Ensayo sobre procedimientos sancionatorios

Seleccione dos procedimientos sancionatorios previstos en el sistema

jurídico venezolano.

realice un esquema del trámite de ambos,

explique cuáles normas se aplican de manera directa

y cuáles de manera supletoria en su conformación, debiendo ser

específico en cuanto a estas normas y su alcance dentro del

procedimiento.

Revise el cumplimiento de los principios y garantías de este tipo de

procedimientos en las normas por usted estudiadas y fije posición al

respecto.

El ensayo debe contar con la siguiente

estructura: planteamiento de la situación problemática,

bases teóricas (que deben ser suficientes y pertinentes con el tema

planteado),

análisis reflexivo, conclusiones y referencias. No es admisible el uso del

plagio académico y su práctica incidirá decisivamente en la nota.

Trabajo grupal, no más de cinco participantes (regla sin excepción).

Valor: 20% Fecha de entrega: 25 de noviembre de 2019.

Derechos de los Particulares en los Procedimientos Administrativos

Sancionatorios

Carmelo De Grazia Suárez

I. CONCEPTO Y FUNDAMENTO DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS.

II. NECESIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO.

III. ¿ES POSIBLE ESTABLECER EXCEPCIONES LEGALES AL PRINCIPIO DE

AUDIENCIA DEL INTERESADO?.

IV. DISTINCIÓN ENTRE PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO Y

PROCEDIMIENTOS SIMILARES.

1. Procedimiento sancionatorio vs procedimiento administrativo arbitral.

2. Procedimiento sancionatorio y actuaciones de policía judicial.

V. DERECHOS, GARANTÍAS Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL

PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO.

1. Principio de legalidad de las infracciones y sanciones.

a. Exigencia de Ley previa y retroactividad de las normas sancionatorias más

favorables.

b. El principio de tipicidad exhaustiva. Certeza de la norma sancionatoria.

a’. Normas sancionadoras en blanco.

b’. Normas que utilizan conceptos jurídicos indeterminados.

c. Colaboración reglamentaria en la tipificación de infracciones y sanciones.

2. Derecho a ser sancionado sólo por autoridades imparciales (separación entre
órganos de instrucción y órganos decisorios).

3. Principio de culpabilidad.

4. Derecho de Presunción de inocencia.

5. Principio de prescripción.

6. Garantía de non bis in idem y prelación del pronunciamiento penal sobre el

administrativo.

7. Derecho a la previa formulación de cargos.

8. Derecho a las pruebas.

9. Principio de proscripción de sanciones administrativas privativas de libertad.

BIBLIOGRAFÍA

I. CONCEPTO Y FUNDAMENTO DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS.

Las leyes que conforman el ordenamiento administrativo del Estado permiten, cada
vez con mayor frecuencia, que órganos de la Administración Pública apliquen a los
administrados aflicciones por la realización de alguna conducta tipificada legal y
previamente. En esos casos, nos encontramos en el campo de las sanciones
administrativas.

La doctrina del Derecho Administrativo Sancionador se fundamentó, en sus

orígenes, en la distinta naturaleza del bien jurídico protegido por los jueces penales,
y el bien jurídico que resguardaba la Administración al ejercer el ius puniendi.

Se sostenía, en efecto, que mientras el derecho penal protegía el orden jurídico o el

quebrantamiento de los bienes jurídicos individuales, el derecho penal
administrativo entraba en juego ante el quebrantamiento de un fin administrativo
(bien común). El derecho penal -afirmaba aquella doctrina- tiene por misión reprimir
infracciones consideradas violatorias de deberes morales, mientras que el derecho
penal administrativo sólo procura eliminar las trabas para la realización del bien
público, siendo la pena una reacción de la administración contra el particular que no
colabora adecuadamente en sus propósitos, de modo que aquella, la pena, nace
del poder punitivo autónomo de la administración.

La corriente iusnaturalista sostenía, por su parte, que la diferencia entre el ilícito

penal y el administrativo se encontraba en que el ilícito penal violaba tanto el
derecho natural como el derecho positivo, mientras que la infracción administrativa
suponía sólo la infracción del derecho positivo.

En la actualidad, la doctrina moderna considera que no existe diferencia de

naturaleza entre el ilícito penal y la infracción administrativa, de modo que la
decisión de reprimir un ilícito mediante la vía penal-judicial o la sancionatoria-
administrativa, no atiende al bien jurídico tutelado, sino que se inscribe dentro de la
“política legislativa” del momento, de allí que sólo existan entre una y otra diferencias
formales, pues las penas judiciales son aplicadas por el Poder Judicial, mientras
que las sanciones administrativas pertenecen al dominio de la Administración[1].

En nuestro régimen, la polémica sobre la naturaleza del ilícito administrativo, ha

llegado incluso al Máximo Tribunal. El punto fue, en efecto, ampliamente abordado
por la sentencia del 6 de marzo de 2001 (Caso: Cervecería Polar del Centro vs
Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio del Municipio San Joaquín del
Estado Carabobo), en la cual la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia fijó posición acerca de la referida discusión, desestimando la moderna tesis
que sólo encuentra diferencias formales u orgánicas entre las sanciones
administrativas y las penales, y suscribiendo, por el contrario, la teoría que predica
que entre las sanciones penales y administrativas existen diferencias cualitativas o
teleológicas. Sostuvo, en efecto, la Sala Constitucional:

“...el criterio sostenido por la jurisprudencia patria asume la tesis de la dualidad del
ejercicio del ius puniendi del Estado, estableciendo como elemento diferenciador el
telos perseguido por una u otra manifestación de la potestad punitiva.

Así las cosas, observa esta Sala que según el criterio establecido, la potestad
punitiva del Estado corresponde al campo de estudio y aplicación del Derecho
Penal, cuando la conducta antijurídica haya sido catalogada como tal, siendo
necesario castigar dichas conductas a los efectos de mantener la paz social, como
única herramienta para la consecución del bien común. Es justamente por esta
razón que el castigo tradicionalmente y generalmente aplicado es la pena de
privación de libertad.

De otra parte, el objeto de estudio y aplicación del Derecho Administrativo

Sancionador, es el ejercicio de la potestad punitiva realizada por los órganos del
Poder Público actuando en función administrativa, requerida a los fines de hacer
ejecutables sus competencias de índole administrativo, que le han sido conferidas
para garantizar el objeto de utilidad general de la actividad pública”.

Consideramos, sin embargo, que la cuestión no es tan clara como parece haberla
advertido el Máximo Tribunal, ya que de aceptarse, sin más, la tesis de las
diferencias cualitativas o teleológicas entre el ilicito penal y el administrativo, habría
que concluir que el legislador no tiene posibilidad de transformar, como
efectivamente lo ha hecho mediante modificaciones legislativa, ilícitos penales en
meras infracciones administrativas, y viceversa[2].

II. NECESIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO.

Así como no se concibe una sentencia penal sin juicio, tampoco es legítima la
imposición de una sanción administrativa sin la previa sustanciación de un
procedimiento administrativo. Toda sanción administrativa se formaliza mediante un
acto administrativo, para cuya formación es necesaria la sustanciación previa de un
procedimiento sancionatorio.

El procedimiento sancionatorio es, entonces, el conjunto concatenado de actos que

deben seguirse para imponer una sanción administrativa.

Dicho procedimiento tiende, fundamentalmente, a cumplir dos objetivos. En primer

lugar, constituye un mecanismo de corrección de la actividad administrativa, desde
que permite al órgano con potestad sancionadora comprobar fehacientemente si se
ha cometido algún ilícito; en segundo término, es el medio que asegura al presunto
infractor, ejercer su derecho a la defensa, alegando y probando lo que le resulte
favorable y controlando, a la par, la actuación inquisitiva de la Administración. Como
lo señaló la Sala Político-Administrativa del Supremo Tribunal, en sentencia de
fecha 25 de julio de 1990 (Caso Compagnie Generale Marítime) “El principio de oir
al interesado … no sólo constituye un principio de justicia, sino también de eficacia,
por cuanto asegura un veraz conocimiento de los hechos, contribuye a mejorar la
administración y a garantizar decisiones más justas. Este derecho a ser oido es un
derecho transitivo el cual requiere alguien que quiera escuchar para ser real y
efectivo. Ahora bien, el que la administración pública escuche involucra
necesariamente que ella conozca todos los argumentos y planteamiento del
interesado (artículo 62 L.O.P.A), así como los que deriven del cumplimiento por su
parte de impulsar de oficio el procedimiento (artículo 53 L.O.P.A.) y que decida,
fundamentándolos, tales planteamientos (artículos 9 y 18 ejusdem)”.
La necesidad del procedimiento sancionatorio deriva del derecho a la defensa, el
cual, conforme reiterado criterio del Tribunal Supremo de Justicia, es extensible en
su aplicación tanto al procedimiento constitutivo del acto administrativo como a los
recursos internos consagrados por la ley para depurar aquél. En consecuencia, la
emisión de un acto sancionatorio sin cumplir el procedimiento respectivo, y
fundamentalmente, sin garantizar la participación activa del interesado, apareja su
nulidad absoluta[3]. En estos supuestos, la existencia de pruebas evacuadas
unilateralmente por la Administración para comprobar los hechos que dieron origen
a la medida punitiva, no pueden invocarse para convalidar el acto sancionatorio
dictado, ya que la falta de audiencia del interesado es un vicio de tal gravedad, que
afecta todas las actuaciones que hubiere realizado la administración a su espalda.
Por ello, la jurisprudencia sostiene, con razón, que son invalidas e insuficientes las
pruebas evacuadas por la Administración sin que el sujeto sancionado hubiere
tenido participación en su desarrollo, ni dispusiese de lo medios y recursos para
contradecirlas o invalidarlas[4].

Además, conviene advertir que la inexistencia de un procedimiento administrativo

sancionatorio especial, no se traduce en posibilidad de dictar el acto sancionatorio
sin procedimiento, ya que en esos casos, la Administración puede optar por
cualquiera de los procedimientos (sumario u ordinario) previstos en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos[5].

III. ¿ES POSIBLE ESTABLECER EXCEPCIONES LEGALES AL PRINCIPIO DE

AUDIENCIA DEL INTERESADO?

En sentencia de fecha 7 de marzo de 1995, la Sala Político-Administrativa de la

Corte Suprema de Justicia, al analizar la necesidad de abrir un procedimiento
sancionatorio para declarar la caducidad de una concesión administrativa, sugirió
que existían algunos casos en los cuales no se requería la participación del
interesado en el procedimiento administrativo sancionatorio. Es obvio -afirmó el
Supremo Tribunal- “que la apertura del procedimiento para la verificación de la
caducidad, salvo en los casos en que la constatación sea objetiva en el sentido de
que dependa de un trámite que debe hacerse ante la misma Administración, como
lo es el pago de impuestos y tasas, debe ser formulada al interesado a los fines de
permitir que el mismo pueda desvirtuar su existencia”.

Obsérvese, que a juicio del Supremo Tribunal, la audiencia del interesado no

condiciona la validez del acto sancionatorio, en aquellos casos en que la
constatación sea objetiva en el sentido de que dependa de un trámite que debe
hacerse ante la misma Administración. La excepción de audiencia al interesado en
estos casos, ha sido consagrada, incluso, a nivel legislativo: el Código Orgánico
Tributario de 1994 (artículo 149, Parágrafo Unico) permite imponer sanciones de
plano, sin previo levantamiento del Acta Fiscal, ante el “incumplimiento de deberes
formales”.

Creemos, sin embargo, que en esos supuestos -i.e. cuando la imposición de la

sanción administrativa deriva del incumplimiento de un trámite ante la
Administración- también debe respetarse el derecho a la defensa del interesado y,
consecuentemente, garantizar su participación en el procedimiento. En efecto, la
aplicación de sanciones por incumplimiento de deberes formales, sin procedimiento,
pueden dar lugar a situaciones injustas, como sería, por ejemplo, que el particular
haya remitido los documentos oportunamente por vía de correo (artículo 43 de la
L.O.P.A.) y que por deficiencias en el servicio de correo, la Administración no reciba
la documentación y proceda a aplicar la sanción administrativa al administrado, bajo
la premisa falsa de que no cumplió con el deber formal relativo a la consignación de
los documentos respectivos. Además, en este como en los otros casos, si no se
garantiza la participación de interesado en el curso del procedimiento sancionatorio,
se le priva de la oportunidad de controlar, durante la etapa formativa del acto, otros
elementos igualmente importantes como la competencia subjetiva del funcionario
sustanciador, el cual podría estar incurso en causal de inhibición. Asimismo, si no
se garantiza la audiencia previa, se priva al interesado del derecho de formular
alegatos y suplicas, tanto más cuando en materia de sanciones administrativas la
doctrina -incluso la más tradicional- sostiene que debe admitirse la prueba de la falta
de conocimiento no culpable de la disposición administrativa infringida[6]¸ opinión
que, en cierta medida, ha sido recogida por la legislación[7].

Sabemos que en esos supuestos excepcionales, el interesado puede hacer uso de

los recursos administrativos y judiciales para demostrar que el acto sancionatorio es
nulo, pero ello resulta insuficiente, ya que (i) algunos alegatos (vgr. prescripción,
eximentes de responsabilidad, necesidad de inhibición del funcionario, etc.) son
propios de la fase constitutiva del acto; (ii) los tribunales del orden contencioso
administrativo carecen de competencia para evaluar razones de mérito que podrían
alegarse en la vía administrativa; y (iii) en la mayoría de los casos el acto produce y
mantiene sus efectos negativos aún cuando se hubieren ejercido los pertinentes
recursos.

En definitiva, consideramos que el principio de audiencia del interesado en los

procedimientos sancionatorios, adminiculado como está al derecho constitucional a
la defensa, no admite excepciones legales ni jurisprudenciales, por lo que debe
respetarse, incluso, cuando la aplicación de la sanción administrativa dependa del
cumplimiento de un trámite ante la Administración.
VI. DISTINCIÓN ENTRE PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO Y
PROCEDIMIENTOS SIMILARES.

El procedimiento sancionatorio, objeto del presente estudio, no debe confundirse

con otros trámites similares que se cumplen en el seno de la Administración Pública,
tales como: (i) la sustanciación de asuntos de naturaleza eminentemente
jurisdiccional, en los que la Administración actúa como arbitro entre dos partes en
conflicto; y (ii) la realización de actos de sustanciación por los órganos de la
Administración en funciones de policía judicial.

1. Procedimiento sancionatorio vs procedimiento administrativo arbitral.

En primer lugar interesa distinguir el trámite encaminado a aplicar una sanción

administrativa, de los procedimientos administrativos jurisdiccionales o arbitrales,
pues (i) en algunos casos, la jurisprudencia ha calificado de jurisdicionales actos de
eminente carácter sancionatorio, como son los actos disciplinarios[8]; y (ii) en otros
supuestos, especialmente cuando en el procedimiento sancionatorio interviene un
denunciante, se tiende a calificar, a priori, dicho procedimiento, como
jurisdiccional[9].

Al respecto, observamos que cuando la Ley atribuye a la Administración jurisdicción

para resolver un conflicto entre partes (vgr. procedimientos de regulación de
viviendas, jurados de agua y reenganche de trabajadores investidos de fuero), la
actuación del órgano administrativo es la de ser un arbitro imparcial en una
controversia que le es ajena[10], en tanto que en el procedimiento sancionatorio, la
administración tiende a reprimir las infracciones al ordenamiento administrativo, sea
éste general (sanciones de policía general), sectorial (sanciones de policía especial)
o interno (sanciones disciplinarias o correctivas).

La natural diferencia entre potestad sancionatoria y jurisdiccional, tiene importantes

manifestaciones en los aspectos adjetivos o de procedimiento, tales como:

a.- El procedimiento jurisdiccional o arbitral que se sustancia ante la Administración

Pública, encaminado como está a solucionar un conflicto entre dos partes, sólo
puede iniciarse a solicitud del interesado, de manera que no cabe su apertura
oficiosa por parte de la Administración Pública. En cambio, el procedimiento
sancionatorio se inicia, de ordinario, mediante una decisión oficiosa del órgano
competente.

b.- En el procedimiento administrativo jurisdiccional o arbitral (también llamado por

un sector de la doctrina procedimiento cuasijurisdiccional), al igual que en el proceso
judicial ordinario, rige el principio de que las partes están a derecho, de manera que
-salvo el supuesto de suspensión del procedimiento- no es necesario notificar a las
partes de los actos que se van produciendo en su curso[11]. Distinto es lo que ocurre
en el procedimiento sancionatorio, en el cual rigen plenamente los principios
ordinarios sobre notificación de los actos administrativos.

c.- El procedimiento administrativo jurisdiccional es disponible por las partes, de allí

que puedan darse en él todos los mecanismos de autocomposición (desistimiento,
convenimiento y transacción). Ello no sucede en el procedimiento sancionatorio,
toda vez que, (i) tratándose de un procedimiento que sólo puede ser iniciado de
oficio, el desistimiento del interesado -denunciante- o la inadmisbilidad de su
denuncia no produce necesariamente el cierre del trámite; y (ii) de otra parte, siendo
que el ejercicio concreto de la potestad sancionatoria de la Administración
constituye un asunto de orden público, resulta en principio, ilegal, la celebración de
transacciones en esa materia.

2. Procedimiento sancionatorio y actuaciones de policía judicial.

El procedimiento sancionatorio tampoco debe confundirse con las actuaciones de

instrucción que realizan algunos órganos de la Administración Pública, en
colaboración con los Tribunales de Justicia Penal, destinadas a averiguar y hacer
constar la perpetración de los hechos constitutivos de delitos penales, los presuntos
agentes, y el aseguramiento de las personas y de los objetos (activos o pasivos) de
la perpetración.

Existen, en efecto, diversos órganos pertenecientes a la Administración Central y

Descentralizada, que realizan, como funciones ordinarias (Cuerpo Técnico de
Policía Judicial) o eventuales (Guardia Nacional, INDECU, Contraloría General de
la República, Comisión Nacional de Casinos, etc.), actividades de instrucción de
procesos judiciales penales.

Las actuaciones realizadas en ejercicio de esas potestades de policía judicial, no

tienen naturaleza administrativa y, consecuentemente, el procedimiento que
cumplen los órganos de la Administración en esos casos no es un procedimiento
administrativo, así como tampoco son administrativos los distintos actos (informes,
experticias, comisos, etc.) que se producen en desarrollo de esas actividades de
instrucción. El carácter estrictamente judicial de esas actuaciones, se hallaba
consagrado en el Parágrafo Unico del artículo 72 del Código de Enjuiciamiento
Criminal, norma que a la par de prever la figura de los órganos de Policía Judicial
(numerales 4 y 5) como instructores del proceso penal, determinaba que “Los
funcionarios que instruyen el sumario, cuando no lo sean los Tribunales de la causa,
se considera que actúan por delegación de éstos”.

Es un error, entonces, pretender impugnar las actuaciones de instrucción del

proceso penal, realizada por los órganos administrativos, mediante las vías de
impugnación típicas de los actos dictados por la Administración. En este sentido, la
Sala Político-Administrativa, en sentencia de fecha 11 de agosto de 1994 (Caso:
Figueredo Planchart), al resolver la acción de amparo incoada -conjuntamente con
recurso de nulidad- contra un informe de instrucción producido por la Contraloría
General de la República, en la cual se alegaba la violación del derecho de defensa
en razón de que no se había notificado al investigado, afirmó que “...la Contraloría
General de la República puede recabar, sin necesidad de citar a quienes pudieren
resultar afectados, todas las pruebas que estime necesarias para los casos en que
pueda derivarse responsabilidad civil o penal y, al finalizar esa labor, remitirla al
Fiscal General de la República a fin de que en forma inmediata inicie los procesos
judiciales a que hubiere lugar.. (..) esta Sala estima que el agravio a los derechos a
la defensa, al debido proceso y a un juicio justo, resulta imposible e irrealizable por
parte del Contralor General de la República en cumplimiento de las labores de
sustanciación que la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público le
acuerda, pues esas gestiones son precisamente fases previas al inicio de los
procesos judiciales, en los que va de suyo la participación de los interesados”.

Hay que añadir, sin embargo, que cuando una autoridad pública actúa con la doble
condición de funcionario instructor del proceso penal y de funcionario con potestad
para aplicar sanciones administrativas, debe escindirse con claridad los actos de
instrucción penal, y los cumplidos en ejercicio de las potestades sancionatorias-
administrativas, ya que en la emisión de estos últimos son plenamente aplicables
los principios generales del procedimiento administrativo sancionador.

V. DERECHOS, GARANTÍAS Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL

PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO.

La coexistencia de la potestad administrativa sancionadora, y la potestad penal

judicial, ha llevado a la doctrina a estudiar las relaciones que existen entre ellas.

Inicialmente, se consideró que la potestad penal judicial tenía rango originario y la

administrativa poseía rango menor, auxiliar o complementario.

A esta etapa corresponden las viejas denominaciones -Derecho Penal de Policía y

Derecho Penal Administrativo- que se dieron a esta disciplina. También
corresponden a esta fase, algunos pronunciamientos de nuestros tribunales, en los
cuales, para justificar la aplicación de los principios generales de la actividad
punitiva del estado al ámbito de los procedimientos administrativos, en lugar de
invocar directamente los preceptos constitucionales que consagraban tales
principios, se echaba mano del artículo 7 del Código Penal.

La consideración de la potestad administrativa sancionadora como derivación del

derecho penal judicial, y la consecuente aplicación supletoria -no directa- de los
principios generales que rigen el proceso penal, traducían una posición sumamente
injusta para el administrado que enfrentaba un procedimiento administrativo, desde
que la infracción de tales principios generales se consideraba una infracción de ley,
y por tanto, no podía hacerse valer como violación del orden constitucional.

Sin embargo, esta posición evolucionó hacia la que se mantiene en la actualidad,

que postula la identidad de rango y origen entre la potestad administrativa
sancionadora y la potestad penal judicial. Se señala, así, que el ius puniendi estadal
es uno sólo, y se desagrega en dos manifestaciones de carácter puramente
orgánico: la potestad administrativa sancionadora y la potestad penal judicial. Los
principios generales de rango constitucional que gobiernan el ius puniendi, se
aplican por lo tanto, de manera directa, a ambas manifestaciones del ius puniendi,
de allí que tanto la potestad sancionadora de la Administración, como la actividad
penal judicial quedan sujetas a principios generales comunes, y en ambos planos
del poder punitivo del Estado habrá que reconocer que tales principios tienen rango
constitucional. Como lo sostuvo el Tribunal Constitucional Español en las sentencias
del 30 de enero y 8 de junio de 1981 “Los principios inspiradores del orden penal
son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado
que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado”.

La tesis de la unidad superior del ordenamiento punitivo del Estado, y la

consecuente aplicación de los mismos principios al proceso penal judicial y al
procedimiento administrativo sancionador, fue recibida igualmente por nuestra
jurisprudencia. La sentencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema
de Justicia de fecha 17 de noviembre de 1983, ratificada en decisión del 1 de octubre
de 1996, es sumamente clara en este sentido, cuando señala que la cobertura de
las garantías constitucionales que rigen el proceso penal han sido interpretada
ampliamente por la doctrina y la jurisprudencia en nuestro país, “a tal punto que la
aplicabilidad de los preceptos en ellos enunciados ha sido extendida a todas las
ramas del derecho público allende los límites del derecho penal y de las normas que
protegen exclusivamente la libertad física del individuo, a fin de convertirlas en
pautas fundamentales de la genérica potestad sancionadora del Estado” (Gaceta
Forense, Tercera Etapa; No. 122. Pág. 270).
La recién promulgada Constitución (1999), recoge expresamente las anteriores
enseñanzas, y en tal sentido dispone:

“Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y

administrativas y, en consecuencia:

1. La defensa y la asistencia jurídica es un derecho inviolable en todo estado y grado

de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de
los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del
tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas
obtenidas con violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene
derecho a recurrir del fallo, salvo las excepciones establecidas en esta Constitución
y la ley.

2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario.

3. Toda persona tiene derecho a ser oída en toda clase de proceso, con las debidas
garantías y dentro del plazo razonable determinado legalmente, por un juez o
tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad. Quien
no hable castellano o no pueda comunicarse de manera verbal, tiene derecho a un
intérprete.

4. Toda persona tiene derecho a ser juzgada por sus jueces naturales en las
jurisdicciones ordinarias, o especiales, con las garantías establecidas en esta
Constitución y en la ley. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio sin conocer la
identidad de quien le juzga, ni podrá ser procesada por tribunales de excepción o
por comisiones creadas para tal efecto.

5. Ninguna persona podrá ser obligada a confesarse culpable o declarar contra sí

misma, su cónyuge, concubino o concubina, o pariente dentro del cuarto grado de
consanguinidad y segundo de afinidad. La confesión solamente será válida si fuere
hecha sin coacción de ninguna naturaleza.

6. Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren
previstos como delito, faltas o infracciones en leyes preexistentes.

7. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio por los mismos hechos en virtud de
los cuales hubiese sido juzgado anteriormente.

8. Todos podrán solicitar del Estado el restablecimiento o reparación de la situación

jurídica lesionada por error judicial, retardo u omisión injustificados. Queda a salvo
el derecho del particular para exigir la responsabilidad personal del magistrado o
juez y del Estado de actuar contra éstos”.

En definitiva, los derechos y garantías que rigen el proceso penal se aplican al

procedimiento administrativo sancionador, pues la actividad punitiva del Estado es
un solo genero, y las sanciones administrativas y judiciales son sus especies. Por
lo tanto, las garantías fundamentales que regulan dicha actividad han de aplicarse
tanto en materia penal stricto sensu, como en el área de las llamadas sanciones
administrativas.

1. Principio de legalidad de las infracciones y sanciones.

La garantía de legalidad se identifica con el conocido principio penal “nullum crime

nulla poena sine lege”, el cual exige la existencia previa de una norma legal que,
por una parte, tipifique como “infracción” la conducta que se pretende castigar
(principio de legalidad de la infracción: nullum crime sine lege); y de otro lado,
establezca la sanción aplicable a quienes incurran en dicha conducta (principio de
legalidad de la sanción: nullum poena sine lege).

La Constitución de 1961, trataba por separado ambos aspectos del principio. Así,
en el artículo 60, ordinal 2, establecía el principio de legalidad de la infracción,
cuando disponía que “nadie podrá ser privado de su libertad por obligaciones cuyo
incumplimiento no haya sido definido por la ley como delito o falta”; y en el artículo
69 consagraba el principio de legalidad de las sanciones, conforme al cual “Nadie
podrá ser ... condenado a sufrir pena que no esté establecida en ley preexistente”.
De esa manera, tanto la infracción (hecho constitutivo del ilícito) como la sanción
(consecuencia aplicable a quienes incurrieran en el ilícito), debían estar tipificados
previamente por la Ley.

La vigente Constitución (1999) recoge en forma expresa el principio de legalidad de

las infracciones y en tal sentido dispone que “Ninguna persona podrá ser
sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delito, faltas o
infracciones en leyes preexistentes” (artículo 49, ordinal 6), pero no contiene una
norma expresa similar al artículo 69 del Texto Constitucional derogado, que exija la
preexistencia de una norma legal que establezca la pena o sanción aplicable. No
obstante la ausencia de un artículo que establezca el principio de legalidad de las
sanciones, no puede entenderse como negación de esa garantía fundamental, pues
de acuerdo con el artículo 23 de la Constitución, las normas contenidas en los
tratados, pactos y convenciones relativos a derechos humanos, suscritos y
ratificados por Venezuela, tienen jerarquía constitucional y prevalecen en el orden
interno, en la medida en que resulten más favorables a las establecidas en la
Constitución y las leyes de la República, y son de aplicación inmediata y directa por
los tribunales y demás órganos del Poder Público. La garantía de legalidad de las
sanciones es, precisamente, una de las que si bien no encuentra actualmente
reconocimiento constitucional expreso, tiene sin embargo igual rango constitucional
por encontrarse prevista en instrumentos internacionales sobre derechos humanos
suscritos y ratificados por Venezuela. Así, dicho principio se encuentra recogido –
entre otros- en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, también
conocida como Pacto de San José de Costa Rica (artículo 9) .

El Tribunal Constitucional Español, en términos enteramente aplicables a nuestro

régimen, ha señalado en reiteradas ocasiones que el principio de legalidad de las
infracciones y sanciones comprende “una doble garantía: la primera, de orden
material y de alcance absoluto, tanto referida al ámbito estrictamente penal como al
de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de
seguridad jurídica en dichos campos limitativos y supone la imperiosa necesidad de
predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones
correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex previa) que
permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas y
se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción;
la segunda de carácter formal, relativa a la exigencia y existencia de una norma de
adecuado rango y que este Tribunal ha identificado como ley en sentido formal”
(STC 61/1990, del 29 de marzo).

Varias son las cuestiones que plantea el principio constitucional de legalidad de las
infracciones y sanciones, en relación con cada una de las garantías –material y
formal- antes enunciadas:

a. Así, interesa establecer cómo interactuan el principio de legalidad –lex previa- y

el de retroactividad de las normas sancionatorias más favorables.

b. De otra parte, conviene analizar los requisitos mínimos de certeza que debe
cumplir una norma sancionadora en la labor de tipificación de conductas ilícitas,
cuestión que nos enfrenta necesariamente al estudio de las disposiciones
sancionatorias en blanco y el empleo de conceptos jurídicos indeterminados.

c. Finalmente, debemos hacer referencia al alcance de la garantía formal inherente

al principio de legalidad, lo que nos colocará en la tarea de determinar hasta que
punto es admisible –si es que ello es posible- la colaboración reglamentaria en la
definición de conductas ilícitas y en el establecimiento de las respectivas sanciones.

Veamos:
a. Exigencia de Ley previa y retroactividad de las normas sancionatorias más
favorables.

Ya hemos observado que de conformidad con el artículo 49, ordinal 6, de la

Constitución, las disposiciones sancionatorias deben estar previstas “en leyes
preexistentes”.

Obviamente, el principio de preexistencia se refiere tanto a las infracciones, como a

las sanciones, y así se ha encargado de aclararlo la jurisprudencia patria, al
sostener:

- Que “... la garantía que exige la ley preexistente para la sanción necesariamente
se extiende a la falta. La falta debe estar definida también por ley preexistente, de
lo contrario no podría siquiera hablarse de la posibilidad de la existencia de un
verdadero Estado de Derecho ....” (Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo de fechas 25 de julio de 1996 (caso: Tesalio Cadenas) y 21 de agosto
de 1996 (caso: Luis Carlos Palacios Juliac); y

-Que “...en el sistema jurídico venezolano rige el principio de la legalidad en materia

de infracciones y penas, lo que conduce a exigir, la previa tipificación legal de los
hechos que puedan calificarse como ilícitos, y también se hace imprescindible la
anticipada determinación legal de la correspondiente medida sancionatoria”
(Sentencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de fecha 15 de abril de
1997. Caso: Eloy Lares Martínez y otros).

La preexistencia de las penas, constituye una manifestación concreta del principio

general de irretroactividad en el ámbito del derecho punitivo o sancionatorio. En este
sentido, el principio de preexistencia de las penas produce dos consecuencias
fundamentales.

En primer lugar, supone el rechazo efectivo a la sanción de comportamientos

cometidos antes de plasmarse, a nivel legislativo, su concreta tipificación (Sentencia
del Tribunal Supremo Español, Sala 3ª, del 16 de octubre de 1981): La pena debe
ser preexistente a la comisión del hecho que se pretende sancionar. La infracción
de este aspecto del principio –que se produce siempre que se pretenda castigar una
conducta no tipificada como punible para el momento de su ocurrencia- se traduce
en clara violación del principio de legalidad de las infracciones y sanciones, y al
mismo tiempo, en desconocimiento de la garantía constitucional de irretroactividad
de la ley (artículo 24 de la Constitución).
En segundo lugar, para imponer sanciones por hechos que merezcan un correctivo,
no sólo han de estar contemplados y sancionados por la ley vigente en el momento
de su comisión, sino también cuando se juzga o determina por el órgano competente
la aplicación de la norma sancionadora a dichos hechos (Sentencia del Tribunal
Supremo Español, Sala 5ª, del 14 de junio de 1987)[12]. La pena debe continuar
preexistiendo para el momento en que el órgano competente pretenda aplicarla. Por
lo tanto, no podría aplicarse sanción alguna si para la fecha en que se dicta la
decisión respectiva, el hecho que se pretendía sancionar ha dejado de ser ilícito.
Este aspecto del principio de preexistencia no es más que el reflejo de la garantía –
también de rango constitucional- de aplicación retroactiva de las normas
sancionatorias más favorables.

En efecto, el principio general, consiste en que la ley aplicable para el enjuiciamiento

de un ilícito administrativo, es la vigente para el momento en que el mismo se
configura. Habrá que atender, por tanto, al tipo de ilícito a los fines de establecer si
la ley aplicable es la vigente para el momento en que se realizan los actos que lo
configuran –caso de ilícitos por acción u omisión- o la vigente para el momento en
que se produce el resultado dañino castigado legislativamente –si se trata de ilícitos
de resultado.

En todo caso, la ley aplicable debe ser preexistente al ilícito, como lo hemos
señalado anteriormente, y será esa ley la aplicable de manera principal cuando se
juzgue el presunto hecho irregular.

La regla tiene, sin embargo, una excepción de rango constitucional: si luego de la

realización de un hecho sancionable según la ley preexistente, se produce una
modificación legislativa, y la nueva ley es, en su consideración integral, más benigna
para el administrado, bien porque quita al hecho el carácter punible, o porque
establece una sanción de menor efecto dañino para el sujeto pasivo, entonces será
dicha ley (la más favorable o benigna) la aplicable al hecho que se juzga, aún
cuando no hubiere estado en vigencia para el momento en que se configuró el ilícito
administrativo.

El carácter constitucional del principio ha sido resaltado por el Tribunal

Constitucional Español, en sentencia del 7 de mayo de 1981, en la cual sostuvo que
“la retroactividad de las disposiciones sancionadoras favorables tiene su
fundamento, a contrario sensu, en el artículo 9.3 de la Constitución, que declara la
irretroactividad de las no favorables”.

Contra esta tesis jurisprudencial, que eleva a rango constitucional el principio de

aplicación retroactiva de las normas sancionatorias más favorables, han
reaccionado Nieto y Lopez Menudo, quienes sostienen que “en el principio de
irretroactividad de las normas desfavorables contemplado en el artículo 9.3 de la
Constitución no va implícito el mandato constitucional de que se den efectos
retroactivos a los favorables”, sino que ello significa que “...las normas
sancionadoras favorables “pueden” ser tanto retroactivas como irretroactivas”.
Entiendo pues –concluye el profesor Nieto- que “la regla de la retroactividad de las
normas sancionadoras favorables tiene rango legal y no constitucional. Lo que
significa que puede ser derogada o excepcionada por cualquier otro precepto de
rango legal sin que ello vulnere la Constitución”[13].

En nuestro régimen, el carácter constitucional del principio no tiene discusión

alguna, pues su formulación actual no es el resultado de una interpretación a
contrario sensu del principio de irretroactividad de la Ley, sino que resulta de manera
expresa de lo dispuesto en el artículo 24 del Texto Fundamental según el cual
“Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga
menor pena”. Además, el artículo 9 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, norma que tiene rango constitucional, a tenor de lo previsto en el artículo
23 de la vigente Constitución, también formula positivamente el principio, y en tal
sentido señala que “Si con posterioridad a la comisión del delito la ley dispone la
imposición de una pena más leve, el delincuente se beneficiará de ello”.

Cabe advertir, finalmente, que la doctrina y jurisprudencia foránea han aclarado que
el juicio de benignidad de la nueva ley debe efectuarse de manera integral, sin
fraccionamientos, de modo que en aquellos casos en que el nuevo régimen
legislativo contenga partes favorables y partes desfavorables, lo correcto será
determinar si, en bloque, se trata realmente de una regulación más benigna. Como
lo afirmó el Tribunal Supremo Español en la sentencia del 28 de mayo de 1990,
cuyos términos han sido enteramente suscritos por González Navarro, “No se puede
aplicar a retazos una y otra ley (la anterior y la posterior) debiéndose de aplicar la
nueva cuando sea más favorable al reo, en bloque, no fragmentariamente, porque
si se procediera a seleccionar la normativa precedente y la que modifica lo más
beneficioso de una y otra, se estarían usurpando tareas legislativas que no
corresponden a los Tribunales como sería la creación de una norma artificiosa e
indebidamente elaborada a partir de lo entresacado de la antigüa y la nueva”[14].

b. El principio de tipicidad exhaustiva. Certeza de la norma sancionatoria.

Hemos señalado con anterioridad que el principio de legalidad solo se entiende

cumplido cuando los preceptos jurídicos sancionatorios preexistentes, “permitan
predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas y se sepa a
qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción”.
En consecuencia, la norma sancionatoria no sólo debe ser previa, sino también
cierta. A este segundo requisito responde el principio de tipicidad exhaustiva.

El principio de tipicidad exhaustiva es una exigencia de seguridad jurídica, y

persigue hacer operativa la conminación abstracta que subyace en toda norma
sancionatoria, de manera que el administrado conozca el hecho sancionable y tenga
oportunidad de evitarlo.

Sobre el particular se pronunció la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo,

en el fallo de fecha 6 de marzo de 1997 (Caso: CIF, S.A vs Procompetencia), el cual
es, sin duda, el precedente jurisprudencial que con mayor claridad ha expuesto el
alcance la exigencia de tipicidad de los ilícitos administrativos. La Corte sostuvo al
respecto:

“...el establecimiento, en la Ley ... de conductas prohibidas y sanciones, no

constituye un fin en sí mismo (...) cuando se prohibe y sanciona una determinada
conducta ... lo que se persigue en realidad es evitar –mediante la conminación
abstracta que provoca la norma pounitiva- que los administrados lleven a cabo tal
actuación. Pero para lograr ese propósito, es menester que por vía normativa se
establezcan con suficiente claridad los elementos de la conducta prohibida, pues,
de lo contrario ... no podría el administrado conocer anticipadamente las
consecuencias de sus actos, ni estaría en posición de determinar los límites de su
libertad de actuación.

La necesidad de definir claramente el hecho prohibido y sancionado deriva –de

modo general- del principio de libertad consagrado en el artículo 43 de la
Constitución y –en particular- del principio nullum crime sine lege, consagrado en el
artículo 60, numeral 2, eiusdem, el cual es aplicable –según la jurisprudencia de
esta Corte- en todos los ámbitos (judicial o administrativo) en que se desenvuelve
la actividad punitiva del Estado. En efecto, de acuerdo con la doctrina (Nieto,
Garberí Llobregat, Cano) para cumplir cabalmente con este último principio, es
necesario que el acto u omisión sancionados se hallen claramente definidos en un
texto normativo (...).

(...) el requisito de tipicidad –inherente al principio de legalidad de las infracciones-

obliga a que la conducta sancionable sea determinada previamente, en forma clara,
por instrumentos normativos y no mediante actos particulares (...) su aplicación
exige que el administrado conozca anticipadamente el hecho prohibido y,
consecuentemente, pueda evitarlo, circunstancia que sólo podría lograrse mediante
una clara definición de los elementos típicos de la conducta prohibida...”
La determinación de si una norma sancionadora describe con suficiente grado de
certeza la conducta sancionable, es un asunto que debe ser resuelto caso por caso,
por el órgano judicial encargado de controlar el acto de aplicación de la disposición
que se denuncie violatoria de tal principio. En todo caso, habrá que retener como
guía, para esos fines, que la tipificación es suficiente “cuando consta en la norma
una predeterminación inteligible de la infracción, de la sanción y de la correlación
entre una y otra”[15]

a’. Normas sancionadoras en blanco.

Existe al menos un supuesto en el cual la falta de tipificación -y por ende la violación

del principio de legalidad de las infracciones- luce evidente. Tal es el caso de las
llamadas “normas en blanco”, disposiciones contenidas en algunas leyes
sectoriales, que establecen sanciones aplicables -de manera genérica- “a la
violación de cualquier disposición de esta Ley o su Reglamento”. Este tipo de
normas carecen en verdad de contenido material, desde que no precisan la
hipótesis que define la conducta sancionable, sino que a través de una formula vaga
o genérica (“violación de cualquier disposición de la ley o su reglamento”) colocan
en manos de la autoridad administrativa la posibilidad de establecer, caso por caso,
y con amplia discrecionalidad, si una determinada conducta es sancionable o no, lo
cual se traduce en violación de la garantía de legalidad de las infracciones y faltas.

Al respecto, es elocuente la sentencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de

Justicia, del 9 de agosto de 1990, en la cual se anuló una disposición de esa especie
(específicamente: el artículo 82 de la Ley del Sistema Nacional de Ahorro y
Prestamo), por considerar que las infracciones administrativas “...deben ajustarse
al principio constitucional de la legalidad de las infracciones y de las penas”
conforme al cual “no se admite en nuestro régimen jurídico para que proceda la
aplicación de la sanción o pena, que el legislador en el olvido de las garantías
constitucionales y de la obligada sujeción de la norma legal a la Constitución,
jerárquicamente superior, deje mediante una formulación genérica a discreción de
la autoridad administrativa la determinación de la correspondiente figura delictual,
puesto que ello envuelve, sin duda, el quebrantamiento del rígido principio de
legalidad que en la materia consagran las normas constitucionales (...)”.

A similar conclusión había llegado el Tribunal Constitucional Español, al anular,

mediante sentencia del 10 de noviembre de 1986, el Real Decreto 2347/1985 del 4
de diciembre, por considerar que “...la tipificación normativa previa de conductas
sancionables ha de realizarse a través de igual mecanismo legal, sin que sean
suficientes amplias y vagas remisiones abstractas mediante descripciones carentes
de toda precisión y analizando el artículo 1 (15) parece claro que el principio de
legalidad no ha sido respetado, tanto por esa acción que invoca el real decreto como
por la amplitud y vaguedad de lo que pretende ser una tipificación de hechos
calificables como infracciones, al utilizarse una formula omnicomprensiva, que no
deja fuera del campo sancionador, acción u omisión alguna contraria a la ley,
reglamento o convenio colectivo”.

En nuestro régimen, el asunto fue nuevamente discutido por la Corte en Pleno en

sentencia de fecha 17 de abril de 1997 (Caso: Eloy Lares Martínez y otros), que
resolvió la demanda de nulidad que se había ejercido contra la parte final del
numeral 15 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, norma que tipificaba, como hecho generador de responsabilidad
administrativa, “el incumplimiento de las finalidades previstas en las leyes o en la
normativa de que se trate”.

En esa oportunidad, la Corte no anuló la norma impugnada, sino que acudió a una
“interpretación constitucional”[16] con el objeto de hacer compatible su aplicación
con el principio de legalidad de las infracciones y faltas. En este sentido, sostuvo la
Corte lo siguiente:

“... cuando la norma bajo examen señala que debe tratarse de una acción u omisión
que está tipificada en la ley, y que es imputable personalmente al funcionario como
consecuencia de la ejecución de la conducta prohibida que es causa directa del
incumplimiento de las finalidades previstas en las leyes o de la normativa de que se
trate, quiere decir que se excluye cualquier valoración del ente contralor que no esté
en relación directa con los instrumentos normativos y procedimentales que regulan
su gestión. En efecto, la valoración que haga dicho ente debe estar en relación con
los límites generales que regulan su actividad, sin que le esté permitido entrar a
interpretar la finalidad de la ley en términos tan amplios al punto que se constituya
en valoración del mérito y la oportunidad de la decisión administrativa. Ello es así
por cuanto el control de gestión, en los términos establecidos en la Ley Orgánica de
la Contraloría General de la República, en concordancia con sus atribuciones
constitucionales y con la protección de los derechos individuales, exige la existencia
de una conducta tipificada en la ley, que sea antijurídica e imputable.

La última parte del tantas veces citado numeral 15 del artículo 113 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República, permite a este organismo,
establecer la sanción de declaratoria de responsabilidad administrativa en los casos
de incumplimiento de las finalidades previstas en las leyes o en la normativa de que
se trate, es decir, cuando el incumplimiento es consecuencia directa de una
conducta, imputable al funcionario público de que se trate, que se encuentre
tipificada en las leyes.

(...)

No se trata por tanto de una formulación genérica que deja al órgano administrativo
la determinación de lo ilícito; en tal sentido, cabría la consideración de que la
disposición in comento, no abandona al arbitrio o discreción de la Contraloría, la
fijación del hecho que genera la responsabilidad administrativa, sino que tal norma
prevé una remisión normativa en orden a establecer las finalidades de las leyes o
de la “normativa de que se trate”“.

La posición de la Corte en el fallo citado, puede resumirse, como se puso de

manifiesto el voto disidente de las Magistradas Rondón de Sansó y Romero de
Encinoso, en que “la disposición legal objeto del recurso prevé que por leyes
ordinarias, puedan establecerse no sólo nuevas causales de responsasbilidad
administrativa, sino que permite mediante actos de rango sublegal, se definan
nuevos hechos generadores de responsabilidad administrativa. (...) a través de la
norma impugnada no se define ningún hecho generador de responsabilidad
administrativa, sino que se delega la potestad normativa en materia de tipificación
de ilicitos administrativos a favor de futuras leyes ordinarias o de actos normativos
sublegales (reglamentos), y es por ello, que se ha afirmado que al no ser un
precepto sancionador, sino una norma de delegación, no resultarían aplicables
respecto a ella los artículos 60 numeral 2 y 69 de la Constitución”.

En conclusión, las normas en blanco, que en lugar de definir de manera cierta la

conducta sancionable, consideran como tales cualquier violación de la totalidad de
una Ley o un Reglamento, son contrarias al principio de legalidad de las infracciones
consagrado en el artículo 49, ordinal 6 de la Constitución, pues, ante la vaguedad y
generalidad del hecho que se considera ilícito (violación de cualquier norma legal o
reglamentaria), será en verdad la autoridad administrativa encargada de aplicar la
sanción quien tipificará, en cada caso, el hecho sancionable.

Por lo tanto, se consideran contrarias al principio de legalidad de las infracciones

todas las normas que pretendan definir conductas sancionables, sin proporcionar a
la autoridad pública información suficiente en torno a la calificación jurídica del
comportamiento infractor; e idéntico tratamiento deben recibir las tipificaciones
imprecisas y ambigüas, con formulas abiertas, en tanto su utilización lleva de suyo
la apertura de un enorme margen de discrecionalidad a la hora de apreciar la
existencia de conductas ilícitas[17].
Recientemente, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (Exp. 97-19922;
Fundación IDEA) ha vuelto a ratificar la inconstitucionalidad de la definición de
ilícitos mediante normas en blanco, al sostener:

“...esta Corte observa que el artículo 33, numeral 2 de los Estatutos de la Fundación
IDEA, único fundamento normativo del acto impugnado, establece que un Profesor
Titular de la misma podrá ser removido por “violación grave a los Estatutos,
Reglamentos y demás normas que regulen las actividades de la Fundación”.

El numeral transcrito es, a juicio de esta Corte, violatorio del principio de tipicidad
antes enunciado, desde que constituye una cláusula abierta y genérica. En efecto,
el eventual sujeto pasivo de la conducta a que se contrae la referida norma (Profesor
Universitario), tendría que conocer la totalidad de los Estatutos, Reglamentos y
demás normas que regulan las actividades de la Fundación, para poder saber qué
actos o hechos son suceptibles de encuadrar en la disposición aplicada.

La no especificación de los supuestos de hecho que dan lugar a la sanción

contenida en el mencionado artículo, constituye una violación del principio de
tipicidad, y por lo tanto, del Principio de Legalidad Sancionatorio, ya que una
cláusula abierta como la mencionada, deja en manos de las propias autoridades
llamadas a aplicarla, la tipificación de la conducta sancionable. Tal circunstancia,
por una parte, contradice el mandato de tipificación inherente al principio de
legalidad de las infracciones y sanciones; y además, ello constituye una clara
situación de indefensión de los administrados quienes –ante el carácter genérico de
la norma- no pueden tener certeza o claridad en torno a cuáles hechos encuadran
en dicha disposición punitiva principios aplicables a toda potestad Sancionatoria
Administrativa, tal y como lo dejó sentado esta Corte

Por lo tanto, considera esta Corte que el artículo 33, numeral 2 de los Estatutos de
la Fundación IDEA viola el principio de tipicidad por ser una cláusula abierta, y por
ende debe desaplicar dicho precepto tal como lo permite el artículo 334 de la
Constitución, en concordancia con el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil;
y así se decide”.

Con similar orientación, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en

decisión de fecha 7 de agosto de 2001, anuló diversas disposiciones del Código de
Policía del Estado Bolívar, por considerar que mediante dichas normas “...la
Asamblea Legislativa del Estado Bolívar en olvido de las garantías constitucionales
suficientemente señaladas, deja mediante una formulación genérica y a discreción
de la autoridad administrativa la determinación y elección de la correspondiente
figura delictual, así como de la pena que debe aplicar según sea el caso,
quebrantando -en consecuencia- el principio de legalidad que en la materia
sancionatoria consagra nuestro ordenamiento jurídico”.

Es por ello –agregó la sentencia del Tribunal Supremo- “...que el Código de Policía
del Estado Bolívar, no podía regular sino las áreas que la ley le permite de modo
que no puede suplirla allí donde la norma legal es necesaria para producir
determinado efecto o regular un cierto contenido. Este cierto contenido la norma
constitucional lo reservó para el Poder Legislativo Nacional y a éste pertenece la
determinación de conductas infractoras y de las sanciones que las castigan. Es la
ley la que puede definir el delito o falta sin que pueda señalar infracciones genéricas
a ser tipificadas y complementadas tal como lo hace el Código impugnado”.

b’. Normas que utilizan conceptos jurídicos indeterminados.

La exigencia de certeza o tipicidad exhaustiva de la norma sancionatoria, no resulta

disminuida por el hecho de que el legislador utilice conceptos jurídicos
indeterminados en la definición de la conducta sancionable, siempre y cuando la
concreción de tales conceptos sea razonablemente factible en virtud de estar
referidos a criterios lógicos, técnicos o de experiencia, que permitan prever, con
suficiente seguridad, la naturaleza y características esenciales de las conductas
constitutivas de la infracción tipificada[18].

Lo característico de los conceptos jurídicos indeterminados –tales como: buena fe,

falta de probidad, diligencia de un buen padre de familia, justo precio, interés social-
es que mediante ellos la norma remite a una esfera de realidad cuyos límites no
aparecen bien precisados en su enunciado, pero no obstante esa indeterminación
del enunciado normativo, su aplicación sólo permite una solución justa en cada
caso, de modo que se da o no se da el concepto; o hay buena fe o no la hay; o el
precio es justo o no lo es; o existe el interés social o no existe. La indeterminación
del enunciado no implica, por tanto, indeterminación en la aplicación de la norma
jurídica[19].

La unidad de solución que subyace en el concepto jurídico indeterminado, hace que

su utilización en las normas sancionatorias sea, en principio, admisible, pues al
existir una sola solución, la aplicación de la norma no comporta margen de
discrecionalidad para el funcionario en la definición de la conducta sancionable.
García de Enterría explica lo anterior en los siguientes términos:

“Si lo propio de todo concepto jurídico indeterminado, en cualquier sector del

ordenamiento, es que su aplicación sólo permite una única solución justa, el
ejercicio de una potestad discrecional permite, por el contrario, una pluralidad de
soluciones justas, o en otros términos, optar entre alternativas que son igualmente
justas desde la perspectiva del Derecho”[20].

Si bien el uso de conceptos jurídicos indeterminados se considera, en principio, una

técnica válida, excepcionalmente se exige que se incluyan disposiciones
aclaratorias del concepto indeterminado cuando se utilicen expresiones que, por su
falta de arraigo, no proporcionen información clara y suficiente acerca del
comportamiento que se pretende sancionar.

En este sentido, ha señalado el Tribunal Constitucional Español en sentencia del 12

de marzo de 1993, que “el legislador... no viene constitucionalmente obligado a
acuñar definiciones específicas para todos y cada unos de los términos que integran
la descripción del tipo (...). Una tal labor definitoria sólo resultaría inexcusable
cuando el legislador se sirviera de excepciones que por su falta de arraigo en la
propia cultura jurídica carecieran de toda virtualidad significante y depararan, por lo
mismo, una indeterminación sobre la conducta delimitada mediante tales
expresiones”.

La ausencia de tipificación suficiente que se produce en esos casos, es un tema

sobre el cual ha tenido oportunidad de pronunciarse la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, en el ya citado fallo de fecha 6 de marzo de 1997 (Caso:
CIF vs Procompetencia). En esa oportunidad concluyó la Corte que el artículo 11 de
la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia[21], por si
solo, no cumplía con el requisito de tipificación suficiente que debe estar presente
en toda norma prohibitiva-sancionatoria, de allí que tal disposición legal no podía
aplicarse hasta tanto se definiera por vía normativa (reglamentaria) el concepto
técnico “concentraciones económicas” utilizado en la descripción de la conducta
sancionable. Veamos el razonamiento utilizado por la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo:

“...para que se configure la conducta prohibida debe existir una concentración

económica y, a consecuencia de ella, deben generarse efectos restrictivos sobre la
libre competencia o producirse una situación de dominio en todo o en parte del
mercado.

Observa la Corte que de todos los conceptos técnicos (concentraciones

económicas, libre competencia y situación de dominio), que definen la conducta
prohibida, el primero –que es el requisito sine qua non para la configuración del acto
prohibido- no ha sido precisado por la Ley, mientras que los otros dos –que pueden
presentarse alternativamente en casos concretos- fueron delimitados
detalladamente (“libre competencia”: artículo 3 y “posición de dominio” artículos 14,
15 y 16).

Ahora bien, ante la indeterminación que subyace en el concepto técnico

“concentraciones económicas”, estima la Corte que la Superintendencia no podía
aplicar el artículo 11 de la Ley para Promover el Ejercicio de la Libre Competencia,
hasta tanto dicho concepto no se hubiere precisado con suficiente claridad mediante
un acto normativo, condición ésta que se cumplió recientemente, el 21 de mayo de
1996, con la puesta en vigencia del Reglamento Ejecutivo No. 2 de la mencionada
Ley, cuyo artículo 4, establece –en una larga lista de cinco (5) literales, que incluye
un supuesto residual- las diversas modalidades de operaciones de concentración
económica.

(...)

(...) la insuficiencia del artículo 11 de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio

de la Libre Competencia para determinar cuál es la conducta prohibida y, en
especial, para saber lo que significaba “concentraciones económicas”, se advierte
también de la Resolución No. SPPLC/0036-94, de fecha 10 de agosto de 1994, en
cuyo folio 6, puede leerse:

“Ante la complejidad técnica reconocida por el legislador, se prefirió conferirle a la

Superintendencia la facultad de ‘proponer al Ejecutivo Nacional las
reglamentaciones que sean necesarias para la aplicación de esta Ley’ (artículo 29,
ordinal 6 de la Ley) y al Presidente en Consejo de Ministros, la responsabilidad de
dictar esos reglamentos.

Uno de los reglamentos que debe dictar el Ejecutivo Nacional es el relativo a las
concentraciones económicas, que defina y establezca un régimen que regule la
evaluación de dichas operaciones, respetando el espiritu del legislador. Asimismo,
le corresponde a la Superintendencia para la Promoción y la Protección de la Libre
Competencia, ir definiendo los mecanismos técnicos que permitan medir los efectos
anticompetitivos de las operaciones de concentración, responsabilidad de mayor
grado en los actuales momentos cuando todavía no se ha dictado el referido
reglamento de concentraciones económicas.

La Superintendencia, en su práctica administrativa en materia de concentraciones

económicas, ha señalado que existe una operación de concentración económica
cuando una persona o empresa asume el control sobre otra empresa,
independientemente del mecanismo jurídico por el que se realice la operación
(Cursivas de la Corte).
De los párrafos transcritos se desprende con suficiente claridad que la misma
Superintendencia es consciente de la complejidad de definir el concepto
“concentraciones económicas”. Asimismo, se evidencia que ha sido la autoridad
administrativa, en “su práctica administrativa” la que –para la fecha en que se
produjo el acto impugnado- había establecido las notas descriptivas de la
concentración económica.

No duda esta Corte, que la definición de “concentraciones económicas” consignada

por la Superintendencia coincide con el significado que se le ha dado en otros
países a ese concepto técnico, y con el valor que ahora le atribuye el artículo 6 del
Reglamento No. 2 de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre
Competencia, pero tampoco duda que el artículo 11 de la mencionada Ley, al
emplear conceptos técnicos, complejos e indefinidos en la tipificación de una
conducta prohibida, era por sí solo insuficiente, para que los administrados pudiesen
conocer con suficiente grado de certeza la conducta que dicho precepto quería
prohibir y cuya comisión haría procedente las rigurosas sanciones previstas en los
artículos 49 (...)

Contra esta realidad no cabe el argumento de la representación de la República

según el cual,

“Aunque es cierto que la Ley venezolana no hace definiciones sobre lo que debe
entenderse por operaciones de concentración económica, la jurisprudencia y la
doctrina –y por supuesto, en esta última cabe incluir a la doctrina del propio órgano
de la Administración Pública venezolana competente en la materia- pueden aclarar
el concepto a través de la interpretación y aplicación de la ley en cada caso (...).

Ciertamente, siendo que el concepto complejo “concentraciones económica” forma

parte de una norma sancionatoria, su definición clara no podía dejarse a la
Administración “en cada caso”. En primer lugar, porque el requisito de tipicidad –
inherente al principio de legalidad de las infracciones- obliga a que la conducta
sancionable sea determinada previamente, en forma clara, por instrumentos
normativos y no mediante actos de efectos particulares; y en segundo término,
porque tratándose de una prohibición ex lege, su aplicación exige que el
administrado conozca anticipadamente el hecho prohibido y, consecuentemente,
pueda evitarlo, circunstancia que sólo podría lograrse mediante una clara definición
de los elementos típicos de la conducta prohibida, a través de actos de efectos
generales (reglamentos) y no mediante el análisis de casos concretos. Así se
declara”.
c. Colaboración reglamentaria en la tipificación de infracciones y sanciones.

El aspecto final del principio de legalidad, guarda vinculación con el alcance de la

reserva legal en la tipificación de las infracciones y sanciones.

Interesa determinar, en efecto, si dicha reserva es absoluta, de modo que no cabe

en forma alguna la colaboración reglamentaria en esa parcela normativa, o si es
posible admitir, por el contrario, que actos normativos sublegales (en general,
reglamentos), intervengan en el área de la tipificación de infracciones y sanciones,
en cuyo caso habría que precisar el alcance de esa colaboración reglamentaria.

La Corte Suprema de Justicia, en Pleno, ha tenido oportunidad de pronunciarse

sobre el particular, y en tal sentido ha establecido como principio general que la
Administración no puede regular, en forma originaria, la materia sancionatoria, sino
que para ello hace falta expresa habilitación legal. Así, en sentencia del 9 de agosto
de 1990, el Máximo Tribunal sostuvo:

“...siendo el texto constitucional expresión de principios políticos fundamentales,

catálogo de los derechos y garantías fundamentales y base de la organización de
los poderes públicos, al clasificar los derechos y garantías y someter su regulación
a las previsiones legales, entiende tal remisión a los fines de que sean las leyes las
que van a determinar el contenido de tales derechos fundamentales, vedando tal
posibilidad a la norma reglamentaria y, desde luego, a los actos de la administración
que no encuentran apoyo en ley alguna. La Administración no puede, por ende,
intervenir en la esfera de estos derechos más que en virtud de expresa habilitación
legal, entendiendo el concepto “legal” en su estricta significación de ley formal que
el reglamento no puede sustituir en ningún caso”

Nótese, que el Supremo Tribunal no niega de plano la colaboración reglamentaria

en la tipificación de infracciones y sanciones, sino que sujeta esa posibilidad a la
preexistencia de “expresa habilitación” mediante Ley. Lo que sí está prohibido,
entonces, es la intervención reglamentaria en la tipificación de infracciones y
sanciones, sin que medie la “expresa habilitación legal” a que alude la
jurisprudencia. En otras palabras, no se admite en nuestro régimen jurídico la
existencia de reglamentos autónomos o independientes que tipifiquen conductas
sancionables y establezcan penas administrativas, pero si es posible la existencia
de reglamentos ejecutivos que colaboren con la tipificación de sanciones o
infracciones, cuando ellos hubieren sido exhortados a través de expresas
disposiciones legales.
Lo anterior es conforme, sin duda, con los principios generales que gobiernan el
instituto de la reserva legal. En efecto, el que una determinada materia –en este
caso: la descripción de infracciones y sanciones- se encuentre protegida por la
garantía de reserva legal, no significa que esté vedada de manera absoluta la
regulación reglamentaria de dicha materia, antes por el contrario, como lo ha
señalado el profesor González Pérez, la reserva de una materia a la ley implica dos
consecuencias, a saber: (i) la imposibilidad de regular esa concreta materia
mediante un reglamento independiente, porque cuando la Constitución reserva una
materia a la ley lo que está decideindo es que entre la Constitución y el reglamento
ha de mediar la ley, de modo que esta se convierte en conectivo necesario entre la
norma suprema y ese específico acto normativo de la Administración; y (ii) la
necesidad de que el reglamento se limite a regular lo indispensable (todo lo que sea
indispensable, pero sólo lo indispensable) para asegurar la correcta aplicación y
plena efectividad de la ley[22].

2. Derecho a ser sancionado sólo por autoridades imparciales (separación entre

órganos de instrucción y órganos decisorios).

Como mucho de los principios que hoy se predican en el procedimiento

administrativo, la exigencia de imparcialidad y objetividad tuvo origen judicial. Se
trata de principios que cobraron carta de naturaleza en Inglaterra, a propósito de la
formulación de la regla conforme a la cual “nadie puede ser juez en su propia causa”.

La Constitución Italiana hizo recepción expresa del principio de imparcialidad y

exhortó al legislador a normar la organización administrativa de forma que este
principio pudiera tener aplicación efectiva. En tal sentido, estableció la Constitución
italiana -en su artículo 97- que “los oficios públicos estarán organizados según la
disposición de la ley, de modo que aseguren ... la imparcialidad de la
administración”.

En Francia, en ausencia de norma legal expresa, la jurisprudencia del Consejo de

Estado ha considerado, desde el Arréte Trébes del 4 de marzo de 1949, que “la
imparcialidad en el procedimiento administrativo es un principio general del
Derecho”.

El artículo 103.1, párrafo 3º, de la Constitución Española, a la par de proclamar la

objetividad de la Administración Pública en el servicio de los intereses generales,
invita a establecer por vía de Ley, las garantías necesarias para mantener la
imparcialidad del personal administrativo.
En Venezuela, el principio de imparcialidad se encuentra consagrado en el artículo
145 Constitucional, conforme al cual “Los funcionarios públicos y funcionarias
públicas están al servicio del Estado y no de parcialidad alguna”.

Además, ha sido reconocido como un principio general del derecho, aplicable al

procedimiento administrativo. Asimismo, la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, al enumerar en su artículo 30 los principios que deben regir la
actividad administrativa, incluye como uno de tales principios el de “imparcialidad”.
Existen, también, leyes administrativas especiales en las cuales se recuerda que
la actuación de determinadas Administraciones Públicas deben estar presididas por
los principios de imparcialidad y objetividad y ese es, por ejemplo, el caso de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República (artículo 4).

Los principios de imparcialidad y objetividad se encuentran, entonces, reconocidos

en nuestro país, constitucional, jurisprudencial y legalmente.

El respeto de esos principios exige que los órganos administrativos decidan los
asuntos que se llevan a su conocimiento, sin ningún tipo de consideraciones
extrañas al interés general. Se infringe, en consecuencia tal principio, y por lo tanto
se contraviene el ordenamiento jurídico-administrativo, cuando el funcionario que
encarna a un órgano de la Administración, participa en la solución de un asunto en
el cual tiene algún interés personal, sea de carácter pasional,
familiar, ideológico, político, económico o de cualquier otra especie (imparcialidad
objetiva).

Asimismo, la imparcialidad y objetividad supone que el órgano a quien compete

decidir un asunto, no tenga una posición preconcebida, que pueda influirlo a decidir
en una determinada forma (imparcialidad subjetiva), de manera que no queda
satisfecho el referido principio cuando en la fase decisoria interviene, activamente,
un funcionario que ha participado como perito o testigo en el procedimiento; y mucho
menos se respeta la garantía de imparcialidad y objetividad, cuando la decisión es
adoptada por un funcionario que ha adelantado opinión sobre el caso que le
corresponde decidir.

El principio de imparcialidad ha sido asimilado, finalmente, a la observancia de la

igualdad y no discriminación de los ciudadanos. Por ende, se irrespeta el señalado
principio cuando un órgano administrativo resuelve situaciones idénticas en forma
distinta.

La neutralidad o imparcialidad de la Administración debe acentuarse, igualmente,

cuando ella ejerce una actividad punitiva, toda vez que entre el procedimiento
sancionador y el proceso judicial penal se impone una comunidad de
principios. Resultaría aplicable, por lo tanto, en el procedimiento administrativo
sancionador, la garantía fundamental, que informa toda la actividad punitiva del
Estado, conforme a la cual nadie puede ser sancionado sino por autoridades
imparciales .

El rango constitucional del principio de imparcialidad en el campo del procedimiento

administrativo sancionatorio ha sido reconocido también por la jurisprudencia del
orden contencioso administrativo.

En este sentido, la Sala Político-Administrativa, en sentencia del 29 de mayo de

1997 al conocer en segunda instancia el juicio de amparo incoado por la sociedad
cooperativa Acomisur contra la Superintendencia Nacional de Cooperativas, señaló
que el derecho a la necesaria imparcialidad de los entes sancionadores “constituye
una libertad o garantía para los ciudadanos que, en nuestro país, debe tener cabida
en el artículo 50 de la Constitución (de 1961)[23]”.

En este caso, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, al dictar sentencia

en primera instancia, había considerado que el derecho a la imparcialidad de la
autoridad sancionatoria, consagrado en los Tratados Internacionales de Derechos
Humanos, sólo adquiría rango constitucional cuando el sujeto sometido al
procedimiento sancionatorio fuese una persona natural. En otras palabras, a juicio
de la Corte, las personas jurídicas no tenían un derecho “constitucional” a ser
sancionados por autoridades imparciales; y a esa conclusión llegaba mediante la
interpretación gramatical del artículo 50 de la Constitución de 1961, norma que
otorgaba protección y rango constitucional a todos los otros derechos “inherentes a
la persona humana” aunque no figuren expresamente en su texto. En esa frase
derechos “inherentes a la persona humana” encontró la Corte una limitación, que le
impedía reconocer rango fundamental al derecho a la imparcialidad de la autoridad
sancionatoria, a favor de una persona jurídica. En definitiva, de acuerdo con este
criterio, las personas jurídicas no son “personas humanas” y, por lo tanto, no se
beneficiaban de la cláusula de derechos fundamentales residuales prevista en el
artículo 50 de la Constitución de 1961.

Esta interpretación fue rechazada por la Sala Político-Administrativa de la Corte

Suprema de Justicia, y al resolver el caso en vía de consulta, sostuvo que “El hecho
de que la accionante sea una persona jurídica, en sentido estricto, y no una persona
natural, poca importancia tiene a los fines de entender como fundamentales o no
los derechos reconocidos en tratados internacionales, ya que esos derechos o
garantías tienen en nuestro país el carácter de constitucionales de acuerdo con el
artículo 50 de la Constitución y si bien se le reconocen de esa manera a los
particulares, como personas naturales, no hay justificación alguna que para
personas jurídicas, que también pueden ser lesionados en ellos como cualquier otra
persona, no les sea reconocida la supremacía de tales derechos”.

Obsérvese, entonces, que de acuerdo con la doctrina de la Sala Político-

Administrativa del Supremo Tribunal, independientemente de la condición del sujeto
sometido a un procedimiento sancionatorio, sea una persona natural o de una
jurídica en sentido estricto, en ese tipo de procedimientos, al igual que en los
jurisdiccionales o arbitrales, la imparcialidad de las autoridades administrativas
decisoras adquiere la mayor supremacía posible: es un derecho constitucional.

De otra parte, en la actualidad se postula que para que el órgano encargado de

resolver los procedimientos administrativos sancionatorios, mantenga la debida
objetividad e imparcialidad, la actividad de instrucción debe quedar separada de la
función decisora, y esa separación no sólo debe ser funcional sino también
orgánica: el procedimiento administrativo sancionador debe contar, entonces, con
dos etapas, una encaminada a averiguar los hechos y a dejar constancia de la
conducta presuntamente infractora; y la otra destinada a juzgar formalmente esa
conducta, aplicar la sanción correspondiente o absolver al investigado. El
conocimiento de ambas etapas del procedimiento debe estar a cargo de órganos
distintos, por lo que no puede coincidir la actividad instructora y decisora en manos
de un mismo órgano.

Esta regla, que no es más que una medida legislativa destinada a asegurar la
imparcialidad y objetividad de la Administración, se encuentra consagrada con
carácter preceptivo en España, cuya Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, dispone que “Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad
sancionadora deberán establecer la debida separación entre la fase instructora y la
sancionadora, encomendándolas a órganos distintos”.

No existe en nuestro régimen una disposición similar, que obligue a colocar en dos
órganos distintos las actividades instructoras y decisoras en los procedimientos de
carácter sancionatorio. Sin embargo, la tendencia del legislador venezolano ha
sido la de acudir a tal separación, y con ello se persigue -evidentemente- que la
autoridad a quien corresponde decidir el asunto no se vea influenciada en tomar
una decisión en un determinado sentido, como consecuencia de su participación
inquisitiva en la obtención de pruebas y la demostración de los hechos que se
pretenden sancionar[24].
Ocurre, sin embargo, que en ausencia de un precepto general que obligue a separar
la actividad instructora y decisoria, en algunos procedimientos sancionatorios,
ambas funciones quedan en manos de un mismo órgano. Así ocurre, por ejemplo,
en las averiguaciones administrativas que sigue la Contraloría General de la
República, para determinar si ha ocurrido alguna falta que pueda dar lugar a una
declaratoria de responsabilidad administrativa. En efecto, la facultad de sustanciar
y decidir -en primer grado- estos procedimientos se encuentra atribuida al Director
de Averiguaciones Administrativas.

En estos casos, el atemperamiento del principio de imparcialidad en la repartición

de las tareas de sustanciación y decisión, se compensa mediante el reforzamiento
de otras garantías sustanciales.

Ciertamente, en estos casos, la autoridad administrativa, al actuar como

sustanciador, debe mantenerse en un absoluto plano de objetividad, cuidándose
especialmente de no formarse una opinión parcializada, antes de que el investigado
tenga oportunidad de exponer sus alegatos y pruebas. Si llegase a quedar
comprobado que la autoridad administrativa, en la fase de sustanciación, ha
prejuzgado sobre la culpabilidad del investigado, todas las actuaciones
procedimentales se consideran absolutamente nulas y sin efectos, desde que ello
entraña una violación del derecho a ser sancionado por autoridades imparciales y
a la presunción de inocencia[25].

3. Principio de culpabilidad.

En la aplicación de las sanciones administrativas rige también el “principio de

culpabilidad”, en cuyo mérito las sanciones deben aplicarse, única y
exclusivamente, ante incumplimientos culpables de la normativa legal, de manera
que el sólo incumplimiento objetivo de una disposición no puede engendrar
responsabilidad administrativa y, por lo tanto, tampoco puede dar lugar a una
sanción de esa especie.

En obsequio del principio de culpabilidad, la Administración debe comprobar no sólo

la existencia objetiva del incumplimiento de una norma legal, sino además, que tal
incumplimiento obedeció a una actuación intencional o negligente del sujeto que se
pretende sancionar.

El que la Constitución omita toda referencia al principio de culpabilidad, no es óbice

para aceptar su aplicación, pues ello deriva de la aplicación supletoria de los
principios generales del Derecho Penal, en el procedimiento administrativo
sancionatorio. Como enseña Nieto “...a la hora de determinar si rige en el Derecho
Administrativo Sancionador el principio de la culpabilidad, no puede la doctrina,
tampoco, acudir directamente a la Constitución –pues su silencio es en este punto
es notorio- sino que ha de proceder de forma indirecta, es decir, conectando esta
cuestión a otra previa: la de si la infracción administrativa está sometida a los
principios fundamentales del Derecho Penal ...” (Cfr. Ob. Cit. Pág. 337).

Como consecuencia de este principio, no resultan admisible las sanciones de plano

ni los ilícitos administrativos objetivos, pues para la imposición de toda sanción, será
necesario acreditar que el presunto responsable ha actuado en forma culpable,
cualquiera sea el grado de dicha culpabilidad.

En este sentido, el Tribunal Supremo Español, en sentencia del 5 junio 1989,

sostuvo que “dado el carácter cuasipenal de la actividad sancionadora, uno de los
elementos esenciales para la existencia de infracción, es la culpabilidad del
sancionado, culpabilidad apreciable en toda la extensión de sus diversas
gradaciones, de dolo y clases de culpa; en este caso, no aparece, ni se imputa, a la
entidad inspeccionada ninguna clase de culpabilidad, reforzado por el hecho de que
no se ha opuesto inconveniente alguno a su actuación en este aspecto por los
órganos administrativos encargados del control de tales actuaciones sobre la
entidad sancionada”.

La necesidad de un elemento intencional o volitivo en el autor de la infracción, se

traduce en la exención de responsabilidad administrativa en aquellos casos en los
cuales el autor del ilícito lo cometió actuando de buena fe, es decir, bajo la creencia
de que su conducta se encontraba dentro del marco de lo lícito. Será improcedente
entonces cualquier una sanción cuando exista una creencia excluyente de
culpabilidad. Así lo declaró el Tribunal Supremo Español en decisión del 17
diciembre 1988, al sostener, en relación a la falta de abono de prestaciones a un
trabajador por la Mutua General de Seguros, que “no es justo sancionar por una
infracción administrativa a quien obra de buena fe, procediendo a dejar sin efecto la
sanción cuando el actuar del inculpado fue debido a una determinada creencia
excluyente de culpabilidad”.

De otro lado, la duda interpretativa de un determinado precepto puede dar lugar a

que la sanción impuesta sea improcedente, siempre que el sujeto infractor haya
actuado conforme a una interpretación racional y conforme a los antecedentes. Del
mismo modo, tampoco habrá culpabilidad si el supuesto sujeto infractor actúa
conforme a un procedimiento sugerido por la propia Administración al resolver una
consulta[26].
En conclusión, la configuración del ilícito administrativo exige que en la realización
de la conducta tipificada como infracción concurra la culpabilidad del infractor, en
cualquiera de sus grados. Por ende, si el comportamiento infractor no fuera
atribuible al sujeto responsable a título de dolo o culpa leve o grave, quedaría
excluida la aplicación de sanción administrativa alguna, y sólo resultaría procedente
el restablecimiento del orden infringido a través de las medidas correctivas no
sancionatorias.

4. Derecho de Presunción de inocencia.

Dentro de los derechos y garantías fundamentales inherentes a todo procedimiento

administrativo, se encuentra la presunción de inocencia de los imputados. Tal
derecho se encuentra actualmente consagrado en el artículo 49, ordinal 2 de la
Constitución, conforme al cual “El debido proceso se aplicará a todas las
actuaciones judiciales y administratvas y, en consecuencia (...) 2. Toda persona se
presume inocente mientras no se pruebe lo contrario”.

Bajo la vigencia de la Constitución de 1961, el derecho de presunción de inocencia

se aplicaba igualmente al procedimiento administrativo sancionatorio, por ser un
derecho humano fundamental reconocido por el artículo 50 del derogado texto
constitucional (actual artículo 22 Constitucional). En efecto, el derecho a la
presunción de inocencia se encuentra previsto en el Artículo 11 de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, según el cual “... toda persona acusada de
delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se compruebe su
culpabilidad, conforme a la Ley y en juicio público en el que se haya asegurado
todas las garantías necesarias para su defensa...”. Igualmente, está consagrado en
el Artículo 8, numeral 2 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos,
norma que postula que “... toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se
presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad...”.

a. Prohibición de prejuzgar sobre la culpabilidad de los indiciados.

El derecho a la presunción de inocencia implica, en primer lugar, que la

Administración, en el ejercicio de la potestad sancionatoria, no puede prejuzgar o
determinar anticipadamente la culpabilidad de la persona investigada. Por lo tanto,
tal como lo ha señalado en reiteradas ocasiones la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, se viola el derecho de presunción de inocencia cuando la autoridad
administrativa, antes de concluir el procedimiento sancionatorio, se pronuncia en
términos definitivos sobre la culpabilidad de los indiciados (Cfr. Sentencias del 13
de agosto de 1996 y del 16 de marzo de 1998. Casos: Leopoldo Lares y Erwin
Arrieta, respectivamente; en igual sentido, véase la sentencia de la Sala Político-
Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, 1 de diciembre de 1994. Caso Beba
Flor Moran Marval).

b. La carga de la prueba corresponde a la Administración.

De otra parte, en virtud de la presunción de inocencia, la Administración tiene la

carga de la prueba respecto la culpabilidad del investigado. En efecto, el debido
respeto del derecho a la presunción de inocencia exige: 1.º Que la carga de la
prueba se mantenga en cabeza del acusador y no se traslade al investigado, pues
“la presunción de inocencia se inserta, en último extremo, en la temática de la carga
de la prueba, que es donde se hace operativa (...) tal presunción supone que la
carga probatoria corresponde a los acusadores y que toda acusación debe ir
acompañada de probanza de los hechos en que consiste”. Asimismo, la presunción
de inocencia no puede ser destruida por indicios o conjeturas, ya que su “fortaleza
constitucional” “le hace inmune a la contraprueba realizada por simples indicios o
conjeturas que no tienen nunca fuerza bastante para romper aquélla”. (Nieto,
Alejandro. Ob. Cit. pág. 383)

Como lo ha advertido el Tribunal Constitucional Español, no puede suscitar ninguna

duda que la presunción de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento
sancionador y ha de ser respetada en la imposición de cualesquiera sanciones pues
el ejercicio del ius puniendi en sus diversas manifestaciones está condicionado al
juego de la prueba. En consecuencia, toda resolución sancionadora, sea penal o
administrativa, requiere a la par de certeza sobre los hechos imputados, obtenida
mediante pruebas de cargos, y certeza del juicio de culpabilidad sobre los mismos
hechos, de manera que se rechaza tanto la responsabilidad presunta y objetiva
como la inversión de la carga de la prueba en relación con el presupuesto fáctico de
la sanción. La presunción de inocencia alcanza no sólo a la culpabilidad, entendida
como nexo psicológico entre el autor y la conducta reprochada, sino también, y muy
especialmente, a la realidad de los hechos imputados. (Cfr. Sentencia 76/1990, del
26 de abril, citada por De Palma Del Teso, Angeles. El principio de culpabilidad en
el derecho administrativo sancionador. Edit. Tecnos. Madrid, 1996, pág. 62).

La vulneración de la presunción de inocencia, como consecuencia de la inversión

de la carga probatoria en el curso del procedimiento administrativo sancionatorio,
es un asunto que ha sido igualmente resaltado por la jurisprudencia de los
Tribunales Contencioso Administrativos.

Así, el Juzgado Superior Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y de
lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial
del Estado Bolívar, en decisión de fecha 8 de diciembre de 1999, sostuvo al respecto
lo siguiente:

“...el derecho constitucional a la presunción de inocencia, coloca en manos de la

Administración la carga de demostrar los hechos que configuran el ilícito
administrativo que pretende castigar, y la imputabilidad de tales hechos al sujeto
pasivo del procedimiento o investigado. Por lo tanto, (...), no es el imputado el que
tiene que efectuar la prueba negativa de no comisión del hecho imputado o de
inexistencia de ese hecho, sino que es la Administración la que ha de probar las
imputaciones que hace, ya que de lo contrario supondría instaurar el imperio de la
arbitrariedad y privar de contención alguna a esa potestad administrativa que es la
sancionadora.

En el caso presente, la denuncia de violación del derecho a la presunción de

inocencia se vincula, precisamente, con la supuesta inversión de la carga de la
prueba en que habría incurrido el órgano querellado, al dictar –en el curso del
procedimiento sancionatorio abierto contra la accionante por la presunta realización
de actividades contaminantes del aíre— una medida de “prohibición temporal de la
actividad origen de la contaminación”, y pretender mantener vigente dicha medida
hasta tanto la empresa accionante demostrara que su actividad no genera
contaminación.

Al respecto, observa este Tribunal que de acuerdo con el derecho fundamental de

presunción de inocencia, (...), la carga de demostrar la existencia del hecho
generador de la medida administrativa, corresponde exclusivamente a la
Administración, de allí que, en el caso de autos, hasta tanto no quedase demostrada
la existencia de la “contaminación”, no podía la autoridad administrativa imponer
medida aflictiva alguna, preventiva ni definitiva, contra la querellante, tanto menos
la prevista en el artículo 26, ordinal 3 de la Ley Orgánica del Ambiente (“Prohibición
temporal de la actividad origen de la contaminación”), pues del texto de dicha norma
se evidencia que para la procedencia de tan grave medida debe estar demostrada
la existencia de “contaminación”, y la prueba de ello, se insiste, corresponde
exclusivamente a la Administración, en obsequio del derecho fundamental a la
presunción de inocencia.

Ahora bien, la autoridad querellada considera que existía prueba de la

contaminación, y en tal sentido señala que ello quedó demostrado mediante la
inspección practicada por los funcionarios de la Dirección de Ambiente que arrojó
como resultado “visibles emisiones atmosféricas generadas por la planta”.
Al respecto, observa este Tribunal que la referida inspección, en forma alguna
puede tenerse como demostrativa de la existencia de “contaminación”, pues como
lo tiene establecido la más autorizada doctrina, “la fuerza probatoria de las actas de
inspección ... se circunscribe a los hechos de posible percepción directa por el
inspector, o deducibles de elementos probatorios referenciados en el acta, sin que
se incluyan en el privilegio probatorio simples deducciones lógicas o juicios de valor
del inspector (GARBERÍ LLOBREGAT, José. El procedimiento administrativo
sancionador; 3° Edición. Editorial Tirant Lo Blanc; Valencia, España, 1998. Pág.
367).

En igual sentido, el autor AGUADO I CUDOLA, en su obra “La presunción de certeza

en el Derecho Administrativo Sancionador”, sostiene que “...la jurisprudencia del TS
limita este valor cualificado, contenido en las actas, a los relatos puramente fácticos
excluyendo todo tipo de deducciones, valoraciones o calificaciones realizadas por
el sujeto-autor del documento. (...) No cabrían de esa manera juicios o bien
opiniones subjetivas realizadas por el propio redactor del documento en
cuestión. Como tampoco meras sospechas, presunciones o creencias, ya que ello
corresponde exclusivamente al ámbito subjetivo de una persona que no es quien
debe valorar los hechos sino que únicamente ha de recogerlos en la forma más
objetiva pósible” (Autor y Obra citados. Editorial Civitas, pp. 151-153).

Es claro que mediante una simple “inspección” practicada por un fiscal, no podría
concluirse que las emisiones atmosféricas generadas por la planta industrial
propiedad de la querellante tenían carácter contaminante, pues ese hecho escapa
de lo que puede ser percibido directamente por los sentidos y su demostración
requiere, por el contrario, la realización de un conjunto de pruebas técnicas que no
han sido practicadas en el caso presente por la Administración.

Considera este tribunal, que otorgarle mérito probatorio a las actas de inspección,
respecto de hechos que no pueden ser precibidos en forma directa por el
funcionario, como lo es el carácter contaminante y el grado de contaminación de las
emisiones atmosféricas desprendidas por una planta industrial, significaría burlar el
principio de presunción de inocencia, pues bastaría levantar un Acta de Inspección
y dejar constancia en ella de hechos sumamente complejos, no perceptibles por los
sentidos en forma directa, para invertir la carga de la prueba y colocar al investigado
en la posición de tener que demostrar su inocencia, infringiendo así el principio
fundamental conforme al cual dicha inocencia debe presumirse”.

La jurisprudencia ha censurado igualmente, por ser contraria al derecho

constitucional a la presunción de inocencia, la odiosa practica administrativa de dar
por demostrado los cargos formulados al indiciado en un procedimiento
sancionatorio, con la simple excusa de que el imputado no desvirtuó los cargos que
le fueron imputados. En este sentido, en decisión de fecha 24 de noviembre de 2000
(Caso: Aristóbulo Isturiz), el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso
Administrativo de la Región Capital sostuvo:

“...advierte este Tribunal que la Resolución impugnada invirtió la carga de la prueba,

al señalar que “los indiciados, lejos de desvirtuar el cargo formulado, lo admiten al
señalar que la denuncia formulada ante la Policía Técnica Judicial de fecha 31 de
agosto de 1995, es un documento probatorio del acto doloso efectuado por
personas desconocidas en contra del Patrimonio Municipal en fecha 30 de agosto
de 1995 y que dio como resultado el robo y deterioro de cierta cantidad de libros
almacenados en un deposito de la Alcaldía ubicado en la Cota 905, sin embargo,
tratan de evadir su responsabilidad invocando situaciones provocadas por terceros,
de las cuales no se produjeron prueba alguna en autos, motivo por el cual se
desestima el alegato esgrimido”.

Al razonar de esa manera, olvidó la autoridad administrativa que en los

procedimientos de índole sancionatoria rige, con plenitud, la garantía fundamental
de presunción de inocencia de las personas indiciadas. Dicho principio, actualmente
incorporado en forma expresa en el artículo 49, ordinal 2 del nuevo Texto
Constitucional, apareja como consecuencia directa el desplazamiento de la carga
de la prueba al acusador, de modo que en el caso de los procedimientos
administrativos sancionatorios, la carga de demostrar los elementos que integran el
hecho ilícito corresponde a la Administración Pública, de allí que se viole esa
garantía fundamental cuando la Administración –obviando el contenido esencial de
la presunción de inocencia- da por cierta la culpabilidad del investigado, bajo el
censurable argumento de no haber desvirtuado los cargos formulados.

En este sentido, es sumamente claro el pronunciamiento del Tribunal Constitucional

español, en sentencia del 28 de marzo de 1989, en la cual se afirma que el derecho
a la presunción de inocencia “representa por su contenido una insoslayable garantía
procesal, que por si determina la exclusión de la presunción inversa de
culpabilidad de cualquier persona en tanto en cuanto no demostrara su inocencia y,
a la vez, el reconocimiento de la aludida presunción de inocencia mientras que en
el expediente administrativo sancionador no se demuestre o pruebe su culpabilidad;
no incumbiendo al expedientado la carga de la prueba de su inocencia sino que la
carga de la prueba de su culpabiidad viene atribuida al que la mantiene” (Cfr.
NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Edit. Tecnos 2ª Edición,
1994, Madrid; pág. 383).
Ese principio fundamental fue groseramente infringido por la Contraloría del
Municipio Libertador, pues –como se evidencia del párrafo antes citado- se dio por
sentada la culpabilidad de los investigados, en el deterioro de los textos escolares,
por el hecho de que ellos habían invocado que cualquier deterioro sería imputable
a terceras personas (específicamente, a presuntos delincuentes que habrían
hurtado y destruido parte de los textos), pero “...no produjeron prueba alguna en
autos”. Tal proceder de la autoridad administrativa (i.e.: exigir a los investigados
que demostraran que habían sido terceros, y no ellos, los causantes del deterioro),
equivale sin duda a presumir su culpabilidad y a invertir la carga de la prueba en
contra de los indiciados, todo lo cual es violatorio de la garantía de rango
constitucional que proclama la presunción de inocencia de los indiciados en el curso
de cualquier procedimiento, judicial o administrativo, de carácter punitivo; y Así se
declara”.

En definitiva, queda claro que por virtud del derecho constitucional a la presunción
de inocencia, toda condena administrativa deba ir precedida de una actividad
probatoria; y la carga de la actividad probatoria debe estar a cargo de la
Administración, de modo que no existe nunca la carga del imputado sobre la prueba
de su inocencia o participación en los hechos

c. No es aplicable el instituto de la confesión ficta.

Como consecuencia del principio de presunción de inocencia, no resulta aplicable

al procedimiento sancionatorio el instituto de la confesión ficta, de manera que la
falta de consignación de descargos por el investigado no podrá ser interpretada por
la Administración como admisión de los hechos que le fueron imputados.

Así ha tenido que aclararlo la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de

Justicia-en decisión de fecha 25 de noviembre de 1999 (Expediente No. 13.024;
sentencia No. 1588)- al sostener:

“...la más avanzada doctrina en materia administrativa mantiene la acertada

concepción de que el ejercicio de la potestad sancionadora debe informarse en todo
momento de los principios del Derecho Penal, pues esta rama jurídica es la
originaria y más intensa de ambas manifestaciones de ese ius puniendi estatal o
poder punitivo del Estado y por ende, siendo que los principios que rigen esta
materia han sido profundamente desarrollados, deben informar al Derecho Punitivo
en general. (...) Debiendo pues respetarse plenamente los principios penales en
esta materia administrativa, es lo cierto que dos principios penales resultan
inobservados al haberse aplicado la confesión ficta en sede administrativa: el
principio de presunción de inocencia, considerado como derecho fundamental de la
persona humana conforme al artículo 50 de la Carta Magna (...); y en segundo
término el principio de oficialidad, en virtud del cual siendo inquisitiva la averiguación
por parte del órgano sancionador, es éste el que tendrá la carga de impulsar el
procedimiento y de realizar todas las gestiones que resulten necesarias para dar
por comprobada la denuncia efectuada o bien la investigación iniciada
oficiosamente. Por tanto, la declaratoria de confesión ficta realizada en el acto
impugnado se tradujo en la violación de tales principios penales, y así expresamente
se declara”.

5. Principio de prescripción.

Otro de los principios que rige tanto en el área Penal stricto sensu, como en el
procedimiento administrativo sancionatorio es el de prescripción de la acción
sancionatoria.

a. Reconocimiento del principio.

La vigencia del principio de prescripción ha sido ratificada recientemente por la Sala

Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia (sentencia de fecha 25 de
noviembre de 1999; expediente No. 5.840, sentencia No. 1622), al sostener:

“...uno de los principios que gobiernan la actividad punitiva del estado, aplicable por
tanto al proceso penal stricto sensu, y al procedimiento administrativo sancionador,
es el de la prescripción de la acción sancionatoria.

La aceptación de la prescripción como principio general, se traduce en que dicha

institución puede llegar a aplicarse incluso por analogía, en ausencia de una
norma que fije el lapso de prescripción aplicable para un determinado campo de la
actividad administrativa sancionatoria. Así lo ha entendido esta Sala, al sostener, en
sentencia del 23 de febrero de 1995, que en ausencia de un plazo especial, son
aplicables las reglas generales contenidas en el Código Penal a los fines de
establecer el lapso de prescripción de la acción administrativa.

Los motivos lógicos que sirven de fundamento al instituto de la prescripción, son

diversos, y entre ellos suelen invocarse razones de seguridad jurídica,
representadas por la necesidad de que no se prolongue indefinidamente situaciones
expectantes de posible sanción y su permanencia en el Derecho material
sancionador; así como razones de oportunidad, pues se afirma que cuando pasa
cierto tiempo se carece de razón para el castigo, porque en buena medida, al
modificar el tiempo las circunstancias concurrentes, la adecuación entre el hecho y
la sanción principal desaparece”.
b. Consecuencia de la prescripción: pérdida de competencia.

Una vez prescrita la acción sancionadora, la autoridad pública pierde toda

competencia para imponer la sanción. En este sentido, el referido fallo señala:

“Resulta evidente entonces para esta Sala, que el primer acto susceptible de
interrumpir la prescripción (levantamiento del Acta de Formulación de Cargos) tuvo
lugar, respecto de los accionantes, luego que se encontraba prescrita la acción
administrativa sancionatoria, de allí que la Contraloría General de la República ha
debido acordar el sobreseimiento del procedimiento administrativo abierto, pues al
haber operado la prescripción de la acción, había perdido competencia el organismo
contralor para imponer la sanción contenida en el acto recurrido”.

c. La prescripción es un principio general: se aplica en ausencia de ley expresa.

Comoquiera que la prescripción constituye un “principio general”, no hace falta su

regulación por una disposición legal expresa en leyes especiales.

Ciertamente, de acuerdo con la doctrina de la Sala Político-Administrativa,

contenida en la sentencia de fecha 23 de febrero de 1995, en ausencia de una
disposición especial que establezca el lapso de prescripción aplicable a las acciones
administrativas, debe aplicarse el lapso de prescripción previsto en el Código Penal
para situaciones similares. Al respecto, el Alto Tribunal sostuvo lo siguiente:

“...alega la recurrente la extinción de la acción o potestad sancionadora, por haber

transcurrido un año y nueve meses desde que se cometieron los hechos que le
imputan -29 de diciembre de 1981 hasta que se abrió el procedimiento 5 de octubre
de 1983 y ocho años y tres meses hasta la decisión del Consejo de la Judicatura de
fecha 29 de marzo de 1990, por la cual se le destituye.

Ahora bien, debe la Sala analizar si ante la verificación de los lapsos transcurridos,
que obviamente superan los plazos previstos en el ordinal 6 del artículo 108 del
Código Penal y 110 eiusdem, invocados por la recurrente, es posible aplicar estas
disposiciones, "....máxime cuando el artículo 66 de la Ley Orgánica del Consejo de
la Judicatura, sancionada el 24-8-88, vigente para cuando se dictó el acto
impugnado, establece que en lo previsto en el procedimiento disciplinario, son
aplicables, entre otras, las normas del Código de Enjuiciamiento Criminal, que en
su artículo 312, ordinal 7, prevé precisamente que la prescripción de la acción es
motivo de sobreseimiento de la causa.
Ello lleva, en primer lugar, el análisis de la aplicación subsidiaria o supletoria de las
disposiciones penales al procedimiento sancionatorio de carácter administrativo.

Al efecto, esta Sala ha establecido (caso Jesús Dávila Cárdenas vs. Contraloría
General de la República, Exp. 5.333, sentencia del 22-2-90), que:

"Existiendo identidad entre los diferentes supuestos de hecho e identidad de

razones entre las normas que regulan las averiguaciones administrativas y los
procesos penales, por atender ambos a acciones sancionatorias y punitivas de
conformidad con lo previsto en el artículo 4 del Código Civil, cabe perfectamente la
aplicación analógica de las reglas del Código Penal sobre el inicio de la prescripción,
a la responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos. Tal analogía o
asimilación no es extraña en el llamado Derecho Administrativo Sancionatorio o
Disciplinario (porque éste es el conjunto de reglas que señalan las fallas en que
incurren algunas personas en razón de sus funciones, las autoridades competentes
para juzgarlas y las sanciones correspondientes), y porque participa (del Derecho
Administrativo y del Derecho Penal). Del primero, en cuanto persigue la prestación
correcta del servicio público cuando se trata de empleados oficiales, impone
sanciones a quienes incumplan sus obligaciones). (Sentencia de la Corte Suprema
de Justicia de Colombia, Sala Disciplinaria, Acta No. 1, de fecha 8 de febrero de
1980, citada por Penagos, Gustavo, ´Criterio para Clasificar los Actos en el Derecho
Procesal Administrativo´, Revista del Instituto Colombiano de Derecho Procesal,
Vol. No. 3, 1985, pp. 171 y 172)".

Por su parte, el artículo 7, Libro Primero, de nuestro Código Penal establece:

"Las disposiciones del presente Código en su Libro Primero se aplicarán también a

las materias regidas por otras leyes, en cuanto a penas y siempre que en ellas no
se establezca nada en contrario".

Precisamente, dentro del Libro Primero del Código Penal, se encuentran los
artículos 108 y 110 invocados por la recurrente. Así el primero de ellos pauta en el
ordinal 6º.

"Salvo el caso en que la Ley disponga otra cosa, la acción penal prescribe así:

6º. Por un año, si el hecho punible sólo acarreare arresto por tiempo de uno a seis
meses o multa mayor de ciento cincuenta bolívares o suspensión del ejercicio de
profesión, industria o arte"

Y el segundo dispone:
"Las penas prescriben así:

3º Las de suspensión de empleo o inhabilitación para el ejercicio de profesión,

industria o arte, por un tiempo igual al de la condena, más la cuarta parte del mismo".

En relación a la expresión "suspensión del ejercicio de la profesión" empleado en

las disposiciones antes señaladas, esta Sala ha expresado: “...la expresión
suspensión del ejercicio de profesión, engloba o debe interpretarse como contentiva
de todos los supuestos, tanto temporales como definitivos que afecten la separación
de un funcionario del ejercicio de una función profesional pública. (Vid. sentencia
del 03-10-90, caso: Alí Madrid Guzmán vs. Consejo de la Judicatura)".

No obstante lo anterior, debe reiterarse que existe una remisión expresa en esta
materia al Código de Enjuiciamiento Criminal, el cual prevé la prescripción de la
acción como causa de extinción del proceso (artículo 312, ordinal 7).

Por otra parte, tal como lo sostiene la representación del Ministerio Público y ha sido
reiterado por esta Sala en los fallos citados, el artículo 7 del Código Penal permite
la aplicación de sus disposiciones generales en materia de penas especiales, dentro
de las cuales se encuentran las relativas a la prescripción de la acción (artículo 108),
es por ello que no existe impedimento alguno para aplicar la prescripción de un año
prevista en el ordinal 6 del artículo antes referido a la acción administrativa
sancionatoria de destitución, y así se declara”.

La precedente conclusión de la Suprema Corte de Justicia, es similar a la asumida

por la mejor doctrina y jurisprudencia extranjera. En efecto, el Tribunal Supremo
Español, en casos similares, ha dicho que “ante el silencio de la norma
administrativa propia de la materia de que se trate, no se puede excluir el efecto
extintivo de la prescripción en el campo del ilícito administrativo (...) pues la
inactividad administrativa por causas no imputables al expedientado enerva la
facultad de la Administración de ejercitar la potestad punitiva” (Véase. Garrido Falla,
Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II., pág. 146).

d. Cuando deba aplicarse analógicamente una disposición sobre prescripción, debe

acudirse a la norma que más se adecue a la situación jurídica controvertida.

En todo caso, hay que tener presente que en la selección de la norma jurídica que
se utilizará para llenar el vacío de una determinada legislación sectorial sobre el
lapso de prescripción, la autoridad competente debe actuar orientada por el principio
de racionalidad, escogiendo la que resulte más compatible con la naturaleza del
caso, el cual no siempre es el más largo. Ello se desprende del fallo de la Sala
Político-Administrativa que ya hemos citado con anterioridad (de fecha 25 de
noviembre de 1999; expediente No. 5.840, sentencia No. 1622), en el cual el
Máximo Tribunal resolvió:

“En el caso de autos ambas partes –tanto los recurrentes, como la autoridad
administrativa autora del acto recurrido- están contestes en que la acción para
declarar la responsabilidad administrativa puede extinguirse por el transcurso del
tiempo, es decir, por prescripción; de modo que la controversia se centra en
determinar cuál es el lapso que resulta aplicable para que se verifique ese modo
anormal de terminación de la acción administrativa.

Así, a juicio de los recurrentes, el lapso de prescripción es de un (1) año, por virtud
de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Estadal de Responsabilidad de los
Empleados y Funcionarios de los Poderes Públicos del Estado Zulia, cuyo contenido
ha sido transcrito precedentemente; mientras que la autoridad contralora estima que
el plazo de prescripción aplicable es de cinco (5) años, por aplicación analógica de
lo previsto en el artículo 314 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional.

Respecto de ello, observa la Sala que hasta la entrada en vigencia de la Ley

Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, no existía una norma general que
estableciera el plazo de prescripción aplicable a la acción sancionatoria destinada
a declarar la responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos. Sin
embargo, habida cuenta que la prescripción constituye un principio general, la
Contraloría aplicaba por vía analógica el plazo de prescripción regulado en el
artículo 314 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, según el cual “La
acción penal para perseguir las contravenciones y las penas que se impongan por
éstas, prescribirán a los cinco (5) años, salvo disposición especial”.

Ahora bien, observa la Sala que la aplicación analógica del artículo 314 antes
transcrito, a la acción para declarar la responsabilidad administrativa de
funcionarios, se justificaba, en el ámbito nacional, por la inexistencia de regulación
especial sobre la materia.

Distinta era sin embargo la situación, respecto de los funcionarios de los Estados
en los cuales -como en el caso del Estado Zulia- existían leyes especiales que
regulaban de manera expresa el lapso de prescripción aplicable para la declaratoria
de responsabilidad administrativa. En estos supuestos, razones jurídicas y lógicas
imponían la aplicación preferente de esas leyes especiales dictadas por los Estados,
respecto de la Ley Orgánica de Hacienda Pública.
En efecto, en primer lugar, el propio artículo 314 de la Ley Orgánica de Hacienda
Pública deja clara su naturaleza de norma supletoria, cuando señala que el lapso
de prescripción allí regulado se aplica “salvo disposición especial”. Siendo ello así,
ante la existencia de una disposición especial –como lo es, en el ámbito del Estado
Zulia, el artículo 20 de la Ley Estadal de Responsabilidad de los Empleados y
Funcionarios de los Poderes Públicos- debía darse preferencia al lapso de
prescripción regulado en dicha normativa.

En segundo lugar, resultaría contrario a la lógica que los mismos hechos en que
hubieren incurrido funcionarios estadales, pudieran ser investigados y sancionados
por la Contraloría General de la República, pero no pudieran ser perseguidos por
los órganos de control estadales, que son los naturalmente competentes para
perseguir las infracciones que hubieren cometido los funcionarios y empleados de
la Administración Estadal. Eso precisamente ocurriría, si se admitiera que el lapso
de prescripción contenido en la Ley estadal se aplica únicamente respecto de los
procedimientos que sustancian los órganos de control existentes en los Estados.

De otra parte, como lo ha señalado la doctrina autorizada, el silencio de la normativa

sancionadora en cuanto a la prescripción, “debe resolverse aplicando esta figura
con el plazo que en principio pueda derivar de la propia regulación jurídico-
administrativa en otras materias, dado que el Derecho Administrativo, en cuanto
derecho común y general de las Administraciones Públicas, aparece informado por
principios dotados de fuerza expansiva, de suerte que sus lagunas han de cubrirse
utilizando los propios criterios del Derecho Administrativo” (Cfr. Garberí Llobregat.
El procedimiento administrativo sancionador; Editorial Tirant lo blanch; Valencia-
España, 1998. Pp. 167-168). Atendiendo tales lineamientos, resultaba claramente
más racional y adecuado aplicar, al caso sub judice, el lapso de prescripción
especial fijado en el artículo 20 de la Ley Estadal de Responsabilidad de los
Empleados y Funcionarios de los Poderes Públicos del Estado Zulia, en lugar del
plazo previsto en el artículo 314 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública, pues
mientras la norma estadal se refiere de manera concreta a la prescripción de las
acciones administrativas destinadas a declarar la responsabilidad de los
funcionarios y empleados del Estado, la disposición nacional alude a la prescripción
de la “acción penal” para perseguir delitos contra la Hacienda Pública Nacional.

Finalmente, advierte la Sala que el hecho (realización de pagos ilegales) que dio
lugar a la declaratoria de responsabilidad administrativa, se encontraba tipificado
como generador de esa especie de responsabilidad en el artículo 2, ordinal 3, de la
Ley de Responsabilidad de los Empleados y Funcionarios de los Poderes Públicos
del Estado, circunstancia que contribuye a ratificar el carácter especial de esa
normativa.
Por todo lo anterior, es claro para esta Sala, que en el caso de autos, el lapso de
prescripción aplicable ratione temporis a la acción sancionatoria, era el de un año
contado a partir de la perpetración de los hechos, conforme a lo previsto en el
artículo 20 de la Ley Estadal de Responsabilidad de los Empleados y Funcionarios
de los Poderes Públicos del Estado Zulia”.

e. La prescripción se interrumpe con el acto de formulación de cargos.

Otro aspecto que ha sido analizado por la jurisprudencia nacional, es el relativo a la

interrupción de la prescripción. En tal sentido, el fallo antes transcrito, dictado por la
Sala Político-Administrativa del Máximo Tribunal en fecha 26 de noviembre de 1999,
sostiene que dicha interrupción se verifica con el acto de formulación de cargos,
“por cuanto en dicho acto de trámite, por primera vez se le imputa a al sujeto
investigado la presunta comisión de actuaciones ilícitas”

f. Reserva legal del plazo de prescripción.

La doctrina y jurisprudencia más autorizadas, han señalado que la regulación de la

prescripción de la acción sancionatoria es una materia estrechamente adminiculada
a la infracción y sanción, al punto que se trata de una forma de extinción de la
infracción, de allí que sólo a la Ley corresponde determinar su plazo; y si la Ley
especial nada dice al respecto, lo aplicable es la Ley general (en nuestro régimen,
el Código Penal), sin que sea posible establecer plazos diferentes a través de actos
de rango sublegal, y mucho menos, a través de normas dictadas por la propia
autoridad encargada de aplicar la sanción.

Especialmente pedagógicas son las palabras del autor Aguado I Cudola, quien
sobre este particular sostiene:

“5. La exigencia de Ley para regular la prescripción y la caducidad.

La atribución de potestades y facultades a la Administración que puede imponer

unilateralmente a sus destinatarios, los ciudadanos, comporta asimismo la
existencia de ciertos límites y garantías respecto a su ejercicio. Para asegurar esos
límites y garantías se hace necesario que el sujeto que debe aplicarlos, la
Administración, no pueda disponer libremente de los mismos. Entre tales
limitaciones encontramos la prescripción y la caducidad que toman como base la
ausencia de una actividad administrativa eficaz durante un cierto tiempo. Desde esta
perspectiva puede discutirse en qué medida es factible que el establecimiento y el
régimen jurídico de la prescripción y caducidad puedan ser reguladas por
reglamentos o, por el contrario, ello deba hacerse necesariamente a través de
normas con rango de Ley. En la medida en que se sustraigan estos aspectos del
ámbito reglamentario se asegura que el poder ejecutivo no pueda disponer
libremente de los mismos. En cambio, la posibilidad que el reglamento pudiera
regular con amplitud estos aspectos podría implicar que en cierto modo quedaría en
manos del mismo sujeto que ha de aplicarlas el dominio del tiempo en el ejercicio
de las potestades que le confiere el propio ordenamiento, situación que además
podría entenderse contraria a las propias exigencias de seguridad jurídica y de
igualdad de trato de los ciudadanos” (AGUADO I CUDOLA, Vincenc. Prescripción y
caducidad en el ejercicio de potestades administrativas. Editorial Marcial Pons.
Madrid, 1999. pp. 28-29).

En igual sentido, el Tribunal Supremo Español, a través de diversas sentencias (Cfr.

Sentencias de 19 de octubre de 1983 (R.A. 5206) y 26 de enero de 1988 (R.A. 364),
3 de mayo de 1988 - R.A. 4030) ha venido declarando que el régimen de la
prescripción queda sometido al principio de reserva de ley. En este sentido, los
autores[27] destacan, “por su elaborada doctrina”, la Sentencia de 19 de octubre de
1983 (R.A. 5206), en la que se dice:

“.... al estarse en un terreno punitivo, las sanciones, las infracciones y los plazos de
su prescripción no pueden dejarse a la regulación y establecimiento de un simple
decreto, simplemente ejecutor de una ley que no establezca nada al respecto, por
lo que, es incuestionable que el decreto cuestionado rebasa los límites y su razón
de ser, el de ejecutar y desarrollar la ley de la que trae causa, ley que nada dice al
respecto, estableciendo aquél unos plazos que rebasan los límites del mayor de los
ilícitos, el penal, incurriendo en la conculcación del principio de legalidad, elevado a
rango constitucional, y que exige que, no sólo las infracciones estén tipificadas, sino
que también lo esté todo el tratamiento normativo de dicho ilícito (dentro del cual,
indudablemente, ha de estarlo el instituto de la prescripción), por todo lo cual, este
precepto no es conforme a Derecho y debe ser anulado.”

6. Garantía de non bis in idem y prelación del pronunciamiento penal sobre el

administrativo.

El principio non bis in idem (o ne bis in idem como denomina un sector de la doctrina)
constituye uno de los elementos o corolarios del principio general de legalidad que
domina el Derecho Administrativo Sancionador en todas sus formas. Este principio
se vincula al principio de proporcionalidad, al menos por su finalidad. En efecto, una
acumulación de sanciones administrativas o penales es desproporcionada en
relación de los hechos o a los comportamientos que la justifica.
Antes de la entrada en vigor de la Constitución de 1999, se consideraba compatible
la coexistencia de sanciones administrativas y penales respecto de un miemo
hecho. Sin embargo, consideramos que la promulgación de la Constitución supuso
un giro total respecto de este punto, ya que el artículo 49 ejusdem, consagra el
derecho al debido proceso en todas las actuaciones “judiciales y administrativas”,
una de cuyas manifestaciones es, precisamente, la garantía que asegura que
“Ninguna persona podrá ser sometida a juicio (entiéndase, en vía judicial o
administrativa) por los mismos hechos en virtud de los cuales hubiese sido juzgado
anteriormente (precísese nuevamente, en vía penal o administrativa)” (Paréntesis
nuestros).

Es por lo tanto aplicable a nuestro régimen, la tesis expuesta por García de Enterría,
entre otros, y, posteriormente recogida en España por el Tribunal Constitucional (S
30 de enero de 1981), según la cual el principio non bis in idem supone “que no
recaiga duplicidad de sanciones administrativa y penal en los casos en que se
aprecie la identidad de sujeto, hecho y fundamento sin existencia de una relación
de supremacía especial de la Administración relación de funcionario, servicio
público, concesionario, etc. que justificase el ius punendi por los Tribunales”.

Así lo ha entendido la Sala Constitucional del Supremo Tribunal, pues en reciente

decisión de fecha 7 de agosto de 2001 (Caso: Código de Policía del Estado Bolívar)
sostuvo la siguiente doctrina sobre el particular:

“...siendo el principio non bis in ídem, un límite insuperable, no puede ni debe en

ningún momento la Administración imponer su potestad sancionatoria cuando el
asunto debe ser conocido por un juez penal. Así, en una sentencia del Tribunal
Constitucional Español del 30 de enero de 1981 (Curso de Derecho Administrativo,
I y II, p. 171. “García De Enterría”) dicho Tribunal dedujo “(...) que el non bis in ídem
‘principio general del derecho’ se aplica cuando se aprecia identidad de sujeto,
hecho y fundamento entre una conducta sancionable por la vía penal y
administrativa y que se ubica íntimamente unido a los principios de legalidad y
tipicidad de las infracciones recogidas principalmente en el artículo 25 de la
Constitución (...)”.

Es así, como de manera concreta se puede precisar que la violación al principio non
bis in ídem, se configura cuando dos tipos distintos de autoridades -autoridades
administrativas que sancionan infracciones tipificadas en la legislación
administrativa, y jueces que ejecutan el “ius puniendi” de conformidad con los delitos
y faltas tipificadas en el Código Penal- a través de procedimientos distintos,
sancionan repetidamente una misma conducta. Lo que significa de violentarse dicho
principio, que se estaría aplicando el poder de la misma manera y doblemente, una
infracción tipificada en la legislación administrativa y un ilícito tipificado en el Código
penal. Situación que debe ser censurada y evitada en lo posible ya que el poder
punitivo del Estado es único con base a un único ordenamiento jurídico, presidido
por los principios Constitucionales, pudiendo sin embargo, estar atribuidas las
conductas ilícitas al Derecho Administrativo o al Derecho Penal.”

El principio non bis in idem no sólo conduce a una interdicción de la duplicidad de

sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos hechos, sino que
también determina “la imposibilidad de que, cuando el ordenamiento permite una
dualidad de procedimientos, y en cada uno de ellos ha de producirse un
enjuiciamiento y una calificación de unos mismos hechos, el enjuiciamiento y
calificación que en el plano jurídico puedan producirse, se hagan con
independencia, si resultan de la aplicación de normativas diferentes, pero que no
pueda ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la apreciación de los hechos, pues es
claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos
del Estado”, como dice la STCE 77/1983, de 3 de octubre.

Consecuencia de lo anterior es que la Administración no puede actuar

concomitantemente con los Tribunales de Justicia, debiendo respetar, cuando actúe
a posteriori, el planteamiento fáctico que aquellos hayan realizado. Sobre este
último punto (obligatoriedad, para la Administración, de la fijación de los hechos
efectuadas por los Tribunales de justicia), el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y
Contencioso Administrativo, en decisión de fecha 24 de noviembre de 2000 (Caso:
Aristóbulo Isturiz), sostuvo:

“...observa este Tribunal que cursan en autos (folios 114 a 123), sentencias de
fecha 18 de abril de 1997 y 9 de octubre de 1997, por medio de las cuales el Juzgado
Segundo de Primera Instancia en lo Penal y de Salvaguarda del Patrimonio Público
de esta Circunscripción, por una parte, y el Tribunal Superior de Salvaguarda del
Patrimonio Público, por la otra, declararon TERMINADA LA AVERIGUACIÓN penal
seguida por los mismos hechos que fueron objeto de averiguación en sede
administrativa.

La sentencia de Primera Instancia, que fue confirmada por el Tribunal Superior de

Salvaguarda del Patrimonio Público, señala como hechos probados en el proceso
penal, los siguientes:

1.- Que “En razón de las fallas no solo técnicas, sino de contenido, la Alcaldía, bajo
la administración del ciudadano Aristobulo Isturiz, decide no distribuir los libros por
la inminente deformación instruccional que sufrirían los estudiantes, los libros de
tercer y cuarto grado (ya editados) permanecían depositados en la Empresa
COORPORACION MARCA S,A., y se acordó dejar sin efecto los libros de quinto y
sexto grado”.

2.- Que “Se ordenó el depósito de los libros en los espacios de la Cota 905, mientras
se gestionaba por la Hacienda Municipal y otros organismos, el destino de los
textos, cuando personas desconocidas irrumpieron en las instalaciones de los
depósitos y se llevaron cierta cantidad de textos”.

3.- Que “En virtud de que los textos no reunían lo requisitos indispensables para ser
distribuidos entre la población escolar, la Alcaldía acordó dejar sin efecto las
ediciones de 5to. y 6to. grado y se ordenó el deposito de los ya editados en los
espacios de la Cota 905, correspondiente a este Despacho, y ya que parte de los
libros fueron hurtados, tal hecho se hizo del conocimiento de las autoridades
policiales correspondientes”.

Ahora bien, ante la identidad de hechos investigados, la autoridad administrativa no

podía desconocer las declaraciones contenidas en las sentencias dictadas por los
Tribunales de la Justicia Penal, en lo relativo a los hechos que se dieron por
demostrados.

En efecto, la vinculación que para la Administración tienen los hechos declarados

probados por la sentencia penal, es una derivación natural del principio fundamental
“non bis in idem”, ya que con fuerza en dicho principio, no es posible aceptar que
los mismos hechos existan para unos organismos del poder Público, y no existan
para otros.

En este sentido, la doctrina más autorizada (NIETO; Ob. Cit.; pág. 432), invocando
la doctrina del Tribunal Constitucional Español, enseña que “El principio non bisn in
idem determina una interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y
penales respecto a unos mismos hechos, pero conduce también a la imposibilidad
de que, cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimientos, y en cada
uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación de unos mismos
hechos, el enjuiciamiento y la calificación que en el plano jurídico puedan
producirse, se hagan con independencia, si resultan de la aplicación de normativas
diferentes, pero no puede ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la apreciación de
los hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de
existir para los órganos del Estado”. (Subrayado y resaltado del Tribunal).

En tal virtud, al haber la sentencia penal declarado como probado que en los hechos
investigados (presunto daño al Patrimonio Público por deterioro de los textos
escolares) no hubo participación de los investigados –sino que por el contrario, las
autoridades del Municipio Libertador ordenaron, por razones de fallas técnicas, “el
depósito de los libros en los espacios de la Cota 905, mientras se gestionaba por la
Hacienda Municipal y otros organismos, el destino de los textos, cuando personas
desconocidas irrumpieron en las instalaciones de los depósitos y se llevaron cierta
cantidad de textos” – tal planteamiento fáctico era totalmente vinculante para la
autoridad administrativa y, en consecuencia, no podía ser desconocido por la
Contraloría del Municipio Libertador, actuando como órgano administrativo
investido de potestad sancionadora, so pena de incurrir en violación de la garantía
fundamental conocida como “non bis in idem”. En efecto, resulta contrario a esa
garantía constitucional y a elementales criterios de razonamiento jurídico, que la
Administración –como ocurrió en el presente caso- imponga una sanción con
fundamento en unos hechos que, previamente, la autoridad penal ha considerado
inexistentes. Así se declara”.

7. Derecho a la previa formulación de cargos.

Para que el derecho a la defensa, en el curso de un procedimiento sancionatorio,

sea real y efectivo, es necesario cumplir con una serie de formalidades, tendientes
a informar al sujeto pasivo del procedimiento de las imputaciones que existen en su
contra, para que éste a su vez pueda defenderse debidamente de tales
imputaciones. En este sentido, el numeral 1 del artículo 49 de la Constitución
vigente determina que “Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos
por los cuales se le investiga”.

Dicha formalidad de rango constitucional tiene por objeto permitir a las personas
señaladas como presuntas infractoras, conocer con precisión los hechos que se le
imputan y las disposiciones legales aplicables a los mismos. Lo que se busca
entonces con la aplicación de tal derecho fundamental en el ámbito del
procedimiento administrativo sancionatorio es evitar que en algún momento pueda
generarse indefensión para el administrado como consecuencia de una ilustración
defectuosa, incompleta o inoportuna de los términos de la imputación.

En este sentido, la doctrina y la jurisprudencia exigen, para entender cumplido el

requisito constitucional de la formulación previa de los cargos, que en el momento
de abrir el procedimiento administrativo se informe previamente al presunto infractor
“de la sanción que pueda en su caso imponerse”, así como “del hecho punible cuya
comisión se atribuye al administrado, para lo cual las autoridades habrán de
transmitirle, al menos, una breve relación circunstanciada y su respectiva
calificación legal” (Cfr. Garberí Llobregat, José. La aplicación de los derechos y
garantías constitucionales a la potestad y al procedimiento administrativo
sancionador. Editorial Trivium, S.A. Madrid, 1980, pág. 196).
Se infringe, por tanto, ese derecho constitucional: (i) cuando la Administración omite
totalmente la previa formulación de los cargos (bien de los hechos o de su respectiva
calificación legal), o (ii) cuando la Administración formula cargos por unas razones
y luego basa su decisión definitiva en hechos distintos o en una nueva calificación
legal de los hechos a los que sirvieron de base a la formulación previa de los cargos.
La inconstitucionalidad que se produce por el cambió sobrevenido de la calificación
jurídica de los hechos investigados, es un asunto sobre el cual se han pronunciado
los organismos internacionales de derechos humanos, al advertir que “supondría
una flagrante violación del derecho a la defensa y de su instrumental derecho a ser
informado de la acusación, el cambio de calificación o la ampliación de la acusación
a nuevos hechos punibles en una fase del procedimiento donde al sujeto pasivo de
aquélla no le quedara oportunidad de ejercitar una defensa” (Comisión Europea de
Derechos Humanos; Decisión 8490/1979).

Debe tenerse en cuenta, en este punto, que la formulación de los cargos es un acto
personalísimo, que debe cumplirse respecto de todas y cada una de las personas
que podrían sufrir las eventuales consecuencias del acto sancionatorio, ya que en
esta materia rige el principio de personalidad de las infracciones. No se admiten,
por lo tanto, en el ámbito de las sanciones administrativas, figuras propias de la
responsabilidad civil, como la responsabilidad solidaria de los cónyuges casados en
comunidad de gananciales, por las actuaciones ejecutadas por alguno de ellos.

Este específico asunto, fue resuelto por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y
Contencioso Administrativo de la Región Capital, en sentencia de fecha 27 de julio
de 2000 (Caso: María Cristina Travieso de Uzcategui), al decidir la acción de
amparo incoada contra una providencia administrativa por medio de la cual la
Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda había
ordenado la demolición de un inmueble propiedad de la accionante, medida ésta
que fue dictada en el curso de un procedimiento sancionatorio en el que se citó,
únicamente, al cónyuge de la recurrente.

El mencionado Tribunal, en decisión confirmada posteriormente por la Corte

Primera de lo Contencioso Administrativo, concedió el amparo por estimar violado
el derecho a la previa formulación de cargos de la accionante, toda vez que:

“...la Administración Municipal ordenó la demolición parcial del inmueble constituido

por la casa quinta identificada con las siglas 31-B ubicada en la Avenida Los
Araguaneyes y que forma parte del Conjunto de Viviendas construidas en las
parcelas identificadas con los números 31 y 32, situado en la Urbanización Chuao,
Jurisdicción del Municipio Baruta, Estado Miranda, el cual es propiedad de la
ciudadana Maria Cristina Travieso de Uzcategui, sin que previamente se le hubiere
otorgado a dicha ciudadana, en su condición de interesada-propietaria del inmueble
en cuestión, oportunidad para exponer alegatos y pruebas en el curso del
procedimiento, incumpliéndose así la garantía que otorga el ordinal 1 del artículo 49
de la Constitución, antes citado.

En nada se modifica lo anterior, por el hecho de que en el procedimiento

administrativo sancionatorio se hubiere llamado a participar al ciudadano Baldomero
Uzcategui, cónyuge de la accionante, pues tratándose de un procedimiento
administrativo de índole sancionatoria, regía en dicho procedimiento el principio que
se conoce en doctrina como “personalidad de las sanciones” o “responsabilidad
personal por hecho propio” el cual impone tratar por separado a cada uno de los
presuntos infractores, de modo que, así como en el proceso penal-judicial no es
posible que los actos de uno de los cónyuges comprometan la responsabilidad del
otro; en el proceso administrativo sancionador tampoco es admisible esa
circunstancia.

Siendo ello así, resulta evidente que la ciudadana Maria Cristina Travieso de
Uzcategui, debía ser notificada personalmente del inicio del procedimiento
sancionatorio seguido por la supuesta ejecución de obras ilegales en el inmueble
de su propiedad, ya que ella sufriría directamente, en su patrimonio, las
consecuencias negativas del acto que se produciría en el curso de dicho
procedimiento.

La notificación de la ciudadana Maria Cristina Travieso de Uzcategui, participándole

el inicio del procedimiento, no podía soslayarse ni siquiera en el supuesto que la
Administración considerara que el inmueble pertenecía a la comunidad conyugal
existente entre ella y el señor Baldomero Uzcategui, pues, a los fines del
procedimiento sancionatorio, no podía considerarse que el cónyuge de la
accionante representara también los derechos o intereses de su cónyuge. Antes por
el contrario, como se señaló antes, en los procedimientos sancionatorios (tanto
judiciales como administrativos) se ha de aplicar el principio fundamental de
individualización de responsabilidades, de manera que no podía ordenarse una
sanción de demolición contra el inmueble, sin llamar individualmente y por separado
a todos y cada uno de los interesados, entre los cuales, el principal interesado era
precisamente la accionante, en su condición de propietaria (o “copropietaria”, según
el caso) del inmueble cuya demolición parcial fue ordenada por la autoridad
administrativa. Así se declara”.

8. Derecho a las pruebas.

Una de las principales derivaciones del derecho constitucional a la defensa y al
debido proceso, es el derecho de acceder a las pruebas, controlarlas e impugnarlas;
de modo que la falta de cumplimiento de ese derecho fundamental durante el
procedimiento administrativo, viola el derecho constitucional a la defensa y al debido
proceso del investigado y, de otra parte, vicia de nulidad absoluta el acto que se
dicte en dicho procedimiento.

En este sentido fue sumamente claro el pronunciamiento de la Sala Político-

Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, contenido en el fallo de fecha 25
de mayo del 2001 (Caso: Wilde José Rodríguez D. Vs Ministerio de Justicia), en el
cual se afirma:

“...destaca esta Sala que, en el curso del procedimiento seguido en el presente

caso, se transgredió específicamente, dos derechos esenciales que son parte y
contenido del derecho a la defensa como son: el derecho a la prueba y el derecho
de presunción de inocencia. Con respecto al primero, ha asegurado el Tribunal
Constitucional español “…El derecho a que las pruebas pertinentes sean admitidas
y practicadas es inseparable del derecho mismo a la defensa”. (SS 147/87, de 25
de septiembre). Asimismo, en otra decisión precisa que, “La denegación no fundada
de la práctica de las pruebas solicitadas puede provocar indefensión y vulnerar el
derecho de defensa” (SS 351/93, de 29 de noviembre). En el caso de autos, este
Máximo Tribunal evidencia que ha sido vulnerado este derecho -como ya expuso-
en virtud de que no se le permitió al recurrente demostrar su inocencia mediante la
evacuación de las pruebas que éste consideraba pertinentes y fundamentales para
su defensa y así lo manifiesta, no solo en la solicitud, sino además, en el escrito de
informes en el cual afirma, “……se me coloca en un estado de total indefensión, ya
que no examina la segunda declaración, lo que vulnera mi derecho a la defensa.
Todo lo anterior es indicativo que en ningún momento envié a la persona que solicitó
los servicios de la profesional del derecho tal como si lo afirma la Sala de
Sustanciación de la Inspectoría General, no obstante y en aras de darle mayor
transparencia a los alegatos de mi defensa, en su oportunidad procesal solicité a la
referida Inspectoría citar a las personas señaladas para fundamentar y ampliar mis
argumentos, así como para suministrar el mayor número de elementos que
probaran mi inocencia, mi defensa, representada ante la Inspectoría General por el
Funcionario Inspector…”. Así las cosas, constata esta Sala, la violación al derecho
de presunción de inocencia, derecho fundamental que ha de garantizarse no sólo
en vía jurisdiccional sino con idéntico contenido, en virtud del artículo 49 de la
Constitución, durante todo el procedimiento administrativo, constituyéndose en una
ineludible garantía procesal que comporta la necesidad para condenar de tener la
certeza de la culpabilidad, obtenida sólo de la valoración de aquellas pruebas que
hayan sido obtenidas con las debidas garantías”.
De igual manera, el Tribunal Supremo de Justicia, Sala Político-Administrativa, en
sentencia dictada en fecha 17 de febrero del 2000 (caso: Juan Carlos Parejo
Perdomo, Sentencia Nº 157, Expediente Nº 14.825), estableció que “El articulo 49
del Texto Fundamental vigente consagra que el debido proceso es un derecho
aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, disposición que tiene
su fundamento en el principio de igualdad ante la ley, dado que el debido proceso
significa que ambas partes en el procedimiento administrativo, como en el proceso
judicial deben tener igualdad de oportunidades, tanto en la defensa de sus
respectivos derechos como en la producción de las pruebas destinadas a
acreditarlos”.

Resulta concluyente entonces que por virtud del derecho constitucional a la defensa
y al debido proceso, en los procedimientos administrativos sancionatorios los
particulares que fungen como imputados tienen derecho a promover y evacuar las
pruebas que resulten pertinentes y conducentes en beneficio de sus descargos; y,
al mismo tiempo, tienen derecho a que tales pruebas sean debidamente valoradas
por la Administración,.

De modo que el derecho a la prueba se infringe, no sólo cuando se impide al

imputado en un procedimiento sancionador la posibilidad de promover las pruebas
que juzgue necesarias para su defensa, sino también cuando las pruebas
promovidas, a pesar de ser evidentemente conducentes y pertinentes, no son
evacuadas y mucho menos valoradas por la autoridad administrativa.

La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo ha tenido oportunidad de

pronunciarse sobre el particular, y en tal sentido, en decisión de fecha 15 de
noviembre de 2000 (Caso: Ivonne del Carmen Delgado Ruíz contra C.V.G.
Ferrominera del Orinoco, C.A.) sostuvo lo siguiente:

“La parte recurrente formula su petición de amparo constitucional, con fundamento

en la violación de sus derechos a la defensa, debido proceso y a la presunción de
inocencia, establecidos en el artículo 49 de la Constitución. Las alegadas
violaciones se producen –según afirma la recurrente- en virtud de que durante el
procedimiento administrativo no se le permitió ejercer su derecho a probar, como
parte integrante del derecho a la defensa y al debido proceso, en virtud de que la
Administración evacuó en forma unilateral la prueba testimonial que luego, la hoy
recurrente promovió, siendo rechazada la misma; asimismo el órgano decisión
omitió pronunciamiento acerca de la prueba de informes por ella también promovida.
Para decidir al respecto, esta Corte reitera que la defensa y el debido proceso son
derechos de preciada garantía en el orden constitucional, tal como es fácilmente
perceptible del artículo 49 de la Constitución. (...)

(...) la Administración está imposibilitada de la aplicación de una sanción (lo cual de

suyo afecta los derechos o intereses legítimos del particular), sin la previa adopción
de un procedimiento que le permita, tal como lo pauta el artículo 49 de la Carta
Magna el ejercicio del derecho a ser notificado de los cargos por los cuales se le
investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios
adecuados para ejercer su defensa, elementos constitutivos del derecho a la
defensa y parte integrante del debido proceso, específicamente del debido
procedimiento administrativo.

El debido procedimiento administrativo entonces no sólo se limita a la posibilidad de

que (...) la Administración abra un procedimiento administrativo al particular
ostensiblemente afectado por la decisión que arroje dicho procedimiento, sino que
durante el mismo las posibilidades de defensa, argumentación y probanza, sean
efectivamente garantizadas, a través de su consideración y análisis por parte del
órgano decisor.

Por lo que efectivamente tal como lo alega la parte actora, existe una presunción de
violación de su derecho de probar durante el procedimiento administrativo, lo cual
no es desvirtuable con la sola afirmación de la parte recurrida de que se respetó el
derecho a ser oído y de probar con la sola presentación de los escritos de promoción
de pruebas por parte de la funcionaria, en fechas 21 y 24 de enero de 2000 en el
procedimiento administrativo, pues se trata de la posibilidad efectiva no sólo de
promover, sino de que las pruebas sean analizadas y valoradas por el órgano
administrativo. Este derecho de probar –como ya se asentó- constituye uno de los
elementos integrantes y fundamentales de un debido proceso, siendo que la prueba
per se es la institución que permite a los particulares, en casos como el presente
donde lo debatido es una determinada actuación que puede configurar una
conducta reprochable, defenderse y desvirtuar a través de la demostración de sus
afirmaciones que su conducta no configura la imputación efectuada”

9. Principio de proscripción de sanciones administrativas privativas de libertad.

La última de las garantías de los particulares frente a la potestad sancionatoria de

la Administración –pero quizá la más importante- es la que asegura que,
independientemente de la gravedad de la infracción, los órganos de la
Administración Pública carecen de toda jurisdicción para imponer penas privativas
de libertad contra los particulares, por ser ello un asunto reservado estrictamente a
los Jueces Penales en virtud de la garantía de ser Juzgado por los jueces
naturales. En este ámbito, la Administración sólo puede ejecutar lo decidido por los
Tribunales, pero no imponer directamente las sanciones corporales o privativas de
libertad.

Por lo tanto, son inconstitucionales, por violatorias de la garantía del Juez natural,
las normas que autorizan a órganos administrativos para aplicar sanciones de
arresto, prisión o cualquier otra forma de restricción de la libertad personal.

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[1] Parejo Alfonso, Luciano. La Actividad Administrativa Represiva y el Régimen de

las Sanciones Administrativas en el Derecho Español; en II Jornadas
Internacionales de Derecho Administrativo “Allan R. Brewer-Carías”. pp. 144-146;
Caracas, 1996. En igual sentido, Bajo Fernández, El derecho penal económico
(aplicado a la actividad empresarial) Civitas, Madrid, 1978, pp. 92-108.

[2] Cfr. Suay Rincón. Sanciones Administrativas. Real Colegio de España, Bolonia,
1989, pág. 36.

[3] En estos casos, la nulidad absoluta tiene una doble fundamentación. Por una
parte, se configura el vicio de ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente
establecido (artículo 19, numeral 4 de la L.O.P.A); y de otro lado, se incurre también
en violación de un derecho o garantía constitucional (el derecho a la defensa y al
debido proceso), lo cual se traduce en un vicio de nulidad absoluta de acuerdo con
lo previsto en el artículo 19, numeral 1 de la L.O.P.A., en concordancia con el artículo
25 de la Constitución.

[4] Cfr. CSJ/SPA. Sentencia del 7-3-95. Caso: Concretera Martín, C.A.
[5] Ibid.