn materia sancionatoria está reconocido en el artículo 2

inciso 24, literal d, de la Constitución:
Nad ic será procesado iii condenado por acto ii omisión que al ticmpo de cometersc
no esté pr cviamentc cal ificado en ls ley, dc mancra cxprcsa c inequívoca, como
infracción punible; n i sancionado con pena no prevista en la ley
El tenor literal dc la Constitución sugiere que dícJio principio únicamente puede

aplicarse en scde jurisdiccional. Sin embargo, en reiterada jurisprudencia, este
Tribunal Constitucional lta cstablecido que “los principios de culpabilidad,
legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios básicos del derecho
sancionador, 9ue no sólo se aplican en el ámbito dcl derecho penal, sino también
en el del derecho administrativo sancionador (. . .)” (cfr. sentencias emitidas en los
Expedientes 02050-2002-AA/TC, 02192-2004-PA/TC y 00156-2012-PHC/TC
entre otras).
No podría ser dc otra manera pucsto que, a través dc su potestad sancionadora, el

Estado puede restringir derechos fundanicntales tan importantes conto la libertad
personal, la propiedad y la libertad de trabajo. En un estado constitucional, la
imposición de sancioncs semejantes sólo puede considerarse válida si éstas
reprimcri una conducta que haya sido tipificado de manera previa, expresa y
precisa en una norma con rango de ley, De lo contrario, la persona sancionada
podría encontrarse en indefensión pues tendría dificultades para conocer las
infracciones concretas que se le imputan lo que limitan a severamente su
capacidad para defendei-se en el proceso judicial o procediiiiiento administrativo
correspondiente.
, 39. Ello es particu larmentc cieilo en el derecho penal; pero también en el derecho
administrativo sancioiiudor pues allí también pueden iiiiponcrse sanciones
limitativas dc derechos fundamentales como las multas o la inhabilitación.
14 dc 24
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”a
”TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
EXP. N.º 00020-20 l 5-PI/TC

AREQUIPA Reprcscntacto(a) por ALFREDO
ALVAREZ DIAZ - DF:CANO
A ayor abundamiento, cstc Tribunal Constitucional lta establecido una

distinción entre cl principio de legalidad en sentido estricto y el subprincipio de
tipicidad o taxatividad que de deriva de él:
(. . .) no debe identiticai se el pr-incipio de legalidad con cl princi¡iio rIc tipicidad. El

primero, garantizado por el ordinal d" dcl inciso 24) del ar tíciilo 2’ dc la
Constituci ’ satisface cuando se cump le con la previsión dc las infracciones y
i nes cii ley. F:l segundo, en cambio, constituye la precisa definición de la
con c ue la ley coiisidci a como falta (...)” (Exp. N.’ 2050-2002-A/\/TC
- - mento Jurídico N.’ 9).
El subprincipio dc tipicidad o taxatividad constituyc una de las ina nifestaciones o

conci-ccioncs del pr incipio de legalidad i-cspccto dc los límites que se imponen al
legislador penal o administrativo, a efcctos de que las prohibiciones que dcfincn
sanc ioncs, sean éstas penales o admiiiistrati vas, estén redactados con un nivel de
pr ccisióii su ficientc que permita a cría lquier ciudadano dc foi inacíó n básica,
compi cndei sin di ficiiltad lo qtic se está prosci ibicndo bajo amenaza de sanción
en una dctcrmi nada d isposicióii legal.
Ef1 consecuencia, Se vulnera el principio de lega lidad en scntido éstliGto Si Uflá

persona es condenada o sancionada Jior un delito o infracción no prevista
expresamente en una norma con rango de ley. Por otro lado, se vulnera cl
subprincipio dc tipicidad o taxatividad cuando, pese a que la infracción o delito
est‹a prevista en una norma con rango dc ley, la descripción dc la conducta punible
cumple con estándarcs míniirios de precisión.
Debe tomarse en cuenta que cl artículo 4 dcl TUO de la Ley 27444 señala lo
siguiente rcspecto a la tipificación de infracciones en el ámbito administrativo:
Solo constituyen conductas saiicionablcs administrativamente las infracciones

previstas cxpresanicntc cu normas con rango de ley mediante su tipificación como
tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones
reglamentarias dc dcsarrollo pueden cspcci ficar o giaduar aquel las dirigidas a
identificar las conductas o dctcrmi nar sancioncs, sin constituir nuevas conductas
sancionablcs a las pr-cvistas legalmente, salvo los casos en que J a ley o Dcci cto
Lcgislati vo permita tipificar infracciones por norma i egla ventana.
43 Dicha norma establece que, en cl caso del derecho administrativo sancionador, los
reglaiiientos pueden especificar o gradual las infracciones debidamente tipificadas
en la ley; además señala que, en casos de remisión legal expresa, es posible
tipificar infracciones a través de normas reglamentarias.
44. Nada de ello puede interpretarsc de manera tal que se permita la desnaturalizaciún
de los principios de legalidad y tipicidad o taxatividad. Es admisible que, en
ocasiones, los reglaiiicntos especifiquen o gradúen infracciones previstas dc
manera expresa cn la ley. Sin cnahargo, nada justifica que establezcan conductas
EXP. N.‘ 00020—2015 -PI/TC
AREQUIPA Representado(a) por ArrnEDO
ALVARF:Z DIAZ - DECANO
ibidas sin adecuada base legal o que, al desarrollar disposiciones legales

generales o imprecisas, los reglamentos terminen creando infracciones nuevas
subrepticiamente.
En efecto, el artículo J 18.8 de la Constitución cstablece un límite expreso a la

faciiltacl i1e1 r Ejecutivo para reglamentar las leyes:
Co pon‹lc al Presidente dc la Republica (. . .)
8. Ejercer‘ la potestad dc reglamentar las leyes sin ti ansgredirlas ni desnatiii alizarlas
’46 Por tanto, al desarrollar normas con rango de ley, los i‘eglamentos no pueden
desnaturalizarlas creando infracciones sin una debida base legal. Admitir lo
contrario implicaría aceptar una desviación de la potestad reglamentaria y vaciar
de contenido los principios dc Jcgalidad y tipicidad que guardan una estrecha
relación con cl derecho fundamental al debido proceso.
Adeiiiás, con relación al caso concreto, debe tomarse en cuenta que el primer
47 párrafo dcl artículo 40 dc la Constitución señala lo siguiente:
La ley regula el ingreso a In carrera ad ministrativa, y los derechos, deheres y res-

ponsabilida des de los servidores públicos. No cstún comprcnd idos en dicha can ci a los
funcionarios que dcscinpcíian cargos políticos o dc confianza. Ningún funcionario
servidor publico puedc dcscinpcñar más dc un ciiiplco o car go píibl ico rcmunci ado, con
cxcepcióii dc uno iiiás poi fu nc ión docente (énfasis a(;i egado).
Dicha disposición establece una reserva de ley para que, en principio, sea el
legislador quien se encargue cte regular cl ingreso a la carrera administrativa así
como los deberes y responsabi lidades de los serv idores públicos. En
consecuencia, si bien las normas legales que desarrollan esos temas puedcn ser
precisadas o complemcntadas por reglamentos, no es constitucionalmente
admisible que éstos desborden dichas normas legales refiriéndose a asuntos que
no han sido regulados en ellas con un grado mínimo de claridad o precisión.
El primer párrafo del artículo 46 de la LOCGR señala que la CGR podrá

49
sancionar a los funcionarios o servidores públicos que “contravengan el
ordenamiento jurídico administrativo y las normas internas dc la entidad a la que
perteneccn”. Dicho enunciado es extremadamente general y, por tanto, no cumple
con los estándar es mínimos que impone el subprincipio de tipicidad.
50. En efccto, la frase “el ordenamiento jurídico administrativo” es tan amplia que no
garantiza a sus destinatarios un grado mínimo de scguridad respecto al conjunto
de conductas por las que podrían ser sancionados máxime cuando, como es bien
1 t› dc 24
EXP. N.’ 00020-2015-PI/TC
COLEGIO DE ADOCi/\DOS DE
AREQUIPA Rcpi asentado(a) por ALFREDO
ALVAREZ DIAZ DE:CAN II
ido, el ordenamiento jurídico admi strativo cucnta con gran cantidad de

fuentes y está compuesto como mínimo por centenares de normas de
divei sa naturaleza.
Algo semejante puedc señalarse de la frase “las normas internas de la entidad a la

que pertenecen”. Este enunciado también es extremadamentc general y no
permite identificar con prccisión las conductas concretas por las que la CGR
ia i oncr una sanción. En efecto, el funcionamiento de las entidades
úbl‘ se regula por un conjunto muy elevado de normas también de diversa
raleza.
52. Por tanto, la infracción contenida en el primer párrafo dcl artículo 46 de la

LOCGR es inconstitucional poi que que no respeta el subprincipio de tipicidad o
taxatividad que, a sii vez foriria parte del principio de legalidad reconocido en cl
artículo 2, inciso 24, literal d, de la Constitución.
53. Los siguientes cuatro párrafos dcl artículo 46 de la LOCGR cstableccn un listado
meramente cnunciativo de casos cn los que podría sancionarse a
funcionarios o servidores públicos en aplicación de la infracción tipifi cada en el
priiiicr párrafo del artículo 46 de la LOGCR. En la medida en que dicha
in acción es inconstitucional, los párrafos segundo, tcrccro, cuarto y quinto dc1
rtíciilo bajo anál isis son inconstitucionales por conexidad.
Incluso si se interpretara quc dichos párrafos pretenden establecer infracciones

autónomas, éstos deberían declararse inconstitucionalcs porque tampoco respetan
el subprincipio de tipicidad:
El segundo p:írrafo dcl artículo 46 dc la LOCGR permite a la CGR

sancionar a funcionarios o servidores públicos por “ Incumplir las
disposiciones que integran cl marco legal aplicable a las entidades para el
desarrollo dc sus actividades, así como las disposicioncs internas vinculadas
a la actuación funciona l del servidor o funcionario público.” Ello no
permite conocer las conductas pasibles de sanción por las razones expuestas
en el fundamento 44 .sn/zi n.
El tercer párrafo del artículo 46 de la LOCGR permite a la CGR sancionar a

funcionarios o servidores públicos por “Incurrir en cualquier acción u
omisión que suponga la transgresión grave de los principios, deberes y
prohibicioncs señalados en las normas de ética y probidad de la función
pública.” Ello vulnera el subprincipio de tipicidad pues las normas de ética
y probidad de la función pública también son muy diversas y comprenden
una varicdad considerable de supuestos; por tanto, los destinatarios de la
17 dc 24
--TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
EXP. N.° 00020-2015-PI/TC
COLEG IO DE ABOGADOS DE
AREQUIPA Rcprcscntailo(a) por ALFREDO
noriria podrían no estar en condiciones de conocer conductas

susceptibles de ser sancionadas.
El cuarto párrafo del artícu lo 46 de la LOCGR permite a la CGR sancionar a

funcionarios o servidores públicos por “Realizar actos pcrsiguiendo un fin
proh por ley o reglaiiiento.” Ello vulnera el subprincipio de tipicidad
or atarse de un supuesto extrcmadamente general e imprcciso.
lidar la constitucionalidad de una norma semejante implicaría
esnamralizai- el artículo 2.24, literal d, de la Constitución.
El quinto párrafo del artículo 46 de la LOCGR permite a la CGR sancionar

a funcionarios o servidores públicos por “Incurrir cu cualquier acción u
omisión que importe negl igcncia en el desempeño dc las funciones o el uso
de estas con fines distintos al interés público”. Esta disposición también es
desmedidaniente general e imprecisa pues, dentro dc clla, puede subsumirsc
un conjunto muy grandc dc conductas dc diversa iiamralcza. Por tanto,
vulnera el subprincipio de tipicidad.
55. Finalmente, el sexto párrafo del artículo 46 dc ta LOCGR intenta subsanar las
deficiencias de los párrafos precedentes señalando que el reglamento dc la ley
“describe y especifica estas conductas constitutí vas dc responsabilidad
administrativa funcional”. Sin embargo, conforme a lo scñalado previamente, cl
s bprincipio de tipicidad requiere que las infracciones estén tipificadas de manera
concreta y expresa en una norma con rango dc ley. Además, dada la gciicralida‹1
las infracciones previstas en el artículo 46 dc la LOCGR, el reglamento no
estaría especificando infracciones tipificadas previamentesino, más bien,
tipificando nuevas infracciones lo quc no ha sido autorizado por la LOCGR. Por
tanto, esta disposición no salva la constitucionalidad de los demás párrafos del
artículo 46 de la LOCGR; por cl contrario, en la medida en que todos cl los son
inconstitucional es, el scxto párrafo de este artículo también es inconstitucional por
conexidad.
Por todo lo expuesto, corresponde declarar fundada la demanda en este cxtremo y;

eii consecuencia, declarar inconstitucional cl artículo 46 de la LOCGR,
incorporado por cl artículo 1 de la Ley 29622, en su totalidad.
57. La parte demandante también solicitó que se declare la inconstitucionalidad del

aiJículo 46 de la LOCGR por contravcnir el Jirincipio ne l›is in íclcin. 5 h1
embargo, puesto que éste ha sido declarado inconstihicional por vulnerar el
subprincipio dc tipicidad, sería inoficioso cvaluar dicho extremo de la
controversia.
- TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
EXP. N.’ 00020 20 I 5-PI/TC

COLA:GIG DE ABOGADOS DE
AIIEQUIPA Representado(a) por ALFREDO
D. Contravención al derecho fundamental de acceso a la función publica
58. La parte demandante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo

47. l , literal a, de la LOCGR, incorporado por el artículo 1 de la Ley 29622, cuyo
texto e sig mente.
‘ Ar ’ ulo 47.- Tipos dc Sanciones
Las infi acciones dc i csponsabilidacl administi ativa funcional que liici on refci-idas en
cl artículo 46 dan lugar a la imposición de cualquiera dc las s iguiciitcs sanciones:
a) Inhabil itación pai a cl cjcrcicio dc la función pública dc uno (1) a cinco (5)
años. (. . .)
59. Señala que dicha disposición es inconstitucional pues, conforme a lo señalado por
el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Huiiianos, la sanción dc
inhabilitación solo puede imponerse previo proceso penal. Además, refiere 9ue la
disposición impugnada vulnera el principio de proporcionalidad pues, mientras
que la CGR puede imponer sanciones de inhabilitación por cl plazo iriínimo de l
año, en casos de condenas por delitos contra la administración pública, la
inhabilitación tiene una vigencia mínima de 6 meses pese a tratarse de hechos de
mayor gravedad.
En primer lugar debe señalarse que cl primcr párrafo del artículo 47 de la LOCGR
es inconstitucional por conexidad en la medida en que hace referencia a las
infracciones previstas por cl artículo 46 de dicha ley que contravienen cl
subprincipio constitucional de tipicidad o taxatividad. Por tanto, debe expulsarse
del ordenamiento jui ídico la frase “que fucron referidas en el artículo 46”
contenida en óicha disposición normativa.
En aplicación del principio de conservación de las leyes, este Tribunal

ConstitucionxI considera innecesario c›:pulsar del ordenamiento jurídico el resto
del artículo 47 de la LOCGR pues la inconstitucionalidad del artículo 46 de la
LOCGR no afecta la validez constitucional de las sanciones reguladas por el
artículo 47 que podrían aplicarse a quienes cometan infracciones tipificadas en
una norma con rango dc ley aprobada en un iiiomento posterior.
62. Pese a no estar reconocido expresamente en la Constimción, este Tribunal

Constitucional ha reconocido cl derecho fundamental de acceso a la función
pública lo que resulta compatible con el artículo 3 dc la Constitución. Al
respecto, ha señalado lo siguiente:
En una pr muera aproxiiiiación, cl conten i‹lo ne este eJci ccho puente desmcmbrarse
como si guc: a) acccso a la func ión publica, b) cond icioncs de igualdad en c l acceso.
‘ £:XP. N. 00020-20 1 5-PI/TC
COLEGIO D F: ABOGADOS DE
AREQUIPA Rcprcscntado(a) por ALFRE:DO
Por un lado, se i cconoce en cuanto derecho subjetivo cl acccso a la función publica,

esto es, la facultad de ir›corpo›’arsc a la función pública por parte dc cualquier
ciudadano. Sc trata aquí del bien jurídico corno objeto dc protección (nccex‹› n lu
' /ú/ic/óii piifi//rn). Por oti o, cii camb io, sc cstablccc una cxigciicia pai ticulai del
acceso, la igualdad de coiid icioiics (cjr. fíindaincnto 38 dc la sentencia emitida en cl
Expediente 00025-2005 -P l/ I C y otro)
may abundamiento, ha determinado que los contenidos del derecho

f nd ental en cuestión son los siguientes: i) acceder o ingresar a la función
p , ii) ejcrccrla plenairientc; iii) ascender en la función pública; y, iv)
. ndiciones iguales de acceso (c . fundaiiiento 43 dc la Sentencia 002 5-2005
PI/TC y otro).
64. Conforme a la Cuarta Disposición Final y Transitoi ia de la Constitución,

concordante con cl Artículo V del Título Preliminar dc1 Código Procesal
Constitucional, los derechos fundamentales deben interpretarse de conformidad
con los tratados sobrc derechos humanos suscritos por el Perú.
65. En consecuencia, debe tomarse cn cuenta que el derecho de acceso a la función

pública también está reconocido en el 23. l, litcral c, dc la Convención Americana
de Dcrechos Humanos de la siguiente manera:
Todos los c iiidadanos dcbcii gozar de los siguicntcs dcrechos y oportunidades (. . .)
c. dc tener acccso, en condiciones gcneralcs dc i frialdad, a las fu ncioncs pfibl ien dc

s‹i pais.
66. A su vez, el artículo 23.2 dc dicha Convención establece lo siguiente sobre el

particular:
La ley puc‹ie reglamentar cl cjci cicio de los dcrechos y opoi tiinidadcs a que se
i eficrc cl articulo anterior,[entre los quc sc encuentra el dci echo de acceso a la
función píibl ica]excIiisivaincntc por razoncs dc edad, nacionalidad, i evidencia,
idioma, iiisti ficción capacidad civil o mental, o condena, poi juez compctcnte, en
proccso penal.
6›7. Además, en el caso López Menciona vs Venezuela, la Corte Interaiiicricana de

Derechos Humanos declaró la violación de dichas disposiciones de la Convención
por parte del Estado venezolano, toda vez 9uc la Contraloi‘ía de la República de
ese país impuso una sanción dc inhabilitación al señor‘ López Mendoza lo que
imposibilitó quc registrara sii candidatura a la alcaldía del Estado Mayor de
Caracas. En dicha oportunidad, la Corte señaló lo siguiente:
los siguientes derechos y o¡›oi tiinidadcs, los cuales deben ser gar antizados poi cl
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. TRIBUNAL C ONsTIT UC IONAL
’ EXP. N.’ 00020-20 J 5 -PI/TC
COLEGIO DE: ABOGADOS DE
AREQUIPA Repi cscntado(a) por ALFREDO
ALV/\RF:Z DIAZ - DECANO
Estado en condiciones de igualdad: i) a la participación en la dirección de los

asuntos píiblicos, dii ectaimentc o por i-eprcscntantcs I ibi-cmcnte c Regidos; ii) a votar y
a ser elcgido en clccc iones pci iód icas auténticas, realizadas por sufragio universal c
igual y por voto scci cto que garantice la libre expresión de los electores, y iii) a
acceder a las funciones públicas dc su país.
artíc lo 23.2 de la Convención determina cuáles son las causalcs que permiten
rcstri ir los derechos rccoiioc idos en el artículo 23. l , así como, en su caso, los
i c sitos que dcbcn cumplirse para que proceda tal rcstricción. En c] prcscntc caso,
ic sc refiere a una rcsti icción iinp ticsta por vía dc sanción, dcbcría tratar se dc una
“condena, por juez competente, en pi o ceso penal”. N tugurio dc esos requisitos sc ha
c uinpl i do, j›ues el órgano que i impuso dichas sanciones no era un “jucz compctente”,
no hubo “condena” y las sanc ioiics no se aplicaron como rcsultado dc un “proceso
penal”, en el que tcndi un que haberse rcspctado las gar antías jiid icialcs consagradas
en cl artícii I o 8 de la Convención /\mericana.
(. . . ) En c) presente caso, si bicii cl seíioi López Mcndoza ha podido ejei cci otros
clcrcchos políticos (supra párr. 94), cstá plciiairiente pr obad o que se le ha privarlo dcl
sufragio pasivo, es dccii-, dc1 clci echo a ser c lcgido.
En aplicación de dicho criterio, podría producirse una vulneración al derecho

fundamental dc acceso a la función pública si, a través de una sanción
administrativa de inhabilitación, se restringicra cl ejercicio de los derechos
políticos de una persona. A criterio de este Tribunal Constitucional, ello también
podría incidir sobre el derecho fundamental a elegir y ser elegido reconocido en cl
artículo 3 1 óe la Constitución:
Los ciudadanos ticncn dcrccho a participar en los asuntos piiblicos ined iante
i‘efcréndiiin; iniciativa lcgislativa; remoción y revocación de autoridades y demanda
de rend ición de cuentas. Tienen también cl derecho de ser elegidos y elegir
libremente a sus rcprcscntantcs, dc acuerdo con las condiciones y procedimientos
dctcrminaúos por Icy ni gimica.
Interpretando dichos derechos conforme a la Convención Americana de Derechos

Humanos, este Tribunal Constitucional estima incompatible con la Constitución
que, a través de una sanción administrativa de inhabilitación, se i estrinjan los
dercchos políticos de una persona; particularmente, cl derecho a optar por acceder
a la función pública participando en procesos de elección popular de autoridades.
70. El artículo 47. l , literal a, de la LOCGR — impugnado en este extremo de la

demanda ---—establece que la CGR puede imponer sancioncs de inhabilitación che
entre 1 y 5 años para sancionar infracciones graves y muy gravcs por
responsabilidad administrativa funcional. Sin embargo, no precisa las
consecuencias concretas de la sanción de inhabilitación las cuales se desarrollan,
únicamente, en el artículo 14.2 , del rcglamento de la Ley 29622 aprobado
mediante Decreto Supremo 023-20 l l-PCM.
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- ² '
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
. RXP. N.’ 00020 2015-PI/TC
COLEGIO DE ADOGADGS DE
ALVAREZ DI AZ DL:CANO
71. En consecuencia, este Tribunal Constitucional considera que cl artículo 47. 1,

literal a, de la LOCGR es constitucional únicamente en la medida que se
interprete pum la8 .fnncí nes Mc i habilitcicíón impues tas por la CGR no restringen
s der .s político.s de aquellos que son obje lo dc inhabililcición, este es, cl
c j unto de derecho.f liccido5 PU El Ccipítiilo III dcl Título I de la
2. or tanto, la demanda debe ser declarada infundada cii este extremo

interpretándose el artículo 4. l , literal a, de la LOCGR, incorporado por cl artículo
1 de la Ley 29622, conforme a lo señalado en el fuiidamento prccedente.
E. Contravención al principio de proporcionalidad
73. El colegio profesional demandante también cuestiona la constitucionalidad del

artículo 47. l , literal a, de la LOCGR por considerarlo contrario al pt incipio
constimcional de proporcionalidad. Señala que es incompatible con dicho
principio que la CGR pueda imponer sanciones de inhabilitación por cl plazo
mínimo dc un año mientas que, en cl caso de condcnas por delitos contra la
administración pública, la inhabilitación tiene una vigencia mínima de seis meses
pese a tratarse de hechos más graves.
A criterio de este Tribunal Constitucional resulta iiicorrccto coiriparar, sin mayor

análisis, las sanciones de inhabilitación que impone la contraloría con la
inhabilitación como pena — piáncipal o accesoria — impuesta por cl Poder
Judicial por la comisión de delitos contra la administración pública o de oti o tipo.
Ello debido a que aiiibos tipos de inhabilitación poseen distinta naturaleza y

producen efectos distintos. En cl primer caso, la inhabilitación es una mcdida de
carácter administrativo que, conforme al artículo 14.2 del Reglamento dc la Ley
29622:
(. . .) coiiiprendc la privación dc la función, car go o comisión que ejei cia cl

funcionario o sci‘vidor infi-actor , así como la incapacidad legal para obtciici
mandato, cargo, empleo, coinis ión de caráctcr píibl ico, para cclcbrai conti‘atos
adm inisti ativos dc servicios o para el ejercic io dc función pub l ica o funciones cii
genci al en las entidades.
76. Por el contrario, conforme al artículo 36 del Código Penal, la inhabilitación

impuesta como pena principal o accesoria en un proccso penal puede incidir sobre
un conjunto mucho iiiás aiiipl io de derechos dcterminando, entre otros, la
suspensión de dcrechos políticos, la incapacidad para ejercer la Patria Potestacl y
la privación de grados militai es o policiales y títulos lionoríficos.
22 de 24
EXP. N, ° 00020-2015-PI/TC
ALVAREZ DI/\Z - DECANO
77. A mayor abundamiento, contrariamente a lo que da a entender cl demandante, la

pena mínima de inhabilitación para los delitos contra la administración pública
cometidos por funcionarios o servidores públicos no es dc 6 meses cuando ésta se
impone como pena principal. AI respecto, debe tomarse en cuenta que el scgundo
párrafo ículo 36 dcl Código Penal señala lo siguiente:
cita dc inhabilitación principal se extiende dc cinco a veinte a nos cuando se

tc de los delitos prcv istos eii los artículos 3 82, 3 83, 3 84, 3 87, 388, 3 89, 393, 353-
‘ A, 394, 395, 396, 397, 397-A, 398, 3 99, 400 y 401 . En estos supuestos, será
perpetua, sicmpi-e que c l agentc actñc corno intcgrantc de una organización criminal,
como persona vinculacla o actíic por encargo de cI)a; o la cond ucta i ecaiga sobi c
programas con fines asistenciales, dc apoyo o inc l usión social o dc desari otto,
siempre quc cl valor del dinci o, bienes, e fcctos o ganancias in volucrailos superc I as
quince unidades imposi tivas ti ib ritai ías
7 8. Dicha disposición hace referencia, precisamcnte, a los delitos contra la

administración pública que pueden cometer los funcionarios públicos con única
excepción de los delitos comprendidos en la Sección I del capítulo
correspondiente del Código Penal denominada “Abuso de Autoridad”. Por tanto,
en todos estos casos, la pena mínima dc inhabilitación imponcrsc no es de seis
meses como señala la parte demandante sino de cinco años.
79. Eii consecuencia, puesto quc no cs posible compai‘ar las sanciones administrativas
e inhabilitación con la inhabilitación impuesta como condena penal — y también
p ue lo señalado por el demandante no reflcja la realidad del ordenaiiiiento
jurídico pcnal peruano — este extremo de la demanda debe declararse infundado.
Cuestionamiento a las demás disposiciones de la Ley 29622
Finalmente, la parte demandante también solicita que se declare la

inconstitucionalidad de las demás disposiciones coiiiprendidas en la Ley 29622. Al
respecto señala quc, puesto que cl otorgamiento de potestadcs sancionatorias a la
CGR en un procedimicnto en que ésta puede actuar como juez y parte e s
inconstitucional, todas ellas deben ser declaradas inconstitucionalcs por conexidad.
Sin embargo, no corresponde acceder a lo solicitado porque, como se ha expuesto en

los fundamentos precedentes, no es inconstitucional que se atribuyan facultades
instructoras y sancionadoras a la CGR en el marco dc un procedimiento
administrativo sancionador.
82. Además, no se advierte que la inconstitucionalidad del artículo 41› de la LOCGR,

iiicorporada por el artículo 1 dc la Ley 29622, determine la inconstitucionalidad —
por conex un o consecuencia ----de ninguna dc las deni:is disposiciones
comprendidas en la Ley 29622.
’ TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
EXP. N. ° 00020—2015-PI/TC
COLF:GIO DF: ABOGADOS DE
ART:QUIPA Rcprcscntado(a) por ALFREDO
ALVAREZ DI/\Z — DECANO
P3. Por último tlebe rccordarse que, conforme al artículo 81 del Código Procesal
Constitucional, las scntencias que dcclaren fundada — en todo o en partc — una
, demanda de inconstitucionalidad no tienen efectos retroactivos. Por tanto, la
inconstitucionalidad del artículo 46 de la LOCGR determinada en esta sentencia no
afecta la validez de las resoluciones y demás actos administrativos emitidos en
aplicación de dicha disposición normativa.
III. FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad quc le confiere la

Constitución Po lítica dcl Perú,
H4RESUE[TO
Con el voto en contra dc la magistrada Ledesma Narvacz, declarar FUNDMIA
EN PARTE la demanda de inconstitucionalidad; cn consecuencia
INCONSTITUCIONAL cl artículo 4tí de la Ley 27785, Orgánica dcl Sinterna
Nacional dc Control y de la Contraloría Clencral dc la República, incorporada por
cl artícu lo l de la Ley 29622, en su totalidad; y, por conexidad,
IN CONSTITUCI ONAL la frase “que fueron referidas en el artículo 46” del
priiaier párrafo del artículo 47. 1, literal a, de la Ley 27785, Orgánica del Sistcma
Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, incorporada parr
cl artículo l de la Ley 29622.
INTERPRETAR el artículo 47. 1, litcral a, de la Ley 27785, incorporado por cl

artículo l de la Ley 29622, en cl sentido que “las sanciones cte inhabilitación
impuestas j›or la Contraloría General etc la Rept’iblic UD Festrin gen los cleréHhos
j›clíticos ‹le aquellos que son chjeto de inhabilitación, esto es, el conjunto de
dcrechos i-econocidos en cl Caf›ílulo 111 del Título I de la Constitución.
Con cl voto en contra dcl magistrado Blume Fortini, dcclarar INFUNDADA la

dciaianda cii lo demás que contiene.
P iiblíqucse y notifíquese.
M IRAN DA CANALES
RAMOS NUNEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA SALDANA-BARRERA
I²ERRERO COSTA
24 ‹le 24
EXP. N. 00020-20 15-PI/TC

COLEGI O DE ABOGADOS DE
AREQU IPA — Representado poi
/\ EFREDO ÁLV/\ REZ DÍAZ (DECANO)
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA

BARRERA
La poneiicía que se pone en nuestro conocimiento (1) declara fundada en parte la

demanda cii relación con el artículo 46 dc la Ley 27785, Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, así como la frase ‘•l• °
fueron refcridas en el artículo 46” contenida en el artículo 47 de la misr›•a Ley; 9 (2)
dispone interpretai el artículo 47. 1, literal a de la referida disposición en el sentido que
las eventuales sanciones de inhabilitación determinadas por la Contraloría no pueden
restringir los derechos políticos contenidos en el artículo II del Título I de la
Constitución.
Ficnte a estas pautas resolutorias, me corresponde señalar lo siguiente:
Sobre el deber de los jueces y juezas constitucionales cte preservar una

interpretación conforme a la Constitución y declarar la inconstitucionalidad como
última ratio
1. En primer lugar, debo señalar que el juez(a) constitucional, sin abandonar sus
tareas contraloras, es hoy, por sobre todas las cosas, un intérprete calificado che la
Constitución y garante de los principios, valores y preceptos que esta contiene,
asegurando su plena vigencia. En esa medida, en cabal sentido dc su labor, su
razonamiento y su tarea de concretización siempre deberán estar dirigidos a
optimizar lo prescrito en las disposiciones constitucionales, rcscataiido sus
sentidos normativos más afines con la tutela de los aspectos que caracterizan al
constitucionalismo moderno. Todo ello, con base en una lectura intrasístciiiática
del texto constitucional, así como con los compromisos convencionales
asumidos por el Estado o que han adquii ido carácter dc normativa in c‹›gcn.v.
2. En este sentido, corresponde al juez(a) constitucional, como regla general de sii

labor, asegurar una interpretación conforme a la Constitución, dejando conto
última y extrema alternativa, según corresponda, a una declaración de
inconstitucionalidad con efectos propios dc un control absti acto, de acueiclo c‹in
lo previsto en cada or denamíeiito jurídico general en particular; o a la
inaplicacióii de la norma cuestionada por inconstitucional pi opía del conti of
difuso. Además, debe tener presente que todo or deiiamiciito jurídico estatal
contemporáneo reconoce la existencia de una pluralidad dc intéi prctes
EXP. N.’ 00020-20 15-PI/TC

COLEGIO DE A B OG A DO S DE
AREQUIPA — Repi eseiitad o por
ALFREDO ÁLVA REZ DÍ/\Z (DECANO)
vinculantes de su Constitución. En ese escenario, el juez(a) constitucional en

general, y el Tribunal Constitucional en particular, es, en un Estado específico,
el intérprete vinculante final, más no el único.
3. Cabcn entonces interpretaciones distintas de una disposición, máxime si

cualquier disposición legal, inlralegal y, sobre todo, constitucional, contiene
varios sentidos normativos dentro de sí. Aquello hace que sobre su disposición
puedan darse interpretaciones diferentes a aquellas que hubiese preferido, e
incluso promovido el juez(a) constitucional, sin que aquello las haga per se
inconstitucionales. Es más, y en la medida que la interpretación confirme a la
Constitución permite distintas respuestas, el juez(a) constitucional no (›uede
imponer su compi ensión a la de otros intérpretes vinculantes, si a su vez esas
interpretaciones encajan dentro del parámetro proveniente del texto de la
Constitución, su lectura sistemática y lo que se infiere de é l
4. Lo importante es pues, para un(a) juez(a) constitucional, frente a una decisión

toiiiada por otro intérprete vinculante de la Constitución luego de un
pronunciamiento Suyo, ver ante todo si esa decisión tomada, coincida o no con
ella, puede ser comprendida conforme a la Constitución. Es más, y si la decisión
tomada puede tener compreiisiones disímiles, que eventualmente puedan tciici
sentidos normativos conformes con la Constitución, pero también puedan
entenderse en forma distinta, el juez constitucional deberá recurrir a, y luego dc
distinguir entre disposición y norma, una sentencia interpi etativa —que no
necesariamente es manipulativa, como veremos luego— para preservai- la
constitucionalidad dc lo resuelto (a través de una sentencia interpretativa
denegatoria) o acotar a lo menos posible una eventual y excepcional declaratoria
de inconstitucionalidad (a través de una sentencia interpretativa estimatoria).
Con ello un(a) juez(a) constitucional cumple a cabalidad sus funciones dentro dc
un Estado Constitucional. Nos corresponde entonces, como miembros dc un
Tribunal Constitucional, ir en esa línea de acción, haciendo todos los esfuei”zos
posibles para preservar una interpretación conforme a la Constitución, labor
cuyos alcances pasaré con explicar con algo más de dctallc a continuación, ya
con una mayoi vinculaclóii al caso que estamos analizando en particular.
' Salvo, e incluso con beneficio de inventario, que expresamente una intcrpi-etación viiicu I ante ya
desarro I lada, y cuya constituciona I idad no ha s ido d iscutida, señale que en alguna matei ia, eii pi iiicip io,
no debiera coiitradecirse una intei pretación ya hecha por el Tribunal Constitucional. En ese sentirlo, ver ,
por ejeiiiplo, lo señalado en el Cód igo Pi-ocesa1 Constitucional sobi e el mai gen dc interpretación de la
J•d icatura or d inar ia en los procesos de acción popu lar ante lo i esuelto poi cl Ti ibiinal eii pi-ocesos dc
inconstitucioiia l idad. A que llo puede sostenerse incluso s iii referirnos a supuestos como el de la eventual
rebeldía dc l legis tad , con los cuales no co incid unos y que sin dudé req u ie ren un inay i y i j i
desarrollo.
EXP. N.’ 00020—20 15-PI/TC

COLEGI O DE ABOG /\DO S DE
AREQU IPA — Repi esentado por
ALFREDO ÁLVAREZ DÍAZ (DECANO)
Sobre la interpretación conforme a la Constitución (convencionalizada), el control

de constitucionalidad y la presunción de constitucionalidad
Como es de conocimiento gencral, la labor hoy central de un Tribunal

Constitucional, esto es, la interpretación conforme a la Constitución, implica
realizar una serie dc operaciones especializadas que van más allá las utilizadas
con la aplicación de los criterios clásicos del método jurídico. Ello, entre otros
factores, en razón de la noinia que se utiliza como parámetro de control, que no
es otra que la propia Constitución Política.
7. En esc sentido, la apertura e indetcrmínación propia de algunas disposiciones

constitucionales lleva a que las normas de rango legal cuya constitucionalidad se
pone en duda, deban ser evaluadas con sumo cuidado en su conformidad con la
Constitución. Ello en mérito a que un intérprete vinculante de la Constitución
bien podría, mediante una interpretación caprichosa de los alcances dc las
disposiciones constitucionales, desnaturalizar o restringir arbitrariamente la
producción normativa.
Es por ello que el examen de constitucionalidad de las normas con rango de ley
por parte del Tribunal Constitucional debe realizarse efectuando una serie de
recaudos, siguiendo los parámetros técnicos ya prcvistos al respecto y en
atención a la mayor reflexión que se haya dado sobre estos temas. No se puede,
pues, tratar un asunto tan delicado como este con una aproximación superficial,
desde la mera intuición o repitiendo mecánicamente técnicas propias dc otras
ramas dcl Derccho.
9. Dicho esto, considero importante tener presente un elemento indispensable en la

intcrpretación de la Constitución y el control de constitucionalidad de las
normas: la presunción de constitucionalidad. Y es que todas las noticias
producidas por los diversos organismos existentes en un ordenamiento jiu ídico
gozan, en principio, de esta presunción wrw lantum a su favor, por la cual éstas
se i-eputan constitucionales, salvo que se demuestre una inconst1tucíona1ida‹1
abierta. En dicho caso, los jueces deben adoptar una interpretación que
concuerde con el texto constitucional, criterio reiterado en la jurisprudencia dcl Ti-
ibuna1 Constitucional (STC Exp. n.’ 00020-2003-AI, f. j. 33, entre otras).
Lo anterior, ciertamente, debe tener en cuenta que nuestro ordenamiento

jurídico (comenzando por la Constitución) se encuentra “conveiicioiializado”, lo
que implica que este debe ser leído, comprendido y aplicado conforme a lo
previsto en los tratados sobre Dcrechos Humanos. Asiiriisnio, la Constitución y
EXP. N.’ 00020-20 IE —PI/TC

COLEGIO DE AB OGADOS DE
AREQUI PA — Representado por
cl conjunto del ordenamiento jurídico de un Estado tiene que entenderse dc

acuerdo con parámetros interpretativos iiiás bien propios de aquello que se
comprende como dentro del Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
En otras palabras, la interpretación conforme a la Constitución y la llamada
presunción de constitucionalidad de las normas debe ser entendida en una
diiiámica de “convencioiializacióii del Derecho”, conforme a la cual se busca
configurar un Derecho común inspirado en lo señalado por los tratados vigentes,
su jurisprudencia vinculante y aquellas pautas que ya se nos imponen conto
normas de inc cogen. Ello, dude lue 8o, incide en cl conocimiento y la
comprensión de los dcrechos previstos en el ordenaiiiiento interno, dc los
mecanismos (instituciones y procesos) establecidos eii esos mismos
ordenamientos para cautelar esos derechos, y en otros aspectos recogidos en
cada Constitución nacional cii particular. Es en este sentido, entonces, quc la
“presunción de constitucionalidad” solo puede entenderse debidamente en cl
marco de una entendimiento de una “Constitución convencioiializada”
11. Eii cualquier caso, debe tenerse claro que la presunción dc constitucionalidad dc
las normas no se sustenta en una mera defercncia hacia cl legislador(a), sino que
encuentra su real fundamento en la legitimidad con que cuentan las actuacioncs
de, por ejemplo, el órgano legislativo y representativo; y, tal vez eii un sentido
más práctico, se vincula a la eficacia de las normas generadas por dicho
legislador. Ello toda vez que la inexistencia de esta presunción llevaría a un
estado peimaiiente de cuestionamiento e inseguridad jurídica que imposibilitaría
una convivencia en paz social.
12. Afirmado este punto de partida, es iiecesarío apuntar quc esta presunción de
constitucionalidad tiene corno consecuencia natural a la obligación dirigida a los
jueces constitucionales de interpretar, en la medida de lo posible, de modo que
se preserve la constitucionalidad dc la norma. Es así que, y entre varios sentidos
noriiiativos un juez(a) constitucional, en un caso concreto, tendrá que optar por
aquel sentido que mantenga la norma en el cauce constitucional (que permita, cn
último caso, acotar la inconstitucionalidad al iiienor ámbito de acción posible).
Asimismo, y con base en lo ya indicado, es menester precisar que nos cstaiiios
hablando de una “interpretación conforme a la Constitución coiivencionalizada”,
lo cual implica, desde luego, que debe incluirse la “presunción dc
convencionalidad” en la ya referida “presunción de constitucionalidad”.
Ahora bien, para esto será necesario realizar una adecuada distinción cnti c
disposición y norma. Al respecto, la disposición jurídica (que comprende tanto a
una disposición como un fragmento de disposición, una combinación de
disposiciones o una combinación de fragmeiitos de disposiciones), viene a ser el
³””
”“+,
'"
EXP. N.° 00020—20 1 5—PI/TC

COLEG J O DE A DOG ADOS DE
AREQU I PA — Repi‘esenta‹1o por
A»rRcDO ?«VAREZ DiAZ (DEC»NO)
texto que un determinado documento jurídico contiene. De otro lado, la norma o

los sentidos normativos son los distintos significados que el sujeto intérpi cte tia
atribuido a la disposición jurídica a través de la intcrpretaclóii. Eii términos muy
difundidos, entre otros, por Guastini, se llamará “disposición” a cada eniiiiciad‹a
que forme parte de un dociiiriento normativo, es decir, a cada enunciado del
discurso de las fueiitcs. “Norma” será cada ciiuiiciaclo que constituya el sentirlo o
significado ati ibuido a una disposición'. Esta distinción taiaipoco es novedosa cii
la jurispiudeiicia. l-Ia sido adoptada pacíficaiiieiite por este Ti ibunal
Constitucional, y con relevancia para este caso desde "Tiiieo Silva" (STC Exp.
n.° 00010-2002-AI).
14. Tenemos entonces que, si dc una disposición se pueden extraer varias normas o
significados, es plaiisible que algunos de esos significados posibles sean
constitucionales, m ícntias que otros no lo sean, Esta distiiición disposición-
norma es aquella mediante la cual se que periiiite quc un juez pueda optar por
aquella intei’pi-ctación constitucional que set:í precisamente más atenta a
observar la legitiinidacl constitucional y democi ática de las normas emitidas por
el Congreso.
La interpretación conforme a la Constitución como primera obligación tlcl juez o

jueza oonstitucionaf
15. Partiendo de lo aqtií afirmado, la obligación del juez constitucional se va

del meando no solo hacia optar por la norma que permita salvar la
constitucional idad de cualquier disposición iiiipiignada, sino también va a dii ígii
a todos sus esfuerzos poi llegar a ese resultado. Ahoi a bien, si ello puede
predicarse conto algo obligatorio para todos los j ticccs en las interpretaciones
que realizan, coiivícnc aquí aiiotai- que en cl caso del Ti ibunal Constitucional
este objetivo sigue s1nido cl mismo, per o, justo es rcsaltarlo, también implicar
algunos maticcs a tomar en cuenta.
16. Y es que corresponde al Tribunal Constitucional, coiifoi inc al artículo 20?,

inciso I de la Constitución, conocer el proccso de inconstitucioiia1ida‹I en
instancia unica, en lo que constituye un control abstracto de las noriiias. Dichii
competencia, que puede tener como consecuencia la expulsión de una noi iria ‹del
ordenamiento, no dcbe sei ejercida, tal como la expei’ieiicia y anos dc
jurisprudencia lo demuestran, de foi ma mecánica.
’ GUA STJtN J, Riccai do. Disj›osición vs. Noi ma. Ti aducido poi Mai’ Fci’i›ái›Jez l'ñi ez. En: Disposiciúi› vs.
Noi ina (2ü t l ). Luna, l³alcsti a Ed itoi es. p. 136.
EXI³. N.º 00020-20 15- PI/TC

COLEG IO DE /\B OG /\DO S OE
AREQU I PA — Repi‘eseiitado por‘
ArrREDO írv»i‹rz DíAz DEC/\Noé
17. Justamente este Tribunal se encontró esta i espiiesta al tratai- tenias tan sensibles
como el de la dciioiiiiiiada “Legislación Antitei rorlsta”, y otorgar una salida
constitucional a la noi iiaativa prevista sin dejai- dc lado los fines que buscaba las
diferentes disposiciones previstas en su texto or iginal. Podciiios afirmar, pues,
que aquella perspectiva, iiiediantc el cual se cntieiidc cl control de
constitiic ional idad coirio un ejercicio que se debate solo entre dos opciones
(coiifirmai la constitucionalidad/declarar la inconstitucional idad, sin más) lta
quedado obsoleta, si alguna vez tuvo real vigencia. La coiiiplcjidad de los casos
puestos en conocimiento de un Ti ibunal Constitucional, y el alto íntei-és público
que supone la resolución de dichos casos, obliga a observar opciones que vayan
más allá del falso dilema de contai solo con dos posibilidades.
18. Es así que se apuiitala la inteipretación conforme como una posibilidad pai”a
salvar, en función de la distinción entre la disposición y la norma, sentidos
constitucionales para tina disposición que, leída equlvocadaiiieiite, podría dar
lugar a normas iiicoiistitucionales. El origen de cstc ejcrcíclo proviene de la
jurisprudencia norteamerlcana, como lo han explicado Fix-Zamudio y Ferrer Mac-
Gregor”.
"[L]a intcipretación conforme tiene su origen eii dos pi iiicipios

establecidos previameiite en la jui ispi‘iideiicia de la Corte Suprema
Federal iiorteaniei icana. En prímei‘ lugar, de acudido con dicha
jui isprudeiicia, todas las normas generales deben intcipretarse in
hciriii‹›iiy ii'ith //ic C’ons/i/t//íou, principio al 9uc debí apiega1‘5ü II ré b •
sobre la presunción de constitucional idad dc las lcycs, ya que tairibién sc
supone quc los organismos 1eglsIativos no cxpiden normas que
intencionalmente conti adigan a la Caila Suprema:i. De acuerdo con estos
prilicipios una norma general no debe declararse inválida así sea con
efectos particulares, como ocurre en el sisteiiia aiiici icano, cuando puede
sei interpretada en consonancia con la Constitución, con mayor razón si
la sentencia estimatoría posee efectos gcneralcs como en cl sistema
europeo."'
Sobre las sentencias interpretativas
19. Ahora bien, en el esfuerzo de cumplir con su labor de interpretación confoime,

los tribunales constitucionales hoy utilizan la técnica cte las sentencias
inlerpi‘etalivas, para así mantener la disposición o disposiciones cuestionadas en
³ FERRER PAC-GítEGOit, Eduardo y Héctor FJX ZAMUDIO. Las sentencias de Ios Ti ibui›alcs
Constit‹›cionales. Ccnti o dc Lst‹iJios Constitucionales dcl Tribunal Constitric ion‹il. Luna, 200P, p. 3 l -32
EX P.N.’ 00020-20 1 5 -PI/TC

COLEG I O DE ABOGADOS DE
AREQU I PA — Itepi esentado por
A LFRCDO Á LVA REZ DÍAZ (DECANO)
lo posible dentro de los cánones constitucionales. Está téciiica precisamente es la

que planteo sea la util lzada eii el presente caso.
Y es que, repito, actiialiiiente el trabajo de un Tribunal Constitucional va más

allá de declarar la inconstitucionalidad de aquellas noi’irias con rango de ley. Sii
labor y su razón de ser es la de proporcionar los par‹amctros interpretativos eii
función de los cuales los jueces ordinarios y cualquier otro ciudadano deben
comprender y a¡ilicai- las leyes. En ese esccnai‘io, coi responderá al Tribunal
Constitucional eiiiitii sus sentencias cstimatoi ías o desestiniatorias sin dejar
vacíos o lagunas, debiendo entonces acabar con cualquicr iiicolieiencia o
confusión 9ue puede encontrar, o, por lo menos, buscando vincular al legisladoi
en la subsanación de eventuales deticiencias. En ese tenor, privar a un fi ibunal
Constitucional de instrumentos para ejercer labores de inter pretación conforme a
la Constitución como las sentencias, o establecer límites in-azonables al ejercicio
de estas atribuciones interpretativas, es despojar a dicho Tribunal de aquello que
es su mismo sentido de cxistencia.
21. Eii cualqiilei caso, y eiiti ando más eii materia, corno es de conocimiento gciiei al,
hay diferentcs tipos de sentencias iiiteiprctativas. Eii las .s entencias etc ,s im]›lc
cinulación el juzgadoi constitucional resuelve sin iiiás dejar siii efecto toda o
solamente una parte de una ley o norma con rango de ley. En las i ‹n/‹ue /‹i.›
inter j›i-cl‹ilivcts j›i’cj›icinienlc dichas, lo que se declara inconstitucional es aquel la
interpretación reputada errónea o indebida dc una noi‘ma en particular,
equivocación mediante la cual se le ha dado un contenido y un significaclo
distintos a aquellos que en principio le correspondían, Dicho con otras palabras,
aquí el juez constitucional no pone ni quita iiacla, sino que, dentro de varios
sentidos normativos dentro de una disposición, sino qtic escoge el sentirlo
normativo que coiisiclei a conforme a la Constitución. Ello cii el caso dc una
disposición que omite ¡Precisiones implicará determinar si esa disposición
habilita o no al supuesto impreciso ante la omisión cii cjue se había incui rido.
22. Lts s cnlcncici.s intüFJ›i eliilivas manipuliilivcis iniplic‹iráii un caiiibio en los que el
juzgador o juzgador a competentes inicial miente ciicuentiaii eii las disposicioncs
sometidas a su análisis. Y es que estos juzgadores deben hacer frente a que sii
tarea de preservar una interpretación conforme a la Constitución cuando se
encuentra con disposiciones que detei minaii en pi’iiicipio algún contcniclii
not‘mativo que puede sei considerado inconstitucional dciiti‘o dc una ley o moriría
con rango de ley, subdividiéndose por ello a sii vez cia .s entcncias rc‹ uc/o/ r/.i,
n‹/í/wes, sns///n/íi²n.i j' exhcrtcltivas.
EXP. N.’ 00020-20 15-PI/TC
CO LEC IO DE AB OGADOS DE
/\ R EQ U I PA — Repi eseiitado per
A LF REDO Á LVAREZ DÍAZ (D LC /\ NO)
23. Eiiti ando un poco iiiás eii el detalle de esta última subdivisión, .scnlc ncia.s
/ c‹/nc/o/ ne son aquellas cii las cuales se anota que parte de un texto cuestionado
es inconstitucional, iiicoiistitucionalí dad que buscará revertirse recoi tando sii
contenido normativo conforme a la Constitución invocable, y, por ende,
cii‘cunscribíendo sii posible comprensión a casos concretos en sede
adiiiiiiistrativa o judicial. Sent encías aditii'ci,s serían las que, para salvar la
detei minación de una inconstitucionalidad, se procede a añadir algo a lo hasta
entonces vigente para así alcanzar su constitucionalidad. £cu/cncío.› .v ii.v///zhr‹i.i
es la denominación qtie iccibcn aquéllas donde siiiiiiltúneameiite se declara la
iiicoiistitucioiialidad parcial del sentido de una disposición y se iiicoi poi a una
modificación del aspecto de dicha disposición que acaba de señalarse conto
posible de inconstitucionalidad, produciendo así un cambio o alteración dc parte
de la literalidad de una ley. Finalmente, las .scnlencias cxhortativas fiiiicainentc
implican la emisión dc iecoiiiendaciones para que, dentro de un plazo iii‹is bien i-
azonable, se expidan liot irías en puridad acoides con los par‹imcti os
constitucionales vigentes.
24. Lsta sistematizacióii, básicainciite coincidente con la clasificación i acogida y

difundida eii lengua espaííola por Diaz Revoi io’, fue también toiiiada ya hace
var ios años poi’ el Ti ibunal Constitucional y foriiia parte dc sii acei vo
jurisprudencial. En una aproximación a lo señalado por la jui isprudciicia de
nuestra entidad, resulta pcrtinente retomar lo que ya ha sido asumido en el Pei ii
en torno a las sentencias interpretativas, las cuales se caracterizan de la sigiiicntc
manera:
"En este caso cl ói gano cte control constitric ion a l detecta y detei iii ina la ex nte iwia dc un
contenido noi mat ivo nico institucional deiiti o de u na ley o norma con i ange úc ley. l .a
eIa1›orac ión de d iclias sciiteiic ías está sujeta a ltci nativa y uciiinu lat ivaineiitc ii ‹los ti)ios
de opei a ciones: la ab lat iva y la i ecoiisti-uctiva.
La operac ión nblativa o de exé‹csis consiste ei› i cJ‹icir los alcances normativos dc la ley
impugnada “elim ii›ai›do” del proceso interpretativo al una frase o hssta ‹›i›a not i»« c‹iya
significaciói› colisici» con la Constitución›, Pai a tal efecto, se decla‹a la n‹ll i‹Ja‹l de las
“cxprcsiones iinpsrtii›entes"; lo que genei a un c«n›bio del conten ido pi cccptivo de In
ley. La opei aciói› i’ccoi›structiva o dc ieposición consiste en c‹›nsignai cl ‹ilcai›ce
normativo de I‹› ley ii»p‹ignada “agi egán‹Josc ic" ron contenido› y ‹in sci›ti‹lc le
interpretación q‹ic i›o a¡›ai ecc en el texto poi” sí i»isi»o.
La existencia dc este tipo de scntenc ías se justi hes poi” la necesidad de evitai” l‹›s cfccros
pciaiciosos q‹›e p‹ieJai› presci‹tai se en dctci inii›adas cii cu estancias, coi»o coi›scc‹ici›cia
de los vacíos lcgales que sui gen luego de In “expulsión›” de ‹ina ley o norr»a coi› i”ango
de Iey Jet ordenai»ici›to jui ídico. Tales circ‹ii›stancias tienen que vei” con la cxistci›ci.›
‘ D I AZ REVOR IO, Javier . I ntci pi etación constituc ional de la ley y sentenc ías intci-pr etiiti vas.
Pcnsain iento Constitucional Aito V I l, ×° ª. I³ ª ª 8 — 189
EXP. N.º 00020—20 15 —PI/TC

COLEG IO DE /\ D OCIADO S DE
AREQU l PA — hep i esentado poi
A LFíI EDO Á LVA REZ DÍAZ (LIECANO)
dc dos principios i ectoi es de la actividad j‹ii isdiccioi›al-constituyente, a saben cl

pi”ii›cipio dc consei”vación de la ley y el pi”ii›cipio de ii›te‹ prctac ión desde la
Cci›stitric iói›. Coi›viei›c tcnei presente en q‹ió consisten›.
CI pi inc ip io dc consei-vación de la ley. Med iaiite este ax ioina se cx ne al juez

coiistitiic mira l “salvai-”, hasta donde sea i-azonab le mente posib fc, la constitucionalidad
dc una Iey impugnada, eii a ras de afirmar la se•pu i idad jrii id ica y la gobei nab i l idad dc)
Estad o.
Es dcci‹ , la exp‹i lsióis de ‹ii›a ley del ordenainie»to j‹ii ídico |›oi ii›constitiicio»al, debe
sci Ia ú lti ina ‹-«//u a la gus debe apelarsc. Así, la simple declaración dc
ii›coi›st it‹icionalidad no debe ser utilizada, salvo si es impreso indiblc « me vitnblc.
- El pi incipio de intci prelación desde la constitución. Mediante este axio‹»a o pauta

básica se asigna ‹in sentido a una ley crrestioi›ada de inconsrit‹icionalidad, a efectos q‹ic
ella g‹iai Ic cohci ancia y armonía con el plexo del texto f:‹indarncntnl.
La expci”iciJcia dcin‹iest‹ a que i esidualmei›te la dcclai »cióis dc ii›co»stitucionalidaJ

pued tci in inar sici› ª ×a b³ desde ‹ii› p‹ii›to le vista político, jui id ico,
económico o social, q‹ie su pi”opia pei manenc ia ‹\cntro dcl ordci›ai›+iento coi›stit‹icionaJ.
Así, p‹iss, los ctcctos le d icha dcclai ación pueden pi’oJucii”, J ui ai›te ui›“tiei»po", un
vacio l s' lativo Jañoso para la vida coexistencia 1.
En ese sentido, no debe olvidas se qrie la jui”isd icciói› coi›stitricioi›al dcsai rol la una
frii›ciói› ai inonizadoi a de los conñictos sociales y ›olíticos su±›yacei›tes en un proccso
coi›stit‹icJonal, poi” lo que dichas sentencias sc constit‹iyei› en insti umentos procesales
i›eccsai”ios para el de sai ‹otto de tal fin.
Este tij›o de sentencias pi opinan el despl ieg‹ie de los efectos de las i›or›n«s
coi›stitricioi›nIes q‹ie podrían se‹ obstacu lizaJos por los “I›‹iecos i›oi inativos” cinanaclos
de ‹ii› sii»ple fallo cstiinatoi io.
Las noi”i»s ii«Jricidas y dcd‹›cidas sin‹›i‹adas dc ‹ii›a sci›tcncia manipulativa-

ii›tcrpi etativa (i\oi’i›Jativa) se encuentran ii‹›plfcitas ‹Iei›ti o dcl oi”dcnan»ici›t¢
coi›stitucioi›aI, ›ei o soi› ohjetivables mediante cstc ¡›roccd iinicnto." (00004-2004-
CC/TC, f.3)
25. En el caso concreto ahora soiiietldo a nuestro aiiál isis, lo i csuclto en mayoría por
la actual coiiiposición de este Tribunal lta establecido dos decisiones
interpretativas, pi ecisameiite coiiforiiie a los criterios expresados supra. Por una
parte, ha dictado una decisión o sentencia reductora, eii la iiiedida que solo ha
declarado inconstitucional una parte (algunas de las expresiones lingüísticas) del
artículo 47 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Más
específicamente, se declara la inconstitucionalidad de la expresión “que fueron
consideraclas cii el artículo 46”. Por otra paite, na emitido una decisión o
AREQU I PA — Represa iitado por
ALFREDO Á LV A R CZ DÍAZ (DECANO)
sentencia lnterpretativa pi opiamente dicha cuando ha iesuelto que el artículo

47. l , literal a) de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República
puede ser coiisidei ado como conforme con la Constitución únicamente en la
medida que se inteipi etc que las sanciones de inhabilitación establecidas poi‘ la Conti-
alo ría tao pueden restringir los derechos políticos contenidos en el Capítulo III del
Título I de la Constitución (modalidad de sentencia que este Tribunal ha empleado
recientemente, por ejemplo en los ya rcfei‘eiiciadas S STC Exp. n.‘ 0000 I -20 18-
Al, caso “Ley de Transfuguismo 2”, y Exp n.' 00001-2014-PI, caso “Dicapi”). Siii
embargo, con espoiide seiialar algunas cosas iuris al respecto.
La necesidad de una interpretación convencionalizadh tte la Constitución
26. Conviene tener presente que, sobre la base de la existencia de un campo jurídico
internacional mcdi ante el cual se reconoce derechos vinculantes para los
diferentes estados, y ble una institucionalidad encaminada a hacerlos valer, se ha
consol idado la necesidad dc comprender el ordenamiento jurídico vigente en
cada Estado cii particular en clave de lo pr-cvisto a nivel convencional, en la
línea de lo que ya al guiios lun denominado un Derecho Constitucional común.
27. Esta “comprensión” coiiveiicionalizada de nuesti‘a normativa no se limitan,

coito seiialaii algunos(as), a la firma y aplicación dc la Convención Ainei icaiaa
de Derechos Htiiriaiios. Es invocable también a otros tratados, e incluso a
aquel los no susci itos por un Estado articulai, pero que han deveiiido eii normas
la.i cogerte. Entonces, para determinar si tin lema cuenta o no con cobertura
const itiicional, con csponde analizar también (e incluso dc iiianeia inicial )
preferente) si csta materia tiene real cobertura con verte ional.
El rol de la Con traloría General de la República
28. Además de lo vinculado con las sentencias inter pietativas, un asunto que vale la
pena analizar está referido al importante rol que ciiiiiplc la Contraloría General
de la Rcpública cii cl iriarco de nuestra Constitución y, cii dicho contexto, sabei
lo que a esta iiist itucióii le compete hacei realmente y, ¡tor ende, lo que se puedc
espeiar de ella, especialiiiente en el áiiibito adiiiinistrativo sancionador. Pasar é
iiiniediataiiiciitc a desai rol lar esa iiiateria.
29. Sepui amente se coiiicidirá eii afrontar que, en un Estudo Constitucional, no solo
se pietende manteiiei la efectiva vigencia de los derechos fundamentales, sino
también, y para garaiitizai lo primer o, prosci íblr la arhiti‘ai iedad de todo aquel
EXP. N.’ 00020-20 1 5 - Pf /TC

COLEGIO DE ABOG/\DO S DE
AREQUIPA — Representado por
ALFREDO ÁLVA REZ DÍAZ (DEC/\NO)
que detente una cuota de poder‘. Una de las medidas que siempre se adoptan
para conseguir ese objetivo, y que hoy por hoy constituye un rasgo distintivo dc
un Estado Constitucional, es el principio de separación de poderes, reconocido
en cl artículo 43 de nuestra Constitución.
30. Estc principio alude a que el poder no debe encontrarse concentrado en una sola
persona u órgano, sino que este debe estar distribuido entre las distintas
instituciones que conforman el Estado. Ahora bien, en estricto, el poder del
Estado es uno, por lo quc, indcpendientemente de la denominación que recibe cl
principio señalado, cabe referirse más técnicamente a una división de funciones,
las cuales son encomendadas por nuestra Constitución a diferentes organismos.
Dicha separación de funciones no supone que entre las distintas entidades que
componen el Estado exista una separación rígida que aísle a unas de otras, sino
que, en el ejercicio de las competencias que cada una deteiita, exista entre ellas
diversas relaciones de coordinación, colaboración, e incluso de control, que
permitan cumplir con los times que justifican la existencia y permanencia dcl
mismo Estado.
31. La función de control alude aquí a una especial relación entre las distintas
entidades del Estado orientada verificar que el ejercicio dc las competencias que
cada una detente no se realice de manera arbitraria. En ese sentido, la función de
control obedece a una dinámica de pesos y contra pesos, a través dc la cual los
distintos organismos del Estado, mediante el ejercicio de las compctencias que
les han sido asignadas y en la medida en que estas así lo permitan, fiscalízan el
ejercicio de las competencias de los demás.
32. Ahora bien, la función de control del ejercicio de las competencias asignadas a
las distintas entidadcs de la Administración, requiere de una cierta
especialización cuando cl control tiene como objetivo concreto la supervisión
dcl buen manejo económico y financiero de los recursos del Estado, así como la
con-ecta ejecución del presupuesto público. Dicha actividad rcsulta de vital
importancia en un Estado Constitucional, pues el control de la correcta cjecución
del presupuesto supone verificar que los recuisos públicos se encuentren
destinados satisfacer las necesidades de las personas, de la manera más eficiente
posible.
33. En el Perú, esta necesidad es cubierta a través del denominado “Sistema

Nacional de Control”, el cual se encuentra integrado tanto por la Contraloría
General de la República, como por las unidades orgánicas responsablcs de la
EXP. N.’ 00020-20 1 5 -PI/TC

ALF REDO ÁLVAREZ DIAZ (DECANO)
función de control gubei namental de cada entidad, y, en algunos casos, también

por las sociedades de auditoría externa independiente. En concreto, la
Contraloría General de la República es un organismo constitucionalmente
autónomo, al cual la Constitución peruana actualmente vigente, en el artículo 82,
ha dcsignado como la entidad supcrior clel Sistema Nacional de Control.
Asimismo, la Ley 2778 5, reconoce a la Contraloría Geiicral de la República
como el ente técnico rector del sistema de control en el país. En ese sentido, se le
reconoce como una autoi idad técnico normativa a nivel nacional que dicta las
noririas y establece los procedimientos relacionados con el ámbito de control
económico y financiero del Estado, coordina su operación técnica y es
responsable de su correcto funcionamiento en el marco de las normas aplicables,
Dicho de otra forma, la Contraloría General de la República constituye lo que a
nivel internacional se denomina una Entidad Fiscalizadora Supcrior, es decir, el
órgano que detenta la más importante función dc fiscalización o de auclitoría
económica-financiera del Estado.
34. En ese sentido, la Contraloría General de la República cueiita con las

competencias típicas de toda Entidad Fiscalizadora Superior, tal como puedc
verificarse de la revisión del aitículo 22 de la Ley 27785, entre las cuales se
encuentran: acceder en cualquier momento y sin limitación a los registros,
documentos e información de las distintas entidades de la Admiiiisti ación;
ordenar que los órganos del Sistema Nacional de Control realicen las acciones
de control que considere pertinentes; supervisar y garantizar el cumplimiento dc
las i ecomendacioncs que se deriven de los informes dc control; ejercer el contiol
de deseiripeño de la ejecución presupuestal, entre otras.
35. Dichas competencias se enmarcan en aquellas que han sido reconocidas como
las tradicionales que detenta una Entidad Fiscalizadora Superior, tal como
reconoce la Declaración dc• Lima scbre las Líneas Básicas dc Fte ccilizcición. a)
facultades de investigación, 6) facultad de Ejecución de las veriflcacioiics de
control, y c) facultad de actividad pericial‘. En ese sentido, las competencias
reconocidas a la Contraloría General de la República pueden enmarcarse en
cualquiera de las tres posibilidades recientemente mencionadas, además dc
aquellas competencias que se encuentran referidas a la gestión de la propia
entidad.
Con ello queda eii evidencia que el ámbito de competencias de la Contraloría se

encuentra referido, principalmente, a la fiscalización y a las acciones de control
que estime necesarias para vi 8º1ar que los recurso5 del Estado sean empleados de
' Declaración de ñ/ann xo/›re los línea.i básicas de Fis'calizaciórt (l 977). Apartado IV Facu ltades de las
Entidades iscalizadoi as Superiores.
EXP. N.’ 00020-20 I 5-PI/TC

COLEG IO DE ABOG/\DO S DE
AREQU I PA — Representado poi
ALFREDO ÁLVAREZ DÍAZ (D ECA NO)
la forma más eficiente posible y dentro del marco jurídico vigente, asegurando
una correcta ejecución del presupuesto público que pei irrita el cumpl iniienlo ble
los fines del Estado, entre los cuales se encuentra, sin duda, la satisfacción de l‹is
necesidades básicas dc la población y, por lo tanto, la efectiva vigencia dc sus
derechos fundamentales.
Sin embai go, lo que aquí se encuentra en discusión es si la eventual asignaci ón

de competencias con las que literalmente cuenta una Entidad Fiscalizadoi a
Superior, no obsta a que, en atención a las exigencias de la realidad, se considere
pertinente poi lo incisos debatir sobre la posí bI I idad de atribuirle alguna otra
competencia inicialmente no prevista que contribuya al fortalecimiento de su rol
de control especializado. Eso es precisamente lo que se discute: si es
constitucionalmente acliiiisible el reconocimiento cte la potestad saiic ionadoia
que se le lta eiicoiiieiidado a la Contraloría, a través dc la Ley 29622. Y es cJiic,
con el otorgamiento dc dicha competencia, se le reconoce a la Conti aloi íu
General de la Repüblica la posibilidad de iniciai- proccclimieiitos adniinisti ativos
sancionadoi es e iiiipoiicr sanciones a aquellos funcionar ios y servidores públicos
que hubieran incurrido eii responsabilidad administrativa de carácter funcional.
Esta opción por otoi‘gar potestad sancionadoia funcional a entidades como la
Contraloría General dc la República, no es exclusiva de iiucstro país. La misma
na sido acogida en oti‘os países de la región coirio Chile (con una Contra1orí‹i
que, justo es anotai’lo, cuenta con un singular iiiargen dc competenc ías) ‹i
Ecuador, por citar algunos ejemplos.
Al respecto, debe atenderse a que la firme ión preponderante que ejerce la

Contraloría Genei al de la República es una dc naturaleza coiitialora, valga la
redundancia, a través de las llamadas acciones de control, mediante las cuales
puede identificar actos de corrupción o íncoiiductas funcionales qtie iiicídcii
directamente cii la con-ecta ejecución del pi esupuesto público y con el erai’io
nacional. Sin embargo, oportuno es anotar que la fuiiclóii dc control no se ugota
necesariamente en la identificación dc un hecho que resulte contrai io al
ordenamiento jui‘ídico cii iiiateria económico pr esupucstai ia, sino que también
implica la posibilidad de adoptar medidas rcpresivas de dichos hechos que
desiiicentiven la comisión de los mismos y que aseguren la eficacia de las
normas, no solo las de carácter general, sino también de aquellas de carácter
técnico emiticlas por la propia entidad contralora. Es por ello que se alega que no
resulta inconstitucional e inconvencional pc/' s c• 9ue la Contraloi‘ía Geiiei-al etc la
República circule con la posibilidad de imponer sanciones, pues ello, cii
principio, puede foitalcccr la eficacia de la función etc control que le ha sicl‹i
encomendada. Ahora bien, aquello en cualquier caso, tendrá que hacei’sc ccii
mucho cuidado, pm a así no geiieiar coiifiisíoncs entrc el cjcicicio de sii I aboi
EX P.N.’ 00020-20 1 5 - PI/TC

CO LEG I O DE A DOG ADOS DE
AREQU I PA — Rcpi eseiitad o por
A LFRF:DO Á LV /\ REZ DÍAZ (DECANO)
supervisora y las nuevas atribuciones sancionadoras. De allí la importancia de,

por lo menos frentc a este extremo de lo demandado, analizar si cabe un‹i
interpretación conforme a la Constitución (convencionalizada) de la ley
sometida a dcbatc.
39. Lo anteriormente señalado puede tener una mejor justificación si, además, se
tiene eii cuenta que, dada la alta especial izacióii que rec¡uieren las laboi es
encargadas a la Conti aloría General de la República, se ai Aumenta tambiéi ² °l²³²
resultaría razonable que ella adopte medidas dc sanción en relación con lu
irregularidades que hubicra detectado, al tratarse de la entidad adniinistratí va
más calificada para evaluar la gravedad de los actos que identificados así conto
dc adoptar las iiiedidas sancionadoras adecuadas con relación a la infi-acc ión
cometida.
La potestad sancionadora de car.acter funcional tte la Contraloría General de la

República, y el an.alisis sobre si hay justificación constitucional y convencional a su
ejercicio
40. Cuando hablamos de una potestad estamos haciendo i efereiicia a aquellos

poderes de los que goza la Administiación pai a iiiipoiiei consecuencias jui ídicas
de su actuación a los aclniinistrados, en aras dc la satisfáccióii de los intcicses
públicos. Así, eii la doctrina se distinguen distintas potestacles de las que goza l‹i
administración, tales como la potestad plaiiificadoi a, la potestad inspectora, la
potestad reglamentaria, y, también, la potestad sancionadoia. Esta última se
encuentra íntiiiiamciitc vinculada a la eficacia dc las funciones que iealiza una
entidad de la admi inistración. En ese sentido, se reconoce que, junto a las
potestades de ordeiaai’ y prohibir que detenta toda entidad administrativa, pai-a
que estas sean eficaces, se requiere contar también con una potestad par:i
sancionar aquellos coiripoitamientos que no se ajusten la conducta presci ita’.
4 l . Cuando esa potestad sancionadora se encuentra dii igida conti a los scrvidoi es y
funcionarios públ icos, nos encontramos, en coiici cto, frente a la potesta‹í
sancionadora dc cai‘ácter funcional o disciplinaria, es clecii, aquella potcstacl
sancionadoi‘a ejei‘cida con la finalidad de proteger la oi‘ganizacióii y
funcionamiento de la Administración, así como garantiz‹ii- la probidad de los
funcionarios de la Administración'.
EXP. N.‘ 00020—20 15 -PI/TC

ALrREDO ArvAREz DíAz DCC«NO)
42. Ahora bien, y eii el marco del principio de legalidad, las potestades de la
Administración en principio deben encontrarse expresamente prcvistas poi la ley
(o por la noriiia correspondiente, dictada por la autoridad competente) o, en todo
caso, desprenderse de las atribuciones ya pi escritas como competencias
implícitas.
En ese sentido, se alega que, a través de la Ley 29622 se ha dotado a la

Contraloría General de la República de la potestad para sancionar a aquellos
servidores y funcionarios públicos que incurran en responsabi lidad
administrativa funcional. Dicho tipo de responsabilidad es definida por la
Novena disposición Final de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control,
donde se califica a la responsabilidad administrativa funcional en los siguientes
términos:
“Es aquella en la que iiicurien los servidores y funcionarios por haber

coiitravenido el ordenamiento juríclico administrativo y las normas
internas de la entidad a la que pertenecen, se encuentre vigente o
extinguido el vínculo laboral o contractual al momento de sii
identificación durante el desarrollo de la acción de control. Incurren
también en responsabilidad administrativa funcional los servidorcs y
funcionarios públicos que en el ejercicio de sus funciones, desarrollaron
una gestión deficiente, para cuya configuración se requiere la existencia,
previa a la asunción de la función pública quc corresponda o durantc cl
desempeño de la misma, de mecanismos objetivos o indicadores dc
medición de eficiencia”,
44. En otras palabras, se busca conseguir que la responsabilidad administrativa

funcional se encuentra íntimamente vinculada al ejercicio de la función
administrativa encomendada a cada servidor o funcionario público. De este
modo, se incurrirá en responsabilidad cuando, a propósito del ejercicio del
cargo, se vulnere el marco noriiiativo o, pese a actuar dentro de lo presci ito poi
el ordenamiento jurídico, el funcionario o servidor público desai rol la sus
funciones de manera deficicntc’.
’ En ese in ismo sentido, GARCÍA COB IÁN, Ei il‹a. “/\ná l isis de constitucional idad de la facultad de la
Contraloría General de la República pai a sancionar por responsabilidad adin in isti ativa fu ncional y su
relación con el pr-incip io del 'xc bis in ident ”’. Tesis pai-a optai e l grado académ ico de Magíster en
Dei echo Constitucional. Pontificia Univei sidad Cató lica del Perú, Escuela de Posgrado, Lima, 20 14, pp.
28 y 42.
http://tesis. pucp.ed itorio/bitsti ea in/íiand le/1 23 45 6789/5509/GARC IA COB I AN CASTRO E
ílJKA ANALI SIS CONSTITUCIONALIDAD.od f?sequence= 1 & isA I Iowed=v
EXP. N.’ 00020-20 l 5—PI/TC

COLEG IO DE /\B OGADOS DE
AREQUIPA Repi esentado por
ALFREDO ÁLVAREZ DÍAZ (DECANIJ)
45. Ahora bien, el reconocimiento de que los funcionarios y servidores públicos

puedan incurrir en esta responsabilidad particular encuentra su fundamcnto en la
propia Constitución. Así, el artículo 3 9 prescribe que “Todos los funcionarios y
trabajadores públicos se encuentran al servicio de la Nación”, con lo cual se
determina que su actuar debe encontrarse encaminado a la consecución del
intcrés público. Asimismo, los artículos 40 y 41 enconiiendan al lcgisladoi
regular el régimen de responsabilidad de los servidores y funcionarios públicos.
46. Justo es reconocer qnc la potestad adiiiinistrativa sancionadora, con respecto a la

responsabilidad administrativa dc carácter funcional, también es tratada por oti‘as
normas que regulan la actividad de los servidores y funcionarios piiblicos, tales
como el Decreto Legislativo 276, la Ley 30057, o el Texto único Ordenado de la
Ley 27444, por señalar algunas. Siii embargo, y en este caso en específico, y en
razón a la labor especializada que ejerce la Contraloría General de la República,
lo que se pregunta es sí resulta constitucionalmente admisible que esta entidad
cuente también con un régimen sancionador propio que fortalezca su rol como
Entidad Fiscalizadora Superior.
47. De este modo, y a través de la Ley 29662, se reconocería a la Contraloría

General de la República una potestad con una doble función. De un lado, una
función preventiva, pues busca disuadir a los funcionarios v servidores públicos
de incurrir en alguna causa de responsabilidad administrativa. Y de otro, una
función punitiva, pues se dispondrá una sanción efectiva por habei mouri ido en
alguno de los supuestos de responsabilidad. En ese teiioi‘, se señala que una
Entidad Fiscalizadora Superior cuente con una competencia sancionadora no
implica necesariamente una desnaturalización dc sus funciones, sino que puedc
sostenei se una interpretación conforme a la Constitución (una Constitución
convencionalizada como a nuestra) mediante la cual la Coiitraloi ía, debido a quc
cuenta con una función de control especializada, puede advertir determinadas
irregularidades que otras entidades no podrían, y además, en tanto cuenta con los
conocimientos técnicos adecuados para determinar si la irregularidad advertida
amerita una sanción y de qué índole.
48. ut ese sentido, conviene tcncr presente cuáles son los compromisos asumidos
por el Estado peruano que puedan incidir en admitir una interpretación confirme
a la Constitución que permita, tal como alega cl Congreso, el reconocimiento cIe
una potestad sancionatoria a la Contialoría General de la República. Caso
contrario, deberíamos ceñii-nos a interpretaciones sistemáticas del texto
constitucional, sea para sostener la constitucionalidad d la ley imp•b•1áda o
para declararla, como última ratio, inconstitucional.
EXP. N.’ 00020-20 l 5-PI/TC

COLEG IO DE AB OGADO S DE
AREQUIPA — Repi esentado por
A «rREDO /\LVA1IEZ DíAZ (DECANO)
49. En esa línea, y conforme a una comprensión convcncionalizada de la

Constitución peruana dc 1993, debe tenerse en cuenta lo regulado por la
Convención de las Naciones Unidas contra la corrupcion y en la Convención
Interamericana contra la corrupción' ', tratados ratificados por el Perú, los cuales
también hacen referencia expresa a la contra el lavado dc activos. Entre lo
allí regulado, destaca la previsión expresa enfática del mandato dirigido a los
Estados para “tomar todas las medidas nec arias” en la lucha contra ta
corrupción. Este, entre otras posibilidades, alude specialmente al deber estatal
de adoptar todas las medidas legislativas y admini trativas que sean necesarias
para lograr los propósitos de la Convención, e incluso a la posibilidad ‹le
adoptar medidas más estrictas o severas que las previstas en la Convención,
siempre con la finalidad de prevenir y combatir la corrupción (artículo 65 dc la
Convención dc las Naciones Unidas contra la corrupción).
En ese contexto, parece difícil denegar una interpretación conforme a la

Constitución mediante la cual, conlándose con el sopoite coiivcncioiial
correspondiente, se plantea la ley aquí impugnada, cuando facilita la posibilidad
de que una entidad como la Contraloría General de la República cuente también
con potestades sancionadoras, independientemente de cualquier simpatía ii
observación de cualquier tipo que pueda hacer, por ejemplo, quien redacta estas
líneas.
Y es que considero antítécnico, y por qué no decirlo, inconvcnicnte que una

entidad que fiscaliza y supervisa sea a la vez la encargada dc sancionar. Sin
embargo, eso no hace de la postura asumida una opción inconstitucional. Y lo
que coirio juez constitucional me toca hacei es reconocer que existe cobertura
constitucional (desde una lectura coiivencioiializada de dicha Constitución) para
aprobar una ley como la hoy impugnada), a pesar de mi desacuerdo con la
pertinencia de la opción asumida.
52. En otras palabras, lo que clebería es, en lógica de una sentencia ínterprctatíva, es
determinarse una serie de recaudos para admitir que la cobertui a cn que se
sustenta esta Ley no escape de su parámetros constitucionales y convencionales.
En ese tenor, garantizar la independencia e imparcialidad dc quienes ejerzan

tareas sancionatoiras dentro de la Conti aloría es indispensable. Quien resuelva
" Api o bad a por el Congreso de la República, mediante Resolución Legislativa N° 28357, de 5 de octubre
de 2004, rati ficada por el Deci cto Siipi em o Nº 075-2004-RE.
'' Aprobada por el Congi cso de la Repübl ica, iiiediante Resolución Legislativa N‘ 26757, de 5 dc iiiai zo
de 1997, ratificada por Deci cto Supi ento N’ 0 l 2—97—RE.
EXP. N.' 00020-20 1 5-PI/TC

COLEGIO DE AB OGADO S DE
AREQUIPA — Representado poi ALFREDO
ÁLVAREZ DÍAZ (DECANO)
sancionar no debe tener pieservada la posibilidad de ejercer esta función sin

mayor injerencia externa o interna. Su sistema de nombramiento o dc
sustitución, entre otras condiciones, deben ser rigurosamente cuidadas. Una
rígida división de tareas entre quienes fiscalizan y quienes sancionan también
debe sostenerse a rajatabla. La demanda es infundada en este extremo, pero con
estos recaudos.
Legalidad y tipicidad de las sanciones administrativas
54. Ahora bien, reconocer que una entidad de la Administración cuenta con
competencias para ejercer la potestad sancionadora, no implica que esta pueda
hacerlo de cualquier manera. Tal como se ha señalado, en un Estadio
Constitucional, el ejercicio de las competencias asignadas a toda entidad de la
Administración debe sujetarse a lo previsto por la Constitución y el
ordenamiento jurídico en su conjunto. En concreto, la potestad administrativa
sancionadora, en tanto supone una posible incidencia negativa, directa, concreta
y siii justificación razonable en la situación jurídica de un individuo, para
ejei ccrse dc manera legítima, debe ser respetuosa dc los dcrechos fundamentales
y dc los principios que iiiformaii el Derecho administrativo sancionador
reconocidos por nuestro ordenamiento jurídico.
55. Así, debe atenderse a que las medidas sancionatorias que pueda imponer la
Contraloría General a cualquier funcionario o servidor público, debe ser el
resultado de un procediiriiento administrativo sancionador en el cual se respete
el debido procedimiento, tal como ha reconocido este Tribunal Constitucional
(S IC Exp. n.’ 4289-2004-AA, f. j. 2 y 3; STC Exp. n.’ 0023 -2005-Al, 1. j. 4), y
a nivel Interamericano, la Corte lDH, de acuerdo con lo scíialado en cl caso
Ricardo Baena y otros v. Panaiiiá.
56. Asimismo, la potestad de la Contraloría General de la República para imponer

sanciones a los servidores y funcionarios públicos, no puedc desconocci que,
entre otros, debe respetai- los principios de legalidad y tipicidad. Así, cl artículo
2, inciso 24, literal d) dc la Constitución establece que “Nadie será procesado ni
condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente
calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infi-acción punible; ni
sancionado con pena no prevista en la ley”. Si bien dicha disposición, que
inicialmente puede entenderse como referida al áiribito penal, debe ser
intcipretada en la medida en que se refiere a expresiones dcl in.s puniendi del
Estado en general, lo que incluye también la potestad para imponer sanciones
ante faltas o inconductas de carácter administrativo.
EXP. N.’ 00020-20 15-PI/TC

COLEGIO DE AB OG ADOS DE
A mayor abundamiento, el inciso 1 del artículo 246 del Texto Único Ordenado
de la Ley 27444, establece que el principio de legalidad es un principio de la
potestad administrativa sancionadora. Asimismo, el artículo 9, literal f) dc la
Ley 27785, establece que las competencias de control por parte de Contraloría se
rigen por el principio de legalidad. Del mismo modo, el artículo 51 dc la l.ey
29662 dispone que el procedimiento para imponer sanciones por responsabilidacl
administrativa fíuicional, se encuentra sujeto a los pi’incipios de legalidad y
debido procedimiento (debido pr oceso).
58. El principio de legalidad en el marco de la potestad administrativa sancionadora,

se encuentra referido a que debe observarse la reserva de ley. Dicho con otras
palabras: que la potestad para imponer sanciones por parte dc una entidad de la
Administración determinada, debe encontrarse prevista por una norma con rango
de ley. En ese sentido, la ley (en sentido material), debe establecer cuál es la
autoi idad competente paia imponcr la sanción, así como la determinación de qin
sanción es aplicable a quien incurre en ciertos ilícitos administrativos''. Esta
determinación debe incluir precisiones sobre sus márgenes dc aplicación,
cantidad, duración, etcétera.
59. Del mismo modo, el principio de legalidad supone una prohibición: las
infraccioncs y sanciones no pueden ser establecidas a través de reglaiiieiitos.
Ahoi‘a bien, ello no impediría que, a través de un reglamento se pueda
especificar o graduar las sanciones, siempre que, a través de este no se creen las
sanciones l aún cuando admito que csto último sea también discutible.
En este punto, y debe distinguirse entre el principio de legalidad y cl de tipicidaci

o taxatividad (cii realidad subprincipio de legalidad), el cual se cnciienti a
recogido en el inciso 4 del artículo 246 del Texto único Ordenado de la Ley
27444 como un principio de la potestad sancionadora de la administración. Este
ha sido entendido como un subprincipio contenido en cl principio ne legalidad,
el cual sc encuentra refei ido de manera específica a que las infracciones deben
encontrarse claramente detei miradas por la ley, de tal forma que se pue‹1a
conocer, de manera previa, la conducta que acarreo una sanción aclministi ativa
(STC Exp. ii.’ 02I92-2004-AA/TC f. j. 5, segundo páriafo; STC Exp. n. ° 00197-
'' JVANEGA, M ii iairi. “Consideraciones acei ca de las potestades ad miiiistrati vas en genei al y rte la
potestad sanc ionadoi a”. En: flcvii/n dc Dere•cho Adm inistralivc. N’. 4, Luna, 200 8, pp. 1 16 y 1 1 7.
" MARTIN, Richard. “Nuevos i iimbos de I pi oced imiento adin iii istrativo sancionador: la i efoi ina óc1
procedimiento sancionador del OEFA a la luz de la Ley N’ 300 1 1”. Eii: Cev/s/n 7c Den ch o
Adta iriistrctivc. 5’ 14, Luna, 20 14. p. 503 ; DANÓS, Jorge. “Notas acerca de la potestad sanc ionad‹ii a dc
la Adin in istrac ión pü blica”. En: Ius el Veritas. Nº. 1 0, Lima, 1995. p. 153.
EXP. N.' 00020—20 I 5— P 1/1 C

COLEG IO DE /\BOJA DOS DE
AREQU IPA — Rcpi esentado por
ALFREDO Á LV7\ REZ D UZ (DECANO)
2010-PA, f. j. 6; STC Exp. n.’ 00156-2012-PHC, 1’. j, 9; ñ IC Exp. n. ° 00206

201 3-PA/TC, f. j, 17).
fa I , Así las cosas, paia un cabal respeto de la tipicidad, debe atendeise al concepto
de tipificación exhaustiva, lo cual implica obscrvar lo siguiente:
a. Reserva de ley pai a la descripción dc las conductas pasibles de sanción

por la administración,
b. Certeza cii la desci ipcióii de conductas saiicionablcs (lo que se aprecia
caso a caso),
c. l iitei dice ión de interpretación extensiva o análoga de la conducta
infractora'".
62. Ahora bien, y en línea con lo ya señalado, si bien sei’ú la ley o la norma con csc
rango la eiicai gada de describir la conducta in1ractoi‘‹i, lo cual supone la
prosci ipcióii dc las llamadas “leyes sancionadoras en blanco”, se admite que
estas pued‹iii ser pr-ecisadas por vía rcglaiiiciitaria. Así, c‹›i i cspondcrá a la ley
establecer los elciiieiatos básicos de la conducta infi-actoi‘a, pudiendo incluso
emplear conceptos jurídicos indetei minados, siempre que los alcances de los
niisiiios gocen de una cierta claridad, y puede remitir a un reglamento, la
regulación de los detalles relativos a la conducta'’.
63. En ese sentido, no se criiiiplii á con una necesaria tipicidad si a través de la ley se
remite al reglamento la descripción de la coiidticta, limitándose a señalar-
solamente, de manera genérica, que constituirá infracción cualquier
conti avención a los mandatos establecidos por cl ordeiiaiiiiento jurídico'’. Así,
el Tribunal Coiistitucii›nal ha señalado lo siguiente:
“Este principio exige la precisa definición cte la conducta que la ley o

norma con rango dc ley considera como dclito o falta, cs decir, que la
vagucdad en la dcfliiíción de los elementos dc la conducta incriinlnada
tei‘niiiiu vuliierando este principio. [. . ,]” (STC Exp. ii.’ 00156-2012-
PI4C, 1\ j. 9, segundo pái rafo).
" MORÓN, Juan Co los. “mos pi”incipios deIi›nitadoi es de la potestad sai›ci‹›i›‹›‹Joi a ‹le la Adn›inisti aciói›
pública ei› In ley pei ‹lana". pp. 6 a l0. Ei›:
http://www n›pfn. goL›. pe/escuela/coiitei›ido/actividades/docs/227 l los |›rincipios ‹le la potestad sanci‹›
nadora de la ad» in isti acioi\ en la Iey pei rrana.pdf
’³ GALLARDO, Mu ía. Los princ ipios de la potestad sai›cionadoi ». Teoría y p‹ ‹actica. E‹titoi ial lUSTEt.,
fvl dtid, 2008, p. 4ó; CA 5S AGNE, J‹ian Car los. Derecho AJi»ii› istrati ve, Tci»o ll. Sétima el ición,
Abeledo Pei rot, Bricitos A ii es, 2002. p. 44 8.
" DANÓS, lot ge. Op. c it. p. 1 53.
EXP. N.‘ 00020-20 15-PI/TC

A REQIJ IPA — Representado por
ALFREDO ALVARrz DíAz (DEC«xo)
En el caso que ha sido pi esentado a este Tribunal, tal como se señala en la

poiiencia, se han introducido infracciones Que no cuentan con el rigor exigible
pata este tipo de actuaciones. Es así que fórmulas como "incumplir tus
disposiciones que integran el marco legal aplicable a las entidades" o "incuri ir
en cualquier acción u oiriisión que suponga la transgresiói³ 8rave de los
principios, deberes y prohibiciones señalados eii las normas de ética y probidacl
de la función pública", son excesivamente genéi icas, a tal punto que incluso en
el segundo ejemplo ya existe un conjunto normativo, el Código de Etica de la
Función Pública, que concreta las mismas aspiraciones.
Coincido con quienes señalan que en este extremo se ha incurrido eii vicios de
inconstitucionalidad, y que la demanda es fundada. Ahora bien, y sin perjuicio
de todo lo hasta aquí señalado, siento también necesario hacer presente mi
preocupación por el diseíio y sobre el ejercicio de las competencias
sancionadoras por la Contraloría. Dcbe tomarse en cuenta que, eii lo refcrido al
diseño de estas competencias, en principio, y aun reconociendo que puede haber
una interpretación conforme a la Constitución (entendida en forma
convencionalizada), técnicamente es por lo menos disciitible que quien audita
sancione directamente y más aun con una saiición dc inhabilitación. Yo, por
cierto, no hubiese votado a favor de aprobai una normativa con dichos alcances.
Sin embargo, el juez(a) constitucional no está para consagrar sus gustos o
pareceres, sino para asegurar que se actúe dentro de paráincti os constitucionales
(convencionalizados), y por ende, aunque discrepe con una alternativa ya
asumida, tengo que aceptarla, si la misma puede ser entendida conforme a lo
previsto en el texto constitucional, lo desprende de él o se proyecta de sii lectura
convencionalizada.
66. Coincido, entonces, con quienes señalan que lo que hubiese sido más oportuno
técnicamente no era incluir un régimen de responsabilidad funcional como cl
establecido en la ley impugnada, sino fortalecer un régimen discipl mario
(dotándole, por ejemplo, de un mejor catálogo de infracciones, entre otras
medidas). Me preocupa sobi emanei a, al igual que a rriuchos, y por citar otro
ejciiiplo, el vía crucls que deben pasar aquellos funcionarios que deben aciidli‘ al
proceso contencioso administrativo para enfrentar una inhabilitación muchas
veces por meras formalidades. Por ello, vaya este texto para exliortar ul
Congreso de la República a replantear algunos alcances dc lo hoy vigente, y a la
misma Contraloría a manejarse con mayor cuidado de los dcrechos
fundamentales en ejercicio de su potestad sancionadora.
67. Lo que resulta ya absolutamente insostenible, digo con todo respeto, es cóiiio se
da el ejercicio de estas competencias. Sin duda alguna, no enciienti o
EX P.N.’ 00020-20 1 5 -Pf/TC

COkEG IO DE /\ E OG/\ DOS DE
AREQU I PA — Repi ese ntacto por
A kEII.EEIO Á LV /\ REZ DÍAZ (DECANO)
intei prctacióli coiifoi irc a la Constitución de alguna dc las sanciones previstas.

Ello obliga a seiialai siquiera unas palabras sobi e las sanciones impuestas al
amparo de esta noi iiiativa.
68. La situación allí es clai a. si alguien fue sancionado con una normativa cuya
inconstítiiciiioiiaklidad luego ha sido declarada, puedc volver a ser pi‘ocesado y
eventualmente sancionado si su conducta todavía constituye una infracción, y
allí no opera la pr esci ipcióii, Si el compoi‘taniiento es cuestión no fuese
sancionable, no cabi ía un resarcimiento por vía de aiiiparo, ya quc los(as)
funcionarios aplicaron noi mas que en su nioiriento se consideraban
constittic ioiaales. Ello no 11bei‘a de recurrir a otras vías paia conseguir la
reparación del daño ocuri‘ido
El principio tte reserva tte jurisdicción de materia de limitaciiin de los derechos

jiolíticos
69. Eii el proyecto de sentencia se señala, siguiendo cl paráiiietro dc

coiivencionalidad coiifoi mado por la jurispriideiieia de la Corte lnteraiiiericaiia
de Dcrechos I4iiiiiaiios (eii especial el caso López Mendoza vs. Venezuela), y la
j›i opia Con vención Aiiiei icaiia sobre Dei-echos Fliiiiiaiios (ar título 23.2), qiic un‹i
medida de iiiliabl Citación establecida por la Coiiti‘aJaría sería inconstitucional si,
al limitar el ejei cício de la fúnción pública, dicha potestad se extiende a la
imposibilidad de ejei cer los derechos políticos contenidos en cl Capítulo III dcl
Título I de la Constitución, y más específicamente, a acccdci a cargos píiblicos
de elección popular.
70. Es cierto que la sentencia de mayoi‘ía habilita la posibilidad de que la

Contraloría Genei al dc la República pueda establecer inhábil naciones al derecho›
de acceso a la tviiic ión pública con base en sii potestad sancionadora. Ahora bien,
taiiibiéii puede ar(;uiiicntarse lo que establece la Coiistí tiicion en su artículo 33,
sobie la l invitacion judicial del ejercicio de la ciucladaiiía. Eii efecto, coiiforirie a
esta, es posible íiitci pretar que los derechos políticos se benefician de una
“reserva de jurisd iccióii” al momento dc quci’er iiiipoiiérsclcs límites o
restricciones (cfr. S STC Exp. n.’ 09285-2006-AA . *º 4; Lxp. n.‘ 00008-2012-
AI, f. j. 26; Exp. ii.’ 000 l 9-2009-AI, f. j. 5 7; Exp. ii.’ 00025-201 0-PI, f. j. 12).
71 . De manera más especítica, cori‘esponde piecísar qnc, conto correlato de esta

“reserva de jurisdicción”, las autoridades adiiiiiiistiati vas no pueden establecer
restricciones at cjcrc icio de estos derechos, ya que dichas restricc iones
únicaiiicntc pueden cmanar legítimamente de sentencias judiciales. Es in:is,
coiifoi me dis| one la pr opia Norma fundamental, tales resti icciones piieclcii
EXP. N.’ 00020-20 l 5-PI/TC

COLEGIO DE AB OGADO S DE
ALFR.EDO ALVAnrz Díaz iDrCANO)
provenir tan solo de sentencias judiciales de interdicción, con pena privativa dc

la libertad o con inhabilitación de derechos políticos. Siendo así, la Contralor ía
General de la República —al ser una autoridad admiiiistrativa— no podría imponer
sanciones que limiten derechos políticos, pues ello sería contrario a la “reserva
de jurisdicción” prevista en este ámbito iusfundamental, como ya fue indicado.
72. Aunado a ello, y a mayor abundamiento, veo que una regulación como la aquí
analizada debería llevar, a quienes deseen cuestionar una sanción dc
inhabilitación, a acudir, por ejemplo, a la vía coiiteiicioso administrativa pai a
discutir la constitucionalidad y legalidad de dicha medida. Sin embargo, en el
contexto que acabo de indicar, es decir, en el cual los derechos políticos tienen a
su favor una “reserva de jurisdicción”, resulta irrazonable que, además de que la
medida de inhabilitación haya surgido ya indebidamente por parte dc la
autoridad administrativa, el caso finalmente deba terminarse ventilando en scclc
judicial si quiere revertirse la medida, cuando más bien es pr ecisamentc desde
un principio que en dicha sede debió surgir cualquier eventual restricción a los
derechos políticos,. Ello adeiiiás debió darse en el marco de un pr oceso
orientado a la determinación de responsabilidades. No eiicueiitr siistcnto
constitucional a lo previsto en la normativa impugnada, pues considero que la
inhabilitación es una decisión que debe tomarse eii sede jurisdiccional. Con ello
no se recorta la posibilidad de sancioiiar, sino que se la canaliza dentro del
espacio correspondiente.
73. En pues en mérito a todo lo aquí expuesto, y ante la imposibil idad de preservai
la presunción de inconstitucionalidad de la inhabilitación en sede adininistativa
solamente cabe establecer a la brevedad los correctivos a la noi mativa
correspondiente. Y frente a situaciones ble inhabilitación como las ya debatidas c
incluso aplicadas, opcra eii líneas generales lo señalado en el fundamento 68 de
este voto, correspondiendo buscai revertirse las inhabilitaciones ya en aplicación
por la vía correspondiente, y dejando abierto cl canal procesal especí Üco para
reclamar por el daño eventualiiieiite que se haya ocasionado.
A modo
74. Luego de todo lo expuesto, toca, a modo de conclusión, señalar lo siguiente:
A. Me ratifico en declarar fundada eii parte la demanda, pero añado algunas

consideraciones a continuación.
B. Independientemente de mis discrepancias técnicas con la alternativa

asumida, reconozco que es factible una interpi’etación conforme a la
Constitución (entendicla a su vez dentro de un parámetro convencional izado)
EXP. N.' 00020-20 I 5- PI/TC

COLEG IO DE /\D OG/\ DO 5 DE
A R EQU I PA — Ilepi-esentado poi
ALFREDO ÁLV/\ REZ DÍAZ (DLCANO)
que, adeiiiás de lo señalado en la sentencia, cii aras dc ciiniplii con nuesti os

compromisos internacionales de lucha contia la corrupción, permita habilitiir
cobertiii a constitucional al otorgamiento de potestades sancionadoi as a la
Contraloría Genei al de la República, eii el Pei‘ii.
Considero que alquitas de las sanciones previstas no tienen sustento

constitucional, y ello debe llevar a tomar recaudos corno los pi evistos cii cl
fundaiiiento 68 dc este voto.
D Considero que nos hay sustento constitucional para una inhabilitación en

sede administi ativa corno la pievista en esta ley, y ello debe llevar a contai
recaudos conto las pievistas en el fundamento 72 dc este voto.
Finalmente, convendría exhortar entonces al Congreso de la República a

replanteai algunos alcances de la normativa hoy vigentc, y a la inisiiia
Conti aloría a iiiaiiejaise con mayor cui‹Jado dc los clci echos fundamentales
en ejercicio dc sii potestad sancionadora.
ESPINOSA-SALIIAÑA BARIIERA
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EXP. N’ 00020-20 15-PI/TC
COLEGIO DE /\ B O G /\ DO S DE AREQUIPA
Representado (a) por ALFREDO ÁLVAREZ
DÍAZ — DECANO
VOTO SINGULAR DEL MAGIS TRAIIO ERNESJ“O BLUME FORTINI,

OPINANDO QUE LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DEBE
DECLARAIISE FUNDADA EN TODOS SUS EXTREMOS Y, EN
CONSECUENCIA, INCONSTITUCIONAL LA LEY 29622 Y, POR
CONEXIDAD, LOS ARTÍCULOS 41, 42, 43 Y 44 DE LA LEY 27785, LEY
ORGÁNICA DEI. SISTEMA NACIONAL DE CONTROL Y DE LA
CONTItALORÍA GENERAL DE LA REPÚDLICA
Con cl debido respeto a mis distinguidos colegas Magistrados, disciepo de la sentencia

de mayoría, por cuanto, a mi juicio, debe declararse fundada la demanda de
inconstitucionalidad en todos sus extrcmos y, adicionalmente, inconstitucionales por
conexidad los artículos 41, 42, 43 y 44 cte la Ley 27785, Ley Orgánica del Sistema
Nacional del Control y de la Contralor ia Gciicral de la República, toda vez que desbordan
grotescamcnte el artículo 82 de la Constitución Política del Perú que al consagrar la
Contraloría General de la República como entidad descentralizada de Derecho P blico,
que goza de autonomía de acuei-do a su ley oí gánica y que cs el órgano superior del
Sistema Nacional de Control, le confiere iinicamente la compcteiicia de supervisar la
legalidad del presupucsto público, de las operaciones de ia deuda pública y de los actos
de las instituciones sujetas a conti ol; y no competencia alguna sancioiiatoria, como si lo
hacen ínconstitucionalineiite las precitadas disposiciones legales, Así:
La Ley 29622, Ley que iiiodifica la Ley 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional
del Control y de la Conti aloría Gciicral de la República, y ha ampliado las
facultades en el proceso para sancionar en iriatcría dc responsabilidad
administrativa, y sii modificatoria, la Ley 30742, desbordan lo previsto en el
artículo 82 de la Constitución Política del Perú, que no le ha atribuido potestades
sancionadoras a ta Contraloría General dc la República;
La Ley 29622, Ley que modifica la Ley 27765, Ley Or 8ªnica del Sistema Nacional
del Control y de la Contraloría Genei-al de la República, y su modificatoria, la Ley
30742, atenta contra la autonomía e iiidcpendencia de los poderes del Estado, los
demás ói ganos constitiicionalcs autónomos y los gobiernos locales y regionales; y
viola el equilibrio de poderes; y
Los ai tículos 41, 42, 43 y 44 dc la Ley 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional
del Control y de la Contraloría Gciicral de la República, exceden también la
voluntad ‹tel Legisladoi‘ Constituyente pues contemplan también potestades
sancionadoras a la Contraloría General de la República.
La fundamentación dcl presente voto singular la efcctúo dc acuerdo al siguiente esquema.
1. Precisiones previas
2. El proccso de iiiconstitucion-ulidad
3. La coiistitucionalidaci
, TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EX I³. NO 011020-20 l 5-P I/TC
COLBG IO DE AB OGA DOS DE AREQU I PA
Repi esentado (a) por A LF- REDO ÁLVA REZ
DÍAZ — DECANO
4. Conceptuación dc la figui a del ‹inál í sis de constitucionalidad

5. La relación de normas impugnadas
6. Mi posición puntual respecto a las no rutas impugnadas y las no rutas que deben ser
declaradas inconstitucional es ¡tor conexidad
7. El sentido dc mi voto
A continuación, desai rollo dicho esquema siguiendo la misma numeración temática:
1. Precisiones previas
Antes de desarrollar las razones que fundamentan la posición que asunto en el prcsentc
voto singular, respondiendo al dictado de mi conciencia, debo formular, una vez más, las
siguientes piecisioiics previas, que explican desde mi punto de vista, cu gran medida, la
posición contciiícta en la sentencia etc iiiayoría:
1.1 En priirier lugar, dejar constancia que observo con preocupación que en numerosos
casos que lremos iesuelto y en los cuales he tenido una posición disciepante, se han
presentado dos situaciones quc, a mii parecei, no se coiidiccn con la iiiipartíción dc
una Justicia Constitucional guraiitista y Analista, que es la quc debc llevar a cabo
nuestro Tribunal Constitucional.
Tales situaciones, que percibo distorsioiiantes de la m‹as alta judicatura

constitucional nacional, las desci ibo así:
- Priiaaci a distorsión: variación del eje de prcociipación que coi respondc asumir
al Juez Constitucional cuando resuelve una controversia constitucional; y
- Segunda distorsión: var iacion del ángulo de observación desde el que el Juez
Constitucional debe utilizar la probleiiiática iriateria de examen en el proceso
coiistitucioiial en que intcrvcnga.
1.2 La primera situación dc distorsión consiste en que, en muchos casos, el eje dc

preocupación no ha sido garantizar la vigencia efectiva del deiccho fundamental
que se invoca en la demanda conto amenazado o violado wuaiido se trata de los
procesos dc li:ibcas corpus, amparo, hábeas data y cumpliniieiito— o garantizar la
pi imacía dc la Constitución que sc alega afectada por infracciones normativas
infraconstitiicioiiales o por‘ violaciones al cuadi o de asignación competeiicial
establecido por el Legislador Constituyente -—cuando se trata dc los procesos dc
inconstitucionalidad o compcteiicial—; sino que liam sido oti os ejes, tales como, por
ejemplo, el cqiiil ibrio prcsiipiicstal, el ordenaiiiicnto en la contratación pública, la
lucha anticoi“i iipción, los alcances mediáticos de la decisión o los efectos
producidos eii el terreno fáctico, eiitie otros, los cuales si bien son importantes, no
deben constitiiii‘sc eii la preocii¡iacióii priniorclíal del Juez Constitucional y, menos
aún, detcririiiiante para orientar su veredicto, ya que en piiridad escapan a sin
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EXP. N ° 00020—20 1 5 -P I/TC
COLEG IO DE AB OGADOS DE AREQU I PA
Rcpi esentado (a) por ALFREDO ÁLVAREZ
DÍAZ — DECANO
‘ competencias y distraeii, obstaciilizaii y distorsionan el enfoque que le cOiTespOnde

asumir en armonía con los lines esencialcs ‹le los procesos constitucionales
regulados en los aitículos 200‘ y 202‘ de la Cai’ta Fundamental de la República;
fines que, con claridad y coiituiidencia, desarrolla el artículo 11 del Título Preliminar
del Código Procesal Constitucional en los términos siguientes: “Son fines
esenciales dc los pi ocesos constitucionales garantizar la pr iiiiacía de la Constitución
y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales.”
1.3 La segunda situación de distoi‘sióii consiste eii que el ángulo de observación no se

lta dado a partir de la Constitución y de los valores, principios, instituciones,
derechos, normas y demás aspectos que ella encierra es decir, de la voluntad y
expi esión noriiiativa del Poder Constituyente—, lo cual significa que el Juez
Constitucional, asido (léase cogido o sostenido) de un enfoque coiistitucionalizado
y recogiendo cl le/ne constitucional —la iiispii ación, la filosofía, la lógica y la
racionalidad del Constitiiyciite— ctebe realizar el 'análisis de la materia controvertido,
para lograr los anotados fines esenciales dc los procesos constitucionales —
garantizar la pr iiiiacía noi mativa de la Constitución y la vigencia efectiva de los
derechos constitiicioiiales—, a través de un accionar consecuente con el carácter de
supremo intérpi-cte de la Constitución y de toda la noi niativa conforinaiite del
sistema jurídico nacional, °I• e detenta el colcgiado que integra; sino que, jior el
contrario, el ángulo de observación se ha dado básicamente a partir de la ley —es
decir, de la vol tiiitad y expresión normativa del Poder Constitiiido—
Esta segunda distorsión cont lcva, lainentableiiieiite, que cl l'oder Constituido

termine priniaiido sobrc el Podci Constituyente y que el Ti ibunal Constitucional,
que es el ói gano autónomo e independiente encargado ne la defensa dc la
Constitución, de la expresión normativa dc1 Poder Constituyente, termine
defendiendo al Poder Constituido y desnaturalizaiido su función con una visión
llanamentc legalísta y huérfana de un enfoque constitucional. Y, en otros casos,
inspirada en enfoques, iiiqiiictiiclcs o dimensiones ajenos a lo estrictaiiieiite
constitucional.
El proceso dc inconstitucionalidad
Efectuadas las Jn ecisiones pi‘cvias que anteceden, a continuación, y a nianei‘a de

eiimarque doctriiiario que pcriiiita fijar adecuadamente la posición que corresponde
asumir a la Judicatura Constituciona! al intervenir‘ en un proceso de
inconstitucionalidad, considei o necesario hacet una breve referencia a dicho
proceso y a los conceptos de constitucionalidad y de análisis de constitucionalidad;
cste último eii cuanto instrumento básico paia determinar la presencia o no de
infi acción constitucional.
2. l El Proceso de 1nconstitiiei‹ina1idad o, más propiamente denominado Proceso

Directo dc Control Concentrado de la Constitucionalidad, es el proceso
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EXP. N’ 00020—2CI l 5— PI/TC
COLEG I O DE A B OGADOS DE AREQU J PA
Repi-esentado (a) poi ALFREDO ÁLVA REZ
OÍ /\Z — D EC/\NO
paradigma entre los pi’ocesos de control de la constitucionalidad en tanto

constituye la canalización de la fórmula de hcterocomposición más completa
y eficaz para anular la noi mativa infi aconstitucional afectada de alguna causal
de inconstitucionalidad. Es decir, la normativa incursa en infracción
constitucional. Sea esta infi-acción de for nia, de fondo, directa, indirecta,
parcial o total, y, en consecuencia, incompatible con la Constitución. Es un
proccso de asegui‘amicnto de la primacía de la Constitución, en cuanto noriiia
suprema y cxprcsióii dc la voluntad noriiiativa dcl Poder Constituyente.
2.2 De acuerdo al diseño procedimental ideado por klaus Kelsen, el Proceso

Directo de Control Concentrado dc la Constitucionalidad tiene como
características pr iiicípales el ser un proccso constitucional de instancia única,
de carácter cognoscitivo, de enjuiciamiento de la producción normativa del
legislador infiacoiistitiicional de piimer rango y de carácter hiperpúblico; que,
por consiguiente, escapa a las clasificaciones conocidas y se yergue como un
proceso especial ísinio, atípico y s •³ e•••³ '•
23 Así, es especial ísiiiio, poi‘ cuanto es un proceso a‹1h‹›c y único para el control
concentrado de la coiistí tucionalidad, conto corrcsl³ nde a la matei ia de
hiperintei és público que a través de él se coiitrovieilc y que canaliza una
fórmula dc heteroconiposición peculiar, freiite a un conflicto también peculiar
y de marcado inter és público, nacido a raíz del ciiestionaiiiiento de una norma
imputada de inconstitucionalidad. Atípico, eii razón de que no se enciiadi a
denti‘o de la clásica tipología de procesos consagrados cu el Derecho Procesal
y, además, ‹J lfei‘ciitc a los otros procesos constitucionales. Am gencris, en
razón que combina cl iiitci‘és de la parte accioiiaiite con un interés de carácter
general, consistente en la fiscal Izacióii de la producción normativa infi-
aconstitucioiial d0 i‘ímei‘ rango para aS²b²³ rar la supremacía normativa de la
Constitución.
2.4 El objeto clel I’i oceso Diiecto del Conti ol Concentrado de la

Constitucionalidad es una pretensión procesal dc constitucionalidad; esto es,
la solicitud de vei‘il1car la constitucionalidad dc una norma importada de
inconstitucionalidad. Así, esta petición centra la actividad del J’ribunal
Constitucional en un juicio de constitucionalí dad, de tal forma que la
cuestionada inconstitucionalidad de la noi nia recurrida se convierte en
requisito procesal dc admisibilidad dcl recurso y cuestión de
inconstitucionalidad, ) configura lógicaiiicnte la cuestión de fondo del
proceso 9uc no puedc entenderse resuelto con una decisión sobre el fondo
más que cuando cl Ti ibiiii‹il dilucida la constitucionalidad, o no, de la norma
en cuestión.
2.5 Por consiguiente, debe quedar aclarado que cii el Proceso de

Inconstitucionalidad cl tenia de fondo es deteriiiinai sí la disposición
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EXP. N° 00020-20 15-PI/TC
COLEG IO DE ABOGADOS DE AREQUIPA
DÍAZ — DECANO
imputada de inconstitucionalidad infringe o no la normativa constitucional.

Es decir, si es coiripatible con la parte dispositiva propiamente dicha de ella
y, además, con los principios, valores, institutos, derechos y demás aspectos
que le son inherentes.
La constitucionalidad
En esa línea, lo que debe determinarse es si la disposición infraconstítucional

cuestionada está impregnada o no de constitucionalidad, por lo que resulta
necesario formular su conccptuación.
Al respecto, afirmo que la constitucionalidad es un vínculo de armonía y

concordancia plena entre la Constitución y las demás normas que conforman el
sistema jurídico que aquella discña; tanto en cuanto al fondo como a la forma. Es
una suerte de cordón umbilical que conecta o une los postulados constitucionales
con sus respectivos corrclatos normativos, en sus diversos niveles de especificidad;
siendo consustancial al proceso de implementación constitucional e imprescindible
para la compatibilidad y co1iei ciicia del sistema jurídico
Concejituación de la figura dcl análisis de constitucionalidad
Asumido ya un concepto de constitucionalidad, toca hacer referencia al

denominado análisis de constitucionalidad, respecto del cual es menester
puntualizar lo siguiente:
Todo análisis de constitucionalidad presupone un proceso de cotejo o de

comparación abstracta entre la norma o conjunto de normas objetadas
como inconstitucionales y lo dispuesto de modo expreso por la norma
constitucional. Por consiguiente, lo que corresponde hacer al Juez
Constitucional en el Proceso de Inconstitucionalidad es comparar, desde
el punto de vista estrictamente normativo, si la disposición impugnada
colísiona o no con la Constitución; o, en todo caso, si la desborda,
desnaturaliza, desmantcla, transgi ede o entra en pugna con ella. Esa y no
otra es la labor del Juez Constitucional en este tipo dc procesos. Se trata,
lo enfatizo, de garantizar la primacía normativa de la Norma Suprema.
4.2 A tales efectos y con la finalidad de detectar si una norma resulta o no

contraria con la Constitución, nuestro Código Procesal Constitucional,
establece ciertas clases de infracciones, las que en buena cuenta nos
permiten distinguir entre inconstitucionalidad por el fondo o por la forma,
inconstitucionalidad total o parcial, e inconstitucionalidad directa e
indii esta.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EXI³ 00020-20 I 5-PI/TC
COLEGIO DE A B OGADOS DE AREQU I PA
Repi-esentado (a) poi ALFREDO ÁLVAREZ
DÍAZ — DECANO
4.3 En lo que respecta al pa imcr grupo de infiacciones, conviene precisar que

lo que se denomina como inconstitucionalidad por el fondo, se presenta
cuando la contraposición entre lo que determina la Constitución y lo que
establece la ley, rcsulta frontal o evidente. Es decir, el mensaje normativo
entre norma suprema y norma de inferior jerarquía es opuesto y por tanto
la inconstitucionalidad es manifiesta por donde quiera que se le mire.
4.4 La inconstitucionalidad en cambio, es por la forma, cuando la norma

objeto dc impugnación, independienteiiientc de sii compatibilidad con el
content do iiiatci ia1 de la Constitución, ha sido elaborada prescíndiendo de
las pautas pr ocediirientales o del modo dc producción noriiiativa
establecido cii la Constitución. Se trata en otras palabras de una
inconstitucional i‹1ad que no repara en los contenidos de la norma sino en
su proceso de elaboración y la compatibilidad o no del mismo con lo
establecido en la Norma Fundamental.
4.5 En lo que ataiic al scguiido grupo de infracciones, cabe afirmai que la

llamada inconstitucionalidad total es aquella que se presenta cuando todos
los contenidos dc la norma impugnada iiifi’ingcii a la Constitución y, por
tanto, deben ser expcctoi ados del orden jin ídico.
46 La inconstitucionalidad es parcial, cuando, examinados los divcrsos

contenidos de la noi nia impugnada, se detecta, qhe solo algunos se
encuentran viciados de inconstitucionalidad. La determinación de esos
contenidos, siii embai go, puede variar en intensidad. A veces puedc
tratarse de una buena parte del mensaje normativo, en ocasiones solo de
una frase o, eii oti as, solo de una palabi‘a.
4.7 El tercci grupo de iiifiaccicnes, referidas a la inconstitucionalidad directa

e indirecta, respoiicle a una clasificación ielativamcnte novedosa, y aún
eiiibrioiiariaiiiciitc ti abajada por nuesti-a jim imprudencia, para cuyo
entendimiento cs necesario echar mano dcl moderno concepto de bloque
de coiistitucionalidacl, el cual hace re fcieiicia al parámetro jurídico
constituido por la Constitución como noi nia supi‘ema del Estado y por las
normas jurídicas que le otorgan desarrollo inmediato (leyes orgánicas,
leyes de dcsai rollo dc los dercchos fundamentales, tratados internacionales
de dei‘echos humanos, etc.). Dicho parámetro i csiilta particularmente
importante en oí deiiaiiiientos donde la detei minación de lo que es o no
constitucional, no se agota en la norma lórnialnieiitc constitucional, sino
que se pi’oyccta sobie aquel entramaclo normativo donde es posible
encontrar desai rol los constitucionales exteiisivos.
4.8 En tal sentido la inconstitucionalidad d1i‘ecta es aquella donde la

determinación de la colisión normativa se vei-ifica en el contraste
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EXP. N° 00020-20 15-F'I/TC
COLEGIO DE ADOGA DOS DE AI(EQUIPA
Representado (a) por ALFREDO Á LVAREZ
DÍAZ — DECANO
producido entre la Constitución y la norma objeto de iiiipugnación. Sc trata

pues, de un choque frontal entre dos normas con mensajes de suyo
distintos.
4.9 En cambio en la inconstitucionalidad indirecta la colisión se verifica entre

la norma objeto de impugnación y los contenidos de una típica norma de
desarrollo constitucional. Lo inconstitucional, no se determina pues a la
luz de lo que la noriiia constitucional directamente establece sino en el
contexto de lo que una de sus normas de desarrollo representa.
La relación de normas impugnadas
Antes de ingresar propiamente al análisis de constitucionalidad, debo referirme a

las normas impugn‹tdas.
En la demanda de inconstitucionalidad se plantean una serie de cuestionamientos

contra la Ley 29622, que incoipora diversas disposiciones a la Ley 27785, Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Control y dc la Contralor ía General de la
República, en adelante LOCGR, las mismas que en esencia están referidas a la
ampliación de facultades a la Contraloría General de la República, en adelante
CGR, para investigar y sancionar a los funcionarios y servidores píiblicos en
materia de responsabilidad administrativa funcional.
Así, la parte demandante solicita la inconstitucionalidad del artículo 45 de la

LOCGR, incorporado por el artículo l de la Ley 29622 objetada, por contravenir, a
su juicio, el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos I4umanos, en
adelante CADH, que se refiere al principio de progresividad de derechos sociales.
Si bien alega la inconstitucionalidad del texto íntegro de dicha disposición, de los
argiiirientos expuestos en la demanda se advierte que eii puridad el extremo
impugnado está referido al siguiente texto normativo:
Artículo 45.- Com pctcncia de la Co ntra lona Genei-a l
La Contraloría Genei‘al ejei ce la potestad pai a saiicionai por cuanto detei mina la
responsabi l idad administrativa func ional e impone una sanción dei ivada de los informes
de conti”ol emitidos por Ios ói ganos Jet Sistcma.
La refei ida potcstad para sancionar se ejei ce sobre los sei v idores y fu nc ionarios püb l icos
a qu tenes se refiere la defin ición bás ica de la novena d ispos ición final, con pi escindeiic ia
de l vínculo labor al, conti actual, estatutai io, administrativo o civ il de l infractor y del
régimen bajo el cual se encuenti e, la vigencia de d icho víncu lo con las entidades
señaladas en el artículo 3, salvo las indicadas en su litei al g)
Tal parte sostiene que cl artículo 45 de la LOCGR, incorporado por la Ley 29622
resulta inconstitucional puesto que otorga facultades sancionadoras a la CGR para
sancionar a los funcionarios y servidores públicos por responsabilidad
. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EXP. N‘ 00020—20 1 5—P I/TC
COLEG IO DE A DOG 7\ DOS DE AREQUIPA
Representado (a) por- ALFREDO ÁLVAREZ
DÍAZ — DEC/\NO
administrativa funcional. Agrega que tal sistema sancionador resulta menos

garantista que el sistema aiitei ior, en el que las actividades dc investigación y de
fiscalización estaban a cai’go del Orgaiio dc Control Intel no - OCI de cada entidad
o la CGR, y la función sancioiiatoría correspondía al titulai de cada entidad.
Por sii parte, el Coiigi eso de la República afirma que la potestad sancionadora
otorgada a la CGR pai a determinar la responsabilidad aclmiiiistrativa funcional de
los funcionarios y servidores públicos contribuye a la lucha contra la corrupción y
surge como consecuencia de que el sistema aiitei ior no era eficiente debido a la
ausencia de sanciones a los funcionarios que incui rían en dicha responsabilidad. Los
titulares de cada entidad, ya sea por negligencia o dolo, no iiiiplementaban los
informes de control de la CGR en el tiempo adecuado, por lo que los funcionarios y
servidores investigados se acogíaii a la prescripción, o les reducían las sanciones o,
inclusive, eran absueltos. Aííade que a diferencia dc lo que afirma la parte
deiiiandaiitc este sistema no es menos garantista que el sisteiria anterior, todo lo
contrario, se trata de un sistema que regula un proccdiiiiiento sancionadoi que
respeta el debido proceso.
A mi juicio, cuando la parte demandante sostiene que la ati ibiiciún de las potestades
sancionadoras a la CGR constituye “(...) un acto dc regresiviclad de derechos y
garantías efectuado por el Estado, en el sentido que el nuevo sistema sancionador
implantado en virtud dc la Ley 29622 es notoriamente irse nos garantista que el
anterior”, en realidad no denuncia la violación del principio de progresividad
contenido en el artículo 26 dc la CADH que se refiere a los derechos sociales (como
se interpreta de la sentencia de mayoría), puesto que la iriatei‘ia que aquí se discute
es de naturaleza distinta, sino que más bien la pretensión está dii igida a cuestionar
la ampliación de la potestad sancionadora de la CGR pai‘a sancionar‘ a los servidores
y funcionarios públicos por i espoiisabilidad administrativa funcional.
En efecto, la Ley 29G22 objetada al incorporar el subcapítiilo II (artículos 45-60) en

el capítulo VII del título III de la LOCGR lo que laace es aiiipliar la potestad
sancionadora de la CGR que hasta entonces solo podía saiicionai‘ por infracciones
al ejercicio de control y no por iesponsabilidad administrativa funcional. Así pues,
el artículo 41 de la LOCGR solo regulaba la competencia de la CGR para “aplicar
directamente sanciones por la contusión de las infracciones que hubieren cometido
las entidades sujetas a control, sus funcionarios y servidores piiblicos, las sociedades
de auditoría y las personas jurídicas y naturales que manejen recursos y bienes del
Estado, o a quienes haya requerido información o sii presencia con relación a su
vinculación jrirí‹iica con las entidades”.
De otro lado, la pai‘te demandante también solicita la inconstitucionalidad del

artículo 46 de la LOCGII, incorporado por el artículo 1 de la Ley 29622 objetada,
por contravenii, a su juicio, el principio de legalidad i-cconocido en el artículo 2,
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EXP. 0020-2015-PI/TC
COLEG IO DE ABOGADOS DE AREQUIPA
Represcntado (a) por ALI- REDO Á LVAREZ
DÍAZ — DECANO
inciso 24, literal d), de la Constitución. La disposición legal impugnada preceptúa

el siguiente texto normativo:
Artículo 46.- Con d uetas infracto ras
Conductas infractoras en materia de responsabilidad adm inistrativa funcional son

aq ccl las en las que incuri-en los serv idores y funcionar ios pübl icos que contravengan el
or denamiento jurídico adm in istrativo y las morirías internas de la entidad a la que
pertenecen. Enti e estas eiiconti amos las s igu ientes cond uetas:
a) Incumplir las d ispos iciones que integran el iriarco legal aplicab le a las entidades para
el desarro llo de sus actividades, así como las dispos ic iones internas v inculadas a la
actuación funcional del serv iJ oí o funcionario pti bI ico
b) Incui i ir en cualqu ter acción u om is ión que suponga la transgres ión gr ave de Jos
pr incipios, deberes y prohibiciones seiialad os en las noi tiras de ética y pi obidad de la
función pü blica.
c) Realizar actos pers iguiendo un fin pi oliib ido por ley o reglamento
d) Incui i ir eii cual qu iei acción u om isión que impoile negligencia en c l desempeiío de
las funciones o el uso de estas con fi nes distintos al inter és público.
El reglamento desci ibe y especifica estas conductas constitutivas de i esponsab ilidad

administi ativa funcional (graves o muy graves) quc se encuentran en e l áirib ito de la
potestad para sancionai de la Conti aloría General. Asimismo, el pr ocesaiiiiento de las
infi acciones leves será de competente ia del titular de la entidad.
El colegio profesional demandante sostiene que el artículo 46 de la LOCGR,

incorporado por la Ley 29622, resulta inconstitucional por cuanto las conductas
infractoras en materia de responsabilidad administrativa funcional han sido
establecidas de manera genérica e imprecisa, por lo que impiden a los funcionarios
y servidores públicos sometidos a investigación conocer la infracción cometida, lo
cual contraviene el principio de legalidad. Según sostiene, dicha imprecisión en la
tipificacióii de las infracciones también se reitera en el texto del Reglamento de la
Ley 29622.
El Congreso de la República, por sii parte, afirma que ninguna de las infracciones
previstas en el artículo 46 de la LOCGR, incorporadas por la Ley 29622, vulneran
el principio de legalidad en su díiiiensión de taxatividad, en la medida en que la
tipificación de tales infracciones a través de cláusulas abiertas es permitida, siempre
y cuando se complementen con la reglamentación correspondiente, como sucede en
este caso, con el Reglamento de la Ley 29622, que detalla lo dispuesto en las
infracciones previstas eii el rcfcrido artículo 46. Agrega que, sobre la alegada
indeterminación de las infracciones contempladas en el reglamento, la tipificación
precisa de las conductas no es posible, especialmente en iriateria administrativa
sancionadora.
. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EXP. N‘ 00020-20 15-PI/TC
COLEGIO DE ABOG ADOS DE AREQUIPA
Representado (a) por /\LFREDO ÁLVAREZ
DÍAZ — DECANO
Adicionalmente, el Colegio demandante también solicita la inconstitucionalidad del

artículo 46 de la LOCGR, incorporado por el artículo l de la Ley 29622 objetada,
por contravenir, a su juicio, el principio de nc bis in ictcm derivado del debido
proceso reconocido por el artículo 139, inciso 3, de la Constitución.
Arguye que las conductas infractoras previstas en el artículo 46 de la LOCGR,

incorporado por la Ley 29622, es inconstitucional, toda vez que debido a su
imprecisión y genei alidad podrían confundirse con otras infracciones previstas en la
legislación del empleo público, así como en los delitos, vulnerando la prohibición
de doble incriminación por’ acto único o principio ue ó/s in idem. El Congreso de la
República no ha contestado este extremo de la demanda.
El Colegio demandante también solicita la inconstitucional idad del artículo 47,

inciso 1, literal a), de la LOCGR, incorporado por el artículo 1 de la Ley 29622, por
contravenir, a su juicio, el derecho de acceso a la función pública reconocido en el
artículo 23, inciso 1, literal c) e inciso 2, de la CADH y el artículo 25, inciso c) del
PIDC y P. La disposición l°8•l impugnada expone el siguicnte texto normativo:
A rtícu lo 47.- Tipos de sa ncioncs
l . Las infracc iones de responsab ilidad administrativa funcional que fueron i efei‘idas en el
artículo 46 dan lugar a la imposición le cualquiera de las sigu ientes sanciones:
a) lrihab ilítación para el ejerc icio ble la función pública de uno ( I) a cinco (5) afios
La parte demandante sostiene que el artículo 47, inciso 1, literal a) de la LOCGR,

incorporado por la Ley 29622, es inconstitucional, puesto que permite que la sanción
de inhabilitación para el ejercicio de la función pública pueda ser impuesta por un
órgano administrativo corno es la CGR y no por un órgano jurisdiccional, lo cual
contiaviene el derecho de acceso a la función pública en su dimensión de
permanencia, reconocido en el artículo 23, inciso 1, literal c) c inciso 2, de la CADH
y en el artículo 25, literal c), del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y
Políticos - PIDCyP. La parte demandada se limitar a sostener que el otorgamiento
de potestades sancionadoras a la CGR respeta lo señalado en el artículo 230 de la
LPAG, ya que se realiza a través dc una norma con rango dc ley -Ley 29622-, que
modificó la LOCGR.
El demandante también solicita la inconstitucionalidad del artículo 47, inciso 1,

literal a) de la LOCGR, incorporado por el artículo l de la Ley 29622, por
contravenir, a su juicio, el principio de proporcionalidad derivado de los artículos 3,
43 y 200 de la Constitución.
La parte demandante sostiene que el artículo 47, inciso 1, literal a) de la LOCGR es

inconstitucional, por cuanto no existe proporcionalidad entre la sanción de
inhabilitación a cargo de la CGR y la sanción de inhabilitación para los delitos contra
, TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EXP. N’ 00020-20 I 5-PI/TC
COLEGIO DE AB OC A DOS DE AREQUIPA
DÍ/\Z — DECANO
la administración pública, puesto que en el primer caso la duración de la misma

puede ser de l aíío como iiiínímo, mientras que eii el segundo caso, a pesar de
tratarse de hechos más graves, la inhabilitación tiene una vigencia mínima de 6
meses.
El Congreso de la República afirma que la sanción de inhabilitación tiene carácter

excepcional y se aplica únicamente para las infracciones consideradas muy graves,
lo cual niega la desproporcíonalidad que alega la parte clemandante. Además, de
imponerse la sanción, es posible la impugnación ante el Tribunal Constitucional de
Responsabilidades Administrativas - TSRA en el procedimiento administrativo
sancionador, y, finalizada esta etapa, puede acudir al Poder Judicial vía proceso
contencioso administrativo.
6. Mi jiosición puntual resjiecto a las normas impugnadas y las normas que deben
ser decla radas inconstitucionalcs por conexidad
Hechas las precisiones previas, coriesponde en esta parte del voto exponer mi
posición puntual discrepante dc la sentencia de mayoría, la que no analiza algo que
estimo de vital importancia: si de acuerdo a la Constitución la CGR tiene facultades
administrativas sancionatorías. Por el contrario, tal sentencia da por hecho que tales
facultades se derivan de las competencias asignadas a la CGR por la Constitución y
efectúa el análisis de constitucionalidad a partir de esta pi’emisa, que considero
errada por las razones que más adelante detallo.
Como ya sostuve, el examen de constitucionaliclad debe partir siempre desde la

óptica del Legislador Constituyente de la Carta de 1993. Vale decir, desde su
intencionalidad y demás aspectos que finalmente plasmó en el Texto Constitucional
y que se desprenden de este. Del espíritu mismo de la Constitución, y no a partir de
un enfoque distorsionado que, desde el comienzo, deja por sentado que la facultad
para sancionar de la CGR se enmarca dentro de lo constitucionalmente posible y la
da por válida. Es decir, que presupone que tal atribución es legítima y constitucional.
Sobi‘e el paiticular, reitero que no debe descuidar se en el análisis ni el eje de

preocupación ni el ángulo de observación que informan al juez constitucional en los
procesos constitucionales, se trate de los que velaii por la vigencia efectiva de los
derechos fundamentales o de los que protegen la jerarquía normativa de la
Constitución.
En el presente caso, el eje de preocupación está orientado a garantizar la primacía

de la Constitución que se alega afectada por infracciones normativas
infraconstitucionales. En esa dirección, corresponde verificar si nuestra Carta
Fundamental lta sido contradicha, transgredida, desbordada o vaciada de contenido
por los artículos 45, 46, 47. 1 y 5 1 de la Ley 29622, por la Ley 29622 en su integridad
, TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EXP. N° 00020-20 15-PI/TC
COLEGIO DE ABOG ADOS DE AREQUfPA
DÍAZ — DECANO
o por leyes complementarias y/o conexas. Esto es, corresponde corroborar si tal
garantía ha sido quebraiitada.
Por su parte, el ángulo de observación en este proceso debe partir del antedicho telos
constitucional, esto es, de la voluntad y filosofía que han inspirado al Constituyente,
lo que obliga al supremo intérprete a entender lo que ha querido este al contemplar
a la CGR, dejándose de lado, evidentemente, cualquier ángulo de observación que
parta, por ejemplo, de las buenas intenciones que pudo haber tenido el legislador al
momento de debatir y aprobar la ley que se cuestiona. Es el legislador ordinario, y
esto lo subrayo, el que se encuentra limitado iiiexorablemente por la voluntad del
Constituyente y no al contrario, por lo que, sin excepciones, prima siempre la
voluntad de este último sobre el prímcro.
Así las cosas, creo firmemente que debe escudriñarse en primer orden el sentido del
dispositivo que en nuestra actual Constitución ha consagrado a la CGR, a fin de
determinar a cabalidad cuál lta sido la intención del Constituyente, qué naturaleza
tiene este órgano y, sobre todo, hasta donde llegan sus límites.
Estimo, asimismo, que debe hacerse una interpretación sistemática y finalista de

nuestra Constitución y, como coi responde, aplicar los pi iiicipios de interpretación
reconocidos muchísimas veces en la jurisprudencia constitucional, como el de
corrección funcional, concordancia práctica, función integradora, unidad de la
Constitución y fuerza noriiiatíva de la Constitución; los mismos que sirven de
herramientas útiles cuando se realiza el control de la constitucionalidad de las
normas.
Expuestas estas consideraciones, señalo que el artículo 82 de la Constitución Política

del Perú, que contempla a la CGR, seiiala expresamente lo siguiente:
Artículo 82.- La Contraloría Genei al de la República es una entidad descenti al izada de
Derecho Pü blico que goza de autonoin ía conforme a su ley orgánica. Es el ói-gano superior
del Sistema Nacion a l dc Conti ol. Supervisa la legalidad de la ejecución del Presupuesto del
Estado, de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a
conti ol. El Contraloi Genei-al es designado por el Coiigi eso, a pr opuesta de l Poder Ejecutivo,
por s iete años. Puedc ser rcinov ido por el Congreso por falta gi ave.
De tal artículo constitucional se desprende puntualmente que:
La Contraloría General dc la República es una entidad descentralizada de

Derecho Público que goza de autonomía;
- Es el órgano superior del Sistcma Nacional de Control;
- Supervisa la legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado;
Supervisa la legalidad de las operaciones de la deuda pública;

. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EXP. N’ 00020-20 15-P I/TC
COLEGIO DE /\ DOG A DOS DE AREQUIPA
Repi esentado (ii) poi ALFREDO ALVAREZ
DiAz — DrCAxo
Supervisa la legalidad de los actos de las institucloncs sujetas a control;
El Contralor General, quien dirige la CGR, es designado por el Congreso, a

propuesta del Poder Ejcciitivo, por siete años; y
- El Coiitraloi’ General puede ser removido por el Congrcso por falta grave.
Cabe precisar que el aitículo 12 de la LOCGR, señala qtie el Sistciiia Nacional de

Conti-ol, al cual hace referencia el dispositivo constitucional, es el conjunto de
órganos de conti ol, normas, métodos y procedimientos, estructurados e integrados
funcionalmente, destinados a conducir y desarrollar cl ejei cicio del control
gubernamental en tóriua descentralizada. Y añade que su actuación comprende
todas las actividades y acciones en los campos administrativo, presupuestal,
operativo y fiiianclei‘o de las entidades y alcanza al personal que presta servicios en
ellas, independieiitcmente dcl régimen que las regule.
En este punto, hago hincapié en que el propósito del Constituyente al crear la CGR
ha sido indudable: ci ear un órgano constitucionaliiiente autónomo, como órgano
superior del referido Sistema Nacional de Control, que se encargue de velar porque
la ejecución del l³icsiipuesto Público, las operaciones de la Glenda pública y los
demás actos sujetos a control dc las entidades públicas se ajusten a la legalidad.
Vale decir, que verifique que la gestión pública de las cntí‹Iades sujetas a control se
iealice dentro de un iiiai co dc pleno respeto de la normatividad correspondiente.
Su función principal es, entonces, la de vigilar los actos y resultados de tal gestión
y emitir informes dc control y recomendaciones que surgen luego de detectar
irregularidades y responsabilidades de funcionarios y servidores públicos. No
siendo acoi‘de con su naturaleza la de sancionar‘ a tales funcionarios o servidores,
pues eso escapa de las atribuciones expresas confei‘idas por la Constitución, ya que
esta alude a “supervisar”, lo que es muy distinto que “sancionar”
Según la RAE “supervisar” significa “Ejercer la inspección superior en trabajos

realizados por otros” (véase http://dle.rae.es/srv/search?m-30&w=supervisar) y es
equiparable a sinomanos como los de controlar‘, inspeccionar, vigilar, observar,
compiobar, revisai-, examinar o verificar. No a palabi'as corno las de saiicionat,
punir, castigar, coiidciiai, inhabl lítar o penar, que tienen que ver- con potestades para
detectai infi acciones y adciiiás paia castigarlas.
A este respecto, si el Lc gisladoi Constituyente hubiese querido que la CGR tenga

potestades saiicionadoias cntonccs lo hubiese así expresado en la Carta
Fundamental, empcro, como puede verse, esto no ha ocuri ido. Tampoco puede
razonableiriente reconocerse como atribuciones derivadas aquellas que no resulten
necesarias para cl ejercicio de las expresamente señaladas. A mi juicio, para que la
. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EXP. N‘ 00020-20 15—P l/TC
COLEG IO DE AB OGADOS D F: AREQUIPA
Repi esentad o (a) por AU REDO ÁLVAREZ
DÍAZ — DECANO
CGR pueda cumplir con el objetivo que le encomienda el artículo 82 de la

Constitución -supci visar la legaliclad de la ejecución del Presupuesto del Estado, dc
las opei aciones dc la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a
control- no es necesario contai’ con facultades sancionadoras, pues para ello resultan
competentes las propias entidadcs autónomas.
En definitiva, la CGR Es un órbalio vigilante y sus facultades se agotan en los límites

impuestos por la Constitución, la que, lo iecalco, NO LE HA ATRIBUIDO
POTESTADES SANCIONADORAS, por lo que cualquier normativa
infraconstitucional que regule tales potestades configura un manifiesto desborde de
los límites normativos iiiipuestos, que es transgresor dc la voluntad del Legislador
Constituyente y de la filosofía que lo inspii ó al concebir este órgano de control. Una
innegable infiaccíón directa y de fondo que vicia dc inconstitucionalidad la norma
cuestionada.
Esto es lo que sucede, íntcgraiiicnte, con la Ley 29622, Ley que modifica la Ley
2778 5, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y dc la Contraloría Genei al
de la República, y tia ampl iado las facultades en el pi‘oceso para sancionar en
materia de responsabilidad adiiiiiiistrativa, y su modificatoria, la Ley 30742', que
sigue la misma lógica, pues, cvidentemeiite, cxceden lo previsto en el precitado
artículo 82 de la Constitucióii. Pero no sOlo eso, pues también atenta contra la
autoiioiiiía e independencia dc los podci‘es del Estado, los demás órganos
constitucionales autónomos y los gobiernos locales y regionales, violando el
equilibrio de pocíeres.
El pi‘incipio de corrección funcional, al que me he iefcrido anteriormente, exige al

juez constitucional que, al real izar su labor de interpretación, no desvirtúe las
funciones y competencias que el Constituyente na asignado a cada uno de los
órganos constitucionales, etc modo tal que el equilibrio inherente al Estado
Constitucional sc encuentre plciiaiiieiite garantizado (Cfr., cntie otras, la STC 5854-
2005 -PI/TC, fuiidaiiiento 12). En tal sentido, una intcrpretacíón que de plano
consienta en que la CGR tiene nc ultades sancionatorias cuando la Constitución no
lo dice, entra en abierta dísci‘epaiicia con cl citado principio, pues implica desvirtuar
coiii¡ilctamente el cuadro dc asignación de competencias otorgadas por la
Constitución a cada órgano del Estado.
Se trata, entonces, de una inter prctacíón que desnivela las competencias y funciones
y que, por tanto, es pernlciosa pai a el Estado Constitucional.
La Ley rJ742, Ley de Fo 1alcciinieisto dc I‹ Conti aloi ia Gen«i al de la teptihl ica y del 5 istcma Nacion a l
de Col\ti cl, Publicada el 28 de marzo ‹fc 20 18, es Jccir, con postel’ioi’iJad a la intei”posición de la
demnnJa que dio inicio al pi esei›tc pi”occsc dc incoi›stit‹icionaIidad, i»o‹Jificó, enti e ot‹’os, el ai1íc‹ilo 45
de la Ley 2778ó, LOCGR, señalando, ci› piii idad, qrie la potestad sancioi›adoi”a dc la CGR i“ecae también
sobi“e a‹itoi idades elegidas den›‹›crátic«i»ci›te, corno alcaldes y gobei nadci es regionales.
. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EXP. N’ 00020—20 I 5-PI/TC
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Repi-eseiiiado (a) poi ALFREDO ÁLVAREZ
D Í /\Z — DECANO
De otra parte, cl priiic ipio de función integradora informa que el “producto” de la

interpretación solo podrá ser considerado como válido eii la medida que contribuya
a integrar, pacificar y ordenar las relaciones de los poderes públicos entre si y las
de estos con la sociedad (Cfr., entre otras, la STC 5854-2005-PI/TC, fundamento
12). En ese orden, es evidente que una interpretación conto la mencionada, que
atribuye potestades sancioiiatorias a la CGR, no puede ser considerada válida en
tanto no coiitribuyc a integrar, pacificar y ordenar las rclacioiics de los poderes
públicos entre sí, sino todo lo contrario, genera tensiones entre órganos del Estado,
pues afecta sus conipetcncias y su autonomía.
En conclusión, con la norma cuestionada, que si bien podi ía atender a muy buenas
intenciones conto la de combatir la corrupción, se están desbordando los muros
educados por cl Legislador Constituyente al momento de establecer los límites de
cada órgano dcl Estado, poniendo en peligro la esencia misma del Estado
Constitucional, caracterizado por el respeto de los derechos fundamentales, así
como de las competencias y atribuciones de las entidades públicas, por lo que lo
que corresponde es declararla inconstitucional en sii totalidad.
Finalmente, el artículo 78 del Código Procesal Constitucional, establece que la

sentencia quc declare la ilegalidad o inconstitucionalidad de la norma impugnada,
declarará igualnieiitc la de aquella otra a la que debe extenderse por conexión o
consecuencia, por lo que, en mi consideración, los artículos 41, 42, 43 y 44 de la
Ley 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional del Coiiti ol y de la Contraloría
General de la República, deben ser declarados inconstitucionalcs por que exceden
también la voluntad del Legislador Constituyente al contcmplar también potestades
sancionadoi‘as adicion‹ilcs a la Contraloría General de la República.
7. Et sentido dcmivoto
Por las consideraciones cxpuestas, mi voto es porque se declare FUNDADA la demanda

de inconstitucionalidad eii todos sris extremos; en consecuencia, inconstitucional la Ley
29622, en su integridad, y, por conexidad, los artículos 41 , 42, 43 y 44 de la Ley 27785,
Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la
República.
S.
BLUME FORTINI
‘
AREQU I PA
DÍAZ - DECANO
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO ILAMOS NÚÑEZ
Emito el piesente voto singulai porque, si bien comparto lo resuelto en los puntos
resolutivos 1, 2 y 3 de la sentencia, considero que el Tribunal debió i’egulai los efectos
en el tiempo de su proiiiiiiciaiiiiento.
a) Sobre la potcsta d dcl Tribunal Constitucional tte tlifcrir los efectos de sus
pronunciamientos
En reiterada jui ispriideiicia, este Ti ibunal ha precisado que cuenta con la potestad de
diferir los efectos de sus sentcncias. Ahora bien, aunque el Código Procesal
Constitucional no hace una mención expresa de este atributo (a excepción de los casos
tributarios), no podría entenderse su función ordenador a si es que esa posibilidad no
estuviera reconocida. Como se ha pi‘ecisado con anterioridad, tal atributo “constituye en
la actualidad un elemento de vital importancia en el Estado Constitucional, pues se
difiere con el objeto de evitai‘ los efectos destructivos que podría gciieiar la eficacia
inmediata dc una sentciic ia que declara la inconstitucionalidad fle una ley, tendiéndose a
aplazar o suspender los etéctos de esta” [STC 00005-2007-PI/TC, fiiiidaiiiento 48).
En efecto, con las priiiici as cxpci iencias históricas de los tt’ibuna1es constitucionales de
Austi ia y Checoslovaquia eii 1920, se estimó, por hecliiila de I lans ICelseii, que estas
cortes debían hacer las veces de un “legislador negativo”. Esto iiaiplicaba que la labor
de los tribunales et a la de “expulsar o mantenei” las disposiciones legales. La i ealídad,
sin embargo, trajo consigo distintos problemas que se ielacioiiabaii con la posibilidad
que el remedio podía ser peor que la enfermedad, esto es, que las consecuencias de
declarar la inconstitucional idad ‹le una ley sean más pcijudic wles para la sociedad y el
Estado que el hecho de iriantenei, al menos tempoi‘a1mentc, la vigencia de las
disposiciones impugiiad‹is.
En nuestra jurisprudencia, a esto se le ha denominado como mucho s cntcnti‹ie, y ha

permitido que nuestros fallos no generen caos jurídico ni social, Poi ejemplo, en la STC
00005-2007-PI/TC, caramelo se exaiiiiiió la constitucionalidad de la Lcy N.‘ 28665, dc
organización, funciones y coinpctcncia de la j iirisdiccioii especializada en materia
penal militai policial, se pi-ccisó que esta clase de pi oiiiiiiciaiiiieiitos pcimiteii evitar
los “efectos destructivos y lagunas normativas” que sc gciicrcii a propósito de una
declaratoria inmediata de inconstitucionalidad, en la que una scntcncia fundada supone,
ípso inrc, la expulsión iiiiiiediata de las disposiciones impugnadas. Dcl turismo modo, eis
la STC 00006-2013 -PI, se sostuvo quc
atei1d iei›Jo ‹› la ii»j3crtni›cia de los tcn1as objeto le icgrilnc iói1 (Lrii1cioi1es y

coi11posiciói› dc la Comisión de Ii›teligei›cia del Congreso le In kep‹ibl ica) y paia
evitai las coi1scc‹ici›c ins graves q‹ic podría generar la eficacia ii›i11edinta de la
%“” ª>
«"
EXP. N 00020-20 15-PI/TC
AREQUIPA
DÍAZ - DECANO
presente sentencia estiinatoria, el Tribunal Constitucional considera que debe

establecerse una vacatio scntcntiae de los inconstitucional es artícu Ios 3 6. 1 y 3 7. l
al 3 7.4 del Decreto Legislativo 114 l .
Como se advierte, no han sido pocas las ocasiones en las que el Tribunal ha hecho uso
de esta atribución con el propósito de moderar el impacto de sus decisiones. Y esto
guarda una estrecha conexión con la materia que se encuentra regulada en la disposición
legal que ha sido cuestionada en el respectivo proceso de inconstitucionalidad. De este
modo, considero que debe prestarse una especial atención cuando las disposiciones
an izadas tienen alguna de estas características (sin que se pretenda, evidentemente,
aborar una lista taxativa): (i) disposiciones regulen el goce y ejercicio de derechos
fundamentales; (ii) disposiciones que regulen la prestación de servicios públicos
esenciales para la sociedad; (iii) disposiciones que regulen conductas antijurídicas, y sus
respectivas sanciones; y las (iv) disposiciones que crean alguna institución o entidad,
sobre todo cuando ella se encuentre ya en funcionamiento.
Respecto del punto (i), estoy convencido que la expulsión de alguna disposición que
regule el goce o ejercicio de los derechos fundamentales puede generar más
consecuencias perjudiciales que beneficiosas. Es cierto que estos derechos no dependen,
para su adecuado ejercicio, del reconocimiento de una ley; sin embargo, en varias
oportunidades son las leyes las que terminan de configurar el contenido
constitucionalmente protegido de algún dcrecho, por lo que el Tribunal debe prestar una
especial atención cuando la declaratoria de inconstitucionalidad incide en alguna de
ellas.
En relación con el punto (ii), considero que el Tribunal debe tener especial precaución
cuando examina la constitucionalidad de disposiciones rclacionadas con la prestación
de ciertos públicos esenciales (como la salud, la electricidad, el transporte o las
comunicaciones), ya que el impacto de la expulsión de estas cláusulas podría afectar sii
otorgamiento, particularmente en el caso de personas de escasos recursos económicos.
Evidentemente, este deber especial de cautela se relaciona con aquellas disposiciones
esenciales para la prestación del servicio, y no para aquellas que sean accesorias e
irrelevantes para ello.
En cuanto al tercer punto (iii), es evidente que la inmediata expulsión de alguna

disposición que regule el supuesto de hecho y la sanción frente a conductas antljurídlcas
tiene un serio impacto en la administración de justicia, pues coloca al órgano decísor en
una encrucijada respecto de la norma aplicable a un caso. En efecto, la expulsión de una
disposición que sanciona una conducta antijiirídica nos coloca en una paracloja, ya que
en la práctica se estaría habilitando la realización de la conducta prohibida al existir una
laguna normativa que sería ocasionada por la sentencia dcl Tribunal. De este modo, lo
más saludable para una correcta administración de justicia, es que eii el fallo se precisen
U '”
”
EXP. N.’ 00020-20 l 5-F'I/TC
AREQU I PA
Representado (a) por A LEREDO ÁLVA REZ
DÍAZ — DECANO
los efectos tempoialcs de la decisión, a fin que el Congreso de la República o el órgano

que hubiese sido demandado tenga la posibilidad de emitir una nueva disposición que,
respetando los lineamientos fijados en la sentencia, pci’mita subsanar los vicios que se
hubiesen presentado. Lo contrario significaría despojar al órgano sancionador dc
aquellas herí amientas indispensables para garantizar cl cumplimiento de lo dispuesto en
el ordenamiento jurídico. Otra salida, cii la medida de lo posible, es que este Ti ibunal
e nita una sentencia interpretativa o manipulativa para evitar que los futuros
procedimientos se perjudiquen por la inexistencia de una disposición para sancionar‘.
Siii embargo, es importante recoi dar que el Congreso de la República y el Poder
Ejecutivo son los principales y primeros responsables de esta clase de labores.
Finalmente, en lo que concierne al cuarto punto (iv), también considero que se debe
teiiei- una especial diligencia cuando se declara la inconstitucionalidad dé á!b*ina
disposición que se encarga de crear o regular las pautas esenciales para cl
funcionamiento de una entidad, pues ello puede tener una grave incidencia no solo en la
puesta en marcha de dicha institución, sino que puede implicar, entrc otras cosas, que
surjan distintos pi oblemas vinculados con la situación de las personas que la integran.
b) La necesidad de diferir los efectos del pronunciamiento en cl presente caso
En este caso, advierto que, como se ha planteado en la ponencia, el aitículo 46 de la Ley

27785, Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Conti aloi’ía General de la
Rcpública, incorporada por el artículo l de la Ley 29622, en su totalidad, es
incoiripatlble con la Constitución. Del mismo modo, también estimo que es
inconstitucional, por conexidad, la frase “que fueron referidas en cl artículo 46” del
primer párrafo del artículo 47. l , literal a, de la Ley 27785, Orgánica del Sistema
Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, incorporada por el
artículo 1 de la Ley 29622.
Sin embargo, la mayoría de mis colegas ha oiriitido pronunciai se respecto dc la

necesidad de diferir los efectos de la sentencia en este caso. No debe olvidarse que lo
que aquí se ha declarado inconstitucional es la regulación -defectuosa, como ya se
advirtió- de conductas antijurídicas, y ello podría tener un severo impacto en los
procedimientos administrativo-sancíoiiadores que en la actualidad se encuentran en
curso. Estudio que ello podría conducir a que muchas investigaciones, en las quc
ciertamente se cuestionen hechos lesivos de distintos bienes jurídicos, sean archivados
debido a que el sustento normativo ya no existe, La declaratoria de inconstitucionalidad
de alguna disposición que regule la tipificación de faltas, delitos o hechos que ameriten
sanciones administrativas no conduce a que la persona investigada se eiicuenti e exenta
de ser sometida a un pi oceso o procediiiiiento con posterioridad, lo cual debe hacerse
con una nueva normatividad compatible con el plexo de principios, derechos y valores
que irradia la Constitución.
*1
”
EXP. N.‘ 00020-20 15 -PI/TC
COLEGIO DE ABOGADOS DE:
AREQUIPA
Representado (a) por ALFREDO Á LVARF:Z
DÍAZ — DECANO
Por ello, estimo que el Tribunal debió otorgar un tiempo prudente al Congreso de la
República, a fin que este pueda regular, de conformidad con las pautas expuestas en la
sentencia, las conductas infractoras graves y muy graves que generan i-espoiisabilidad
administrativa. De hecho, esta necesidad es aun más evidente porque lo que se cuestiona
no es la iegulación de simples cuestiones leves, sino que se trata de hechos que
comprometen, de manera seria, el adecuado funcionamiento de la Administración
Pública.
Lo anterioi, además, debería generar que la administración mantenga vigente sii

potestad sancionadora, ya que los procedimientos administrativos iniciados no deben
culminar o verse archivados por la declaratoi ía de inconstitucionalidad que se ha
efectuado en este proceso. De este modo, mientras se mantenga la i›ucn/io .v'en/en/inc
(que, según estimo, debe ser de un amo), considero que dichos procedimientos deberían
suspender se hasta el moiiiento en que se expida una normativa que pueda precisar, con
claridad, la conducta antijurídica que se pretende cuestionar. Evidentemente, al reiniciar
los procedimientos administiativos i cspectivos, se deben garantizar los derechos
fundamentales de las pei’sonas investígadas, tales como el ser informados de manera
adecuada de los cargos cn su contra, el tiempo adecuado para preparar sii defensa, o el
derecho de presentar los descargos que estimen convenientes, entre otros.
c) Conclusión
Por las razones cxpucstas, reafirmo un posición en e I sentido que comparto l os puntos
resolutivos l , 2 y 3 de la posición asumida por la mayoría.
Sin embargo, no comparto el que en la pai-te resolutiva no se haya introducido un punto

relativo a los efectos de la sentencia. En particular, estimo que debió otorgarse una
vacatio se uhm rae de un año al Congreso de la República a fin que regule de manera
compatible con lo resuelto en la sentencla las conductas que genei an responsabilidad
administrativa eii los supuestos graves y muy graves.
Del mismo modo, debió precisai’se quc ello en ningún modo supone privar a la
Administración Pública de sii potestad de, con la nueva regulación, continuar con los
procedimientos ya iniciados, siempre y cuando los mismos báfanticen los deréühos
fundamentales de las pei‘sonas someticlas a las investigaciones respectivas, entre ellos el
de la posibilidad de defenderse de los cargos en sii contra.
RAMOS NÚÑEZ
,.ü
TRIBUNAL CONSTITUCION AL
EXP. N. 0020-20 15-PI/TC

AREQU IPA
COLEGIO DC ABOGADOS DE
ARCQU IPA
VOTO SINGULAR DE LA MAGISTRADA LEDESMA NARVÁEZ
PRELIMINARES Constitución pcro dado que ésta no es un

producto acabado, al tener cláusulas
La mayoría del Ti ibunal Constitucional abiertas, valorativas e indetci niinadas,
no ha tenido en cuenta las graves siempre va a requerir de interpretaciones.
consecuencias que va a generar su
sentencia en el control gubei‘namcntal He all í la impoi‘taiicia de que en dicha
sobre la utilización y gestión de los labor conci elizadora de las disposiciones
recursos y bienes del Estado. constitucionales el juez deba obrar con la
mayor ponderación entre los bienes
icha mayoría rcalizó un i’azonamiento jui‘ídicos en conflicto, evitando posturas
rróneo y despropoi cioiiado de los éXttPlliáS, l?XC08Í\’amente literale5 y
lcances del principio de tipicidad eii aisladas, postui’as que desnaturalicen su
de administrativa, en especial, en el coiiteiiído constitucional o aquellas que
’ bito de la Coiitraloi’ía General dc la afecten irrazonablemcnte las
República. competencias de los poderes del Estado u
órganos constitucionales, entre otros.
Ciertamente se dice qtie el contiol
constitucional del proceso de Con el criterio eri’óiieo de la mayoría del
inconstitucionalidad es abstracto pero TC (plcna coincidencia en la precisión dc
ello no implica dc ningún modo una la conducta enti‘e cl Derecho Penal y el
separación rígida con la realidad en la Derecho adiriinistrativo sancionador
que se aplica la ley objeto de control. aplicable al ámbito de la Contraloría),
innumerables leyes y reglamentos del
Un juez constitucional se debe a la or denamiento jurídico peruano serían
EXP. N. 0020-20 15 PI/TC

AREQUIPA
COLEGIO DE ABOGADO5 DE
AREQUIPA
inconstitucionales, hasta algunas el texto expieso de la ley de Contraloría

disposiciones del Reglamento Interno de debió haber precisado como conducta
los Servidores Civiles del Tribunal infractora, algo así: “incumplir las
Constitucional. No puede haber una disposiciones que integran la ley de
“identidad total” en los alcances de la contrataciones del Estado, de la ley Y, de
ipícidad penal y la tipicidad la ley Z, etc.”. Esto sería una exigencia
administrativa disciplinaria. claramente irrazonable y es a ello hacia
donde apunta el razonamiento de la
Lo que no toma en cuenta la mayoría del posición mayoritaria del TC.
TC es la importancia que tiene el análisis
específico de la normativa aplicable al De seguro que la impugnada Ley 29622,
ámbito de la Contraloría General ‹le la específicamente sii aitículo 46, pudo
República. haber tenido una iriejor y mayor
pi‘ecisión, pero eii un proceso de
a expresión “incumplir las inconstitiicionalidacl no evaliiamos si una
disposiciones que integran el marco ley pudo haber sido mejor o no, sino su
legal ajilicable” (art. 46.a de la Ley constitucionalidad. Por ello, me basta
27785, incorporada por Ley 29622) sólo el ejeiiiplo antes mencionado para
udÍera resultar amplía, pero no es dejar constancia del razonamiento
constitucional en sede tte la iTr zoñable de la mayoría del TC.
ontraloría.
Pero además me prcgiinto, ¿de qué sirve
manera de ejemplo, podríaiiios que la ley haya ieconocido potestad
m ncionar el caso de una Ip de disciplinaria a la Contraloría General de
co tratacioncs del Estado que establezca la República, si eii realidad no la va a
lo siguiente: “en un proces o dc• poclei ejercer por decisión de la mayoría
contratación no se puede contratar cen del TC? ¡Será un poder simbólico en el
empresas inhabilitadas parci conti‘atar papel y un poder nulo en la pi áctica!
con el Estado ”, sin embargo, un
funcionario X realiza dicha contratación. Desde ya avi2OTO cJue se va a producir un
Me pregunto: ¿es perfectamente legítíiiio efecto iiocivo eii la potestad disciplinaria
aplicar dicho artículo 46.a y sancionar a de la Contraloría, pues se dejarán sin
tal funcionario? Definitivamente la efecto todas aquellas sanciones de
respuesta es afirmativa. funcionarios o servidores que se hubieren
aplicado en base al citado artículo 46.
En este supuesto ni siquiera se hubiese
requerido un desarrollo reglamentario. A modo dc cjciiiplo, se cita el número de
Pero, en la lógica de la mayoría del TC, servidorcs y funcionarios sancionados en
EXP. N. 0020—201 5-PI/TC
AREQU IPA
AREQU IPA
los años 2016, 2017 y 2018' por la declarada INFUNDADA en todos sus
Contraloría: extremos.
En primer lugar, la demanda dc

inconstitucional idad plantea una serie dc
cuestionamientos contra la Ley 29622,
que incorpora diversas disposiciones a la
LOCGR, las cuales, en esencia, están
2016 (consolidado)
20 17 (enero-dic.) referidas a la ampliación de facultades a
q 20 18 (enero-dic.) la CGR para investigar y sancionar a los
TOTAL 3748 funcionarios y servidores públicos en
materia de responsabilidad administrativa
Peoi aún, la mayoría clcl TC no ha funcional. En esc sentido, el presente
utilizado, corno en tantas otras ocasiones voto se circuiiscribirá a analizar lo
lo ha hecho, una vaccilio s eillcnticie para siguiente: í) la potestad sancionadora de
evitar las graves consecuencias que la CGR en materia de responsabilidad
producirá la expulsión de la ley. adiriinistrativa funcional, ii) la adecuada
tipificación de las conductas infractoras,
Si nos atenemos a la parte iesolutiva de la iii) la superposición de las conductas
sentencia api’obada por la mayoría del infractores con otro tipo de infracciones,
C, ésta ha expulsado del ordenamiento ‹v) la naturaleza de la sanción de
urídico todo el artículo 46 de modo que inhabil itación, v) la razonabilidad de la
l no existir ninguna ley, ni la Ley 30742, sanción de inhabilitación; y vi) la
ue prevea conductas infractor as, hoy no independencia e imparcialidad de los
tenemos ninguna norma que efectivicc la órganos dc la CGR en el proceso para
ahoia retórica competencia disciplinaria sancionar por responsabiliclad
de la Conti aloría General dc la administrativa funcional, todo ello a
República. ¡Esto es realirieiite grave! partir dc los derechos o principios que,
según se indica, han sido vulnerados.
Seguidamente ampliaié las i axones por
las que considero que la demanda de A. LA POTESTAD
inconstitucionalidad de autos debe scr SANCIONADORA DE LA
CONTRALORÍA GENERAL EN
MATERIA DE
' //www.contraloría gob.pe/wps/wcin/coi+nect/CG RESPONSABILI DAD
KNew/as conti al ori a/Participacion Ciudadana/C
AIIMINISTIIATIVA
onoce nuestra facultad sai›cionadoi”a/Tt«istroSa
FUNCI ONAL
i›cioi›ados
«°••
EXP. N. 0020-201 5 PI/TC

AREQU IPA
AREQU IPA
La parte demandante solicita que se 2. La parte demandante sostiene que el

declare la inconstitucionalidad del artículo 45 de la LOCGR,
artículo 45 de la LOCGR, incorporado por la Ley 29622,
incorporado por el artículo l de la rcsulta inconstitucional puesto que
Ley 29622 objetada, por otoi ga facultades a la CGR para
contravenir, a su juicio, el artículo sancionar a los funcionarios y
26 de la CADH, que se reficre al servidores públicos por
principio de progresividaó de responsabilidad administrativa
derechos sociales. Si bien alega la funcional, y sii sistema sancionador
inconstitucionalidad del texto rcsulta menos garantista que el
íntegro de dicha disposición, de los sistema anterior, en el que las
argumentos expuestos eii la actí vidades de investigación y de
demanda se aclvicrte que, en fiscalización estaban a cargo de la
puridad, el extremo impugn‹ido está OCI dc cada entidad o la CGR, y la
preferido al siguiente texto función saiicioiiatoria correspondía
ormativo: al titular de cada entidad; ello
contraviene el artículo 26 de la
Artícu lo 45.- Comjietcncia dc la CADH, que se refiere al principio
Contra lona Genera l de progresividad de los derechos
La Contraloría Genei a l ejerce la
potestad para sancionar por cuanto
sociales.
determina la i esponsab ilidad
adm inisti-ativa fu iicional e impone 3. Por sii parte, el Congreso de la
una sanción derivada de los República afirma que la potestad
informes de conti ol eirii ti Jos poi saiicionadoi a otorgada a la CGII
l os órganos del Sisteina.
La i‘efei ida potestad pai”a para determinar la responsabilidad
sancionar se ejei ce sobi-c los adiiiliiistrativa funcional de los
servidoi‘es y fu ncionarios funcionarios y seividores públicos
públicos a qu tenes se i-cficre la conti‘ibuye a la lucha contra la
definición básica de la novena
coi“iupcióii y surge como
disposiciói› final, coi›
prescindencia del vínculo consecuencia de que et sistema anterior
laboral, contractual, estatutario, no era eficiente debido a la ausencia de
administrativo o civil dcl sanciones a los funcionarios que
infractor y del i égiinen t»jo el incurrían en dicha responsabilidad.
cual se encuentre, o la vigencia
de dicho vínculo coi1 las
Los titulares de cada entidad, ya sea
entidades seitaladas ei› el por negligencia o dolo, no
articulo 3, salvo las ¡nd icaJas ci› implementaban los informes de
su litcral g) control de la CGR en el ticiiipo
(. . .). adecuado, por lo que los
EXP. N. 0020-20 15—PI/TC
AREQU IP/\
AREQU IPA
funcionarios y servidoi es 5. En efecto, la Ley 29f›22 objetada, al

investigados se acogíaiia la incorporar cl
prescripción, y les reducían las subcapítulo 11 (artículos 45-60) en
sanciones o, inclusive, eran el capítulo VII del título III de la
absueltos. A di feiencia de lo que LOCGR, lo que hace es ampliar la
afirma la parte demandante, este potestad sancionadora dc la CGR
sistema no es menos garantista que que hasta entonces solo podía
el sistema anterior; todo lo sancionar por infracciones al
contrario, se trata dc un sistema que ejercicio de control y no
regula un procedimiento por responsabilidad
sancionador que respeta el iJebido administrativa funcional. Así pues,
proceso. el artículo 41 ble la LOCGR solo
regiilaba la coiripetencia de la CGR
A mi juicio, cuando la parte para “aplicar directamente
demandante sostiene que la sanciones por la comisión de las
atribución de las potestades infracciones que hubieren cometido
sancionadoras a la CGR constituye las entidades sujetas a control, sus
“(...) un acto de rcgi esividad de funcionarios y servidores públicos,
derechos y garantías efectuado por las sociedadcs de auditoría y las
el Estado, en el sentido que el nuevo pcrsonas jurídicas y naturales que
sistema sancionador implantado eii manejen recursos y bienes del
virtud de la Ley 29622 es Estado, o a quienes haya requerido
notoriamente menos garantista que inforiiiación o su presencia con
l anterior”, eii realidad no denuncia relación a sii vinculación jurídica
a violación del principio de con las entidades”.
progresividad contenido en el
artículo 26 dc la CADH que se 6. La evaluación de la
refiere a los dcrechos sociales, constitucionalidad de la Ley 29622
puesto que la materia que aquí se exige acudir a los planteamientos que
discute es de natui aleza distinta, la literatui a jurídica ofrece y que ya
sino que más bien la pretensión está han sido recogidos por el Tribunal
dirigida a cuestionar la ampliación Constitucional en anteriores
de la potestad sancionadora de la oportunidades, en el sentido de
CGR para sancionar a los servidores que lo que está ordenado por
y funcionai ios p‹iblicos por la Constitución es
responsabilidad administrativa c‹›us/í/ucír›uu/men/c /icces‹zrío, lo
funcional. que está prohibido por la
Constitución es consti ticlonalmen c
imp‹›.s ible y lo que la Constitución
'
”
TRIBUNAL CONSTITUC IONAL
EX1³. N. 0020-2015-PI/TC
AREQUIPA
AREQUIPA
confía a la discrecionalidad del cotJstitiicíoi›‹i l que se reconozca,

legislador’ deiiioci útico es tan solo legalmente, potestad discipl iiiai‘ia
consiitucion‹tlmc•nle posible, poi que externa a un organisiiio
para la Constitución no es necesario constitucional autónomo como la
ni imposible (fundamento 16 de la Contraloría General de la
Sentencia 0014-2007-PI/TC; República, respecto dc los
funcionarios, servidores y
fundamentos 39 al 41 de la
personal eii el úiribito
Sentencia 0006-2008-PI/TC; adiiiiiiistrativo, vinculado a la
fundamento 33 de la Sentencia necesidad de dotar de eficacia a la
423 5-2010-PHC/TC, entre otros). protección y cautela del
presupuesto y recursos del Estado.
7. De acuerdo con lo que establece el Por lo tai›to, q‹ie, ta Coi›traloi ía
artículo 82 dc la Constitución, la General se ci›criei›tre dotada de
CGR “es una entidad atribucici1es disciplinarias en
materia dc responsabilidad
descentralizada de Derecho Público
administrativa funcional, para
9ue goza de autonomía conforme a garantizar la legalidad dc la
sii ley orgánica. Es el órgano ejecución del presupuesto y de los
superior del Sistema Nacional de actos de las entidades sujetas a
Control. Supervisa la legalidad de la control, así corno la cautela dc los
ejecución del Presupuesto del recursos dcl Estado, corno
Estado, de las operaciones de la expresión del cori‘ecto
deuda pública y de los actos de las fiincionaiii iciito de la
instituciones sujetas a contiol”. adm iii istración, no i esii Itaría
Como se puede apreciar, la potest‹id incompatible con el Estado
sancionadora de la CGR no tia sido coiistittic ional ii i con el coiiteii ido
atribuida de iiianera directa o conteiriporáiieo del priiici¡iio dc
expresa por la Constitución. No separación dc podei-es'.
obstante, la ausencia de una
referencia expresa a dicha potestad
no debe ser interpi etada corno una
negación dc su existencia, por el
contrai io, existcii razones objctivas
quc exigen su admisión. Al /›/› in /‹/«»". Tesis p»i a optar por el grado
respecto, como señala García- acadéi»ico de Magíster en Dei”ccl›o
Cobián: Constitucional. Escuela de Posgrado dc la
Pontific ia Universidad Católica del Pei ti, 20 l4, p.
(. . .) t›o resrJlta incompatible con 8l .
et diseíío coi1stitucioi›al pci riai›o,
ni co» los principios del EstaJo
EXP. N. 0020-20 l 5-PI/TC
AREQUIPA
AREQUIPA
artículo 82 de la Constitución —
8. En efecto, nuestra Constitución no supervisar la legalidad de la
ordena de manera expresa que la ejecución dcl Presupuesto del
CGR detente potestades Estado, de las operaciones de la
sancionadoras (constitucionalmente deuda pública y de los actos de las
ncce.Mario)’, pero tampoco establece instituciones sujetas a control—
una prohibición expresa en ese debe contar con las competencias
sentido (constitucionalmente necesarias para ello, aunque no se
prohibido). De ello se colige que la encuentren expresamente
potestad sancionadora en general de establecidas normativamente.
la CGR y la ampliación de dicha
potestad, a través de la Ley 29622, De hecho, fue la CGR la que
para sancionar a los funcionarios y solicitó la ampliación de la potestad
servidores públicos por sancionadora para los supuestos de
‘ responsabilidad administrativa responsabilidad administrativa
funcional constituye una medida funcional. En efecto, en la
constitucionalmente posible, ello de exposición dc motivos del Proyecto
acuerdo al margen de de Ley 4210/2010-CG, del 17 de
discrecionalidad relativa qiic tiene el agosto de 2010, se justificó la
legislador. necesidad de que dicha institución
cuente con competencias
9. Además, la potestad sancionadora sancionadoras para determinar la
de la CGR o la ampliación de ella se responsabilidad administrativa
encuentra también justificada con funcional respecto de funcionarios y
las atribuciones implícitas que servidores píiblicos. Ello en razón a
tienen los órganos públicos. Y es que, con el sistema anterior, los
que, a partir de una interpretación informes de control que realizaba la
literal y teleológica de las CGR y las recomendaciones que
disposiciones constitucionales surgían de estos detectando
respectivas, pueden razonablemente irregularidades y responsabilidades
reconocerse como atribuciones de funcionarios y servidores
derivadas aquellas que resulten públicos— no concluían en
necesarias para el ejercicio de las sanciones efectivas. Así pues, de un
expresamente señaladas, sin las total de 466 recomendaciones
cuales éstas podrían ser desviiluadas efectuadas por la CGR (entre los
o puestas en entre dicho. Entonces, años 2001 al 2010), sólo el
para que la CGR pueda cumplir con equivalente al 34.12 % fueron
el objetivo que le encomienda el implementadas (procesos
EXP. N. 0020-20 1 5 -PI/TC

AREQU I PA
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culmínados), estando en pioceso de justificado que se reconozca

implementación 27.04 % (acciones potestad sancionadora a la CGR
iniciadas), mientras que el 30.26 % paia determinar infracciones y
se encuentran peiid rentes (no se han aplicai sanciones a los funcionarios
iniciado acciones), restando un y servidores públicos por
8,58 % entre no aplicables y responsabilidad administrativa
retornadas. funcional, lo que supone que el
ai‘tícuIo 45 de la LOCGR,
11. El alto porcentaje de incorporado por la Ley 29622, que
recomendaciones pendientes de amplía la potestad sancionadora de
implementación o que no han dado la CGR debe ser confirmado en sii
lugar a la imposición de una constitucionalidad y, en
sanción, de acuerdo al proyecto de consecuencia, la demanda en este
ley antes citado, obedece a distintos extremo debe ser declarada
- factoies, corno son: “i) la ausencia de infundada.
un procedimicnto uniforme para el
deslinde de responsabilidades, B. EL PIIINCII'IO DE LEGALIDAD
debido a que en la Administi (ADECUA HA TIPIFICACIÓN DE
ación Pública coexisten i LAS CONDUCTAS
egíiiienes de contratacióii de INFRACTORAS)
personal que cuentan
con esquemas sancionadores 13. La parte demandante también
propios; ii) la falta de solicita la inconstitucionalidad del
procedimientos que permitan articulo 46 de la LOCGR,
procesar y sancionar a determinadas incorporado por el artículo 1 de la
autoridades y fiiiicioiiarios públicos; Ley 29622 objetada, por
ii1) el hecho Que 5éá la prO Íá contravenir, a su juicio, el principio
entidad la encai gada de sancionar, de legalidad reconocido en el
permite por dolo o negligencia que artículo 2, inciso 24, literal “d” de la
los casos prescriban, que Constitución. La disposición legal
se aminoren las sanciones o impugnada expone el siguiente texto
que simplemente las pei sonas noriiiativo:
sean absueltas de responsabi lidad”.
Fue esta situación la quc jiistificó Articulo 46.- Conductas
inFractoras
en su momento la expedición de la Conductas ii›fractoi”as en
Ley 29622, ahora impugnada. mareri« de responsabilidad
adininisti ariva funcional son
l2. Con todo lo anteiior, estudio que se aquel las en las que incurren los
encuentra constitucionalmente servidores y funcionarios
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AREQUIPA
AREQUIPA
pti1› l icos q ue conti-avcngaii c l el procesaiii iento de las

ordenamiento jurídico infracciones leves sei‘á de
adiiiinistrativo y las noiinas competencia ‹lcl ii tu lar de la
intei nas de la entidad a la que entidad.
pertenecen, Entre estas
encontramos las siguientes 14. El demandante sostiene que el
conJrictas'
artículo 46 dc la LOCGR,
a) Inciiniplii las disposiciones incorporado por la Ley 29622,
que mitch an el mai-co legal resulta inconstitucional por cuanto
ap l ica b le a las ent idades las conductas infractoras en materia
para el desarrollo de sus de responsabilidad administrativa
actividades, as í como las
disposiciones iliteinas
funcional han sido establecidas cte
vinculadas a la actuación manera genéricit e imprccisa que
- funcional dcl seividoi o impiden a los funcionarios y
fuiic ionai io público servidores públicos sometidos a
investigación conocer la infracción
b) Incurrir en cualquier acción
cometida, lo cual contraviene el
u omisión que suponga Ia
transgresión grave de los principio de legalidad. Dicha
principios, deberes y imprecisión en la tipificación de las
pi”ol›ibicioncs señalados ei› infracciones también se reitera eii el
las i›oi i»as de ética y texto del Reglamento de la Ley
pi”ot›idad de la fui›ciói›
pública.
29622.
c) Rea l izar actos per sigu iciido l5. El Congreso dc la República, por su
un fi n proh ibido por lcy o parte, afiriiia que ninguna de las
i eglamento infracciones previstas en el artículo
46 de la LOCGR, incorporadas por
u oiJ‹isión que iinpoi te
la Ley 29622, vulneran el principio
i›egI igei›cia e» cl dc legalidad eii su dimensión de
desei»peño de las funciones taxatividad, eii la medida en que la
o el uso de estas con fines tipificación de tales infracciones a
J istintos al intei és p?ihI ico. tl’avús de cláusulas abiertas es
permitida, siempre y cuando se
especifica estas conductas complementen con la
const itutivas dc responsab il id ad reglamentación correspondiente,
adin iii isti ativa funcional (graves como sucede cii este caso con cl
o iiiuy graves) que se Reglamento dc la Ley 29fi22, que
encueiiti an en el ámbito de la
detalla lo dispuesto eii las
potestad para sancionar dc la
Conti aIoi‘ía General. As int isiiio, infracciones previstas en el referido
EXP. N. 0020-20 IE -PI/TC
/\KEQU1PA
AREQU IPA
artículo 46. Agrega que, sobre la Sentcncía 5262-2006-AA/TC). Esta

alegada iiideterminacióii de las precisión de lo que se considera
infracciones contempladas en el como antijurídico, desde el punto dc
reglamento, la tipificación precisa vista administrativo, no está sujeta a
dc las conductas no es posible, una reserva de ley absoluta, sino
especialmente en materia que puede ser complementada a
administrativa sancionadoia. través de los reglamentos
respectivos.
g 16. Recordemos al respecto que el
Tribunal Constitucional tiene dicho 17. En el caso de autos, se denuncia que
que el subprincipio de tipicidad o las infracciones previstas en cl
taxatividad constituye una de las ai tíciilo 46 de la LOCGR,
manifestaciones o concreciones del incorporado por la Ley 29622, y
• principio de legalidad icspccto de dcsarrolladas en su reglamento
los fuentes que se imponen al vulneran el principio dc legalidad
legislador penal o administrativo, a por cuanto aquellos soia genéricas e
efectos de que las prohibiciones que imprecisas. Al respecto, conviene
definen sanciones, sean estas anotar que el referido artículo 46
penales o administrativas, estén cstablece de manera general las
redactadas con un nivel de prceisíón conductas Infractoras en las qtie
suficiente 9uc permita a cualquier pueden incurrir los funcionarios y
ciudadano de formación básica ser vidores públicos en materia de
compieiidei sin dificultad lo que se responsabilidad administrativa
está proscribiendo bajo amenaza de funcional. En el último párrafo de
sanción en una determinada dicho artículo se realiza una
disposición legal (fundamento de remisión expresa al reglamento de
la Sentencia 02 192-2004-AA/TC). la ley, para que en este se describan
Asimismo, el y especifiquen claramente las
Tribunal Constitucional ha infracciones constitutivas de
realizado una rcsponsabilidad administrativa
precisión en torno a lo que debe de funcional.
entendcise poi‘ piincipio de
/ega/í‹/a‹ y tipicidad. el primero se 18. Dando cumplimiento a dicho
satisface cuando se cuiiiplc la mandato, el Reglairiento de la Ley
previsión de las infracciones y 29622 desarrolla con amplitud las
sanciones eii la ley; el scgtiiido, en conductas infractoras pasibles de
cambio, constituye la definicióii de responsabilidad administrativa
la conducta que la ley considera
como falta (fundamento 5 de la
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AREQUIPA
AREQUIPA
funcional, calificadas de “gravcs” y

“muy graves”. Así pues:
8'aves o muy graves
aquellas que están
El aitículo 6 conteiiip I a las calificadas como tales
infi acciones gi aves o iiiuy en nori»as con rango
gr aves i clac tomadas al de ley o decreto
incuinp I im iento de las s‹ipi”cino, siempre que
disposiciones que inteçran el no tengan carácter
marco lega l ap l icab le a las l«boi «1.
entidades pai a el desarro l lo
de sus activ idades, así como
de las dispos ic iones intei nas 19. Adicionalmente a ello, el
vincu tadas a sri actuac ión Reglamento de la Ley 29622
funcional ( 18 en total). contiene un anexo denominado
“Ciiadi’o cte infracciones y sanciones
aplicables por responsabilidad
•i aves, i’eIacioiJadas a Ia administrativa funcional derivadas
ti asgi es ión de los pr incipíos, dc informes emitidos por los
deberes y prol›ibicioi›es órganos del Sistema Nacional de
establec idas en las normas de Control por infracciones graves y
ética y probidad de la unción muy graves”; donde de manera
pública (2 l ci› total).
práctica se detalla la lista dc
El artículo 8 estah lecc las infracciones señ:iladas, la gravedad
inf:facciones graves o i»‹iy de cada una dc ellas, así conto los
graves vinc‹i IaJas a ›”ealizal márgenes de la sanción a imponci .
actos pcisig‹iienJo un lii›
reglamento (3 eii total).

20. De manera tal que, sobre la
E| a›tíc‹flo 9 denuncia dc violación del principio
conterp|u |us dc legalidad, eii su dimensión de
infi acciones gi aves o tipicidad, coiisideio lo siguiente:
inn y gr avcs,
relacionadas a a) La exigencia de taxatividad no
acciones u oui isioncs
que iiiiporten puede entenderse en el sentido
negI igencia en e l de solicitar al legislador una
desempeiio dc sus claridad y precisión absoluta en
funciones o c l uso de la Conmutación de los conceptos
estas pai a fines legales, al no ser posible por la
distintos al intei és
pub l ico (3 eii total). natur‹i1eza propia del lenguaje.
En ese sentido, es posible
aceptar cierto grado de
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AIIEQU IPA
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iiidcteririinacióii (fundamento 46 complementaria— observe las

dc la Sentencia 0010-2002- garantías derivadas del principio
AI/TC). Solo cuando la de legalidad, espccialmcnte las
tipi ticación de infracciones sea que exigen que la conducta
iniprccísa y no permita al prohibida sea definida de
ciudadano conocer qué manera previa, clara e
comportamientos están inequívoca.
prohibidos y cuáles están
periiiitidos se podrá alegar la En mi opinión, las infracciones
vulneración del principio de previstas en los artículos 6 al 10
legalidad. del Reglamento de la Ley 29622
contemplan de manera clara y
Las inflacciones graves y mli y flctallada cuáles son las
graves pi-evístas en cl artículo 46 conductas antijurídicas que se le
de la LOCGR, tian sido pueden imputar a los
desarrolladas aiiipliamente en los funcionarios o servidores
artículos 6 al 10 del públicos por responsabilidad
Reglamento de la Ley 29622, administrativa funcional. Tales
por lo que la noinia previsiones permiten a los
rcglanientaria complementa y ciudadanos conocer de manera
piecisa las conductas infractoras i azonable que coniportaiiiieiitos
punibles establecidas en la lcy. cstán prohibidos y cuáles están
El uso de esta técnica legal permitidos. Y es que, como se
radica en la existencia de dijo, por cada infracción
matei ías que, por su naturaleza y prevista en el artículo 46 de la
complejidad técnica, reqtiicren LOCGR, el Reglamento de la
de flexibilidad y dinamismo al Ley 29622 ha desarrollado
moiiicnto de la configuración de diversos supuestos vinculados
las conductas iiiliactoias, directamente con aquéllas.
supuestos en los cualcs la
fé6llláción compleiiicntaria 21. Por todo lo expuesto, considero que
constituye un elemento las infracciones tipificadas en el
ielevaiite. No obstante ello, la artículo 46 de la LOCGR,
validez constitucional de estas incorporadopor la Ley 29622, pcriiiiten
previsiones está condicionada a determinar con claridad la conducta
qric la unidad noi’iriativa — prohibida y, por tanto, no vulneran el
coiiforniada por la noinia principio dc legalidad eii su
reinisiva y la norma dimensión de tipicidad o
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COLEG IO DE A BOG 7\DOS DE
AREQUIPA
taxatividad, por lo que dicha

disposición debe ser confirmacla en 24. Corresponde entonces determinar si
su constitucionalidad, y en las infracciones tipificadas en el
consecuencia, la demanda en este aitículo 46 en mención, que puedan
extremo también debe ser declarada estar contempladas adicionalmente
infundada. corno infracciones en otros órdenes
iioriiiativos o que, iiiclusive,
LA PROI4IBI CIÓN DE DOBLE coiifiguren tipos penales, atentan o
INCRI MINACIÓN no contra el principio nc hi.s in ident.
(SUPERPOSICIÓN DE LAS Al respecto, recordemos que el
CONDUCTAS INFRACTORAS) Tribunal Constitucional, en el
fundamento 19 de la Sentencia 2050-
El Colegio demandante taiiibién 2002-AA/TC, ha precisado que el
solicita la inconstitucionalidad dcl principio ue /iís lu íJcm tiene dos
artículo 46 de la LGCGR, dimensiones:
incorporado por el artículo 1 de la
; Ley 29622 objetada, por a) Una dimens ión sus /‹in/ívu, según
contravenir, a su juicio, el principio la cual “nadie puede ser castigado
de nc bis in idem derivado del dos veces por un mismo hecho”,
debido proceso reconocido por el esto es, establece la imposibilidad
artículo 139, inciso 3, de la dc que rccaigaii dos sanciones
Constitución. sobre el misiiio sujeto por una
interna infracción, puesto que tal
2 . La partc demandante sostiene 9ue proceder constituir ía un exceso
en el artículo 46 de la LOCGR, del poder sancionador, contrario a
incorporado por la Ley 29622, es las garantías propias del Estado de
inconstitucional, toda vez que Derecho. Su aplicación, pues,
debido a su imprecisión y impide que una persona sea
generalidad las conductas sancionada o castigada dos (o más
infractoi’as previstas podrían veces) por una misma infracción
confundirse con otras ínfi"aeciones cuando exista identidad de sujeto,
seiialadas en la legislacion del hecho y fundamento.
empleo público, así como eii los
delitos, vulneraiido la prohibición b) un dimensión procc›'a/, que
de doble incriniinación por acto garantiza que “nadie pueda ser
único o principio nc bis in íJem. El juzgado dos veccs por los mismos
Congreso dc la República no ha hechos”, es decir, que un mismo
foriiiulado observaciones sobre este hecho no pueda scr objeto de dos
extreiiio de la demanda.
j•
m
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Aacqvii'A
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procesos distintos o, si se quiere, 26. Por otro lado, a nivel normativo, cl

que se inicien dos procesos con el artículo 262 del T.U.O de la LPAG
mismo objeto. Con ello se iiripide, cstablece que “las consecuencias
por un lado, la dualidad de civiles, administrativas o penales de
procedimientos (por ejemplo, uno la responsabilidad de las autoridades
de orden administrativo y otro de son independientes y se exigen dc
orden pcnal) y, por otro, cl inicio acuerdo a lo previsto en sti
de un nuevo proceso en cada uno respectiva legislación”. De maiicra
de esos órdenes jurídicos (dos tal que, es posible sostener que las
procesos administrativos con el infracciones previstas en el artículo
mismo objeto, por ejemplo) 46 de la LGC€iR, desarrolladas
además en el Reglamento de la Ley
Al respecto, considero que es 29tí22, buscan determinar la
posible que un mismo sujeto, con su responsabilidad administrativa
comportairiieiito, pueda generai- iiiús funcional del funcionario o seividoi
de una consecuencia jurídica, público producto del conti of
lesionaiido con ello bienes jurídicos bttbemamenta .
y valores diversos, cada uno de los
cuales será tutelado en la vía 27. Ahora bien, este tipo dc
correspondiente, sin 9ue cllo rcsponsabilidad se deriva a partir de
impl ique un doble juzgan ieiito o la interpretación de los siguientes
una doble sanción. En esa iiiedida, preceptos normativos:
lo importante para calificai‘ si se
vu1nei‘ó tal garantía fundamental no a) El artículo 82 de la Constitución
es tanto que por un mismo acto rina que establece que la CGR
persona sea pi‘ocesada o saiicíoiiada constituye el órgano superioi del
administrativa y correlativamente en Sistema Nacional de Conti ot,
un pioceso penal (toda vez que encoinendáiidole además 1‹t
aquel acto puede suponer la función dc supervisar “la
infracción de un bien jurídico legalidad de la ejecución dcl
administrativo y, simultáneamente, Presupuesto del Lstado, de las
de un bien jui ídico penal), sino c¡ue operaciones dc la deuda públ ica
la conducta antijurídica, pese a y de los actos dc las
afectar a un solo bien jui‘ídico, haya instituciones sujetas a control”
merecido cl reproche dos o más
veces (fundamento 5 de la Sentencia Como desarrollo de dicho
5143-201 1-PA/TC). precepto constitucional, cl
artículo 6 de la LOCGR
‘” " °+
”
'”
EXP. N. 0020-20 l 5-PI/TC

AREQU IPA
AREQU IPA
establece que el control jurídico administrativo y las normas

gubernamental que realiza la internas institucionales que se
CGR consiste eii “la ciiciientraii vinculadas con el
supervisión, vigilancia y cuiiiplimiento de la misión
veiíficación de los actos y institucional de control y quc, pa me
resultados de la gestión pública, f‹icie, hayan sido identificadas en las
en atención al grado de acciones de control y contenidas en
eficiencia, eficacia, los respectivos informes de control
transparencia y economía en el emitidos por los órganos del
uso y destino de los recuisos y sistema. Ello es así poi‘que, en
bienes del Estado, así como del íntima instancia, tales hechos y
cumplimiento de las normas responsabilidades se encuentran
legales y de los liiieaiiiientos de vinculaclas con la gestión dc los
política y planes de acción, recursos y bienes estatales que son
evaluando los sistemas de en esencia, cl interés dircctaniciite
administración, gerencia y protegido de este sistema.
control, con fines de su
mejoraiiiiento a través de la 29. Así, es claro que la determinación
adopción de acciones de la responsabilidad administrativa
preventivas y correctivas funcional es independiente de otro
pertinentes”. tipo dc responsabilidades
administrativas, disciplinarias o dc
Finalmente, la Novena otra índole, es decir, no resulta
Disposición Final de la LOCGR aplicable al universo de
establece que la i-espoiisabilidad in cgulaiidades que se pudieran
administrativa funcional verificar en la administración
consiste eii “aquella en la que pública. Tal como se señala cia el
incurren los servidores y artículo 49 dc la LOCGR “la
funcionar ios por haber responsabilidad administialiva
contravenido cl oí denaiiiieiito funcional es independiente de las
jurídico administrativo y las i‘esponsabi1idades penales o civiles
normas inteinas de la entidad a que pudieran establecerse por los
la que pertenecen (...)”. mismos hechos, en tanto los bienes
jui ídicos o intereses protegidos son
28. Entonces, la i‘espoiisabílidad di fercntes”.
administrativa funcional surge
cuando un funcionario o servidor En definitiva, las infracciones para
público inobserva el ordciidiniento dcteririinar la responsabilidad
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AREQUIPA
COLEGIO DE ABOGADOS DF:
AREQUIPA
administrativa funcional son ei› cl artículo 4ú dan lugai a la

autónomas respecto de las pi‘evistas imposición de cualquiera de las
siguientes sanciones:
en oti os órdenes iioi‘iiiativos a) Inhabilitación para el
(administrativo, civil, penal). De allí ejercicio de la time ión püb lica
que i‘esu1te admisible que puedan de uno (1) a cinco (5) amos
realizarse investigaciones paralelas
sobre una misma conducta y contra
un inisiiio sujeto, sin que se viilnere 32. La parte demandante sostiene que el
el principio nc óíx ía idem, ello en la ar tíciilo 47, inciso l , literal “a” de la
medida en que no existe identidad LOCGR, incorporado por la Ley
’ de fundamento, por lo quc la 29622, es inconstitucional, puesto
disposición contenida eii el artículo que permite que la sanción dc
46 de la LOCGR debe ser inhabilitación para el ejercicio dc la
confirmada eii su constituciolalídad función pública pucda sei impuesta
y, en consecuencia, la deiii‹iiida en por un órgano administrativo conto
este extremo también debe ser es la CGR y no por un órgano
declarada infundada. jurisdiccional, lo cual contravienc el
derecho de acceso a la función
D. LA NATURALEZA DE LA pública en su dimensión dc
SANCIÓN DE INHABILITACIÓN periiianencia, reconocido en el
artículo 23, inciso l , literal “c”, c
31. El Colegio deiiiandante también inciso 2, de la CADH, y en cl
solicita la inconstimcionalidad del aitículo 25, literal “c”, del PlDCyP.
artículo 47, inciso l , litei al “a” dc la La parte demandada se limita a
LOCGR, incorporado por el ai‘tíctilo sostener que el otorgamiento de
1 de la Ley 29622, por contravenii-, potestades sancionadoras a la CGR
a su juicio, cl derecho de acceso a la respeta lo seiialado en el artículo
función pública reconocido eii cl 230 dc la LPAG, ya que se realiza a
artículo 23, inciso 1, literal “c” e través de una norma con rango de
inciso 2, de la CADH y el artículo ley —Ley 29622—, que modificó la
25, inciso “c” del PIDCyP. La LOCGR.
disposición legal impugnada cxpone
el siguiente texto normativo: 33. El artículo 23, inciso 1, literal “c”
dc la CADH establece que “Todos
Artie u lo 47.- Tipos nc los ciudadanos deben gozar de los
sa ncioncs siguientes derechos y
1. Las infracciones de
responsabi lidad administrativa
oportunidades: (...) de tener acceso,
fu nc ional que fueron refei idas en condiciones generales de
igualdad, a las funciones públicas dc
TRIBU NAL CONSTITUCIONAL
EXP. N. 0020-20 I 5-PI/TC

AREQUIPA
COLEGIO DE ADOGADOS DE
AREQUIPA
su país”. A su vez, el ai‘tículo 23, de la Sentencia 0025-2005-PI/TC y

inciso 2, de la iriisma Convención oti o).
establece que “la ley puede
reglamentar el ejercicio de los 35. Por su parte, la Corte
derechos y oportunidades a que se Interamericana de Derechos
refiei e cl inciso anterior, Humanos (en adelante Corte IDH),
exclusivamente por i’azoiics de cn el caso LóJ3üz Mendoza v.s.
edad, nacionalidad, residencia, Venezue la, declaró la violación de
idioma, instrucción, capaciclad civil los artículos 23. l .b y 23.2 de la
o mental, o condena, por juez CADH por parte del Estado
- competente, en proceso penal”. venezolano, toda vez que la
Contraloría General che la República
Debe tcncrse presente que el de dicho país había impuesto la
Tribunal Constitucional tiene dicho sanción de inhabilitación al seiioi‘
que el dcrecho de acccso a la López Mendoza, lo que imposibilitó
función pública no se encuentra que registrara sii candidatura para la
reconocido en la Constitución. No alcaldía del Estado Mayor de
obstante ello, forma parte de nuestro Caracas. En dicho caso, la Corte
ordenaiiileiito constitucional y, estableció lo siguiente:
concretamente, de nuestro sistema
de derechos constitucionales, por 1 06. El artículo 23. l de la
cuanto se encuentra reconocido por Convención establece que todos
el derecho internacional de los los ciudadanos deben gozar
Derechos Humanos de los que el de los siguientes
Estado peruano es parte derechos y oportunidades, los
cuales deben scr garantizados
(fundamento 40 de la Scntcncía
por el Estado eii condiciones
0025-2005-PI/TC y otro).
de igualdad: i) a la
Asimismo, el Tribunal participación cii Ia d ii-eccióii
Constitucional tiene precisado que de los asuntos públicos,
los contenidos del derecho de directaiiiente o por
acceso a la función pública en representantes libremente
condiciones de igualdad, son los e Regidos; i i) a votar y a ser
siguientes: i) acceder o ingresar a la elegido eii elecciones
función pública; ii) ejciceila periódicas auténticas,
plenamente; iii) ascender en la realizadas por sufragio
función pública; y iv) condiciones un iversal e igual y poi voto
iguales de acceso (fundamento 43 secreto que garaiit ice la libre
expres ión de los electores, y
Üc '
EXP. N. 0020-20 15-PI/TC

AREQU IPA
COLEGIO DE /\BOGADOS DE
AREQUI PA
que sus titii lares, es decir, los

ciudadanos, no sólo deben
gozar de derechos, sino
107. El artícu lo 23.2 de la también de “oportunidades”.
Coiivciic ión deterin ina cuáles Este ii Itiirio térin ino implica la
son las causales qhe permiten obligación de garantizar con
restringir los dercclios ired idas positi vas que toda
reconocidos eii el artículo persona que formalmente sea
23. I , así como, cii sii caso, los ti tu lar de derechos políticos
requisitos qtie deben tenga la oporttiii idad real para
ciiiiipJ irse pai a q tie proceda tal ejercer los. Eii el pr eseiite
restricción. En cl presente caso, si bieii el scíior López
caso, q ue se refiere n un× Mendoza tia podido ejercer
restricción im j›uesta j›or vís otros derechos políticos (supra
de sanción, ‹Icbería tratai-se piírr. 94), está plenaineiite
tte una “contlena, por juez probado que se le na privado
comjietcnte, en (mocoso del sufi agi o pasivo, es decir,
¡renal”. Ninguno tIc esos JcI derecho a ser elegido.
requisitos se tia cumplido,
pues el órgano que impuso 109. Ei› vii1ud de lo que
tlielias sanciones no era un antecede, la Corte determina
“juez e onpete nte”, no hubo que el Estado violó los
“contlena” y las sanciones artículos 23. t .b y 23.2 en
no se ajilicaron como relación con el artícu lo t . I de
resultado üe un “proccso la Coi1venc ión Americana, en
j›enaI", ci› el q‹ie tendrían q‹ie perJ•iicío Jet señor keopoldo
haberse respetado las Lópcz Mendoza.
garantías j‹iJi i
coi›sagi”aJas ei› el artículo 8 36. De lo expuesto, se desprende
dc la Coi›vei›ciói› Americana claraincnte qric la sanción de
(el énfasis es i›‹icsti o). inhabilitación impuesta por la
Contraloría vcnezolana implicaba la
108. La Coite estima
peitiiieiitc i‘eiterar que “el
limitación del ejercicio de los
ejercicio efectivo de los dei‘echos políticos, lo que, a criterio
derechos políticos co»stit‹iye de la Corte IDH, solo puede ser
un fin eii sí mii sino y, a la vez, impuesta por un juez competente en
un iiiedio fiiiidaiiiciital que las cl marco dc un proceso penal. Tal
sociedades deiiiocráticas exigencia de la Corte de disponer la
tienen para j;araiitizar los inhabilitación de los derechos
deiiiás derechos humanos políticos solo al amparo de una
previstos eii la Convención y resolución judicial; sin embargo, no
EXI'. N. 0020-201 5-PI/TC
AR£QU IPA
AREQUIPA
alcanzaría para la inhabilitación de para delinquir” (fundamento 6

otros derechos distintos a los de del Acuerdo Plenurio 2-
carácter político. Y es qtie debe 2008/CJ-116). Así, esta sanción
tomarse en cuenta que la sanción de dc inhabilitación es amplia y
inhabilitación puede tener diversa también incide en el ejercicio de
naturaleza. los derechos políticos. Con elato
de ello lo constituye el artículo
a) Así por ejemplo, el Tribunal 10 inciso c) de la Ley 2G859,
Constitucional tia establecido Ley Orgánica de Elecciones,
que la snucí‹íu dc inhcibiliiación que scñala que el ejercicio de la
puedc tener cmi ‹íc/cr /i‹i/í//co, ciudadanía se suspende “por
como aquella que inipc›ne el sentencia con inhabi Citación de
Congreso de la República, bajo los derechos políticos”.
ci‘iterios de razonabilidad
" constitucional, como c) Mientras que la suacc'o ‹le
consecuencia dc un inhabilitación dc• có'nic hr
procedimiento de acusación cidmiiiisti clive, corno ocuri‘e con
constitucional, previsto en el cl artículo 30 de la Ley de la
artículo 100 de la Constitución Carrera Administrativa, ticiic
(fundamentos 15 a 17 de la carácter estrictamente j ut ídico
Sentencia 3760-2004-AA/TC). (fundamento 17 de la Scntencia
3760-2004-AA/TC). Eii ese
b) Distinto es el caso dc la fascina mismo ámbito se encontraría la
dc inhab ilitación tte ciirácler inhabilitación impuesta como
penal, prevista eii el artículo 36 consecuencia de la sanción dc
del Código Penal que consiste destitución, establecida en el
en la privación, suspensión o artículo 87 de la Ley 30057, Ley
incapacitación de uno o más dc Servicio Civil.
derechos políticos, económicos,
profesionales y civiles del 37. /\hora bien, advierto que la sanción
penado. Y es que, a través de la dc inhabilitación que se cuestiona
inhabilitación “se sanciona a en cl caso de autos se encueiitia
quien ha infraccioiaado un deber regulada,
especial propio de su cargo,
función, profesión, comercio, a) Eii el artículo 47 inciso l , literal
industria o relación lam iliar, o a “a” de la LOCGR, que establcce
quien se ha pi‘evalido dc su que “las infracciones de
posición de poder o de doiriinio responsabilidad administrativa
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funcional que fiiei on icfei Idas derechos políticos, lo cual sei ía

en el artículo 46 dan lugar a la incompatible con el artículo 23,
imposición dc cualquiera de las inciso 2, de la CADH, e inclusive
siguientes sanciones: a) supondi ía un incumplimiento dc lo
Inhabilitación para cl ejei cicio señalado por la Corte IDH en el
de la función pública de uno (1) caso tr)›cz Mendoza vs. Vcnezuc la.
a cinco (5) años”. Es por ello que considero necesario
precisar que la disposición
Complementai tamente, el contenida en el artículo 47 inciso 1,
artículo 14, inciso 2, del literal a) de la LOCGR, incorporado
Reglamento de la Ley 29622 por la Ley 29622, solo puede tener
detalla con mayor precisión el un sentido normativo válido en
contenido ble la sanción de téi ininos constitucionales si es que
inhabilitación ante infracciones la sanción dc inhabilitación que
por i csponsab›1idad imponc la CGR es de caráctci
adiiiinistiativa funcional. Según administrativo, por lo cl ue
este precepto “la inhabilitación únicamente limitará el ejercicio de
para el ejercicio de la función derechos vinculados con el ejercicio
pública, comprende la privación de la pr o lesión, actividad o servicio
de la función, cargo o comisión denti o de instituciones públicas o
que ejercía cl funcionario o con relación a ellas, sin que
servidor infractor, así corno la involucre en ningún caso el
incapacidad legal para obtener ejercicio dc derechos de naturaleza
mandato, cargo, empleo, política.
comisión de carácter público,
para celcbi’ai contratos 39. Por todo lo expuesto, estimo que la
administrativos de servicios o sanción chc inhabilitación pai‘a el
para el ejei cicio de función ejercicio de la función pública
pública o funciones cu general prevista en el artículo 47 inciso l ,
en las entidades”. literal “a” de la LOCGR,
incorporado por la Ley 29622, no es
38. De las disposiciones antes anotadas inconstitucional siempre y cuando
se tiene que estas no establecen se interprete cii el sentido que “la
expresamente qué derechos se ven inhabilitación para el ejercicio de la
restringidos a partir de la sanción de función pública es de nattiralcza
inhabilitación impuesta por la CGII, acliriinistrativa, por lo que, las
en la que también se poclríaii incluir rcstriccioiies que impone inciden en
limitaciones al ejercicio dc los derechos distintos a los dc
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naturaleza política”, por lo que la parte demandante. Además, dc

demanda también en este extreirio imponerse la sanción, es posible la
debe ser declarada infundada. impugnación ante el TSRA en cl
procedimiento administrativo
E. LA RAZONABILIDAD DE LA sancionador, y, finalizada esta
SANCIÓN DE INHABILITACIÓN etapa, puede acudir al Poder Judicial
vía proceso contencioso
0. El demandante también solicita la adiriiiiistrativo.
inconstimcionalidad del artículo 47,
inciso l , literal “a” de la LOCGR, 43. Sobre el particular, las sanciones de
incorporado por el artículo 1 de la inhabilitación previstas en el Código
Ley 29622, por contravenir, a su Penal y las previstas en la LOCGR
juicio, el principio de son de ‹distinta naturaleza: en el
proporcionalidad derivado de los pi imer caso, la inhabilitación
, artículos 3, 43 y 200 de la constituye una sanción de caráctei
Constitución. penal, prevista en el artículo 36 del
Código Penal, e incide sobre
La parte demandante sostiene que el diversos derechos, incluyendo
artículo 47, inciso l , literal “a” de la aquellos de carácter político;
LOCGR es inconstitucional, por iiiientras que la sanción de
cuanto no existe proporcionalidad inhabilitación impuesta por la CGR,
entre la sanción de inhabilitación a según su potestad sancionadora,
cargo de la CGR y la sanción de constituye una medida de naturaleza
inhabilitación para los dclitos contra administrativa, que restringe el
la administración pública, puesto ejercicio de cargos, profesiones y
que en el primer caso la dui-ación de actividades en instituciones públicas
esta puede ser de un año como siii incidir eii derechos de carácter
mínimo, mientras que en el segundo político.
caso, a pesar de tratarsc de hechos
más graves, la inhabilitación tiene 44. Asinil5mo, la inhabilitación penal
una vigencia mínima de 6 meses. constituye una pena limitativa dc
derechos (artículo 3 l, inciso 3, dcl
42. El Congreso de la República afirma C. P.), que puede tener el carácter
que la sanción de inhabi luación dc principal o accesoria (artículo 37
tiene carácter excepcional y se del C. P.): en el primer caso, debe
aplica iinícameiite paia las encontrarse expresamente seíialada
infracciones consideradas muy en el tipo penal, y se impone dc
graves, lo cual niega la iiianeia íiidcpciidiente siii sujeción a
desproporcioiialiclad que alega la oti a pena, aunque puede aplicarse
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de manera conjunta con una pena una afectación al principio de

privativa de libertad o dc multa; principio de interdicción de la
mientras que la inhabilitación, arbiti‘aricdad derivado de los
cuando tiene el cai‘ácter de pena artículos 3 y 43 de la Constitución.
accesoria, no tiene existencia pr opia Al respecto, el Tribunal
y se aplica de manera discrecional Constitucional lta señalado que este
por el juzgador, atendiendo a los principio tiene doble significado: i)
hechos que huí originado su en un sentido clásico y genérico, la
imposición. En el caso de la medida ar bitrariedad aparece como el
de inhabilitación administrativa reverso de la justicia y cl derecho;
impuesta por la CGR constituye la ii) en un sentido moderno y
sanción administrativa más grave concreto, la arbitrariedad aparece
que se puede inipoiiei-. conto lo carente de fundaiiieiitaciúii
objetiva, lo incongriiente y
La pena de inhabilitación, de contradictoi io con la realidad quc lta
acuerdo al artículo 38 dcl Código de ser vii de base a toda decisión. Es
Penal puede tener una duración éecír, como aquello desprendido o
mínima de 6 mcses, pei o puede ajeno a toda iazón de explicarlo
durar como máximo 10 años, e (fundamento 12 de la Sentencia
inclusive en algunos casos puede 31G7-2010-AA/TC).
llegar hasta los 20 "os o ser de
carácter perpetuo cuando se 47. Así entonces, para evaluar la
impongan por la comisión de delitos razonabilidad de la sanción de
de corrupción; iiiienti‘us que la inhabilitación administrativa, se
sanción dc inhabil itación, si bien analizará a la luz del /cs/ ‹le
puede tener una c1ui‘ación mínima de j›rcj›oi’cionciliclac1, esto es, a paitir
un año, puede llegar hasta los 5 años dc los siibpriiicipios que lo
como iriáximo (ai‘tículo 47. l .a., de conforman:
la LOCGR).
a) ‹Subpi meipio de idoneíclcid. ül
46. Ahora bien, a mi juicio, cuando la examen de idoneidad exige, eii
parte demandante afirma que no pi‘imcr téi reino, la identificación
resulta proporcional o razonable que de un fin ne relevancia
la sanción ble inhabilitación constitucional y, una vez qnc
administrativa que responde a actos cste se ha determinado, verificar
de menor gravedad que la si la medida legislativa es
inhabilitación eii el dcrecho penal idónea o adecuada para logi ar
tenga una duración mínima de un tal fin. Este procedíiiiieiito
aíío, en realidad está denunciado implica, de un lado, la distinción
EXI'. N. 0020-20 I 5-PI/TC

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entre el objetivo y la finalidad adecuado del presupuesto

que persigue la medida estatal en beneficio de la
impugnada. El objetivo tiene población.
que ver con el estado de cosas o • Interrumpir las labores de
situación jurídica que el servidores y fuiicioiiarios
legislador pretende alcanzar a públicos sobre quien9S Sé ha
través de una disposición legal. determinado su
La finalidad coiiiprende el bien responsabilidad administrativa
jurídico de relevancia funcional, por la comisión
constitucional que el órgano de infracciones muy graves.
productor de la noi‘ma • Evitar qtte lúncioiiarios y
ha pretendido proteger a servidores públicos que lun
ti avés de una disposición legal, cometido infracciones iiiiiy
y che otro lado, verificar la graves i eferidas a la gestión
adecuación de la medida. Esta de bienes y recursos
consiste cii la relación de estatales realicen actividades
causalidad, de medio a fin, entre en instituciones públicas de
el medio adoptado, u través de manera temporal.
la intci‘vención • Desincentivar entre los
le 6islativa, y el fin propuesto funcionarios y scrviclores
por el legislador’. Sc trata del públicos la comisión de
análisis de una relación medio- infracciones muy graves
fin (fundamento 22 1 de la vinculadas al manejo ‹le
Sentencia 0021-2012 PI/TC y bienes y recursos estatales;
otros). de tal manera que la sanción
no resulte más ventajosa
De la interpretación del ar tíciilo para el infractor que cumplir
47, inciso 1, liteial “a” de la las disposiciones intringidas.
LOCGR que regula la sanción • Sancionar actos de
de inhabilitación administrativa corrupción vinculados en el
impuesta por la CGR—, se manejo de fondos píiblicos.
dediicen los siguientes
objetivos: Los objétivos fliiaJádos
encuentran sustento en el interés
• Garantizar que la gestión general de sancionar las
pública de bienes y recui sos conductas que contravengan la
estatales se realice por misión institucional y la
fúncionai”ios y sel”vidores
públicos idóneos, que
permitan un uso razonable y
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normativa de control de la servidores públicos por’

ejecución presupuestal que responsabilidad administrativa
busca garantizar la eficiencia, funcional, las infracciones poi la
eficacia, transparencia y ínidónca gestión de bienes y
economía en el uso y destino de recursos del Estado no eran
los recursos y bienes dcl Estado. sancionadas debidamente: (...)
En ese sentido, la sanción de La problemática antes señalada
inhabilitación, corra o parte de la en torno al procesaiiiiento e
potestad sancionadora, imposición de sanciones por‘
constituye un mecanismo responsabilidad administrativa
fúndamental para que la CGR funcional, aunada a la ausencia
cumpla con los fines de proporcionalidad entre las
consagrados eii el artículo 82 de sanciones impuestas y la
la Constitución, esto es, gravedad de las infracciones
“supervisar la legalidad de la identificadas, no hace más que
ejecución del Presupuesto dcl afectar la labor de control y la
Estado, de las operaciones de la lucha contra la corrupcion,
deuda pública y de los actos de genei ando una percepción dc
las instituciones sujetas a impunidad en el desempeño dc
control”. Dc carecer de potestad la función pública.
sancionadora (qtie liabil ita a la
CGR para imponer la sanción de Eii cuanto a la adecuación,
inhabilitación) simplemente no considero que la medida
se podrían alcaiizai los fines legislativa de inhabilitación
constitucionales propuestos. administrativa sí es adecuada
l••ra conseguir los objetivos
Complementariamciite, los antes señalados y que, a su vez,
objetivos indicados se justifican estos resultan apropiados pai a
en el principio dc lucha contra la consC b°iir los titlés de relevancia
corrupción en cl ejercicio de la constitucional que se pretenden.
función püblica. Como se
manifestó en la exposición de b) Suóyrinc//aío dc ncccs iclcicl. El
motivos del Pi-oyecto dc Ley fl ribunal Constitucional na
4210/2010-CG (que dio origen a sostenido que el examen de
la Ley 29622), antes dc la necesidad significa que “para
ampliación de la potestad que una injerencia en los
sancionadoi a de la CGR para ‹derechos fundamentales sea
sancionar a fuiicionai‘ios y necesaria, no debe existir ningún
otio medio alternativo que
UNA
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revista, por- lo menos, la misma más bcnignas o compatibles con

idoneidad para alcanzar el el principio de interdicción de la
objetivo propuesto y que sea ai’bitiariedad (concretizada en la
más beiiigno con el dcrecho i”azoiiabilidad de la duración dc
afectado. Requiere analizar, de la sanción de inhabilitdción
un lado, la idoneidad administrativa impuesta por la
equivalente o mayor del medio CGR). La respuesta es negativa.
alternativo, y, de otro, el menor
grado en que éste intervenga en Ello, por tres razones: i) si bien
el derecho funclaniental”( hubiese sido posible establecer
fundamento 63 de la Sentencia una duración menor a un afio a
0034-2004-AI/TC). la sanción de inhabilitación
administrativa, en ese escenario
En este nivel sc trata de no se diférenciaría de la sanción
exaiiiinar si, treiite a la iiiedida de srispcnslóii temporal en el
• adoptacla por el legislador ejei-cicio dc las funciones que
(iiiliabilitai- a funcionarios y puede duiar entre 30 a 360 días
seividoies públicos por un calendario (artículo 47. 1.b de la
mínimo de 1 aito y un máximo LOCGR), por lo que se entiende
de 5 años por incurrir en que ambas sanciones son
responsabilidad adiiiiiiistrativa coiiipleinentarias y se aplican en
funcional), existían otras función a la gravedad de la
medidas alternativas que, de un infracción cometida; ii) la
lado, hubiesen sido aptas para sanción de inhabilitación
alcanzar los objetivos administrativa constituye la más
pi’opuestos poi el legislador grave a imponer y se aplica
(garantizar que la gestión únicamente en supuestos
publica de biciies y iccursos calificados de “muy graves”; por
estatales sc rcalice por lo que responde al objetivo de
funcionarios y servidores “evitai que la comisión de la
públicos idóneos; evitar que conducta sancionable no resulte
funcionarios y servidores más ventajosa para el infractor
públicos que han cometido que cumplir las disposiciones
infracciones muy graves infringidas”(artículo l3, inciso
realicen actividades en “c”, c1e1 Reglamento de la Ley
instituciones públicas de manera 29622), es decir, un efecto
temporal; sancionar actos de preventivo general que no
corrupción, etc.) y, de otro, sean podría brindar otra sanción en el
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ámbito administrativo; iii) los sobre cl otro y decidirá cl caso.

casos gravcs de corrupción que La única pregunta aquí es la
se detecten cn el iiiarco de la siguiente: ¿está justificada la
gestión pública icquieren una restricción del principio de
respuesta enérgica por parte del interdicción de la ai‘bitrariedad,
Estado, lo que solo se podría a través de la imposicióii
brindar a través de la sanción de mínima de un año y un máximo
inhabilitación en el ámbito de la de 5 años de inhabilitación
responsabilidad administrativa administrativa por la CGR a
funcional. funcionarios y servidores
piibl icos por casos de
Por tanto, la medida en cuestión responsabilidad administrativa
"(sanción ne inhabi Citación funcional; en beneficio del
administi‘ativa menor a l año) interés general de sancionar las
no supone una iiiedida conductas que contravengan la
alternativa que contribuya a la iriisióii institucional y la
vigencia del interés genei al de normativa de control dc la
sancionar las conductas que ejecución presupuestal, para el
contravengan la misión cunipl imiento de los fines
institucional y la normativa de constitucionales previstos en el
control de la ejecución artículo 82 de la Constitución
presupuestal, que se encuentra (Supervisa la legalidad de la
implícito en el artículo 82 de la ejecución del Presupuesto dcl
Constitución; ni tampoco que Estado, de las operaciones de la
contribuya a la lucha contra la deuda pública y de los actos de
corrupción en el manejo de las instituciones sujetas a
fondos estatales. control) y del principio de lucha
contra la corrupción?
c) Subprincipio dc Para absolver tal cuestión
proporcionalidad cm .scntido corresponde emplear la
estricto. en el examen de denominada ley de la
proporcionalidad en sentido ponderación. Esta implica qtic
estricto, corresponde sopesar los “cuando mayor sea el grado de
derechos y principios que han no satisfacción o restricción dc
entrado en conflicto para uno de los principios, tanto
determinar cuál de cl los tiene un mayor deberá ser el grado dc
peso mayor segun las importancia de la satisfaccion
circunstancias cspecíficas y, por del otro”. En ese sentido,
tanto, cuál de ellos prevalecerá
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primero se clcfinirú el grado de imposibilita que el funcioiiai io

no satisfacción o restricción del pucda trabajar en la
principio de iiiterd icción de la administración pública conto
arbitrariedad, luego se definirá mínimo por un año, es temporal,
el grado de importancia del por lo que, una vez concl ulda —
cumjilimiento dc las funciones y luego de 3 años de ocui rido
que la Constitución lta asigtiado ello—, se produce la
a la CGR, a fin de determinar si rehabilitación automática del
la importancia de la satisfacción infractor, que implica dejar sin
de estos justifica la afectación o efecto toda constancia dc la
la no satisfacción del otro. sanción impuesta por
También se debe tomar en responsabilidad administrativa
cuenta la scguridad dc las funcional, no pudiendo
premisas epistciiiicas y, sobre constituir un precedente o
esta base, a las vai iables dcmét ito para el funcionario o
relacionadas con cl gi‘ado de servidor público sancionado
afectación o satisfacción se les (artículo 17, incisos 1 y 2 del
puede atribuir un valoi nuinéi ico Rcglamento de la Ley 29622).
que fluye de la escala ti iádica de
la siguiente iiianeia: leve, mcdio Con relacion a la seguridad dc
e intenso. Por último, a las las premisas episténlícas, es
variables relacionadas con la claro que su afectación resulta
seguridad de las premisas ser plausible, toda vez que no
epistémicas se les puede atribuir cxistc total certeza dc que la
un valor de scguridad, que es sanción de inhabilitacióii
como sigue: seguro, plausible y administrativa permita qiic la
no evidentemente falso. CGR cumpla con los
unes constitucionales de
Así las cosas, cl grado de supcrvisai la legalidad de la
restricción o afectación del ejecución presupuestal, de
principio de interdicción de la los actos de las instituciones
arbitrariedad podría ser sujetas a control, así como
catalogado como leve o media, de combatir a la
toda vez que la sanción de corrupción en la gestión pública.
inhabilitación administrativa (al
tener una duración míniiiia de De otro lado, el grado dc
un año), sí bien constituye una satisfacción u optimización c1e1
medida que iestringe derechos e interés general de sancionar‘ lu
conductas que contravcngan la
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ilusión institucional y la inhabilitación permitirá

noi iiiativa de control de la desiiicentivar la comisión de
ejecución presupuestal, a fin dc fumras infracciones a la
gai‘antizai‘ los fines normativa sobre gestión de
constitucionales encomendados bienes y recursos públicos. Con
a la CGR eii el artículo 82 de la relación a la seguridad de las
C‹institución; así corno del premisas epistémicas, es claro
principio de lucha coiitra la que su afectación i csulta ser
coii‘upción, podría ser plausible, en la medida que no
catalogado como inleri.s c en la existe la certeza total de que la
medida en que la aplicación de sanción de inhabilitación
la sanción de inhabil itación administrativa no impida la
’ aclniinístrativa permite saiicioiiar comisión de infracciones por
de iiiancra rigurosa hechos de responsabilidad administrativa
responsabilidad adiiiiiiistrativa funcional vinculadas a la gestión
funcional calificados dc muy de bienes y recursos públicos.
graves. De hecho, a la fecha, la
sanción de inhabilitación es De la aplicación de la fórmula
impuesta con mucha mayor del peso al principio de
ficcueiicia que la otra sanción interdicción de l‹i arbitrariedad,
prevista ante una situación de por en lado; y al interés general
responsabilidad adiuiiiisti ativa de sancionar las conductas que
funcional, que es la suspensión. contravengan la ilusión
institucional y la normativa dc
Así, en el primer triinesti e dc1 control de la ejecución
201 7, de las 775 sanciones presupuestal para el
impuestas por la CGR, solo en cumplimiento che los fines
57 casos se adoptó la sanción de constitucionales previstos en el
suspensión temporal, irileiiti as artículo 82 de la Constitución, y
que en los 718 casos restantes se al principio de lucha contra la
impuso la sanción de corrupción, por el otro; se
inhabilitación concluye que la satisfacción en
(*http://doc.contraloria.uob.ne/d grado intenso del interés general
ociimentos/Re¾stro Web Marz de sancionar las conductas
o Registro Final 3103201 7 ni infractoras por responsabilidad
odI head o 20062017.pdIb). administrativa funcional y del
Asimismo, esta aplicación principio de lucha contra la
rigurosa de la sanción de corrupción justifica la
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restricción del principio de impugnada presenta el siguiente

interdicción de la arbitrariedad, texto normativo:
afectado de solo manera leve o
media. A rticu lo 51.- Prometi im iento pa ra
4 Por todo lo expuesto, coiicluyo que El pi oced imiento para sancionai

por iesponsabil iüad administrativa
la regulación de la duración de la frii›cional a los infi”actores a
sanción de inhabilitación para el qu ienes se refiere In presci›te Ley
ejercicio de la función pública de l está constituido por dos (2)
a 5 anos prevista en el artículo 47, instancias.
inciso l , literal “a” de la LOCGR no La primera ii›sta‹›cia, a cargo de la
Contraloría Gc»cial, está
resulta irrazonable e constituida por ut› órgano
inconstitucional, por lo que insti uctor y un ói gano s‹incioi›ador.
corresponde ser confiriiiada cii su Ambos poseen autonoi» mi teci›ica
constitucionalidad y, en ei› sus actuaciones. El órgano
consecuencia, la deiiianda en este insta uctor lleva ›i cabo las
i»vsstigaciones y pi opone la
extreirio también debe ser declarada detei”niinación de las in fracciones y
infundada. las sanciones ante el órgano
sancionado›”. Este último, mediante
LA INDEPENDENC IA E i esoI‹›ción in‹›tivada, ii»pondi á o
IMI'ARCIALIDAD DE LOS descs\imará las sanciones
pi opuestas.
ÓRGANOS DE LA
CONTRALORÍA GENERAL EN La segrii›da instancia, a caí c del
EL PROCESO PARA 1'i ibu‹›al S‹ipe‹ io\” de
SANCIONAR POR Kespoi1sab ilidades
RESPONSABILIDAD Administi ativas, resue Ive las
apelaciones contra las decisioi›«s
ADMINISTRATIVA dcl ór•ano sancionndoi .
FUNCIONAL
El pi ocedimiento pa‹’a sancionar
49. El Colegio demandante también por rssponsab ilidad administrativa
solicita la inconstitucionalidad del f‹incioi›aI se sujeta a los pi”ii›cipios
dc legal idad y deb ido pr oceso, así
artículo 51 de la LOCGR, como a los demás pi incipios de la
incorporado poi el aitículo l de la j›oteslad sancionadoia de la
Ley 296i22 por contravenir, a su adininisti ación estabIeci‹Jos en el
juicio, el debido proceso y la tutela artículo 230 de ta Ley N” 27444,
Ley du Procedimiento
jurisdiccional, reconocidos poi el
Adm in i trati General.
aitículo 139, inciso 3, dc la
Constitución. La disposición legal
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La parte demandante sostiene que el como ocurre con otras instituciones

artículo 51 de la de la LOCGR, (liidecopi, OSCE, etc.).
incorporado por la Ley 29622, es
inconstitucional por cuanto el 52. Al respecto, recordemos que el
procediiriiento sancionador por aitículo 8, inciso l , dc la CADH
responsabilidad administrativa establece lo siguiente:
funcional de la CGR contravienc los
principios de independencia Toda per sona tiene derecho a ser
imparcialidad. Ello en la medida de oida, con las debidas garantías y
dentro de un p(azo razonable, por
que en la estructura de dicho un juez o ti-ibunal (...)
procedimiento sancionador, tanto el independiente e iinparc tal (. . . ) en
órgano instructor como el ói‘gano la sustanciación de cualquier
sancioiiador —--en primera y segunda ac‹lsaciún penal foi”mu Iuds contra
ella, o para la det¢rinii›aciói› dc sus
instaiicia— forman parte de la CGR,
derechos y obligaciones de orden
actuando así como juez y pai-te eii la civil, labor al, fiscal o de cita lqiiier
determinación de la iesponsabilidad oti o caréctei .
administrativa funcional de
funcionarios y servidores publicas. 53. l³i‘ecisamente, la Corte IDH ha
establecido que “[s] i bien el artículo
Por su parte el Congreso de la 8 de la Convención Americana se
República sostiene 9iie la titula ‘Garantías Judiciales’, su
incorpoi‘ación del artículo 5 l a la aplicación no se limita a los
LOCGR no vulnera el pi incipio de recursos judiciales cii sentido
indcpcndencia e impai cialidad, por estricto, 'sino al conjunto de
cuanto guarda coherencia con los requisitos que deben observarse en
reqrici imientos establecidos en el las instancias procesales’ a efecto de
artículo 23, inciso 1, de la LPAG. que las personas puedan entenderse
Además, el órgano instructor y el adecuadamente ante cualquier tipo
órgano sancionador son unidades de acto emanado dcl Estado que
or gáiiicas de la CGR que poseen pueda afectar sus clerechos”
autoiioiiiía técnica eii sus piccisando que “el elenco de
decisiones. Y, si bien el TSRA se 6áiantías mínimas establecido en el
encuentra adscrito a la CGR, dicha numeral 2 del niisiiio precepto se
dependencia solo es de carácter aplica también a [l]os órdenes [civil,
administrativo, por lo que cuentan laboral, fiscal o de cualquier otro
también con autonomía carácter: corporativo y
independencia técnica y funcional, pai‘laiiientarío] y, por ende, en ese
tipo de materias el individuo tiene
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COLEG IO DE ADOGADOS DE
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también el derecho, en general, al solo se encuentre vinculado por el

debido proceso que se aplica en ordenamiento jurídico, mas no por
materia penal” (Caso Tribtincil las decisión de otro poder público.
Consliliicianal vs. Perú, de fecha 3 1 Y, desde luego, esto que se
de enero dc 2001). predica del órgano jurisdiccional
en términos iiiás generales debe
De manera similar‘, tengamos en poder también predicarse del juez
cuenta que el Tribunal en términos más específicos
Constituciolial tiene dicho que las (fundamento 70 de la Sentencia
garantías mínimas del debido 49éí8-20 l 4-I-IC/TC).
proceso deben observarse no solo en
sede jurisdiccional, sino también en lii ese sentido, tiene dos
la administrativa sancionador ia, dimensiones: a) «curso, segün la
corporativa y parlamentar ia cual, la autor idad judicial, en el
(fundaiiiento 8 de la Sentencia desarrollo de la función
00358-20 l 3-PA/TC). De ello se jurisdiccional, no puede sujetarse
infiere que el derecho a ser juzgado a ningún interés que provenga de
por un juez o tribunal independiciite fuera de la organización judicial
e imparcial es una garantía en conjunto, ni admitir pi‘csiones
fundamental del debido proceso para resolver un caso eii un
extensible, como se señaló, al determinado sentido; b) interna,
ámbito dcl derecho administrativo que implica que, dentro de la
sancionadoi. organización judicial: 1) la
autoridad judicial, en el ejercicio
Los pi iiicipios de independencia e de la función jurisdiccional, no
impai‘cia1idad tienen un contenido puede sujetarse a la voluntad de
jurídico propio: otros ór8anos judiciales, salvo que
medie un medio impugnatorio; y
a) La indcp‹n‹ienciu tiene una íntima 2) que la autoridad judicial, en el
relación con el principio de desempeño de la función
separación de podercs (artículo 43 jurisdiccional, no pueda sujctarse
de la Constitución), y tiene una a los intereses de órganos
manifestación en esencia administrativos de gobiei no que
estructural e institucional. Su existan dentro de la organización
contenido pretende que la judicial (fundamento 7 de la
configui‘ación del sistema jurídico Sentencia 2920-20I2-HC/TC).
e institucional gar antlce que el
órgano que ejerce jurisdicción
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b) Jn imj›ai-cialidad, eii caiiibio, no (fundamentos 16 y 17 de la

apunta a la relación del órgano Sentencia 0197-2010-PA/TC).
con el sistema, sino a la relación
del órgano con la cuestión Finalmente, s i bien queda claro que
litígíosa. Existe imparcialidad amhos derechos reconocidos
cuando no hay razones suficientes originalmente en el contexto
para sostener que el órgano jurisdiccional también son
decisoi tiene un interés subjetivo aplicables en el ámbito del
con el asunto que está llamado a procedimiento administiatí vo
heterocomponer o resolver, o que sancionador, en este último caso
no giiarcJa equidistancia i‘especto tanto su contenido como sti
de las partes en oposición intensidad deben de ser modiilados
(fundamento 71 de la Sentencia en función a la naturaleza del
4968-2014-HC/TC). pi ocedimiento mismo.
Por su parte, la imparcialidad F.1. La distinción entre la

tiene también dos dimensiones: a) actividatl tte instrucción y la
/M/5O/’CíOlidad euhjetivci,referida a de juzgamiento y su
cualquier compromiso que vigencia en
pudici’a tener el juez con las cl procedimiento
partes procesales o con el administrativo sancionador
resultado del proceso. Desde esta
pei‘spcctiva, el derecho a un juez 57. De acuerdo con el aitículo 51 de la
impaicial garantiza que una LOCGR, incorporado por el artículo
pci‘soiia no sea sometida a un I de la Ley 29622, el procedimiento
proceso o procedimiento eii el que para sancionar por responsabilidad
el juez, o quien está llamado a administrativa funcional a los
decidir sobre la cuestión litigiosu, infractores a quienes se refiere dicha
tenga algún tipo de compi omiso ley está constitu ido por dos (2)
con alguna de las partes o con el instancias.
resultado del mismo; b)
imparcicili‹1ad objetiva, re fcrida a a) La primera instancia, a cargo
la influencia negativa que ptiede de la CCII, está constituida
tener en el juez la estructura del poi un Órgano ins tractor y un
sistema, restándole imparcialidad, órgano sancianciclur. Ambos
es decir, si el sistema no ofrece poseen autonomía técnica en
suficientes gai‘antías para sus actuaciones. El órgano
desterrar cualquier duda razonable instructor lleva a cabo las
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investigaciones y propone la órgano instructor, ya que todos

determinación de las pertenecen a la misma institución
infracciones y las sanciones —CGR—; y en s ti dimcns ión
ante el órgano saiicionador. objetiva, debido a que la
Este último, iiicdiante estructura misma del
iesolución motivada, procedimiento evidencia una falta
iiripondrá o desestiiiiará las de imparcialidad poi parte del
sanciones propuestas. órgano sancionador, por que este
se verá influenciado
b) La segunda instancia, a cargo negativamente contra los
del TSRA, resuelve las funcionarios y servidores públicos
apelaciones contra las investigados, al ser cl organo
decisiones clel órgano instructor -que propone la
’ sancionador. sanción- parte de la CGR.
Específicamente, el demandante 59. Coiiviene anotar previamente que la

cuestiona que la estructui a del diferenciación entre la autoridad que
procedimiento sancionador vulnera: realiza la investigación y el órgano
qtie determina la sanción, en el
u) El clerecho a un juez marco de un proceso sancionador,
indej›endiente en s u ciimc'ns un constituye una manifestación del
interna, en la medida que el principio acusatorio en el marco de
órgano sancionador ejercerá sus un pioceso penal, corno ya lo
funciones atendiendo dc manera recoiioció el Tribunal
favorable a lo propuesto por el Constitucional en el fundamento 5
ói‘gano instructor, ya que ambos, de la Sentencia 2005-200f›-HC/TC
al formar parte de la CGR, tienen a! establecer lo siguiente “La
un turismo interés, que es el de vigencia del principio acusatorio
mantener la credibilidad de las imprime al sistema de
actuaciones de dicha entidad; ciijuiciamiento determinadas
caractci‘ísticas: a) Que no puede
b) El clcrccho a un juez inlpcii cicil en existir juicio sin acusación,
en dimcn.s ión xuó)c/ívri, toda vez debiendo ser formulada ésta por
que se advierte que el órgano persona ajena al órgano
sancionador y el tribunal de jurisdiccional sentcnciador, de
segunda instancia tienen un claro manera que si ni el fiscal ni niºb•iflá
compromiso con una de las partes de las otras partes posibles foririulan
del procedimiento comí o es el acusación contra el imputado, el
TRIBUNAL
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proceso debe ser sobreseíclo Latinoamérica a mediados dc la

necesariamente; b) Que no puede ‹lécada de 1980 (. . .) En tal sentido,
condenarse por hechos distintos de cl nuevo modelo de proceso penal
los acusados ni a persona distinta de posee las siguientes características:
la acusada; c) Que no pueden a) adopción de un modelo
atribuii’se al juzgador poderes de acusatorio-adversarial, que en
dirección material del ¡Proceso que esencia presupone la separación
cuestionen su de las funciones dc investigación y
imparcialidad”(énfasis agr•6ádo). juzgamiento, así como la activa
participación de las partes
La importancia de esta garantía es procesales para la dilucidación de
tal que constituyóuno dc los los hechos controvertidos (...)”
fundamentos para la modificación (énfasis agregado).
del modelo procesal penal en
nuestro país. Así, en la exposición Es en atención a ello que se na
de motivos del Decreto Lcgislatix o establecido en dicho citei‘po
957, que api‘ueba el Código Procesal proccsal penal que las funciones de
Penal de 2004 —vigente cn casi investigación y acusación del delito
todos los distritos judiciales del competen de manera exclusiva al
país—, se señaló lo siguieiite: “(...) Ministerio Público, en tanto titular
En ese or den de ideas la csti tictura de la acción penal (artículo 159,
del nuevo pioceso penal así como inciso 5, de la Constitución);
sus instituciones allí contenidas se iiiientras que la función de
editican sobre la base del modelo administrar justicia es atribuida
acusatorio de pr oceso penal cuyas exclusivamente al Poder Judicial
grandes líneas rectoras son: (aitículo 138 de la Constitución);
separación de funciones diferenciando así al ente instructoi- y
de investigación y de al ente sancionador en el ámbito de
juzgamiento (...)” (énfasis la determinación de la
agregado). Ello también iesponsabilidad penal.
fue reconocido por el
Tribunal Constitucional en el 62. El objetivo de csta diferenciación no
fundamento 3 de la Sentencia 0815- es otro que el garantizar que la
2007-HC/TC: “(...) El nuevo autoridad que juzga se pi‘onunc1e
Código Procesal Penal, proiiiiilgado con plena convicción, libre de
mediante Decreto Legislativo N’ cualquier tipo dc pi‘ejuicio o idea
957 del 29 de julio de 2004, predeterminada respecto de la
constituye la culminación de un situación del imputado y su
proceso dc reforma iniciado en
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vinculación con el hecho establecer l» debida separación

investigado, que pueda surgir entre la fase instructora y la
naturalmente producto de los actos sancionadora, cncomendándolas a
de investigación realizados eii la autoridades distintas” (énfasis
etapa de instrucción. Por ende, esta agregado). lgualmente, el artículo
separación de funciones garantiza 252, incisol, clcl mismo cuerpo
directairiente la imparcia1íclad del normativo señala que “paia cl
juzgador. Tal corno lo señala la ejercicio de la potestad
Corte Constitucional de Colombia: sancionadora se requiere
“la separación funcional entre la obligatoriamente haber seguido el
instrucción y el juzgamiento no es pi‘ocedimiento legal o
‘un cambio mcranªente reglamentariamente establecido
procedimental’, sino que con clla cai‘acterizado poi”. l . Diferenciar en
(...) se pretciide que la convicción su estructura entre la autoridad
que el investigador se haya foi-iiiado que conduce In fase instructora y
previamente no se imponga en las la que decide la aplicación de la
decisiones que se adopten en el sanción (...)” (énfasis agregado).
juicio, al quedar éstas a cargo de un
servidor judicial distinto e 64. Merece resaltai‘ que esta exigencia
indepeiic1ie:tte de aquél, que con lo cii la estructura del procedimiento
cual, tairibién y especialmente, el sancionador debe ser aplicada a
sujeto pasivo de la acción penal todos los procedimientos
superará la prevención de que su adiiainistrativos creados mediante
causa siga encaminada hacia tal o lcyes especiales, tal como lo señala
cual determinación final” cl aitículo 245.2 del mencionado
(fundamento 14 de la Sentencia C- T.U.O. de la LPAG: “Las
762/09). disposiciones contenidas en el
piesente Capítulo se aplican con
63. Posteriormente, el T.U.O. de la carácter supletorio a todos los
LPAG lta reconocido dicha garantía procedimientos establecidos cii
en su artículo 246, inciso 2, al leyes especiales, incluyendo los
señalar que “no se pueden imponer tributarios, los que deben observar
sanciones siii que se haya trairiitaclo necesariamente los principios de la
el procedimiento rc³lª•°ª'× . potcstad sancionadoia
respetando las gai‘antías del debido administrativa a que se refiere cl
procedimiento. Los procedimientos aitículo 246, así como la
que regulen el ejercicio ite la estructura y garantias previstas
potestad sancionadora deben para el procedimiento
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administrativo naturaleza jurídica de la entidad

sancionador”(énfasis agregado). competente encargada de su
tramitación, entre otros. De la
65. Sin embargo, existe una clara misma opinión es la Corte
distinción entre la estructura del Constitucional dc Colombia cuando
proceso penal y el procedimiento scñala que “(...) en cada régimen,
administrativo sancionador, según las particularidades de cada
iespecto a la diferenciación entre el una de las modalidades
órgano instructor y el ói gano sancionatorias que difieren en
juzgador: así, mientras que en el cuanto a sus intereses, sujetos
primero dichas funciones se involucrados, sanciones y efectos
encuentran a cargo de instituciones jurídicos sobre la comunidad, cl
independientes y autónomas, eii el legislador y las autoridades con
• procedimiento administrativo poder de rcglaiiientacióii o
sancionador cl órgano instructoi y cl desarrollo normativo, podi‘á fijar los
órgano sancionador, si bien están a requisitos puntuales de cada
cargo de autoridades distintas, procedimiento” (fundamento 22 dc
forman parte de la misma la Sentencia C-762 de 2009).
institución.
Es en dicho contexto que el
6C› Existen Ná1‘iOS TOcedimieiitos legislador consideróconvenientc
administrativo sancionadoi es regular un procedimiento
vigentes, regulados en leyes administrativo sancionador común,
especiales —a diferencia de un solo previsto en el T.U.O. de la LPAG,
proceso penal común (Decreto revistiéndolo de las garantías
Legislativo 957)—, con diversos mínimas que debe tener el mismo,
regímenes procedimentales. Estas acordes con el dcbido proceso o
diferencias en la estructura dc dichos debido procedimiento. En esa
procedimientos se justifican en lógica, el principio dc
diversas razones: i) la independencia c imparcialidad,
especialidad técnica del sector para conto se señaló, también tiene
el cual han sido diseñados, ii) el tipo vigcncia en el marco de los
de bienes jurídicos protegidos y sii procedimientos administrativos
nivel de afectación, iii) la natuialeza sancionadorcs. Por lo que, a liii de
de los sujetos que son sometidos a garantizai‘ el cumplimiento de estc,
dichos procedimientos el legisladoi coiisidei ó conveniente
(administrados, funcionarios o ditérenciar al órgano instructor del
servidores públicos), vi) la diversa órgano sancionador en el marco de
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un procedimiento administrativo difei‘enciadas y complementarias

sancionador, aunque con un matiz enti‘e sí, lo que impidc que el
del que dicha garantía presenta en el órgano sancionador se sujete a la
proceso penal. voluntad del órgano insti iictor.
De ahí que considere que la Para verificar la dinámica de

instauración de un pr occdimiento actuación del órgano instructor y
administrativo sancionador que sancionador, se debe analizar las
establezca la diferenciación entre las normas de rango infralegal 9iie
etapas instructiva y sancionadora desarrollan la LOCGR. Sobre
tal corno se encuentra pr-cv isto en el ello, el artículo 23.1 del
aitículo 51 de la LOCGR, Reglamento de la Ley 29G62
incoiporado por la Ley 29622— establece que la /nsc ía.i/rnc/ívn, a
' constituye una medida vúlida en cargo del órgano de iiisti ficción,
términos constitucionales, ya que comprende las actuaciones
tiene implicancias directas con la previas, el inicio y desai‘rollo del
protección del derecho a un juez procedimiento sancionador,
independiente e imparcial eii dicho culminando con dictado o eiiiisión
ámbito, lo que garantiza, además, la dcl pronunciamiento sobre la
vigencia de los clerechos existencia o inexistencia de
fundamentales de las partes infracción por responsabiliclad
involucradas. administrativa funcional, eii que
sc pro¡ione la imposición de
Asi pucs, con relación a la violación sanción y se remite el
al derecho a un juez independiente e cori‘cspondiente proyccto de
imparcial alegado por la parte resolución, o, se dispone el
demandante, estimo lo siguiente: ai‘chivo del procedimiento, según
corresponda. Mientras qnc, dc
a) lo se vn/nci-n el dcrecho a un acuerdo al artículo 23.2, lvi f‹is‹
jticz indcpcnclic•ntc• en su .s cincionadora, a cargo ác I órgano
dimensión internet, en la medida de sanción, comprende desde la
en que, tanto el ói’gaiio de recepción del pronunciaiiiiciito dcl
instrucción como el óigano órgano instructor que propone la
sancionador, si bien forman parte imposición de sanción, hasta la
de la estructura orgánica ble la eiiiisión de la resolución que
CGR, en el procedimiento decide sobre la imposición de
administrativo sanc ionacloi ambos sanción o que la declara no ha
órganos tienen funciones lugar, disponiendo, en este ültimo
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caso, el archivo del le compete efectuar la

procedimiento. graduación definitiva de la
sanción que corresponde
Y mas aun, a través de la imponer (artículo 7.1.1.4.,
Directiva 010-2016-CG/GI³ROD literal B).
“Fiii cedimiento Administriilivo
Sancionador por Rcsponscihilidad • El órgano sancionador puede
Func ional ”, aprobada por devolver el expediente al
Resolución de Contraloría 129- órgano instructor si
201 6-CG de fecha 9 de mayo de considera que existió una
20 1 6, se deja en evidencia que la incompleta calificación de los
dináiiiica entre el órgano hechos como intíacciones
iiisti uctor y el órgano sancionador graves o muy graves; ante
se realiza garantizando la ello, cl órgano instructor
independencia de ambos. cvalúa los
argumentos dc la
• Al finalizar la fase dc devolución, adoptando las
instrucción del acciones correspondientes y
procedimiento elaborando, según sea el
administrativo sancionador, caso, un nuevo
el órgano instructor eiiiitc un pronunciamiento o
pr onunciamieiito motivado, ratificando el contenido del
señalando la existencia o pronunciamiento original. El
iiiex istencia de la comisión nuevo pronunciamiento
de infracción por reemplaza al
responsabilidad administrativa pronunciamiento original,
funcional, grave debiendo ser remitido al
o muy grave. Al órgano sancionador cuando
pronunciarse sobre la señale la existencia de
existencia de infiaccióii, el responsabilidad administrativa
ói gano instructor pi opone al funcional,
ói gano sancionadoi‘ la acompañando el
sanción que correspondiente pi‘oyecto de
rcferencialinente resolución. En caso
correspondería imponer al contrario, cuando dc la
administrado. Sin ciiibai go, reevaluación sc uprccie la
esta propuesta no vincula al inexistencia de infracción, se
órgano sancionadoi, a quien emite la iesolución
-”›v
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cort‘espondiente, culiiiiiiando • En caso observe en el

el procedimiento pronunciamiento la
sancionador (artículo incompleta calificación de
7. l . 1.5). los hechos como
infi acciones graves o muy
• La ratificación del contenido graves, devuelve en una sola
dcl pronuiiciamieiito ocasión el expedicnte al
original, conjuntaiiientc con órgano insti uctor, mediante
cl expediente del comunicación escrita
procedimiento, es ieiiiitida al debidamente sustentada,
, órgano sancionador con las para fines de la reevaluación
aclaraciones o ampliaciones del pronunciamiento. En este
necesarias respecto a su caso, la ratificación del
fundamentación para la contenido dcl
emisión de la resolución pronunciamiento, obliga al
conforme a su competencia órgano sancioiiador a valorar
(artículo 7. l . 1.5). las aclaraciones o
ampliaciones que le scan
El órgano sancionador formuladas por el ótgano
evalúa el pronuiici‹imieiito instructor, eii la resolución
del órgano insti uctor, del procediiiiieiito
conjuntamente con el sancionadoi’ (artículo
expediente del 7. l .2.3).
rocedimiento sancionador.
l evaluar el Con todo lo expuesto, queda
pronunciamiento se verifica claro que el órgano sancionador
la debida funclamentación puede cuestionar el
que justifique apl ícar la pronunciamiento emitido por el
sanción y sustente la óigano instructor sobre la
i‘esol usión que corresponda. calificación dc la infracción
El Organo Sancionador cometida e, inclusive, solicitarle
puede disponer las que realice o desarrolle
actuiiciones actuaciones complementarias
complementarias que sean para un iiiejor esclarecimiento
estrictamente indispensables de los hechos investigados. Por
(artículo 7. 1.2.3). su parte, el órgano instructor,
ante el cuestionamiento
i‘ea1izado por el ói‘gano
TRIBUNAL
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sancionador, puede modificar su responsabilidad administrativa

pronunciamiento o ratificarse en funcional, lo que determina la
su decisión inicial y en la emisión de una resolución de
propuesta de sanción que archivo del expediente (artículo
formuló. Ello actedita la 7. l . l .4., literal B de la Directiva
independencia de actuaciones 010-2016-CG/GPROD).
que existe tanto cii el órgano
instructor corno en el órgano Por su parte, el TSRA, de acuerdo
sancionador. No advierto, con el artículo 56 de la LOCGR,
entonces, una vulneración del incorporado por el artículo 1 de la
derecho a un j tiez independiente Ley 29622, constituye la última
en su diiiiensión interna. instancia aclministrativa en el
procediiriiento sancionador. Es un
No se vulnera cl dc•rc•ch‹i a un órgano colegiado adscrito a la
juez imp‹ircial en su dimensión CGR, con independencia técnica
subjetiva, toda vez que no existe y funcional cii las materias de su
un interés compartido entre el competencia y autonomía en sus
órgano instructor y cl órgano decisiones. Asimismo, el artículo
sancionador. Ello se evidencia en 58 de la citada ley señala sus
que este último, tal conto está competencias: a) conocer eii
regulado el proceso sancionadoi‘ segunda y última instancia
por iesponsabilidad administrativa los recursos de
administrativa funcional, puede apelación interpuestos contra la
cuestionar el pronunciamiento del i‘eso1iiclón de sanción impuesta
órgano instructor, enmendándole por el órgano sancionador; b)
su actuación. De allí que no pueda ievisar la resolución del órgano
señalarse, como lo hace el sancionador pudiendo revocar,
demandante, que el interés dcl confirmar o modificar lo resuelto;
órgano instructor es compartido y c) las demás que le sean
por el órgano sancionador. establecidas en las normas
coiiiplementarias de la referida
Inclusive cabe la posibilidad de lcy, a efectos de garantizarle el
que, luego dc la etapa de adecuado cumplimiento delas
instrucción. el propio órgano funciones encomendadas. Estas
instructor deteiiiiine que no funciones han sido ampliamente
existen indicios suficientes sobre desarrolladas en el Reglamento de
la comisión de infracciones la Ley 29662, en la Directiva 0l0-
graves o muy graves que generen 20 l 6-CG/GPROD, así como en
’'
EX P.N. 0020-2015-PI/TC
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Reglamento del TSRA, aprobado sancionador (instrucción, sanción,

por Resolución de Contraloría 244- apelación). No advierto, entonces,
20 13-CG. una presunción de parcialidad en
el proceso, de acucrdo con la
En esa medida, cl TSRA taiiiblén teoría de la apariencia.
cstá facultado para cuestionar las
decisiones que adopte el ói gano Adicionalmente a ello, et propio
sancionador, que pudo basar su procedimiento sancionador prevé
sanción, a su vez, tomando en mecanismos a favor del
cuenta lo señalado por el ói gano investigado para garantizar la
instructor. Es claro que se trata de imparcialidad de las autoridades
, tres órganos distintos con intervinientes.
funciones diferenciadas e
independientes entre sí cuyas • El artículo 6.3, litcral “g” de
competencias radican la Directiva 0 1 0-201 6-
exclusivamente en lo seíialado en CG/GPROD señala como
la LOCGR, así como en las uno de los principios del
normas reglamentarias que la procedimiento
desarrollan. No advierto, administrativo sancionador
entonces, una vulneración del por responsabilidad
dcrecho a un juez impai cial eii su funcional el de
dimensión subjetiva, corno adtice “imparcialidad”, que
el demandante. establece que los órganos del
procedimiento sancionador
c) Finalmente, tampoco s c vuliici a c•l no tienen niiigúii tipo de
‹derecho ci ilri juez imparcial en su compromiso o prejuicio
dimcn.sión nó/c//v‹z, toda vez qrie hacía la materia o
la estructura misma dcl administrados comprendidos
procedimiento administrativo en dicho procedimiento.
sancionador por responsabilidad Indica además que “en caso
funcional permite garantizar la contrario, se abstienen
imparcialidad de l os ói ¡;aiios de conforme a las causales
instrucción, sancionador y del establecidas legalmente”,
TSRA en el desarrollo dcl mismo. remitiendo al artículo 97 del
Ello, en ia medida en que cada T.U.O de la LPAG.
uno interviene, de iiiaiiera Finalmente, el referido
autónoma, en una parte del artículo 6.3, litcral “g”,
procedimiento adniiiiistiativo señala que la estructura del
”
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procedimiento ofrece las 70. Poi todo lo expuesto, considero que

suficientes garantías a los la disposición contenida en el
administrados para destcrrar artículo 51 de la LOCGR,
cualquier duda razonable incorporado por la Ley 29622, no es
sobre la actuación dc los inconstitucional, por lo que debe ser
órganos dcl procediiiiiento confirmada en su constitucionalidad
sancionador. y, en consecuencia, la demanda en
todos estos extremos también debe
³ • El artículo 2 J del ser declarada infundada.
Reglamentodel TSRA
establece las causales de II. LA PRESUNTA
abstención de los vocales y INCONSJ“ITUCIONALIHAD DE
. personal de la Secretaría LAS DEMAS DISPOSICIONES
Técnica del TSRA, que HE LA LEY 29622
pueden obedecer a tenias de
parentesco (incisos a y c), 71. Fiiialiricnte, el Colegio demandante
relaciones profesionales o de también solicita la
negocios, o si se hubiese inconstitucionalidad de las demás
emitido opinión prcvia sobre disposiciones de la Ley 29622.
cl caso (incisos b y c);
relaciones amicales o de • De los artículos 47 (tipos de
enemistad (inciso d). sanciones); 48 (giadación de
Asimismo, los vocales de sanciones); 49 (indepciideiicia
dicho órgano pueden de responsabilidades); 50
excusaise del conociiiiicnto (iegisti’o de sancionados); 52 y
de los procedimientos 53 (funciones del órgano
sancionadores por a b tlna instructor); 54 (órgano
circunstancia debidaiiiciitc sancionador); 55 al 59 (segunda
act edilada, diferente a los instancia del procedimiento
supuestos de abstención, que sancionador); 60 (presci-ipción)
pueda afectar su de la LOCGR, incorporados por
imparcialidad (artículo 23 cl artículo l de la Ley 29622.
del Reglamento).
En ese sentido, taiiipoco se • De los artículos 11
vulnera el derecho a un (responsabilidadcs y sanciones
juzgador imparcial en su derivadas del proccso de
dimensión objetiva. control) y 22, último párrafo
(potestad sancionadora de la
Ü "
”
TRIBUNAL CONSTITUC IONAL
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AREQU I I³A
Contraloría General de la
República) de la LOCGR, 74. Asimismo, cabe anotar que el
modificados por los artículos 2 y propio dciiiandante indicó que
de la Ley 29622, carece de fundamento pronunciarse
respcctivamentc. por la constitucionalidad de la
Primera, Segunda, Tercera y Cuarta
De la Unica Disposición Disposición Complementaria Final
Complementaria Modificatoria de la Ley 29622 (referidas a la
de la Ley 29622 (Adición de entrada en vigencia de la ley, su
denominación subcapítulo I reglamentación, aplicación de
“Potestad para sancionar por infracciones y sanciones, así como a
infracciones al ejercicio del la aplicación de criterios para el
control). ejercicio dc control ante decisiones
discrecionales), al indicar que estas
En todos los casos, el Colegio ya liam cumplido sus efectos, por
demandante señaló que la cuanto la Ley 29622 se encuentra
inconstitucionalidad se produce “(...) pÍenaiiiente vi bcnte.
por un criterio de conexidad
sistemática respecto de la necesaria 75. En el int sino sentido, considero
eliminación de los textos iniiccesario que el Tribunal
normativos dcl artículo 45 y 51 Constitucional se pronuncie sobre la
iliüorporados a la Ley 27785 validez constitucional de la Primera
mediante Ley 29622”. Es decir, la y Segunda Disposición
declaración de inconstitucionalidad Complementaria Transitoria de la
los artículos señalados quecla Ley 29622, toda vez que también
supeditaba juicio del han surtido sus efectos en el tiempo,
demhtidaiite— a la declaración ya que se refieren a la aplicación
previa de inconstitucionalidad de los progresiva de la ley mencionada, y
artículos 45 y 51 de la LOCGR. dc las infi’acciones y sanciones por
hechos cometidos antes de la
73. Al respecto, dado que según lo vigencia flc esta.
explicado previaiiiciite, al ser
constitucionales los artículos 45 y Por estos fundamentos, voto poi
El de la LOCGR, iiicoi porados por declarar INFUNDADA la demanda de
la Ley 29622, la solicitud de inconstitucionalidad iiitcrpuesta contra la
inconstitucionalidad por conexidad Ley 29622, que modifica e incorpora
de las demás disposiciones también diversos artículos a la Ley 27785, en
deviene en infundada. todos sus extremos.
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AREQUIPA
AREQUIPA
Asimismo, debe INTERPRETARSE el administrativa, por lo que, las

artículo 47 inciso 1, literal “a”, de la Ley restricciones que impone inciden en
27785, Ley Orgánica del Sistema derechos distintos a los de naturaleza
Nacional de Control y de la Contraloría política”.
General de la República, incorporado
la Ley 29622, en el sentido de que “ a
inhabilitación para el ejercicio
función pública es de naturaleza LEDESMA NARVAEZ

Paolo Red

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:X1°. N.

PLENO JURISD ICCION AL

SEETEESIA 9EL T9IBUE2L 50kSTlTU5l0EAl

COLEGIO DE ABOGADOS DE AREQU IPA C. CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Magi tados fii tirantes:

istencia de sustracción de la materia ........................................................................6

SENTENCIA DE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

vez mediante escrito de 7 de d iciembre de 20 1 6, la Contraloría General de la

or ü ltiino, iriediante escrito dc 13 de junio dc 2017, el apoderado del Congreso de la

El Colegio dc Abogados de Arequipa sustenta su demanda en los siguientes

LI artículo 1 de la Ley 29622 es inconstitucioiial, en tanto incorpora los artículos

derechos sociales reconocido en cl artículo 26 dc la Convención Americana de

El artículo 1 de la Ley 29622 es inconstitucional, en tanto incorpora el artículo

El artícu lo 1 de la Ley 29622 es inconstitucional, en tanto incorpora el artículo

Las demás disposiciones de la Ley 29622 son incoiistitucionalcs por conexidad

A su vez, la contestación de la demanda se sustenta en los siguientes argumentos:

El procedimiento sancionador ¡Previsto por la Ley 29622 es constituciona l pues

La potestad sancionadora atribuida a la CGR por la Ley 2º9622 no es menos

— Lu tipificación de infracciones administrativas no está sujeta a reserva de ley

— La sanción de inhabilitación prevista en la ley impugnada no es

La potestad sancionadora atribuida a la CGR por la Ley 29622 se sustenta en el

Asimismo, dicha potestad sancionadora no califica como función jurisdiccional;

El procedimiento sancionador regulado por la Ley 29622 rcspeta los artículos

EXI'. N.‘ 00020-2015-PI/TC

máxime si los vocales dc dicho tribunal no son trabajadores de la CGR y

A. Inexistencia de sustracción de la materia

Este Tribunal Constitucional advicile que, el 28 de marzo de 20 1 8, se publicó en

3. Sin embargo, conforme a la reiterada jui imprudencia dc este Tribunal

5. Por tanto, pese a quc las versiones de los artículos 45 y 46 de la LOCGR

su vigencia que aún se encuentran en trámite. En consecuencia, se procederá a

B. Contravención a los principios constitucionales de imparcialidad e

6. La parte demandante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los

’ A o 45. — Co mpctencia dc la Contralona General

Artículo 5J .- Procedimiento pa ra sanciona r

El proccd miento para sancionar por rcsponsabilidad aclministrati va funcional a los

La primera instanc ia, a cargo dc la Contralor ía Gcncral, cstá constituida por un

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Alega quc dichas disposiciones son inconstitucional es por contravenir los

8 El principio de independencia judicial —al que hace la referencia la parte

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9. Al respecto, este Tribunal Constitucional na señalado lo siguiente:

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Además debe señalarse que, según la jurisprudencia constitucional, el pr incipio de

litigiosa. En ese sentido, existe impai‘cia1idad cuando no hay razones para

(. . .) el dci echo al dcbido pioccso, reconocido en cl inciso 3 dcl ar tículo 139.’ de la

De ahí que, en cl fundaiiiciito jurídico 53 de la sentencia emitida en el expediente

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is , la naturaleza del procedimiento administrativo sancionador es tal que,

En cl caso del procedimiento administrativo sancionador, ello supone que las

En consecuencia, no puede cuestionarse la imparcialidad o la independencia de

Sin embargo sí es exigiblc que, en la práctica, los órganos dc la administración

Además, al resolver procediiiiientos sancionadores, dichos organismos deben ser

permitan desterrar de manera efectiva cualquier cuestionamiento a la

2l. Por lo expuesto, no es posible amparar el argumento de los deiriandantes scgún el