REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

MINISTERIO DEL PODER POPULAR DE ECONOMÍA Y FINANZAS

ESCUELA NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN Y HACIENDA PÚBLICA
DIRECCIÓN DE POSTGRADO Y ADIESTRAMIENTO
ESPECIALIZACIÓN ADUANA Y COMERCIO EXTERIOR
CÁTEDRA: CONTROL Y VERIFICACIÓN ADUANERO

ESTRATEGIAS FRONTERIZAS PARA EL

CONTROL ADUANERO EFECTIVO Y
EFICIENTE

Facilitador Autora
Tovar, Irma
Eglehany Blanco
Tritton
Marjim Muñoz
Yulie Torres

CARACAS, NOVIEMBRE 2019

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 INTRODUCCIÓN

Es usual, en esta materia, la referencia a "pasos controlados", "pasos incontrolados",

"pasos formales" o "pasos informales", para aludir a distintas situaciones existentes en
una frontera. Esto revela una notoria confusión fáctica entre la realidad observada y la
función que corresponde a la Administración de estado en materia de la vigilancia y
control de fronteras.

A tal propósito, sólo existe un mandato claro y determinado, de insoslayable

cumplimiento para cualquier Estado: toda frontera exterior debe ser objeto de
permanente acción de vigilancia y control.

Otra cosa es la dificultad de ejercicio de tal función atribuida en razón de las concretas
situaciones que la frontera ofrece. Pero, en todo caso, por muchas que sean las
dificultades, nunca estas pueden constituir un impedimento justificativo de la inacción
del Estado en esta materia.

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Base Legal para la Eficiencia en las Fronteras:

Concepto del Control aduanero

El control aduanero se fundamenta en la necesidad de proteger los intereses nacionales

y, más allá de las fronteras, facilitar el comercio internacional en el marco de los
procesos de integración.

La Organización Mundial de Aduanas-OMA define este proceso en los siguientes

términos: “Medidas aplicadas por la Aduana para garantizar el cumplimiento de la
legislación aduanera, incluye declaraciones hechas por medios electrónicos (…)”.

Igualmente, la OMA establece el alcance de la Legislación Aduanera de la siguiente

forma: Las disposiciones legales y reglamentarias relacionadas con la importación,
exportación, movimiento o almacenamiento de mercancías, cuya administración y
ejecución están específicamente cargadas a la Aduana, y cualquier regulación hecha
por la Aduana bajo sus poderes legales.

I. Contexto institucional del Control aduanero en Venezuela.

En Venezuela la Administración de la actividad aduanera depende del Servicio

Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), a través de
su Intendencia Nacional de Aduanas, “unidad ejecutora de la política aduanera
nacional, procura el cumplimiento de la legislación aduanera y del mejoramiento de los
procedimientos aduaneros, para responder a los problemas planteados ante las metas
de recaudación fiscal por este ramo, vinculadas a la superación de los niveles de
evasión fiscal, los niveles de protección a las industrias, los obstáculos del comercio,
los desequilibrios de la balanza comercial y las reservas internacionales”.

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Jerarquía Normativa Venezolana

Para el análisis de las normas venezolanas, de acuerdo con la Enciclopedia Jurídica

Online Gratuita (2017), se puede acudir al principio de Jerarquía, analizando los
distintos instrumentos jurídicos en sentido decreciente:

1. Normas constitucionales:
a. Constitución
b. Tratados y convenios internacionales
c. Normas que transfieran competencias desde el poder nacional hacia los
Estados y los Municipios

Con respecto a los tratados internacionales, se convierten en ley nacional de carácter

especial, al ser incorporados al ordenamiento jurídico interno, salvo los que versen
sobre derechos humanos, ya que están directamente acogidos en el texto de la Carta
Magna en las Disposiciones Generales del Capítulo I del Título III De los Derechos
Humanos y Garantías, y de los Deberes

2. Normas sub constitucionales o legales:

a. Leyes orgánicas
b. Leyes ordinarias
c. Códigos y decretos-leyes o leyes especiales.

En el caso de los decretos-leyes, dictadas por el Poder Ejecutivo, se trata de normas

con rango de ley, los cuales tienen la fuerza derogatoria de las leyes ordinarias. La
facultad de su dictamen reside en el Presidente de la República previa autorización, a
través de Ley habilitante sancionada por la Asamblea Nacional.

3. Normas sub legales:

a. Reglamentos
b. Decretos y resoluciones emanadas de los poderes ejecutivos estadales o
municipales.

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De acuerdo con el principio revisado, en Venezuela la legislación aduanera se ejerce a
partir de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela considerando todos
aquellos acuerdos y tratados internacionales suscritos por la República.

Igualmente, con base en el sistema jurídico graficado, conocido como pirámide de

Kelsen, en Venezuela el ordenamiento jerárquico que rige la materia de aduanas y, por
ende, el Control Aduanero, se puede representar de la siguiente forma:

Fuente: http://innovacionencomercioexterior.blogspot.com/2017/04/fuentes-del-derecho-aduanero-en.html

Procedimientos aduaneros en los Acuerdos Comerciales Regionales (ACR)

Imaginemos que usted tiene una pequeña empresa en un país de América Latina o del
Caribe, donde un acuerdo comercial firmado recientemente por su país beneficia a su
empresa de una reducción de aranceles, o incluso libera a su empresa del arancel por
completo.

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Para llegar a este punto, Usted ha navegado con éxito las disposiciones tarifarias para
su producto, ha descodificado los criterios y las complejidades planteadas por las
normas de origen, y ha documentado el cumplimiento de todos los requisitos y normas
técnicas.
Ahora, usted piensa que está listo para exportar o importar su producto...pero en
realidad su viaje está empezando y las razones son las siguientes:

Su empresa y su producto probablemente se enfrentan a una serie de retos de transporte

y logística y cuellos de botella que tienen lugar en la frontera. Estos obstáculos podrían
afectarle seriamente por el impacto en el tiempo y el costo de su operación de
exportación o importación.

Pero, ¿cuáles son específicamente esos desafíos? Bien, surgen sobre todo de
procedimientos aduaneros y fronterizos ineficientes o complicados, y también de
riesgos cada vez más sofisticados asociados con la cadena logística.

¿Sabe usted que solo el 25 por ciento de los retrasos en frontera se deben a las
deficiencias de infraestructura en los puertos de entrada? Y que, sin embargo, el 75 por
ciento de los retrasos se deben a ineficiencias en los procesos?

Pues bien, estas cuestiones se están volviendo más y más relevantes, ya que los
aranceles han disminuido drásticamente a lo largo de los años.
En el año 2013, el Acuerdo de Facilitación del Comercio de la OMC puso de relevancia
a nivel mundial la importancia de reducir la burocracia en el comercio transfronterizo
mediante la simplificación de los procedimientos aduaneros y fronterizos.

La OCDE estima que cuando se implemente el Acuerdo de Facilitación del Comercio,

las empresas pueden esperar que los costos comerciales disminuyan entre un 10 y un
15 por ciento.

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En este contexto, los Acuerdos de Comercio Regionales también se han hecho eco de
estas aspiraciones recogidas en el Acuerdo de Facilitación del Comercio de la OMC,
por lo que han incluido numerosas disposiciones e iniciativas para simplificar y
armonizar los procedimientos aduaneros regionales.

El objetivo final es asegurar que las mercancías se muevan de manera eficiente,

efectiva, y algo muy importante, de manera segura a través de los países miembros del
Acuerdo de Comercio Regional, generando un clima de previsibilidad, de consistencia,
de seguridad y de transparencia.
Los Acuerdos comerciales regionales abordan cuestiones relacionadas con la adopción
de procedimientos simplificados para la liberación rápida de mercancías, normalmente
dentro de las 48 horas de su llegada.

Los acuerdos de comercio regionales también apoyan una mayor automatización,

el uso de tecnologías de la información y la adopción de sistemas de gestión de
riesgos.

Favorecen el establecimiento de procedimientos aduaneros acelerados para los envíos

expresos, y Finalmente, los acuerdos de comercio regionales también estimulan el
acceso a los órganos administrativos y judiciales de revisión y apelación, así como la
adopción de mecanismos para adoptar sanciones por violaciones de las leyes y los
reglamentos aduaneros.

Un aspecto muy importante es, que reconociendo la creciente interdependencia entre

los países a lo largo de la cadena logística sobre todas estas disposiciones, la mayoría
de los Acuerdos de Comercio Regionales incorporan un capítulo para la cooperación y
para la asistencia técnica mutua entre las aduanas.

Esto es una oportunidad para que las aduanas intercambien buenas prácticas e
información de calidad sobre sus procesos cotidianos.

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También proporciona una plataforma para crear capacidad dentro de las
administraciones aduaneras, de manera que puedan contar con controles efectivos y
con medidas de facilitación del comercio para el sector privado. Ok, ya hemos
aprendido algunas de las disposiciones más generales en los Acuerdos de Comercio
Regionales Vayamos a lo específico y hablemos ahora de tres iniciativas críticas para
reducir el tiempo y los costos en las operaciones de comercio, que también están
cubiertos por los acuerdos de comercio regional.

Estas son: El Programa de Operador Económico Autorizado, también conocido como

Programa OEA La Ventanilla Única de Comercio Exterior y el régimen de tránsito.
El programa OEA es una iniciativa enfocada a mejorar la seguridad comercial mediante
el establecimiento de alianzas estratégicas entre la aduana y el sector privado.

El programa OEA es una certificación que proporciona beneficios para aquellas

empresas confiables que han demostrado su cumplimiento con los estándares de
seguridad seguridad y con las leyes aduaneras y tributarias.

En el marco de algunos Acuerdos de Comercio Regionales existen disposiciones que

obligan a la implementación del programa OEA e incluso a la negociación de Acuerdos
de Reconocimiento Mutuo entre las Aduanas para reconocer la lista de operadores
certificados como Operadores Económicos Autorizados de cada país.

Este es el caso de la iniciativa de integración de la Alianza del Pacífico y también de la

Comunidad Andina donde se están llevando a cabo las primeras negociaciones
multilaterales de este tipo.

La segunda iniciativa es la Ventanilla Única de Comercio Exterior que promueve la

conectividad y la interoperabilidad, permitiendo que todos los organismos

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gubernamentales y el sector privado estén vinculados electrónicamente para gestionar
los aspectos reglamentarios del comercio.

Ejemplos de esto, les puede encontrar en acuerdos e iniciativas de integración como la

Alianza del Pacífico y APEC.

Por último, la tercera iniciativa aborda la falta de acuerdos de tránsito de mercancías

transfronterizos.

El régimen de transito aduanero es especialmente importante en el contexto de las

Cadenas de Valor Internacionales y en la era de la segmentación de la producción y de
la logística de la distribución.
Un ejemplo de disposición sobre el tránsito internacional en un contexto regional se
encuentra en la reforma introducida al reglamento aduanero centroamericano
RECAUCA.

En dicha reforma se incluyó disposiciones para el uso del Sistema de Tránsito

Internacional de Mercancías denominado TIM que reduce el número de inspecciones
y los tiempos de tránsito.

En resumen, la cooperación aduanera en los acuerdos de comercio regionales, mediante

compromisos vinculantes, puede reducir los tiempos de espera y los costos de las
operaciones de comercio, y hacer que las empresas de América Latina y el Caribe sean
más competitivas.

Acuerdos Comerciales Regionales y temas detrás de la frontera

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Desde el establecimiento de la Organización Mundial del Comercio en 1995, los
aranceles se han reducido de forma significativa entre los países muchas veces llegando
a cero.

Sin embargo, a raíz de esta desgravación han surgido nuevos temas nacionales o detrás
de la frontera, que vale la pena tener en mente como son el comercio en servicios, las
normas en materia de inversión extranjera directa, la política de la competencia, la
contratación pública y estándares laborales y ambientales.
Estas áreas han sido fundamentales en las negociaciones de los acuerdos comerciales
regionales contemporáneos pero aun así la legislación sigue siendo primordialmente
nacional en su naturaleza.

Cuando los acuerdos comerciales regionales comenzaron a incubarse los acuerdos se

enfocaban en remover aranceles en la frontera, ahora, como se ha mencionado, han
evolucionado a tocar temas nacionales conocidos como: detrás de la frontera.

Si bien estos nuevos ámbitos representan restricciones al comercio si se manejan

adecuadamente también pueden llegar a sentar las bases de nuevas formas de
cooperación en intercambio comercial directo e inversión entre los países.

Un área de los acuerdos que ha estado en auge en la última década ha sido el comercio
de servicios.

Esta se puede dividir principalmente en cuatro modalidades:

Suministro Transfronterizo: En donde un servicio cruza la frontera del país donde es

residente el exportador al país donde el importador es residente.

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Modalidad es Consumo en el Extranjero: En este, el servicio se presta en el territorio
del país del exportador donde es residente a través del desplazamiento físico del
consumidor que es residente en el país del importador.

Presencia Comercial: En donde el servicio se presta mediante el establecimiento de

una presencia comercial por parte de la empresa de servicios del país exportador en el
territorio del país importador.

Presencia de Personas Físicas: En donde una persona jurídica residente en el país

exportador viajan temporalmente al país importador para prestarle el servicio donde el
consumidor es residente.

Así como los ACR están proliferando, igualmente están evolucionando cada vez más
los tratados cubren nuevos temas y áreas volviéndose más complejos de administrar y
utilizar. Es por esta razón que tanto el gobierno como el sector privado deben contar
con la habilidad y conocimiento técnico para gestionarlos y aprovecharlos.

Procedimientos Aduaneros y Facilitación del Comercio

En varias regiones alrededor del mundo, las firmas que comercian enfrentan
procedimientos engorrosos y falta de tecnología apropiada en el procesamiento y
control de legalidad y seguridad de los intercambios que realizan.

El resultado son fronteras amplias y laberínticas cuyo cruce requiere una cantidad
significativa de tiempo Ello es crucial, ya que en un contexto caracterizado por
aranceles relativamente bajos y cadenas de valor que involucran múltiples cruces
fronterizos, el tiempo es un determinante central del comercio internacional.

A fin de apoyar la formulación y el diseño de políticas de los países de América Latina

y el Caribe y las actividades operativas y de asistencia técnica del Banco

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Interamericano de Desarrollo (y otros organismos internacionales) en esta área, el
Sector de Integración y Comercio ha elaborado un informe institucional titulado.

“Desarmando el laberinto de la frontera” que analiza detalladamente las denominadas

“políticas de facilitación comercial”, es decir, intervenciones de política pública en la
frontera que procuran simplificar los procedimientos relacionados con el comercio
exterior con el propósito de reducir los tiempos que insume el cruce de la frontera y los
costos asociados.

En particular, el informe presenta los resultados de evaluaciones de impacto de varias

de tales políticas incluyendo gestión de riesgo, operadores económicos autorizados,
regímenes simplificados de exportaciones postales, ventanillas únicas de comercio
exterior y esquemas regionales de tránsito.

A diferencia de los estudios existentes, que utilizan esencialmente medidas agregadas

genéricas de obstáculos en la frontera -capturados habitualmente a través del tiempo
total en la misma-, estas evaluaciones aplican métodos econométricos rigurosos a datos
microeconómicos de comercio exterior a nivel transaccional que no tienen precedentes
y que posibilitan, por primera vez, observar las políticas de facilitación comercial al
nivel en el que operan realmente.

Los resultados de las evaluaciones indican que las políticas en cuestión han sido
efectivas en facilitar el comercio. Las exportaciones y las importaciones se han
expandido como resultado de su implementación.

El principal canal a través del cual se ha verificado dicha expansión comercial ha sido
un aumento de la frecuencia de los envíos al exterior. Dado que cruzar la frontera es
ahora más fácil y más rápido, las firmas tienen mayor flexibilidad para responder mejor
a las demandas de los consumidores y ajustarse a su fecha preferida de entrega, así

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como para abastecerse de insumos para sus procesos productivos o de bienes para
comercializar en el mercado doméstico.

Objeto del documento

Una frontera representa el límite a la actuación soberana de un país; se utiliza como

punto para el registro y el control de las mercancías y personas en tránsito internacional,
y cumple una importante función recaudatoria.

Una frontera es una línea diferencial que separa, por lo general, dos situaciones sujetas
a posibles tratamientos diferenciados, bien sean estos políticos, militares o
socioeconómicos. Cada uno de los dos Estados colindantes se rige por normas tanto
diferenciadas como acomodadas, que han de estar ajustadas a sus respectivas realidades
nacionales. Una amplia variedad de situaciones tales como un diferencia cambiaria,
una desocupación de mano de obra, un excedente o insuficiencia de productos, o una
siniestralidad de cualquier índole pueden provocar efectos desestabilizadores en la
línea de armonía o buen acuerdo que, por lo general, rige la normal convivencia
interestatal de las soberanías limítrofes.

En este sentido, una frontera es una herramienta reguladora que cumple una necesidad
y proporciona un servicio básico a la sociedad, así:

Sirve como elemento para promover la seguridad de la sociedad civil; al evitar la

entrada o salida de personas, mercancías o capitales que vulneren la legislación
nacional. En última instancia, contribuye a proteger la integridad física, moral y
económica de los ciudadanos y empresas, la sanidad de plantas y animales, el
patrimonio nacional protegido, etc.

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Permite realizar un registro de las personas, mercancías y capitales que entran y salen
lícitamente del país, y facilita su posterior gestión por parte de otras administraciones.

Permite obtener recursos económicos, sirviendo tanto para adaptar las cargas tributarias
de las mercancías entrantes como para buscar un marco de competencia equilibrado
en el mercado interior.

Las actuaciones en control de fronteras son tanto más necesarias cuanto mayor sea la
diferencia socio-económica y menor sea la interrelación entre las administraciones de
ambos lados de la frontera.

La vigilancia y control no pueden ser objeto de improvisación, sino que, por el

contrario:

La vigilancia y control deben estar reguladas no cabe la adopción de medidas cuando

surja la ocasión. Otra cosa es el dimensionamiento de las medidas que han de estar
ajustadas a la normalidad o excepcionalidad de la circunstancia a tratar una pandemia,
una revuelta social en el otro lado de la frontera.

La vigilancia y control deben ser permanentes no ocasionales esto no significa que

deban ejercerse a lo largo del tiempo en un mismo lugar, sino que han de ser fijos o
móviles, según la variable circunstancia contemplada.

La vigilancia y control deben obedecer a una planificación racionalizada es decir, se

establecen como consecuencia de la información obtenida de las distintas fuentes de
suministro establecidas para el efecto. La eficiencia de los resultados obtenidos
dependerá en buen grado de los sistemas de información previos contemplados al
particular.

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Medidas Normativas: La vigilancia y el control deben practicarse conforme a
disposiciones perfectamente reguladas, sin que tenga cabida la discrecionalidad. A su
vez, la normativa de aplicación deberá adoptarse tanto con carácter nacional, del propio
Estado, como de manera convenida con el otro Estado colindante, a través de los
instrumentos internacionales contemplados para el efecto.

Medidas Orgánicas: Las funciones de vigilancia y control precisan de una

organización debidamente estructurada que permita su aplicación en el espacio y en el
tiempo, según sea el rango del paso fronterizo en que aquellas vayan a desarrollarse.
Las funciones aplicativas han de ser resultado de planes formulados en coherencia con
el análisis de la información disponible respecto a cada situación. Así, la organización
de las funciones deberá responder a una estructura piramidal, con un vértice
centralizado y expansiones ramificadas en varios estratos jerarquizados, hasta alcanzar
a la totalidad de la base, constitutiva de todos y cada uno de los puntos y zonas
fronterizas donde las medidas sean de aplicación.

Medidas de Recursos Humanos: Es evidente que no cabe el ejercicio de las acciones

de vigilancia y control sobre la frontera sin la disponibilidad de unos colectivos
adecuadamente capacitados, específicamente seleccionados y preparados para la tarea
a desarrollar. Lo deseable sería que tales colectivos obedeciesen y se hallasen
sometidos a una disciplina común, bajo un mando único que impartiera las órdenes
convenientes y precisas, en razón de las demandas de cada momento y lugar de la
frontera. Sin embargo, es de admitir que esto no puede responder a un criterio único y
común, con validez aplicativa para cualquier administración. Es una cuestión que
depende, en la mayoría de los casos, de consideraciones internas nacionales,
ponderadas desde planteamientos genéricos e integrados de seguridad nacional, Todo
hecho con visión enmarcada, a veces, en auténticos repartos constitucionales de
competencias, motivados en situaciones fácticas de fuerte contenido histórico,
consecuencia de internas y peculiares circunstancias, difícilmente reducibles a
soluciones genéricas de universal aceptación. Prueba de cuanto se indica, es el

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comportamiento de este tipo de asuntos en el seno de la Unión Europea, donde , pese
a la existencia de una serie de políticas integradas de diferentes Administraciones
soberanas, cada una de ellas cuenta con sistemas autónomos y específicos de vigilancia
y control sobre sus fronteras nacionales. De manera que, incluso la frontera exterior
común de la Unión, repartida físicamente entre los respectivos Estados, cada trama de
la misma correspondiente a cada uno de dichos Estados, adopta su peculiaridad, en
cuanto al colectivo capacitado para el ejercicio de las tareas de vigilancia y control. Ha
de respetarse, pues, en este orden concreto de la materia, la especificidad de cada
Administración en enfrentar la cuestión.

Medidas de Coordinación: entre colectivos implicados en la materia como se puede

concluir a partir de los señalamientos anteriores, es difícil alcanzar una organización
única y un solo mando para la vigilancia y control de la frontera, dada la diversidad de
colectivos que pueden hallarse implicados en la misma, cada uno de ellos, a su vez,
dependiente de instancia propia, y diferenciada de las restantes intervinientes. Nada
más necesario por lo tanto, que el planteamiento de una coordinación entre las distintas
organizaciones, que dada la trascendencia de los intereses en juego, aseguren una
acción concurrente en mejor aprovechamiento y economía de los medios empleados.
Tal vez la fórmula de una Comisión Delegada del Gobierno, integrada por
representantes de las organizaciones implicadas y bajo mando único de su Presidencia,
pudiera ser fórmula adoptable en mejor solución de la cuestión expuesta.

Medidas Técnicas e Instrumentales: Por último, nada se alcanzaría si los

presupuestos no viniesen acompañados de la disponibilidad de los recursos materiales
y de la realidad del momento. Estos recursos son medibles tanto en medios,
instrumentos, técnicas y en prestación de servicios que representan los avances de la
tecnología. La aplicación de estos avances por parte de determinados Estados
constituye el mayor de los mensajes que se debe impartir. Un ejemplo de los esfuerzos
realizados y de aprovechamiento, son las medidas adoptadas en la frontera sur de los

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Estados Unidos de América, la frontera sur de Europa frente a la costa africana, y la
totalidad de la frontera del Estado de Israel con los países limítrofes.

El objetivo de este documento es analizar nuevas formas de abordar el control de

una frontera, en respuesta a tres necesidades básicas:

Contribuir a elevar los niveles de la seguridad civil, ejerciendo un control sobre los
tránsitos internacionales.

En este sentido, las fronteras constituyen una de las principales áreas de trabajo para
combatir amenazas como: narcotráfico, crimen organizado, tráfico y explotación de
seres humanos o terrorismo.

Mejorar la competitividad nacional, facilitando el tráfico internacional lícito de

personas y mercancías.
Las fronteras canalizan los flujos de personas y bienes que entran y salen del país,
consumen recursos tanto de las administraciones como del sector privado, y originan
costos directos e indirectos sobre los pasajeros, los bienes en tránsito y, en última
instancia, sobre la sociedad.

Integrar el desarrollo de la seguridad de fronteras con el resto de las líneas de actuación

nacional, en particular con las de desarrollo de la seguridad interior, progreso
socioeconómico y relaciones internacionales. Para ello, este documento presenta un
primer modelo conceptual de actuación y aborda, en forma de un caso de estudio y
notas con mejores prácticas, diferentes aspectos considerados clave en el desarrollo de
una estrategia de control de fronteras que une seguridad y facilitación. Todo ello en un
marco de respeto a los derechos fundamentales y de minimización del impacto sobre
la población residente en las zonas fronterizas

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Se identificar tres grandes tipos de frontera, cada uno con problemáticas y
requisitos de actuación comunes y específicos:

Fronteras Terrestres: donde el límite de soberanía se produce entre territorios

adyacentes delimitados mediante marcas geográficas como coordenadas, accidentes
del terreno, ríos, etc

Fronteras Marítimas: que representan el límite a la soberanía de un Estado en el mar.

Dependiendo de la vertiente analizada (seguridad, pesca, salvamento, etc.) estos límites
de responsabilidad varían y aparecen regulados en cada caso por tratados
internacionales.

Se identifican en general tres sub-zonas:

o Aguas Territoriales: Que designan la zona adyacente a la costa bajo

soberanía completa de un país y tiene una extensión máxima de 12
millas.
o Zona Económica Exclusiva: Que designa la zona sobre la que un país
tiene derechos especiales y tiene una extensión máxima de 200 millas
respecto a costa.
o Aguas Internacionales: Que designa la zona del mar sobre la que
ningún Estado tiene jurisdicción.

Frontera, Seguridad y Desarrollo

Tráfico y explotación de seres humanos, narcotráfico, crimen organizado, secuestros,

corrupción y delincuencia son problemas de seguridad en los que no sólo existen
víctimas directas, todos ellos actúan reforzando otras situaciones de inseguridad,
desintegrando la sociedad, minando el desarrollo y afectando a la confianza en las
autoridades públicas.

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El desarrollo requiere de seguridad y la seguridad requiere de desarrollo. La seguridad
proporciona confianza y la confianza atrae inversiones, evita la salida de riqueza y
retiene a las personas con talento. El desarrollo reduce la pobreza y favorece el orden
social, eliminando refugios que alimentan ciertos tipos de delincuencia.

Los estados tienen la responsabilidad primordial de ofrecer desarrollo, seguridad,

justicia y buen gobierno a sus ciudadanos, pero esto puede no ser suficiente para
garantizar el progreso. En muchos casos, esta responsabilidad sobrepasa sus
capacidades individuales, siendo necesario el trabajo coordinado en el nivel regional y
mundial para lograr un progreso real en materias de desarrollo, estabilidad y seguridad.

Para dar respuesta a la demanda de seguridad, es necesario el desarrollo de un programa

de actuación concreto que contemple: seguridad y desarrollo, acción nacional y
coordinación internacional, amenazas, estrategias y recursos.

Las fronteras son el punto a través del cual se canaliza todo este movimiento de
personas y mercancías, un punto crítico para que este tráfico actúe como
generador de progreso mediante:

 La facilitación de los tránsitos internacionales

La gestión de las fronteras requiere de la inversión de ingentes recursos tanto de las

administraciones como del sector privado y origina un coste directo e indirecto sobre
los pasajeros y los bienes en tránsito y, en última instancia, un coste para la sociedad.
La gestión ineficiente de una frontera aleja la industria nacional de los mercados
internacionales, introduciendo costes innecesarios en la cadena logística los cuales
merman la competitividad y dificultan el progreso del país.

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  La obtención directa de recursos.

Las fronteras tienen una función regulatoria que busca garantizar que los productos
entren en el mercado interior cumpliendo con la normativa técnica nacional y con el
marco de competencia definido, para garantizar una protección del mercado interior.
Por otra parte, en las fronteras se produce una captación de recursos económicos en
forma de cargas y tributos, porque son el punto de adaptación de las mercancías
entrantes al régimen fiscal y tributario interior.

La gestión ineficiente de las fronteras genera una pérdida de recursos económicos para
el Estado, al facilitar la defraudación tributaria, así como también una alteración del
mercado interior, al permitir la incorporación de productos en condiciones técnicas,
tributarias o de competencia ventajosas.

 La obtención indirecta de recursos

Junto con los beneficios para la economía indicados anteriormente, una frontera puede
actuar como generadora de núcleos de riqueza en base en el desarrollo de actividades
específicas, como las basadas en la prestación de servicios a los flujos internacionales
o en la creación de centros de comercio o de turismo. Así la iniciativa privada
contribuye al progreso social y económico del país.

Modelo de actuación en las fronteras del Continente

La mayor parte de los países de Latino América y el Caribe están especialmente

expuestos a la amenaza del crimen organizado internacional, financiado en gran
medida por los lucrativos negocios del narcotráfico y del tráfico y explotación de seres
humanos. Así como alimentado por la disponibilidad de armas de fuego, las facilidades

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para el blanqueo de capitales, las nuevas tecnologías de la información, la accesibilidad
a medios de transporte internacionales, etc.

Por otra parte, el comercio y el turismo internacional representan una oportunidad de

desarrollo que el Continente no puede desaprovechar. Además, el establecimiento de
acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales para la integración económica o
facilitación comercial es un hecho en el Continente.

En este macro-escenario, la actuación en las fronteras representa la oportunidad

de:

Debilitar las organizaciones criminales, dificultando sus tráficos ilícitos y

contribuyendo, en forma necesariamente conjunta con otras actuaciones, a una mejora
de la seguridad civil interna y regional.

 Incentivar el comercio y el turismo, permitiendo el acceso de las empresas

nacionales al mercado internacional en condiciones ventajosas y, por lo tanto,
atrayendo progreso y desarrollo.

El diseño de un plan de acción para la seguridad y el control de las fronteras debe ser
el eje sobre el que debe girar cualquier iniciativa gubernamental, en él se deben definir
los objetivos estratégicos a medio plazo y las medidas de coordinación con las
actuaciones en otras áreas de seguridad y de política nacional e internacional. Así como
desarrollando el modelo de soluciones normativas, organizativas y técnicas que se
piensa implantar.

Objetivos estratégicos, los gobiernos tienen a su disposición tres grandes

estrategias o alternativas de trabajo:

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  Desarrollar una solución de seguridad y control de fronteras con la capacidad
de supervisar los tráficos internacionales. Esto es, capaz de conocer la situación
en los cruces regulares e irregulares y aptos para realizar actuaciones puntuales
sobre alguna de las entradas ilegales que se detecten. A esta estrategia se la
denomina de supervisión.
 Desarrollar una solución con la capacidad de limitar los flujos ilegales
internacionales, capaz de detectar e interceptar un porcentaje significativo de
los cruces ilícitos. Con ello, junto con otras medidas policiales, judiciales y
penitenciarias y la colaboración en el plano regional e internacional, se busca
la desincentivación de las actividades ilícitas en la frontera al disminuir los
beneficios generados y aumentar el riesgo para las organizaciones que los
protagonizan. A esta estrategia se la denomina de limitación.
 Ejercer el control de una frontera “impermeabilizándola”, detectando e
interceptando la mayor parte de los intentos de cruce irregular e impidiendo el
uso de la frontera para tráficos ilícitos. A esta estrategia se la denomina de
control.

Cada una de estas alternativas tiene una implicación en la población residente, en el

uso de recursos públicos y privados, en el desarrollo de la seguridad interior, en otras
políticas nacionales y en las relaciones internacionales.

Valoración cualitativa del impacto de las estrategias de control de fronteras

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El modelo propuesto para la definición de estas estrategias consiste en una
combinación de actuaciones integradas en:

1. El control de los tráficos internacionales ilícitos por las fronteras, mediante

una combinación de medidas de:

 Desarrollo social y económico de las zonas fronterizas, como elemento

generador de estabilidad social y de atracción a la legalidad, para proporcionar
sostenibilidad a las medidas de control y facilitación, así como una reducción
de la presión sobre la frontera de los tráficos irregulares locales.

Este desarrollo se realizaría mediante actuaciones en el mediano plazo, bien

directas como el fomento del arraigo de empresas en las zonas de frontera, bien
indirectas, como mejoras en los servicios de educación, transporte y servicios
básicos, para originar un clima favorable a la actividad productiva.

Asimismo, esta vía también permite la actuación a corto plazo, mediante la

aplicación de medidas de desarrollo que:

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- Acompañen actuaciones de seguridad fronteriza y que busquen reconducir
focos de actividad irregular adaptándolos a la formalidad.
- Busquen el aprovechamiento de las oportunidades económicas que las
acciones de seguridad fronteriza pudiesen generar.
- Medidas que faciliten el uso de los canales formales y entiendan la frontera
como un servicio. Medidas que permitan reorientar actividades irregulares
hacia la formalidad, reduzcan la presión de lo irregular y faciliten la
implantación de controles que ayuden a concentrar los recursos en los
problemas de mayor gravedad para la seguridad.

En este sentido, se observa que la complejidad de normas y de procesos

administrativos, combinada con el retraso socioeconómico y educativo
frecuente en algunas zonas fronterizas, los costes de usar los puntos formales e,
incluso, una percepción negativa con respecto a la administración, puede actuar
como barrera para el uso de los canales formales.

Por ello, se propone como elemento clave el poner a disposición de los

ciudadanos que más transiten de un país a otro, por razones económicas o
personales, una serie de incentivos y facilidades para que realicen el cruce por
los puntos habilitados de forma ágil, sencilla y económicamente atractiva. Se
identifican como líneas de trabajo medidas tales como:

- La identificación de los residentes de ambos lados de la línea y sus vehículos.

- El desarrollo de puntos de paso o zonas en estos de atención específica, que
responsan a las necesidades diferenciadas de la población residente.
- La simplificación de los procedimientos internos, mejorando el trabajo
conjunto de las diferentes agencias intervinientes, tanto nacionales como del
país vecino.

24
 - El mejoramiento de los regímenes de franquicia y de aplicación de
restricciones que correspondan en los pasos, adaptándolos a las realidades de la
frontera.
- La eliminación, reducción o compensación de las tasas y peajes por el uso de
los cruces formales

Esta línea de actuación se considera prioritaria, porque permite una reducción

de la presión ejercida sobre la frontera y del impacto social de la necesaria
aplicación de la ley. Los gobiernos, en el intento de tomar el control de las
zonas de frontera, deben hacer todos los esfuerzos al alcance de su mano para
facilitar la aceptación de las medidas por parte de la población residente en estas
zonas.

 La vigilancia y el control policial de la frontera, mediante el trabajo en los

puntos de cruce autorizados y en las zonas entre puntos autorizados, así como
a través de un análisis de riesgos basado en inteligencia.

En esta línea de actuación, se considera clave el que exista una unidad u

organización con capacidad para vigilar y controlar las fronteras exteriores
(dotada de herramientas legales y recursos económicos, organizativos,
humanos, capacitivos e instrumentales). Esta unidad impediría la introducción
y salida ilícitas de los bienes, reprimiendo el contrabando, cualesquiera que
sean la situación y las circunstancias concurrentes en el caso, coadyuvando con
el resto de autoridades en el cumplimiento de sus responsabilidades.

25
Plataforma Digital de Comercio Centroamericana (PDC)

Esta Estrategia promueve que los países implementen una plataforma informática
regional para la integración de información y procesos de la gestión aduanera,
migratoria y de ventanillas únicas. Esta herramienta digital contribuirá a la facilitación
del comercio y la integración económica regional. Con el desarrollo de la PDC, la
infraestructura regional evolucionará para permitir, tanto la interoperabilidad
centralizada entre los sistemas existentes a nivel nacional y regional, como el
aprovisionamiento de innovadores servicios para hacer más eficiente y efectiva la
intervención de los actores públicos y privados en las transacciones comerciales.

Más allá de la trasmisión de datos y el intercambio de información, entre los objetivos

de la PDC se encuentran la actualización, homogenización y modernización de los
procesos del comercio exterior. En materia aduanera, la PDC fortalecería las
capacidades de los sistemas nacionales y/o proveería nuevas soluciones, tanto para los
procesos básicos (ej. transmisión electrónica de declaraciones), como para funciones
más sofisticadas (ej. análisis de riesgo, gestión de registros de operadores económicos,
estandarización, automatización e interoperabilidad nacional y regional).

En materia migratoria, se valora la creación de un sistema de consulta de información

de personas, impedimentos de salida/ingreso, pasaportes, regulaciones migratorias,
regulaciones de extranjería e información policial (ej. Interpol). Además de ser
utilizada por las autoridades migratorias, la información recopilada podría ser valiosa
también para efectos de control aduanero y gestiones de seguridad, entre otras.

Las valoraciones iniciales indican que existen las condiciones adecuadas para
diseñar e implementar, entre otras, las siguientes funcionalidades en el marco de
la PDC:

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• Gestión de registros del comercio: ampliar registros e intercambio de datos sobre los
operadores del comercio a nivel de cumplimiento de los requisitos de los países.
• Gestión de riesgos: armonizar criterios, perfiles y procesos de detección del riesgo.

• Gestión de declaraciones: aumentar el tipo de registros de los sistemas regionales

(Sistema de Tránsito Internacional de Mercancías y el Sistema de Información
Aduanero Unificado de Centroamérica) y las capacidades para el manejo de proyectos
como el Documento Único Aduanero Centroamericano (DUCA).

• Intercambio de información: aumentar el caudal y diversidad de información entre

las autoridades nacionales.

• Plataforma regional de ventanillas únicas: ofrecer nuevos servicios de registros,

información de permisos, licencias y cumplimiento de requisitos en cada país. •
Plataforma migratoria regional: ofrecer nuevos servicios de registros de información
de migración, extranjería, pasaportes e inter-policial.

• Servicios de inteligencia de negocios: implementar herramientas para el monitoreo

de los sistemas regionales existentes y futuros. • Optimización de la interoperabilidad:
adoptar nuevos estándares para los sistemas y procesos de todos los países de la región.

Gestión Coordinada de Fronteras y el proceso de integración económica

Centroamericana.

El diseño e implementación del Modelo de Gestión Coordinada de Fronteras dentro de

la Estrategia Centroamericana de Facilitación de Comercio y Competitividad se
enmarca en un proceso más amplio de integración económica en Centroamérica.

Para avanzar en este proceso, el COMIECO estableció en el Convenio Marco para el

Establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana de 2007 que el proceso de

27
formación de la Unión Aduanera pasa por etapas de facilitación del comercio,
modernización y convergencia normativa y desarrollo institucional.

En el Convenio, COMIECO indicó que la fase de facilitación del comercio incluye:

 a) establecer y garantizar el cumplimiento de medidas de facilitación de

comercio dirigidas a perfeccionar el libre comercio intrarregional y agilizar la
circulación en el territorio aduanero, de las mercancías originarias y no
originarias.
 b) establecer y garantizar el funcionamiento de los mecanismos legales,
facilidades informáticas, logísticas y de infraestructura que permitan a cada
Estado Parte administrar y recaudar de manera eficiente y efectiva los derechos
arancelarios a la importación, tributos y otros gravámenes al comercio exterior.
 c) garantizar que las aduanas intrafronterizas entre los Estados Parte continúen
operando y promuevan gradualmente y en forma coordinada, la facilitación y
agilización del comercio y el cobro de los gravámenes

Las partes interesadas en la frontera

Junto con la comprensión del escenario donde se desarrollarán las actuaciones, es clave
identificar y entender las necesidades de los grupos de interés en la frontera. Estos
grupos se podrían agrupar en tres tipologías:

Los usuarios lícitos de la frontera

La frontera presta servicio a personas y mercancías en tránsito internacional, estas son

el objetivo de las medidas de seguridad y control. En primera instancia se podrían
identificar dos grandes grupos de usuarios de la frontera:

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- Los usuarios lícitos, mercancías o personas y sus bienes, esto es, los que transitan a
través de los puntos habilitados cumpliendo la normativa vigente.
- Los usuarios ilícitos, mercancías o personas, esto es, los que pretenden entrar o salir
del país contraviniendo la normativa vigente.

Es importante destacar que los usuarios lícitos siempre circularán por los puntos
habilitados para el cruce internacional, mientras que los usuarios ilícitos pueden:

- No presentarse ante la autoridad en los puntos de cruce habilitados, incurriendo en

casos de contrabando o inmigración clandestina.
- Presentarse ante la autoridad en los puntos de cruce habilitados contraviniendo algún
aspecto de la normativa vigente, incurriendo en múltiples supuestos como:
defraudación tributaria, transgresión de la normativa sanitaria, falsificación de
documentos, etc.

Realizar una clasificación de los diferentes grupos de usuarios lícitos de la frontera y

analizar sus necesidades, es una de las bases para la construcción de un sistema de
gestión efectivo.

Los agentes responsables del desarrollo de los objetivos

Junto con la comunidad de usuarios, se podrían identificar una comunidad de agentes,

formada por diferentes autoridades con responsabilidad directa o indirecta en el
desarrollo de los objetivos de seguridad y control de la frontera. Así existirían:

- Autoridades con competencias directas en la vigilancia y control de los flujos

internacionales, como aduanas, inmigración, sanidad humana o sanidad vegetal y
animal.

29
- Autoridades vinculadas indirectamente con las actividades de vigilancia y control,
que desarrollan actividades como: orden público, seguridad nacional, redes viarias e
infraestructuras y regulación del mercado interior.

Todas estas autoridades son copartícipes en mayor o menor medida en la consecución

de los objetivos de gestión de la frontera y deben ser coordinadas para lograr un
desarrollo equilibrado. La identificación de las diferentes autoridades intervinientes,
junto con sus atribuciones, vinculaciones y necesidades es otro factor clave para una
solución de control de fronteras efectiva. Aunque la comunidad de agentes suele
entenderse como formada por las administraciones públicas vinculadas directa o
indirectamente al control de la frontera, existen casos donde se hace conveniente hacer
partícipes también a determinados elementos del sector privado, como pueden ser las
empresas de transporte o los agentes aduaneros.

Modelo procedimental para la actuación en la frontera

Identificados unos objetivos en el proceso de control de fronteras, así como unos

intervinientes en forma de diferentes grupos de interés, el siguiente paso sería definir
el modelo lógico de actuación, desarrollado en forma de procedimientos y que, en
última instancia, se asienta sobre un marco legal y normativo.

La estrategia que se propone para desarrollar este marco lógico consiste en presentar
los objetivos en líneas de actividad, siendo estas los ejes de trabajo para la actuación
en la frontera. Cada una de estas líneas de actuación sería desarrollada a su vez en
forma de un conjunto de servicios que, en el nivel más bajo de la estructura, estarían
compuestos a su vez por acciones elementales.

CONCLUSIÓN

30
Podemos decir que el control aduanero se fundamenta en la necesidad de proteger los
intereses nacionales y más allá de las fronteras, facilitar el comercio internacional en
el marco de los procesos integrados.
La Organización Mundial de Aduanas OMA define este proceso en los siguientes
términos “Medidas Aplicada por la aduana para garantizar el cumplimiento de la
legislación aduanera incluye declaraciones hecha por medios electrónicos.
Igualmente la OMA establece el alcance de la legistaciòn aduanera de la siguiente
forma las disposiciones legales y reglamentarias relacionadas con la importación y
exportación, movimiento y almacenamiento de mercancías cuya administración y
ejecución están específicamente cargada a la aduanay cualquier regulación hecha por
la aduana bajo sus poderes legales.

Adicionalmente debemos acotar que:

El rol moderno de las aduanas es la facilitación del comercio exterior sus instrumentos
deben estar en permanente revisión y modernización.

El régimen de aduana posee rango constitucional en tanto la CRBV establece que lo

ejerce el Poder Público Nacional.

El reglamento de la ley se encuentra desfasado un cuarto de siglo con respecto a la ley

vigente de 2014 y priva el uso de Providencias para la reducción de los asuntos
aduaneros.
Las fronteras se caracterizan por cantidades de relaciones e intercambio de todo tipo
de productos y servicios todo basado bajo normas legales, entendimientos entre países
y todo tipo de estrategias que maneje cada estado para realizar la eficacia en las
fronteras.
Esto trae consigo el crecimiento económico de cada estado mientras más facilitación
y el compartir las relaciones informáticas nos ayuda a la eficiencia y eficacia de la
aplicación con el fin de llevar una buena armonía en todo lo que son las fronteras.

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 BIBLIOGRAFÍAS

(2017, 04). Jerarquía Normativa venezuela.leyderecho.org Retrieved 09, 2019, from

https://venezuela.leyderecho.org/jerarquia-normativa/

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http://www.sice.oas.org/ctyindex/VEN/VENagreements_s.asp

https://www folleto/estrategia/de/facilitacion/del/comercio.pdf.

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