ACCIÓN CONTRACTUAL / CONTRATO DE OBRA – Sede administrativa del

departamento de Cundinamarca / NULIDAD DEL ACTO QUE DECLARÓ

SINIESTRO / GARANTÍA ÚNICA DE CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO –
Estabilidad de la obra / FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
ACUSADO - Declara

La Beneficencia de Cundinamarca declaró, mediante acto administrativo

debidamente motivado (…) la ocurrencia del siniestro de estabilidad de la obra
respecto del contrato (…) cuyo objeto fue la construcción de la nueva sede
administrativa de la Beneficencia y del departamento de Cundinamarca en la
ciudad de Bogotá. (…) En el proceso (…) se practicó un dictamen pericial para
establecer el estado actual de las construcciones, en el que se concluyó que no
había compromiso de la estructura y que la edificación no presentaba fallas
estructurales que afectaran su ocupación. (…) De acuerdo con lo anterior, es claro
que (…) en el presente caso no se reunían los requisitos para dar por configurado
el siniestro de estabilidad de la obra que permitieran su declaratoria a través del
acto administrativo demandado, por cuanto no se produjeron deterioros imputables
al contratista, que impidieran el servicio para el cual se ejecutó la obra, lo cual se
traduce en una falsa motivación del acto administrativo acusado.

RIESGO DE ESTABILIDAD DE LA OBRA – Antecedentes

El Decreto-ley 222 de 1983, anterior estatuto de contratación administrativa,

dispuso –art. 67- que en todo contrato –salvo los de empréstito, arrendamiento
cuando la entidad fuera arrendataria e interadministrativos, en los que no sería
obligatoria esta cláusula- se debía pactar la obligación del contratista de garantizar
el cumplimiento del contrato, el buen manejo e inversión del anticipo, la estabilidad
de la obra, la calidad del servicio, el pago de salarios, prestaciones e
indemnizaciones del personal utilizado para la ejecución del contrato y el correcto
funcionamiento de los equipos suministrados y/o instalados. Sin embargo, no
definió cada uno de los riesgos que debían ser cubiertos por la garantía, sino que
defirió esta tarea, como parte de la reglamentación de las garantías, a la
Contraloría General de la República –art. 69-. Por su parte, el artículo 70 de este
estatuto, estableció que las garantías podían consistir en fianzas de bancos o de
compañías de seguros, cuyas pólizas matrices debían ser aprobadas por la
Superintendencia Bancaria. En ejercicio de la competencia legalmente otorgada,
la Contraloría General de la República expidió la Resolución 10500 de 1984, en
cuyo artículo 1º dispuso que el asegurador, al garantizar obligaciones emanadas
de los contratos administrativos o encaminadas a su suscripción, ante los sujetos
previstos en el artículo primero del Decreto-ley 222 de 1983 y demás entidades
incluidas en el presupuesto nacional, debía expedir el documento en el que
constara el contrato de seguro, de conformidad con la póliza matriz que
previamente hubiera aprobado la Superintendencia Bancaria. En el capítulo II,
esta resolución se refirió a las diferentes clases de garantías y en el artículo 15,
reguló específicamente la garantía de estabilidad de la obra. (…) Dispuso que la
cuantía de esta garantía estaría determinada en cada caso por la entidad
contratante pero no podría ser inferior al 5% del valor final de la obra –art.15- y
que la entidad establecería su término teniendo en cuenta las características de
cada obra, pero no podría ser inferior a dos años ni superior a cinco años y que
debía otorgarse simultáneamente con el recibo de la obra. La anterior
reglamentación desapareció con la entrada en vigencia de la Ley 80 de 1993, la
cual no contiene la descripción de los distintos riesgos que deben ampararse en
virtud de la garantía única de cumplimiento que deben constituir los contratistas a
favor de las entidades contratantes –num. 19, art. 25-, ni su Decreto reglamentario
679 de 1994 estableció su alcance, más allá de la vigencia y cuantía mínimas de
los amparos –art.17-.

GARANTÍA ÚNICA DE CUMPLIMIENTO – Naturaleza

El numeral 19 del artículo 25 del estatuto de contratación estatal, estableció la

obligación del contratista de prestar garantía única de cumplimiento de las
obligaciones surgidas del contrato y determinó que la misma consistiría en póliza
expedida por compañías de seguros legalmente autorizadas para funcionar en
Colombia o en garantías bancarias. Esta norma fue reglamentada por el Decreto
679 de 1994, en cuyo artículo 17 enunció los riesgos que debía cobijar la garantía
única, que debían corresponder a las obligaciones y prestaciones del respectivo
contrato, tales como los de buen manejo y correcta inversión del anticipo o pago
anticipado, cumplimiento del contrato, estabilidad de la obra, calidad del bien o
servicio, correcto funcionamiento de los equipos, pago de salarios, prestaciones
sociales e indemnizaciones. Dispuso así mismo, que la vigencia de los amparos
de estabilidad de la obra, calidad de la obra o servicio suministrado, provisión de
repuestos y accesorios, debería cubrir cuando menos por el lapso en que de
acuerdo con el contrato y la legislación civil o comercial, el contratista deba
responder por la garantía mínima presunta, por vicios ocultos, garantizar el buen
funcionamiento de los bienes suministrados, responder por la estabilidad de la
obra o asegurar el suministro de repuestos y accesorios, y que el término del
amparo de estabilidad de la obra sería determinado por la entidad según la
naturaleza del contrato y no sería inferior a cinco años.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 25 / DECRETO 679 DE 1994

– ARTÍCULO 17

AMPARO DE ESTABILIDAD DE LA OBRA - Naturaleza

[E]n relación con el amparo de estabilidad de la obra, tal y como su nombre lo

indica, a través del mismo la entidad contratante se precave de los perjuicios que
puede sufrir, en aquellos eventos en los que, con posterioridad a la terminación del
contrato de obra y después de su inicial recibo a satisfacción, la construcción o
edificación entregada presenta graves deterioros que, por causa de un vicio oculto
-es decir aquel que no se podía razonablemente advertir al momento de la entrega
de la obra-, impidan su normal utilización. Garantía que, en todo caso (…)
corresponde a la responsabilidad que está a cargo del constructor, en virtud de lo
dispuesto por el numeral 3º del artículo 2060 del Código Civil, que la extiende por
un lapso de 10 años a partir de su entrega, pero que para efectos de la garantía
única de cumplimiento de los contratos estatales, fue reducida por la
reglamentación especial a un término máximo de 5 años. (…) De acuerdo con lo
anterior, la Sala concluye que el amparo de estabilidad de la obra no está
destinado a cubrir cualquier clase de defecto, desperfecto o afectación que
presenten las obras con posterioridad a su entrega y recibo a satisfacción por
parte de la entidad. Para su efectividad, se requiere que los daños surgidos en la
respectiva edificación o construcción sean de tal magnitud, que amenacen
seriamente su correcta utilización o la impidan, y deben obedecer además, a
circunstancias imputables al contratista.

GARANTÍA DE CALIDAD DE LA OBRA – Naturaleza

En el presente caso, (…) el contratista se obligó contractualmente (…) a constituir

a favor de la parte contratante la garantía única de cumplimiento del contrato,
contentiva de los diversos riesgos que debía amparar, entre los cuales se hallaba,
no sólo el de estabilidad de la obra, sino también la garantía de calidad de la
misma, la cual era un amparo independiente y autónomo. (…) La existencia de
esta garantía obedece a la obligación que le asiste al constructor, de responder
por los daños que, sin amenazar la estabilidad de la construcción, se presenten
con posterioridad a la entrega de las obras y que le sean imputables. (…) Ahora
bien, toda vez que no se acreditó en las actuaciones administrativas adelantadas
por la administración, que las fallas afectaran la estabilidad de las obras e
impidieran su uso normal, de persistir los daños en las mismas y considerar que
éstos eran imputables al contratista, ha debido hacer efectiva la garantía de
calidad de la obra, pues era ésta la llamada a cubrir los perjuicios que hubiera
podido sufrir la entidad asegurada y beneficiaria de la garantía única de
cumplimiento, a raíz de esas deficiencias que se presentaron en las
construcciones, y que no alcanzaron a afectar su estabilidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION A

Consejero ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá, D.C., dos (2) de agosto de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 25000-23-26-000-2002-02056-02(37317)

Actor: SOCIEDAD CONSTRUCTORA AMCO LTDA Y OTROS

Demandado: BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra

de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Tercera, Subsección B, el 13 de mayo de 2009, por medio de la cual denegó las
pretensiones de la demanda.

SÍNTESIS DEL CASO

La Beneficencia de Cundinamarca declaró, mediante acto administrativo

debidamente motivado, contenido en la Resolución n. o 00117 de 2002,
confirmada por las Resoluciones n. o 00166 y 00207 de 2002, la ocurrencia del
siniestro de estabilidad de la obra respecto del contrato 002 de 1996 celebrado
con la unión temporal A. Muñoz Asociados, cuyo objeto fue la construcción de la
nueva sede administrativa de la Beneficencia y del departamento de
Cundinamarca en la ciudad de Bogotá, por cuanto las construcciones presentaron
desperfectos y averías que no afectaron la estructura de la obra, ni impidieron el
uso para el cual fue construida.

ANTECEDENTES

La demanda.

Expediente 2004-0657

El 26 de marzo de 2004, en ejercicio de la acción de controversias contractuales y

a través de apoderado debidamente constituido, la Compañía Mundial de
Seguros S.A., presentó demanda en contra de la Beneficencia de Cundinamarca,
en la cual se plantearon las siguientes pretensiones:

PRIMERA: Se declare la nulidad de la resolución No. 00117 de 22 de

mayo de 2002, proferida por el Gerente General de la Beneficencia de
Cundinamarca, “por la cual se declara la realización del riesgo de
estabilidad de una obra y se ordena hacer efectiva la garantía
correspondiente” (…).

SEGUNDA: Se declare la nulidad de la resolución No. 00166 del 2 de

agosto de 2002, (…), “por la cual se resuelven los recursos de
reposición interpuestos contra la resolución 117 de 22 de mayo de
2002”. La resolución No. 00166 confirmó todos los artículos de la
resolución recurrida, excepción hecha del segundo que fue modificado
para incluir otras entidades aseguradoras, dentro de las cuales está la
Compañía Mundial de Seguros S.A.

TERCERA: Se declare la nulidad de la resolución No. 00207 del 11 de

octubre de 2002, (…), “por la cual se resuelven los recursos de
reposición interpuestos contra la Resolución 000117 de 22 de mayo de
2002 y la Resolución 000166 de dos (2) de agosto del mismo año.

CUARTA: Como consecuencia de la declaración de nulidad de las

resoluciones enunciadas en las pretensiones anteriores, se declare, a
título de restablecimiento del derecho, que la Compañía Mundial de
Seguros S.A. no está obligada a cumplir con lo ordenado por las
citadas resoluciones y, por ende, no hay lugar a hacer efectiva la
garantía de seguro de cumplimiento expedida por Aseguradora
Colseguros S.A. y sus coaseguradoras.
 QUINTA: Como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos
demandados y de las demás declaraciones, se ordene restituir,
actualizados, a título de restablecimiento del derecho, los dineros que
haya pagado o llegare a pagar la Compañía Mundial de Seguros S.A.
en virtud de lo dispuesto por los referidos actos (…).

Como fundamento fáctico de las pretensiones, la parte actora dio cuenta, en

resumen, de los siguientes:

- La celebración, el 1º de abril de 1996, entre la Fiduciaria Cáceres & Ferro S.A. –

quien obraba en desarrollo del contrato de fiducia pública suscrito con la
Beneficencia de Cundinamarca- y la unión temporal A. Muñoz Asociados, del
contrato de obra número 002, cuyo objeto consistió en la ejecución del diseño
general y la construcción de la sede administrativa de la Beneficencia de
Cundinamarca y para el departamento, en la ciudad de Bogotá, por un precio
global de $ 34.695’810.684 y con un plazo fijo máximo de 495 días calendario.

- Para garantizar el cumplimiento del contrato por el contratista, se expidió por la

Aseguradora Colseguros S.A. la póliza n. o 1170361-3 del 1º de abril de 1996, con
la cual se cubrió, entre otros, el riesgo de estabilidad de la obra, con vigencia entre
el 23 de mayo de 1997 y el 23 de mayo de 2002 y por valor asegurado de
$8.139’162.137, póliza que contemplaba un coaseguro con la participación de las
siguientes firmas y en el porcentaje de participación en el riesgo que se indica a
continuación: Aseguradora Colseguros 52,40%; Seguros Aurora S.A., 17,00%;
Mundial de Seguros 15,77% y Aseguradora Confianza 14,88%.

- El contrato se desarrolló normalmente y las obras fueron entregadas y recibidas

a satisfacción el 23 de mayo de 1997, como consta en acta de entrega suscrita en
esa fecha por las partes.

- Con ocasión de las inquietudes manifestadas por la Beneficencia de

Cundinamarca sobre posibles problemas estructurales de la obra entregada, la
contratista contrató a Schmedling Asociados & Co. Ltda., miembros de la Lonja de
Propiedad Raíz de Bogotá, para que de manera imparcial hiciera una evaluación
de la obra, sobre la cual esta firma presentó informe técnico, remitido a la entidad
el 4 de septiembre de 2001, en el que concluyó que los inmuebles se encontraban
en estado funcional aunque mal mantenidos de acuerdo a su vetustez y que la
estructura se había conservado dentro de los parámetros normales.

- El 27 de febrero de 2002, la Beneficencia de Cundinamarca envió a la

Aseguradora Colseguros S.A., una comunicación en la que puso en su
conocimiento que la edificación cuya estabilidad aquella había garantizado y en
donde funcionaba la sede administrativa, había venido presentando una serie de
averías cuyas causas estaban por definirse, pero que no obstante, estaban
afectando y comprometiendo el normal y adecuado servicio en la sede, por lo que
solicitó la intervención de la aseguradora para la definición del procedimiento a
seguir “a fin de determinar las causas que dieron origen al deterioro de la
edificación y la naturaleza técnica de las mismas”, solicitud que reiteró en oficio del
26 de marzo del mismo año, en el que además le informó que había contratado un
concepto técnico de la firma Proyectistas Civiles y Asociados, a fin de determinar
las causas de las averías y su naturaleza. En similares términos, se dirigió a la
aseguradora en oficio del 19 de abril de 2002.

- La firma Proyectistas Civiles y Asociados rindió concepto el 20 de mayo de 2002,

en el que presentó observaciones sobre los acabados de la obra y las juntas de
dilatación de la edificación, sugirió establecer el grado de estabilización de los
asentamientos que se había logrado, adelantar la nivelación de puntos precisos
característicos, y concluyó afirmando que complementariamente debían estudiarse
los planos de detalle de los acabados y confrontarlos con la construcción, para
establecer exactamente el origen de las fallas constructivas y determinar los
procedimientos para corregirlas.

- La Aseguradora Colseguros S.A., designó a la firma Goven Ajustadores, para

que recibiera y analizara la documentación relacionada con el aviso de siniestro
dado por la Beneficencia de Cundinamarca, quien fue informada de ello.

- El 6 de mayo de 2002, el director de Construcciones Generales y el secretario de

Obras Públicas del departamento de Cundinamarca le expresaron a la
Beneficencia que habían hecho seguimiento durante más de un año a las averías
presentadas en los edificios y zonas exteriores de la sede administrativa y que
habían concluido que las mismas eran de origen constructivo, por lo que resultaba
procedente efectuar la reclamación ante la aseguradora, a pesar de que en la
misma comunicación, acotaron que se debía realizar un estudio para identificar y
cuantificar el origen de las averías y el comportamiento futuro de la estructura, y
obtener recomendaciones sobre las acciones necesarias para evitar nuevos
daños.

- Los ajustadores designados por Colseguros concluyeron, con base en la

información suministrada por la Beneficencia de Cundinamarca, que los
asegurados no habían demostrado la ocurrencia del siniestro ni la cuantía de la
pérdida.

- Colseguros fue citada a la entidad para hacerle entrega de la información que se

tenía sobre las causas que dieron origen al deterioro de la sede, pero la citación le
llegó con posterioridad a la hora de la reunión programada; ni la firma demandante
ni las demás coaseguradoras fueron citadas a reunión alguna ni informadas sobre
la situación y la documentación fue conocida parcialmente, con posterioridad a la
expedición de la resolución 00117 del 22 de mayo de 2002, mediante la cual, a
pesar de que los informes obtenidos por la Beneficencia de Cundinamarca no
establecieron cuáles eran las causas de las averías y que hubo otros estudios
realizados posteriormente a instancias del contratista, contundentes al expresar
que no existía el menor indicio de inestabilidad de las obras, la entidad
demandada declaró ocurrido el siniestro de estabilidad de la obra.

- Con posterioridad a la expedición del referido acto, el 17 de diciembre de 2002,

la Beneficencia celebró contrato con la Sociedad Colombiana de Ingenieros para
que realizara el diagnóstico y evaluación de las fallas que se estaban presentando
en la sede administrativa y estableciera las necesidades de intervención. Copia de
este contrato fue remitida a Colseguros y se hizo llegar a la Compañía Mundial de
Seguros S.A., por la firma Goven Ajustadores, el 5 de mayo de 2003.

- El informe de la Sociedad Colombiana de Ingenieros, rendido el 27 de

septiembre de 2003, concluyó que la edificación no presentaba fallas estructurales
y cumplía con las exigencias del CCSR-84.

- En la resolución 00117 del 22 de mayo de 2002, mediante la cual se declaró

ocurrido el siniestro de estabilidad de la obra –y que fue notificada a Colseguros y
al representante legal de la unión temporal contratista-, se estableció que hacían
parte de ella y se entendían integradas al acto, las comunicaciones referidas en
los numerales 6, 10, 13 y 15 de sus considerandos, pero esos documentos no
fueron entregados a la demandante ni siquiera en el momento de la notificación
del acto administrativo ni cuando le fue solicitada a la entidad copia auténtica de
las resoluciones acusadas, junto con la constancia de su ejecutoria.

- El contratista y la Aseguradora Colseguros S.A. interpusieron recurso de

reposición en contra del acto administrativo, el cual fue confirmado mediante
Resolución 00166 del 2 de agosto de 2002, salvo el numeral 2º que fue modificado
en el sentido de que la obligación de pago del siniestro debía efectuarse no sólo
por Colseguros en su totalidad, sino por ésta y las demás coaseguradoras de la
póliza, en la proporción respectiva en que cada cual era coasegurador, y se
ordenó notificar el acto a las aseguradoras que no habían sido mencionadas en la
Resolución 00117.

- Mediante Resolución 00207 del 11 de octubre de 2002, la Beneficencia de

Cundinamarca confirmó en su totalidad la Resolución 00117 del mismo año.

Causales de nulidad

La demandante adujo que el acto administrativo demandado está viciado por:

1. Falsa motivación, pues cuando se produjo, la Beneficencia actuó como si no

tuviera claridad sobre las causas de las averías detectadas en la obra, a pesar de
que existían informes referidos al buen desempeño de la misma y que se sabía
que fue bien construida y el sistema de cimentación era excelente, es decir que las
resoluciones demandadas invocaron causas inexistentes.

2. Violación del debido proceso y el derecho de defensa con fundamento en el

desconocimiento de los artículos 29 constitucional, 3, 14, 15, 28, 34, 35, 36, 44,
45, 48 y 84 del C.C.A y los artículos 23, 24 numeral 2 y 28 de la Ley 80 de 1993,
pues Mundial de Seguros nunca fue citada por la Beneficencia de Cundinamarca
para informarla sobre la actuación administrativa que se estaba adelantado, previa
a la expedición de la Resolución 00117 de 2002, es decir que no conoció –como
ninguna de las coaseguradoras- los informes que le sirvieron de justificación ni los
pudo controvertir.

3. La expedición irregular del acto administrativo, fundada en que no se anexaron

al mismo los documentos que él mismo anunciaba que formaban parte de la
decisión.
4. Falta de competencia del funcionario que expidió las resoluciones demandadas,
fundada en que la administración, a la luz de las disposiciones de la Ley 80 de
1993, no tiene competencia para declarar unilateralmente el incumplimiento ni
para declarar la ocurrencia del siniestro de incumplimiento, sino que debe dirigirse
al juez del contrato para lo primero y para lo segundo, debe presentar la
correspondiente reclamación ante la aseguradora, como cualquier particular; y en
caso de que ésta la objete, deberá demandar ante el juez del contrato.

5. Violación directa de la ley, por falta de aplicación de:

5.1. Los artículos 18, 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, artículos 1592, 1600 del
Código Civil y 1077, 1079, 1080, 1088 y 1089 del Código de Comercio, pues en el
acto administrativo demandado la entidad no hizo efectiva una cláusula penal
pecuniaria, en caso de que hubiera podido hacerlo, sino que directamente
estableció, en forma unilateral, los perjuicios que consideró haber sufrido, al
ordenar hacer efectiva la póliza de seguro correspondiente, provisionalmente, en
cuantía de $ 508.386.169,68, cuando los perjuicios debían ser demostrados ante
el juez del contrato, que era quien los debía determinar. Con esa actuación, la
entidad desconoció las normas del Código de Comercio relativas al principio
indemnizatorio del contrato de seguro y a la naturaleza del seguro de
cumplimiento. Ha debido, por lo tanto, la entidad, demostrar ante el asegurador,
tanto la ocurrencia del siniestro, como su cuantía.

Además de lo anterior, es decir, sin tener certeza sobre las causas de las fallas ni
el monto de los perjuicios sufridos por la entidad, incluyó en lo cobrado una
cuantía -$89’677.233,94- por concepto de administración, imprevistos y utilidad, es
decir que no se limitó a cobrar los costos directos a las cantidades de obra que
unilateralmente determinó, lo cual es contrario al principio indemnizatorio del
contrato de seguro.

5.2. Violación de los artículos 1054, 1056 y 1072 del Código de Comercio por falta
de aplicación, pues hubo ausencia de siniestro, ya que de acuerdo con los
términos de la póliza, el amparo de estabilidad de la obra cubre a las entidades
contratantes contra el riesgo de que durante el término estipulado y en
condiciones normales de uso, la obra sufra deterioros imputables al contratista,
que impidan el servicio para el cual se ejecutó, y tratándose de edificaciones, la
estabilidad se determinaría de acuerdo con los planos, proyectos, seguridad y
firmeza de la estructura, pero sin desconocer que toda obra conlleva un desgaste
normal que obliga a efectuar el respectivo mantenimiento. Los defectos por falta
de mantenimiento no son imputables al contratista y ese desgaste, no constituye
un riesgo, pues se trata de un hecho cierto. Además, en el presente caso no se
probó que el edificio de la Beneficencia no prestara el servicio normal, es decir que
el hecho amparado no sucedió. Y una interpretación extensiva del riesgo, es
contraria a los principios en que se fundamenta el contrato de seguro. En el
presente caso, lo amparado son los daños de tal magnitud que impidan el servicio
de la obra y que sean imputables al contratista, circunstancias que no se
desprenden de la decisión tomada por la entidad demandada en la que declaró la
ocurrencia del siniestro.

Acotó que el contratista no asumió obligaciones de mantenimiento posterior a la

entrega de la obra, por lo que no se le puede imputar responsabilidad por los
daños que la misma sufra, como consecuencia de no haberse llevado a cabo tal
mantenimiento de la edificación, respecto del cual, el contratista advirtió en
repetidas ocasiones a la administración sobre la necesidad de realizarlo.

5.3. Violación de los artículos 83 de la C.P., 871 del C. de Co., 1603 del C.C.C. y
26, numeral 4º de la Ley 80 de 1993, pues la entidad demandada no actuó de
buena fe, ya que tomó la decisión desconociendo que se ignoraban las causas
que dieron origen a las averías y haciendo caso omiso de la recomendación del
estudio que ella misma contrató, en el sentido de que debían analizarse los planos
de detalle de los acabados y confrontarlos para establecer exactamente el origen
de las fallas constructivas, además de que se ignoraron los estudios aportados por
el contratista y elaborados por prestigiosas firmas de ingeniería y de consultoría.

Expediente 2002-2056

El 4 de octubre de 2002, en ejercicio de la acción de controversias contractuales y

a través de apoderado debidamente constituido, Constructora Amco Ltda.
(antes Alfredo Muñoz y Cía. Ltda.), Alfredo Muñoz Construcciones S.A., Hugo
Eduardo Jiménez, Geofundaciones S.A., H. Rojas y Asociados Ltda. y la
unión temporal A. Muñoz Asociados, presentaron oportunamente demanda en
contra de la Beneficencia de Cundinamarca, en la cual solicitaron que se hicieran
las siguientes declaraciones y condenas:
 PRIMERA.- Que al momento de ser admitida la demanda, se decrete la
SUSPENSIÓN PROVISIONAL por violación de la garantía
constitucional al debido proceso, a través de las resoluciones números
117 de veintidós (22) de mayo de dos mil dos (2002) y 166 del 2 de
agosto de 2002 proferidas por la BENEFICENCIA DE
CUNDINAMARCA y mediante las cuales, respectivamente, se declaró
realizado el riesgo de estabilidad de obra bajo la garantía única de
cumplimiento contenida en la póliza 1170361 expedida por la
ASEGURADORA COLSEGUROS S.A. y se resuelve el recurso de
reposición, confirmándose la anterior. Para tal efecto, en el punto VIII
de este libelo se sustenta dicha solicitud (arts. 152 y 155 C.C.A).

SEGUNDA.- Que se declare que son nulas las resoluciones números

117 de veintidós (22) de mayo de dos mil dos (2002) y 166 del 2 de
agosto de 2002, proferidas por la BENEFICENCIA DE
CUNDINAMARCA y mediante las cuales, respectivamente, se declaró
realizado el riesgo de estabilidad de obra bajo la garantía única de
cumplimiento contenida en la póliza 1170361 expedida por
ASEGURADORA COLSEGUROS S.A. y se resuelve el recurso de
reposición, confirmándose la anterior.

TERCERA.- Que se condene a la BENEFICENCIA DE

CUNDINAMARCA a pagar a Constructora Amco Ltda. (antes Alfredo
Muñoz y Cía. Ltda.), Alfredo Muñoz Construcciones S.A., Hugo
Eduardo Jiménez, identificado con la cédula de ciudadanía No.
17.114.839 de Bogotá, Geofundaciones S.A., H. Rojas y Asociados
Ltda., y a la UNIÓN TEMPORAL A. MUÑOZ ASOCIADOS, el valor de
los perjuicios de orden material –daño emergente y lucro cesante- que
le fueron ocasionados y los cuales ascienden aproximadamente a la
suma de QUINIENTOS MILLONES DE PESOS ($500´000.000) o a la
suma que resulte acreditada en el proceso, monto que ha de ser
actualizado en su valor conforme a lo previsto en el artículo 178 del
C.C.A. (…).

- Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la demandante dio cuenta de la

celebración del contrato 002 de 1996 entre la Fiduciaria Cáceres y Ferro S.A. y la
unión temporal A. Muñoz Asociados, mediante el cual se convino la ejecución de
la obra consistente en el diseño general y construcción de la sede administrativa
de la Beneficencia de Cundinamarca y del departamento, en lote de terreno
ubicado en la esquina suroccidental de la carrera 50 con Avenida El Dorado,
sector de Ciudad Salitre de Bogotá, por el sistema de precio global y plazo fijo.

- El 23 de mayo de 1997, como consta en el acta de entrega de la obra suscrita

por parte de la Fiduciaria Cáceres y Ferro S.A. y la señora Yomaira Vásquez
Castellanos, en representación de la Beneficencia de Cundinamarca, el contratista
entregó a la fiduciaria y ésta a su vez a la Beneficencia, la obra a entera
satisfacción, con todos los planos y documentación relacionada.

- Mediante Resolución n.o 117 del 22 de mayo de 2002, la Beneficencia de

Cundinamarca declaró realizado el riesgo de estabilidad de la obra con respecto al
edificio de la sede administrativa de la entidad y del Departamento de
Cundinamarca, por la presencia de algunas grietas y fisuras que a su juicio eran
ocasionadas por fallas constructivas.

- Los hechos consignados en el acto no le fueron comunicados oportunamente a

la demandante y por lo tanto, no pudo presentar descargos antes de que se
tomara la decisión, con lo cual se produjo la violación del derecho de defensa de la
unión temporal y sus miembros, que se repitió cuando se le notificó el acto
administrativo, pues no se puso a su disposición el expediente con la actuación
administrativa para su examen.

- Por lo anterior, la parte demandante no conoció los informes mencionados en el

acto administrativo, según los cuales las obras presentaban 500 fallas
constructivas, respecto de las cuales afirmó que los arquitectos que elaboraron el
informe no contaban con la suficiente idoneidad profesional para analizar la parte
estructural del edificio. Además, cuando se presentó el informe, el 1º de octubre
de 2001, la Gobernación había contratado con terceros la reparación de las
claraboyas, y como resultado de la misma, que fue inadecuada, se presentaron las
filtraciones y goteras.

- La demandante tampoco conoció el estudio que se menciona en el acto

administrativo y que fuera llevado a cabo por la sociedad Proyectistas Civiles
Asociados, el cual da cuenta de asentamientos diferenciales entre distintas zonas
de la construcción; ni la comunicación del secretario de obras y el director de
construcciones generales de la Gobernación de Cundinamarca, que de acuerdo
con el recurso de reposición interpuesto contra la decisión por la Aseguradora
Colseguros S.A., contenía simples conjeturas sin fundamento fáctico y técnico
alguno, que condujeron a concluir en el acto administrativo que los daños
presentados eran de origen constructivo, asociados a la calidad de los materiales,
el proceso mismo de construcción, el asentamiento de la edificación “o a la
combinación de algunas de las anteriores”.
- Agregó que la Beneficencia no tuvo en cuenta las reiteradas manifestaciones de
preocupación del contratista por la falta de mantenimiento y cuidado necesarios
para la buena conservación del edificio, que conducían a las fallas detectadas
pero que no afectaban la estabilidad de la obra.

- Ante las inquietudes expresadas por la Beneficencia de Cundinamarca sobre

eventuales problemas estructurales de la obra, la unión temporal contrató a
Schmedling Asociados & Co. Ltda., miembros de la Lonja de Propiedad Raíz de
Bogotá, para que adelantara un estudio sobre el estado de la obra. Y en informe
que fue enviado a la Gobernación de Cundinamarca el 4 de septiembre de 2001,
dentro de las conclusiones del peritazgo se dijo que los inmuebles se encontraban
en estado funcional aunque mal mantenidos de acuerdo con su vetustez y que el
comportamiento de la estructura se había mantenido dentro de los parámetros
normales.

- La unión temporal también envió el 14 de mayo de 2002 al gerente de la

Beneficencia de Cundinamarca el estudio realizado por Luis Fernando Orozco
Rojas & Cía., ingenieros especialistas en suelos y cimentaciones, en el que
concluye que el asentamiento presentado es normal y si bien implica hacer unas
reparaciones menores, fue revisado cuidadosamente el proceso de construcción
de todos los pilotes y podían dar fe de que éstos quedaron bien construidos y de
acuerdo con las especificaciones, por lo que podían garantizar que el sistema de
cimentación del edificio era excelente y no presentaba ningún problema de
estabilidad.

- Los anteriores estudios fueron omitidos en el acto administrativo demandado, así

como la comunicación de Guillermo Alonzo Alzate y Cía. S. en C., en su calidad
de ingenieros calculistas de los edificios –que también le fue remitida a la
Beneficencia el 21 de mayo de 2002-, en la que manifestaron a la entidad que las
obras no presentaban el menor indicio de inestabilidad o peligro para las personas
que laboraban allí, fundamentando dicha afirmación en i) el proyecto estructural
elaborado por ellos de acuerdo con las respectivas normas sismo resistentes, ii) el
seguimiento efectuado durante la etapa de construcción de las diversas
estructuras y iii) la comprobación del buen desempeño que habían tenido las
diversas estructuras a partir de la terminación de las obras, mediante visitas
periódicas efectuadas.
- Adujo que el riesgo de estabilidad de la obra no se realizó, porque los daños a
que hace referencia el acto administrativo demandado corresponden a acabados y
mampostería, que no tienen relación con la estructura de la obra. Así mismo, se
alude a daños -como la humedad de cielo raso y reparación del piso de la plaza-
que obedecen a la acción de otros contratistas que fueron contratados con
posterioridad a la entrega de la obra para arreglar las claraboyas, por cuanto no
era obligación de la unión temporal efectuar mantenimiento de la obra una vez
entregada a satisfacción.

- Sostuvo que no se hallaba probada la cuantía del presunto daño amparado, pues
las sumas reclamadas en el acto administrativo demandado contemplaban unas
partidas para administración, imprevistos y utilidad que implicaban un lucro para la
entidad reclamante, lo que desconocía la naturaleza del seguro de cumplimiento
como una especie de los seguros de daños, que no pueden constituir una fuente
de enriquecimiento. Y que con la decisión ilegal de declarar la ocurrencia del
siniestro, se les ocasionaron perjuicios a los demandantes, cuya reparación
reclama.

Causales de nulidad

La demandante alegó como causales de nulidad del acto administrativo

demandado, i) la violación del debido proceso, ii) la falsa motivación –estas dos,
con fundamentos similares a los expuestos en el primer proceso- y iii) la violación
de las siguientes normas:

- Artículos 2 y 13 de la Ley 80 de 1993, artículo 8 del Decreto 679 de 1994 y de los

artículos 1495, 1498, 1501, 1602, 1603, 1604, 1608, 2053 y 2060 del Código Civil,
pues teniendo en cuenta el contenido de estas normas, para que pueda declararse
el incumplimiento del contrato, el mismo debe ser imputable al contratista. En el
presente caso, el contrato de obra consistía en la construcción de un inmueble por
cuenta de la administración, a través de un contrato de fiducia pública, a cambio
de un precio; y por lo tanto, la prestación a cargo de la unión temporal consistía en
entregar la obra debidamente terminada, como en efecto lo hizo el 23 de mayo de
1997, sin que el contratista hubiera asumido obligación alguna de conservación de
la obra, a pesar de lo cual la Beneficencia pretendió imponerle dicha carga y, sin
sustento fáctico, técnico y jurídico, declaró realizado el riesgo de estabilidad de la
obra, terminada hacía 5 años, cuando fue la entidad quien incumplió con su propia
obligación de realizar el debido mantenimiento de la obra, de acuerdo con el
manual que para tales efectos le fue entregado por el contratista a su finalización,
y conforme a las advertencias que éste le hizo en múltiples ocasiones.

- Artículos 1046, 1047, 1054, 1056, 1104, 1072 y 1041 del Código de Comercio
por falta de aplicación, ya que se desconocieron por la entidad demandada los
términos de la póliza contentiva de la garantía de estabilidad de la obra y la
extensión del riesgo amparado por la misma, correspondiente a los deterioros que
presentara la obra, que fueran imputables al contratista y que hicieran que no
tuviera la aptitud necesaria para satisfacer las necesidades para las cuales fue
prevista. En el presente caso, los deterioros presentados por la obra no
corresponden a daños imputables a la cimentación o a la estructura sino que se
debieron al servicio ininterrumpido que ha prestado la edificación durante 5 años y
sin mantenimiento alguno.

- Artículos 1072, 1077, 1080 y 1088 del Código de Comercio, por falta de
aplicación de estas normas al declarar la administración la realización del riesgo,
pues la entidad hizo uso de dicha atribución a pesar de la existencia de estudios
técnicos que advertían que el riesgo de estabilidad no se había presentado y
cuando era claro que los daños presentados en la obra se debieron a la falta de
mantenimiento posterior a su entrega y no a causas imputables al contratista.

El trámite de la primera instancia.

La demanda en el proceso 2002-2056 fue admitida por auto del 5 de noviembre de

2002, en el cual se ordenó su notificación a la entidad demandada y por tener
interés directo en las resultas del proceso, se ordenó citar a la Aseguradora
Colseguros S.A. como litisconsorte necesario por activa y a la sociedad Fiduciaria
Cáceres y Ferro S.A., como litisconsorte necesario por pasiva (f. 52 y 74, c. 1); en
el proceso 2004-0657, la demanda fue admitida mediante auto del 20 de mayo de
2004 y en este se ordenó vincular a las sociedades Alfredo Muñoz y Cía. Ltda.,
Alfredo Muñoz Construcciones S.A., Geofundaciones S.A., H. Rojas y Asociados
Ltda. y Hugo Eduardo Jiménez; por auto del 25 de noviembre de 2004, se ordenó
vincular como litisconsortes necesarios a las firmas Aseguradora Colseguros S.A.,
Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Confianza y Seguros Cóndor S.A.
(absorbente de Seguros Aurora S.A.) (f. 39 y 176, c. 1).
La contestación de la demanda

1. La Beneficencia de Cundinamarca contestó la demanda en los dos procesos

acumulados en forma similar. Aceptó algunos hechos, negó otros y se opuso a las
pretensiones, por considerar que no era cierto que se hubiera vulnerado el debido
proceso respecto de la demandante al expedir el acto administrativo acusado,
pues se le notificó y ésta presentó recurso en contra del mismo (f. 140, c. 1 del
expediente 2002-2056 y f. 126, c. 1, del expediente 2004-0657).

Afirmó que no se desconocieron las normas legales aducidas por las demandas,
ya que el estatuto de contratación impone la constitución de la garantía de
estabilidad de la obra, los actos administrativos en los que se hizo efectiva se
fundaron en un hecho basado en estudios realizados por funcionarios
competentes, y en su expedición se observó la ley. La obra presentó fallas en los
5 años siguientes a su entrega, por causas imputables al contratista y no a la
entidad, y el riesgo asegurado estaba contenido en la póliza de seguro constituida
por Aseguradora Colseguros S.A. a favor de la Beneficencia de Cundinamarca.

Agregó que a la obra sí se le hizo mantenimiento y que las fallas que presentó,
como se dijo en el acto administrativo, eran constructivas y fueron determinadas
en el mismo, afirmando que 5 años era un término demasiado corto para que una
obra de esa envergadura presentara fallas constructivas y fisuras en las columnas,
fallas que el mismo contratista reconoció en los cargos de la demanda. En
consecuencia, la entidad demandada pidió que se negaran las pretensiones.

En relación con la demanda de la Compañía Mundial de Seguros, propuso la

excepción de caducidad de la acción, pues la de nulidad y restablecimiento del
derecho tiene un plazo de 4 meses para la presentación de la demanda y en el
presente caso, la entidad demandada profirió la Resolución 207 el 11 de octubre
de 2002 -por medio de la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto por la
actora en contra de las Resoluciones 117 y 166 del mismo año-, acto
administrativo respecto del cual se fijó edicto el 25 de octubre y se desfijó el 8 de
noviembre de 2002 y dentro de esta fijación, el 5 de noviembre, se notificó uno de
los recurrentes. La demanda se presentó el 26 de marzo de 2004, es decir un año
y cuatro meses después de la notificación y la ejecutoria del acto administrativo,
por lo que la acción estaba caducada.
2) La sociedad Fiduciaria Cáceres y Ferro S.A. -en liquidación forzosa
administrativa- se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso la excepción
de inexistencia de la obligación y cualquiera otra que debidamente probada sea
favorable a la fiduciaria y pueda ser declarada de oficio. Sostuvo que la fiduciaria
no era parte en el contrato de seguro ni figuraba como beneficiaria del mismo,
siéndolo la Beneficencia de Cundinamarca, a quien le pertenece el interés
asegurable en su integridad, como contratante en el contrato que fue objeto de la
garantía, y que fue celebrado por la fiduciaria a nombre de la entidad, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 23 del Decreto 679 de 1994 (f. 137, c.
1).

3) La Compañía Aseguradora Colseguros S.A. presentó escrito coadyuvando

las pretensiones de la demanda, de la cual reiteró los hechos que le sirvieron de
fundamento, en especial la falta de responsabilidad del contratista en la
producción de los daños por los cuales se hizo efectiva la garantía de estabilidad
de la obra, toda vez que aquellos se debieron a la falta de mantenimiento y no a
deficiencias de la cimentación o la estructura. Por lo tanto, a su juicio, no le asiste
responsabilidad tampoco a la aseguradora (f. 121, c. 1, expediente 2002-2056 y f.
198, c. 1, expediente 2004-0657).

Por otra parte, solicitó la vinculación al proceso de Seguros Aurora S.A. (17%),
Mundial de Seguros S.A. (15.72%) y Confianza S.A. (14.88%) , toda vez que el
contrato de seguro contenido en la póliza única de seguro de cumplimiento n. o
1270738 se celebró entre la unión temporal A. Muñoz Asociados como tomador y
afianzado, Fiduciaria Cáceres y Ferro/Beneficencia de Cundinamarca como
asegurado y las referidas compañías, junto con Colseguros S.A. (52.40%), como
coaseguradoras en los porcentajes anotados.

Así mismo, pidió que se aplicara la compensación, en caso de que la Beneficencia

de Cundinamarca al momento de que se llegare a acreditar la ocurrencia del
siniestro, fuera deudora de la unión temporal contratista por cualquier concepto y
finalmente, sostuvo –aunque no explicó por qué- que la acción que podía incoar la
Beneficencia para el cobro eventual del siniestro, se hallaba prescrita.

4) Las firmas Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Confianza y Seguros

Cóndor S.A. (absorbente de Seguros Aurora S.A.), presentaron sendos escritos
en los que coadyuvaron las pretensiones de la demanda. Confianza, además,
sostuvo que había operado la prescripción de toda acción derivada del contrato de
seguro, de conformidad con el artículo 1081 del Código de Comercio, toda vez que
operó la prescripción ordinaria de 2 años contemplada en dicha norma (f. 212 y
215, c. 1, expediente 2002-2056).

Las partes pidieron la acumulación al proceso 2002-2056 –por ser el más

antiguo- del proceso 2004-0657, adelantados por demandas presentadas por la
Compañía Mundial de Seguros S.A. y la unión temporal A. Muñoz y Asociados,
pues en ambos se está impugnando el mismo acto administrativo, contenido en
las Resoluciones 117 y 166 de 2002, proferidas por la Beneficencia de
Cundinamarca y por cuanto se reunían los requisitos para la acumulación, la cual
fue ordenada mediante auto del 23 de agosto de 2006 (f. 345, 355 y 362, c. 1).

En la oportunidad para alegar de conclusión, la Constructora Amco Ltda.

(antes Alfredo Muñoz y Cía. Ltda.), Alfredo Muñoz Construcciones S.A., Hugo
Eduardo Jiménez, Geofundaciones S.A., H. Rojas y Asociados Ltda. y la
unión temporal A. Muñoz Asociados, reiteraron los hechos y argumentos de la
demanda y se refirieron al acervo probatorio obrante en el proceso, que a su juicio
es demostrativo de los mismos y por lo tanto se acreditó la falsa motivación del
acto administrativo demandado, por inexistencia de fallas constructivas que
ameritaran la declaratoria del riesgo de estabilidad de la obra, así como la
violación del debido proceso y el derecho de defensa del contratista en la
expedición del mismo. Adujeron así mismo, las causales de nulidad del acto de i)
expedición irregular, pues no se anexaron al acto administrativo los informes que
dijo que formaban parte de la decisión y ii) desviación de poder, pues la decisión
se expidió para subsanar la negligencia de la entidad contratante frente a su
obligación de mantenimiento de la obra entregada (f. 375, c. 1, expediente 2002-
02056).

La Beneficencia de Cundinamarca presentó escrito de alegatos en el cual

sostuvo que la demanda presentada por la Compañía Mundial de Seguros estaba
caducada y negó que se le hubieran causado perjuicios a la unión temporal A.
Muñoz Asociados con la decisión demandada, pues ésta se produjo en los
términos dispuestos por la ley, para velar por los intereses que debe proteger la
entidad, al presentarse las más de 500 fallas constructivas que condujeron a
declarar la ocurrencia del siniestro, para hacer efectiva la garantía de estabilidad
de la obra. Negó que se hubiera violado el debido proceso a la demandante, pues
si bien el expediente de la actuación administrativa no se encontraba a disposición
de la contratista al momento de ser notificada del acto, se le entregó copia de éste
y tuvo la oportunidad de interponer el recurso de reposición en su contra. Además,
tenía conocimiento de los problemas que se venían presentando en la sede
administrativa y de los estudios técnicos que obraban en la actuación, ya que se le
habían enviado comunicaciones informándole al respecto (f. 411, c. 1, expediente
2002-02056).

La Compañía Mundial de Seguros S.A., también presentó alegatos finales, en

los cuales reiteró las pretensiones de su demanda, por considerar que en el
proceso se probaron los hechos que les sirvieron de fundamento (f. 416, c. 1,
expediente 2002-02056).

De igual manera, la Aseguradora Colseguros S.A., alegó de conclusión,

reiterando los argumentos expuestos en sus otras intervenciones, con los cuales
coadyuvó las pretensiones de las demandas (f. 440, c. 1, expediente 2002-02056).

La sentencia impugnada.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió negar las pretensiones de la

demanda, por cuanto consideró que los fundamentos fácticos y jurídicos del acto
administrativo demandado se hallaban en el expediente, pues se probó la
celebración del contrato 002 de 1996 entre la Fiduciaria Cáceres y Ferro S.A. y la
unión temporal A. Muñoz Asociados, para el diseño general y la construcción de la
sede administrativa de la Beneficencia de Cundinamarca y consta así mismo, que
se presentaron averías respecto de las cuales el contratista tenía la obligación de
rehacer a sus expensas cualquier trabajo mal ejecutado y garantizar la estabilidad
de la obra, la cual no cumplió pese a los requerimientos de la entidad, según
consta en el acto acusado, cuya presunción de veracidad no fue desvirtuada (f.
450 a 470, c. ppl.).

Concluyó así mismo, que no se violó el debido proceso de la actora, pues la

entidad demandada sí les brindó la oportunidad a los afectados de interponer los
recursos de vía gubernativa procedentes y tanto la unión temporal contratista
como la Aseguradora Colseguros S.A., presentaron el de reposición en contra de
la decisión.
Tampoco encontró acreditada la expedición irregular del acto administrativo
aducida en la demanda, por no estar acompañada la respectiva resolución de los
informes y comunicaciones relacionados en ella como parte de la decisión, pues
no era necesario adjuntarlos, toda vez que reposaban en el archivo interno de la
entidad y la parte actora tenía acceso a los mismos.

En relación con la falta de competencia de la entidad para expedir el acto

administrativo acusado, el a-quo estimó, con fundamento en jurisprudencia de esta
Corporación, que la entidad asegurada sí está facultada para declarar la
ocurrencia del siniestro y hacer efectiva la garantía como consecuencia del
incumplimiento del contratista, sin necesidad de acudir a la jurisdicción.

Sobre la inclusión en el acto administrativo no sólo de los costos directos

correspondientes a las cantidades de obra que unilateralmente estableció la
entidad sino también de sumas que correspondían a gastos de administración,
imprevistos y utilidad, lo que supuestamente resultaba contrario al principio
indemnizatorio, el Tribunal precisó que esas partidas correspondían al costo que
calculó la entidad ante la necesidad de realizar un nuevo proceso de contratación,
en el que las mismas debían ser cubiertas, y que la póliza se hizo efectiva por un
valor que no sobrepasó el asegurado, por lo que el cargo no estaba llamado a
prosperar.

Respecto a la afirmación de que no estaba probado que el edificio de la

Gobernación de Cundinamarca hubiera sufrido fallas que impidieran su uso y que
las mismas fueran imputables al contratista, por lo que no existió la realización del
riesgo asegurado, en la sentencia de primera instancia se consideró que con base
en el informe final presentado por la Sociedad Colombiana de Ingenieros a la
Beneficencia de Cundinamarca y el dictamen pericial practicado en el proceso, se
podía concluir que si bien las fallas detectadas 1 no afectaban la estructura de la
edificación ni impidieron su uso por la entidad demandada, sí se imponía la
necesidad de realizar los correctivos y reparaciones idóneos, lo que pudo evitarse
si el contratista hubiere previsto tal circunstancia desde el diseño de la obra y

1
Averías presentes en las mamposterías de la fachada de los edificios, que obedecían a
que las zonas afectadas de las edificaciones se apoyan sobre el borde superior de la junta
perimetral de dilatación entre la plazoleta y los edificios, lo que conllevó que al
presentarse los asentamientos normales, se generó un esfuerzo en la mampostería que
ocasionó los agrietamientos.
hubiera tomado las medidas necesarias para evitar que se presentaran los daños
en la mampostería de los edificios y la plazoleta de la obra, dada su experiencia y
conocimiento sobre la materia. Según la Sociedad Colombiana de Ingenieros, se
debían adelantar trabajos para solucionar dichos problemas y por lo tanto, no
estaba llamado a prosperar este cargo, pues se hallaba demostrada la ocurrencia
del siniestro y por la misma razón, consideró que la entidad demandada no había
obrado de mala fe cuando lo declaró.

El Tribunal consideró que la Beneficencia de Cundinamarca, contrario a lo

afirmado en la demanda, no le exigió al contratista el cumplimiento de obligaciones
que no estuvieran previstas en el contrato, pues le correspondía garantizar la
estabilidad de la obra y en el evento en que se realizara el siniestro, la entidad
podía hacer efectiva la garantía, por lo que actuó dentro de lo establecido
contractualmente.

El recurso de apelación.

La unión temporal A. Muñoz Asociados y sus miembros, reiteraron sus

pretensiones anulatorias en contra del acto administrativo –Resoluciones 116 y
166 del 22 de mayo y 2 de agosto de 2002, respectivamente- por medio del cual
se declaró la ocurrencia del siniestro de estabilidad de la obra con base en la
garantía única de cumplimiento contenida en la póliza 1170361 expedida por la
Aseguradora Colseguros S.A. y la consecuente indemnización de perjuicios
ocasionados con dicho acto administrativo, para lo cual sostuvieron que la
sentencia de primera instancia no tuvo en cuenta las pruebas obrantes en el
proceso, de conformidad con las cuales no se acreditaron los dos requisitos
exigidos en la póliza para que se configurara el referido siniestro: que la obra
presentara un deterioro imputable al contratista y que el mismo impidiera el
servicio para el cual se ejecutó la obra. A su juicio, el Tribunal concluyó, con base
en informes que los demandantes no tuvieron la oportunidad de controvertir y
dejando de lado los dictámenes rendidos en el proceso, que las averías que se
presentaron con posterioridad a la entrega de las obras se debieron a fallas
constructivas, conclusión que, aún si se aceptara en gracia de discusión, era
insuficiente para decidir como se hizo, pues quedaba faltando el otro requisito, y
es que tales fallas impidieran el servicio para el cual se ejecutó la obra, lo cual no
sucedió, pues era un hecho notorio que la Gobernación de Cundinamarca y sus
dependencias han ocupado las instalaciones que fueron construidas por el
contratista, desde el día en que las mismas fueron entregadas.

Por otra parte, la entidad incumplió la obligación legal –art. 1077 del C. de Co.- de
acreditar no sólo la ocurrencia del siniestro, sino el valor del perjuicio causado con
el mismo, pues no hay pruebas en el expediente tendientes a acreditar el valor
reclamado de $ 508 386 169,68 por concepto de los daños menores que se
presentaron en los edificios luego de su entrega.

Finalmente, reiteraron que en la expedición del acto administrativo demandado se

les vulneró el debido proceso y el derecho de defensa, por cuanto se les privó de
la oportunidad de participar en la etapa previa a la decisión, sin que haya sido
suficiente para garantizar tal derecho, el hecho de que los interesados pudieran
interponer recursos en su contra.

La Compañía Mundial de Seguros S.A., en su recurso, hizo una síntesis de la

demanda que presentó, del proceso y la sentencia de primera instancia, la cual
pidió que fuera revocada para en su lugar despachar favorablemente sus
pretensiones. Para ello, hizo un análisis de la valoración probatoria del a-quo
respecto de los medios de prueba obrantes en el proceso, que a su juicio fue
insuficiente y condujo a una decisión errada, pues contrario a lo concluido en la
sentencia de primera instancia, el acto administrativo demandado sí está
falsamente motivado, ya que no se presentaron fallas estructurales o de
estabilidad en la obra que fueran imputables al contratista y las advertidas
obedecieron a falta de mantenimiento, a cargo de la entidad (f. 492, c. ppl.).

Por otra parte, las fallas existentes no impidieron el uso de la obra, circunstancia
que era necesaria para que se configurara el siniestro, lo cual fue desconocido por
el a-quo, que no tuvo en cuenta el alcance del amparo de estabilidad de la misma.
A continuación, analizó las pruebas que, a su juicio, soportaban sus afirmaciones,
reiterando que el contratista no asumió obligaciones de mantenimiento de la obra
y por lo tanto no le podía ser exigido o imputársele incumplimiento alguno por no
realizarlo, ya que aquel estaba a cargo de la entidad y fue por la falta de
mantenimiento que se produjeron las fallas, tal y como se probó en el plenario.

La apelante reiteró que en la expedición del acto administrativo demandado, se

violó el debido proceso, pues previo a su expedición, Mundial de Seguros no pudo
ejercer su derecho de defensa porque nunca fue citada a las reuniones en las que
la Beneficencia requirió al contratista para dar explicaciones sobre los supuestos
incumplimientos ni les brindó información alguna a las aseguradoras acerca de los
problemas que a juicio de la entidad afectaban el amparo de estabilidad de la
obra, ni tuvieron oportunidad de controvertir los informes citados en las
resoluciones respectivas, con lo cual también se vulneró el principio de
transparencia consagrado en el estatuto de contratación estatal -artículos 23 y 24
de la Ley 80 de 1993- y se produjo la expedición irregular del acto administrativo,
pues no estuvo acompañado de los informes que hacían parte del mismo y que
así se anunciaban en él.

Insistió en la falta de competencia de la entidad demandada para declarar la

ocurrencia del siniestro y para liquidar unilateralmente los perjuicios, en la
inexistencia de los requisitos para considerar realizado el riesgo en el presente
caso y en la ausencia de buena fe en la actuación de la entidad demandada, al
proferir la decisión en tales condiciones.

6. El trámite de la segunda instancia.

Los recursos así presentados, fueron admitidos por autos del 11 de febrero y 11
de marzo de 2010 y ejecutoriado este último, mediante proveído del 14 de abril de
2010 se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio
Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo (f. 523,
533 y 536, c. ppl.).

La Beneficencia de Cundinamarca presentó alegatos, en los que pidió que se

confirmara la sentencia de primera instancia, por cuanto la parte actora no logró
desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados y
las obligaciones de la constructora eran las de hacer cualquier obra o trabajo mal
ejecutado a sus expensas (f. 537, c. ppl.).

La sociedad Confianza S.A., litisconsorte necesario por activa, presentó escrito

en el cual pidió la revocatoria del fallo de primera instancia y que en su lugar se
declare la nulidad de las resoluciones atacadas o en subsidio, declarar la nulidad
parcial de las mismas para establecer que el monto de la indemnización sólo
asciende a $ 85 199 609, que deberá ser cubierto en proporción al porcentaje de
participación de cada coaseguradora, por cuanto consideró que el a-quo no tuvo
en cuenta los argumentos de defensa de las aseguradoras ni las pruebas obrantes
en el proceso, que son demostrativas de que no se concretó el riesgo asegurado y
que si aún en gracia de discusión se concluyera lo contrario, la prueba pericial
demostró que el monto de los daños imputable al contratista, es el antes
relacionado (f. 540, c. ppl.).

La Aseguradora Colseguros S.A., en su alegato final, pidió la revocatoria del

fallo impugnado para que se acojan las pretensiones anulatorias, para lo cual
reiteró los argumentos expuestos a lo largo de toda la actuación y que coinciden
con los expuestos por las demandantes y demás aseguradoras, en el sentido de
que el siniestro declarado no se configuró, pues no se presentaron las fallas
estructurales de la obra que impidieran su utilización y que fueran imputables al
constructor sino que las averías que ocurrieron obedecieron a otras causas, como
la falta de mantenimiento por parte de la entidad (f. 546, c. ppl.).

La Compañía Mundial de Seguros S.A., presentó alegatos de conclusión en los

que reiteró los argumentos expuestos a lo largo del proceso y en especial en su
recurso de apelación, para pedir que se revoque la sentencia de primera instancia
y en su lugar, se acojan las pretensiones de la demanda (f. 549, c. ppl.).

Las sociedades Alfredo Muñoz Construcciones S.A., Geofundaciones S.A., H.

Rojas y Asociados Ltda. y el señor Hugo Eduardo Jiménez, integrantes de la
unión temporal A. Muñoz Asociados, también presentaron alegato final, en el
que insistieron en la ilegalidad del acto administrativo por medio del cual se
declaró el siniestro de estabilidad de la obra, para lo cual reiteraron los
argumentos expuestos a lo largo del proceso y sostuvieron que se equivocó el
Tribunal al confundir la obligación del contratista de rehacer a sus expensas
cualquier obra o trabajo mal ejecutado con la obligación de garantizar la
estabilidad de la obra, que fue el objeto de la presente controversia. Por lo tanto, el
a-quo debió verificar si se realizó el riesgo de estabilidad de la obra, mediante el
cumplimiento de los dos requisitos que se deben reunir para ello: i) que los
deterioros afecten la firmeza de la estructura de la obra y que los mismos impidan
el servicio para el cual aquella se ejecutó y ii) que los deterioros sean imputables
al contratista, requisitos que en el presente caso no se cumplieron, como quedó
debidamente probado, tal y como lo reconoció la sentencia de primera instancia, a
pesar de lo cual negó las pretensiones, por incurrir en el error de creer que
cualquier falla que se presentara en las obras implicaba la realización del riesgo
cubierto por el amparo de estabilidad de la obra. Así mismo, erró el a-quo al juzgar
la violación al debido proceso y las demás causales de nulidad alegadas en la
demanda y que efectivamente se configuraron en el presente caso (f. 588, c. ppl.).

II.- CONSIDERACIONES

Competencia del Consejo de Estado.

El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto en virtud

del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 13
de mayo de 2009, en un proceso iniciado en ejercicio de la acción de
controversias contractuales con vocación de segunda instancia ante esta
Corporación2.

Hechos probados

Teniendo en cuenta los medios de prueba regularmente allegados al plenario 3, se

acreditaron los siguientes hechos, relevantes para la litis 4:
2
El artículo 129 del C.C.A. modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998, establece
que el Consejo de Estado conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las
sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Por su parte,
el artículo 132 del mismo código, modificado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998,
establece que los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los
asuntos referentes a contratos de las entidades estatales cuando la cuantía exceda de
500 S.M.L.M., monto que para la época de presentación de la primera demanda, 4 de
octubre de 2002 –expediente 2002-2056-, equivalía a $ 154 500 000, pues el salario
mínimo legal mensual era de $ 309 000,oo; y para la segunda demanda, del 26 de marzo
de 2004 –expediente 2004-0657-, equivalía a $ 179 000 000, pues el salario mínimo legal
mensual era de $ 358 000,oo; en el presente caso, el monto de los perjuicios reclamados
asciende a $ 508 386 169,68, por concepto de la indemnización ordenada en el acto
administrativo que declaró la ocurrencia del siniestro de estabilidad de la obra.
3
Se advierte que el Tribunal a-quo pidió a la entidad demandada el envío de los
antecedentes administrativos de las resoluciones impugnadas, a lo cual la Beneficencia
de Cundinamarca le respondió que hechas las gestiones tendientes a encontrar los
originales o copias auténticas de los documentos que motivaron la expedición de los actos
administrativos, los mismos no aparecieron, por lo que se presentó la respectiva denuncia
penal. Sin embargo, procedió a enviar alguna documentación relacionada. Copia de la
denuncia penal obra en el plenario y en ella se manifiesta que los documentos originales
solicitados, respecto de los cuales se desconoce su paradero, son: “La carpeta que
contenía los documentos que sirvieron de sustento para la expedición de la Resolución
No. 117 de 2002 (antecedentes administrativos) como son los informes técnicos. Recurso
de reposición interpuesto por el apoderado de la Unión Temporal A. Muñoz y Asociados,
así como las pruebas aportadas” (f. 210 a 304, c. 10).
4
De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 168 del Decreto 01 de 1984, en los procesos
contencioso administrativos son aplicables las normas del Código de Procedimiento Civil
sobre la admisibilidad de los medios de prueba, la forma de practicarlas y los criterios de
valoración. En el presente caso, se tendrán en cuenta los documentos presentados en
1. El 1º de abril de 1996, la Fiduciaria Cáceres y Ferro S.A. 5, celebró el contrato de
obra n.o 002 con la unión temporal A. Muñoz Asociados, conformada por las
sociedades Alfredo Muñoz y Cía. Ltda., Alfredo Muñoz S.A., Geofundaciones S.A.,
H. Rojas y Asociados Ltda. y el señor Hugo Eduardo Jiménez. El objeto del
contrato fue la ejecución por cuenta y riesgo del contratista del diseño general y la
construcción de la sede administrativa de la Beneficencia de Cundinamarca para
el Departamento, ubicada en la esquina suroccidental de la carrera 50 con avenida
El Dorado, sector de Ciudad Salitre de Bogotá, por el sistema de precio global, con
un valor total de $ 34.695’810.684,oo y plazo fijo de 495 días calendario. En dicho
contrato se pactaron, entre otras cosas, las cláusulas excepcionales de los
artículos 15, 16 y 17 de la Ley 80 de 1993, multas en caso de incumplimiento
parcial de las obligaciones por parte del contratista, cláusula penal pecuniaria,
caducidad, y de sus estipulaciones, se resaltan las siguientes (f. 211 a 233, c. 10):

CLÁUSULA DÉCIMA PRIMERA: OBLIGACIONES DEL

CONTRATISTA: (…) 5) Ejecutar las obras del presente contrato
ciñéndose a las normas técnicas que rigen la construcción, con la
utilización de elementos y materiales de alta calidad y deberá rehacer a
su costa cualquier obra que a juicio del INTERVENTOR resultare mal
ejecutada.

(…)

CLÁUSULA DÉCIMA SEXTA: TRABAJOS MAL EJECUTADOS: EL

CONTRATISTA se obliga para con la Fiduciaria a rehacer a sus
expensas cualquier obra o trabajo mal ejecutado.

(…)

CLÁUSULA VIGÉSIMA SEGUNDA: GARANTÍA ÚNICA: EL

CONTRATISTA deberá constituir a favor de LA FIDUCIARIA Y/O

copias simples, con fundamento en lo dispuesto por la sentencia de unificación

jurisprudencial de la Sección Tercera del Consejo de Estado, del 28 de agosto de 2013,
expediente 25022, C.P. Enrique Gil Botero, en la cual se estableció su admisibilidad,
siempre que no hayan sido objetados o tachados de falsedad o que exista una disposición
en contrario que haga exigible el requisito de las copias auténticas.
5
“LA FIDUCIARIA CACERES Y FERRO S.A. obra en desarrollo del contrato de Fiducia
Pública denominado Sede Administrativa de la Beneficencia de Cundinamarca para el
Departamento”. Copia incompleta del contrato de fiducia pública 223 celebrado entre la
Fiduciaria y la Beneficencia de Cundinamarca, fue remitida por esta última al Tribunal a-
quo. El objeto del mismo fue la administración e inversión de los recursos destinados a la
cancelación de las obligaciones que contrajera la fiduciaria en cumplimiento del o los
contratos que se celebraren para la elaboración de los estudios, diseños, proyectos,
interventoría, control de costos, control de programación y construcción de la sede
administrativa de la Beneficencia para el Departamento. Entre las obligaciones de la
fiduciaria, se estipuló la de elaborar y suscribir las minutas de contratos a celebrarse con
los contratistas (f. 234, c. 10).
 BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA una GARANTÍA ÚNICA, y que
sin perjuicio de lo establecido en el Art. 25 numeral 19 de la Ley 80 de
1993, deberá amparar los siguientes riesgos: (…) 5. ESTABILIDAD DE
LA OBRA: Para garantizar la estabilidad de la obra, por un valor
equivalente al veinte por ciento (20%) del valor total del contrato, es
decir la suma de SEIS MIL NOVECIENTOS TREINTA Y NUEVE
MILLONES CIENTO SESENTA Y DOS MIL CIENTO TREINTA Y SEIS
PESOS CON OCHENTA CENTAVOS MONEDA CORRIENTE
($6.939’162.136,80) y por un término de cinco años (5), contados a
partir de la entrega de la obra. 6. CALIDAD DE LA OBRA: Por un valor
equivalente al diez por ciento (10%) del valor total del contrato, es decir
la suma de TRES MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y NUEVE
MILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y UN MIL SESENTA Y OCHO
PESOS CON CUARENTA CENTAVOS MONEDA CORRIENTE
($3.469.581.068,40) y por un término de cinco años (5), contados a
partir de la entrega de la obra.

2. El 1º de abril de 1996, la Aseguradora Colseguros S.A. expidió la póliza única

de seguro de cumplimiento para entidades estatales n. o 1170361-3, en la que
figura como tomador la unión temporal A. Muñoz y Asociados y como asegurado
la Fiduciaria Cáceres y Ferro S.A. y/o Beneficencia de Cundinamarca (f. 189 y
190, c. 1, expediente 2002-2056 y f. 195, 196 y 245 a 252, c. 10).

2.1. Entre los amparos cubiertos en dicha póliza, se halla el de estabilidad de la

obra, que en las condiciones generales de la póliza, se define como aquella que
“cubre a las entidades estatales contratantes contra el riesgo de que, durante el
término estipulado y en condiciones normales de uso, la obra sufra deterioros
imputables al contratista, que impidan el servicio para el cual se ejecutó. Cuando
se trate de edificaciones, la estabilidad se determinará de acuerdo con los planos,
proyectos, seguridad y firmeza de la estructura”.

2.2. En las condiciones generales de la póliza, se estableció también como causal

de exclusión de los amparos, la fuerza mayor o caso fortuito o cualquier otra
causal de exoneración de responsabilidad del contratista deudor. Y en la condición
5ª, se dispuso que se entendía ocurrido el siniestro, entre otros, cuando quedara
debidamente ejecutoriada la resolución administrativa que declarara la realización
del riesgo que amparaba la póliza, por causas imputables al contratista, cuando tal
resolución hubiera sido debidamente notificada a la aseguradora (f. 247, c. 10).

2.3. Así mismo obra el anexo n. o 1270738 a la póliza, en el que se incluyeron las
garantías de estabilidad, calidad y correcto funcionamiento de los equipos. En él
consta la vigencia de la cobertura del riesgo de estabilidad de la obra, entre el 23
de mayo de 1997 y el 23 de mayo de 2002, el valor asegurado: $ 8.139’162.137 y
se consignó el coaseguro cedido a las siguientes compañías, en el porcentaje
indicado: Seguros Aurora S.A., en un 17%, Mundial de Seguros en un 15,77% y
Confianza, en un 14,85%, quedando la Aseguradora Colseguros con un
porcentaje de 52,40%, pero se estipuló igualmente, que “la administración y
atención de la póliza corresponde a la Aseguradora Colseguros S.A.”.

3. El 23 de mayo de 1997, se reunieron el representante legal de la Fiduciaria

Cáceres y Ferro S.A. y el gerente de la Beneficencia de Cundinamarca, con el
objeto de entregar y recibir las obras de construcción de la sede administrativa de
la entidad. En el acta que suscribieron, manifestaron que i) la Beneficencia recibía
a satisfacción las obras objeto del contrato de fiducia pública 223, desarrolladas en
el inmueble ubicado en el costado suroccidental de la Avenida Eldorado con
carrera 50, ii) las cantidades de obra, su calidad y valor, eran las que constaban
en el documento anexo n.o 1 que hacía parte integral del acta y que había sido
firmado por la fiduciaria, el contratista, el interventor y que la Beneficencia
aceptaba y iii) que la fiduciaria hacía entrega a la Beneficencia de la totalidad de
los planos record, así como los manuales de mantenimiento que le habían sido
remitidos por la interventoría, los cuales la Beneficencia declaraba recibidos a
satisfacción (f. 168, c. 10).

4. El 26 de febrero de 1998, el representante legal de Alfredo Muñoz y Cía. Ltda.

le envió oficio al gerente de la Empresa Inmobiliaria Cundinamarquesa en el que le
dio respuesta a comunicación recibida de ésta el 16 de febrero anterior y le
manifestó que las goteras que se habían presentado en la placa del techo del
primer piso (plaza de armas), fueron ocasionadas por el mal uso que se le había
dado a esos espacios y a la falta de mantenimiento de esas zonas, como ya se les
había advertido desde el 10 de septiembre de 1997 y el 7 de enero de 1998. Les
recordó que las juntas de dilatación de la plazoleta, los canales y las rejillas
requerían de mantenimiento diario y permanente. Así mismo, se informó que en
visita efectuada a la cubierta de los edificios, se constató que se había permitido la
circulación sin ninguna restricción en esas zonas, lo cual había deteriorado la
impermeabilización y provocado las goteras por el corte de los mantos
impermeables (f. 46, c. 1, expediente 2004-0657).

5. El 4 de marzo de 1998, la unión temporal A. Muñoz y Asociados le envió al

Gobernador de Cundinamarca copia del informe presentado a la Empresa
Inmobiliaria Cundinamarquesa con el registro fotográfico de los procedimientos
inadecuados en la nueva sede de la Beneficencia de Cundinamarca, que se
efectuó luego de la última visita a la misma; se hicieron anotaciones, por ejemplo,
sobre la pintura de un mural en la fachada sur del edificio de la Beneficencia, para
lo que se usaron andamios colgantes soportados por dos varas instaladas en la
cubierta del edificio, sin ningún cuidado, ocasionando daños en el manto de
impermeabilización; utilización de la cubierta para caminar, cuando las mismas no
eran transitables, lo que originaba goteras; suciedad en las canales de la
plazoleta, que producía taponamientos en los sifones y desprendimiento de
tragantes, provocando inundaciones y goteras; mal uso de las escaleras de
emergencia, al ser utilizadas para almacenar objetos, cuando no estaban
diseñadas para soportar ese peso y el exceso de carga muerta que estaban
soportando podía producir agrietamientos en las mismas (f. 25 a 37, c. 1,
expediente 2004-00657).

6. El 16 de abril de 1998, el representante legal de Alfredo Muñoz y Cía. Ltda. le

hizo saber al gerente de la Empresa Inmobiliaria Cundinamarquesa que el
personal que esta última tenía dedicado al mantenimiento de las edificaciones de
la sede administrativa de la Gobernación, resultaba insuficiente para llevarlo a
cabo adecuadamente e hizo una enunciación de los problemas que se
presentaban como consecuencia de dicha deficiencia: baños públicos fuera de
servicio, corredores de circulación donde los acabados estaban deteriorados por
los trasteos, persianas de oficinas caídas, módulos de oficina abierta en mal
estado, lámparas del cielo raso caídas, etc. (f. 47, c. 1, expediente 2004-0657).

7. Lo anterior fue reiterado en oficio del 3 de septiembre de 1998, en el que el

representante legal de Alfredo Muñoz y Cía. Ltda., se refirió a una serie de
“trabajos faltantes, con sus posibles causas y soluciones”, de los cuales algunos
serían asumidos por el contratista, pero sostuvo que obedecían a circunstancias
de mal uso o falta de mantenimiento de las obras (f. 49, c. 1, expediente 2004-
0657).

8. El 8 de marzo de 1999, el representante legal de Alfredo Muñoz y Cía. Ltda. dió

respuesta a comunicación enviada por la Empresa Inmobiliaria Cundinamarquesa
el 1º de marzo de ese año y le manifestó que durante la vida útil de una
construcción, ella se encuentra sometida a movimientos sísmicos y a cambios de
temperatura que originan pequeños desperfectos en los acabados de las
edificaciones, cuya reparación no se encuentra cubierta por la garantía de
estabilidad de la obra y su arreglo está a cargo del propietario del inmueble. Que
en todo caso, con el ánimo de colaborar, el contratista estaba arreglando a su
cargo las fisuras en las fachadas del edificio, lo que estarían terminando el 30 de
ese mes, fecha a partir de la cual la Gobernación tendría que asumir los arreglos
derivados de las mencionadas causas. En cuanto a los otros trabajos ordenados,
sostuvo que los entregarían en abril, salvo aquellos elementos y trabajos
solicitados que habían sido oportuna y correctamente entregados por el
constructor y se habían deteriorado por su mal uso, por lo que su reparación debía
estar a cargo de la Gobernación. Y en cuanto a los rediseños solicitados por esa
firma, debían ser objeto de un contrato aparte (f. 54, c. 1, expediente 2004-0657).

9. El 18 de junio de 1999, Alfredo Muñoz y Cía. Ltda. –de la unión temporal

contratista- envió comunicación a la Inmobiliaria Cundinamarquesa en la que le
informó que en febrero de ese año habían acabado las reparaciones necesarias
para dejar en perfecto estado las fachadas de la sede de la Gobernación de
Cundinamarca, por lo que las fisuras que en adelante se presentaran por causa de
movimientos sísmicos y retracciones de temperatura debían ser corregidos por las
cuadrillas de mantenimiento de la Gobernación, ya que esos fenómenos hacían
parte de los procesos normales que se presentaban durante la vida útil de las
edificaciones (f. 38, c. 1, expediente 2002-02056).

10. En comunicación del 9 de septiembre de 1999, el representante de la unión

temporal contratista le manifestó a la Inmobiliaria Cundinamarquesa su
preocupación por los trabajos de mantenimiento que terceros estaban haciendo en
las marquesinas de la plaza de armas, los que a su juicio se estaban adelantando
en forma deficiente, utilizando materiales de impermeabilización equivocados y en
consecuencia se estaban dañando esas estructuras, todo lo cual impedía que el
contratista diera la garantía de estabilidad de la obra sobre los trabajos
inicialmente ejecutados por él en esos sitios (f. 56, c. 1, expediente 2004-0657).

11. El 4 de enero de 2000, el representante de Alfredo Muñoz y Cía. Ltda. envió

comunicación a la Inmobiliaria Cundinamarquesa en la que le expresó su
preocupación por el mal estado de las claraboyas de la plazoleta de la
Gobernación de Cundinamarca luego de los inadecuados trabajos de
mantenimiento que se les hicieron por parte de terceros y por la consecuente
afectación de la impermeabilización, por lo que debían ser reparadas cuanto antes
para evitar que se afectaran la estructura y acabados del edificio. Así mismo,
sostuvo que las canales metálicas instaladas por el contratista en la plaza de
armas estaban funcionando y serían entregadas mediante acta, para luego
proceder a la reparación de la cúpula ubicada en la plazoleta de comidas de la
Gobernación (f. 56, c. 1, expediente 2004-0657).

12. El 23 de mayo de 2001, la Dirección de Construcciones Generales de la

Secretaría de Obras Públicas del Departamento de Cundinamarca envió a la
Secretaría General un inventario-evaluación del estado de la sede administrativa
de la Gobernación de Cundinamarca en la Avenida El Dorado, elaborado durante
el mes de abril de 2000 y en el cual se relacionaron las fallas y daños más
comunes que se presentaban, resumidos en i) humedad en muros y cubierta, ii)
grietas y fisuras en mampostería, iii) grietas y fisuras en enchapes y acabados de
piso, iv) grietas y fisuras en las diferentes fachadas y v) desprendimiento de
mampostería. Se aclaró en dicha comunicación, que con este documento no se
pretendía establecer posibles causas de las fallas detectadas sino un inventario
que permitiera diseñar los correctivos tendientes a controlar el deterioro de la
edificación (f. 40, c. 11).

13. El 4 de septiembre de 2001, el gerente general de Schmedling Asociados &

Co. Ltda. Inmobiliaria, envió a la Gobernación de Cundinamarca el concepto
solicitado sobre el peritazgo que se practicó a la sede nueva de la entidad. En el
oficio remisorio, manifestó que el comité efectuado por los peritos delegados para
tal propósito, concluyó “(…) que los inmuebles se encuentran en estado funcional
aunque mal mantenidos de acuerdo con su vetustez. El comportamiento de la
estructura se ha mantenido dentro de los parámetros normales”, aclarando que el
concepto se daba con base en el estado de conservación del inmueble, registrado
en el estudio fotográfico que se adjuntaba. El estudio entregado, además de las
fotografías a las que aludió, está compuesto por un informe arquitectónico (anexo
1), en el que se hizo referencia a las cubiertas, las claraboyas de las escaleras, las
escaleras auxiliares, las fachadas, la mampostería interior, los enchapes de los
baños, la plaza de armas, el área de cafetería, teatro, salón de gobernadores, el
área de circulaciones exteriores, el área de parqueo cubierto y las áreas de
parqueaderos exteriores, relacionando en cada uno de éstos los deterioros
advertidos y las causas de los mismos, que mayormente atribuyó a la falta de un
mantenimiento preventivo y correctivo durante los 5 años de la construcción y
concluyó que “Las edificaciones se encuentran en una condición de operación
normal de acuerdo a su grado de vetustez”. Y un informe estructural (anexo 2,
efectuado por Cozam Ltda. Estructura Obras Civiles), en el que se revisó el estado
general y las condiciones de servicio, la cimentación, las dilataciones o juntas de
construcción, las dilataciones en fachadas, escaleras, mampostería, y cubiertas y
la verticalidad, concluyendo que “La estabilidad y el funcionamiento de la
estructura es correcto” (f. 83 a 130, c. 2).

14. En oficio del 1º de octubre de 2001, suscrito por el director de Construcciones

Generales de la Secretaría de Obras Públicas del Departamento de Cundinamarca
–Eduardo Machado Escamilla- y dos profesionales universitarios de esa
dependencia -Alfonso Carreño Suárez y Germán Alfredo Bazzani P.-, le
manifestaron al secretario general de la Gobernación del departamento que era
prioritario e importante contratar a una entidad de la mayor idoneidad, para que
determinara las causas de las más de 500 fallas encontradas por los profesionales
de esa dirección en los edificios de la sede de la Gobernación 6, como
agrietamientos en las estructuras, pisos, enchapes de baños y mampostería
interior y de fachadas y filtraciones continuas de agua en la placa de la plaza de la
paz, con las consiguientes goteras en el primer piso. Y teniendo en cuenta que la
mayoría de las fallas eran agrietamientos, recomendaban contratar un estudio o
diagnóstico del estado de la estructura en general para determinar las causas de
las fisuras presentadas en todas las torres, y si había habido asentamiento, en
razón de que se encontró contrapendiente en tuberías de desagües (f. 255, c. 10).

15. El 17 de octubre de 2001, el representante de la unión temporal A. Muñoz

Asociados le remitió al Secretario General de la Gobernación de Cundinamarca,
copia del peritazgo realizado a la nueva sede por la firma Schmedling Asociados y
Co. Ltda. (f. 39, c. 1, expediente 2004-00657).

16. El 13 de noviembre de 2001, el Director de Construcciones Generales de la

Secretaría de Obras Públicas del Departamento de Cundinamarca le envió al
Secretario General de la Gobernación de Cundinamarca los términos de referencia
para el “diagnóstico del estado, recomendaciones para la intervención de la
edificación de la Sede Administrativa de la Gobernación de Cundinamarca”; le
pidió ordenar a quien correspondiera el acopio de los diseños arquitectónicos,
6
La Sala no halló en el expediente el referido inventario de las más de 500 fallas
detectadas por los funcionarios de la Gobernación en las edificaciones de la nueva sede y
a las que aluden en esta comunicación.
diseños estructurales, memorias de cálculo estructural y estudio de suelos,
necesarios para desarrollar los trabajos relacionados con los mencionados
términos de referencia, y le recordó la necesidad de que el constructor ampliara la
vigencia de la póliza de la obra en 8 meses (f. 41, c. 11).

17. El 10 de diciembre de 2001, el mismo funcionario le comunicó al secretario

general que la documentación de la obra de la sede que fue revisada, estaba
incompleta, por lo que sugirió que oficialmente se les solicitaran a las personas
que los elaboraron, los estudios y diseños requeridos (f. 42, c. 11).

18. Mediante oficio EIC 000189 del 30 de enero de 2002, el gerente general de la
Empresa Inmobiliaria Cundinamarquesa, en calidad de administradora de la sede
administrativa de la Gobernación de Cundinamarca, invitó a la Sociedad
Colombiana de Ingenieros para que presentara una propuesta para emitir
concepto sobre lo siguiente: después de realizar una visita e inspección ocular a la
referida edificación, determinar si era necesario contratar o no un estudio técnico
que tuviera como objeto identificar si el edificio citado presentaba fallas
estructurales (f. 209, c. 10).

19. El director ejecutivo de la Sociedad Colombiana de Ingenieros dio respuesta a

la anterior invitación el 19 de febrero de 2002, en oficio en el cual manifestó que se
practicó por parte de ingenieros de la sociedad una visita a la sede administrativa
de la Gobernación de Cundinamarca con el fin de precisar el alcance del trabajo y
realizar una inspección ocular de la misma. Como resultado de dicha visita, se
concluyó que el comportamiento de las edificaciones se podía considerar dentro
de los parámetros normales, a la luz de sus condiciones arquitectónicas y
estructurales y que no se evidenciaban fallas estructurales, no obstante lo cual, se
recomendó llevar a cabo el estudio de vulnerabilidad sísmica estructural de la
sede para con base en el mismo, determinar el estado estructural de las
edificaciones que la conformaban, tanto a nivel de diseño como de construcción y
verificar los efectos causados por la interacción suelo-estructura (f. 207, c. 10).

20. El 5 de febrero de 2002, a solicitud de la Secretaría General de la Gobernación

de Cundinamarca, el representante de la unión temporal contratista le informó a
ésta que los originales de los planos de la Gobernación de Cundinamarca le
fueron entregados a la Fiduciaria Cáceres y Ferro S.A., con quien había suscrito el
contrato de obra para la construcción de la sede administrativa del Departamento.
Así mismo, le entregó la información sobre los ingenieros que habían realizado los
cálculos estructurales y el estudio de suelos, con las direcciones y teléfonos para
ubicarlos y le remitió un CD con los planos record de la obra de la Gobernación de
Cundinamarca7 (f. 40, c. 1, expediente 2004-00657).

21. El 20 de febrero de 2002, la Universidad Nacional, en respuesta a la invitación

de la Beneficencia de Cundinamarca, presentó una propuesta de estudio
preliminar de los desplazamientos en diferentes sectores de las instalaciones de la
Gobernación, con el fin de establecer si el proceso actual de deformaciones
diferenciales podría tener una evolución tal, que pudiese comprometer la
estabilidad funcional o estructural de las diferentes instalaciones del proyecto,
caso en el cual se requeriría un estudio detallado. Para presentar su oferta,
ingenieros estructurales y geotecnistas de la universidad practicaron visitas a la
sede de la Gobernación, en las que detectaron grietas y fisuras en varios sectores
y con base en las observaciones, la revisión del estudio de suelos, los planos
estructurales y arquitectónicos, se evidenció un proceso de asentamientos
diferenciales que había afectado notoriamente los acabados de las instalaciones,
pero que por el momento no comprometía la estabilidad de las diferentes
estructuras, sin que se pudiera descartar una afectación mayor en el corto a
mediano plazo, que pudiera comprometer la estabilidad (f. 262, c. 10).

22. El 25 de febrero de 2002 se reunió la junta de copropietarios de la sede

administrativa de la Gobernación de Cundinamarca –departamento de
Cundinamarca y Beneficencia de Cundinamarca- con el administrador de la
copropiedad, Empresa Inmobiliaria Cundinamarquesa, para tratar el tema de las
solicitudes de propuesta que se cursaron a la Universidad Nacional, la Universidad
de Los Andes y la Sociedad Colombiana de Arquitectos, para la emisión de un
concepto sobre la necesidad de contratar un estudio para determinar la existencia
de fallas estructurales en la sede administrativa. El gerente de la Beneficencia
consideró que las propuestas presentadas no eran comparables porque no todos
hicieron la visita a la sede8 y por lo tanto era necesario obtener otras propuestas y

7
Mediante oficio del 18 de febrero de 2002, el ingeniero civil Guillermo Alonzo Villate
envió al Secretario General de la Gobernación de Cundinamarca 9 diskettes con el
archivo comprimido contentivo del análisis estructural, planos y cantidades de obra (f. 41,
c. 1, expediente 2004-0657).
8
La Universidad de Los Andes presentó la propuesta sin realizar la visita a la sede de la
Gobernación, según se constata en la oferta misma y en el informe presentado por el jefe
de la División de Administración de Inmuebles de la Empresa Inmobiliaria
Cundinamarquesa al gerente de la misma: “Informe sobre propuestas concepto técnico
sobre la necesidad de contratar estudio sobre fallas estructurales en la sede Gobernación
que concretamente, se necesitaba que observaran el edificio “(…) para establecer
responsabilidades de las fallas estructurales dentro del proceso constructivo, y
poder efectuar la reclamación ante la Aseguradora, si es el caso. Debe
establecerse los diferentes asentamientos, si son diferenciales, las curvas de
asentamientos y porque (sic) se presentan las fallas”. El secretario general del
departamento manifestó que se necesitaba un concepto autorizado que
corroborara el concepto preliminar de la Universidad Nacional para poder requerir
a la aseguradora, si era del caso, y adelantar el estudio, pero que si éste se
efectuaba en 120 días, según los parámetros presentados por la universidad, en
caso de determinarse que eran fallas en la construcción, no sería posible hacer
efectiva la póliza de la aseguradora, ya que su vigencia se extendía hasta el 23 de
mayo de 2002. Se decidió en todo caso, hacer una nueva invitación a firmas que
contaran con el personal calificado y de reconocida idoneidad para contratar el
concepto y estudio técnico (f. 258, c. 10).

23. La secretaría general del departamento de Cundinamarca envió comunicación

a la Aseguradora Colseguros S.A. –la fecha no es visible- en la cual pone en su
conocimiento que la edificación cuya estabilidad dicha firma garantizó y en donde
funciona la sede administrativa de la entidad, venía presentando una serie de
averías cuyas causas estaban por definirse, pero que estaban afectando y
comprometiendo el normal y adecuado servicio de la sede. Por lo tanto, requería
su intervención y presencia en la edificación, para establecer conjuntamente el
procedimiento a seguir con miras a determinar las causas que dieron origen al
deterioro de la edificación, la naturaleza técnica de las mismas, así como los
mecanismos necesarios que aseguraran el amparo del departamento de
Cundinamarca, conminándola a actuar prontamente o la Gobernación tendría que
proceder en forma unilateral (f. 131, c. 2 y f. 286, c. 10)

24. Mediante oficio del 26 de marzo de 2002, suscrito por el secretario general del
departamento de Cundinamarca y por el gerente de la Beneficencia de
Cundinamarca y dirigido a la Aseguradora Colseguros S.A., se le reiteró a esta
última la comunicación del 27 de febrero anterior, en la que le notificaron
formalmente la existencia de averías en el inmueble denominado Gobernación de
Cundinamarca-sede administrativa, obras amparadas por la póliza de estabilidad
n.o 1170361-3 (1270738-0), constituida por la unión temporal A. Muñoz y Cía.
Ltda. a favor del departamento y en la que se le había solicitado su intervención y

de Cundinamarca” (f. 281 y 283, c. 10).

presencia a fin de determinar las causas que dieron origen el deterioro de la
edificación, sin obtener respuesta. Por ello, le informaron que con el fin de obtener
un concepto técnico de un tercero, que determinara dichas causas, habían
contratado a la firma Proyectistas Civiles y Asociados y le reiteraron la solicitud de
designar las personas que servirían de interlocutoras por parte de la aseguradora,
o de lo contrario entenderían agotada la posibilidad de la verificación conjunta y
procedería el departamento unilateralmente con el trámite legalmente señalado
para el efecto (f. 133, c. 2).

25. El 8 de abril de 2002, el director de Construcciones Generales de la Secretaría

de Obras Públicas del departamento de Cundinamarca le informó al Secretario
General de la Gobernación que ese día hizo un recorrido por las diferentes
edificaciones de la sede administrativa en compañía de dos personas designadas
por la compañía de seguros que amparó la construcción, para inspeccionar las
diferentes averías y fallas que se presentaran en los edificios (f. 45, c. 11).

26. El 14 de abril de 2002, el mismo funcionario dio respuesta al oficio del gerente
de la Empresa Inmobiliaria Cundinamarquesa relacionado con averías del cielo
raso y desagües de la galería de la sede administrativa y le sugirió suspender
inmediatamente el uso total del salón, en prevención de posibles
desprendimientos de los materiales del cielo raso o redes de desagüe, suspender
inmediatamente el suministro de energía eléctrica en dicho salón, elaborar registro
fotográfico, comunicar inmediatamente al constructor para que tomara las medidas
iniciales convenientes para la reparación de los daños y si ello no fuera posible, se
intervendría el salón para diagnosticar su estado y reparar los daños (f. 46, c. 11).

27. El 18 de abril de 2002, el señor Fernando Gómez B., de Goven Ajustadores,

envió oficio a la Gobernación y a la Beneficencia de Cundinamarca, en el que les
informó que la Aseguradora Colseguros S.A. había nombrado a esa firma para
recibir y analizar la documentación relacionada con el aviso de siniestro efectuado
por las entidades, por las averías que venía presentando la edificación en donde
funcionaba la sede administrativa de la Gobernación de Cundinamarca y cuyas
causas estaban por definirse. Teniendo en cuenta lo discutido en reuniones del 8 y
15 de abril con el director de Construcciones Generales y Electrificación de la
Gobernación, les solicitó a las entidades el suministro de la reclamación formal,
acompañada de los soportes correspondientes, como i) conceptos técnicos, ii)
nivelaciones practicadas a la edificación, iii) estudio contratado con la firma
Proyectistas Civiles y Asociados, iv) comunicaciones cruzadas con la unión
temporal A. Muñoz y Asociados y v) los demás documentos que consideraran
pertinentes, reiterándoles que al asegurado le correspondía demostrar la
ocurrencia del siniestro, así como la cuantía de la pérdida y que quedaban a la
espera de su respuesta, para continuar con el estudio que les había sido
encomendado (f. 135, c. 2 y f. 69 y 81, c. 11).

28. El 2 de mayo de 2002, el arquitecto de la Dirección de Construcciones de la

Gobernación de Cundinamarca y el director de la misma, enviaron oficio al gerente
de la Empresa Inmobiliaria Cundinamarquesa para informarle sobre el
desprendimiento de piezas de ladrillo del enchape de la fachada del piso 7º de la
torre central costado occidental, que cayeron sobre el primer piso. Y que en
diversas inspecciones realizadas por todos los edificios, se observaron averías en
el material de enchape y alfajías, consistentes en mortero de pega y piezas
sueltas, por lo que le sugirió restringir la circulación peatonal que bordeaba las
torres de Beneficencia, salud, educación y central, así como los bordes de las
cuatro rampas de acceso a la Plaza de la Paz, para evitar daños a funcionarios o
visitantes (f. 47, c. 11).

29. En oficio del 7 de mayo de 2002, los mismos funcionarios mencionados en el

numeral anterior le informaron al gerente de la Beneficencia de Cundinamarca que
durante más de un año habían realizado el seguimiento, evaluación y estudio de
las diferentes averías que se presentaban en todos los edificios y áreas exteriores
de la sede administrativa y que los profesionales que participaron en los mismos,
concluyeron que las causas que generaron las averías eran “(…) de origen
constructivo, asociadas a: la calidad de los materiales, el proceso mismo de
construcción, el asentamiento de la edificación o la combinación de algunas de las
anteriores”, por lo que consideraban que el propietario de la edificación debía
proceder a reclamar a la compañía de seguros la póliza de estabilidad
correspondiente. Y que también se debía realizar un estudio que identificara y
cuantificara el origen de las averías, el comportamiento futuro de la estructura y
que recomendara las acciones necesarias para evitar la ocurrencia de nuevos
daños. Le adjuntaron igualmente, un inventario del estado, cualificación de los
daños y concepto del especialista (f. 293, c. 10).

30. El 14 de mayo de 2002, Luis Fernando Orozco Rojas & Cía. Ingenieros
Consultores Suelos y Cimentaciones, envió comunicación al director de la
Beneficencia de Cundinamarca en el que le manifestó que el sistema de
cimentación de los edificios de la Gobernación y las plataformas centrales y
periféricas era el mejor sistema posible para soporte de los edificios en los suelos
de la zona y que el estudio de suelos y análisis presentados por esta firma en
1995, informaban que los asentamientos máximos que podrían sufrir las diferentes
estructuras estaban entre 4 y 5 cms, valor que se consideraba perfectamente
normal para ese tipo de edificación y se hallaba dentro de los rangos permitidos
por los Códigos. Sostuvo así mismo, que los asentamientos presentados en las
edificaciones, seguro no superaron ese límite y que el asentamiento diferencial
entre torres y plataforma central que había resultado en molestias, se explicaban
por la diferencia de carga entre unas y otra, eran inevitables y hacían necesario
efectuar reparaciones menores de ladrillos de fachada. Finalmente, aseguró que
ellos revisaron cuidadosamente el proceso de construcción de todos los pilotes,
por lo que podían dar fe de que los mismos quedaron bien construidos de acuerdo
con las especificaciones y garantizar, además, que el sistema de cimentación del
edificio era excelente y éste no presentaba ningún problema de estabilidad (f. 144,
c. 2).

31. El 15 de mayo de 2002, el director de la Aseguradora Colseguros S.A. regional

norte, dirección de indemnizaciones, envió comunicación al gerente de la
Beneficencia de Cundinamarca en la que se dio por enterado de las averías y
fallas que se venían presentando en los edificios de la sede administrativa de la
Gobernación de Cundinamarca y por las que se pretendía afectar la póliza de
cumplimiento 1170361-3, recordando que había tenido varias reuniones en la
Gobernación con la asistencia del contratista para tratar diferentes aspectos
respecto de las obras y las coberturas de la póliza. Así mismo, manifestó que para
que la aseguradora pudiera proceder al análisis de dicha cobertura, era necesario
que el asegurado sustentara y cuantificara los daños como comprobación del
siniestro, de acuerdo con lo establecido en el artículo 1077 del C. de Co.,
aportando los respectivos documentos, que le habían sido solicitados por Goven
Ajustadores, firma designada para su análisis y expresó la imposibilidad de que la
aseguradora costeara los estudios geotécnicos y el proyecto de reparación y
solución a todos los daños ocasionados (f. 137, c. 2).

32. El 17 de mayo de 2002, el director de Construcciones Generales de la

Secretaría de Obras Públicas del Departamento de Cundinamarca le envió al
gerente de la Beneficencia de Cundinamarca el resumen de la evaluación
económica preliminar de las averías que se presentaban en los diferentes edificios
de la sede administrativa, en términos de unidades, cantidades, valores unitarios y
totales, lo que arrojó un valor total de $ 508’386.169,68, aclarando que podrían
surgir nuevas actividades que no estaban evaluadas en este documento (f. 253, c.
10).

33. El 20 de mayo de 2002, el gerente de Proyectistas Civiles Asociados envió a la

Inmobiliaria de Cundinamarca un informe de inspección de los edificios del
conjunto de la Gobernación de Cundinamarca, en el cual dió cuenta de problemas
atribuibles a asentamientos de las estructuras, problemas de comportamiento de
los acabados y problemas de tratamiento de las juntas de construcción y
recomendó i) establecer el grado de estabilización de los asentamientos que se
había logrado, adelantando la nivelación de precisión de puntos característicos, la
cual se realizaría mensualmente durante seis meses inicialmente, y ese resultado
sería la base para determinar las medidas que debían adoptarse en ese aspecto;
ii) retirar las piezas de mampostería que se notaban desprendidas o inestables,
pues representaban peligro para los transeúntes; iii) estudiar los planos de detalle
de los acabados y confrontarlos con la construcción, para establecer exactamente
el origen de las fallas constructivas y determinar los procedimientos para
corregirlas y iv) revisar todas las juntas de dilatación, para garantizar su libertad de
comportamiento y reconstruir la mampostería adyacente de tal manera que se
subsanase la irregularidad constructiva que implicaba haber colocado la
mampostería a través de las juntas (f. 288 a 292, c. 10).

34. En oficio fechado el 20 de mayo de 2002 y dirigido por el ingeniero civil

Guillermo Alonzo Villate al gerente general de la Beneficencia de Cundinamarca,
le manifestó, en su calidad de ingeniero calculista de los edificios para la nueva
sede de la Gobernación de Cundinamarca, que las estructuras correspondientes a
las edificaciones que comprendían dicho complejo gubernamental no presentaban
en ese momento el menor indicio de inestabilidad o peligro para las personas que
habitualmente laboraban en dichas dependencias o para eventuales visitantes de
las mismas. Y que este concepto lo fundamentaba ante todo, en el proyecto
estructural elaborado por él, de acuerdo con las normas sismo resistentes vigentes
en la época de desarrollo del proyecto (C.C.C.S.R-84) y en el seguimiento
efectuado durante la etapa de construcción de la diversas estructuras, así como
en la comprobación del buen desempeño que habían tenido las mismas a partir de
la terminación de las obras, mediante visitas periódicas efectuadas, la última de
las cuales fue ese mismo día (f. 42, c. 1, expediente 2004-0657; f. 147, c. 2).

35. El 20 de mayo de 2002, la Aseguradora Colseguros recibió una comunicación

en la que el secretario general de la Gobernación del departamento de
Cundinamarca y el gerente de la Beneficencia de Cundinamarca, la citaban a una
reunión a llevarse a cabo ese mismo día 20 de mayo a las 8:00 a.m., para tratar el
tema de las averías en la sede administrativa de la Gobernación y hacerles
entrega de la información de la que disponían sobre las causas de las mismas y
de los conceptos técnicos emitidos sobre el particular (f. 143, c. 2).

36. El 21 de mayo de 2002, Goven Ajustadores Ltda., ofició a la Aseguradora

Colseguros S.A. para informarle que le fueron entregados algunos documentos de
los requeridos a la secretaría general de la Gobernación de Cundinamarca: i)
informe de inspección realizado por Proyectistas Civiles Asociados y ii) carta
enviada al gerente de la Beneficencia de Cundinamarca por el secretario de obras
públicas de la Gobernación departamental, con el inventario de las diferentes
averías que presentaban las edificaciones, de los cuales compartían las
conclusiones, en el sentido de que era necesario realizar estudios para identificar
y cuantificar el origen de las fallas y establecer los procedimientos para su
corrección, teniendo en cuenta: la nivelación de los edificios a la fecha, controles
de nivelación mensual hasta que se determinara su estabilización, concepto de los
ingenieros calculista y de suelos y sus recomendaciones y revisión de sistemas
constructivos, a partir de lo cual, concluyó el ajustador, que “los asegurados no
han demostrado la ocurrencia del siniestro ni la cuantía de la pérdida, mediante el
aporte de la totalidad de la documentación requerida personalmente (…)” (f. 140,
c. 2).

37. El 21 de mayo de 2002, el representante legal de la unión temporal

demandante envió al gerente general de la Beneficencia de Cundinamarca, la
comunicación que dijo haber enviado a la Aseguradora Colseguros, solicitándole
la ampliación de la garantía de estabilidad de la obra hasta el 23 de mayo de 2003
(f. 44 y 45, c. 1, expediente 2004-0657).
38. El gerente general de la Beneficencia de Cundinamarca, expidió la Resolución
n.o 00117 del 22 de mayo de 2002 9 por medio de la cual declaró realizado el riesgo
de estabilidad de la obra, en cuyas consideraciones dio cuenta de la celebración y
ejecución del contrato de obra 002 de 1996, celebrado a nombre y por cuenta de
la Beneficencia de Cundinamarca por la Fiduciaria Cáceres y Ferro S.A. con la
unión temporal A. Muñoz Asociados, obra respecto de la cual, desde enero de
2001 se realizaron estudios y análisis sobre los daños que se presentaban en las
fachadas del edificio y que inicialmente se consideró que demandaban labores de
mantenimiento pero luego se determinó que obedecían a fallas constructivas, lo
que condujo a otros análisis e investigaciones y a una reunión con el
representante del contratista, que ofreció ampliar la póliza de estabilidad de la
obra mientras se elaboraban tales estudios sobre los alcances, naturaleza y
causas de las fallas, sin que a la fecha del acto hubiera cumplido con tal
ofrecimiento, como tampoco con la entrega de los diseños arquitectónicos,
estructurales, memorias de cálculo estructural, estudios de suelos y otros
documentos necesarios que le fueron requeridos (f. 43, c. 10).

38.1. Se anotó en la resolución, que la Aseguradora Colseguros S.A. fue

informada de las fallas constructivas para que designara funcionarios que con los
de la entidad y sobre el terreno, determinaran las causas, alcance y naturaleza de
las mismas y que el 8 de abril de 2002, se hizo en su compañía un recorrido
general por las dependencias y sitios que presentaban fallas constructivas, sin que
la aseguradora hiciera hasta la fecha de la decisión, manifestación alguna al
respecto, por lo que el 20 de mayo se le entregaron los documentos e informes
que identificaban las fallas técnicas, con el inventario de las averías, y las obras y
trabajos que debían adelantarse.

38.2. Se informó que el 20 de mayo se llevó a cabo reunión entre funcionarios de

la entidad y representantes del contratista, para poner nuevamente en su
conocimiento la problemática que acusaba la construcción.

9
Notificada personalmente al representante de la unión temporal A. Muñoz Asociados el 5
de junio de 2002. El notificado dejó constancia de que no le fue facilitado el expediente de
la actuación administrativa, pues se le informó que estaba en la Secretaría General de la
Gobernación. Consta así mismo, que para la notificación de este acto administrativo, se
fijó edicto en lugar visible de la Secretaría General de la Beneficencia el 30 de mayo de
2002 y se desfijó el 17 de junio siguiente, y posteriormente, se fijó de nuevo edicto el 4 de
junio de 2002 y se desfijó el 18 de junio del mismo año (f. 90, 91 y 94, c. 11).
38.3. Se relacionaron las obras prospectadas para la corrección de las fallas
detectadas, discriminando la avería –i) grieta, fisura, avería sobre pañete, ii)
desprendimiento, fisura, alfajía, remate, iii) desprendimiento, grieta, fisura
mampostería, iv) grieta, fisura, avería enchape cerámico muros, v) grieta, fisura,
avería enchape porcelana pisos, vi) humedad cieloraso, vii) reparación piso plaza
y viii) otros varios de menor cuantía-, la cantidad requerida, el valor unitario y el
total.

38.4. Se dio cuenta en el acto administrativo de los estudios e informes en los que
se estableció que se trataba de fallas estructurales de la obra –ver pie de página
6- y se concluyó que había evidencia suficiente de que se produjo el siniestro
cubierto por el amparo de estabilidad de la obra de la póliza de seguro 1170361 3,
anexo 1270738 de Colseguros S.A., por lo que procedía su declaratoria. En
consecuencia, en el acto administrativo se resolvió:

ARTÍCULO PRIMERO: Declarar que se ha realizado el riesgo de

“estabilidad de la obra” contenido en la póliza de seguro de
cumplimiento para entidades estatales expedida por la Aseguradora
Colseguros S.A. a favor de la Beneficencia de Cundinamarca, bajo el
número 1170361 3, anexo No. 1270738, o como quiera que se
identifique dicha garantía, de conformidad con las consideraciones
anteriores.

ARTÍCULO SEGUNDO: Hacer efectiva la mencionada póliza de

seguro, provisionalmente por la suma de quinientos ocho millones
trescientos ochenta y seis mil ciento sesenta y nueve pesos con
sesenta y ocho centavos ($508’386.169,68), de conformidad con el
punto décimo noveno de las anteriores consideraciones, e imponer
consecuencialmente a la Aseguradora Colseguros S.A. la obligación de
pagar esa suma a la Beneficencia de Cundinamarca, dentro de los
cinco días siguientes a la ejecutoria de esta resolución.

ARTÍCULO TERCERO: Mediante actos administrativos que se

expedirán posteriormente, a medida que se establezca el valor de los
perjuicios que resulten para la Beneficencia de Cundinamarca por los
defectos que acusa la obra que constituye el objeto del contrato objeto
de la garantía, se procederá a hacer efectiva la póliza por los valores
correspondientes.

ARTÍCULO CUARTO: Forman parte de esta resolución y se entienden

integrados a ella, las comunicaciones a las que se refieren los
numerales 6º, 10º, 13º y 15º de los considerandos anteriores 10 (…).
10
Los numerales referidos disponen:
“SEXTO: Que el primero (1º) de octubre de 2001, se presentó a la Secretaría General de
la Gobernación de Cundinamarca un informe por parte de los arquitectos Alfonso Carreño
Suárez y Germán Alfredo Bazani, con el visto bueno del Director de Construcciones señor
Eduardo Alberto Machado E., conforme al cual el edificio de la Gobernación que fue
resultado del contrato que se ha identificado en el punto primero de estas
39. El 17 de julio de 2002, el director de Construcciones Generales de la
Secretaría de Obras Públicas del Departamento de Cundinamarca, le envió al
gerente de la Beneficencia de Cundinamarca sus comentarios sobre el informe
que la firma Schmedling Asociados & Cía. Ltda., a solicitud de A. Muñoz y Cía.,
presentó sobre el estado de la sede administrativa de la Gobernación de
Cundinamarca, luego de practicar visita en compañía de funcionarios de la entidad
y de la Empresa Inmobiliaria Cundinamarquesa. Según dicho funcionario, el
informe presentado por la referida firma es superficial, contiene redacción confusa
y consigna conclusiones que no están relacionadas con la información básica de
la obra, con observaciones de índole subjetiva, y en conclusión (f. 158 a 161, c. 1,
expediente 2002-2056):

“(…) pretende ilustrar un escenario inexistente en el que las averías

que presenta la sede administrativa fueran causadas por falta de
mantenimiento a la edificación y que la estructura se encuentra en
perfecto estado. Estas conclusiones no son ciertas. Y de la forma ligera
como se realizó la inspección del edificio no es posible derivar ninguna
conclusión seria.
consideraciones, presentaba más de quinientas (500) fallas constructivas, consistentes
fundamentalmente en agrietamientos en las estructuras, pisos, enchapes de baños y
mampostería interior y de fachadas, así como revelaba asentamientos fuera de lo normal
y daños mayores en la placa de la plaza de la paz, que implicaban continuas filtraciones y
consecuenciales goteras en el primer piso de la edificación (…).
DÉCIMO: Que con fecha 20 de marzo de 2002, el señor Luis Guillermo Aycardi, en
calidad de Gerente de la sociedad Proyectistas Civiles Asociados Ltda., vinculado
mediante orden de servicio número 1176 por la Inmobiliaria de Cundinamarca en su
calidad de administrador del edificio de la Gobernación, para realizar estudio sobre las
condiciones presentadas por la sede administrativa de la Gobernación, en carta dirigida a
ésta, manifestó que la edificación presentaba asentamientos diferenciales que revelan
problemas estructurales de la obra, concepto coincidente con el estudio realizado por la
Secretaría de Obras Públicas del Departamento de Cundinamarca (…).
DÉCIMO TERCERO: Que mediante comunicación de 6 de Mayo de 2002, los doctores
José Leonidas Narváez Morales y Eduardo Machado Escamilla, en sus calidades
respectivamente de Secretario de Obras y Director de Construcciones Generales de la
Gobernación de Cundinamarca, en comunicación dirigida al señor Gerente General de la
Beneficencia de Cundinamarca, manifestaron que luego de llevar adelante la evaluación y
estudio de las averías que presenta la sede administrativa de la Gobernación, deben
llegar a la conclusión de que las mismas “…son de origen constructivo, asociadas a la
calidad de los materiales, el proceso mismo de construcción, el asentamiento de la
edificación o la combinación de algunas de las anteriores” (…).
DÉCIMO QUINTO: Que anexos al anterior informe aparecen un inventario detallado de
las fallas que acusa la edificación, la cualificación de los daños y el concepto de la firma
especialista –sociedad Proyectistas Civiles Asociados-, a juicio de quien, no obstante la
necesidad de llevar adelante estudios más detallados para determinar en forma definitiva
el alcance de las fallas que se vienen detectando y el alcance y costo de las obras que
deben ser adelantadas para corregir dichas fallas, es un hecho que las mismas
constituyen claramente desperfectos derivados de causas constructivas que no son
normales y que, en consecuencia no son asuntos de mero mantenimiento sino que
requieren estudio, análisis y reparación a fondo porque ponen en serio peligro la
construcción y a sus ocupantes permanentes y visitantes”.
 Sin soportes adecuados como ensayos de materiales, seguimiento en
el tiempo al comportamiento de la edificación, revisión de estudios y
diseños de cimentación y estructurales, mediciones y verificaciones
topográficas entre otros es imposible concluir acerca de las posibles
causas u orígenes de las averías sin que se esté corriendo el riesgo de
hacer afirmaciones temerarias y sin fundamento.

En concordancia, el informe presentado por Schmedling Asociados &

Co. Ltda., por solicitud expresa de A Muñoz & Cía., constructor de la
sede, no tiene valides (sic) por la Dirección de Construcciones
Generales (…).

Sea esta la oportunidad para recordar que es imperioso que se realice

un estudio serio que permita establecer la o las verdaderas causas de
las averías que presenta la sede administrativa.

40. El 18 de julio de 2002, en comunicación dirigida a la unión temporal A. Muñoz

Asociados por los gerentes de la Beneficencia de Cundinamarca y la Empresa
Inmobiliaria Cundinamarquesa por sugerencia del secretario general de la
Gobernación de Cundinamarca, éstos le reiteraron la solicitud de continuación y
terminación de los trabajos de reparación de las filtraciones en la sala de
exposiciones Policarpa Salavarrieta y la instalación del porcelanato en el ala
occidental del auditorio Antonio Nariño de la sede administrativa de la
Gobernación de Cundinamarca que fueran iniciados por la constructora y que se
hallaban sin concluir (f. 163, c. 1, expediente 2002-2056).

41. El 23 de julio de 2002, el representante de la unión temporal A. Muñoz

Asociados dio respuesta al oficio EIC 03289 del 18 de julio anterior, enviado por el
gerente general de la Beneficencia de Cundinamarca y en el que le pedía que
adelantara distintos trabajos de mantenimiento, sobre lo cual le manifestó que
esas labores no eran de responsabilidad de la unión temporal y le recordó que
para mayor eficacia de esas labores que se pretendían adelantar, debían tenerse
en cuenta los manuales de mantenimiento que fueron entregados a la entidad
junto con la obra, el 23 de mayo de 1997 (f. 166, c. 1, expediente 2002-2056).

42. Mediante Resolución n.o 00166 del 2 de agosto de 2002 11, se resolvió el
recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 00177 de 2002 por el

11
La Resolución 00166 fue notificada personalmente al apoderado de Constructora AMCO
(antes Alfredo Muñoz y Cía. Ltda.), Alfredo Muñoz Construcciones S.A., Hugo Eduardo
Jiménez, Geofundaciones S.A., H. Rojas y Asociados Ltda. y la unión temporal A. Muñoz
y Asociados el 8 de agosto de 2002 (f. 24, c. 1, expediente 2004-0657). Para notificar este
acto administrativo, se fijó edicto en lugar visible de la Secretaría General de la
Beneficencia el 9 de agosto de 2002 y se desfijó el 26 de agosto siguiente (f. 92, c. 11).
contratista y la Aseguradora Colseguros S.A., en la cual se confirmó la decisión,
salvo el numeral 2º que fue modificado, para aclarar que como consecuencia de la
efectividad de la póliza de seguro, la obligación de pagar el valor de la
indemnización -$508’386.169,68- recaía sobre todas las coaseguradoras, de
acuerdo con el porcentaje de coaseguro con el que participaron. Y por lo tanto, se
ordenó notificar esta decisión a las mismas: Cóndor S.A. Compañía de Seguros
Generales, antes Compañía de Seguros Generales Aurora S.A., Compañía
Aseguradora de Fianzas S.A. y Compañía Mundial de Seguros S.A. (f. 28, c. 10).

43. Por medio de la Resolución 00207 del 11 de octubre de 2002, se resolvió el

recurso de reposición interpuesto por la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. y
la Compañía Mundial de Seguros S.A., en contra de las Resoluciones 00117 y
00166 de 2002, confirmándolas12 (f. 111, c. 11).

44. El 17 de diciembre de 2002, la Beneficencia de Cundinamarca celebró el

contrato 102 con la Sociedad Colombiana de Ingenieros, cuyo objeto fue
“contratar la consultoría para adelantar los estudios técnicos a través de los cuales
se diagnostiquen y evalúen las fallas que está presentando la sede administrativa
y las necesidades de intervención (…)”. El alcance del objeto comprendería la
repartición de los trabajos en tres grandes grupos: i) topografía e inspección, ii)
suelos y iii) estructura y se estipuló que el informe final comprendería, entre otros:
“1. El resultado de las nivelaciones topográficas efectuadas. 2. Un inventario
actualizado de los daños encontrados en las edificaciones y un análisis
comparativo con el elaborado por la Secretaría de Obras Públicas. 3. Resultado
de los estudios de suelos, registros de perforaciones, resultados de laboratorio,
informe interpretativo de la situación actual y de recomendaciones para las dos
fases del estudio estructural estático y dinámico. 4. Resultados de la revisión
estructural confrontando el diseño existente con el adoptado inicialmente y
recomendaciones. 5. Presentación de informes mensuales. 6. Presentará un
capítulo de conclusiones y recomendaciones con aspectos como causas y
orígenes de los problemas presentados en los edificios, recomendaciones exactas
sobre qué debe hacerse para evitar que continúen. Evaluación de alternativas
desde el punto de vista técnico y económico”13 (f. 155, c. 2).
12
Este acto administrativo fue notificado personalmente al señor Germán Londoño Galindo
y el 25 de octubre de 2002, se fijó edicto en parte visible de la Secretaría General de la
Beneficencia que se desfijó el 8 de noviembre del mismo año (f. 183, c. 1, expediente
2002-2056 y f. 140, c. 1, expediente 2004-0657).
13
Copia de este contrato fue enviada por la Beneficencia a la Aseguradora Colseguros
S.A. (f. 159, c. 1).
45. El 22 de abril de 2003, la firma Goven Ajustadores envió comunicación a la
Aseguradora Colseguros en la que se refirió a la reclamación de la póliza de
estabilidad de la obra en virtud de la Resolución 117 de 2002, manifestando que
no pudieron obtener de parte de la Beneficencia de Cundinamarca –porque sus
funcionarios afirmaron no haber encontrado más documentos- el envío de las
bitácoras de mantenimiento y de uso de la plazoleta ni los registros de
nivelaciones practicadas a los edificios, por lo que consideraban que los
asegurados no habían demostrado la ocurrencia del siniestro, pues buena parte
de los daños reportados, eran atribuidos a falta de mantenimiento; y por otra parte,
los registros de nivelaciones les habría permitido establecer con certeza el
comportamiento de las estructuras de los edificios. Además, para la atención de la
reclamación efectuada por la Beneficencia, se estaba así mismo a la espera de las
evaluaciones que estaba realizando la Sociedad Colombiana de Ingenieros (f. 149,
c. 2).

46. En comunicación enviada el 13 de mayo de 2003 por Goven Ajustadores a la

Aseguradora Colseguros, dieron cuenta de las reuniones sostenidas con los
ingenieros designados por la Sociedad Colombiana de Ingenieros para adelantar
la ejecución del contrato 102 celebrado con la Beneficencia, así como con el
interventor de dicho contrato, para acordar la participación de los ajustadores en
los trabajos de campo que se adelantaran y el suministro de toda la información
que requirieran, pues las aseguradoras estaban muy interesadas en participar en
el desarrollo del mencionado contrato (f. 160, c. 2).

47. El 27 de septiembre de 2003, la directora ejecutiva de la Sociedad Colombiana

de Ingenieros le remitió a la Beneficencia de Cundinamarca el informe final y
diagnóstico estructural de la sede administrativa de la Gobernación de
Cundinamarca, en cumplimiento del contrato 102 de 2002 14. En la comunicación
remisoria, se consignó que “Reiteramos las conclusiones de los estudios
14
Este contrato fue suscrito el 17 de diciembre de 2002 entre la Beneficencia de
Cundinamarca y la Sociedad Colombiana de Ingenieros con el objeto de “contratar la
consultoría para adelantar los estudios técnicos a través de los cuales se diagnostiquen y
evalúen las fallas que está presentando la sede administrativa y las necesidades de
intervención de conformidad con la propuesta presentada…”. En las consideraciones del
negocio jurídico, se dio cuenta de las averías y roturas que estaban presentando las
edificaciones de la sede administrativa de la entidad y la necesidad de hacer un estudio
del comportamiento de la estructura frente al código colombiano de construcciones sismo
resistentes de 1984, norma bajo la cual se hizo el diseño de la construcción, con el fin de
prever situaciones que pusieran en riesgo a las personas que concurrieran a la sede y
para proteger los bienes de la Beneficencia (f. 130, c. 11).
geotécnicos en que los edificios desde el punto de vista estructural se están
comportando adecuadamente bajo el Código Colombiano Sismorresistente de
1984 y que los asentamientos diferenciales máximos estuvieron en el rango
aceptable de 2 cm. Al no esperarse más asentamientos se recomienda a la
Beneficencia que proceda a llevar a cabo las reparaciones de fachada que se
considere conveniente dentro de sus presupuestos”. En el informe presentado, se
destacan los siguientes apartes (f. 123 a 129, c. 11):

(…) Las inspecciones visuales no encontraron fisuras o grietas en los

componentes estructurales de las edificaciones que implique que por
razón de los asentamientos se ha producido afectación o falla
estructural.

En la cimentación de la plazoleta y en algunas uniones de las vigas de

amarre con los dados de las columnas es posible apreciar pequeñas
fisuraciones que estructuralmente tienen el carácter de normales.

(…)

6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

De las diferentes actividades y el análisis estructural llevadas a cabo, y

con el propósito de verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos
para el diseño estructural para la época de construcción y regido por el
Código Colombiano Sismo Resistente de 1984 se concluyó:

 Las edificaciones de la Sede Administrativa de la Gobernación no

presentan fallas estructurales y cumplen con las exigencias del CCSR-
84.

 Las averías presentes en las mamposterías de fachada de los edificios

obedecen a que las zonas afectadas de los mismos se apoyan sobre el
borde superior de la junta perimetral de dilatación entre la plazoleta y
los edificios. Al ocurrir asentamientos de carácter normal en los edificios
se presentó un esfuerzo de corte en la mampostería que ocasionó su
agrietamiento.

 Los agrietamientos que presentan los muros de ladrillo en las fachadas

orientadas hacia la plazoleta y en los bordes de las juntas de dilatación
de las mismas, obedecen a que dichas juntas no permiten un libre
desplazamiento de los planos verticales de la mampostería.

 Por tal razón, las juntas perimetrales de dilatación deberán ser

rediseñadas y reconstruidas en forma tal que no se presenten fuerzas
de corte entre los bordes de las edificaciones. Estos deberán estar
separados y permitir el movimiento entre las edificaciones sin
obstrucción.

 El cambio del tipo de juntas implicará demoliciones locales de la

mampostería y su reconstrucción.
  De todos modos las juntas deberán ser estancas e impedir la entrada
del agua del exterior hacia los niveles interiores de la plazoleta.

 Las pequeñas fisuraciones en las vigas de amarre y losas de la

cimentación podrán sellarse mediante inyecciones de resinas epóxicas
de baja viscosidad tal como el Silkadur inyección de Sika, siguiendo los
procedimientos recomendados por el fabricante del producto utilizado.

48. En el proceso se practicó un dictamen pericial por perito economista a petición

de la parte actora, en el cual el auxiliar de la justicia estableció que hubo un
descenso en las utilidades de la sociedad Constructora Amco Ltda (antes Alfredo
Muñoz y Cía. Ltda., entidad líder y porcentualmente mayoritaria de la unión
temporal A. Muñoz y otros) a partir del año 2001, que se debió a varias causas: i)
el ciclo descendente de la industria de la construcción en el país, ii) las
circunstancias que motivaron a la sociedad a solicitar un acuerdo de
reestructuración de pasivos aceptada por la Superintendencia de Sociedades en
abril de 2003, y iii) las “posibles adversas consecuencias de las Resoluciones
Nos. 117 y 166” (c. 8).

49. En el proceso 2002-2056, el a-quo decretó, a petición de la entidad

demandada, un dictamen pericial con la intervención de un ingeniero civil para que
estableciera el estado actual de la sede administrativa de la Gobernación de
Cundinamarca. El dictamen pericial fue llevado a cabo y en él, el auxiliar de la
justicia, ingeniero Carlos Robles Roa, concluyó que a la fecha del informe, era
evidente que no había compromiso de la estructura, pero (f. 195, c. 1; c. 3):

(…) sí se encontró bastante detalle constructivo que denota la

flexibilidad que se tuvo durante la ejecución de las obras de acceso o
complementarias. Los edificios están funcionando en su totalidad, pero
hay bastante detalle debajo de la plazoleta. EN EL CAMPO DE LA
CONSTRUCCIÓN ESTOS PROBLEMAS SE REDUCEN EN GRAN
PORCENTAJE CON EL ACIERTO DEL CONTROL TÉCNICO
EJERCIDO EN FORMA OPORTUNA POR EL ASESOR O
INTERVENTOR.

Las grietas y fisuras que se tienen tanto en la fachada de los edificios y

en la mampostería del acceso a la plazoleta, presentan una pésima
imagen de la construcción. Al revisarlas en forma detenida, se pudo
observar que no hubo incremento en las grietas y fisuras de los
edificios durante el periodo diciembre de 2002 a mayo de 2005. En los
muros sobre la plataforma de acceso, si se aumentaron los
desplazamientos, dando muy mal aspecto (…).
50. En la aclaración del dictamen solicitada por la parte actora, el perito manifestó:

50.1. Que la edificación no presentaba fallas estructurales que afectaran su

ocupación; que el funcionamiento de las dependencias del departamento de
Cundinamarca era normal y que el mantenimiento no era el mejor, echando de
menos el control técnico que se debía dar a las instalaciones en la época posterior
a la construcción, para cumplir con la vida útil de las edificaciones; a su juicio, no
hubo propiamente un manual de mantenimiento entregado por el contratista, por lo
que las recomendaciones no fueron ni bien elaboradas por éste, ni bien recibidas
por la Beneficencia de Cundinamarca (f. 42, c. 3).

50.2. Afirmó que los diseños para la construcción de la sede administrativa de la

Gobernación sí cumplían con el Código Colombiano de Construcciones Sismo
Resistentes, Decreto 1400 de 1984 y que la NSR-98 no podía ser aplicada a
construcciones diseñadas y ejecutadas con anterioridad.

50.3. Sostuvo que la Beneficencia de Cundinamarca no realizó ningún control de

asentamientos, según lo manifestado a su nombre por la inmobiliaria. Y que sin
tener lecturas de nivelación, se perdía el comportamiento del asentamiento de los
edificios o la confirmación de su estabilización.

50.4. Reiteró que los cambios de temperatura generan fisuras en los muros, pero
son de menor proporción a las tratadas en el caso específico y que efectivamente,
cualquier edificación está sometida a movimientos sísmicos que pueden
generarlas, entre otros muchos factores que pueden incidir en la estabilización de
las edificaciones. Sostuvo que era imposible definir si las fisuras o grietas eran
producto del mal mantenimiento o se originaban en la deficiencia o falta de control
durante la etapa de construcción, haciendo énfasis en la ausencia de información
proveniente de la interventoría de la obra, que era la llamada a dar cuenta sobre la
calidad y los cambios surgidos durante su ejecución, pero ninguna de las partes se
acogió a sus informes, que no hicieron parte del proceso.

50.5. Finalmente, manifestó que los edificios de la sede administrativa de la

Gobernación de Cundinamarca se encontraban funcionando prácticamente en su
totalidad, a excepción de las zonas cercanas a los edificios, al nivel de la
plataforma, en donde se restringía el paso de los peatones.
51. En el proceso 2004-0657, la demandante Compañía Mundial de Seguros pidió
que se decretara un dictamen pericial “con el objeto de determinar las causas y
orígenes de las pretendidas averías en las obras de que trata el contrato No. 002,
la responsabilidad que le cabe a la Beneficencia respecto de las mismas, y si la
edificación de que trata el referido contrato ha sido objeto o no de labores de
mantenimiento”. Pidió que el dictamen comprendiera, entre otros, los siguientes
puntos: “3.1. Si desde una óptica exclusivamente técnica, es cierto que el Edificio
de la Gobernación de Cundinamarca, presenta fallas estructurales, de tal manera
que amenacen ruina o que impidan el servicio para el cual se ejecutó. 3.2. Si las
fallas que presenta el edificio de la Gobernación de Cundinamarca, de presentar
alguna, que señala la Beneficencia de Cundinamarca, son estructurales, y
corresponden a la acción u omisión del contratista que ejecutó la obra”. La unión
temporal A. Muñoz y Asociados, pidió una inspección judicial con intervención de
peritos ingenieros civiles con conocimientos en estructuras, para que dictaminaran
sobre la sede administrativa de la Beneficencia de Cundinamarca y el
departamento, en similares términos a los anteriores: si la edificación presentaba
fallas estructurales que impidieran el servicio para el que se ejecutó la obra, si las
edificaciones estaban siendo utilizadas para el fin para el que fueron construidas y
si la Beneficencia de Cundinamarca había cumplido con lo dispuesto en el manual
de mantenimiento de la obra civil (f. 33 y 119, c. 1).

52. El Tribunal a-quo decretó el dictamen pericial solicitado y designó al ingeniero

civil Jairo Enrique Rubiano Rodero, que presentó el respectivo informe, en el cual
el perito concluyó que no había evidencia de daños estructurales actuales o
futuros en la obra, que comprometieran de una u otra manera la estabilidad
general de las estructuras; cada una de las edificaciones construidas estaba
siendo utilizada para el fin para el cual fueron construidas y sí se presentaron
deficiencias en el mantenimiento de la obra, que no estaba a cargo del contratista,
por lo que luego de analizar cada una de las fallas enunciadas y valorizadas por la
entidad en el acto administrativo demandado, que arrojó un total de $
508’386.169,68, concluyó que sólo algunas eran imputables al contratista y su
valor ascendía a $ 85’199.609, cifra de la cual Mundial de Seguros sólo debía
asumir el 15,77%, es decir la suma de $ 13’435.978. Finalmente, concluyó que
“(…) la Beneficencia de Cundinamarca actuó con ligereza al no distinguir el error
estructural, inexistente, del error constructivo y al no diferenciar el error
constructivo imputable al contratista (calidad de materiales y proceso constructivo)
del fenómeno surgido por causa de los asentamientos y además se ignoró en todo
momento los reclamos presentados por las graves fallas presentadas en el
aspecto del mantenimiento” (f. 297, c. 1 y c. 6).

53. En la respuesta a la solicitud de aclaraciones presentada por la unión temporal

y la Beneficencia de Cundinamarca, el perito manifestó que el cálculo que se hizo
sobre lo que le correspondería asumir a Mundial de Seguros, se hizo para el
hipotético caso en que se considerara responsable al constructor por la
declaración de la realización del riesgo de estabilidad, y que la cifra obedecía al
porcentaje de coaseguro que aquella asumió (f. 346, c. 1).

53.1. Aclaró que todos los aspectos de mantenimiento planteados en el dictamen

hacían referencia a la época de los hechos -22 de mayo de 2002 y tiempos
anteriores-, pues la administración actual estaba adelantando buenas labores de
mantenimiento, por lo que no resultaba pertinente la reclamación sobre la
inexistencia de bitácoras del mismo, o sobre los contratos celebrados para el
mantenimiento en la presente administración, cuando las que se cuestionaban
eran las anteriores.

53.2. Manifestó que desconocía las circunstancias de la desaparición o extravío

del informe Carreño-Bazani (arquitectos que hicieron el estudio original sobre las
más de 500 fallas en las construcciones que fueran detectadas por el secretario de
obras y el director de construcciones y que dio lugar a la declaratoria de la
realización del riesgo), puesto que los funcionarios de esa época ya no estaban.

53.3. En cuanto al inventario Ingmaser –estudio de grietas y fisuras contratado por

la Beneficencia de Cundinamarca y entregado el 18 de febrero de 2003-,
manifestó que en el mismo se encontraron “ladrillos rotos de fachada y otras
rarezas arquitectónicas. Entonces una simple fisura no imputable al contratista por
tener como causa los obligatoriamente esperados asentamientos diferenciales se
convierten en gruesa grieta por la interacción de la fisura con materiales de baja
calidad o presunto proceso constructivo. Así que el suscrito imputa las grietas
gruesas al contratista (…)”.

53.4. Reiteró que a su juicio, sí hubo deficiencias en la utilización de la

infraestructura por parte de las entidades departamentales que la afectó, como lo
fue, por ejemplo, la presencia de barredoras mecánicas en una zona no apta para
el tráfico vehicular; en relación con las goteras, la permanencia de basuras,
tacones femeninos y vidrios de botellas rotas, todo lo cual afectó los mantos
permeables, cortándolos; así mismo, las afectaciones provenientes de los trasteos
realizados por las entidades, que ocasionaron grietas y averías, cargas excesivas
que conllevaban a pisos rotos y errores de mantenimiento, todo lo cual lo llevaba a
reafirmar que el grado de responsabilidad del contratista no iba más allá de un
16,75% de las fallas alegadas por la entidad en el acto administrativo acusado.

54. En el proceso 2004-0657, la unión temporal A. Muñoz y Asociados pidió que

se decretara una inspección judicial con intervención de peritos contadores –el
Tribunal a-quo decretó el dictamen pericial pero negó la inspección judicial-, para
que dictaminaran sobre el daño sufrido por dicha unión temporal y cada uno de
sus miembros y cuantificaran los perjuicios materiales ocasionados por la
expedición de los actos administrativos demandados, para lo cual certificarían
sobre i) la pérdida de clientes potenciales que les generó disminución de ingresos
durante el año 2003; ii) la pérdida de contratos, porque la reclamación de la
Beneficencia de Cundinamarca hizo que las aseguradoras fueran renuentes a
expedirles pólizas para participar en concursos y licitaciones y para formalizar
contratos relacionados con su objeto social; iii) la pérdida de contratos ante la
inquietud generada en compañías del sector, que hubieran podido ser socios o
asociados potenciales en diversos proyectos; iv) gastos de asesoría legal para
impugnar los actos administrativos; v) perjuicios derivados de la dificultad para
concretar operaciones de crédito con entidades bancarias y financieras y vi)
detrimento del good-will (f. 121 y 299, c. 1).

55. El dictamen fue rendido por el contador público Edison Cruz García. En el
mismo, calculó un monto total de perjuicios que ascendió a la suma de $
199’911.135,oo, resultantes de la sumatoria de los siguientes factores (f. 312 y
321, c.1; f. 2 a 14, c. 9):

55.1. Lucro cesante por los gastos de asesoría: $ 209.890, correspondientes a los
intereses sobre el monto de los honorarios cancelados al abogado Jorge Eduardo
Narváez Bonnet, calculados desde la fecha del desembolso hasta el día del
experticio.

55.2. Lucro cesante por la imposibilidad de contratar: $ 90´764.300,oo. El perito

tuvo en cuenta las afirmaciones de la unión temporal A. Muñoz y Asociados, en el
sentido de que sufrió una pérdida de clientes potenciales y una pérdida de
contratos, así como la dificultad para concretar operaciones de crédito y
financieras. Afirmó en el dictamen, que dejaron de contratar con la constructora
Amco Ltda (Alfredo Muñoz y Cía. Ltda.) las siguientes firmas: Fundación
Universitaria Autónoma de Colombia, Universidad Libre, Universidad Javeriana,
Corporación Abastos de Bogotá S.A. Corabastos, Ministerio de Justicia y del
Derecho, Instituto Penitenciario y Carcelario INPEC, Policía Nacional de Colombia,
Fiduciaria La Previsora Ltda., Terminal de Transportes S.A., Fundación Los
Caobos y la Aeronáutica Civil, aunque no explicó cómo llegó a esta conclusión,
sino que se limitó a anexar una serie de contratos celebrados por Alfredo Muñoz y
Cía. Ltda. con estas entidades entre 1991 y 1995. A continuación, sostuvo: “(…)
Con base en la ley 80/93 -5 años de inhabilidad para contratar- se calcula el lucro
cesante causado a partir del 22 de mayo del 2002, fecha en la cual se expidió la
resolución No. 117 donde se declaró realizado el riesgo de estabilidad de la obra,
hasta el día 31 de diciembre del 2006. Para establecer una cifra como base para
calcular el perjuicio material del lucro cesante, tomo como ingresos promedios los
siguientes años 2003 y 2004”, lo que le dio unos ingresos promedio de $
378’500.000, a los que aplicó el 5,5%, “que es el factor promedio de utilidades
antes de impuestos obtenidos en los años 2003 y 2004” y el resultado, $
20’817.500, fue la renta estimada anual antes de impuestos, que fue actualizando
año a año desde 2003 hasta 2006, cuando se elaboró el dictamen.

55.3. Pérdida del good will: $ 108’936.945,oo, valor que calculó utilizando el
método “Directo o anglosajón”, el cual explicó que era una técnica para la
valoración de empresas, que tiene en cuenta la tasa de rentabilidad del sector, la
tasa de rentabilidad real de la empresa promedio y el valor sustancial del periodo.

El problema jurídico

Teniendo en cuenta los términos del recurso de apelación interpuesto por las
partes y los hechos probados, deberá la Sala establecer i) si el acto administrativo
demandado estuvo falsamente motivado, por no reunirse los requisitos
indispensables para la declaratoria del siniestro de estabilidad de la obra
contenido en el mismo, ii) si la entidad estatal tenía competencia para declarar la
ocurrencia del siniestro y liquidar unilateralmente los perjuicios y iii) si en la
expedición del acto administrativo demandado, se violó el debido proceso respecto
del contratista y la aseguradora demandante. De comprobarse alguno de los
cargos enunciados, la Sala se relevará de analizar los restantes.

La garantía de estabilidad de la obra

Tal y como quedó acreditado en el plenario, el contrato de obra en virtud del cual
se construyeron las instalaciones para la sede de la Beneficencia de
Cundinamarca y el departamento por parte de la unión temporal A. Muñoz
Asociados, fue celebrado con este contratista por la Fiduciaria Cáceres & Ferro
S.A., en desarrollo del contrato de fiducia pública 223, celebrado entre la
Beneficencia de Cundinamarca y dicha fiduciaria, para la administración e
inversión de los recursos destinados a la cancelación de las obligaciones que ésta
contrajera en cumplimiento del contrato que se celebrare para, entre otras cosas,
la construcción de la sede administrativa de dicha entidad pública.

Para la época de celebración de dicho contrato de fiducia pública, la entidad

contratante, Beneficencia de Cundinamarca, era un establecimiento público del
orden departamental –Decreto 0683 de 1996 15-, razón por la cual en materia de
contratación, se hallaba sujeta a las disposiciones de la Ley 80 de 1993, de
acuerdo con lo establecido en su artículo 2º.

El artículo 32 del referido estatuto, enunció algunos de los contratos estatales que
pueden ser celebrados por las entidades sujetas a sus disposiciones, entre los
cuales se hallan los encargos fiduciarios y la fiducia pública –num. 5º-. La norma
estableció que estos negocios jurídicos sólo pueden celebrarse para objetos y con
plazos precisamente determinados16, sin que las entidades públicas
fideicomitentes puedan delegar, en ningún caso, en las sociedades fiduciarias, la
adjudicación de los contratos que se celebren en desarrollo del encargo o de la
fiducia pública. De la misma manera, determinó que “Los actos y contratos que se
realicen en desarrollo de un contrato de fiducia pública o encargo fiduciario
15
Por Decreto 2865 de 1997 del gobernador de Cundinamarca, se transformó en empresa
industrial y comercial departamental y nuevamente, mediante Decreto 2202 de 1998,
recuperó la naturaleza de establecimiento público. Ver: Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 19 de julio de 2002,
expediente 7470, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero.
16
A diferencia de lo que sucede con la fiducia regulada por las normas de derecho
privado, el referido artículo 32 del estatuto de contratación estatal, establece que la fiducia
que se autoriza por esta ley para el sector público, “nunca implicará transferencia de
dominio sobre bienes o recursos estatales, ni constituirá patrimonio autónomo del propio
de la respectiva entidad oficial” y le serán aplicables las normas del Código de Comercio
sobre fiducia mercantil, en cuanto sean compatibles con lo dispuesto en la Ley 80.
cumplirán estrictamente con las normas previstas en este estatuto, así como con
las disposiciones fiscales, presupuestales, de interventoría y de control a las
cuales esté sujeta la entidad estatal fideicomitente”.

El Decreto 679 de 1994, reglamentario de la Ley 80, en su artículo 23 reiteró que

en ningún caso las entidades públicas fideicomitentes podrán delegar en las
sociedades fiduciarias la adjudicación de los contratos que celebren en desarrollo
del encargo fiduciario o de la fiducia pública, no obstante lo cual, también dispuso
que “(…) podrán encomendar a la fiduciaria la suscripción de tales contratos y la
ejecución de todos los trámites inherentes a la licitación o concurso”, evento que
da lugar a la celebración de un contrato por parte de un particular, en ejercicio de
una función propia del Estado.

De acuerdo con lo anterior, es claro que, si bien la Fiduciaria Cáceres & Ferro S.A.
se hallaba autorizada para celebrar el contrato de obra pública para la
construcción de la nueva sede de la Beneficencia y la Gobernación del
departamento de Cundinamarca, dicho contrato estaba sujeto a las disposiciones
de la Ley 80 de 1993 y en lo no regulado por ella, a las normas de derecho común,
tal y como lo dispuso su artículo 1317.

El numeral 19 del artículo 25 del estatuto de contratación estatal, estableció la

obligación del contratista de prestar garantía única de cumplimiento de las
obligaciones surgidas del contrato y determinó que la misma consistiría en póliza
expedida por compañías de seguros legalmente autorizadas para funcionar en
Colombia o en garantías bancarias. Esta norma fue reglamentada por el Decreto
679 de 1994, en cuyo artículo 17 enunció los riesgos que debía cobijar la garantía
única, que debían corresponder a las obligaciones y prestaciones del respectivo
contrato, tales como los de buen manejo y correcta inversión del anticipo o pago
anticipado, cumplimiento del contrato, estabilidad de la obra, calidad del bien o
servicio, correcto funcionamiento de los equipos, pago de salarios, prestaciones
sociales e indemnizaciones. Dispuso así mismo, que la vigencia de los amparos

17
El numeral 1º del artículo 32 de la referida ley, definió el contrato de obra pública como
aquel que celebran las entidades estatales “para la construcción, mantenimiento,
instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre
bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago”, sin que en parte
alguna del estatuto contractual se regule esta clase de contrato, por lo cual debe acudirse
a lo dispuesto en las normas de derecho común, en aplicación de lo dispuesto por su
artículo 13: “Art. 13.- Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo
2º del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes,
salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley”.
de estabilidad de la obra, calidad de la obra o servicio suministrado, provisión de
repuestos y accesorios, debería cubrir cuando menos por el lapso en que de
acuerdo con el contrato y la legislación civil o comercial, el contratista deba
responder por la garantía mínima presunta, por vicios ocultos, garantizar el buen
funcionamiento de los bienes suministrados, responder por la estabilidad de la
obra o asegurar el suministro de repuestos y accesorios, y que el término del
amparo de estabilidad de la obra sería determinado por la entidad según la
naturaleza del contrato y no sería inferior a cinco años 18.

La obligación de constituir la garantía de estabilidad de la obra, surge una vez ésta

es terminada y entregada a satisfacción de la entidad contratante, puesto que su
finalidad es la de cubrir el riesgo de que, con posterioridad a ese momento, se
presenten afectaciones en la respectiva construcción, que no podían ser
advertidas al momento de la entrega.

Es decir que cuando se termina la obra, la entidad procede a recibirla a

satisfacción, siempre que en el momento de la entrega, aquella cumpla con los
requerimientos exigidos contractualmente 19. El hecho de que la obra sea recibida
en estos términos, no excluye el riesgo de que con posterioridad, presente
18
Artículo  17°.- De los riesgos que debe cobijar la garantía única. // La garantía debe ser
suficiente de acuerdo con las distintas clases de obligaciones amparadas. // Se incluirán
únicamente como riesgos amparados aquéllos que correspondan a las obligaciones y
prestaciones del respectivo contrato, tales como, los de buen manejo y correcta inversión
del anticipo o pago anticipado, cumplimiento del contrato, estabilidad de la obra, calidad
del bien o servicio, correcto funcionamiento de los equipos, pago de salarios,
prestaciones sociales e indemnizaciones. En los contratos de obra y en los demás que
considere necesario la entidad se cubrirá igualmente la responsabilidad civil frente a
terceros derivados de la ejecución del contrato a través de un amparo autónomo
contenido en póliza anexa. // (…) // Para evaluar la suficiencia de las garantías se
aplicarán las siguientes reglas: // (…) // d) El valor de los amparos de estabilidad de la
obra, calidad del bien o servicio y correcto funcionamiento de los equipos, ha de
determinarse en cada caso con sujeción a los términos del contrato con referencia en lo
pertinente al valor final de las obras, buen servicio contratado u objeto del contrato. // La
vigencia de los amparos de estabilidad de la obra, calidad de la obra o servicio
suministrado, provisión de repuestos y accesorios deberá cubrir cuando menos por el
lapso en que de acuerdo con el contrato y la legislación civil o comercial, el contratista
debe responder por la garantía mínima presunta, por vicios ocultos, garantizar el buen
funcionamiento de los bienes suministrados, responder por la estabilidad de la obra o
asegurar el suministro de repuestos y accesorios. // El término del amparo de estabilidad
de la obra lo determinará la entidad según la naturaleza del contrato y no será inferior a
cinco años. // (…) // Parágrafo.- No obstante lo dispuesto en este artículo, el Gobierno
podrá autorizar en casos excepcionales que la garantía única tenga una cobertura inferior
a los mínimos previstos en este artículo.”
19
Como lo establece el numeral 4º del artículo 2060 del C.C., relativo a los contratos de
construcción de edificios, “El recibo otorgado por el dueño, después de concluida la obra,
sólo significa que el dueño la aprueba, como exteriormente ajustada al plan y a las reglas
del arte, y no exime al empresario de la responsabilidad que por el inciso precedente se le
impone”.
desperfectos o defectos que en ese momento no eran detectables, razón por la
cual al constructor se le exige garantizar la integridad de la obra, durante un lapso
mínimo posterior a su entrega 20. Como lo tiene establecido de tiempo atrás la
jurisprudencia:

De ser cierto que el contratista de una obra pública, con la liquidación

del contrato, se libera de responder por la estabilidad de la misma y su
buena calidad, habría que aceptar dos tesis francamente inaceptables.
La primera, que la administración contratante no podrá instaurar, luego
de la liquidación acción de perjuicios contra el contratista por la obra
que perece o amenaza ruina, bien por vicios en la construcción o en los
materiales utilizados o por vicios en el suelo que debió conocer, porque
esa liquidación purgó cualquier vicio en la construcción; o, en otras
palabras, que luego de la liquidación el contratista no será responsable
por la construcción de la obra. Y la segunda, que la estabilidad de la
obra y su buena calidad no son obligaciones emanadas del contrato
porque el art 2060 del c.c., en sus nls 3 y 4, sólo opera en el derecho
privado y para las obras contratadas entre particulares.
Las afirmaciones precedentes no tienen justificación alguna, por
desconocer los efectos de los contratos y de las obligaciones
emanados de los mismos. Los contratos se celebran para su recto y
cabal cumplimiento; y en los contratos de obra pública ese
cumplimiento es de interés general; y la aceptación inicial que se haga
por el dueño de la misma durante la diligencia de entrega, no le
impedirá a éste exigirle al constructor que le responda en el futuro por
su estabilidad y buena calidad de los materiales utilizados. De allí que
si nadie discute esa facultad en el campo del derecho privado, frente a
las obras públicas es más evidente esa exigencia porque en éstas está
involucrado, como se dijo, el interés general.
En tal sentido, si la obligación de estabilidad, de rango legal y supletiva
de la voluntad de las partes (art 2060 antecitado), opera entre
particulares, no se entiende cómo pueda alegarse su inoperancia en el
campo de las obras públicas que interesan a toda la comunidad. Se
habla de norma supletiva porque los contratantes podrán convenir
plazos diferentes para exigir esa estabilidad.
Y ante el vacío que se observa dentro del régimen legal de los
contratos estatales, en especial en el de obra pública, nada impide así
la aplicación de ese art 2060 también en el aludido campo salvo
estipulación en contrario, en la cual se entienda que las partes
convinieron un plazo de estabilidad mayor o menor al término de 10
años señalado en esta norma21.

20
El numeral 3 del artículo 2060 del C.C., dispone: “Si el edificio perece o amenaza ruina,
en todo o parte, en los diez años subsiguientes a su entrega, por vicio de la construcción,
o por vicio del suelo que el empresario o las personas empleadas por él hayan debido
conocer en razón de su oficio, o por vicio de los materiales, será responsable el
empresario …”.
21
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia
del 10 de julio de 1997, expediente 9286, C.P. Carlos Betancur Jaramillo.
Es claro entonces, que tratándose de contratos estatales de obra, la ley estableció
como término mínimo de la garantía de estabilidad de la obra, el de 5 años 22,
contados a partir de su entrega y recibo a satisfacción, lapso durante el cual estará
cubierto el riesgo de que la obra perezca o amenace ruina, bien sea por vicios en
la construcción, o en los materiales utilizados, o por vicios en el suelo que el
contratista debió conocer. Cobertura que, en razón de la naturaleza del contrato
de seguro, será amparada por la aseguradora, en quien recaerá la obligación de
indemnizar.

No obstante lo dicho, es necesario puntualizar la diferencia que existe entre la

responsabilidad del constructor, consagrada en el artículo 2060 del C.C., y la
responsabilidad de la aseguradora, que surge con ocasión del amparo de
estabilidad de la obra, que asume a su cargo en virtud del contrato de seguro en el
que actúa como tomador el contratista de la administración. Esta, a su vez, es
beneficiaria de la póliza, contentiva de la garantía de cumplimiento del contrato a
favor de la entidad estatal.

La responsabilidad del primero, surge del solo hecho de haber construido la

respectiva obra, mientras que la que le corresponde a la aseguradora, se hace
efectiva cuando se configura el siniestro de estabilidad de la obra, de acuerdo con
el riesgo amparado en la respectiva póliza de seguro.

Se trata de dos situaciones jurídicas diferentes, lo que se traduce en que, el hecho

de que el contratista traslade el riesgo a la aseguradora, en la forma y tiempo
establecidos por la ley, no lo releva a él mismo de su propia responsabilidad, en su
calidad de constructor, en los términos de las normas de derecho común, como
bien lo ha reconocido la doctrina:

22
Actualmente, el artículo 2.2.1.2.3.1.7. del Decreto 1082 de 2015 se refiere al amparo de
estabilidad y calidad de la obra y determina que es aquel que “cubre a la Entidad Estatal
de los perjuicios ocasionados por cualquier tipo de daño o deterioro, imputable al
contratista, sufrido por la obra entregada a satisfacción”. El artículo 2.2.1.2.3.1.14 del
mismo decreto, establece: “Suficiencia de la garantía de estabilidad y calidad de
la obra.  Esta garantía debe estar vigente por un término no inferior a cinco (5) años
contados a partir de la fecha en la cual la Entidad Estatal recibe a satisfacción la obra. La
Entidad Estatal debe determinar el valor de esta garantía en los pliegos de condiciones de
la Contratación, de acuerdo con el objeto, el valor, la naturaleza y las obligaciones
contenidas en el contrato. // La Entidad Estatal puede aceptar que esta garantía tenga
una vigencia inferior a cinco (5) años previa justificación técnica de un experto en la
materia objeto del contrato”.
 (…) cuando las partes establecen en el contrato una cláusula especial
de garantía de estabilidad de obra, generalmente por un período corto,
de uno o dos años, no quiere significar que cese la obligación que la ley
civil le impone al empresario. La convención de garantía tiene un efecto
directo: concederle al dueño de la obra la posibilidad de accionar con
fundamento en la garantía que ofrezca el empresario si la obra no
reúne las condiciones generales del contrato. Es, ciertamente, una
obligación convencional.

Y la obligación convencional señalada no puede modificar la que

legalmente corresponde al empresario de acuerdo con lo dispuesto en
el artículo 2060.

Además, las partes no pueden recortar el plazo de diez años que la ley
establece para que el dueño de la obra ejerza [la] garantía nacida del
contrato de construcción, regulada por el artículo 2060. Otra cosa sería
si dijera, la norma en cita, que las partes pueden reducir el plazo de
garantía o se expresara en el sentido que la garantía es hasta por diez
años, ya que dejaría abierta la oportunidad de disminuirse el término
legal por voluntad de los contratantes23.

Naturaleza del riesgo de estabilidad de la obra

El Decreto-ley 222 de 1983, anterior estatuto de contratación administrativa,

dispuso –art. 67- que en todo contrato –salvo los de empréstito, arrendamiento
cuando la entidad fuera arrendataria e interadministrativos, en los que no sería
obligatoria esta cláusula- se debía pactar la obligación del contratista de garantizar
el cumplimiento del contrato, el buen manejo e inversión del anticipo, la estabilidad
de la obra, la calidad del servicio, el pago de salarios, prestaciones e
indemnizaciones del personal utilizado para la ejecución del contrato y el correcto
funcionamiento de los equipos suministrados y/o instalados. Sin embargo, no
definió cada uno de los riesgos que debían ser cubiertos por la garantía, sino que
defirió esta tarea, como parte de la reglamentación de las garantías, a la
Contraloría General de la República –art. 69 24-. Por su parte, el artículo 70 de este
estatuto, estableció que las garantías podían consistir en fianzas de bancos o de
compañías de seguros, cuyas pólizas matrices debían ser aprobadas por la
Superintendencia Bancaria.

23
Bonivento Fernández, José Alejandro, “Los principales contratos civiles y su paralelo
con los comerciales”, Librería Ediciones del Profesional Ltda., 20ª ed., 2017, p. 593.
24
“Art. 69.- De la cuantía y término de las garantías- La entidad contratante, de acuerdo
con reglamentación de la Contraloría General de la República, determinará la cuantía y el
término de las garantías a que se refiere el artículo 67. Este término no podrá ser inferior
al de ejecución y liquidación del contrato”.
En ejercicio de la competencia legalmente otorgada, la Contraloría General de la
República expidió la Resolución 10500 de 1984, en cuyo artículo 1º dispuso que el
asegurador, al garantizar obligaciones emanadas de los contratos administrativos
o encaminadas a su suscripción, ante los sujetos previstos en el artículo primero
del Decreto-ley 222 de 1983 y demás entidades incluidas en el presupuesto
nacional, debía expedir el documento en el que constara el contrato de seguro, de
conformidad con la póliza matriz que previamente hubiera aprobado la
Superintendencia Bancaria. En el capítulo II, esta resolución se refirió a las
diferentes clases de garantías y en el artículo 15, reguló específicamente la
garantía de estabilidad de la obra, en los siguientes términos:

Por medio de esta garantía las entidades contratantes se precaven del

evento que durante un periodo de tiempo determinado, la obra objeto
del contrato, en condiciones normales de uso, no sufrirá deterioros que
impidan la utilización o el servicio para el cual se ejecutó, ni perderá las
características de armonía, seguridad y firmeza de su estructura.

Dispuso que la cuantía de esta garantía estaría determinada en cada caso por la
entidad contratante pero no podría ser inferior al 5% del valor final de la obra –
art.15- y que la entidad establecería su término teniendo en cuenta las
características de cada obra, pero no podría ser inferior a dos años ni superior a
cinco años y que debía otorgarse simultáneamente con el recibo de la obra.

La anterior reglamentación desapareció con la entrada en vigencia de la Ley 80 de

1993, la cual no contiene la descripción de los distintos riesgos que deben
ampararse en virtud de la garantía única de cumplimiento que deben constituir los
contratistas a favor de las entidades contratantes –num. 19, art. 25-, ni su Decreto
reglamentario 679 de 1994 estableció su alcance, más allá de la vigencia y cuantía
mínimas de los amparos –art.17-25.

En relación con la determinación del contenido de los riesgos que deben ser
amparados por la garantía única de cumplimiento de los contratos estatales
establecida por la Ley 80 de 1993 y que ésta no se ocupó de definir ni delimitar, ha
dicho la jurisprudencia:

25
Como sí lo hizo el artículo 116 del Decreto 1510 de 2013 –compilado en el Decreto 1082
de 2015-, según el cual el amparo de estabilidad y calidad de la obra “cubre a la Entidad
Estatal de los perjuicios ocasionados por cualquier tipo de daño o deterioro, imputable al
contratista, sufrido por la obra entregada a satisfacción”, norma que, sin embargo, es
posterior a la celebración del contrato de obra objeto de la presente controversia, que fue
suscrito en 1996.
 Con la expedición del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,
contenido en el Decreto-ley 663 de 1993 se dispuso, en lugar de la
aprobación previa de la póliza de seguro por parte de la
Superintendencia Bancaria, la obligación de depositar las respectivas
proformas de las pólizas de seguros por ramo de aseguramiento 26 por
parte de las entidades aseguradoras en la citada Superintendencia, de
manera que las cláusulas de las pólizas matrices para operar en cada
ramo de aseguramiento debieron ser definidas por cada entidad
aseguradora, antes de su utilización y no se requirió de una aprobación
previa para la respectiva póliza de seguro, disposición vigente para la
época en que se expidieron las pólizas del contrato del contrato de obra
examinado en el sub-lite.
Por su parte, la Ley 389 de 1997 modificó el parágrafo final del artículo
1047 del Código de Comercio en relación con la prueba de las
condiciones del contrato de seguro, en el siguiente sentido:
“En los casos en que no aparezca expresamente acordadas, se tendrán
como condiciones del contrato aquellas de la póliza o anexo que el
asegurador haya depositado a la Superintendencia Bancaria para el
mismo ramo, amparo, modalidad de contrato y tipo de riesgo.”
Por lo anterior, a partir del Decreto-ley 663 de 1993 que reguló las
operaciones autorizadas a las entidades vigiladas por la
Superintendencia Bancaria, entre ellas las compañías aseguradoras y
del nuevo régimen de contratación estatal contenido en la Ley 80 de
1993, las coberturas de los diversos riesgos amparados en la
denominada garantía única de cumplimiento exigida en la citada Ley
80, se defirieron al contenido de la póliza establecida por la entidad
aseguradora para el respectivo ramo de aseguramiento –en este caso
el seguro especial denominado de cumplimiento- de tal manera que la
póliza define y prueba el contenido del respectivo contrato de seguro y,
por tanto, su clausulado de condiciones generales se debe tener como
la “ley del contrato”, a la cual se refiere el artículo 1602 del Código Civil
y como fuente de interpretación sistemática del contrato de seguro de
cumplimiento27.
De la misma manera cabe señalar que a partir de esta regulación del
contrato de seguro hay lugar a concluir que las cláusulas ambiguas
dictadas o elaboradas por la propia compañía aseguradora se deberán
interpretar en su contra, siguiendo la regla del artículo 1624 del Código
Civil, en tanto que –bueno es repetirlo- la propia aseguradora definió el
contenido de las cláusulas del contrato desde el momento en que
estableció el texto de la póliza matriz o de condiciones generales de los
distintos amparos o riesgos en el respectivo ramo de aseguramiento.
(…)

Ahora bien, las compañías de seguros autorizadas para operar en

Colombia tienen como regla general la facultad que les asiste de
seleccionar los riesgos que deseen asumir de acuerdo con su
experiencia y su capacidad técnica y económica 28 si se tiene en cuenta

26
[35] “Artículo 184 “Modelos de pólizas y tarifas. Los modelos de pólizas y tarifas no
requerirán autorización previa de la Superintendencia Bancaria. En todo caso deberán
ponerse a disposición de dicho organismo antes de su utilización, en la forma y con la
antelación que determine con carácter general.”
27
[36] “Artículo 1622 del Código Civil”.
28
[51] “La única excepción a este principio la constituyen los seguros obligatorios creados
solamente por ley, de conformidad con lo estipulado en el artículo 191 del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, en los cuales las entidades aseguradoras que tengan
 que el artículo 1056 del Código de Comercio dispone que el
“asegurador podrá a su arbitrio asumir todos o algunos de los riesgos a
que estén expuestos el interés o la cosa asegurados” 29.
La contrapartida de esa autonomía para delimitar el riesgo en el
contrato de seguro y decidir si se emite o no lo póliza de seguro, no
puede ser otra que la carga de la compañía de seguros de evaluar y
definir en forma completa y clara las condiciones del riesgo para
minimizar su exposición al mismo30 y prestar un adecuado servicio de
aseguramiento.
Por lo anterior, delimitado el riesgo por la propia compañía de seguros y
expedida la póliza correspondiente, la aseguradora tendrá la
consecuente obligación de responder por el siniestro en los términos de
la póliza de seguro otorgada, es decir que como consecuencia de su
decisión voluntaria y libre de asumir un riesgo y de la expedición de la
póliza respectiva, se le impone la obligación primordial de indemnizar al
asegurado, mediante el pago de las sumas estipuladas -o la reposición
o reconstrucción de la cosa asegurada en su caso- sin que le sea
permitido en el momento de la reclamación entrar a redefinir el riesgo
amparado o recortar el alcance de su cobertura, en forma unilateral y
con fundamento en interpretaciones acerca de la naturaleza o alcance
del amparo o invocar términos y condiciones que no fueron expresados
en la póliza31.

Cabe acotar a lo anterior, que las condiciones generales de una póliza de seguro
resultan vinculantes para el tomador, asegurado y beneficiario, pero tan sólo en la
medida en que ellas no contravengan normas legales. Así lo reconoce la doctrina
nacional, que al referirse a la naturaleza jurídica de aquellas, manifiesta que, de un
lado, en caso de conflicto con las condiciones particulares de la póliza, las
generales deben entenderse subordinadas a éstas; y de otro lado, “(…) lo están
necesariamente a la ley si, de un modo u otro, la contravienen. Porque no

autorizado el ramo correspondiente están en la obligación de otorgar la cobertura en los

términos que la ley lo prevea, sin posibilidad de negar la asunción del riesgo.”
Superintendencia Bancaria, (hoy Superintendencia Financiera de Colombia) Concepto
No. 1999001812-2. Marzo 2 de 1999”.
29
[52] “En el mismo sentido se pronunció la Superintendencia Financiera de Colombia en
concepto 2008025265-001 del 9 de junio de 2008”.
30
[53] “Superintendencia Bancaria, (hoy Superintendencia Financiera de Colombia)
Concepto No. 1999001812-2. Marzo 2 de 1999. Intendente de Seguros y Reaseguros.
“En este sentido, si la aseguradora decide asumir la cobertura relativa al cambio de
milenio, es necesario obtener y comprobar toda la información pertinente del riesgo, con
el propósito de determinar el estado de compatibilidad de los sistemas de información de
tomadores y/o asegurados con el cambio de milenio, a más de contar con el respaldo de
reaseguradores inscritos en el registro de esta Superintendencia, máxime si tenemos en
cuenta que la expedición de pólizas de seguro respecto de las cuales la sociedad no haya
logrado obtener, mediante el empleo de contratos de reaseguro, colocación en firme del
respectivo riesgo, constituye práctica insegura y no autorizada, conforme lo establece el
literal d, subnumeral 3.2, numeral 3, Capítulo Segundo del Título Sexto de la Circular
Básica Jurídica No. 007 de 1996.”
31
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
Subsección A, sentencia del 24 de julio de 2013, expediente 27505, C.P. Mauricio Fajardo
Gómez.
constituyen per se normas objetivas de derecho en la medida en que bien pueden
ser distintas para cada asegurador, es éste mismo quien las somete a la
aprobación de aquella dependencia fiscalizadora 32. Por lo cual, sean favorables al
asegurado o adversas a sus intereses, si aparecen en pugna con preceptos
legales imperativos, como tales inmodificables, o con aquellos susceptibles tan
solo de modificación a favor del tomador, asegurado o beneficiario (art. 1162),
pueden ser judicialmente desestimadas” 33. Es decir que resultan válidas para
regular cada relación contractual aseguradora las condiciones generales
secundum legem o praeter legem, pero no las contra legem.

Y no debe olvidarse que en la medida en que se trate de pólizas de seguros que

operen como garantía única de cumplimiento de los contratos estatales, su
regulación no está limitada a la contenida en el Código de Comercio para los
contratos de seguro en general, toda vez que tales garantías también están
reguladas por normas de derecho público, imperativas y de obligatorio
cumplimiento, sobre aspectos que, por lo tanto, no pueden dejarse a la libre
disposición de la aseguradora34.
32
Se refiere a la Superintendencia Bancaria, cuando era necesario que esta entidad
aprobara las pólizas matrices de cada ramo de aseguramiento.
33
Ossa G., J. Efrén, “Teoría General del Seguro – El Contrato” Editorial Temis, 1984, p.
234.
34
“(…) los contratos de seguro que celebran los contratistas de la Administración con las
aseguradoras legalmente autorizadas para funcionar en el país, con el objeto de
garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los contratos estatales, se
rigen, no solamente por las normas del Código de Comercio, sino también por las normas
del Estatuto de Contratación Estatal que se refieren expresamente a tales garantías, así
como a las normas que lo reglamenten y complementen. // La Ley 80 de 1993, regula
aspectos relativos no sólo al contrato de seguro que debe celebrar su contratista para
garantizar el cumplimiento del contrato estatal, sino también normas sobre la forma de
hacer efectiva la indemnización derivada de ese contrato de seguro: // 3.2.1. Sobre el
primer aspecto, se observa que el artículo 25, numeral 19 de la mencionada ley,
establece la obligación de los proponentes, en los procesos de selección de contratistas,
de prestar garantía de seriedad de sus ofertas y la obligación de los contratistas de la
Administración, de prestar una garantía única de cumplimiento de sus obligaciones
contractuales, garantías éstas, que podrán consistir en una póliza de seguro expedida por
una compañía de seguros legalmente autorizada para funcionar en el país. // En relación
con la garantía de cumplimiento, la norma prescribe que la misma se entenderá vigente
hasta la liquidación del contrato garantizado y la prolongación de sus efectos, y que,
tratándose de pólizas, las mismas no expirarán por falta de pago de la prima o por
revocatoria unilateral, disposiciones éstas, que resultan ajenas a los contratos de
seguro regulados por el Código de Comercio. // Y el Decreto 679 de 1994, que
reglamentó entre otros, el numeral 19 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, definió (art.
16) cuál es el objeto de la garantía única de cumplimiento, qué riesgos –que deben
corresponder a obligaciones y prestaciones del respectivo contrato garantizado- debe
cubrir, y cuál es la extensión mínima de los amparos que debe contener, desde el punto
de vista de su valor y de su vigencia (art. 17), para que la entidad contratante, encargada
de aprobarla, pueda admitir esa garantía como suficiente (art. 18); por otra parte, también
dispuso este decreto, que, cuando la garantía única no se pague voluntariamente,
continuará haciéndose efectiva a través de la jurisdicción coactiva, con sujeción a las
Por otra parte, no se puede perder de vista la finalidad que se persigue con los
distintos amparos exigidos en las garantías de los contratos estatales.
Específicamente, en relación con el amparo de estabilidad de la obra, tal y como
su nombre lo indica, a través del mismo la entidad contratante se precave de los
perjuicios que puede sufrir, en aquellos eventos en los que, con posterioridad a la
terminación del contrato de obra y después de su inicial recibo a satisfacción, la
construcción o edificación entregada presenta graves deterioros que, por causa de
un vicio oculto35 -es decir aquel que no se podía razonablemente advertir al
momento de la entrega de la obra-, impidan su normal utilización. Garantía que, en
todo caso, como ya se vio, corresponde a la responsabilidad que está a cargo del
constructor, en virtud de lo dispuesto por el numeral 3º del artículo 2060 del
Código Civil, que la extiende por un lapso de 10 años a partir de su entrega, pero
que para efectos de la garantía única de cumplimiento de los contratos estatales,
fue reducida por la reglamentación especial a un término máximo de 5 años.

Y tal y como lo dispone la referida norma civil, esa responsabilidad opera en

aquellos eventos en los que el edificio perece o amenaza ruina en todo o en parte,
por vicio de la construcción, o por vicio del suelo que el constructor o sus
empleados debían conocer en razón de su oficio, o por vicio de los materiales
suministrados por aquel, es decir, por causas imputables al contratista.

disposiciones legales. // 3.2.2. Por otra parte, y en cuanto a la forma de hacer efectiva la
indemnización correspondiente, se tiene que, el artículo 18 de la Ley 80 de 1993, que se
refiere a la facultad de la Administración de declarar la caducidad de los contratos
estatales frente al incumplimiento grave de sus obligaciones por parte del contratista,
establece que esta declaración debe hacerse mediante acto administrativo debidamente
motivado, declaratoria que, además, dispone esta norma, será constitutiva del siniestro
de incumplimiento. // Se advierte entonces, del análisis de las anteriores normas de
Derecho Público, que el contrato de seguro celebrado para garantizar el cumplimiento de
las obligaciones derivadas de un contrato estatal, no es igual al que se puede celebrar
para el amparo de otra clase de obligaciones, que existan a favor de particulares, que se
sujetará, en su integridad, a las normas del Código de Comercio” (las negrillas son del
texto original) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, sentencia del 6 de junio de 2007, expediente 30565, C.P. Ramiro Saavedra
Becerra.
35
La doctrina española, refiriéndose a los requisitos para exigir la responsabilidad del
constructor por los daños producidos con posterioridad a la entrega de la obra, manifiesta
que para que aquella surja es necesario que se produzca “la ruina” y que la causa
determinante de ese resultado tiene que ser los “vicios ocultos”: “La primera expresión
debe ser objeto de una interpretación amplia, en el sentido de que comprende no sólo la
“ruina material” (derivada de la destrucción de lo construido por graves defectos en la
construcción, que puede llegar a producir el colapso físico de la construcción, o la
devastación de su estructura), sino también la llamada “ruina funcional” (que se aplica
cuando la obra no es útil para su destino, o no sirve adecuadamente para satisfacer la
finalidad por la cual fue contratada)”. Blanquer Criado, David, “Los Contratos del Sector
Público”, Parte I, Editorial Tirant Lo Blanch, Valencia, 2013, p. 685.
La doctrina, al referirse a las garantías de los contratos estatales, alude a la
obligación que recae sobre el contratista de concurrir al saneamiento de los vicios
ocultos, como sucede en el caso del contrato de obra, cuando “(…) deberá
responder de la estabilidad de los trabajos de construcción, mantenimiento,
adecuación, etc., que se hayan realizado sobre un bien inmueble, es decir, que
durante el término previsto en la ley, o en subsidio en el contrato, la obra realizada
no se destruirá o amenazará ruina por vicio de la construcción, o del suelo, o de
los materiales, que el contratista ha debido conocer en razón de su profesión u
oficio (…). Es lógico que el saneamiento sólo cubre los vicios inherentes a la
construcción de la obra, a la fabricación e instalación de los equipos y a la calidad
de los materiales, y no al deterioro que se produzca naturalmente por su uso
normal, o por una indebida utilización de los mismos” 36.

De acuerdo con lo anterior, la Sala concluye que el amparo de estabilidad de la

obra no está destinado a cubrir cualquier clase de defecto, desperfecto o
afectación que presenten las obras con posterioridad a su entrega y recibo a
satisfacción por parte de la entidad. Para su efectividad, se requiere que los daños
surgidos en la respectiva edificación o construcción sean de tal magnitud, que
amenacen seriamente su correcta utilización o la impidan, y deben obedecer
además, a circunstancias imputables al contratista.

El caso concreto

Para garantizar la estabilidad de la obra entregada por la parte actora a la

Beneficencia de Cundinamarca, en virtud del contrato de obra ejecutado para la
construcción de la nueva sede de esta entidad y de la Gobernación de
Cundinamarca, se expidió, como quedó visto, una póliza que en sus
consideraciones generales, definió el amparo como aquel que “cubre a las
entidades estatales contratantes contra el riesgo de que, durante el término
estipulado y en condiciones normales de uso, la obra sufra deterioros imputables
al contratista, que impidan el servicio para el cual se ejecutó. Cuando se trate de
edificaciones, la estabilidad se determinará de acuerdo con los planos, proyectos,
seguridad y firmeza de la estructura”.

36
Escobar Gil, Rodrigo, “Teoría General de los Contratos de la Administración Pública”,
Legis Editores S.A., 1ª ed., 1999, p. 252 y 253.
Es claro entonces, que el amparo contenido en la referida póliza, coincide con la
finalidad que se persigue a través de la garantía de estabilidad de la obra, en los
términos en los que se explicó párrafos atrás, en cuanto contempla la
indemnización de perjuicios que pueda sufrir la entidad como consecuencia de los
graves defectos que presente la edificación con posterioridad a su entrega, que
impidan su normal utilización y que sean imputables al contratista.

Ahora bien, el análisis del material probatorio obrante en el plenario y relacionado

en la presente providencia, no permite concluir que, en el presente caso, los daños
que se produjeron o advirtieron en las edificaciones de la nueva sede de la
Beneficencia y del departamento de Cundinamarca, hayan sido estructurales, es
decir, de tal magnitud que amenazaran la estabilidad de la obra e impidieran su
normal utilización.

Al respecto, observa la Sala que pasados 9 meses de la entrega y recibo a

satisfacción de la obra, que se produjo el 23 de mayo de 1997 -hecho probado 3-,
ya la entidad contratante empezó a efectuar reclamaciones al contratista para que
llevara a cabo reparaciones de averías que se habían presentado en las
edificaciones, tales como goteras en la placa del techo del primer piso en la plaza
de armas -hecho probado 4-.

El contratista atribuyó muchos de los daños objeto de reclamación, a la falta de

mantenimiento o mantenimiento inadecuado por parte de la entidad propietaria de
las obras y al mal uso que se estaba haciendo de algunas de las instalaciones, de
lo cual inclusive le remitió fotografías al gobernador de Cundinamarca, en las que
se visualizaban las actuaciones que, a su juicio, estaban ocasionando las goteras,
taponamientos, grietas, etc., sobre las que se le habían hecho reclamos al
contratista, tales como la utilización de andamios colgantes, instalados en forma
indebida y que dañaban el manto de impermeabilización, la circulación de
personal por la cubierta, que no estaba diseñada para ello, la falta de limpieza de
canales y sifones, que ocasionaban taponamientos y provocaban inundaciones y
goteras, la indebida utilización de las escaleras de emergencia para almacenar
objetos, con un exceso de carga que podía provocar agrietamientos, el deficiente
mantenimiento de las marquesinas de la plaza de armas por terceros, que estaban
utilizando materiales de impermeabilización equivocados y que dañaban esas
estructuras, el mal estado de las claraboyas de la plazoleta de la Gobernación, por
el mal mantenimiento que se les había efectuado y que afectaba la
impermeabilización, etc. -hechos probados 5, 10, 11-.

En mayo del año 2001, esto es, a 4 años de haber sido entregadas y recibidas las
obras a satisfacción, funcionarios de la Gobernación de Cundinamarca entregaron
un inventario de las averías detectadas en las construcciones objeto del contrato,
correspondientes a i) humedad en muros y cubierta, ii) grietas y fisuras en
mampostería, enchapes y acabados de piso y en las diferentes fachadas, y iii)
desprendimiento de mampostería -hecho probado 12-. En octubre del mismo año,
se presentó un informe a la Gobernación del departamento, en el que se mencionó
la existencia de más de 500 de esta clase de fallas en los edificios, respecto de las
cuales era necesario establecer sus causas y, especialmente, contratar un estudio
para determinar el estado de la estructura en general -hecho probado 14- y en
mayo de 2002, se estableció como evaluación económica de los referidos daños,
la suma de $ 508’386.169,68.

A pesar de que el contratista consideró que muchas de estas fallas no le eran

imputables, lo cierto es que asumió, durante los años de 1998, 1999 y 2000,
múltiples reparaciones de los daños presentados con posterioridad a la entrega de
las obras, como le correspondía en su calidad de constructor, que debe garantizar
la calidad y estabilidad de las edificaciones ejecutadas -hechos probados 7, 8, 9 y
11-.

Es claro también para la Sala, a partir del análisis del material probatorio obrante
en el proceso, que a pesar de las múltiples fallas detectadas en las construcciones
objeto del contrato ejecutado por la unión temporal A. Muñoz Asociados, en
realidad no había certeza en relación con las causas de las mismas: i) Cuando en
el 2001 se hizo el inventario de las averías presentadas, por parte de funcionarios
del Departamento de Cundinamarca, se advirtió que, con ese documento, no
pretendían establecer las posibles causas, sino permitir el diseño de los
correctivos necesarios -hecho probado 12-; ii) en octubre de 2001, cuando se
relacionaron más de 500 fallas encontradas en las construcciones, se advirtió así
mismo, que era prioritario contratar a una entidad idónea, para que determinara
las causas de las mismas, y que estableciera un diagnóstico del estado de la
estructura en general -hecho probado 14-; y iii) efectivamente, en noviembre del
mismo año, se elaboraron los términos de referencia para la contratación sugerida
-hecho probado 16-, para lo cual fueron invitadas la Sociedad Colombiana de
Ingenieros, la Universidad Nacional y la Universidad de Los Andes, quienes
presentaron sus propuestas, que fueron estudiadas por la junta de copropietarios
de la sede administrativa de la Gobernación y de la Beneficencia de
Cundinamarca y la administradora de la copropiedad, Empresa Inmobiliaria
Cundinamarquesa, en reunión en la cual se consideró, que era necesario que
todos los proponentes observaran los edificios antes de presentar sus ofertas,
para que establecieran responsabilidades por las fallas estructurales dentro del
proceso constructivo, “(…) y poder efectuar la reclamación ante la Aseguradora”
-hechos probados 18, 19, 21 y 22-.

Así mismo, cuando la contratista presentó a las copropietarias de la nueva sede

de la Gobernación y la Beneficencia de Cundinamarca, un concepto sobre la
estructura de las edificaciones, llevado a cabo por Schmedling Asociados y Co.
Ltda., el cual concluyó que el comportamiento de la estructura se encontraba
dentro de parámetros normales y las edificaciones se hallaban en condiciones
normales de operación -hechos probados 13 y 15-, el director de Construcciones
Generales de la Secretaría de Obras Públicas del departamento, conceptuó sobre
el mismo, que sus conclusiones no estaban debidamente soportadas, pues no
había ensayos de materiales, seguimiento en el tiempo al comportamiento de la
edificación, revisión de estudios y diseños de cimentación y estructurales,
mediciones y verificaciones topográficas, entre otros, sin los cuales era imposible
concluir acerca de las posibles causas u origen de las averías, reiterando que era
imperioso realizar un estudio serio para establecer las verdaderas causas de las
mismas -hecho probado 39-.

Precisamente, ante tal indeterminación, se advierte que hubo múltiples estudios

que se llevaron a cabo para establecer la gravedad de los daños y sus causas,
pues además del informe presentado por Schmedling Asociados & Co. Ltda.
Inmobiliaria, a solicitud del contratista, también conceptuaron:

- Luis Fernando Orozco Rojas & Cía. Ingenieros Consultores Suelos y

Cimentaciones, firma que realizó el estudio de suelos en 1995, y que sostuvo, el
14 de mayo de 2002, que las obras tenían el mejor sistema de cimentación para
soporte de edificios en los suelos de la zona y que éstos no presentaban ningún
problema de estabilidad -hecho probado 30-.
- Proyectistas Civiles Asociados, que en su informe de inspección de los edificios,
presentado a la Inmobiliaria de Cundinamarca, luego de establecer las fallas
encontradas, recomendó, entre otras cosas, estudiar los planos de detalle de los
acabados y confrontarlos con la construcción, para establecer exactamente el
origen de las fallas constructivas y determinar los procedimientos para corregirlas
-hecho probado 33-.

- El ingeniero civil Guillermo Alonzo Villate, ingeniero calculista de los edificios

para la nueva sede de la Gobernación de Cundinamarca, que en el año 2002, le
manifestó a la Beneficencia, que las estructuras correspondientes a las
edificaciones que comprendían el complejo gubernamental no presentaban en ese
momento indicio alguno de inestabilidad o peligro para las personas, como lo
había podido constatar, a partir de visitas periódicas efectuadas a las
construcciones -hecho probado 34-.

- La Sociedad Colombiana de Ingenieros, en la propuesta que presentó para la

contratación de un estudio consistente en el “diagnóstico del estado,
recomendaciones para la intervención de la edificación de la Sede Administrativa
de la Gobernación de Cundinamarca”, manifestó que luego de practicar una visita
a las edificaciones, se concluía que el comportamiento de las mismas se podía
considerar dentro de los parámetros normales, y que no se evidenciaban fallas
estructurales -hecho probado 19-. Y en el estudio, que finalmente fue contratado
con esta entidad el 17 de diciembre de 2002, es decir después de que se había
declarado el siniestro de estabilidad de la obra, a través del acto administrativo
demandado -hecho probado 44-, determinó que, estructuralmente, las obras no
estaban afectadas, que las edificaciones, desde el punto de vista estructural se
estaban comportando adecuadamente, acorde con las normas sismo resistentes
aplicables, y que los asentamientos diferenciales advertidos, estuvieron dentro de
un rango aceptable. En conclusión: Las edificaciones de la Sede Administrativa de
la Gobernación no presentan fallas estructurales y cumplen con las exigencias del
CCSR-84” -hecho probado 47-.

No obstante, también quedó acreditado que la entidad resolvió expedir el acto

administrativo demandado declarando la ocurrencia del siniestro, sin tener certeza
sobre las causas de los daños surgidos en las edificaciones, es decir, sin que se
hubiera establecido que éstas presentaban una falla estructural, y que la misma
era imputable al contratista. Y produjo la decisión, a pesar de que se advirtió por
parte de la misma administración, la necesidad de llevar a cabo un estudio para
establecer estas circunstancias, hecho que, como se acaba de advertir, se produjo
con posterioridad, cuando se contrató con la Sociedad Colombiana de Ingenieros,
el referido estudio -hechos probados 38 y 44-.

La expedición de dicho acto administrativo, según se constató, obedeció a la

circunstancia de que estaba por expirar la cobertura de la póliza y no alcanzaba el
tiempo para llevar a cabo los estudios necesarios, según se deduce de lo
consignado en el acta de la reunión de la junta de copropietarios llevada a cabo el
25 de febrero de 2002, en la que específicamente se puso de presente que de
contratarse el estudio para determinar las causas de las averías en las
edificaciones, si tal estudio se tomaba, como lo había propuesto la Universidad
Nacional, 120 días para su realización, en caso de determinarse que eran fallas en
la construcción, no sería posible hacer efectiva la póliza, pues su vigencia se
extendía hasta el 23 de mayo de 2002 –hecho probado 22-.

Lo anterior explica el porqué, sólo hasta los meses de febrero y marzo de 2002, se
le comunicó a la Aseguradora Colseguros sobre las fallas que se estaban
presentando en las edificaciones, para que se hiciera presente en las actuaciones
que se estaban adelantando, y que participara en el procedimiento a seguir para
establecer las causas que dieron origen al deterioro de las edificaciones –hechos
23 y 24-. Dos personas enviadas por la aseguradora el 8 de abril de 2002,
visitaron las edificaciones e inspeccionaron las averías –hecho probado 25- y
sostuvieron reuniones con funcionarios de la Gobernación, ese día y el 15 de abril
siguiente, luego de las cuales, la firma ajustadora designada por Colseguros S.A.,
solicitó a las entidades copropietarias el suministro de la reclamación formal,
acompañada de los soportes correspondientes, para continuar con el estudio que
se les había encomendado –hecho probado 27-. Las entidades suministraron
algunos de los documentos requeridos por Goven Ajustadores Ltda., firma que, el
21 de mayo de 2002, comunicó a la aseguradora sobre la necesidad de realizar
estudios para identificar y cuantificar el origen de los daños, concluyendo que, en
definitiva, los asegurados no habían demostrado la ocurrencia del siniestro ni la
cuantía de la pérdida, pues no se aportó toda la documentación que les fue
requerida –hechos probados 35 y 36-.

El afán de la administración por declarar la ocurrencia del siniestro de estabilidad

de la obra y así poder cobrar la indemnización de perjuicios amparada por la
respectiva póliza de seguros, se advierte así mismo en el oficio enviado el 7 de
mayo de 2002, por funcionarios de la Gobernación al gerente de la Beneficencia
de Cundinamarca, en el que le manifiestan expresamente que las causas de las
averías le eran imputables al contratista y, por lo tanto, debía hacerse efectiva la
póliza de seguro respectiva, al afirmar que las averías eran “de origen
constructivo, asociadas a: la calidad de los materiales, el proceso mismo de
construcción, el asentamiento de la edificación o la combinación de algunas de
las anteriores” (se resalta), conclusión a la que llegaron, según se afirma, luego
de más de un año de haber realizado el seguimiento, evaluación y estudio de las
diferentes averías –hecho probado 29-.

Al día siguiente de que la aseguradora fuera informada por Goven Ajustadores

Ltda., de la necesidad de que se hicieran estudios para identificar y cuantificar el
origen de las fallas y establecer los procedimientos para su corrección –hecho
probado 36-, el gerente general de la Beneficencia de Cundinamarca, expidió la
Resolución n.o 00117 del 22 de mayo de 2002 –hecho 38-.

Como ya se anotó, con posterioridad a la decisión de declarar la ocurrencia del

siniestro, la entidad demandada procedió a celebrar el contrato 102 del 17 de
diciembre de 2002 con la Sociedad Colombiana de Ingenieros, cuyo objeto sería la
determinación del estado de las construcciones de la sede administrativa de la
Beneficencia y la gobernación de Cundinamarca y el diagnóstico de las fallas y
averías presentadas –hecho probado 44-.

Como resultado de dicho contrato, se presentó un informe en el que se reiteró la

impresión inicial de los ingenieros de la Sociedad Colombiana de Ingenieros, en el
sentido de que los edificios no presentaban fallas estructurales, se estaban
comportando adecuadamente bajo el Código Colombiano Sismo Resistente de
1984, que los asentamientos diferenciales máximos estuvieron en el rango
aceptable de 2 cm., y, que al no esperarse más asentamientos, se recomendaba a
la Beneficencia que procediera a llevar a cabo las reparaciones de fachada que
considerara convenientes dentro de sus presupuestos –hecho probado 47-.

En el proceso, como quedó visto, se practicó un dictamen pericial para establecer

el estado actual de las construcciones, en el que se concluyó que no había
compromiso de la estructura y que la edificación no presentaba fallas estructurales
que afectaran su ocupación. El perito manifestó que el mantenimiento de las obras
luego de su entrega al propietario no había sido el mejor, y que la Beneficencia no
había realizado ningún control de asentamientos, por lo que sin tener lecturas de
nivelación, se perdía el comportamiento del asentamiento o la confirmación de su
estabilización. En todo caso, se refirió a varias causas que pueden generar fisuras
en los muros, pero que era imposible definir si las presentadas eran producto del
mal mantenimiento o de deficiencias en el control de la etapa de construcción,
pues no se contaba con la información de la interventoría de las obras. Y concluyó
que los edificios se encontraban funcionando prácticamente en su totalidad, salvo
algunas zonas en las que se restringía el paso de los peatones –hechos probados
49 y 50-.

En el proceso se practicó otro dictamen pericial por un ingeniero civil, a petición de

la demandante Compañía Mundial de Seguros para determinar las causas y
orígenes de las averías de las obras, quien solicitó que específicamente se
estableciera si desde una óptica técnica el edificio de la Gobernación de
Cundinamarca presentaba fallas estructurales, de tal manera que amenazara ruina
o impidiera el servicio para el cual se ejecutaron las obras, y si tales fallas, de
existir, eran estructurales y obedecían a la acción u omisión del contratista que
ejecutó la obra. También la unión temporal A. Muñoz y Asociados había pedido
una inspección judicial con intervención de peritos, para que se estableciera si la
edificación presentaba fallas estructurales que impidieran el servicio para el cual
se construyó la obra, si las edificaciones estaban siendo utilizadas para el fin para
el que fueron construidas y si la Beneficencia de Cundinamarca había cumplido
con lo dispuesto en el manual de mantenimiento de una obra civil –hecho probado
51-. El perito designado en esta ocasión, también concluyó que no había evidencia
de daños estructurales actuales o futuros en la obra, que comprometieran de una
u otra manera la estabilidad general de las estructuras, a pesar de que estimó que
sí había algunas fallas que le eran imputables al contratista, aunque no en la
magnitud calculada por la entidad, sino por un monto de $ 85’199.609 –hecho
probado 52-; y como el anterior auxiliar de la justicia, también consideró que hubo
fallas de mantenimiento de las obras, que no estaba a cargo del constructor sino
del propietario, y que la Beneficencia se equivocó al no distinguir el error
estructural, que era inexistente, del error constructivo, y al no diferenciar el error
constructivo imputable al contratista en virtud de la calidad de los materiales y el
proceso constructivo, del fenómeno surgido por causa de los asentamientos.

La calidad y la estabilidad de la obra

Ahora bien, en este punto, la Sala considera necesario advertir que la obligación
del constructor es la de entregar una obra en óptimas condiciones de calidad y
estabilidad, por lo que su responsabilidad no surge únicamente en aquellos
eventos en los que se ve amenazada esta última, sino también cuando se
presentan deficiencias constructivas que le sean imputables, así las mismas no
afecten la firmeza y la normal utilización del bien.

En el presente caso, tal y como se registró en los hechos probados, el contratista

se obligó contractualmente –cláusula vigésima segunda- a constituir a favor de la
parte contratante la garantía única de cumplimiento del contrato, contentiva de los
diversos riesgos que debía amparar, entre los cuales se hallaba, no sólo el de
estabilidad de la obra, sino también la garantía de calidad de la misma, la cual era
un amparo independiente y autónomo, en los siguientes términos –hecho probado
1-:

6. CALIDAD DE LA OBRA: Por valor equivalente al diez por ciento

(10%) del valor total del contrato (…) por un término de cinco años (5),
contados a partir de la entrega de la obra.

La existencia de esta garantía obedece a la obligación que le asiste al constructor,

de responder por los daños que, sin amenazar la estabilidad de la construcción,
se presenten con posterioridad a la entrega de las obras y que le sean imputables,
circunstancia que, en el presente caso, condujo a que el contratista, como se pudo
corroborar en los hechos probados, accediera a realizar múltiples reparaciones y
arreglos, respecto de las averías que se fueron advirtiendo, luego del recibo a
satisfacción del objeto contractual, por parte de sus propietarias.

Ahora bien, toda vez que no se acreditó en las actuaciones administrativas

adelantadas por la administración, que las fallas afectaran la estabilidad de las
obras e impidieran su uso normal, de persistir los daños en las mismas y
considerar que éstos eran imputables al contratista, ha debido hacer efectiva la
garantía de calidad de la obra, pues era ésta la llamada a cubrir los perjuicios que
hubiera podido sufrir la entidad asegurada y beneficiaria de la garantía única de
cumplimiento, a raíz de esas deficiencias que se presentaron en las
construcciones, y que no alcanzaron a afectar su estabilidad.
De acuerdo con lo anterior, es claro que a la luz del amparo contenido en la póliza
única de seguro de cumplimiento para entidades estatales n. o 1170361-3 y definido
en sus condiciones generales –hecho probado 2-, en el presente caso no se
reunían los requisitos para dar por configurado el siniestro de estabilidad de la
obra que permitieran su declaratoria a través del acto administrativo demandado,
por cuanto no se produjeron deterioros imputables al contratista, que impidieran el
servicio para el cual se ejecutó la obra, lo cual se traduce en una falsa motivación
del acto administrativo acusado.

En consecuencia, procede la declaratoria de nulidad de las Resoluciones 00117

del 22 de mayo de 2002 y sus confirmatorias, Resoluciones 00166 del 2 de agosto
de 2002 y 00207 del 11 de octubre de 2002, tal y como fue pedido en las
pretensiones de las demandas acumuladas; y dado que se configuró el referido
vicio de la falsa motivación, la Sala está relevada de emprender el estudio de las
restantes causales aducidas en las demandas.

El restablecimiento del derecho

A título de restablecimiento del derecho, las demandantes pidieron:

1) La Compañía Mundial de Seguros: i) Que se declare que la compañía no está

obligada a cumplir lo ordenado en los actos administrativos demandados y por lo
tanto no hay lugar a hacer efectiva la garantía de seguro de cumplimiento
expedida por la Aseguradora Colseguros y sus coaseguradoras y ii) que se ordene
restituir, debidamente actualizados, los dineros que hubiera pagado la
demandante en virtud de lo dispuesto en los actos administrativos.

En relación con las anteriores pretensiones, observa la Sala que, como

consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado,
mediante el cual se declaró ocurrido el siniestro de estabilidad de la obra respecto
del contrato 002 de 1996 y se ordenó hacer efectiva la póliza de seguro 1170361
3, anexo 1270738, de la Aseguradora Colseguros S.A. -en la que la Compañía
Mundial de Seguros S.A. actuó como coaseguradora- por valor de
$508’386.169,68, resulta procedente acceder a la pretensión de declarar que la
Aseguradora Colseguros S.A. y sus coaseguradoras, no están obligadas a pagar
la suma contenida en las resoluciones cuya nulidad será declarada; y que en caso
de que la demandante Compañía Mundial de Seguros S.A. haya efectuado algún
pago, la entidad demandada deberá reembolsar la respectiva suma, debidamente
actualizada.

2) La Constructora Amco Ltda. (antes Alfredo Muñoz y Cía. Ltda.), Alfredo Muñoz
Construcciones S.A., Hugo Eduardo Jiménez, Geofundaciones S.A., H. Rojas y
Asociados Ltda. y la unión temporal A. Muñoz Asociados: Pidieron que como
consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos demandados, se condene
a la Beneficencia de Cundinamarca a pagar a los demandantes el valor de los
perjuicios materiales –daño emergente y lucro cesante- ocasionados.

Sobre esta pretensión, observa la Sala, en primer lugar, que como regla general,
el interés que le asiste al contratista para impugnar el acto mediante el cual la
entidad contratante hace efectiva la garantía de cumplimiento en cualquiera de sus
amparos, radica en la posibilidad que existe de que la aseguradora, una vez cubra
la indemnización reclamada por la administración, se subrogue en sus derechos
frente al contratista, en virtud de lo dispuesto por los artículos 1096 a 1099 del C.
de Co.

En segundo lugar, se advierte que la parte actora no probó que con ocasión del
acto administrativo demandado, hubiera sufrido los perjuicios que adujo en su
demanda, derivados, según sus afirmaciones, de la afectación al buen nombre de
los demandantes, las pérdidas de clientes potenciales, etc.

Si bien se practicó un dictamen pericial tendiente a acreditarlos –hecho probado

55- y el informe del perito contador arrojó un monto de $ 199’911.135,oo por
perjuicios derivados i) del lucro cesante por los gastos de asesoría, ii) lucro
cesante por la imposibilidad de contratar y iii) pérdida del good will, lo cierto es que
los cálculos del auxiliar de la justicia carecen de fundamento serio y razonado, en
la medida en que, como allí mismo se reconoció, para la elaboración del dictamen
tuvo en cuenta únicamente el dicho de la parte actora y efectuó una serie de
operaciones aritméticas, respecto de las cuales no se explicó el origen de las
cifras tenidas en cuenta ni por qué se puede predicar que los resultados
constituyen un perjuicio sufrido por los demandantes, como consecuencia directa
del acto administrativo impugnado.

Otra deficiencia que se anota, es que a pesar de que los demandantes son varias
personas jurídicas y naturales además de la unión temporal contratista como tal, y
de que en las pretensiones se piden perjuicios para todos ellos, los análisis
llevados a cabo por el perito contador, tuvieron como soporte únicamente la
información y documentos de la sociedad Constructora Amco Ltda. y de Alfredo
Muñoz y Cía. Ltda., de quienes se aportó documentación contable tenida en
cuenta por el perito en sus operaciones y cálculos de los supuestos perjuicios
sufridos por la parte actora.

Además de lo anterior, el perito incurrió en el error de hacer juicios jurídicos para

soportar sus conclusiones, en relación con los efectos de una supuesta inhabilidad
para contratar que habría recaído sobre el contratista en virtud de la expedición
del acto administrativo acusado, a partir de lo cual calculó un presunto lucro
cesante por tal concepto.

Por las anteriores razones, es evidente que el dictamen carece de la claridad,

precisión y detalle que se exige de este medio de prueba, puesto que no contiene
las explicaciones pertinentes de los exámenes, experimentos e investigaciones
efectuados para llegar al resultado al que arribó el auxiliar de la justicia –num. 6º,
art. 237, C.P.C.-. En consecuencia, en aplicación de lo dispuesto por el artículo
241 del C.P.C., que establece que el juez al apreciar el dictamen tendrá en cuenta
la firmeza, precisión y calidad de sus fundamentos, la competencia de los peritos y
los demás elementos probatorios que obren en el proceso, la Sala no le otorgará
valor probatorio alguno al dictamen practicado por el perito contador en el sub-lite
y, en consecuencia, las pretensiones indemnizatorias de estos demandantes
serán denegadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre
de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A:

REVÓCASE la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 13 de mayo
de 2009 y en su lugar, se dispone:
PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de la Resolución número 00117 del 22 de
mayo de 2002 proferida por el gerente general de la Beneficencia de
Cundinamarca, por medio de la cual se declaró realizado el siniestro de estabilidad
de la obra contenido en la póliza de cumplimiento para entidades estatales n. o
1170361 3, anexo n.o 1270738, expedida por la Aseguradora Colseguros S.A. a
favor de la Beneficencia de Cundinamarca, así como de sus confirmatorias,
Resoluciones 00166 del 2 de agosto de 2002 y 00207 del 11 de octubre de 2002.

SEGUNDO: DECLÁRASE que como consecuencia de la nulidad de las

Resoluciones 00117, 00166 y 00207 de 2002, la Aseguradora Colseguros S.A. y
sus coaseguradoras no están obligadas a cancelar a favor de la Beneficencia de
Cundinamarca la suma de $ 508’386.169,68 cuyo pago se había ordenado en los
referidos actos administrativos.

TERCERO: CONDÉNASE a la Beneficencia de Cundinamarca a reembolsar a la

demandante Compañía Mundial de Seguros S.A., la suma debidamente
actualizada, que ésta le haya cancelado, en caso de que en su calidad de
coaseguradora de la Aseguradora Colseguros S.A., en virtud de la póliza de
cumplimiento para entidades estatales n.o 1170361 3, anexo n.o 1270738, haya
efectuado el pago de alguna suma a favor de la entidad.

CUARTO: NIÉGANSE las demás pretensiones.

QUINTO: Sin condena en costas.

SEXTO: En firme esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de

origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA