Origen de la institución consular

La institución de los consulados es mucho más antigua que la de las misiones

diplomáticas permanentes. Nació de la necesidades del comercio internacional y las
relaciones comerciales constituyeron su base económica Ya en la antigüedad, en la
época de la esclavitud, las relaciones comerciales entre pueblos diferentes dieron
origen a instituciones que pueden considerarse como precursoras de los consulados
modernos. El comercio impulsó a los comerciantes de entonces hacia países
extranjeros, a menudo muy lejanos, y muy distintos por sus costumbres y sus leyes.
Esto explica la preocupación de los comerciantes de someter sus litigios a jueces de
su elección, que dictaran sentencia según sus respectivas leyes nacionales. En la
Grecia antigua, los residentes extranjeros designaban a unos protectores llamados
prostates, que les servían de intermediarios en sus relaciones judiciales y políticas
con el Estado donde residían.
Según Herodoto los egipcios permitieron a los srieeos establecidos en Naucratis seis
siglos antes de nuestra era aue desisnaran un magistrado llamado también prostates
encargado de aplicarles las leves de su patria En la misma época existieron en
algunos pueblos de la India jueces especiales para extranjeros.
La necesidad que tenían las ciudades griegas de asegurar la protección de su
comercio y de sus ciudadanos en las demás ciudades fué el origen de la proxenie,
que ofrece una gran analogía con los cónsules honorarios de los tiempos actuales.
Los proxenes eran escogidos entre los ciudadanos de la ciudad cuya protección se
soUcitaba. El deber del proxene era sobre todo proteger a los ciudadanos de la ciudad
que representaba, actuar en su nombre ante las asambleas, servirles de testigo al
otorgar testamento, ocuparse de la sucesión de los extranjeros fallecidos sin dejar
herederos y garantizar la venta de los cargamentos. Introducían a los embajadores
extranjeros en las asambleas y en los templos y preparaban los tratados concertados
entre su propio país y la ciudad que representaban Se sabe de casos en que sus
países les enviaron luego como embajadores al país que habían representado
(Callias, que fué proxene de Esparta en Atenas fué después embajador de Atenas en
Esparta).
ORIGEN DE LOS CONSULADOS
Después de la caída del Imperio romano de Occidente, en el año 476, la Europa
occidental vivió durante varios siglos en un régimen de economía agrícola, pero
Bizancio siguió siendo el centro de un importante comer ció internacional basado en
el Asia Menor. Mantuvo un intercambio constante con los países de Oriente, con Italia,
con los reinos francos y con el mundo eslavo, dentro del cual el imperio de la Gran
Moravia y Bulgaria, en el siglo IX, y el Estado de Kiev de Rurik, en los siglos IX y X,
sostuvieron con Bizancio relaciones económicas y políticas muy frecuentes.
Atraídos por este comercio internacional, muchos extranjeros se establecieron en
Constantinopla y en las otras ciudades del Imperio bizantino. Los comerciantes
procedentes de la misma ciudad o del mismo país residían en el mismo barrio,
organizaban allí una comunidad autónoma (cofradías, colonias), construían sus
almacenes, sus oficinas administrativas y sus iglesias y continuaban rigiéndose por
su ley nacional. Entre las ciudades italianas, Venecia y Amalfi primero, Genova y Pisa
más tarde, fundaron colonias florecientes en Constantinopla. Los búlgaros
mantuvieron también almacenes comerciales a partir del siglo IX, y los mercaderes
rusos se instalaron también en un barrio aparte en el siglo X. Estas comunidades,
fundándose en el principio del carácter personal de las leyes, generalmente admitido
en la época del feudalismo, no tardaron en conseguir el reconocimiento de una cierta
autonomía y, en particular, del derecho de nombrar magistrados especiales que
empezaron a llamarse «cónsules» a partir del siglo XII.
Así, Venecia obtuvo en el año 1060 el derecho de enviar a Constantinopla
magistrados encargados de juzgar a sus conciudadanos en materia civil y criminal y,
en el siglo siguiente, el emperador Alexis III, en su bula de oro, concedió, en 1199, a
los venecianos el privilegio de que sus propios magistrados juzgasen incluso los
litigios que pudieran tener con los subditos del Imperio bizantino. En 1204, la
República de Genova obtuvo el derecho de ocupar, bajo la autoridad de sus
magistrados especiales, un barrio de Constantinopla desde donde sus mercaderes
extendieron sus relaciones comerciales hasta las costas meridionales del Mar Negro.
En 1243, los comerciantes de la ciudad de Montpellier tenían un cónsul y una calle en
Constantinopla, y en 1340 la ciudad de Narbona obtuvo el derecho de instalar allí los
suyos.
Cuando, a partir del siglo VII de nuestra era, una gran parte del territorio del Imperio
romano cayó en poder del Islam, los Estados musulmanes concedieron a los
comerciantes de las ciudades de Occidente en régimen de protección que es donde
tuvieron su origen las capitulaciones. Fué la ciudad de Pisa, al parecer, la primera que
obtuvo ese régimen en Marruecos, en 1133; Montpellier lo consiguió en Alejandría,
en 1267 y Narbona en esa misma ciudad, en 1377.
Las necesidades del comercio internacional, análogas a las que habían dado origen
a las comunidades autónomas con sus magistrados propios en el Imperio bizantino y
en los Estados musulmanes, motivaron el establecimiento de almaneces o factorías
en los principados cristianos de la época de las Cruzadas. La ciudad de Amalfi fundó
factorías en el reino de Jerusalén (1157), en Antioquía y en Trípoli (1170), en la ciudad
de Acre (1110) y en la ciudad de Tiro (1123), y Pisa en Tiro (1187). Las Cruzadas
tuvieron como consecuencia la extención considerable de la red de factorías
autónomas. Marsella obtuvo el permiso de nombrar cónsules en Tiro y en Beirut
(1223), Montpellier en Antioquía y en Trípoli (1243), en la isla de Chipre (1254) y en
la de Rodas (1356), y la ciudad de Narbona en la isla de Rodas (1351).

EVOLUCIÓN DE LOS CONSULADOS

Primer período: El cónsul actúa principalmente como juez
Bajo el impulso del comercio internacional, la institución de los cónsules se extendió
rápidamente en los siglos XIII y XIV, no sólo en la cuenca del Mediterráneo, sino
también en las costas del Atlántico, del Mar del Norte y del Mar Báltico. Las repúblicas
italianas, en particular, intercambiaban cónsules entre ellas y establecieron
consulados en España. En 1251, la ciudad de Genova obtuvo del rey Fernando III de
Castilla el derecho de tener en Sevilla cónsules que gozaban de poderes no sólo para
fallar los pleitos entre genoveses, sino también entre genoveses y sevillanos. En el
siglo XIII, Venecia tenía cónsules en más de treinta ciudades. En 1347, el rey Pedro
IV de Aragón confirió a la ciudad de Barcelona el derecho de crear un tribunal
consular. 16. La importancia que tenían en los siglos XIII y XIV las repúblicas italianas
y las ciudades de Marsella, Valencia y Barcelona en el comercio internacional, explica
que, a partir del siglo XIII, sintieran la necesidad de enviar cónsules a las ciudades y
puertos de las costas del Océano Atlántico, del Mar del Norte y del Mar Báltico. En
1402, las repúblicas italianas enviaron cónsules a Londres y a los Países Bajos. En
1485, Inglaterra, bajo Ricardo III, envió su primer cónsul a Italia y, antes de fines del
siglo XV, nombró cónsules en los Países Bajos, Suecia, Noruega y Dinamarca.
Las ciudades hanseáticas y las ciudades de Flandes fundaron en la misma época, en
las costas del Océano Atlántico y en las del Mediterráneo, establecimientos
comerciales regidos por unos funcionarios llamados aldermen, conservadores,
pretores o cónsules.
El derecho, las costumbres y los usos aplicados por los cónsules de esa época han
llegado hasta nosotros en forma de compilaciones o recopilaciones de derecho
marítimo. El primer código que trata de la misión que corresponde a los cónsules se
conoce con el nombre de Tablas amalfitanas o Tablas de Amalfi, y data
probablemente del siglo XI. Este código tenía como finalidad principal proteger los
intereses de los armadores de la época. Otra recopilación de textos, de origen
francés, que datan de la época feudal, es el documento llamado Juicios de Oléron,
que se conocen también con el título de Roles (o Carta) de Oléron. Es una
recopilación privada de fallos del tribunal de justicia de la isla de Oléron, que trata
también de las relaciones entre los patronos de buques y las tripulaciones. Esa
recopilación data probablemente de fines del siglo XI o de principios del siglo XII. Se
ha aplicado durante mucho tiempo en los países de Europa occidental.
La más conocida de las compilaciones de usos marítimos es, sin duda alguna, el Libro
del Consulado del Mar (Consolato del Mare), que fué redactado, según la opinión
general, en Barcelona, en el siglo XIV. Constituye una modificación completa del
derecho marítimo de esa época, según el cual los litigios entre marinos y
comerciantes eran fallados por dos magistrados llamados cónsules.
Segundo período : El cónsul como representante del Estado.
En el siglo XVI, la consolidación del poder de los reyes en los Estados feudales, el
incremento de las fuerzas productivas en el interior del sistema feudal, el desarrollo
de las ciudades y la expansión del comercio internacional a raíz de los grandes
descubrimientos geográficos, crearon condiciones favorables para el desarrollo de la
institución de los cónsules.
Para darse cuenta de la gran importancia que esta institución tenía en aquella época,
hay que hacerse cargo de las dificultades con que tropezaba entonces el comercio
internacional. Por de pronto, cada país miraba con recelo las actividades comerciales
de una nación extranjera, considerando que podían causar perjuicio a sus
ciudadanos. Además, la inseguridad de las vías marítimas y de las comunicaciones
terrestres eran factores muy desfavorables para el comercio, así como las guerras,
tan frecuentes en la época feudal. Los tratados internacionales representaban una
garantía dudosa y las misiones diplomáticas eran relativamente poco frecuentes y, en
general, de corta duración. En tales condiciones, sólo los cónsules se hallaban en
situación de asegurar una protección, por pequeña que fuera, al comercio
internacional. Pero para ello habían de tener una autoridad suficiente, lo que creó la
necesidad de transformar al cónsul-juez en un verdadero funcionario público.
Tercer período : Protección del comercio y de la navegación.
La poderosa expansión de las fuerzas productivas de los países de Europa occidental
provocó profundos cambios en la vida interior y en las relaciones exteriores de los
Estados durante la primera mitad del siglo XVII. Bajo la presión ejercida por la
imperiosa necesidad de crear un amplio mercado nacional, se fué constituyendo la
unidad de los Estados de la Europa occidental. El Estado, al vencer los
particularismos feudales, empezó a afirmar su soberanía nacional y su
independencia. El ejercicio de la jurisdicción civil y penal por los cónsules se hizo
incompatible con el poder soberano del Estado territorial. En toda Europa el poder de
los cónsules pasó a manos del Estado.
Esta reducción de las atribuciones habituales de los cónsules afectó primero a los
poderes frente a los ciudadanos del Estado de residencia. Hasta mucho más tarde no
empezó el Estado a valerse también de su poder judicial respecto de los extranjeros.
El Convenio del Pardo, que firmaron Francia y España el 13 de marzo de 1769
(«Convenio entre la Corte de España y la de Francia para reglamentar mejor las
funciones de los Cónsules y Vicecónsules de ambas Coronas en sus Puertos y
Dominios respectivos»), prescribe todavía que los conflictos «entre subditos de una
de las partes contratantes en el territorio de la otra parte y, especialmente, los que
surjan entre gente de mar, serán juzgados por los cónsules respectivos, sin que pueda
intervenir ningún funcionario del territorio». En virtud de ese mismo artículo, las
apelaciones contra esos juicios se habrán de interponer exclusivamente ante los
tribunales del país de origen de los cónsules.
La reducción de las atribuciones de los cónsules se efectuó también en otro sentido.
La aparición de las misiones diplomáticas permanentes y su generalización en Europa
en los siglos XVI y XVII tuvo como consecuencia que los cónsules perdieran su
competencia diplomática. A consecuencia de esa evolución, la función del cónsul
sufrió una transformación radical. La competencia en asuntos diplomáticos y
judiciales, de la que derivaban la mayor parte de sus atribuciones en la época anterior,
queda sustituida por la misión de velar por los intereses del Estado y de sus
ciudadanos, particularmente en materia de comercio, industria y navegación.
Como esta transformación sólo tuvo lugar en los países europeos, la condición de los
cónsules en los países sometidos al régimen de capitulaciones permaneció intacto.
Los representantes consulares continuaron gozando allí de los privilegios e
inmunidades diplomáticos. Más tarde, ese régimen de excepción fué impuesto a otras
naciones de Asia, Africa y Europa. La importancia que conceden los Estados al
servicio consular se patentiza en las reglamentaciones nacionales de ese servicio. El
primer reglamento consular fué promulgado en Francia en 1681 por Colbert en su
Ordenanza de la marina y sirvió de modelo para la organización de los servicios
consulares de otros varios Estados. Al mismo tiempo, la multiplicación de las
relaciones económicas entre Estados contribuyó a generalizar esa institución