Análisis y reflexiones sobre

el modelo boliviano de
descentralización

Programa de las Naciones Ministerio de Desarrollo Humano

Unidas para el Desarrollo PNUD Secretaría Nacional de Participación Popular
 Programa de las Naciones Ministerio de Desarrollo Humano
1996
Unidas para el Desarrollo PNUD Secretaría Nacional de Participación Popular
 APRE(HE)NDIENDO LA PARTICIPACIÓN POPULAR
Análisis y reflexiones sobre el modelo boliviano de descentralización

Ministerio de Desarrollo Humano

Secretaría Nacional de Participación Popular (SNPP)
Freddy Teodovich, Ministro de Desarrollo Humano
Carlos Hugo Molina, Secretario Nacional de Participación Popular
Roberto Barbery, Subsecretario de Desarrollo Institucional
Iván Cossío, Subsecretario de Desarrollo Rural
Fernando Tamayo, Subsecretario de Desarrollo Urbano
Depósito legal:
4-1-203-96
Cuidado de la edición:
Ramiro Duchén C.
José Luis Exeni R.
Sergio Molina M.
Gastón Zamora N.
Diseño de tapa:
UCOM/SNPP
Foto de tapa:
Gentileza EUREKA
Impresión: -00753
Editorial Offset Boliviana Ltda. "EDOBOL" b!,;,
La Paz - Bolivia, 1996
 Indice

Presentación 5
Walter Franco

Decisiones para el futuro 7

Carlos Hugo Molina Saucedo

Una revolución en democracia 19

Roberto Barbery Anaya

Cultura: Reencuentro y proyección democrática 31

Gonzalo Rojas Ortuste

La diferencia: Etnia, género y Participación Popular 45

Javier Medina Dávila

Ley de Participación Popular: 79
Aspectos económico-financieros
Mario Galindo Soza - Fernando Medina Calabaceros

Recuperación de la conciencia territorial 105

Luis F. Ramírez Velarde

El fortalecimiento municipal para la Participación Popular 125

Rubén Ardaya Salinas

Cotidianidad e interacción:
El proceso social de Participación Populi 145
Iván Arias Durán
Apropiarse de la Participación Popular,

descentralizar la comunicación 165
Sergio Molina Monasterios - Miguel Bustos Quiroga

Los sujetos de la Participación Popular 181
Gonzalo A. García Crispieri

La fiesta: Espacio y pretexto para aprehender la Participación Popular 191
Sergio Molina Monasterios - Ramiro Duchén Condarco

Desarrollo Humano, Participación Popular y sostenibilidad 207
Fernando Ruiz Mier

Referencias sobre los autores 221
 Presentación

Sin lugar a dudas, el proceso de Participación Popular en Bolivia constituye un ejemplo

más para Latinoamérica de la creatividad e innovación en la búsqueda de soluciones y
cambios para modificar las condiciones de vida de sus habitantes.

Pronta a cumplir dos años de vigencia en Bolivia —desde su promulgación el 20 de abril

de 1994— la Ley de Participación Popular constituye a estas alturas un camino irreversible de
transformación, que cambia de manera sustantiva las bases y la forma de concebir el Estado,
las nociones y prácticas de la gestión municipal y del ejercicio de la democracia a nivel local.
Modifica no solamente la distribución de los recursos que genera el Estado, sino también, de
manera fundamental, redistribuye el poder a los actores locales. Estos cambios son una
condición para lograr el desarrollo humano sostenible de la población boliviana.

De la agenda de reformas emprendidas por la actual gestión gubernamental, la

Participación Popular es la que más pronto —y con mayor profundidad— se ha traducido en
resultados y beneficios concretos para la población boliviana. Quizás por esto es la acción
estatal que con mayor intensidad ha sido apropiada por los actores sociales en el ámbito local.

En este marco, la Participación Popular complementada desde enero por la Ley de

Descentralización Administrativa, en tanto ejes del proceso de reforma y modernización
estatal en Bolivia, constituyen escenarios propicios no sólo para la práctica cotidiana y la
transformación estructural, sino también para la reflexión y el análisis, para el conocimiento.

Bajo ese principio, este libro se constituye en un valioso intento de aprehender las
dimensiones del proceso de Participación Popular desde una perspectiva crítica, tanto a modo
de balance como de una proyección en cuanto a sus alcances, posibilidades y limitaciones.

Por la importancia de las reflexiones expresadas en esta publicación, compuesta por doce
ensayos cuyos autores están o estuvieron involucrados directamente en la implementación de

5
la Participación Popular, consideramos que este libro es un aporte importante para entender
mejor esta construcción y para seguirla forjando sobre bases cada vez más sólidas.

Para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo ha sido y es un privilegio

haber sido invitados a seguir de cerca este proceso. Consideramos que a nivel de América
Latina, Bolivia nuevamente demuestra, con la creación de mecanismos innovadores, el
compromiso de un país para lograr el desarrollo humano sostenible de su población. Nos
sentimos orgullosos de haber contribuido a hacer realidad la difusión de este trabajo y nos
permitimos invitar a los lectores a vivir la experiencia de pensar la Participación Popular.

Walter Franco
Representante Residente
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

6
 Decisiones para el futuro
Carlos Hugo Molina Saucedo

A. MARCO CONCEPTUAL

Reformas del Estado en marcha

El proceso iniciado en Bolivia plantea, de manera nítida, una serie de acciones políticas,
parlamentarias y administrativas que señalan el inicio radical de la Reforma del Estado. La
aprobación de las leyes de Reforma a la Constitución, Ministerios, Participación Popular,
Reforma Educativa, Capitalización y Descentralización Administrativa, acompañadas de la
creación del Ministerio de Capitalización y la Secretaría Nacional de Participación Popular,
así lo demuestran.

Son tres las características del proceso: descentralización política, descentralización

económica e irreversibilidad.

Necesidad de lograr gobernabilidad y consensos

La ruptura de la necesaria relación democrática entre sociedad civil y sociedad política,

rota por los gobiernos de fuerza, y de muy difícil reconstrucción en virtud de las conductas
impuestas, está siendo también enfrentada.

Todos los actores políticos y las manifestaciones que ellos han adquirido como
emergencia de su propia organización, están encontrando un espacio de acción en el marco de
relaciones democráticas, de respeto y de institucionalidad constitucional. El Poder Legislativo
se está convirtiendo en el centro de acción de los grupos y organizaciones sociales que
necesitan expresarse en una tribuna idónea.

7
 Fortalecimiento de la sociedad civil

Estas acciones permiten descubrir en la sociedad civil la energía de su capacidad, que

requiere expresarse libremente y sin el sello de la sospecha opositora. Expresiones gremiales,
empresariales, sindicales, cívicas y no gubernamentales, en la reestructuración del Estado y la
reorganización de las estructuras institucionales, adquieren una importancia fundamental; los
Gobiernos Municipales y las juntas vecinales urbanas y las comunidades indígenas y
campesinas en el área rural, son los más beneficiados.

Existe una lógica resistencia al cambio expresada en los grupos de presión tradicionales y
en los gremios de salud y educación; en todo caso, estas acciones no son diferentes a las que
ocurren en todos los países latinoamericanos que transitan, o ya lo han hecho, por estos
caminos.

Recuperación de la capacidad administrativa, normativa y reglamentaria de

la administración pública

La debilidad sistemática del órgano legislativo y la desconfianza de las acciones que

emergen del Poder Ejecutivo por su tradicional carga autoritaria, entorpecen los procesos de
institucionalidad por la pesadez del primero y las reacciones contra la administración "por
decreto".

El debate está centrado en demostrar la necesidad, en democracia, de que cada uno

cumpla las funciones que debe; el reconocimiento de este principio devolverá al Legislativo la
definición de los marcos referenciales de la acción, y al Ejecutivo la responsabilidad y la
legalidad de su ejercicio.

Cambios producidos en América Latina

Aceptamos, estudiamos y tratamos de conocer en profundidad los procesos similares

existentes en nuestro continente; no podíamos quedar al margen no sólo de indicadores
económicos de crecimiento que, si bien están estabilizados, requieren de mayor energía para
lograr niveles necesarios; se trata también de establecer, precisar y consolidar los
instrumentos que permitan una sostenibilidad de nuestro proceso.

Procesos en ejecución y probados

Estamos innovando en el marco de la realidad. La creatividad del proceso es el resultado

de conocer las posibilidades y necesidades de nuestro pueblo, la obligación de cumplir un
mandato electoral que se convirtió en plan de Gobierno y, además, la responsabilidad de
actuar luego de haber creado las condiciones para ello.

8
B. REALIDAD SOCIAL

Necesidad de otorgar ciudadanía a más de un millón de habitantes

En Bolivia, antes de las reformas, no existían municipios territoriales; la jurisdicción

municipal estaba dada por un Radio Urbano que excluía lo rural. En esta situación quedaba el
42% de la población, alrededor de dos millones setecientos mil habitantes y, de ellos, un
millón doscientos mil ciudadanos. Las acciones tomadas permitieron que en diciembre de
1995, primera elección municipal bajo las nuevas condiciones, se inicie la superación de esta
deuda histórica.

La Ley de Reforma Agraria concedió la nacionalidad a los excluidos; la Ley de

Participación Popular reconoce la ciudadanía a los marginados.

Existencia de gobiernos locales que no eran Gobiernos Municipales

En el área rural, las comunidades menores de 2.000 habitantes quedaban excluidas de la

gestión municipal; sin embargo, hemos debido reconocer que en ellas existen verdaderos
gobiernos locales comunitarios, con sus propias formas de elección y designación, de
fabricación de consensos y gobernabilidad, de solución de conflictos y de aplicación de
normas consuetudinarias. El Estado ha admitido su omisión; las comunidades han aceptado la
nueva realidad. La creación de Distritos Municipales indígenas y la existencia hoy de
alrededor de 300 concejales municipales es la evidencia. Habrá que señalar, además, que una
proporción mayor al 75% de nuestros 311 actuales Gobiernos Municipales tienen una
población mayor en el área rural que la urbana. Este es uno de nuestros mayores logros.

3. Existencia de una trama social organizativa

Aproximadamente 12.000 comunidades y organizaciones campesinas e indígenas en el

área rural, y 5.000 juntas vecinales en el área urbana expresan una nueva trama social
organizativa en el país.

Todas estas expresiones de la sociedad civil estaban radicalmente excluidas, en principio,

por un impedimento legal: la obtención de la personalidad jurídica producto de un trámite
moroso en lo administrativo y costoso en lo económico. Hoy existe una extraordinaria
movilización social, no exenta de dificultades, para acceder a este derecho, de ejecución
sencilla y sin costo alguno.

4. Dispersión poblacional extrema

Nuestra población acusa una dispersión extrema, pues el 36% de ella vive en
comunidades menores de 250 habitantes.
 Las dos medidas anteriores buscan integrar de manera efectiva una población de dos
millones doscientos mil habitantes que no poseían referencia territorial, órganos públicos ni
Gobiernos Municipales a quien acudir. El sólo enunciado acredita su importancia.

Alto grado de marginalidad social

Otro aspecto crítico es la existencia de un grado muy alto de marginalidad social,

desocupación, pobreza y ausencia de servicios públicos eficaces.

La continuidad de situaciones como las descritas hacía imposible la posibilidad de superar

los males endémicos que existen en nuestro país. El primer paso está dado; hay una realidad
conocida, están las decisiones tomadas y las acciones en ejecución.

Recuperación de la participación popular existente

El éxito de un proceso de esta naturaleza está basado en la recuperación de la realidad

para actuar sobre ella. Se estudiaron las acciones de participación en ejecución con
anterioridad al inicio de las medidas, en todos los ámbitos en los cuales se había expresado
una necesidad y se había dado una respuesta; la mayoría de estos casos no eran siquiera
reconocidos por la administración pública. Hoy ya son patrimonio nacional.

C. DECISIÓN POLÍTICA

Aprobación de normas fundamentales

En los últimos dos años y medio se aprobaron las leyes de Reforma de la Constitución, de
Ministerios, de Participación Popular, Reforma Educativa, Capitalización y Descentralización
Administrativa.

Proceso de territorialización municipal

Otro de nuestros logros es el desarrollo de la conciencia territorial, gracias a la cual se

está aprehendiendo la geografía, sus potencialidades, la defensa del medio ambiente en los
propios lugares y en otros que sufren las consecuencias; de la correcta utilización de los
recursos económicos distribuidos; y del inicio de la planificación participativa.

3. Descentralización política, administrativa y fiscal financiera efectiva

En Bolivia se discutió durante trece años qué camino transitar para encontrar solución al
centralismo, torpe e irresponsable, que administraba el Estado. El tiempo pasado no ha sido en
vano. La Ley de Participación Popular, que inicia el proceso de manera radical a nivel
municipal, y la Ley de Descentralización Administrativa, que lo complementa en su instancia
departamental, señalan el camino seguido por el "modelo boliviano", como ya se conoce
nuestro esfuerzo a nivel internacional.

4. Inicio del proceso de educación bilingüe

Esta es la demostración del respeto a la diferencia en el marco de una Reforma Educativa

que esperamos nos reconcilie con nuestro futuro.

D. RECURSOS ECONÓMICO-FINANCIEROS

La Ley de Participación Popular establece una distribución de los ingresos nacionales con
un 75% para la administración central, 20% para los Gobiernos Municipales y 5% para
las universidades públicas. Del monto percibido por los Gobiernos Municipales, el 90%
debe ser destinado a inversión y 10% a gastos de funcionamiento.

Planificación e inversión pública municipal con recursos efectivos con un total

aproximado de 32,5 millones de dólares de julio a diciembre de 1994, y un proyectado de
66,7 millones de dólares para 1995.

E. GESTIÓN ADMINISTRATIVA

I. Reorganización de la administración pública nacional. Ministerios,

Secretarías y Prefecturas

Con las decisiones políticas y legales adoptadas, se inicia también la administración del
proceso. La aplicación efectiva de los principios de legalidad y subsidiaridad está empezando
a dar sus frutos, precisando que la dificultad mayor está en la administración pública central
por la radicalidad de los cambios y en el armado de una estructura departamental que, sobre la
base de las que fueron Corporaciones Regionales de Desarrollo, permita ser articuladora de la
relación Nación-Gobierno Municipal.

2. Capacitación y fortalecimiento municipal

Inicio de acciones a cargo del gobierno más cercano a la propia comunidad. Antes de
ahora, teníamos sólo 24 Gobiernos Municipales con capacidad de gestión; en 1995 sumaron
296 con planes operativos y presupuesto propio. Es obvia la necesidad de continuar
brindándoles instrumentos que faciliten su trabajo.

11
3. Capacitación social para hacer efectiva la planificación participativa

No se trata solamente de realizar acciones centrales. Este es un proceso de Participación

Popular y su instrumento social es la planificación participativa, es decir, la incorporación
efectiva de la comunidad en la definición de sus necesidades en el marco de una planificación
indicativa que establece los presupuestos. Todas las acciones en el seno de la sociedad civil
están orientadas hacia ello.

F. EL PROCESO DE EJECUCIÓN DE LA LEY DE PARTICIPACIÓN POPULAR

1. La posibilidad de trabajo se estableció a partir del 6 de agosto de 1993, con una coalición
de Gobierno, sobre la base del Plan de Todos propuesto por el Movimiento Nacionalista
Revolucionario del Presidente Sánchez de Lozada, que ofrecía en esta materia un marco
de referencia muy concreto. Palabras más o menos, electoralmente, el pueblo boliviano
había votado mayoritariamente por:

cercanía y presencia ciudadana en los niveles de decisión,

establecimiento de mecanismos de control social,

creación y fortalecimiento de instrumentos para lograr una democracia participativa,

fortalecimiento municipal,

potenciamiento de las comunidades de base en niveles vecinales, campesinos e

indígenas,

descentralización y/o desconcentración de la administración pública para lograr

justicia y equidad social,
g) respeto a la diversidad organizativa y social.

2. Para lograr una aproximación a estos objetivos políticos, nos encontrábamos frente a un
proceso que tenía dos formas de acción:

La que correspondía al Estado y que define su desenvolvimiento mediante un

régimen de descentralización a través de la estructura formal de la administración
pública. Este sistema se ejecuta con acciones iniciadas en los órganos centrales
desconcentrándose y/o descentralizándose mediante decisiones legislativas o
administrativas, con acciones de autoridad que se generan en el Gobierno Central y
bajan a las instancias inferiores de la administración pública.

La que correspondía a la Participación Popular y se ejecuta desde la base social en un

proceso informal de interrelación con los diferentes órganos que le son inmediatos o
más cercanos hasta encontrar solución y respuesta a los requerimientos, inquietudes

12
 o necesidades planteadas; la acción se invierte y se priorizan las organizaciones
sociales, con las cuales los órganos públicos desarrollarán sus relaciones con
acciones que suben hasta encontrar instancias de solución.

El punto de encuentro de ambos procesos es la instancia municipal en la estructura

de la administración pública, y la organización comunitaria en la base social. Ambas
instancias, la pública y la social, se convierten en sujetos de acción social necesaria.

3. Definido así, se incorporó la participación y la solidaridad para alcanzar un Desarrollo a

Escala Humana con objetivos que se complementan para potenciar la cultura de la
participación, la solidaridad y la democracia con el establecimiento de condiciones para:

Enfrentar la pobreza.

Establecer igualdad y equidad en las oportunidades.

Lograr competitividad económica: inserción en el mercado.

Generar concertación social.

Garantizar gobernabilidad y fabricación de consensos.

Lograr respeto a la identidad: reconocimiento del otro y tolerancia.

g) Tener seguridad y equilibrio: externo, nacional y ciudadano.

En este marco, hemos precisado algunos de los desafíos que debemos superar, no sólo
como objetivo del Gobierno nacional , sino como obligación del Estado.

4. El 20 de abril de 1994 se aprobó la Ley 1551 denominada de Participación Popular.

Posteriormente, el mismo año, se aprobaron sus decretos reglamentarios:

Decreto Supremo NQ 23813, del 30 de junio, reglamentario de la Ley en sus aspectos

económicos y patrimoniales;

Decreto Supremo NI Q 23845, del 18 de agosto, que constituye el Reglamento

Orgánico de las Corporaciones Regionales de Desarrollo;

Decreto Supremo NQ 23858, del 9 de septiembre, relativo al Reglamento de los

Sujetos de la Participación Popular.

Las características básicas del proceso boliviano son las siguientes:

Se define el sujeto social como Organización Territorial de Base; éstas son las
organizaciones indígenas, comunidades campesinas y juntas vecinales urbanas.

Se le reconoce, de jure, la personalidad jurídica a todas ellas, haciéndose efectiva

mediante el solo registro a través de un procedimiento reglado, sin margen de
discrecionalidad para la autoridad administrativa. Luego de un año y medio de
aplicación de la Ley, estamos llegando al universo estimado de 12.000
organizaciones rurales, indígenas y campesinas, y 5.000 juntas vecinales urbanas.
 Se reconoce a las autoridades naturales y originarias de las comunidades elegidas o
designadas según sus usos y costumbres, lo mismo que a sus asociaciones
representativas.

Mediante un sistema de representación cantonal en las áreas rurales y distrital en las

urbanas, se crea un Comité de Vigilancia con capacidad para controlar los recursos
destinados a los Gobiernos Municipales para la Participación Popular. Este Comité,
en extremo, y si así lo demuestra, puede lograr la suspensión de dichos recursos si el
Gobierno Municipal transgrede sus propias ordenanzas y resoluciones en materia de
ejecución presupuestaria social. Se incorpora la planificación participativa como
instrumento de encuentro entre la sociedad civil y los órganos públicos.

Se define como sujeto público al Gobierno Municipal, se amplía su jurisdicción a la

Sección de la Provincia y se amplían sus competencias a la administración de la
infraestructura de salud, educación, cultura, deporte, caminos vecinales y
micro-riego. Para el ejercicio pleno de estas competencias, que tienen carácter
obligatorio, se establece un sistema de convenios entre los Gobiernos Municipales
que lo requieran, con las Secretarías Nacionales correspondientes. Por esta Ley,
existen en Bolivia 311 Gobiernos Municipales. Para analizar los problemas
territoriales, se ha creado mediante Decreto Supremo la Comisión Interministerial de
Límites.

Se determina que para el ejercicio pleno de las competencias y derechos reconocidos,

el Gobierno Municipal debe tener una población igual o mayor a 5.000 habitantes.
Aquéllos que no la alcancen, deberán mancomunarse de manera obligatoria.

Cada Gobierno Municipal tiene una cuenta bancaria propia y el sistema de

distribución de la coparticipación tributaria se realiza de manera diaria y automática.

Se establece el principio de distribución igualitaria por habitante de los recursos de la

coparticipación tributaria (20% de los ingresos nacionales) y sobre la base de la
población que posee cada Gobierno Municipal.

Se define como impuestos de dominio exclusivo municipal el impuesto a la

propiedad rural, a los inmuebles urbanos, sobre vehículos automotores, motonaves y
aeronaves, los provenientes de la transferencia de cada uno de esos rubros, además
de las patentes e impuestos aprobados en el marco de la Constitución Política del
Estado y la Ley Orgánica de Municipalidades.

Los Gobiernos Municipales pueden crear Distritos Municipales Indígenas,

designando al subalcalde en aquellos lugares donde existan comunidades indígenas.

k) Se dispone que todos los órganos públicos dependientes del Poder Ejecutivo
promoverán, coordinarán y apoyarán la Participación Popular en sus componentes
públicos y sociales.
 1) Se reorganizaron los Directorios de las Corporaciones Regionales de Desarrollo con
la incorporación de tres representantes de los Gobiernos Municipales y dos de las
organizaciones campesinas y vecinales, sobre un total de nueve. La Corporaciones
enfrentaron la responsabilidad del fortalecimiento de la capacidad de gestión de los
municipios que así lo requirieron.

Con la Ley de Descentralización Administrativa se disuelven las Corporaciones,

transfiriéndose sus competencias a las prefecturas departamentales. La existencia de
un Consejo Departamental de origen municipal y con representación provincial,
articula definitivamente la presencia comunitaria y municipal con la planificación
nacional y departamental.

m) Se incorpora la categoría de género, al precisar objetivamente el ejercicio de los

derechos como de opción para el hombre y la mujer.

G. ETAPAS CUMPLIDAS

Transferencia en 1994 de 301 proyectos de las Corporaciones en favor de los Gobiernos

Municipales, por un monto total de 16,6 millones de dólares.

Apertura de cuentas corrientes en favor de los 311 Gobiernos Municipales.

Preparación de 296 planes operativos y presupuestos municipales en 1995.

Transferencia del 100% de la infraestructura de salud y educación en favor de los

Gobiernos Municipales.

Capacitación de funcionarios municipales, alcaldes y agentes municipales, profesionales

de prefecturas y ex-Corporaciones, en seminarios regionales, municipales y talleres de
capacitación que han permitido la ejecución efectiva del Sistema Nacional de
Fortalecimiento Municipal.

Creación de Distritos Municipales Indígenas, que permiten descubrir una nueva realidad
nacional.

7. Conformación de grupos de trabajo para atender casos especiales que requieren mayor
asistencia técnica por tratarse de realidades especiales:

Departamento de Pando, por carencia de población y, por ello, con menos recursos.

Departamento de Potosí, por incremento extraordinario, que a nivel departamental

significó el incremento de 1.597.000 bolivianos en 1993, a 68.900.000 de bolivianos
en 1995.

15
 Ciudad de La Paz, por la magnitud de su desarrollo y sus expectativas.

Ciudad de El Alto, por su crecimiento poblacional y la ausencia de servicios

públicos masivos.

e) Zona del Chapare, por las dificultades que se presentan al ser área de producción
excedentaria de hoja de coca y, por ello, distorsionante de un proceso de
desarrollo normal.

o Distritos Municipales Indígenas, por la necesidad de apoyarlos de manera

priorizada.

H. LIMITACIONES, DIFICULTADES Y FRONTERAS

Todo proceso de cambio importa transformaciones. Y enfrentamos muchas limitaciones

reales. Un simple enunciado de ellas es el siguiente:

Actitud de la burocracia central, reacia al cambio.

Percepción de los actores cívicos, gremiales, profesionales, sindicales que perdían

preeminencia y debían modificar sus comportamientos por los cambios operados.

Percepción de algunos grandes municipios capitalinos urbanos que perdieron el

protagonismo de ser los únicos actores municipales.

Capacidad de gestión de los municipios, inexistente en la gran mayoría de los casos.

Límites jurisdiccionales que no tenían un respaldo efectivo en normas legales claras

ni mapas que las expresaran.

Falta de incorporación del conjunto de la ciudadanía a los procesos electorales,

excluidos por una errónea división municipal excluyente.

Información adecuada que sustituyó el concepto de propaganda por los de

información y educación masiva.

Percepciones políticas de los partidos que se ubicaban en el espectro de la oposición.

Percepciones de los grupos de poder funcional. En un país como Bolivia, de

estructura básicamente corporativa, resultaba un reto extraordinario recuperar lo
territorial sobre lo exclusivamente sectorial.

Traslape de competencias administrativas con graves incoherencias entre los niveles

nacional, departamental y municipal.

k) Recursos económicos que resolvieran con suficiencia, las necesidades en el lugar en

el que debían administrarse.

16
I. ESTRATEGIAS Y MÉTODOS DE PARTICIPACIÓN MUNICIPAL

Parece necesario señalar la voluntad real para descentralizar el poder político y

económico en favor de los Gobiernos Municipales y, a partir de esa definición, adoptar las
decisiones naturales que son:

1. Acciones nacionales, sociales, públicas y privadas, y de la cooperación internacional, para

el fortalecimiento municipal en las siguientes materias:

Planificación urbana.

Finanzas municipales.

Administración municipal.

Estadística e informática.

Cartografía y catastro.

Infraestructura y servicios básicos.

Legislación urbana y municipal.

Preservación del patrimonio histórico.

Preservación del patrimonio ecológico.

Participación Popular.

Planificación participativa.

Desarrollo de la capacidad productiva municipal.

Promoción social y cultural.

Recreación, ocio productivo.

2. Desarrollo de programas y módulos de capacitación en la gestión de proyectos,

funcionamiento de las entidades gestoras de proyectos productivos y sistemas de
fiscalización y ejecución de los mismos, teniendo como actores principales a los
Gobiernos Municipales y a las comunidades y organizaciones sociales.

Desarrollo de programas y módulos de capacitación en favor de las comunidades y

organizaciones sociales para potenciar su organización, identidad y expresiones culturales
de naturaleza espiritual y material.

En materia normativa para el fortalecimiento municipal, y basados en la existencia de

población rural que requiere mayor preocupación, se consideró:
 Fortalecimiento del Municipio Territorial.

Propuesta de creación de una categoría jurídica especial para los Gobiernos

Municipales Indígenas en favor de las comunidades campesinas y las organizaciones
indígenas que tienen calidad de verdaderos gobiernos locales, con el reconocimiento
oficial a su diferencia.

J. EL RESULTADO DE UNA EXPERIENCIA

Se ha querido dejar constancia histórica del riquísimo material teórico que acompañó al
Presidente de la República en la toma de decisiones que se iniciaron con la aprobación de la
Ley de Participación Popular y continuaron con su puesta en marcha. Este volumen recoge el
aporte de quienes, desde el trabajo cotidiano en la llamada Unidad de Participación Popular,
ofrecieron su capacidad, conocimiento, experiencia y compromiso con la reforma social del
Estado boliviano.

Cada uno de los capítulos es la memoria de las propuestas que se plasmaron en la Ley. Y
son sus autores quienes las sustentaron. Se acompañan otros trabajos paralelos de ciudadanos
comprometidos, que si bien no estuvieron en el proceso de redacción del Proyecto, aportaron
con su esfuerzo y hoy se integran por derecho propio.

Dejo constancia que los nombres que aquí aparecen no son todos, ni mucho menos, los
participantes de esta experiencia extraordinaria; no son sino los que tomamos la última posta y
concluimos el esfuerzo de generaciones completas, conocidas e ignoradas. En todo caso, este
primer esfuerzo busca generar su propia continuidad.

Este esfuerzo colectivo está produciendo sus frutos. Una vez más, cuando se confía y se
trabaja con el pueblo, no hay forma de equivocarse.
 Una revolución en democracia
Roberto Barbery Anaya

A. LA PARTICIPACIÓN POPULAR: ¿UNA REVOLUCIÓN EN

DEMOCRACIA?

Es necesario devolverle sentido a las palabras. En política, términos como "revolución" o

"cambio estructural", por haber sido utilizados demagógicamente, se han desnaturalizado.
Asociarlos con aquello que no merece trascender lo cotidiano, les ha restado credibilidad y
sustancia. Lo extraordinario debe cuidarse de ser invocado de ordinario para no devaluarse.

Los conceptos de marras, en estricta sindéresis, comprenden transformaciones que

conmueven las bases sobre las cuales se asienta un país. Por ello, suponen la aplicación de
medidas que modifican una relación de poder. Salvando sus limitaciones en el tiempo, con
excepción de la bien denominada Revolución del 52, difícilmente se pueden distinguir en
Bolivia otros trazos políticos que merezcan calificativos tan pretenciosos. Y esta es una
evidencia objetiva que va más allá de valoraciones subjetivas. Podremos comulgar o disentir
con el proceso iniciado entonces, pero, obviando una miopía supina o interesada, no podremos
desconocer su carácter fundamental en la vida republicana. Para bien o para mal, fue una
revolución. En un escenario más general, también lo fue la bolchevique de 1917, por la sola
circunstancia de haberse llevado a cabo propiciando cambios de importancia. A diferencia de
los hechos, las percepciones axiológicas son relativas a la formación y situación del
observador.

Por otra parte, es del caso anotar que en democracia no caben los maximalismos; menos
cuando son conceptuales. Esta premisa conlleva la demanda de replantearse términos
absolutos como el que nos ocupa. Caso contrario, la descontextualización trae consigo la
inviabilidad. La revolución ha estado tradicionalmente unida a la idea de cambio radical e
inmediato, extremo inalcanzable sin apelar a la violencia. Pero, en democracia, nos vemos
constreñidos a resignar este recurso tan fácil como difícil. Ergo, debemos tener la capacidad

19
para lograr los cambios necesarios, aceptando la lógica del proceso gradual y progresivo. Es
decir, estamos ante una redefinición de la revolución, condicionada por un contexto
específico: la democracia. Aquél que no acepta ese marco de referencia, no tiene más
alternativa que optar por la solución tan venida a menos de retirarse a las montañas fusil en
mano...

Con el trasfondo de estas consideraciones, la revolución no puede ser juzgada bajo las
reglas de la Rusia de Nicolás II. Un analista serio de la historia no puede pasar por alto que es
inadmisible condenar con valores de ayer situaciones de hoy.

Parece necesario, pues, flexibilizar las posiciones ortodoxas y comulgar con la posibilidad
de alcanzar una revolución en democracia. Sin embargo, para no incurrir en el error de la
intrascendencia, debemos cuidarnos de que las medidas impulsadas afecten las estructuras
políticas y económicas vigentes. Es el valor cualitativo de toda revolución, democrática o no.

Con este marco teórico, cabe abordar la sugerencia que intitula el presente ensayo: ¿Es la
Participación Popular una revolución en democracia?

Para responder a la pregunta, será menester discernir si la Participación Popular está

contribuyendo a modificar las condiciones de marginalidad política y económica que
configuran al país. En la medida que así sea, merecerá el adjetivo calificativo de revolución en
democracia; entendida ésta, de acuerdo con lo anotado, como un proceso gradual y
progresivo.

Para los fines perseguidos, es imprescindible el análisis de los siguientes datos: 1) Los
recursos de coparticipación tributaria representan más del 50% del total de la inversión
pública que llega a los departamentos. 2) Hasta antes de la Ley de Participación Popular, el
90% de los mismos se centralizaba en La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, y el 92% en las
capitales del departamento. 3) Al establecer la Ley la distribución de los recursos con atención
al número de habitantes de cada municipio, para 1995 el 32% fue a los restantes seis
departamentos y el 61% se destinó allende las capitales.

Las proyecciones anuales tienen como antecedente la realidad concreta que ha significado
la aplicación semestral de la Ley de Participación Popular en 1994. Desde el 1 2 de julio hasta
diciembre de ese año, con la sola ejecución parcial del proceso, se ha dado vida a las
poblaciones provinciales del país, que en conjunto representan el 61% del total nacional que
hasta entonces no tenía posibilidades de acceder a los recursos públicos ni a los medios de
comunicación para avisar de su existencia. En este período se han comenzado a ejecutar obras
de agua potable, alcantarillado, postas sanitarias, escuelas, polifuncionales deportivos y otras,
otorgando inédito protagonismo a la mayoría de la ciudadanía boliviana. Para muestra basta ir
más allá de las capitales y ver cómo Sica-Sica en La Paz, Sipe-Sipe en Cochabamba o Cotoca
en Santa Cruz, cuentan por primera vez con recursos y están encarando obras.

Evidentemente, la magnitud de los cambios citados le gana de lejos a la intrascendencia.

La demagogia nos ha acostumbrado a la grandilocuencia de la retórica, pero ahora estamos
ante la evidencia de la economía, donde las palabras sobran y los números hablan.

20
 Las modificaciones económicas traen aparejadas las transformaciones políticas. Estos
recursos no son para que los administre el centralismo sino el Gobierno Municipal de cada
sección de provincia. Y como ahora existe qué administrar, se han conformado más de 300
Gobiernos Municipales bajo un régimen de autonomía —con relación al gobierno central,
obviamente— reconocido constitucionalmente. Autoridades elegidas por sufragio universal y
con capacidad normativa en el ámbito de sus atribuciones, administran competencias
ampliadas en materia de salud, educación, deportes, cultura, caminos vecinales y micro-riego.
Además, con la posibilidad de incrementar aún más sus recursos, una vez alcancen la
racionalidad administrativa para aprovechar los impuestos de dominio exclusivo —inmuebles,
vehículos y las transacciones sobre estos bienes— que también les ha transferido la Ley de
Participación Popular y la reciente reforma tributaria.

La participación social es el elemento singularísimo de la medida. Rescatando la vigencia

secular de actores desconocidos formalmente, y facilitando su organización en Comités de
Vigilancia, el ciudadano común se articula con su Gobierno Municipal, orientando y
controlando la administración de los nuevos recursos y competencias.

Participación política, económica y administrativa en un país históricamente

discriminatorio. ¿No es, acaso, un cambio estructural? Otro de los resultados de la
Participación Popular bien puede ser la devolución del sentido a las palabras.

B. PALEOLIBERALISMO, NEOLIBERALISMO Y PARTICIPACIÓN

POPULAR

Apreciar los alcances del proceso de Participación Popular nos remite obligatoriamente al
conjunto de las reformas del Estado. En este contexto, es necesario referirse al neoliberalismo,
por su condición hipotética de ser la categoría política, económica y administrativa que está
pugnando por configurar las características de nuestra sociedad.

El neoliberalismo, ni duda cabe, es el mito más difundido en las postrimerías del milenio.
En los cuatro puntos cardinales del planeta no existe tema que despierte mayor polémica, al
extremo que se podría dividir la sociedad en neoliberales y antineoliberales.

El fenómeno es particularmente intenso en Latinoamérica, con la singularidad de que su

comprensión no guarda precisión con su significado histórico y teórico. La desorientación y el
oportunismo, productos naturales de los vertiginosos cambios políticos, han configurado el
escenario propicio para abonar un error conceptual que nadie parece dispuesto a rectificar.

Cuando se toman apresuradamente posiciones, descuidando el conocimiento cabal de las

opciones, se invierte la lógica. Por ello, la importancia de esclarecer el tema trasciende un
prurito meramente intelectual, en tanto puede situar en su real dimensión histórica la
propuesta de un modelo de sociedad, sugiriendo la revisión de sus paradigmas.

En su forma embrionaria, el liberalismo no está al margen de la deuda histórica que tiene

el hombre occidental con la Grecia clásica. La experiencia teórica y táctica de la Hélade en la
materia, se remonta a los escritos de Solón, a la democracia esclavista de Atenas y a la
original concepción ideológica que tenían los sofistas. Estos últimos representan la
elaboración más coherente del liberalismo en la edad antigua, con su defensa de la libertad
política, económica y social de todos los hombres, sin importar el origen, la raza o el credo.
Mientras la escuela socrática defiende la división que hace Tucídides, entre civilización
Griega y barbarie, los sofistas se reivindican como ciudadanos del mundo, abogando por la
supresión de toda forma institucionalizada de obstáculo a las relaciones humanas por
considerarla reñida con la naturaleza esencialmente libre del hombre.

Precisamente, el Renacimiento reconoce en los textos griegos una de sus principales

fuentes de inspiración para la revisión del pensamiento y las formas medievales. En este
período se genera la progresiva evolución del pensamiento liberal, sentando las bases para que
la modernidad sea portadora del triunfo de la democracia y el capitalismo por sobre la
monarquía y el mercantilismo.

La forma moderna del liberalismo encuentra sus cimientos políticos en el pensamiento de

los filósofos de la Ilustración, mereciendo especial distinción aquéllos de lengua francesa
como Diderot, Sieyes, Voltaire, Rousseau (nacido en Ginebra) y Montesquieu. En su acepción
económica, cabe destacar la influencia anglosajona, reflejada en Adam Smith y David
Ricardo.

Allende las divergencias entre algunos de los teóricos citados —en algunos casos existen
diferencias sustanciales—, el liberalismo político nace en la forma de una democracia
representativa censataria, por cuanto discrimina para el ejercicio de la ciudadanía en función
de criterios de raza, género, patrimonio y alfabetismo. En tanto, el liberalismo económico
decimonónico, preconiza que el trabajo es la fuente de la riqueza, y que el gobierno debe
abstenerse de intervenir en el curso "natural" de la economía, respetando los principios del
libre mercado del trabajo, el capital y las mercancías; el Estado debe dejar hacer y dejar
pasar, reduciéndose a simple gendarme de la propia dinámica generada por las relaciones
económicas.

Con estas características se describe el liberalismo clásico, que alcanza su desarrollo

extremo en el siglo XIX. A fines de esta centuria, la acumulación de movimientos sociales
contestatarios a la ortodoxia de su aplicación, da paso a una demanda de revisión que se
origina en los ámbitos sindicales y se extiende en las esferas intelectuales, partidistas, raciales
y feministas, para terminar conmoviendo las estructuras burocráticas de la misma Iglesia
Católica, que pronuncia su encíclica Rerum Novarum.

Este es el momento de inflexión, en tanto marca una división entre el liberalismo clásico y
el liberalismo revisado, que es tal por ser portador de nuevos criterios tendientes a conciliar lo
esencial del sistema con los planteamientos emergentes de la disconformidad social
finisecular.

Nacen los "revisionistas" con una nueva propuesta teórica, de naturaleza ecléctica, que los
sitúa entre las dos ideologías extremas que pugnan por la hegemonía: el liberalismo clásico y
el marxismo. Representan una opción intermedia, que recibe anatemas de ambas partes, por
cuanto cuestiona el orden existente sin pretender su transformación esencial, atrayendo
consigo las iras de los conservadores y de aquéllos que sostienen la trastocación violenta de
las formas políticas, económicas y sociales.
 La doctrina revisionista preconiza que la creciente protección del Estado al trabajador, la
legislación antimonopólica, el sufragio universal y la administración de impuestos progresivos
destinados a la ejecución de obras y a la prestación de servicios, en la medida de su
consolidación, permitirán la conservación de un sistema basado en la pluralidad de realidades,
desestimando el reduccionismo de las ideologías extremas.

En el análisis político tradicional se suele identificar al revisionismo de fines del siglo

XIX como una actitud crítica con relación al marxismo, descuidando que no es menos
correcto entenderlo como una actitud crítica con relación a un liberalismo ortodoxo que había
llegado a los extremos del darwinismo social, en su afán de mantener al Estado indiferente
ante la insostenible crisis social. En realidad, depende de la perspectiva que toma el analista.
Así, los socialdemócratas y los demócratacristianos, conceptualizados como "revisores" del
marxismo, lo son también "revisores" del liberalismo.

Parece evidente que el más perjudicado fue el marxismo, pero sería absurdo pretender que
el liberalismo no se vio conmovido. Las consecuencias son más que ostensibles cuando
observamos que el capitalismo de la parte occidental de Europa, liderizado por los
revisionistas, ha logrado hacer realidad los anhelos sociales de la inmensa mayoría del pueblo,
merced a una política de subsidios que cubre la desocupación, invalidez, enfermedad, viudez,
orfandad, y a una vasta intervención del Estado en materia de salubridad y seguridad laboral,
jornadas de trabajo, descansos, gratuidad en la educación y la salud, además de impuestos
progresivos destinados a lograr una redistribución colectiva de la riqueza.

Si nos remitimos a los orígenes de la economía social de mercado, corroboramos que su

filosofía rescata la necesidad de alcanzar un punto intermedio entre la economía liberal y la
protección social del Estado. Así, los teóricos alemanes que aplicaron el modelo después de la
Segunda Guerra Mundial, si bien cuidaron de mantenerse a distancia del marxismo, hicieron
lo propio a la hora de tomar posiciones frente al liberalismo décimonónico. Por ello, al
referirse al liberalismo clásico lo denominaron paleoliberalismo, es decir, liberalismo de la
edad de piedra. Sin embargo, al tratar de identificar el liberalismo por ellos representado, lo
hicieron bajo diferentes rótulos, entre los cuales estaba el de la escuela de Friburgo, conocido
como ordoliberalismo, una de las primeras variantes del denominado neoliberalismo,
precisamente porque de la utilización del prefijo neo se desprende su carácter nuevo. El
ordoliberalismo aún no ponía suficiente énfasis en el contenido social de esta versión "nueva"
del liberalismo, situación que fue superada por la economía social de mercado.

Por todas estas razones, el concepto convencional que en Latinoamérica se tiene del
neoliberalismo no es preciso, en el entendido de que las políticas de ajuste estructural que se
vienen ejecutando, no siempre conllevan la proyección social que permite diferenciarlas del
liberalismo del siglo pasado. En todo caso, estamos ante un modelo que propone retornar al
paleoliberalismo.

Con estas premisas, la amplia gama de criticas de "izquierda", a menos que reincidan en
convicciones stalinistas, deberían preocuparse por pregonar el neoliberalismo como única
opción viable para defender los intereses de aquéllos que se pueden ver marginados por la
implacable aplicación de políticas económicas paleoliberales. El mismísimo profeta de las

23
políticas de "ajuste estructural", Jefrey Sachs, acaba de renunciar al credo paleolítico del
Fondo Monetario Internacional, exteriorizando sus más acerbas críticas por la inflexibilidad
décimonónica de sus prelados para aplicar el plan de estabilización en la confundida Rusia.

Una vez alcanzada la estabilidad macroeconómica, el paso del paleoliberalismo a un

neoliberalismo afín al propuesto por la economía social de mercado, supone la reforma del
Estado a través de políticas públicas de alcance general. En esta filosofía, los desafíos
inmediatos deben estar orientados a implementar mecanismos de carácter estructural
destinados a crear las condiciones para el crecimiento económico, a lograr una redistribución
más equitativa de los recursos públicos, a superar las deficiencias de nuestro incipiente
sistema de seguridad social, a facilitar una mayor participación política y a garantizar una
mejor administración de justicia, sin descuidar la vigencia de la libertad del hombre como
fuente de toda inspiración y progreso.

En este marco teórico e histórico podemos evaluar el proceso de Participación Popular

que se ha iniciado en Bolivia. En una perspectiva política, es una medida destinada a
profundizar el liberalismo, expresado en la democracia. La constitución de verdaderos
municipios en todo el país, con autoridades elegidas por sufragio universal y con recursos
para administrar las necesidades básicas de los vecinos, supone la ampliación de la cobertura
democrática del Estado. Por primera vez, gran parte de la población nacional ejercerá sus
derechos ciudadanos con posibilidades reales de obtener una gestión pública que responda a
expectativas históricamente postergadas. A ello hay que añadir la articulación de la sociedad
civil con su Gobierno Municipal, en una dialéctica que incorpora la participación de la
comunidad como un factor preponderante para el reencuentro del administrador y del
administrado.

Desde una perspectiva económica, destaca su carácter redistributivo del ingreso público.
Abandonada la tesis del Estado empresario en favor de las fuerzas privadas del libre mercado,
al gobierno le queda el rol de crear las condiciones adecuadas para fomentar la inversión y de
contribuir a lograr un equilibrio social a través de la asignación racional de las recaudaciones
tributarias en el conjunto del territorio nacional.

La paz social es uno de los requisitos que necesita el empresario para arriesgar su capital.
Las expectativas racionales se miden por el grado de confianza que ofrece el medio. Por ello,
la redistribución propiciada por la Ley de Participación Popular, además de estar inspirada en
un propósito ético, supone también una intención administrativa. No se puede pensar en
fomentar el desarrollo económico sin garantizar mecanismos que permitan un mínimo de
equidad.

Apercibidos de esta situación, los propios organismos multilaterales que impulsan las
medidas de ajuste estructural están apoyando la ejecución de urgentes políticas sociales. La
patética realidad de las indigentes masas que pueblan los suburbios urbanos y los paupérrimos
campos, ha generado una conciencia que al unísono reclama la adopción de mecanismos
institucionales que puedan aliviar la pobreza extrema. Ya no se trata de socialismo, sino de
salvar al mismo sistema, evitando las comprensibles escaladas de violencia y disconformidad
que amenazan a la democracia.

24
 La conformidad social es una de las condiciones del liberalismo político y económico. Y,
en última consecuencia, es la justificación ética de la política.

En esa tesitura, la Participación Popular se inscribe entre las medidas que permiten
superar la visión ortodoxa del paleoliberalismo, ubicándose con oportunidad en los cambios
que viene encarando el Estado.

C. LA FILOSOFÍA DE LA PARTICIPACIÓN POPULAR

El siglo XX ha sido el escenario en el cual diferentes ideologías se han disputado la

hegemonía política. Estudiando los orígenes de la confrontación, se puede observar, entre sus
causas, la casi invariable absolutización de un principio filosófico con el consiguiente
detrimento de otros. Unas veces, en nombre de la libertad, se descuidó un mínimo de
equilibrio social. Otras, bajo el manto de alcanzar la equidad, se ocultó un régimen que
conculcó hasta la humana posibilidad de pensar y disentir. Por último, no faltaron aquellos
heraldos de la guerra más ominosa de la historia que, bajo el pretexto del nacionalismo,
atropellaron las fibras más íntimas de la dignidad del hombre.

Graves consecuencias se tuvieron que lamentar para que el mundo empiece a comprender
que la naturaleza polifacética de la realidad no puede ser reducida a las limitaciones de una
ideología. Y ahora nos encontramos en una coyuntura proclive a aceptar que los colores
variopintos de las aspiraciones humanas no pueden encontrar espacio en la monocromía de un
principio: se necesita autodeterminación, pan e identidad. Por ello, es menester pasar del
antagonismo al sincretismo, rescatando la moraleja de la dialéctica idealista y materialista; la
recíproca penetración de los contrarios.

Pasar del postulado a los hechos continúa siendo el supremo desafío del hombre. Traducir
en políticas concretas los imperativos de la teoría demanda la convergencia de esos factores
diversos que permiten la coincidencia de tiempo y lugar entre el pensamiento y la acción.

Desde la zaga del desarrollo, Bolivia ha sabido estar a la par de la confrontación

ideológica. No acompañó al progreso, pero sí al fundamentalismo y su secuela de violencia.
Pasando de gobiernos oligárquicos y dictatoriales a hiperinflaciones populares y
democráticas, ha pagado la factura del siglo de la intolerancia. Sin embargo, de un tiempo a
esta parte, también empieza a rectificar su rumbo.

En efecto, más allá de sus objetivos materiales, con la promulgación de la Ley de

Participación Popular Bolivia ha contribuido filosóficamente. En tanto el proceso iniciado
supone la coexistencia de principios que reconocen raíces ideológicas diversas, alcanza una
personalidad propia que le otorga identidad con relación a las corrientes políticas
tradicionales.
 Es insuficiente, además de anacrónico, persistir en rotular a la Participación Popular de
liberal, socialista o nacionalista. Constituye la injusta y supina magnificación de uno de sus
matices, según la óptica que quiera tomar el analista, en desconocimiento de otros. Cada uno
de sus principios sólo se puede apreciar en el contexto general de una filosofía que es tan
liberal cuando multiplica la vicia democrática a través de la constitución de Gobiernos
Municipales en todo el país, como socialista cuando propende a una distribución más
equitativa de recursos en el campo y las ciudades, y nacionalista cuando reconoce a las
comunidades indígenas.

Este razonamiento, que ha superado los rígidos dogmatismos de la inflexible

confrontación ideológica de antaño, empieza, en los hechos, a ser apropiado por la ciudadanía.
Es la conclusión que se desprende del creciente consenso en torno a la Participación Popular.
Resta pasar de la inconciencia de esta situación a la asimilación racional que supone la
conciencia del fenómeno. Sólo entonces habremos accedido a una nueva forma de entender al
individuo y a la sociedad, condición inexcusable para no retornar al pasado.

La realidad es polícroma. Por ello, la Participación Popular alude en sus cimientos

filosóficos a diferentes sistemas de ideas, cualidad singular que le permite lograr una
independencia orgánica respecto de las ideologías convencionales. He ahí su original
contribución a la filosofía política.

D. LA PARTICIPACIÓN POPULAR EN LA CONSOLIDACIÓN DE BOLIVIA

No hay Estado sin presencia pública efectiva en todos los confines del territorio. La
soberanía no es una disposición de ánimo, sino una expresión política, económica y
administrativa.

Cuando nos acercamos a los dos siglos de vida republicana, más de la mitad de la
población no ha encontrado un nexo administrativo de carácter vinculante. Por ello, Bolivia es
más una intención que una realidad. El cuerpo social, como el individual, necesita
articulaciones para ser tal.

La distribución del poder, además de ser una exigencia para la supervivencia del Estado,
representa una de las condiciones distintivas de la democracia. Y, bajo cualquier forma de
gobierno, es un requisito inexcusable para garantizar la gobernabilidad.

Por estas razones, la descentralización es un instrumento fundamental en la perspectiva de

consolidar institucionalmente la democracia y la gobernabilidad. Su filosofía es
absolutamente democrática, en tanto se inspira en la posibilidad de dar participación a todos
en la gestión pública.

Existe, pues, una relación de causalidad entre soberanía, democracia, gobernabilidad y

descentralización. Son categorías consecutivas, que se vigorizan cuando encuentran espacios
de concurrencia.
 La Ley de Participación Popular busca la generación de esos espacios, bajo la premisa de
que la constitución de unidades administrativas sólidas sólo es posible en un contexto que
considere los siguientes elementos:

Base territorial: La referencia del territorio, como expresión política y

administrativa, es de vital importancia al momento de identificar al actor público
idóneo para facilitar un proceso descentralizador, a la vez que integrador. Lo ideal es
que la circunscripción territorial sea lo suficientemente pequeña para responder con
oportunidad al administrado y lo suficientemente grande para no quedar al margen de
las políticas nacionales. Se busca favorecer la participación y la eficiencia, sin afectar
la racionalidad administrativa del Estado en su conjunto.

La Ley de Participación Popular, al definir que la jurisdicción municipal abarca la

sección de provincia, se inspira en el cumplimiento de esos imperativos.

Legitimidad y legalidad: El grado de aceptación moral que tiene un gobierno es

fundamental para la ejecución de sus políticas. Además, bajo el marco de un Estado
de derecho, el respaldo legal a su imperio está dado por su condición de órgano
apoyado en la Constitución Política del Estado y las leyes correspondientes.

La legitimidad y la legalidad son dos principios que pueden alcanzarse con mayores
posibilidades en el escenario municipal. Por ello, la Ley de Participación Popular
identifica en el Gobierno Municipal al sujeto público principal de su dialéctica.

Autonomía: En el espíritu de un proceso democrático no puede estar ausente una

política descentralizadora. En esta filosofía, la naturaleza jurídica de los Gobiernos
Municipales, al definirse como autónoma, presenta ventajas comparativas frente a
otros niveles de gobierno en un Estado unitario. La autonomía supone una
descentralización política, económica y administrativa, por cuanto comprende la
elección directa de las autoridades edilicias, la capacidad normativa y la existencia de
recursos y competencias a ser cumplidas.

Al privilegiar la estructura municipal, la Ley de Participación Popular aprovecha el

régimen autónomo para explotar las mayores posibilidades descentralizadoras que
otorga el marco jurídico del Estado boliviano.

Recursos: No hay estructura tan perfecta que pueda administrarse sin recursos.
Probablemente en Bolivia no han faltado las ideas, pero lo que siempre se había
extrañado era un esfuerzo consecuente para acompañarlas de medios económicos.

Como ya se ha visto, la nueva forma de distribución de la coparticipación tributaria

—participación de los municipios en los impuestos nacionales— introducida por la Ley
de Participación Popular, al efectuarse en atención al número de habitantes de cada
unidad municipal, permite superar la concentración de recursos que se daba en el
denominado eje central (La Paz, Cochabamba y Santa Cruz) y en las capitales de
departamento. A ello se suma el incremento de la coparticipación municipal, del 10

27
 al 20 por ciento, y la transferencia al dominio municipal exclusivo del 100 por ciento
de los impuestos a los inmuebles, vehículos y transacciones que afectan a estos
bienes.

Con esta medida, Bolivia, que no tenía más de 25 Gobiernos Municipales con
posibilidades financieras y administrativas, ha pasado a contar con 311. Así, por
primera vez, la gran mayoría de la población nacional cuenta con un referente
político, económico y administrativo para la atención de sus necesidades básicas.

Coherencia con los planes nacionales: La administración municipal debe ejercer su

autonomía sin descuidar la coherencia con los planes nacionales. Es importante
cuidar una relación sistemática en la gestión pública del país. Para el efecto, las
políticas, planes y programas municipales tienen que observar las macropolíticas
expresadas en los instrumentos legales que tienen alcance general.

En Bolivia, el Plan General de Desarrollo Económico y Social, además de los

sistemas nacionales de Planificación, Inversión y Presupuesto, son de cumplimiento
obligatorio para todo el sector público. Así también lo prescribe la Ley de
Participación Popular. Se trata de los límites positivos de la autonomía que
propenden a lograr una relación orgánica en la administración del país.

Supervisión de las instituciones privadas: La ausencia histórica de las formas

públicas del Estado boliviano en gran parte del territorio nacional, ha permitido que
muchas instituciones privadas de desarrollo social actúen a su mejor saber y
entender. En algunos casos, los resultados no han sido provechosos, configurando
situaciones ajenas a una lógica integral de administración de los recursos humanos y
físicos.

Al crear una presencia municipal real y efectiva, la Ley de Participación Popular

permite la fiscalización pública en favor de la aplicación de criterios unívocos en la
gestión del desarrollo nacional.

g) Participación social: Hacer al ciudadano copartícipe de la administración pública,

dándole el rol de orientar su curso y controlar su ejecución, es otra de las condiciones
para alcanzar un espacio que permita la consolidación de la democracia y, por su
intermedio, del Estado boliviano.

La Ley de Participación Popular, como bien señala su denominación, es más que una
reestructuración pública. Su objetivo principal es desarrollar los escenarios que permitan una
participación real y efectiva de los ciudadanos en la gestión pública. Con este fin se reconoce
legalmente a las juntas de vecinos y a las comunidades rurales, únicas formas colectivas que
tradicionalmente han tenido vigencia en gran parte del territorio nacional, articulándolas con
los Gobiernos Municipales. Para el efecto, se constituyen instancias —Comités de Vigilancia—
encargadas de transmitir las necesidades comunitarias y vigilar la correcta administración de
los recursos de Participación Popular.

Por todas estas razones, parece justo suponer que estamos ante un proceso que contribuye
de manera singular a consolidar el Estado boliviano, fortaleciendo la soberanía nacional a

28
través de la profundización de la democracia y la construcción de instrumentos de
gobernabilidad, constituidos a partir de una filosofía unitaria y descentralizadora.

E. LA SOCIEDAD CIVIL Y LOS GOBIERNOS MUNICIPALES

Dos son las condiciones principales que debe reunir una organización civil para tener
mayores posibilidades de actuar como portavoz social. Un referente territorial, que le permita
fungir como representante de todos los habitantes de un radio, y una relación cercana de sus
miembros respecto del órgano público, que tienda a propiciar una participación real.

Las denominadas Organizaciones Territoriales de Base, actores sociales priorizados para

desarrollar una dinámica de participación popular, tienen una naturaleza que comprende las
dos características extrañadas en otras formas de organización de la sociedad civil. Son
territoriales porque representan a una comunidad o a un barrio, y son de base porque sus
miembros actúan directamente.

Estas cualidades fueron formalmente ignoradas por el Estado boliviano. El gobierno, a la

hora de relacionarse con las expresiones organizadas de la ciudadanía, pocas veces ha ido más
allá de las instituciones gremiales o cívicas. Entonces, las representaciones, en unos casos,
sólo eran sectoriales y, en otros, si bien tenían una cobertura más general, estaban demasiado
mediatizadas por directorios u otras formas derivadas de representación. Era necesario
reconocer y articular legalmente a organizaciones que representen a todos los vecinos o
comunarios, más allá de su condición social, cultural o económica, por el sólo hecho de estar
afincados en una circunscripción territorial. Además, era importante rescatar una lógica
directa de vinculación entre sus miembros, evitando, en lo posible, la intermediación por sus
implicaciones desfavorables para la participación directa. En síntesis, una política de
Participación Popular debía partir de premisas que incluyan en su proceso a todos los
ciudadanos. Para este objetivo, el modelo corporativo tradicional no parece ser el más
conveniente.

Felizmente, en Bolivia no es necesario crear organizaciones que reúnan los principios

señalados. El desafío está en reconciliar al Estado formal con el Estado real. Las comunidades
rurales y las juntas vecinales urbanas estaban ahí, esperando que su vigencia merezca el
reconocimiento gubernamental. En el caso de las comunidades, se trata de las principales
expresiones colectivas que han existido en siglos en las áreas rurales. Ante la insuficiencia del
Estado formal, los comunarios fortalecieron sus formas originarias de organización como
recurso para responder a sus necesidades básicas.

La Ley de Participación Popular busca aprovechar positivamente esa dilatada experiencia

de organización y participación comunitaria, incorporándola en la lógica formal del Estado
boliviano. Se trata de un sinceramiento burocrático que se inscribe en la perspectiva de
construir una institucionalidad sobre bases reales. Por ello, el reconocimiento legal se hace a
partir de los propios usos y costumbres culturales que tienen estas comunidades,
enriqueciendo así la estructura gubernamental levantada sobre los paradigmas occidentales de
la modernidad.

La dimensión cultural de este proceso, además de tener una connotación ética, reviste
trascendental importancia política y administrativa. Su naturaleza ética se expresa en la
reivindicación del acervo espiritual de los pueblos indígenas que originalmente poblaron estas
latitudes, a través del respeto a sus formas. Su alcance político y administrativo está dado
porque la asimilación institucional de los usos y costumbres comunitarios supone un aporte
fundamental a la gobernabilidad en todo el territorio. Es el primer paso para incorporar en la
gestión integral del Estado, procesos, actores y espacios tradicionalmente reticentes a ingresar
en una lógica formal de administración que no había tenido la capacidad para superar modelos
culturales excluyentes. Se trata de un esfuerzo destinado a incluir a todos los bolivianos en
una planificación de carácter vinculante.

La revalidación del ámbito local de administración, a partir del fortalecimiento municipal,

constituye la contraparte pública para el ejercicio de esa dinámica participativa que se busca
rescatar con el reconocimiento institucional de las comunidades y juntas vecinales.

Llegados al encuentro entre gobierno y gobernados, es menester distinguir claramente los

roles. Los actores civiles orientan la planificación y la inversión municipal, transmitiendo al
Gobierno Municipal de la jurisdicción sus requerimientos y expectativas. Con esa referencia,
los concejales municipales definen las políticas, programas y acciones. Es importante advertir
que son las autoridades —para el caso, los concejales— quienes deciden el curso de la gestión,
justificando, en su caso, cuando se aparten de las prioridades expresadas por las
Organizaciones Territoriales de Base. En caso contrario, estaríamos ante la negación del
imperio que tiene el gobierno.

El control social es otro de los objetivos perseguidos en este proceso. Una vez definida la
política municipal, son los mismos ciudadanos los encargados de vigilar la correcta
administración de los recursos, a través de sus comunidades y del respectivo Comité de Vigi-
lancia que lleva la representación de las comunidades y juntas vecinales.

En conclusión, la Ley de Participación Popular busca crear los sujetos y los espacios
adecuados para viabilizar una participación efectiva de los ciudadanos en la administración
pública. Con este fin, promueve desde el ámbito local —nivel básico y democrático de
organización territorial—, una redefinición del aparato público y de los actores civiles.
 Cultura: Reencuentro y
proyección democrática
Gonzalo Rojas Ortuste

A. PREMISAS: CULTURA E IDENTIDAD SOCIAL

La cultura es la negación heroica de la muerte, acorde a Becker (1977). Heroica, porque

existe la conciencia individual de finitud y genera una respuesta conjunta de eternidad. Así, la
cultura es un esfuerzo social que recoge los más profundos datos de la realidad, pues articula
lo vital de ella. También la etimología de cultura nos remite al cogollo de lo social, pues tiene
que ver con el "cultivo", es decir, con la producción de la tierra, una vez hechas las
adecuaciones para que esto ocurra. Como sea, las meditaciones sobre cultura nacional, para
solamente circunscribirla a nuestro ámbito cultural, han producidos magníficos textos como
Facundo: Civilización o Barbarie de Domingo Faustino Sarmiento, El laberinto de la
soledad de Octavio Paz, a la zaga de El perfil y la cultura en México de Samuel Ramos, o
Creación de la Pedagogía Nacional de Franz Tamayo, o los Siete ensayos sobre la realidad
peruana de José Carlos Mariátegui; aquende el Atlántico y el agonista Del sentimiento
trágico de la vida de Miguel de Unamuno, allende los mares. No se trata de ser exhaustivo, ni
de suscribir todas las tesis allí enunciadas, sino de aquilatar la dimensión de las temáticas
discutidas en esos textos, para tener presente que referirse a cultura en los ámbitos de la
"interioridad nacional" implica, también, reflexionar sobre identidad social; o mejor, en los
tiempos que corren, sobre identidades sociales.

Ahora bien, si toda cultura es principalmente negantrópica, su vitalidad dependerá de la

capacidad de adecuar sus elementos al entorno donde se despliega, es decir, al tiempo y
espacio que la condicionan y son condicionadas en interacción con ella. En el proceso
histórico, entonces, la densidad temporal será sin duda uno de los elementos que la
configuran, de una parte; y su contacto con otras matrices culturales, de otra. No hay, pues,
cultura (en singular) sino culturas (en plural) y la variedad comporta su vitalidad; esto es, su

31
existencia en proyección. Paradojas necesarias: para ser se debe dejar de ser, constitución
siempre inacabada.

Una manera, más o menos tradicional, de abordar esto del contacto cultural, ha sido un
nivel de abstracción tal que demarca Una de Otra. Sin renunciar del todo a este esquema,
hemos de tener presente que aún antes de la presencia ibérica en estas tierras existían
multiplicidad de culturas, aunque éstas compartieran ciertos elementos importantes, digamos
por ejemplo, la concepción del don como clave para sus relaciones económicas.

Desde luego que lo que generalmente pensamos como peninsular tampoco era
homogéneo culturalmente, aunque sí existiera una voluntad de hegemonía (castellana,
católica,...). Todo esto, simplemente para consignar que el hecho del contacto-tensión de
culturas no es un hecho de la modernidad; pero sí de su intensificación y exacerbación cuando
estuvo asociado a la forja de identidades nacionales paralelas a su conformación de
estados-nacionales.

B. PERSONAJES EMBLEMÁTICOS COMO ENCRUCIJADA:

ARIEL Y CALIBÁN

Queda claro que no es posible referirse a temas de cultura e identidad social sin hacer
referencia a procesos históricos de formación de los mismos. En este escrito, en atención a la
brevedad, intentaremos sintetizar este desarrollo a través de las figuras emblemáticas que en
su momento quisieron ser símbolos de valores encarnados en la cultura del subcontinente que
nos ocupa.

En efecto, junto con el siglo que ya acaba, el uruguayo José Enrique Rodó difundió su
Ariel, personaje de La Tempestad, postrer obra de la dramaturgia de Shakespeare. Ariel es un
"genio del aire", alado como la libertad, aunque sirve al duque de Milán, Próspero,
sobreviviente con su hija Miranda en una isla del ya para entonces Nuevo Mundo, como nos
inventan en el orden histórico y moral, al decir del maestro O'Gorman. Rodó enfatiza la
vocación "etérea" de Ariel, por valores culturales y morales, antes que los de la esfera de la
"necesidad". Esta última es, precisamente, la que tiene especial atracción para el otro servidor
de Próspero, Calibán. Pues sí, Calibán (nótese el anagrama por caníbal) es un ser monstruoso,
aborigen de la isla caribeña, que realiza los trabajos duros pero resistiéndose al dominio de
Próspero, quien además comparte los temores de Miranda por la lujuria del nativo, que padece
hambre y sed en una tierra de la que antes fue dueño.

El contraste entre ambos, se admitirá, es harto evidente y cargado de simbolismos. Los

americanos del Sur, postulará Rodó, en contraste con los del Norte, devotos del mundo
material, se parecen a Calibán, mientras que nuestro campeón resulta ser Ariel. Así surge el
arielismo, movimiento cultural que nos tiene reservado el cultivo de las artes "del espíritu",
dejando para los anglosajones el ruido mundano y prosaico.

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 Varias décadas después, siete para ser exactos, el cubano Fernández Retamar, a poco más
de diez años del triunfo revolucionario en la isla, invertirá la elección de nuestro
representante. En su Calibán precisamente aboga por el sufrido y rebelde monstruo como el
arquetipo de la América que rivaliza en desventaja con la del Norte. Los rasgos que
caracterizan al sufrido héroe, por supuesto, están más a tono con la época y los valores
postulados en la intelección revolucionaria.

No nos detendremos aquí a destacar que uno y otro son sirvientes de Próspero, cuestión
ésta nada irrelevante; pero interesa destacar las dicotomías propuestas, principalmente como
dilema. O libertad o necesidad, o rebelión o sumisión, o conflicto o armonía, etc. Veremos
adelante las limitaciones de esta encrucijada.

Queda por consignar que la zaga continúa hasta hoy, con el estupendo trabajo de Richard
Morse (1982) El espejo de Próspero invirtiendo el tema de atención no del objeto, por así
decir, la llamada América Latina; sino de enfoque. No se trata de verla como problemática a
la luz de la América anglosajona, sino como una diferente opción cultural, una tradición
cultural que se desarrolla en contacto/tensión con otras, pero marcando sus diferencias, esto
es, su identidad propia.

C. CULTURA POLÍTICA (DE AUTORITARISMOS ATRIBUÍDOS Y

DEMOCRATISMOS AUTOCOMPLACIENTES)

En el grotesco, la vida pasa por todos los estadios; desde los inferiores inertes y
primitivos a los superiores más móviles y espiritualizados, en una guirnalda de formas
diversas pero unitarias. Al aproximar lo que está alejado, al unir las cosas que se
excluyen entre sí y al violar las nociones habituales, el grotesco artístico se parece a la
paradoja lógica. A primera vista, el grotesco parece sólo ingenioso y divertido, pero en
realidad posee otras grandes posibilidades. L. Pinski. El realismo en la época
renacentista.

Bajo el denominativo de cultura política se entiende usualmente el conjunto de creencias

y valores de una sociedad dada que orienta su conducta política. Principalmente en el mundo
anglosajón, pero con gran irradiación en el resto, es lugar común establecer, a partir del
notable trabajo de Max Weber sobre la ética protestante, la siguiente cadena relacional (a
veces presentada de manera causal):

MODERNIZACIÓN <---> PRO'T'ESTANTISMO ---> DEMOCRACIA

Se puede intentar mejorar este eslabonamiento, por ejemplo, introducir el concepto de

individuo interactuando con el de la modernización y del protestantismo. O el de las
readecuaciones que realizan para dar validez a los cross-national studies, como sugerir que la
religión de Confucio juega un rol similar en el caso japonés l , etc. Pero nos interesa más
reexaminar la relación simétrica a la anterior que para nuestras latitudes se establece:

TRADICIÓN <---> CATOLICISMO ---> AUTORITARISMO

La tradición alude aquí al pasado prehispánico, que teniendo en mente sobre todo el
Estado Azteca, reiteradamente criticado por la pluma de Octavio Paz con apelativos como La
Gran Pirámide o el Ogro filantrópico (aludiendo ya al Estado mexicano contemporáneo) ha
sido ampliamente difundido; y es concordante con atributos fuertemente jerárquicos de la
organización social de España y Portugal, que estaban terminando apenas su período feudal,
cuando tomaron contacto con las sociedades de este lado del Atlántico. También alude al tipo
de organización económica, relativamente inafectada por la revolución industrial europea.

No se trata, claro está, de negar que dicha descripción tenga alguna relevancia para
caracterizar la cultura política de nuestras sociedades. Lo francamente inaceptable es que los
legados culturales anglosajones tengan sólo distingos positivos, mientras que para los del Sur
sean exclusivamente negativos en términos de una perspectiva democrática. Así, atributos
tales como corporativismo, patrimonialismo y clientelismo 2 caracterizan los regímenes
políticos de la llamada América Latina (nombre éste de las tardías pretensiones imperiales
francesas en nuestro subcontinente), para no mencionar la figura, harto seductora, del caudillo
militar. ¡Con cuánta razón Wright Mills escribía que las ciencias sociales son eurocéntricas!
en su alegato por La imaginación sociológica. Por supuesto, hay voces que en el mismo
núcleo de emisión de este tipo de argumentos discrepan abiertamente, entre ellos el propio
Morse atrás mencionado y dentro de la Ciencia Política, Howard Wiarda, quien postula para
nosotros una distinta tradición a la anglosajona, pero de manera alguna fatalmente
autoritaria3.

Para el caso boliviano, podemos intentar una mirada sintética, conscientes de que sus
elementos culturales no son exclusivos, sino en gran medida presentes en otros países de la
región; aunque obviamente con diferentes grados de intensidad, resultado de sus particulares
historias políticas.

Como se sabe, demográficamente hablando, la población de influencia andina es

mayoritaria en Bolivia. De ninguna manera pretenderíamos subestimar las otras culturas
existentes, menos ahora que, merced a la movilización de los pueblos que las expresan y son
expresados por ellas, alcanzaron niveles de visibilidad social sin parangón con períodos
anteriores.

En otro lugar traté de establecer el peso demográfico de las principales expresiones

culturales (Rojas 0. 1994: III) y describir sus particularidades para intentar constituir un

1 Véase, entre otros, el trabajo de Inglehart (1988).

2 La lista puede continuar generosamente: "Es aquí donde el centralismo, el irracionalismo, el machismo, el activismo, el patrimonialis-
mo y otras peculiaridades de la tradición antidemocrática, iliberal, acrítica y proestatalista han logrado pervivir...", en la voz de uno de
sus pregoneros locales (Mansilla 1991: 20).
3 Por aquello de que los libros tienen su propio destino, puede entenderse que, a partir del trabajo seminal del propio Morse (1964) se
atribuyen y difunden profusamente características predominantemente y hasta exclusivamente autoritarias en la cultura política iberoa-
mericana; a pesar de las intenciones del autor (Morse 1982: 9-10). Curiosamente, hasta donde es de mi conocimiento, el notable texto
de Morse en el que intenta explicitar la proyección de su estudio, en términos de otra trayectoria cultural e histórica de donde los an-
glosajones pueden aprender, no se encuentra publicado en inglés.
modelo de democracia étnica. En gran medida son congruentes con los esquemas más
estudiados del mundo andino, y de modo general con cosmovisiones de sociedades no
industrializadas; o por la positiva, sociedades donde aún privan visiones holísticas de la
realidad, allá donde no tienen vigencia los cortes entre cultura y naturaleza.

Se trata de perspectivas de dualismo complementario. Donde los pares son elementos

(mitades) de la totalidad, no por la vía de la negación-síntesis a la manera hegeliana, sino por
la complementariedad que integra "esto y aquello", hembra macho, alto bajo, puna valle,
izquierda derecha, individuo comunidad, y así sucesivamente. Lo que se puede llamar la
lógica del antidilema. En términos políticos esto implica la búsqueda de equilibrio, o si se
quiere, el manejo del conflicto, sea a través de la ritualización (e.g. el mentado tinku), o
mediante el despliegue de mecanismos tales como la asignación prefijada de roles a cumplir,
el famoso turno (aun el de liderazgo) o el ideal de decisión por unanimidad a ser alcanzado
por largas discusiones asamblearias, a la manera en que Rousseau creía se lograba la
voluntad general distinta y superior a la voluntad de todos, que resultaba apenas de la suma
de las voluntades individuales.

En tesitura democrática, esto significa la aspiración de posibilitar amplia participación,

como obligación principalmente, en las cosas públicas (comunales); a la vez que se reserva el
derecho a la expresión como fundante para acatar las decisiones sobre aquello que lo
involucra directamente. A medida que nos alejamos del ámbito comunal, y de manera
particular en el área rural, cobra relevancia la noción de representación que atiende a
criterios geográficos.

Se dirá, y con razón, que la mayoría de los bolivianos no vive en comunidades rurales; y
si atendemos a la clasificación censal (de 1992) habrá que admitir que, en efecto, el 58% vive
en concentraciones poblacionales con más de 2.000 habitantes. Pero ya se sabe que las
características culturales no se hallan circunscritas a estas distinciones demográficas.
Tengamos simplemente presente el dato del 60% de la población que habla algún idioma
nativo. Incluso podemos hablar de las readecuaciones a diferentes ámbitos de habitabilidad,
como los ritos mineros son demandas de fertilidad del metal, lo que anteriormente fueron de
productos agrícolas, o las ch'allas en ambientes mucho más extensos que aquéllos donde esas
libaciones eran solicitudes de prosperidad agropecuaria. En los barrios creados
aceleradamente con la migración rural predominan, refuncionalizados a espacios urbanos, las
pautas de ayuda mutua, de reciprocidad.

Este ámbito de los barrios populares de las principales concentraciones urbanas podría ser
el contexto adecuado para reiterar los ya viejos temas del mestizaje y del sincretismo cultural,
como particularidades de la cultura propia de países como Bolivia. Pero prefiero echar mano
de la categoría que J. Sanjinés (1992a y 1992b) desarrolla para dilucidar pautas culturales en
el actual momento histórico: se trata de la noción de grotesco, siguiendo a Bajtín4, y en
particular del grotesco jubiloso. Bajo este denominativo el autor intenta capturar lo casi
inasible, es decir, la ambivalencia de expresiones culturales de sectores sociales de reciente

4 "To Bahhtin, the grotesque is the expresion in literature of the carnival spirit. It incorporates what for him are the primary values: in-
completeness, becoming, ambiguity, indefinabilitiy, non -canonicalism- indeed, al] that jolts us out of normal expectations and episte-
mological complacency". (Clark & Holquist 1984:312). Carácter incompleto, devenir permanente, ambigüedad; entonces, caracteriza
al grotesco.
residenciamiento en la ciudad (irradiando a otros más longevos) con elementos que hacen
patente una tensión irresuelta entre lo rural-étnico y lo urbano-criollo. Son tensiones abiertas,
propias de colectivos formados en resistencia pero en tránsito a otras situaciones, por ello es
que el estudio de Bajtín (1988) se centra en la Edad Media y el Renacimiento. En su momento
intenté (Rojas 0. 1993) "completar" esa sugerente perspectiva, por la vía de insistir sobre el
carácter histórico de tales expresiones y reintroduciendo el concepto de hegemonía, que
implica a su vez los de ideología y subalternidad.

De comienzo, es preciso destacar que tenemos en mente la categoría de hegemonía, en los

términos que lo replantean Laclau y Mouffe (1987) a partir de Gramsci; esto es, sin sujetos
preestablecidos por alguna particularidad (e.g. la relación de propiedad o no de los medios de
producción) sino como la articulación de específicos elementos, en situaciones dadas, que
establecen sujetos tanto subalternos como predominantes, que en el mismo proceso
configuran identidades siquiera parciales. Una tarea tal no puede acontecer sin ideología, es
decir, sin la explicitación discursiva de los elementos articulados en función de orientar
conductas sociales para la aceptación o rechazo del orden social imperante.

Por las dimensiones de este capítulo, no podemos intentar siquiera una breve historiación
del proceso hegemónico en Bolivia; pero al menos podemos concentrarnos —de manera
esquemática— en las más recientes décadas de la historia nacional. Como me hiciera notar el
mismo Sanjinés (1995), en el país de hoy ya no tienen vigencia relevante las "grandes"
ideologías, con fuertes componentes cohesivos y totalizantes de un pasado cercano.

En efecto, con el nacionalismo triunfante con la Revolución Nacional del 52, el sujeto al
cual se le concentran los reflectores del actor principal es el mestizo, aquél que expresa la
síntesis de lo boliviano, su raigambre indígena junto a lo occidental. Así, el indio ya no es tal,
sino simplemente campesino, lo cual se aviene muy bien con el otro discurso en disputa, el
enarbolado por el movimiento obrero, minero principalmente, donde la noción de lucha de
clases articula la visión de sociedad, con elementos de conflicto como el criterio de parteaguas
del quehacer político, así como la posibilidad de cambio inmediata. Debemos detenernos algo
más en el marxismo ideológico de los mineros bolivianos, pero antes es necesario destacar
que junto al nacionalismo compartían un conjunto de piezas claves en su articulación
discursiva, además de los citados, el lugar que ocupan los intereses extranjeros, ya sea como
antinación o como imperialismo.

Sin embargo, aun en los marcos del sindicalismo minero, los criterios para la legitimidad
de la organización —y por tanto de su desempeño político— requerían y requieren de
importantes niveles de participación, como las asambleas en los distritos mineros, sus
congresos y los propios congresos de la COB. Por ello, Zavaleta (1983) afirmó que la libertad
sindical se constituía en el criterio básico de la democracia en Bolivia, más que lo
procedimental de la selección de dirigentes y de autoridades.

Esquemáticamente, entonces, del 52 a 1985, prevaleció desde y constituyendo lo popular

una versión mesiánica de la política, en disputa con un nacionalismo oficialista donde cada
vez más la afirmación de política soberana resultaba retórica, lo cual permitió reforzar la
vigencia del nacionalismo como aspiración.
 Para este período, y para el previo republicano, pueden ser útiles algunas de las categorías
postuladas para tipificar la cultura política de nuestros países. En particular, la de las
relaciones clientelares de las clases medias con el aparato del Estado, en tanto éste fue cada
vez más el empleador principal. Lo que interesa destacar, en relación a nuestro alegato al
comienzo del apartado, es que aun reconociendo el rol en el andamiaje social de la época,
dichas categorías se aplican siempre a una parte reducida de la población, y la noción de
cultura política involucra a creencias y conductas de gruesos sectores de la población,
digamos la mayoría; y al menos en nuestro caso, claramente las cúspides de la pirámide social
no eran, ni mucho menos, mayorías. Precisamente bajo el denominativo de cultura política se
busca explicar la aceptación social de un orden político específico.

Otro efecto, sin embargo, en el habitante rural del proceso de la reforma agraria y el
reconocimiento del voto universal, fue la constitución del movimiento katarista (Rivera 1984,
Hurtado 1986 y Cárdenas 1988). Hasta el inicio de la transición a régimen democrático,
iniciado formalmente en 1978, el campesinado —como inequívocamente se lo denominaba
entonces— constituía una base social de apoyo, mediante el Pacto Militar Campesino (iniciado
por Barrientos a finales de los sesenta y que duró con Banzer hasta 1974); o bien como aliado
natural que debía reconocer la vanguardia del proletariado minero. Así, a finales de los setenta
se constituye este movimiento social, donde los intelectuales de origen aymara, pero la
mayoría ya urbanos, juegan un papel decisivo (Ticona, Rojas y Albó 1995: VIB).

En el ambiente indígena rural, como adelantamos, existe y existió una cultura comuni-
taria, que no supone la negación del individuo sino una compleja articulación/
complementaridad del individuo en su entorno familiar, y la comunidad en sus diversos ni-
veles (Albó 1985), para el caso andino. En el caso de las comunidades de tierras bajas, los la-
zos son menos fuertes, pero existen, variando tanto como las condiciones sociales donde se
desarrollan. Las razones de la persistencia de vínculos comunitarios vigorosos pueden
resumirse en dos, que se refuerzan: la condición de subalternidad en la que dichas poblaciones
se encuentran, y la necesidad de colaboración mutua precisa para enfrentar el entorno natural
usualmente poco pródigo, también por razones socio-políticas (deficitario acceso a tierra apta
para producción, agua, tecnología, transporte, educación, etc).

Un nuevo discurso aparece, entonces, en 1978 y se consolida cuando la economía

nacional abandona el paradigma minero, con lo que se llamó la pérdida de la centralidad
minera, en 1985 (ya se sabe que los años son meramente referenciales); dicho discurso más
que disputar la hegemonía sobre la variedad, postula una hegemonía de la variedad, en la
pertinente distinción de Luis H. Antezana (1992).

Desde la reinstauración del régimen democrático en 1982 compite con otras versiones que
apelan a lo popular, todavía bajo la forma de partidos políticos —significativamente
autoconcebidos como "movimientos"—. Se trata de CONDEPA (Conciencia de Patria) y de la
UCS (Unidad Cívica Solidaridad), liderados, respectivamente, por Carlos Palenque y Max
Fernández; ambos empresarios, el uno de la comunicación (tv y radio) y el otro de la
cervecería más importante del país. Ambas expresiones desarrollan acciones de proselitismo
ante la población, pero de muy diferente manera: Palenque, más conocido como el compadre,
enfatiza las relaciones cercanas de parentesco simbólico; mientras que Max Fernández es
lacónico, austero de palabras, subrayando la importancia de las obras, lo que se tipificó como
la "política del silencio" (Mayorga 1993). Si el esfuerzo del 52 fue generar un Estado
productivo, el resultado, sin embargo, fue el de producir una sociedad con predominancia en
la circulación de bienes y sobre todo de mensajes (y quizás también valores), lo que podemos
llamar mercado, a condición de insistir en este doble aspecto (mercancías y mensajes), y que
acaso quedaría mejor denominado bajo el término aymara de k'atu, por aquello de que el
mercado es el lugar de "de la concurrencia rutinaria de lo diverso", en palabras de Zavaleta.

Por todo lo indicado precedentemente, nos resistimos a aceptar una caracterización

básicamente autoritaria de la cultura política boliviana, como parte del legado
hispanoamericano y católico. Como anuncia el título de esta sección, considero corresponde
más a una mirada autocomplaciente del Norte, poco críticamente internalizada en las ciencias
sociales difundidas en el Sur (véase nota 3 y 4). Tampoco postulamos, sirva recalcarlo, una
cultura política boliviana fundamentalmente democrática, sino que argumentamos algo más
difícil de caracterizar en blanco y negro: Por ello la categoría estética del grotesco, hay que
entenderla como aquélla a la que se recurre para tipificar el tránsito de una determinada
situación de régimen político autoritario y cerrado, hacia otro con contornos democráticos y
abiertos en varias direcciones, una de las cuales —y no irrelevante— es el del afianzara ,iento
democrático, pues no hemos de olvidar que justamente el ethos grotesco implica el de la burla
carnavalesca que erosiona la autoridad —porque ésta no es percibida como legítima, anulando
casi la posibilidad de su reacción—.

Intentemos esquematizar lo dicho hasta aquí:

(sincretismo/mestizaje)
Ibero-católica Katarismo
"Las 2 Repúblicas" -Estado del 52
Grotesco Condepa
Indígena K'atu UCS (Max)
(cultura de resistencia)

Cultura política
boliviana pluralista Autoritarismo
(Identidades totales)

D. DEMOCRACIA ÉTNICA Y LPP: EL ESTADO BUSCA SU

RECONCILIACIÓN

Recordemos, entonces, los elementos principales de lo que constituye el modelo de

democracia étnica. Su espacio es definitivamente local e implica niveles de participación muy
intensos, en las discusiones y en las responsabilidades que tienden a involucrar a la
comunidad, el carácter de servicio del dirigente priva antes que el de mando, y se acude
frecuentemente a opciones varias antes que excluir tajantemente alguna de ellas (el antidilema
como valor práctico), lo que implica complementariedad y además pluralismo.

Sobre este complejo entramado de valores, percepciones y demandas es que se promulga

la Ley de Participación Popular (LPP) y a ese conjunto se apela para posibilitar su viabilidad.
Esta ley reconoce la existencia de organizaciones locales de base (comunidades campesinas,
comunidades y pueblos indígenas y juntas vecinales) según sus "usos, costumbres y
disposiciones estatuarias" (Art. 3) y les otorga personería jurídica mediante un procedimiento
expedito.

Además, les reconoce la facultad de asociarse entre ellas (cosa que el sindicalismo
campesino, las organizaciones indígenas y el movimiento vecinal en los barrios ya hizo
mucho antes de la promulgación de la LPP) y establece niveles de representación en un
órgano de observancia del Gobierno Municipal (el Comité de Vigilancia) cuya jurisdicción se
amplía, por virtud de la misma ley, a una sección provincial (alrededor de 300) que es un
territorio urbano-rural menor a una provincia (algo más de una centena en el país) y mayor a
un cantón (cuyo número supera holgadamente al millar), de las unidades que establece la
división político-administrativa del Estado boliviano.

Esta orientación hacia un ordenamiento territorial tiene sus propios méritos (véase el
capítulo respectivo) en cuanto a provisión de servicios. Lo que nos interesa aquí es vincular
esto con la posibilidad de dar expresión institucional a la diversidad cultural y regional del
país. En efecto, la LPP también establece el recurso del distrito municipal, que junto con el
de mancomunidad, ya presente en la Ley Orgánica de Municipalidades (1985) y hoy elevado
a rango constitucional (Art. 202, 1994), concreta la formalidad aquí predicada.

En efecto, los distritos municipales deberán formarse en "los lugares en los que exista
unidad geográfica, socio-cultural, productiva o económica" (LPP, Art. 17, III), abriendo así
las posibilidades de expresar en unidades político-administrativas las especificidades
mencionadas en el marco del ordenamiento jurídico actual. Esto no obsta, por supuesto, para
que, en los lugares donde corresponda, el municipio en su integridad —y no únicamente un
distrito— tenga personalidad indígena. Con el recurso de la mancomunidad, de otra parte,
puede ampliarse la configuración de las unidades que excedan los límites de la sección
provincial, y ésta es voluntaria dependiendo de los Gobiernos Municipales implicados.
Solamente en los casos de que el municipio no alcance la cifra de 5.000 habitantes, la Ley le
obliga a mancomunarse para acceder a los recursos de coparticipación (Art. 22, II).

De este modo, se recupera una antigua visión e interacción en y con el mundo andino, a
saber, de la división (dualista) para apropiarse/articular el espacio, para acceder al territorio
"arrugado" propio de Los Andes. Hoy existen cinco distritos municipales indígenas, con sus
autoridades tradicionales reconocidas como subalcaldes y una de estas demarcaciones
involucra mancomunidad de distritos de dos municipios. La tendencia de una
descentralización efectiva, iniciada por la vía municipal, que involucra la dimensión de
autonomía, propia del municipio, se encuentra complementada con la promulgación de la Ley
de Descentralización Administrativa (Ley 1654 del 28 de julio de 1995), que posibilita la
articulación entre el nivel municipal y el nacional con la reestructuración del Poder Ejecutivo
en los nueve departamentos del país (prefecturas).

Por añadidura, un reciente trabajo de Medina (1995, que recupera y sistematiza

interesantes observaciones de Iván Arias) sobre los elementos de la cultura política minera y
obrera boliviana que la LPP recoge, establece un sugerente paralelo entre el Comité de
Vigilancia y la institución del "control obrero" emergente de las pulsiones participativas y de
supervisión en la cosa pública con las recién empresas mineras nacionalizadas. De igual
manera, las tradicionales demandas de autogestión local enarboladas por los mineros,
reaparecen bajo forma institucional en la figura de la autonomía municipal.

A estas alturas, me interesa insistir en la conceptualización del horizonte que nos abre una
reforma como la de Participación Popular, que además está acompañada de otras que
contienen elementos esperanzadores y posibles de vincular positivamente. Tal el caso de la
Ley de Reforma Educativa (Ley 1565 del 7 de julio de 1994) que establece como uno de sus
objetivos: "Construir un sistema educativo intercultural y participativo que posibilite el acceso
de todos los bolivianos a la educación sin discriminación alguna" (Art. 3 inc. 5), lo que es
plenamente concordante con el artículo primero constitucional que caracteriza a Bolivia como
república unitaria "multiétnica y pluricultural".

Con los ecos de la discusión de una pretendida dicotomía sobre el carácter del proceso
que inaugura la Participación Popular (reforma o revolución), recurramos a la hermosa
acepción de María Zambrano de revolución, en tanto anunciación. Así se puede entender los
temores y esperanzas, desalientos y expectativas, de los que simultáneamente es portadora y
pregonera la reforma revolucionaria del proceso de Participación Popular.

¿Cómo no recordar aquí las nociones cosmogónicas de orden/caos y la búsqueda de

equilibrio, tan caras a una visión de sistema holístico y prevalentes en sociedades no
industrializadas? Es este el marco donde uno tiene por obvias las limitaciones de las figuras
de Ariel y Calibán, pues ambas tienen características en las que podemos reconocer elementos
de la cultura política de países como Bolivia. La real limitación, entonces, en la tipificación de
marras reside en la exclusión de valores, cuando un rasgo central aquí es el despliegue de
orientaciones culturales con el criterio de complementariedad.

Es inevitable, en este contexto, recordar que la participación tiene de modo inherente un

carácter asimétrico, esto es, que una ley como la LPP donde sólo se puede establecer las
maneras de esta participación, no puede hacerla obligatoria ni en cobertura ni en intensidad, y
por ello es un proceso riesgoso, en la medida que depende del uso y aceptación que quieran
darle los destinatarios y potenciales involucrados. Aquí la precisión de Zambrano toma la
figura de invitación.

En la medida que la LPP aspira a responder a sustantivas demandas sociales

(descentralización, identidad cultural, mayor democracia, etc.) es una oportunidad social que
no se debe dejar pasar. Las razones para ello no son solamente subjetivas, sino que comportan
elementos verificables bajo criterios de análisis político. Primero, que hace viables las citadas
demandas en el marco del actual Estado boliviano y su ordenamiento jurídico,
operacionalizándolas y dándoles cauces concretos. Segundo, acude a la tradición organizativa
social de importantes sectores de la población boliviana, es decir, a su bagaje cultural.

Desde que tal legado cultural es mucho más poliédrico que aquél simple que lo tipifica
como autoritario, el canalizarlo mediante su institucionalización es también proyectarlo.
Ciertamente plantea un horizonte abierto y vital, como la vida misma, que en su respuesta
negantrópica dispone, también, de lo que un lenguaje casi olvidado llamaba las reservas
morales de la sociedad: su cultura.

Por la persistencia y lentitud de cambios en lo que denominamos cultura, a veces se

olvida que es un proceso no ajeno a la voluntad social, así sea ésta limitada; es ebullente,
contradictoria, pero nunca yerta. Un incesante proceso de creación y recreación, lo
contingente como dato inescapable sobre el que el actúa la voluntad, puesto que la democracia
requiere, como ninguna otra forma política, de la construcción deliberada y renovada de
compromisos y consensos.
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43
 La diferencia: Etnia, género
y Participación Popular
Javier Medina Dávila

A. DIFERENCIA COMO COMPLEJIZACIÓN

1. Introducción: Bolivia un Estado unitario, multiétnico y pluricultural

Pensar la diferencia es el primer paso para entender la complejidad; y si algo puede

definir, en verdad, a la sociedad boliviana es, justamente, el concepto de complejidad, a pesar
de tener ésta, a sus espaldas, más de 170 años de experiencia formal como Estado-Nación.

Si bien la forma Estado-Nación ha fracasado en las naciones más pobres del Tercer
Mundo, aunque esto no lo quieran reconocer ni siquiera los propios interesados, un caso
particular de este fracaso, que queremos observar con lucidez para no autoengañarnos como
sociedad, lo constituye Bolivia. Las pruebas: no logró industrializar este país, el objetivo
número uno de la forma Estado-Nación. Luego, como resultado de ello, justamente, no
consiguió homogeneizarlo, ni a través de la religión: nunca, en efecto, gozaron de tan buena
salud los dioses tutelares; ni a través del idioma: esta suerte de Segunda República, que entre
todos estamos fundando, ha hecho del bilingüismo y la interculturalidad su seña de identidad;
ni a través del mercado: las economías étnicas de Don y Reciprocidad siguen funcionando en
las comunidades indígenas, asegurando su reproducción como tales, pues si hubiesen dependi-
do sólo del mercado y el dinero, hace tiempo que hubieran desaparecido. Comunidades que
ahora, por cierto, la Ley 1551 las reconoce jurídicamente con todos sus "usos y costumbres".
Y, finalmente, si bien el espacio nunca podrá ser homogeneizado físicamente, paradójica y
perversamente, ha sido el único ámbito que intelectualmente ha homogeneizado la República,
siguiendo el patrón boreal de ocupación espacial, bajo la modalidad mediterránea de región;

Agradezco el intercambio de ideas, sugerencias, críticas y aportes de Gonzalo Rojas e Iván Arias de la UTA, así como los
comentarios de Gustavo Soto, SNE. Igualmente quiero agradecer la colaboración de Silvia Vaca y Marianela Mardoñez.

45
cuando en la realidad, lo que caracteriza al territorio boliviano, "un mosaico pluriecológico",
es ser, justamente, uno de los espacios que concentra una de las mayores cuotas de biodiversi-
dad del planeta. Por ello, el hecho de existir de espaldas y, sobre todo, contra nuestra biodiver-
sidad, ha sido la razón de fondo que explica la inviabilidad de la Primera República: no pudo
producir riqueza y, por consiguiente, satisfacer las necesidades básicas de su población. En
eso estriba el fracaso. Y haremos bien, para salir de él, en mirar directamente a las cosas y lla-
marlas por su nombre.

Esto en lo que concierne a la materialidad de la forma Estado-Nación.

Ahora bien, conceptualmente, y en lo que atañe a la intersubjetividad de los actores

sociales, esta complejización de la mirada, lo primero que percibe es la alteridad del otro. En
mi caso: de la mujer y, luego, de los amerindios. En el caso, por ejemplo, de una aymara: el
varón y, luego, los euroamericanos. Estamos, pues, entrando a hablar de género, etnicidad y
diversidad.

Hoy, como sociedad (por eso hablo de Segunda República), los bolivianos hemos
empezado a apostar, en un raro y creciente consenso sólo explicable a partir del concepto
jungiano de sincronicidad, por nuestra Diversidad y por nuestra Unidad al mismo tiempo. Este
hecho, por cierto, ya no corresponde, strictu senso, al concepto de Estado-Nación.

Legalmente eso se refleja en la Ley de Participación Popular y la Ley de

Descentralización. Hemos apostado por la afirmación simultánea de la ciudad y el campo, a
través del proceso de municipalización; por el presente y el futuro, a partir de nuestras raíces:
Desarrollo Sostenible; hemos apostado, asimismo, por un equilibrio entre cantidad y calidad:
Desarrollo Humano; apostamos por la equidad en las relaciones varón/mujer: Género. En fin,
parece que estamos decidiendo jugarnos por la complementariedad de la Bolivia
euroamericana y la Bolivia amerindia, al mismo tiempo, para terminar con el apartheid
neocolonial. Ese deseo se refleja, además, hasta simbólicamente en la yunta que dicen formar
el Presidente y el Vicepresidente de la República actuales.

He aquí, en somera aglutinación, la Agenda del futuro que ya ha empezado; es decir, los
signos, señales y símbolos que están esbozando el rostro de la nueva República y que han sido
recogidos por el Congreso de la Nación en la modificación del primer Artículo de la
Constitución. Allí se dice, en efecto, que Bolivia es una "República unitaria" pero, además
"multiétnica y pluricultural", "fundada en la unión y la solidaridad de todos los bolivianos".

B. GÉNERO Y ETNIA

1. Introducción

Quizá la experiencia primordial de todo ser humano, que se piensa de verdad, sea la de
descubrir que existe como varón o mujer y que lo apetecible sea la unión de esos opuestos en
una sola realidad. Pero he aquí que al no poder darse esta fusión en la vida cotidiana, la

46
solución a esta aporía ha sido proyectada como Palabra fundante; es decir, como Mito, a un
horizonte de sentido en la figura y forma de Dioses andróginos o bisexuales.

Si lo anterior era lo apetecible, lo posible son las uniones fugaces que alimentan, sin
embargo, el fuego de la vida y nos hacen barruntar que encima/debajo/ a la derecha o a la
izquierda de la dualidad, planea la unidad y que lo sensato, a lo mejor, sea la
complementariedad de ambos ingredientes para construir una civilización equilibrada y
compleja.

Esta experiencia, por primordial, es arquetípica y universal, y ha dado lugar a la creación

de una suerte de Imaginario radical que se instituye en las sociedades como una especie de
fundamento o manantial que provee los signos, señales, símbolos, así como las reglas de
combinación de los mismos con los que una sociedad determinada se va a leer a sí misma y va
a construir su identidad colectiva.

De cómo se distribuyan los énfasis, de cómo se dosifiquen los dos grandes ingredientes de
la vida: masculino/femenino, hanan/hurin, onda/partícula, urku/uma, o como quiera que se
nos ocurra llamarlos, tendremos uno u otro tipo de civilización. De la combinatoria de estos
dos ingredientes primordiales brota, de hecho, la diversidad de todas las culturas que en el
mundo han sido.

Pues bien, en este Pachakuti que estamos viviendo, que coincide con el final de la égira
patriarcal de Occidente, y el comienzo de otra cosa; en este momento que estamos fundando
la Segunda República con la Municipalización/Descentralización/Participación Popular, es
oportuno detenerse otra vez a pensar esa gran metáfora de la vida. Tenemos, en efecto, que
pensar, qué tipo de sociedad queremos dejar a nuestros hijos. Esta urgencia del pensar es
ahora política. Estamos colocando, en efecto, los ingredientes del próximo milenio.

Quiero, por eso, pensar Género y Etnia en relación a lo medular y más importante que
está poniendo en escena la Participación Popular: la implementación de una Democracia
Participativa Municipal de Matriz Indígena. Para ello voy a ensayar una zambullida en las
raíces de ese rizoma que somos; de momento, empero, sólo en dos de ellas: volver a pensar lo
que se pensó en esa alba de Occidente que es Grecia y volver a pensar lo que se pensó en los
Andes prehispánicos y que, por fortuna, todavía sigue signando la identidad de la Bolivia
amerindia.

2. La visión greco/occidental del Género

Nietzsche nos ha enseñado a distinguir, en Grecia, la convivencia de una religiosidad

ctónico-dionisiaca y una religiosidad olímpico-apolinea. La cohabitación de estos dos
sistemas produjo la Hélade clásica, que fue el resultado del encuentro de dos mundos: los
pueblos que habitaron las orillas septentrionales del Mediterráneo oriental: agricultores
sedentarios en transición hacia una cultura urbano-estatal que produjo una Polis
matridominante con un sistema democrático participativo, y una religiosidad que veneraba las
divinidades del Manqapacha en figuras de dioses y diosas de la naturaleza y que expresaban
básicamente la fertilidad y fecundidad de la Magna Mater. Este pueblo de campesinos fue

47
invadido y conquistado por nómadas indoeuropeos que a partir del 2000 a.C. inician, desde la
India, una larga marcha hacia donde se pone el sol: Occidente, portando sus dioses celestes
bajo el comando de Zeus solar, dios de la luz y las tormentas. Fruto de ese encuentro desigual,
se conforma una segunda Polis, sobre el substrato de la mediterránea, esta vez, empero, más
bien patridominante, donde el sistema político, de origen aristocrático guerrero, se autoasigna,
en base al derecho de conquista, la representatividad de los otros, produciendo lo que vamos a
llamar, weberianamente, una Democracia Representativa.

Dicho esto a guisa de preámbulo y señuelo, me voy a detener, empero, en la distinción

que al respecto elaborara mi maestro F.K. Mayr, en el primer tomo de su Historia de la
Filosofía. El distingue, en efecto, entre un sustrato matriarcal mediterráneo y un estrato
patriarcal indoeuropeo.

2.1. El sustrato matriarcal mediterráneo

Los mediterráneos articularon su Imaginario social en torno a la categoría de Moira:

destino, que etimológicamente tiene que ver con "agro sorteado": dado en suerte; es decir, el
topo de tierra que se adjudicaba a todo nuevo miembro de la comunidad, en tanto era
entendido como hijo de la Madre Tierra.

La idea de Moira se convirtió en un concepto importantísimo porque ligaba el orden de

naturaleza, donde ésta ejercía una supremacía indiscutible, con el orden de sociedad, donde
también era importante, como hemos visto, formando por consiguiente un continuo urobórico.
De ahí proviene, por cierto, la percepción griega de que el Destino: Moira, es moral, pues
define las atribuciones y límites de las mores; esto es, de los "usos y costumbres" de una
determinada forma organizacional de ocupar un territorio.

Para estos habitantes del mediterráneo oriental la estructura y el comportamiento del

mundo formaban un todo continuo con la estructura y comportamiento de la sociedad
humana; se hallaban unificados en una sólida construcción de moirai; es decir, de hábitos y
tabúes. Las divisiones de la Naturaleza estaban limitadas por fronteras morales que
aseguraban la sostenibilidad, la homeostasis y, por consiguiente, la integralidad en el manejo
de su ecoesfera.

Ahora bien, como puede suponerse, la simbología mediterránea asumió con naturalidad
una forma matriarcal. La analogía estaba a la mano; sobre todo en lo que hace al corazón de
su complejo semántico: fertilidad/fecundidad/consanguinidad, al que hay que añadir el
espesor político que produce el que la mujer, además o por ello mismo, fuera la propietaria de
la Tierra.

¿Cómo se pensó el Tiempo en la Polis matridominante? Pues en un Espacio orgánico,

biológico: vivo, en el que se percibía empíricamente la interconectividad global del hecho
biótico. Así, por ejemplo, las fases lunares no eran ajenas a los "períodos" propios de la
fecundidad de la Tierra y de los de las Mujeres, para no hablar ya de su obvia relación con las
mareas de los océanos. Esta experiencia primordial de la interconectividad y del continuo se
expresó en el símbolo del Círculo que se tornaría, por metonimia, en hierofanía de la misma
Magna Mater; es decir, de su nacimiento, muerte y cíclico renacimiento. Dicho

48
conceptualmente, Physis, naturaleza, y Apeiron, infinito, construyen la concepción matriarcal
del Tiempo, de acuerdo a la cual toda realidad procede de un origen materno: Arje, y ha de
volver al mismo como a su comienzo para cumplir su Telos: su finalidad. Por ello la idea
matriarcal de inmortalidad no se dirige a un más-allá futuro tras la muerte, por encima de la
naturaleza, como en la concepción patriarcal; sino que se entiende como regreso al útero
cósmico de la Gran Madre donde se concilian los opuestos que tensionan la vida en esta
Pacha: varón-mujer, vida-muerte, aquí-allá, tangible-intangible, etc.

El Tiempo matriarcal se vive como "lo que era antes de haber sido" que es como traduce
Ferrater Mora el to ti en einai presocrático, que la escolástica virtió con el célebre quod quid
erat esse. Y que los complicados filósofos de hoy traducen-glosan como amplexión en un
presente global que no se define como previsión masculina de futuro: el Prooran aristotélico
que Heidegger traduce con Voraus-sicht; sino como revisión, Anammesis, repetición, retorno
al Apeiron y a la Physis.

Ahora bien, este tránsito de la Madre al Padre, como arquetipos que definen
civilizaciones, implica el paso de una concepción optimista/hedonista de la vida, en el regazo
ubérrimo de la Madre, a una postura pesimista ante la misma, tangible ya en la epopeya de
Gilgamesh, que va a signar la historia de Occidente hasta nuestros días. La abstracción, la
trascendencia, el incremento de las mediaciones, además de servir maravillosamente para
encubrir el poder de unos pocos sobre los muchos, he aquí que además suele producir
tristeza.!Vaya, vaya!

Pues bien, en este contexto, apenas sugerido, hay que entender la primera definición
aristotélica de Hombre que va a iluminar la diferencia específica de la primera Polis
matridominante: la puesta en escena de una Democracia Participativa, que hoy tanto nos
interesa inteligir, pues todo pareciera indicar que la Historia está volviendo a cerrar, otra vez,
el círculo y que como humanidad estuvieramos empezando a estar listos para entender, otra
vez, la lógica de la complementariedad de opuestos y del Tercero incluido.

Así, pues, esta definición ubica la esencia del hombre en el Logos. El hombre, en efecto,
es el animal que posee el don del habla, la gracia de la Palabra; entendiendo por Palabra la
capacidad que permite pensar, construir y expresar la experiencia de la integralidad: de la
totalidad, como un asunto que al producir la interconectividad socio-familiar en el espacio
holístico de la comunidad, suscita, justamente, la Polis. El diálogo comunitario y la
interacción socio-familiar, sin intermediaciones, son, pues, la arquitectura primigenia de esta
experiencia de lo político en el alba de Occidente, cuando termina un Ordo regido por las
Diosas madres mediterráneas y empieza el Cosmos regido por el Nous masculino y abstracto;
transición de la cual Aristóteles es un testigo excepcional.

El lenguaje humano es político, en la primera definición, además en otro sentido

eminente: permite distinguir lo útil de lo inútil, lo necesario de lo superfluo, lo malo de lo
bueno, lo justo de lo injusto; es decir, permite tomar decisiones, priorizar, planificar y, a
saber, con el menor número de mediadores posibles.

Este primer Hombre aristotélico es político en la medida que pertenece a la comunidad de

la Polis en la que el diálogo directo es visto como un toma y daca de dones y contradones, al
punto que Aristóteles parece proponer la diferencia entre varón y mujer como la diferencia
entre dador y receptor de palabras razonadas.

El diálogo directo en el Agora, sin intermediarios y representantes, fue, pues, el gran

intercomunicador del sistema democrático participativo griego. Es menester, empero,
precisar de qué tipo de diálogo se trataba. No se buscaba convencer, sino concordar: es decir,
latir a un mismo corazón. Se trataba de llegar juntos a la verdad; de buscarla a través del
razonamiento donde el mejor argumento se convertía en propiedad común, y sobre ese
acuerdo se iba avanzando hacia la construcción del "sentido común"; de esa experiencia
proviene, justamente, esa frase que todavía circula entre nosotros, pero de la cual ya hemos
olvidado el camino para llegar a ella. Esta es una metodología que suponía y apelaba a la
inteligencia y a la experiencia de cada cual; no presuponía ni se basaba en la imbecilidad del
prójimo, como se trataría luego, en la estrategia sofista que construiría el aparato retórico de la
Democracia Representativa, basada en contratar los servicios de especialistas, los retóricos y
sofistas, precisamente, para discutir en el Agora causas privadas y defender intereses
particulares.

Así se construyó un sistema que no buscaba el acuerdo, sino la confrontación: la

polémica. El esquema de la guerra entra, pues, a la Polis. Las armas son las palabras que ya
no sirven para comunicar sino para vencer e imponerse. En ese ejercicio las palabras se van
desvinculando de las cosas y la oratoria se convierte en el arte de emborrachar la perdiz. Los
ciudadanos van dejando de participar en la toma de decisiones. Ya no son actores, sino
espectadores del circo de los especialistas. Ese momento es refrendado por la instauración del
Voto que marca el final de la Democracia Participativa y el inicio de la Democracia
Representativa; vale decir, el Paradigma holista biológico de la Polis matridominante va
siendo sustituido por el Paradigma atomista de la Polis patridominante.

El medio ambiente, que es consustancial al buen funcionamiento del Sistema, empieza a

desaparecer del horizonte de visibilidad de la Razón. Este olvido del Ser matriarcal: la
Physis, va a signar la metafísica occidental y a sus instituciones políticas. Ha llegado el
momento, empero, de empezar a pensar en un solo hálito Physis y Eidos como
complementarios, sabiendo que son opuestos. Respetar esa diferencia es fundamental. Nos
garantiza legitimar la práctica de la multiculturalidad: la pluralidad en la Unidad.

2.2. El estrato patriarcal indoeuropeo

Hay muchas maneras de mostrar la terrible novedad que trae consigo el tránsito de la
Madre al Padre, entendidos como representaciones arquetípicas. La lectura más
estremecedoramente bella es la que propone Sófocles con Antigona y Edipo Rey; a tal punto
es fundacional esta propuesta que inaugura la Tragedia como género literario. Pero seguir esa
veta nos llevaría demasiadas páginas. Así, pues, voy a seguir el atajo de la filosofía. Para
ello, empero, nada mejor que colarse por el agujero del Tiempo. En efecto, la mentalidad
patriarcal apuesta por el futuro contra el pasado. El símbolo del Círculo se convierte en Línea
recta que no retorna sobre sí misma sino que avanza obcecada y voluntaristamente hacia lo
desconocido. Prometeo y Apolo son los astros del nuevo star sistem. Zeus es ahora quien
escribe los libretos a los héroes culturales y, como ya sabemos, los nuevos señores empiezan a
reescribir la historia a su gusto y paciencia. Resulta, ahora, que la Edad de Oro, aunque
todavía representada en el pasado (es difícil, en efecto, modificar el sistema verbal de una
lengua: hasta el latín y el castellano ha llegado el pasado como Perfectum) fue descrita como
de origen patriarcal. Para ello bastó un simple pase de mano lingüístico en la primera letra de
dos palabras, por lo demás parecidas: Jronos, el Tiempo, es relacionado con Kronos, uno de
los nombres de Saturno: padre de Zeus y, a partir de allí, se empiezan a marcar las diferencias:
el Pasado encuentra ahora su meta, Telos, en el Futuro; es decir, en la estirpe de Kronos que
terminará de destruir los diversos rostros de Moira: la antigua potencia del Tiempo
matriarcal, leída además ahora como Caos. En cambio Zeus es presentado como el
instaurador del Orden, iniciándose con ello todo un proceso de resemantización; por ejemplo,
Zeus fertiliza a la Tierra mediante la lluvia, y así sucesivamente.

La comprensión matriarcal del ser como Physis; es decir, la naturaleza como madre de la
vida y de la muerte, sufre una modificación con Parménides que empieza con los distingos; en
este caso: Ser/No-ser, donde este último es entendido como Devenir, palabra que en griego
huele a mujer preñada. Razón de más, por consiguiente, para entenderla como un Ser
aparente, voluble, subsidiario, frente al auténtico Ser cuya autenticidad y verdad estriba en su
intemporalidad e inmutabilidad. Este Ser patriarcal es Espíritu racional, Noesis; en cambio el
Ser matriarcal es sólo experiencia sensible, Aisthesis. De ahí a identificar Ser y Pensar fue
cuestión de nada. Con este paso, empero, se consuma la emancipación de Zeus de toda
atadura matriarcal. La Palabra, Logos, se emancipa del Mito: el Logos fundante y religante.

En este momento, por cierto, empieza una de las apuestas más arriesgadas y fascinantes
de la historia de Occidente: ¿qué pasa si empezamos a desmitologizar y secularizar el
mundo?. Hoy sabemos lo que pasa. Sabemos que no es sabio pensar en abstracto; que en ese
mismo hálito, hemos de pensar/sentir lo concreto: el entorno: el medio ambiente.

Eidos tiene que retroalimentarse de la Physis. La Democracia Representativa tiene que

retroalimentarse de la Democracia Participativa.

El tránsito de Physis a Eidos significó el paso conceptual de entender a la divinidad como

origen y principio, a concebir a un Dios como fin y meta. La arqueología matriarcal cede a la
teleología patriarcal. El Espíritu, Nous, es ahora el principio formal que trasciende y ordena el
universo.

Este dualismo Naturaleza/Espíritu es reformulado por Aristóteles con la famosa

dicotomía: Materia/Forma, aunque, para ser franco, le jode que, en el habla del pueblo, la
Materia, Physis, todavía tuviera demasiados componentes con Dynamis propia de origen
matriarcal.

Esta ambigüedad es zanjada por Platón, al colocar a Nous, Espíritu, como fundamento de
la Physis. A partir de entonces empieza, ya sin trabas, a funcionar la maquinaria
racionalizadora que terminará por instaurar al Gran Padre olímpico-apolineo en lugar de la
Magna Mater.

De todos modos es interesante reparar en la ambigüedad del proceso. Así, por ejemplo,
Platón en el Timeo, dirá: "tiene sentido comparar el principio receptor con la madre, el
principio formal, eidético, con el padre y la cosa interdevenida con el hijo".

51
 Ello no quitará para que, finalmente, lo material-matriarcal termine devaluado frente a lo
formal-patriarcal, elevado esta vez a Ser trascendente. Pitagóricamente se podría decir que la
medida, el número y la forma prevalecen sobre lo ilimitado, imperfecto, femenino; lo mismo
vale para lo espacial y lo nominal que primarán sobre lo temporal y lo verbal; idem: el ver
sobre el oír. Dios será concebido como un Ser sustantivo y ya no como un acontecer
energético/verbal.

Para Platón, un indoeuropeo en el Egeo, la mujer es nomás "una contrafuerza oscura", "un
enigma oscuro", el "oscuro enigma del caos"; lo contrario, por tanto, de la luz. El propio Eros
platónico es pensado patriarcalmente. Eros, hijo de Penia, la necesidad, y Poros, la abundancia
(el significado nomás de ambos nombres es ya elocuente) hereda y refleja la "belleza y la
bondad" del Padre; vale decir, su masculinidad, su fuerza cinegética y el monopolio de la
verdad. El Logos de la Polis matridominante, de signo masculino-femenino, cede ante el
Logos inter-masculino de la Polis patridominante. Las ideas y las esencias aparecen, como el
Sol y la luz, ya sin mezcla de elementos ctónico-femeninos.

Pues bien, éste es el contexto donde debemos situar la Polis patridominante, que
reformula la Democracia Participativa y donde Aristóteles formula su segunda definición de
Hombre que nos va a dar las claves para comprender en qué consiste una Democracia
Representativa.

En esta definición, Aristóteles ve al Hombre/varón ya no como Palabra, sino como Razón,

Nous; de donde proviene su famosa definición de "Animal racional". Esta definición del
Hombre como Razón implica que la mismidad del Hombre ya no consiste en lo material y lo
concreto, sino en lo conceptual y lo formal. Definir, pues, al Hombre por su sustancia
racional equivale a afirmar que el varón y la mujer no se distinguen por lo que son, sino sólo
por sus "accidentes", pues aquello que no se deja pensar conceptualmente, no pertenece a la
autoidentidad de un ser, ya que no tiene entidad específica sino solamente material.

Esta segunda definición aristotélica es la que llegará, a través de Plotino, a Hegel: el

pensador por antonomasia del Estado-Nación moderno; llegará, en especial, a su concepción
del singular (vale decir, la persona individual) y de lo singular (vale decir, lo concreto) como
meros momentos de condensación de la Idea general.

De este modo la tradición oficial de Occidente entenderá al Hombre ya no como un ser

natural, hijo de la tierra, material, genético/genérico; es decir, como parte del continuo
cósmico, como los amerindios y ahora la nueva física, sino como Espíritu masculino puro
contrapuesto a Materia femenina impura. Es decir, la materialidad: la sexualidad y sus dife-
rencias, no pertenecen a la esencia de lo humano. Las diferencias sexuales son meros acci-
dentes.

Así, pues, el primigenio Género-sexo natural de las cosas, se convierte en Género

abstracto gramatical; del mismo modo que la experiencia primordial de la
Mater/materia/dynamis de la realidad, queda devaluada y vaciada en la pura Posibilidad
abstracta.

52
 De este modo la experiencia arquetípica de la realidad como totalidad femenina/
envolvente; este Género generante, simbolizado en la Gran Madre (Genus, en efecto, menta el
ser matriarcal/femenino de la divinidad como totalidad ilimitada; útero y tumba, vaso y
basamento) esta experiencia primordial, digo, será trascendida por un Ser celeste, masculino.
El Summum genus: naturaleza/materia, cederá su lugar al Ens supremum: Dios definido y
definidor, delimitado y delimitador, racionalizado y racionalizador.

Recapitulemos lo dicho en un par de cuadros para fijar los términos de referencia y así
poder seguir adelante.

1
Categorías Matriarcales Categorías Patriarcales

Naturalismo comunario Abstraccionismo estatal

Sedentarismo femenino: Nomadismo masculino:

agricultura caza, pesca, recolección

Intercambio inmediato: Intercambio mediado:

Don y Reciprocidad la mediación monetaria

Animismo/Chamanismo Personalismo dialógico

Culto a la Tierra y a la Luna Culto al Cielo y al Sol

Mística de la vida Mística de la idea

Siguiendo esta metodología podríamos resumir pitagóricamente el imaginario griego de la

siguiente manera:

MASCULINO FEMENINO

Lo limitado Lo ilimitado

Lo recto Lo circular

La unidad La pluralidad

Lo estático Lo movido

Lo diestro Lo siniestro

La luz La oscuridad

El bien El mal
 Filosóficamente podríamos resumir categóricamente el ideal griego clásico en el siguiente
cuadro:

DETERMINA

Especie Género
Forma Materia
Esencia Existencia
Acto Potencia
Sustancia Individuo
Abstracto Concreto
Masculino Femenino
Eidos Genus

EIDOS VENCE GENUS

la trascendencia a la inmanencia
el espíritu al alma
la forma a la materia
el antropocentismo al geocentrismo

3. La visión amerindia del Género

Si fuese cierta la sospecha que la experiencia primordial de todo ser humano sea descubrir
que existe como varón o mujer; si además fuese dable suponer que a partir de esa experiencia,
los hombres solemos interpretar lo visible y nos arriesgamos a barruntar lo invisible,
siguiendo el dictum que insuperablemente quedará consignado en la Tabula smeragdina:
"Como es arriba, es abajo", entonces este artilugio hermenéutico podría convertirse en una
buena hipótesis que sostendría lo siguiente: el género es una clave razonable para leer también
las civilizaciones.

Licencia ésta tan arbitraria, por cierto, como todas las demás; pero que corresponde a mi
manera de pensar. Pienso, en efecto, en macho y hembra.

En esta tesitura, las categorías que suelen entrar en juego son normalmente las siguientes:
Dualismo que, inevitablemente, remite a una Unidad previa o posterior o virtual,
dependiendo de la cosmología en la que cada cual haya nacido. Dualidad lleva con
naturalidad a la categoría de Contradicción pero también a las de Alteridad y de Diferencia
que, a su vez, provocan los de Igualdad y Simetría; de allí, arribar al de
Complementariedad no queda muy lejos. Ahora bien, este concepto como que entrañará los
de Cooperación e Interdependencia que suelen ser englobadas en el concepto de
Reciprocidad. Tengo la impresión, finalmente, que todos estos conceptos como que redundan
hacia las categorías de Equilibrio y Armonía como a su telos. Con lo que retornarían al de
Unidad, pero de una Unidad compleja.

Ahora bien, de la Alquimia he aprendido que todo es cuestión de dosis en esta vida; y de
Raimon Llull que todo estriba, operativamente, en una Ars combinatoria. Así, pues, tengo la
impresión que toda civilización es el resultado de diferentes combinatorias y dosificaciones de
estos dos ingredientes primordiales: macho/hembra, urko/uma, hanan/hurin, yin/yan o, si se
prefiere, onda/partícula; los cuales, a su vez, conllevan en su interior ambos ingredientes,
como muestra, por ejemplo, la estructura del cerebro, donde, a su vez, cada uno de los lóbulos
contiene ambos elementos primando, empero, uno de ellos que es, justamente, lo que nos
permite decir macho o hembra; y así infinitamente, a saber, hacia lo infinitamente pequeño y
hacia lo infinitamente grande.

Otra cosa más, estos elementos no son estáticos. Interactúan permanentemente:

aparecen, desaparecen, cambian de posición, oscilan, vibran, dependiendo del observador, del
contexto: de todo. Es posible, pues, esbozar esa complejidad para mostrar las recurrencias,
combinatorias y dosificaciones que constituyen la personalidad de una civilización. Un
ejemplo extraordinario que demuestra la validez de esta rejilla hermenéutica es, justamente, la
civilización andina. Desde esta perspectiva, pues, voy a resumir los resultados de la
investigación al respecto.

En efecto, la civilización andina percibió el universo e interpretó su entorno, así como su

experiencia del mismo, a través de símbolos genéricos y, congruentemente, representaron esas
relaciones según las leyes del parentesco, entendidos como una sucesión paralela de varones y
mujeres; casi como en el Arbol sefirótico de la Kabalah sefardí. (Fig.1, Fig.2)

Ahora bien, este esquema cosmológico tenía una virtud: podía ampliarse o reducirse
garantizando, sin embargo, un continuo semántico: más hembra, si se reducía y concretizaba
localmente; más macho si se ampliaba imperialmente y tornaba, por consiguiente, más
abstracto; esta coherencia permitía y posibilitaba un cuantum considerablemente eficaz de
inteligibilidad social y, por consiguiente, de gobernabilidad política. En efecto, el Ordo
andino fue construido en base a una metáfora genérica: macho/hembra: sol/luna. Luego de
una metonimia: la presentación de estas entidades bajo la forma de Ancestros. La relación
metafórica, luego metonímica, permite, como dice Hocquenghem, con la ayuda de dos
proyecciones sucesivas, imponer el orden social como un orden natural; es decir, el único
posible e independiente de la voluntad humana. Luego imponer el acto de la reproducción
natural como el modelo de la reproducción social.

55
 CORONA O
LUMINOSIDAD

ENTENDIMIENTO O SABIDURIA O
RAZON INSPIRACION

JUICIO O MISERICORDIA O
DISCERNIMIENTO COMPASION

trr/1,.. 1 ••• C ',MY/ JAI 101. e.

REVERVERACION O ETERNIDAD O
,..k111(111 It- FUNCION PARTICULA
4117--;'"t FUNCION ONDA
,z7
0~~1111111111
1.1 .111 1111' MILI 1111111i 1111.11411a1915111,,''

.4*1111
/

REINO O
MATERIALIDAD

Modelo Genealógico de Peres Diagrama del Arbol Sefirótico de la

Bocanegra, 1631. Fig. 1 Kabalah Sefardí. Fig. 2

De hecho cuando este esquema se complejiza a escala imperial, con los Incas, el cosmos
sigue siendo leído género-divisamente. Los Incas respetaron los significantes masculinos y
femeninos, con los que los Señoríos y los Ayllus tejieron su grama de sentido, reordenando,
eso sí; es decir, reubicando algunos significantes que tenían un nivel más general de
aceptación como los nuevos pivotes semánticos, siguiendo, empero, la semiótica genérica
comúnmente aceptada. Así, ahora, en el Ordo imperial, el Sol simboliza al Inca y, por
consiguiente, preside y representa al Imperio; con lo que se da un mayor peso al elemento
masculino/abstracto, respecto del femenino/concreto, presidido por la Luna y una jerarquía de
mujeres presidido por la Coya.

Gracias al diagrama del Koricancha que nos regalara Pachakuti Yamki tenemos una idea
bastante inequívoca acerca del cosmos inca.

56
 VIRACOCHA
ANDROGINO

VENUS MATUTINO VENUS VESPERTINA

ABUELO ABUELA

CAMACPACHA
PADRE TIERRA
• MAMACOCHA
MADRE MAR

..••
111)..

'1 "".
".(2

ALMACEN / TERRAZA

Modelo cosmológico de Santa Cruz Diagrama del Modelo
Pachacuti Yamki. Hg. 3 Fig. 4

Los Incas estructuraron su universo, como dijimos, a través de jerarquías paralelas de

género, mediante el lenguaje de la descendencia. Ahora bien, en la cúspide del Ordo
cosmológico estaba Viracocha: una divinidad andrógina, acerca de cuya dualidad sexual no
cabe duda alguna. Pachakuti Yamki escribe encima de su imagen : "Ya sea este varón, ya sea
hembra". Esta idea, empero, de bisexualidad y androginia, en el nudo focal de donde mana el
sentido, es muy vieja en los Andes.

Arqueológicamente desde Chavín hay evidencias de ello. Uno, el más conocido, es el

Obelisco descubierto por Tello; otro es el "Dios Sonriente" (no por casualidad, ciertamente)
del que nos hablara Rowe; ambos con elementos claramente hermafroditas. En espacios más
comunales, otras deidades hermafroditas fueron descritas como Huacas; normalmente se
trataba de Tallas con una figura masculina en un lado y una femenina en el otro. Los
Extirpadores de idolatrías refieren acerca de iscay (dos) guaris descubiertos en las casas de
los idólatras. Hoy mismo en la calle Linares se pueden comprar por 50 Bolivianos tales
concretizaciones simbólicas de esta visión no sólo genérica sino bisexual y hermafrodita en el
manantial semiótico del cual dimana el sentido. Para los que creen más en la letra impresa
que en lo que ven sus ojos, Zuidema ha escrito con Ulpiano Quispe un hermoso texto que
demuestra la larguísima duración de esta manera de ver el mundo en los Andes: "Una visita a
Dios. Una experiencia religiosa en la comunidad de Choque Huarcaya"; el texto es de 1968.

Así, pues, Viracocha amarra los opuestos: sol/luna, día/noche, verano/invierno, etc. Es
más: encabeza, como fundador, una jerarquía dual de descendencia; es decir, series paralelas
de dioses y diosas que engendran a varones y mujeres.
 Examinando la jerarquía generacional masculina hallamos que el Sol es el primer
descendiente de Viracocha, seguido del planeta Venus, en su aparación matutina, que
simboliza al Abuelo: ancestro masculino; luego viene Camac Pacha y después el varón. La
serie femenina está encabezada por la Luna, seguida de Venus, en su aparición vespertina: la
Abuela, Mama Cocha y la mujer.

Además, este cronista señala la división del año en dos partes, un tiempo claro que dura
de abril a septiembre y corresponde al tiempo frío, asociado con el lado masculino, y un
tiempo nublado que corresponde al tiempo del calor, de octubre a marzo, asociado con el lado
femenino, como interpreta Hocquenghem.

EL CICLO DE LAS ESTACIONES

ES

FRIO Y SECO COMIENZO DE

LLUVIAS ∎ SIERRA.

LEYENDA:
TIEMPO CALIDO
TIEMPO FRIO
•
• •
• / ESTACION I IU MF.DA

ESTACION SECA

Según A. M. HOCQUENGHEM
ILUVLks

EM
Hg. 5

Si juntamos toda esta información, tenemos que el territorio, el año y la sociedad están
divididos en dos partes opuestas y complementarias, dividida cada una a su vez en dos
mitades. Esta decisión permite asociar cuatro regiones del espacio a cuatro tiempos del año y
a cuatro grupos sociales.

La división en dos está marcada por el pasaje del sol en el momento de los equinoccios,
que separa la parte norte de la parte sur del territorio. La parte norte es clasificada como
hanan y la sur como hurin. Este mismo pasaje del sol, cuando el día es igual a la noche,
divide el año en dos partes: el tiempo frío, cuando el sol se encuentra hacia el norte y los días
son más cortos que las noches, del equinoccio de marzo al de abril, clasificada como hanan, y
el tiempo caluroso, cuando los días son más largos que las noches, del equinoccio de
septiembre al de marzo, clasificada como hurin. A la derecha del sol, en su recorrido diurno
de Este a Oeste, se asocian los hombres y a la izquierda las mujeres, que se orientan según la
luna que nace cada mes al Oeste y desaparece al Este.
 EL MODELO DEL ORDEN DEL MUNDO ANDINO
LA CUADRIPARTICIÓN

ESTE ESTE

HANAN HURIN HURIN
NORTE
SUR NORTE

c_51

II DERECHA
O IZQUIERDA
OESTE ♦ DOMINANTE OESTE
- (DOM INADO
A MUNDO DE LOS VIVOS HOMBRE B . MUNDO DE LOS MUERTOS
9 MUJER
V VIEJO Según A.M.H.
Fig. 6
J JOVEN

El sol y la luna imponen la misma regla a sus descendientes: aquél que ocupa el rango
más elevado, Collana, debe encontrarse a su derecha y aquél que ocupa el rango menos
elevado, Cayao, debe colocarse a su izquierda. Pero el recorrido de estos astros va en sentido
inverso: el sol sale cada día al Este y desaparece cada noche al Oeste, mientras la luna nueva
aparece cada mes al Oeste y desaparece al Este. Las posiciones ocupadas por aquél que tiene
el rango más alto se invierten entonces, entre la parte Norte y la parte Sur del territorio, del
tiempo y de la sociedad. En el Norte, durante el día y afuera, el que tiene mayor rango se
coloca al Norte; mientras en el Sur, de noche y adentro, éste se coloca al Sur. El sol impone
su regla en lo que se clasifica como hanan y la luna en lo que se clasifica como hurin.

La división en dos mitades está marcada por el pasaje del sol o de la luna en el meridiano.
El Chinchay suyu, al Noroeste, está asociado a los tres meses fríos y húmedos del equinoccio
de marzo al solisticio de junio. Como en esta región el sol desaparece, esta mitad del territorio
se asocia con los hombres adultos. El Anti suyu, al Noreste, está asociado a los tres meses
fríos y secos del solsticio de junio al equinoccio de septiembre. Como en esta región el sol
aparece, esta mitad del territorio se asocia con los hombres jóvenes. El Chinchay suyu
domina en relación con su mitad el Anti suyu. El Colla suyu, al Sureste, está asociado a los
tres meses calurosos y secos, del equinoccio de septiembre al solsticio de diciembre. Como
en esta región la luna desaparece, esta mitad del territorio se asocia con las mujeres adultas.
El Cunti suyu, al sureste, está asociado con los tres meses calurosos y húmedos, del solsticio
de diciembre al equinoccio de marzo. Como en esta región la luna aparece, esta mitad del
territorio se asocia con las mujeres jóvenes. El Colla suyu domina en relación con su mitad el
Cunti suyu.

59
 RELACIÓN TIEMPO - ESPACIO - SOCIEDAD

FIG.7
Según A.M.H.

TIEMPO ESPACIO SOCIEDAD

FH Frío Húmedo NO Nor Oeste o" V Hombre Viejo

FS Frío Seco NE Nor Este o" J Hombre Joven
CS Caliente Seco SE Sur Este 4 V Mujer Vieja
CH Cal. Húmedo SO Sur Oeste 9 J Mujer Joven

Es necesario agregar que el mismo sistema de clasificación que se aplica en el mundo de

los vivos, rige también el de los muertos. En el otro mundo, las almas de los difuntos
"recogen" sus pasos en sentido contrario al camino que hicieron en la vida. Nacen viejos,
viven al revés y mueren jóvenes: renacen en el mundo de los vivos. En el otro mundo, el sol
atraviesa el cielo cada día de Oeste a Este. A la izquierda del sol, el Norte se clasifica como
hurin, a la derecha el Sur es hanan, lo mismo en cuanto a la luna. Pero la regla impuesta por
el sol y la luna también se invierte en este "mundo al revés". Aquello que domina se coloca a
la izquierda de los astros y aquello que es dominado a la derecha. En el otro mundo hurin
domina hanan. La doble inversión, del sentido de los caminos y de la regla, permite reafirmar
el mismo orden en el mundo de los vivos y en el de los muertos.

60
 EL MODELO DEL ORDEN DEL MUNDO ANDINO
LA TRIPARTICIÓN

SEGUN G. HURTON
KANAN PACHA LADO IZQUIERDO
KAY PACHA
fge`••n•1 HURIN PACHA LADO DERECHO

Según A.M.H.

Fig. 8

Ahora bien, esta reconstrucción de la clasificación cuadripartita del mundo de los

hombres, no es la totalidad, sino solamente un tercio del universo. La pacha andina contiene
un mundo interior invisible, hurin pacha, y un mundo exterior visible hanan pacha. El sol y
la luna circulan entre el hanan pacha y el mundo de los hombres en una parte de sus
trayectorias, y entre este mundo y el hurin pacha, en la otra parte. El mundo de los hombres
es kay pacha.

Así pues, cada uno de los tres mundos, que constituyen el universo, está dividido en
cuatro regiones, que corresponden a cuatro tiempos y cuatro grupos sociales: varones,
mujeres, mayores y menores. El modelo de la tripartición se inscribe en el nivel de estos tres
mundos donde se cumplen las tres funciones: sacerdotal, administrativa y agrícola/productiva.

En el mundo interior, hurin pacha, invisible, se encuentra la pareja primordial de los

Ancestros mayores, que han concebido el mundo y tienen el poder de vida y de muerte sobre
lo que animan. En este mundo domina lo que se clasifica como hurin. De hecho hurin pacha
es el mundo que el sol atraviesa de Oeste a Este y la luna de Este a Oeste: el mundo al
"revés", la otra "nación", donde todo se invierte. Pachacamac, que anima el mundo, o
Viracocha Pachacamac, el poderoso, que puede crear o destruir, con su pareja la Pachamama,
la tierra, tiene el poder de los chamanes: representa la función sacerdotal.

En el mundo exterior, hanan pacha, visible, se inscribe el orden del mundo. Es la pareja
astral, el sol y la luna, la que allí rige. Son ancestros menores; no tienen el poder de animar
sino sólo de ordenar. Marcan las fronteras del espacio y del tiempo, el lugar de lo masculino y
lo femenino. El sol con su pareja la luna representa la función administradora.
 En este mundo, kay pacha, reinan el Inca y la Coya, ellos participan del poder de sus
ancestros, asumen la función sacerdotal, administrativa y, como la reproducción de todo
aquello que está en este mundo depende de sus fuerzas, asumen la función
agrícola/productiva.

Los representantes de las tres clases que asumen las tres funciones: sacerdotal,
administrativa y agrícola, no deben mezclarse, pero sí comunicarse. En el modelo del
universo andino los tres mundos, donde se originan las tres funciones, no se mezclan pero se
comunican. Entre el hurin y el kay pacha los que hacen el vínculo son el trueno, el
relámpago, y el rayo: manifestaciones del poder de vida y de muerte de Pachacamac. La
comunicación entre el hanan pacha y kay pacha es directa. La vinculación entre el hanan
pacha y el hurin pacha se establece en el momento del pasaje de los astros por el "túnel"; es
decir, cuando son invisibles.

Así, pues, tenemos que el modelo de un paralelismo complejo de matriz genérica es lo

que ha estructurado la percepción del Universo en las culturas andinas. La complejización
inca parece haber obedecido a lo siguiente: un territorio tan vasto, precisaba, a nivel
conceptual, remarcar la interdependencia como complementariedad de fuerzas opuestas para
mantener la cohesión global del sistema. Este paradigma cosmológico también expresaba,
como han mostrado John Earls e Irene Silberblatt, un concepto relativista de la naturaleza del
Universo y, por consiguiente, de la sociedad. Las posiciones de los símbolos del modelo, así
como el carácter de las relaciones que ellos ejemplificaban, estaban siempre determinados por
el contexto y el observador. Si bien la mayor parte de las representaciones icónicas de esta
estructura colocaban el emblema masculino a la derecha, el símbolo femenino podía ocupar
esa posición, cuando el paradigma era empleado en un contexto en el cual predominaban los
intereses y símbolos femeninos. Normalmente en contextos más locales y concretos. Por
tanto, pues, haremos bien en interpretar lo dicho, relativísticamente. De otro modo
congelaríamos, maniquea y esencialistamente, un modelo hermenéutico que al formalizarlo,
como hace Hocquenghem, pudiera parecer ferreamente trabado, cuando, más bien, visto en
sus distintos contextos parece ser un modelo probabilístico.

4. Lo que tenemos que retener de cara a la Participación Popular

Ha llegado el momento de enunciar la tesis que quiero dejar sentada para entender el
desafío que precipita la Participación Popular. Es la siguiente: la Democracia
Representativa corresponde a un Paradigma patriarcal; la Democracia Participativa, a
un Paradigma matrístico. La historia de Occidente, que culmina en el Industrialismo y su
forma política: el Estado-Nación, se ha caracterizado por la subordinación del Paradigma
matrístico por el patriarcal, que piensa, además, la oposición como exclusión y represión y no
como inclusión y complementariedad de opuestos.

Sostengo, pues, que muchos indicios (que son incluso movimientos sociales de
importancia inocultable, como el feminismo, el pacifismo y el ecologismo) obligan a
sospechar que la historia de la humanidad, en el tercer milenio, probablemente busque
lúcidamente y no sólo como fruto de la inercia, el equilibrio y la complementaridad entre
ambos Principios. Lo cual, políticamente, se deberá expresar por una sana complementariedad
y mutua retroalimentación entre un Sistema representativo de índole más bien general,
indicativo, nacional y un Sistema participativo de índole más bien concreto, ejecutivo y local
que es, precisamente, lo que estamos empezando a implementar con la Municipalización y la
Participación Popular, sobre todo en la Bolivia rural; matrística, no por casualidad.

C. INTERCULTURALIDAD COMO DIÁLOGO DE CIVILIZACIONES

1. Introducción

Las sociedades amerindias, por razones lógicas, siempre han dialogado con su opuesto,
como complementario, pero en su propia sintaxis epistemológica, como demuestran las
investigaciones que se han hecho sobre simbolismo y religión.

Esta disponibilidad dialógica ha despistado sobre todo a los teólogos que han visto en ello
un triunfo relativo de su religión; de ahí proviene, justamente, el mitema ese acerca de la
cristiandad americana y, luego, los discursos sobre el mestizaje y el sincretismo. Ese diálogo
amerindio con la alteridad occidental no se ha producido, pues, como algunos sostienen, por
el hecho de haber sido vencidos y colonizados, sino a pesar de ello; responde, como dije, a
razones lógicas, estructurales a sus visiones del mundo.

En cambio para Occidente, construido intelectualmente sobre el Principio de identidad, el

Principio de no contradicción y el de Tercero excluido aristotélicos y animado, además, por el
élan mesiánico de la tradición abrahámica, "dialogar" es, obviamente, un verbo que no conoce
su dogmática fundamental. "Convertir", he ahí, el concepto preciso para definir esa actitud
ética e intelectual. "Homogeneizar" es la traducción laica de este mismo talante pero
encomendado como tarea, esta vez, a la forma Estado-Nación de la Edad moderna.

Lo que hemos de constatar, sin embargo, con lucidez y honestidad, es que tanto la
Colonia española como la Primera República fracasaron en este intento de hacer desaparecer
el sistema del Otro en su propio sistema; es decir, sustituir el sistema cosmovisivo amerindio
por la apropiación forzada y generalizada del sistema occidental.

Reconocer públicamente esta realidad es lo que significan las modificaciones introducidas

en el primer artículo de la Constitución. Con este gesto, jurídicamente, el Estado boliviano
está marcando una ruptura epistemológica y política, sobre la cual no percibo, sin embargo, en
la clase política sobre todo, coherencia operativa e ideológica. Y, sin embargo, al respecto
debería reinar la más absoluta claridad; de otro modo, el comportarse, en el día a día de la
política, como si no se hubiera marcado esa ruptura con la Primera República, va a dificultar
que las reformas en curso puedan implementarse con la celeridad que todos estamos
esperando.

Pues bien, el modelo lingüístico (a diferencia del de mestizaje y sincretismo) tal vez sea el
menos perverso para tratar de aproximarse a la comprensión de lo que debería ser un diálogo
intercultural, operativizado en la planificación participativa, en la Bolivia de la

63
Municipalización, Descentralización, Participación Popular: la Segunda República,
justamente.

Ahora bien, toda lengua —como se sabe— se desarrolla en tres niveles fundamentales: el de
la fonología: un número de fonemas bastante restricto pero de altísimo potencial
combinatorio; la morfología: el gran juego de las relaciones entre las palabras; el léxico: el
tesoro que cobija todo lo que se puede nominar y, por tanto, conocer, de tal suerte que no hay
lexema que no pueda ser transportado de una lengua a otra.

Pero he aquí que lo propio de cualquier lengua es ser sistema y cuando se encuentra con
otra lengua lo que se pone en escena es un encuentro de sistemas. Y el diálogo intercultural
no es nada si no es, para empezar, un careo de sistemas; reconocerle al otro que tiene una
lengua propia y no sólo un dialecto. Esa primera mirada es la que nos constituye como sujetos
y, a saber, no en abstracto, sino en un contexto concreto a compartir con el otro. La mirada
mutua es la que inevitablemente suscita la toma de conciencia de la diferencia y de todo el
complejo conceptual al que hacía referencia al comienzo de este texto.

2. El modelo Arakuarenda de diálogo intercultural

He aquí, sin embargo, que no quiero proseguir mi discurso en abstracto, sino que deseo
hilvanarlo a un diálogo de civilizaciones que ya ha empezado en nuestro país, en una región
que proféticamente se ha adelantado en implementar casi todas las reformas estatales en curso
y que conociéndola mejor podríamos barruntar, ya ahora, cómo será la Bolivia de la Segunda
República; me refiero al área guaraní. Allí teólogos jesuitas e ipayes han empezado este
diálogo; epocal para el cristianismo y epocal para Bolivia.

Lo mejor que puedo hacer entonces es condensar y glosar la lectura que de esta
experiencia germinal de diálogo intercultural ha hecho Bartomeu Meliá para la
sistematización de la experiencia pedagógica del centro de Capacitación Arakuarenda,
auspiciada por el FIS, cuando a la sazón yo era su Director de Educación.

La historia de los guaraníes ha sido presentada como una historia de alianzas y de

resistencia, de derrotas y de victorias frente al mundo de los Karai. Esta visión más bien
evenencial es legítima, pero hace bien Meliá en preferir un acercamiento lingüístico, pues
desde esta perspectiva los fenómenos como que se manifiestan más estables y profundos: de
más larga duración.

Los primeros contactos entre A y as y Karais se produjeron a través del préstamo de

palabras que no tenían equivalente en la propia lengua. En la actualidad la lengua chiriguana
cuenta con un buen número de hispanismos definitivamente incorporados a su propio léxico y
que no han afectado ni a la estrutura de la lengua ni a su sistema fonológico. A nivel
morfológico suele suceder frecuentemente que las interferencias de orden gramatical
producen una simplificación y reducción de los morfemas de una lengua. En el caso guaraní
eso se nota en la reducción de las "partículas", numerosas y complejas en las variedades

64
dialectales más tradicionales, y que se han perdido en el chiriguano moderno. Ello produce la
sensación, en el propio hablante, de que no sabe hablar con propiedad y corrección su propia
lengua.

Ahora, si bien es cierto que la lengua chiriguana no tiene un corpus literario extenso, ni
ha sido usada en la educación formal, presenta, sin embargo, una mayor complejidad
gramatical y una mayor riqueza de recursos expresivos que el castellano hablado en el lugar, y
eso, a pesar de un contexto de explotación y de que los hablantes guaraníes son tenidos por
incultos.

De ahí probablemente que sus problemas diglósicos provengan más, por un lado, de los
prejuicios de los castellanoparlantes y, por otro, de los complejos de inferioridad provocados
por el colonialismo e interiorizados por ellos mismos.

Ahora bien, lo interesante del renacimiento guaraní es que empieza por una toma de
conciencia colectiva, producida en el exilio de la zafra, de su situación lingüística. Fruto de
esa reflexión es que plantean una salida a través del Bilingüismo. Es decir, afirman su propio
sistema, no aceptan la sustitución de su sistema por el sistema castellano y, es más, buscan el
diálogo entre los dos sistemas lingüísticos; lo cual redunda, justamente, en un diálogo
intercultural.

Los guaraníes conceptualizan la identidad de su sistema con la expresión Ñande reko que
significa: nuestro modo de ser, nuestra manera de estar, nuestra ley y norma, nuestro
comportamiento, nuestros usos y costumbres. Como se ve, interconectan y relacionan los
múltiples aspectos concretos que nuestra palabra Cultura condensa abstractamente. Pues bien,
este modo de ser como Sistema es lo que va a ser afectado cuando llegan los occidentales y, a
saber, en los tres niveles conocidos: sociedad, economía y cosmovisión.

Hasta aquí las pinceladas que he esbozado han sido más bien generales. De ahora en
adelante me voy a referir a decisiones y prácticas sociales de los guaraníes a partir de 1990,
que es la fecha desde la que los conozco mejor.

Para empezar, han decidido —como ya dije— mantener el sistema guaraní y el sistema
castellano. Esta convicción, por ejemplo, se expresa bien en este nuevo dicho: "Queremos ser
guaraníes y bolivianos al mismo tiempo"; lo que indica que este Bilingüismo hay que
entenderlo no sólo lingüísticamente.

Luego, han decidido hacer dialogar a los dos sistemas. Ello es lo que sucede en las
conversaciones de Arakuarenda, donde teólogos e ipayes releen juntos el proceso misional; se
cuentan sus mutuas experiencias religiosas; constatan cómo se han mantenido dos lenguajes
religiosos; analizan los mitos; se asombran cómo el profetismo, la palabra y la hierba
conviven sin esquizofrenias. Pero he aquí que éste no es un diálogo de cuatro sabios aislados,
sino que repercute de modos y maneras muy concretas en el renacimiento de la nación guaraní
y en la reconstrucción de su sociedad.

Este campo unificado, obviamente, es matriz de múltiples virtualidades. De momento,

empero, me parece percibir que, tanto a nivel individual como colectivo, los guaraníes quieren
practicar un Bilingüismo, que yo me he permitido calificar de radical porque no se queda en
lo meramente cosmovisivo, sino que abarca las esferas de la economía, la educación, la salud
y quizá incluso la política.

Ahora bien, la lección más grande que nos dan los guaraníes es que el paradigma
cognitivo elegido no es el de la sangre: mestizaje; ni el de los dioses: sincretismo, sino el del
lenguaje: Bilingüismo.

En quinientos años de historia americana ésta me parece la opción más lúcida, inteligente
y honesta. No quieren, como los occidentales, hacer pasar su derrota como un empate; pues tal
es, en el fondo, la inconfesada pretensión de los teóricos del mestizaje, el sincretismo y de esa
perplejidad llamada religiosidad popular. Pocas veces he visto una voluntad tan obstinada por
autoengañarse y engañar a los demás, como en este punto. ¿Gajes del monoteismo y el
mesianismo? ¿del aristotelismo? ¿de todos juntos?. Bien, decía que este diálogo no es
académico, sino interactivo y concreto: produce políticas y desata energías hacia metas y
objetivos muy concretos. Yo diría que nos encontramos ante la modalidad boliviana del
diálogo inter-cultural y que éste, sin lugar a dudas, no sólo que entronca con la Participación
Popular, en la medida que le ha antecedido, sino que es uno de esos aportes silenciosos con
los que Bolivia enriquecerá el siglo XXI.

Este diálogo se da a muchos niveles, pero me limitaré a algunos puntos que tienen que ver
con los planes de desarrollo municipales, generados participativamente.

El pueblo guaraní, a pesar de haber sido cristianizado y haber asumido el lenguaje

religioso del catolicismo romano, no perdió su propio lenguaje religioso; es más: lo sigue
usando todavía. Ante esa situación los jesuitas, por ejemplo, parecen sostener, a juzgar por
sus prácticas, que la vía más sensata de solución del conflicto es respetar y estimular el
desarrollo de ambos sistemas; que es lo que se puede ver actualmente en área guaraní.

Ahora bien, en Arakuarenda se ha conversado acerca de las posiciones que, teóricamente,

caben ante el Bilingüismo religioso: 1. Mantener los dos sistemas: Ello implica aceptar la
diferencia y la igualdad en la diferencia. Por ejemplo, el mismo individuo celebra la
Eucaristía y participa de la "Fumada", sin mezclar ambas ceremonias. Cada una tiene su
tiempo y su lugar. En este ejemplo ambos sistemas son vividos más tradicionalmente. Esta
misma posición se puede vivir también menos tradicionalmente, por así decir, y consistiría en
asumir críticamente ambas tradiciones para avanzar en una autenticidad tanto guaraní como
cristiana. De hecho los actores sociales que, en area guaraní, han iniciado reformas
educativas, sociales, políticas por su cuenta; reformas que, luego, el Estado ha convertido en
leyes, yo los ubicaría en esta segunda modalidad. De ahí que para terminar de esbozar el
contexto, donde está funcionando este sistema, debo añadir lo siguiente: el catolicismo
histórico, una religión relacionada con la dominación y la explotación colonial, está
actualmente en pleno y acelerado proceso de de-construcción de su cariz opresor y de
re-construcción de relaciones más bien dialógicas, diakónicas: eucarísticas, para decirlo en los
conceptos fuertes de su teología. 2. Oponer los contrarios: Ello implicaría ahondar la
contradicción y, como se sabe, esta visión lleva, o bien, a la guerra a muerte: uno de los dos
sistemas desaparece; o bien, subsisten los dos, uno al lado del otro, sin comunicarse. Dadas
las actuales circunstancias, parece remota o muy puntual esta posibilidad.
 El otro gran tema que se ha empezado a dialogar en Arakuarenda es el económico, y han
arribado a una primera constatación: los conceptos fundamentales de la economía guaraní,
una economía de Don y Reciprocidad, siguen circulando en el habla cotidiana: Ivi=tierra, que
tiene dos acepciones como Kaa señala el contexto: el monte, los ríos; por tanto, connota caza,
pesca, recolección; como Koo señala el entorno inmediato: el chaco; por tanto connota la
producción agrícola. El otro concepto es Potiro: trabajo mancomunado. Jopuepi:
redistribución recíproca. Arete: celebración sacramental de la vida como fruto de la
productividad; etcétera.

Esta sola toma de conciencia colectiva de que tienen su propio sistema económico en
funcionamiento me parece grandiosa; pues significa, nada menos, que el comienzo de la
resolución del problema de la pobreza en Bolivia. La pobreza no la vamos a desterrar
monoteistamente, apostando todas nuestras energías a un solo sistema económico: el del
Intercambio y la Acumulación, que, además, se ha mostrado ineficiente a este propósito y no
sólo en Bolivia. Me remito a los hechos. ¿Con qué sistema económico, sino, se ha producido
la pobreza del Tercer mundo?

La gran salida boliviana hacia un "bien-estar cualitativo" es practicar con lucidez, método
y creatividad el Bilingüismo económico. Para ello no hay que endeudarse ni mendigar: sólo
poner a funcionar nuestra inteligencia y nuestra dignidad.

Obviamente, el segundo paso de este diálogo intercultural es empezar a escudriñar

críticamente si lo que está sucediendo ahora es una sustitución del sistema económico del Don
y la Reciprocidad por el sistema del Intercambio y la Acumulación; es decir, si lo que vemos
y oímos de la economía de Reciprocidad es un relicto folk; o si los nuevos elementos de la
economía de Mercado son meras adherencias al sistema guaraní a la manera de palabras
prestadas a la lengua que no influyen sin embargo en su estructura. O si, a lo mejor, se está
formando una tercera lengua que estaría rebarajando elementos de los dos sistemas
económicos. ¿Es esto lo que están propiciando las Comunidades de trabajo de CIPCA?. ¿O no
será que se está nomás practicando un Bilingüismo económico inconsciente en el cual el
mismo Mercado y el Dinero son hablados con acento y morfología guaraní?. En cualquier
caso, ello me parecería lo digno y deseable; así como me parece deseable que nosotros
también habláramos ivi, potiró, jopuepi, arete con acento y morfología castellana.

He aquí las fascinantes posibilidades que está abriendo el diálogo intercultural de

Arakuarenda. Las nuevas generaciones de economistas bolivianos deberían empezar a trabajar
esta temática; no sólo que, como país, empezaríamos a producir conocimientos nuevos,
académicamente hablando, sino, sobre todo, que estarían proporcionando insumos a esa
metodología de maduración cognitiva de la sociedad que es la planificación participativa
municipal, para que cada año los Planes Anuales Operativos de los Municipios vayan
reflejando, en proyectos concretos, lo que las comunidades van decidiendo en base a nueva y
mejor información.

Otro tanto está sucediendo en educación. Probablemente el programa más exitoso de

educación bilingüe en América Latina sea el guaraní. Empezó en algunas escuelas, se

67
extendió luego a un proyecto de alfabetización bilingüe para adultos y otro, después, más
complejo para mujeres, financiados por el FIS, para que entre otros objetivos, justamente, los
padres de familia pudieran acompañar y hacer suya la transformación que empezaba a
producirse en las escuelas gua raníes. La Asamblea del Pueblo Guaraní, en efecto, estaba
empezando su Reforma Educativa antes de la promulgación de la Ley. La propuesta inicial de
educación bilingüe para las escuelas no era intercultural; pero he aquí que, poco a poco, todo
este clima de interculturalidad que iba saliendo de Arakuarenda hizo que los propios
guaraníes, tanto a través de sus propias instituciones especializadas, como el Tekoguaraní,
como a través de los propios operadores del sistema educativo, fueron llenando de
interculturalidad los contenidos un tanto troyanos de la propuesta de educación bilingüe
inicial. Este revertir las cosas desde dentro, sin entrar en polémicas ni líos con los
auspiciadores del programa: UNICEF, es más, sin que éstos se den cuenta, me parece de una
inteligencia, sabiduría y sofisticación extraordinarias; pues Naciones Unidas, a pesar de su
discurso, es nomás la última iglesia laica universal para occidentalizar al resto de los
rezagados, por otros medios menos aparentemente religiosos; y sus oficiales de Programas
son nomás los últimos misioneros del siglo XX.

En salud ocurre otro tanto: bilingüismo. Desde Alma Ata la OMS ha levantado las manos
en el intento de imponer el sistema occidental de salud como único en sociedades no
occidentales.

Ahora bien, el desafío es ir comprendiendo, poco a poco, que las medicinas indígenas no
se reducen, en el mejor de los casos, a la herbolaria, sino que constituyen grandiosos sistemas
que sólo son legibles desde un paradigma cuántico y no desde el paradigma mecanicista que
es el paradigma desde el cual han sido formuladas las políticas de la Organización Mundial de
la Salud. Los sistemas médicos no occidentales, por su holismo, son la reserva que tiene la
humanidad para el próximo siglo.

Pues bien, la peculiaridad boliviana de este nuevo modelo de diálogo intercultural es su

carácter poco logocéntrico. No van a salir muchos libros; pero si todo sigue por donde está
empezando a ir, este diálogo será legible en los Planes de Desarrollo Municipales y en los
avances y retrocesos, componendas y compromisos, de proyectos bien concretos,
consensuados y priorizados comunalmente, y que expresarán, obviamente, a uno u otro
paradigma, en los Planes Anuales Operativos de los Municipios. Así de concreta es la cosa en
Bolivia. En veinte años, estos Planes y PAOs serán las fuentes donde se podrá verificar si la
tendencia que veo es una ilusión o no.

D. EL DESAFÍO DE LA PARTICIPACIÓN POPULAR

1. Repensar el sistema democrático sin más

El reduccionismo politicista, proveniente del Paradigma cartesiano de la Modernidad, es

el impasse cognitivo más grave a la hora de repensar la Democracia en el mundo actual; y, en

68
sociedades como la nuestra, además, el seguir pensándonos subsidiaria y, en el mejor de los
casos, adjetivamente. Sin embargo, he aquí que la Ley de Participación Popular y la Ley de
Descentralización, nos obligan a repensar la Democracia sin más.

No avanzamos mucho, aunque algo avanzamos, hablando de una "Democracia del Ayllu":
Rivera, o de una "Democracia étnica": Rojas, Ticona, Albo, al lado de la Democracia liberal,
porque seguirán siendo percibidas como algo folk, como relictos que tarde o temprano
podrían desaparecer y no como la sabia, justamente, de la Democracia que nosotros
precisamos y que está buscando la humanidad entera. ¿Cómo pensar, pues, la Democracia
amerindia y la Democracia representativa como Democracia sin más?. He aquí el desafío.

En cualquier caso no podemos, a estas alturas del partido, aceptar como Democracia sin
más la Democracia Representativa, tanto si es de cuño liberal como si es de cuño socialista.
Son claramente insuficientes y parciales. El concepto holista de Democracia, que tenemos que
construir, debe complejizar, o si se prefiere, debe incluir además de la democracia política, la
democracia económica, la democracia social, la democracia étnica, la democracia informativa,
la democracia simbólica, la eco-democracia.

Tampoco podemos seguir aceptando beatamente el supuesto básico de la Democracia

Representativa: que sólo las elites de expertos son capaces de saber lo que quieren los
ciudadanos. Con la planificación participativa, los bolivianos hemos empezado a complejizar
esta pendejada de la Democracia Representativa. Es decisivo ubicar en este contexto la
planificación participativa para apreciar la envergadura democrática de esta medida que no
excluye al experto: las entidades ejecutoras, pero los reconceptualiza como facilitadores
técnicos en el mismo terreno de la vida cotidiana de las comunidades.

Menos aún podemos seguir aceptando una Democracia que se iza exclusivamente sobre el
voto cada x años, porque entonces la gobernabilidad será siempre aleatoria, incierta y frágil y,
encima, gilmente dejaremos la cancha libre para que la clase política haga lo que le dé la gana
y, además: que es lo que más jode, a nombre nuestro.

Para empezar, pienso que la Democracia hemos de entenderla no como un sistema

cerrado, porque inexorablemente no habrá lugar para pensar políticamente el entorno del
sistema: el medio ambiente. El ejemplo lo tengo fácil: la República Francesa de la Libertad,
Igualdad y Fraternidad, como todos los demás Estados-Nación, por diseño, no piensa la
biosfera. Por eso es que democrático-representativamente comete ahora, con alevosía y
premeditación, un ecocidio de lesa humanidad, ante la repulsa e impotencia del mundo
entero. Obviamente este tipo de Democracia Representativa ha quedado insuficiente para la
complejización cognitiva que se ha producido sincrónicamente en la conciencia de la
humanidad.

Me agrada del pensamiento andino el concepto de Thakhi camino: camino corto, medio y
grande; denota proceso, perfectibilidad, crecientes responsabilidades comunales,
complejización brotada de la experiencia: maduración. Creo que haríamos bien en entender la
Democracia como un camino y, por tanto, como una forma de entender la vida y la
organización comunitaria de la misma, en el contexto de la biosfera, con la Persona como
fundamento de la misma.

Esta manera de ver la Democracia superaría, sin suprimir y sin Aufhebung, los modelos
individualista y colectivista de la Democracia Representativa.

En efecto, el individuo, para realizarse como persona, precisa salir de sí mismo, porque su
identidad se construye en el encuentro con los demás, en la comunicación con los otros y la
comunión con la esfera de sentido: Deus sive natura.

En consecuencia, la Democracia es un instrumento al servicio de finalidades colectivas

sostenibles. El hombre no es meramente un homo crematísticus que se sirve de la política para
garantizar derechos subjetivos e intereses privados de corto plazo, sino aquél con capacidad
de deliberar y decidir también según intereses comunes y generales a largo plazo, desde lo
concreto de su comunidad y no sólo desde esa abstracción que es el Estado, que Hegel nos
hizo creer, creyéndolo primero él, que sólo desde esa abstracción es pensable lo general: el
bien común. La historia misma de la Democracia Representativa occidental relativiza este
supuesto básico del Estado-Nación. Tal vez cuando no había televisión no era visible
socialmente, pero ahora es inocultable. ¿Qué es, sino un interés absolutamente particular y de
corto plazo el que motiva la política nuclear del Estado francés?

No puede haber bien individual sin bien colectivo y no pueden haber ambos sin
contigüidad con la biosfera. Ahora bien, lo que también deberíamos haber aprendido es que
el bien común tiene que emerger de la experiencia de la gratuitidad: del don y la reciprocidad,
para que sea común de verdad. El haber negligido esta dimensión de la condición humana,
hace que la teoría y la práctica del bien común sea tan esmirriada y retórica.

Hoy también sabemos por experiencia que el bien común no puede emerger del "interés
privado" como postuló la tradición liberal. Desde el puro individualismo sólo se consigue
pasar del "interés privado" al "interés de grupo" corporativo; siempre insuficiente para
construir una sociedad de equilibrio, equitativa y justa.

Ahora bien, la salida del yo al tú es la primera y más democrática forma de trascendencia

que puede conocer el ser humano y su operativización se llama, justamente, Participación; de
ahí que la participación en la vida pública sea también una posibilidad bien concreta de
autorealización, desarrollo y crecimiento interior. No van desvinculadas. La Democracia que
tenemos que construir debe enfatizar la conectividad entre la esfera pública y la privada. No
es sano para la sociedad la absoluta separación entre ambas esferas, así como su desaparición;
las dos, pero interconectadas, dosificadas.

Por eso no se puede identificar a priori interés individual y bien común como algo dado;
es una construcción libre que conlleva co-responsabilidad pública y, por tanto, creatividad e
interdependencia.
 Por su propia naturaleza, pues, la Democracia es una opción ética: exige que la sociedad
se organice en un orden democrático que posibilite pensar lo uno y lo múltiple como
interdependientes y complementarios. Es decir, la Democracia crea un orden social que
posibilita que la libertad, la igualdad y la solidaridad sean efectivas, de modo que las personas
puedan desarrollar su autonomía individual y realizarse como seres comunitarios
ecológicamente responsables. La ética exige asimismo, del Estado democrático, la promoción
eficaz del Bien común y la liberación de las diferentes formas de explotación económica,
discriminación social o étnica; es decir, la mejora de las condiciones de la vida humana. En
este sentido la Democracia es un régimen exigente y, por tanto, la pobreza, la discriminación,
la contaminación y las guerras, tan corrientes en las Democracias Representativas, son la
negación radical de un Orden democrático, tal como la conciencia de la humanidad lo exige
hoy y, a saber, no sólo en Bolivia.

Pero la Democracia exige también un comportamiento y una actitud ética por parte de los
ciudadanos. Si los valores éticos no son cultivados por la ciudadanía, la Democracia está en
peligro. La Democracia ha de ser vivida, y contra este fin conspira, en primer lugar, la
Democracia de partidos y sufragio cada cuatro años. Se ha de mantener la tensión
comunitaria del individuo que libremente construye, junto con sus conciudadanos, este ideal
de convivencia entre hombres y mujeres libres y solidarios, como sí se dá en la Democracia
Participativa Municipal. Se ha de mantener la tensión ecológica del individuo que
responsablemente habita un espacio vivo y compartido; lo cual, relativamente, es más fácil de
ejercer en un contexto municipal.

Y si bien es cierto que la participación en estas tareas genera sentido de pertenencia a una
comunidad y a la biosfera, también lo es que ésta se ha de ir alimentando para que no decaiga.

Este modelo de Democracia implica comportamientos solidarios. El sentido de la justicia

no se agota en la construcción de un sistema jurídico, sino que siempre lo cuestiona, haciendo
ver sus insuficiencias. Por otro lado, el concepto de justicia es más exigente y va más allá del
concepto de igualdad. Esta igualdad, en efecto, se integra sin demasiados problemas en el
modelo de economía de mercado, bajo la forma de Igualdad de oportunidades, lo cual está
bien pero es insuficiente. La justicia, empero, exige el complemento de la solidaridad: la ca-
pacidad de compartir, de hacer propios los intereses y necesidades de los otros. Conlleva, por
tanto, una implicación vivencial a partir del reconocimiento del otro, convirtiéndose en una
concreción necesaria de este valor universal y abstracto que es la Justicia. Y la planificación
participativa es la metodología operativa para hacer real esta necesidad.

La solidaridad quiere decir afecto, calor humano, estima, amistad: convivialidad. Todo
esto es necesario con el fin de que la justicia no quede en la fría letra de la Ley o en el servicio
"aséptico" prestado por una institución. Y esta necesidad sólo es aplicable, ejecutable en un
contexto municipal. De ahí la necesaria complementariedad entre Democracia Representativa
y Democracia Participativa. Con otras palabras: muchos de los ideales de la Democracia
Representativa sólo llegan a ser reales y concretos en una Democracia Participativa
Municipal.

71
2. El sistema democrático que provocan las leyes de Participación Popular y
Descentralización

En el contexto mundial de la discusión sobre la Democracia, la realidad boliviana obliga a

una complejización y radicalización del sistema; radicalización, por cierto, ya no en el sentido
de la modernidad y el Estado-Nación, como escalada a los extremos, sino como afincamiento
hacia las raíces.

Lo que Occidente piensa como exclusión, la cultura boliviana amerindia y el nuevo

paradigma científico-técnico, exigen pensarlo cómo inclusión; lo que la primera piensa como
contradicción de opuestos, la Bolivia amerindia y el nuevo paradigma exigen pensar como
complementariedad. Pues bien, el desafío es construir, primero social y culturalmente, la
comprensión de un sistema democrático que se componga de la Democracia Representativa y
de la Democracia Participativa, las dos y, a saber no mezcladas; nada de síntesis hegeliana:
Aufhebung y trampitas conceptuales de igual laya.

Cada sistema tiene sus espacios y sus tiempos respectivos y el ciudadano hecha mano de
los dos como le convenga y convenga al Bien común.

Entendamos ambos modelos como ingredientes: macho/hembra, onda/partícula o como

quieran nominarlos; y entendamos el Arte de la política como el arte de la combinación y
dosificación de ambos ingredientes sabiendo, asimismo, que al interior de cada uno hay
también una dosificación de su contrario. Por ejemplo, en el cuadro que se leerá a
continuación, en la columna de la Democracia Participativa, se leerá, en algún momento,
que la concepción del Poder asume el rasgo de "Servicio" versus "Dominación", que sería el
rasgo que asume en el sistema de la Democracia Representativa. Eso quiere decir que este
es el rasgo que prima y prevalece, no que no haya también elementos de dominación al
interior del modelo de Servicio. Para poner otro ejemplo: en una visión comparada, las
sociedades aymaras parecen privilegiar la Solidaridad respecto a las sociedades industriales;
pero ello no quiere decir que no haya Faccionalismo al interior de las mismas; lo hay y
bastante. Lo que sucede es que el ingrediente de Solidaridad sobresale, pues de lo contrario el
sistema no sería viable; constituyéndose, por tanto, en la diferencia específica de la
definición, en el contexto de este cuadro comparativo.

En esta clave, pues, léase el cuadro que ofrezco a continuación para abrir la discusión a
este respecto y para que otros colegas lo sigan trabajando si les parece adecuado. Me
interesaría, sobre todo, que lo hagan en los talleres de Planificación Participativa Municipal.

72
 SISTEMA DEMOCRÁTICO
que provoca la Participación Popular y la Descentralización

VARIABLE DEMOCRACIA DEMOCRACIA

REPRESENTATIVA PARTICIPATIVA

Unidad mínima de Individuo Pareja

sentido social
Sujeto democrático Ciudadano Comunidad
Sistema de sufragio Elecciones/voto Designación asamblearia
Concepción del Dominación Servicio
poder como
Sistema de Partido político (Hay que buscar el
representación instrumento adecuado)
Sistema de toma Mayorías/minorías Acuerdos hasta llegar
de decisiones a Consensos
Sistema de Muchas mediaciones abstractas: Pocas mediaciones concretas:
mediaciones más opacidad más transparencia
Construcción del Separación de poderes Rotación a lo largo del
poder Ejecutivo/Legislativo/Judicial camino de la vida
Ambito Nacional Local
Carácter Abstracto Concreto
Estilo Tecnocrático/Indicativo Diakónico/operativo
vertical horizontal
Sistema de manejo Gestión delegada Auto-gestión
Lógica de Exclusión Inclusión
Manejo de los Tendencia a la polarización: Tendencia a la complementariedad:
opuestos izquierda vs. derecha afirmar un centro radical:
Tinku
Paradigmas de Liberalismo o Complementariedad de
sentido socialismo lo uno y lo múltiple
Metodología de Reforma/revolución Transformaciones por
cambio social retroalimentación
Convivialidad Separación del trabajo Ritualidad
del juego
Tendencia a Uniformidad/homogeneización Diversidad
simplificar a manejar la complejidad
Primacía Cantidad Calidad
Derechos/Obligaciones Primacía de los Primacía de las
Derechos Obligaciones
Oportunidad/ Igualdad de oportunidades Igualdad de responsabilidades
responsabilidad

1Z'

73
 Racionalidad Instrumental Sintiente

Respecto de los servicios Cliente/Usuario Participante

Relación público/ Separación de ambas Menor separación o más

privado esferas contigüidad entre ambas
esferas

Tendencia al Consumo Prosumo

Manejo de la violencia Desatada y Controlada y

social cotidiana en las calles ritualizada

Visiones a Corto plazo Largo plazo

Sistema relacional Compartimentos estancos Interactiva

Características Separación/sectorialidad I nteg ralidad

Modalidad Especialización, profesionalización Turno/mita/reciclaje

Modo de producción Industrial Agro-silvo-pastoril

artesanal

Sistema energético Alta entropía Baja entropía

baja sinergia alta sinergia

Primacía Crematística Oikonómica

Economía intercambio/acumulación don/redistribución/
reciprocidad

Prioriza Crecimiento exponencial Equilibrio de todas

de un solo vector las variables

Sistema semiótico Primacía de la escritura: El cosmos como

libro: Proclamación escritura: Manifestación

Visión del espacio Compacto/homogéneo Discontinua:

región simbiosis interzonal

Relación con el entorno Manipulación y dominio Cooperación con la

de la naturaleza naturaleza/sostenibilidad

Sistema axiológico Tener Ser

Sistema cognitivo Conocer Saber

Paradigma de sentido Mecanicista: Holista:

atomista/segmentario organísmico/sistémico

Sistema cosmológico Tempo - céntrico Espacio - céntrico

Monoteísta Animista
Imagen del hombre Homo faber Horno maieuticus

Enfoque de género Derecho paterno Derecho materno

o patrifocal o matrifocal
3. Diagrama de dosificación de ambos ingredientes: Democracia Representativa y
Democracia Participativa en la sociedad boliviana actual

En la primera parte de este texto esbocé un principio que me parece percibir observando
la historia política de la humanidad: mientras más local, más concreto/hembra; mientras más
global, más abstracto/macho. Pues bien, Iván Arias reformula, en clave Democracia Represen-
tativa/Democracia Participativa, un diagrama desarrollado en CIPCA (Estrategia de CIPCA,
La Paz, 1988), para explicar la organización campesina, y que grafica muy bien esta realidad.
c
Democracia Representativa

Nivel Nacional

Nivel Departamental

Nivel Municipal

Nivel Comunario

Nivel Doméstico
Democracia Participativa
9
La lectura es obvia: a nivel comunitario los elementos de Democracia Representativa son
mínimos; inversamente sucede a nivel nacional: los elementos de Democracia Participativa son
mínimos.

Una meta deseable a mediano plazo podría ser la siguiente:

Democracia Representativa

Nivel Nacional

Nivel Departamental

Nivel Municipal

Nivel Comunario

Nivel Doméstico
Democracia Participativa
9
75
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 Ley de Participación Popular:
Aspectos económico-financieros
Mario Galindo Soza
Fernando Medina Calabaceros

A. DEL DOMICILIO LEGAL A LA DISTRIBUCIÓN POR HABITANTE

Por mucho tiempo el debate sobre descentralización, desconcentración y tamaño del

Estado fue el centro de atención y ha figurado en la mayoría de los discursos.

El tamaño del Estado y su participación en la economía tiene dos connotaciones: la

primera referida a la carga tributaria, el empleo, el gasto público, la inversión, el crédito y
otras; y la segunda relativa a la intervención estatal en las decisiones de los agentes
económicos a través de regulaciones, fijación de precios y restricciones legales.

En el caso de Bolivia, el Estado tiene —con tendencia a decrecer— un importante peso en

ambas dimensiones; es decir, en la movilización de un gran volumen de recursos y como una
presencia activa en la mayoría de los sectores del país en tanto productor de bienes y servicios
en mercados expuestos a fuertes regulaciones e intervenciones. Esa trayectoria hacia un
Estado grande, integrado en todos los aspectos de la vida económica, experimentó una brusca
reversión en 1985 a partir de la dictación del Decreto Supremo 21060, destinado a frenar la
hiperinflación y crear las condiciones de reactivación económica.

La aplicación de los instrumentos de políticas públicas destinados a desconcentrar y

descentralizar la actividad del Estado, requirieron el diseño y aplicación de normas legales
especiales. Un ejemplo de ello es la Ley de Capitalización, cuyo alcance se extiende hacia las
áreas de energía, telecomunicaciones, fundiciones y transportes, lo cual exigió la elaboración
de nuevas y modernas regulaciones en mercados con características monopólicas. Estas
transformaciones están empujando al Estado a retirar su visión "gran angular" y su

79
participación de numerosas actividades productivas y financieras, a una visión más bien
focalizada y concentrada en un número reducido de responsabilidades.

En este escenario, es necesario señalar que, de manera similar a otras experiencias de

países vecinos, el proceso de descentralización en Bolivia expresa tres elementos :

Político: Tiene que ver con la división y distribución del espacio político.

Administrativo: Es parte del conjunto de cambios en el estilo de gestión,

administración y de cultura organizacional tan enraizada en las entidades estatales; se
refiere a la transferencia de competencias administrativas.

c) Económico: Tiene que ver con recursos, unas veces compartidos entre niveles y otras
requeridos para financiar los déficits generados por las nuevas funciones transferidas
y asumidas por los niveles subnacionales y las posibilidades reales de asumirlas con
recursos propios, lo que obliga a establecer transferencias entre diversos niveles de
gobierno.

Adicionalmente, es necesario hacer referencia a tres funciones económicas importantes

(entre otras) de un Estado: el mantenimiento de la estabilidad económica, la distribución de
los recursos públicos y su asignación. En los procesos de descentralización las dos primeras
son centralizadas y la última descentralizada.

En Bolivia, la distribución de los recursos provenientes de las recaudaciones efectivas de

renta interna y aduanera, para el cumplimiento de competencias transferidas y delegadas hacia
los niveles municipal y departamental, se fija por ley. La norma vigente fue establecida en la
Reforma Tributaria (Ley 843), a la que se incorporaron cambios en la Ley de Participación
Popular (Ley 1551) y la Ley de Modificación a la Reforma Tributaria (Ley 1606), terminando
por ampliarse la participación global de los departamentos en los ingresos nacionales con la
Ley de Descentralización Administrativa (Ley 1654).

1. Ley de Reforma Tributaria 843

Cuando se analiza el tema de las finanzas públicas, no es posible dejar de referirse a la

Ley 843 y sus antecedentes. En el período 1980-1985, el país atravesó por uno de los procesos
inflacionarios más severos del mundo (el índice de precios al consumidor llegó a un nivel de
aproximadamente 22 mil por ciento anual en septiembre de 1985) y la economía decreció en
forma sostenida.

El deterioro de la economía nacional, similar a procesos de otros países de América

Latina, tuvo algunos elementos comunes:

80
 Externos: Vinculados a la importante oferta de recursos por parte de la intermediación
financiera y bajas tasas de interés, que combinada con el crecimiento de las exportaciones
—esto es, importantes ingresos—, brindaba el clima propicio y la "seguridad" de hacer frente a
los compromisos futuros generados por este endeudamiento sostenido.

A comienzos de los 80 las condiciones cambiaron radicalmente: las tasas de interés y las
características del crédito se endurecieron, fundamentalmente como consecuencia de los
programas anti-inflacionarios aplicados por los países industrializados; paralelamente se
vieron afectados los términos de intercambio, que se deterioraron rápidamente al caer el
precio de las materias primas. Estos dos elementos tuvieron un efecto negativo sobre los
nuevos flujos de recursos externos, los cuales se vieron sustancialmente reducidos.

Internos: La aplicación de algunas políticas públicas también contribuyó a profundizar la

crisis. Si bien la disponibilidad de recursos externos en los años 70 permitió aumentar los
gastos del gobierno, no se aplicaron medidas que permitieran incrementar la recaudación
interna por la vía impositiva; cuando el flujo de recursos se redujo, el país no tenía creadas las
condiciones que le facilitaran la reducción del gasto público y tampoco las posibilidades
reales de recaudación de ingresos tributarios, combinación que adecuadamente instrumentada
hubiese contribuído a reducir la brecha fiscal. La postergación de medidas de esta naturaleza
obligó a tomar otro tipo de decisiones, esto es, a desplazar el financiamiento externo al
financiamiento interno del déficit.

El endeudamiento externo de los 70 no contribuyó a fortalecer la capacidad exportadora

del país en los años siguientes. De este modo, la contracción del flujo de recursos externos,
que se produjo posteriormente, impidió hacer frente al servicio de la deuda por medio de los
ingresos generados por el sector exportador; además, se redujeron las importaciones, hecho
que provocó especulación y la generación de mercados negros de productos.

Una abultada deuda externa —y, por lo tanto, una pesada carga por el servicio de la
misma—, mermó el flujo de recursos externos, y la imposibilidad de hacer frente a los
compromisos externos llevó a tomar la decisión de financiar el déficit con emisión inorgánica
de moneda. Así, el proceso inflacionario que se inició en la década de los 70 y cobró su mayor
expresión en el período 1983-1984, además de haber deteriorado el poder adquisitivo de la
moneda nacional, provocó un desfase total en el sistema tributario y en la capacidad del
Estado para sostener su propia estructura económica y financiera.

Este sistema resultaba en extremo complejo por la gran cantidad de gravámenes de muy
poco rendimiento fiscal, y porque algunos de los regímenes impositivos eran de difícil
determinación, de tal suerte que el incumplimiento de las obligaciones tributarias llegaron a
niveles alarmantes. En este contexto, en 1985 se dictan importantes instrumentos de política
económica como el D.S. 21060 que frenó el proceso hiperinflacionario, estabilizó la economía
y creó condiciones para la reactivación económica del país.
 CUADRO 1
PRESIÓN TRIBUTARIA

PRESIÓN TRIBUTARIA - RENTA INTERNA Y ADUANERA

(En miles de pesos bolivianos 1980-1986 y miles de bolivianos 1987-1994 )

PERÍODO P.I.B. RENTA ADUANA TOTAL PRESIÓN PRESIÓN PRESIÓN

(1) (2) (1)+(2) TRIB.(1) TRIB.(2) TRIBUTARIA

1980 123 4 3 7 3,06 2,66 5,73

1981 154 5 4 9 3,09 2,52 5,61
1982 420 8 4 12 1,81 1,04 2,85
1983 1.501 21 9 30 1,39 0,59 1,97
1984 21.507 158 217 375 0,73 1,01 1,74
1985 2.768.888 27.678 28.903 56.581 1,00 1,04 2,04
1986 10.841.044 188.602 119.369 307.971 1,79 1,13 2,72
1987 8.551.500 425.370 162.700 588.070 4,97 1,90 6,88
1988 10.880.426 628.330 200.090 828.420 5,77 1,84 7,61
1989 12.554.492 789.720 213.090 1.002.810 6,14 1,66 7,80
1990 15.637.979 1.072.780 220.860 1.293.640 6,85 1,41 8,26
1991 19.177.144 1.440.620 203.960 1.844.580 7,51 1,06 8,58
1992 21.586.285 2.035.080 290.990 2.326.070 9,43 1,35 10,78
1993 23.926.118 2.517.750 322.450 2.840.400 10,52 1,35 11,87
1994 25.183.000 3.008.134 397.080 3.403.214 11,93 1,58 13,52

Fuente: UDAPE. Elaboración propia.

En mayo de 1986, y complementando el conjunto de medidas económicas, se aprobó la

Ley 843, cuya aplicación permitió ordenar el sistema tributario nacional, amplió la base
imponible, incorporó al sistema tributario a todos los agentes económicos, simplificó el
sistema y los programas de fiscalización creando mecanismos de control recíprocos entre los
responsables del tributo.

Sus objetivos fueron :

Proveer recursos al TGN para financiar el gasto público.

Reducir el alarmante nivel de evasión fiscal.
Ampliar la base imponible.
Incorporar al sistema tributario a todos los agentes económicos.
Simplificar el sistema para el mejor cumplimiento de los contribuyentes y facilitar,
al mismo tiempo, los programas de fiscalización.
Crear mecanismos de control recíprocos entre los responsables del tributo
(Declaraciones Juradas).

La Reforma Tributaria complementó los planes de estabilización y de fortalecimiento de

los ingresos del Estado como parte de un programa económico de carácter global.
2. Los tributos

Se deroga el sistema tributario y se implanta un esquema simplificado, basado en los

siguientes tributos:

Impuesto al Valor Agregado (IVA)

Régimen Complementario al IVA (RC-IVA)

Impuesto a la Renta Presunta de Empresas (IRPE)

Impuesto a la Renta Presunta de Propietarios de Bienes (IRPPB)

Impuesto Especial a la Regularización Impositiva (IERI)
Impuesto a las Transacciones (IT)
7. Impuesto a los Consumos Específicos (ICE)

3. Principio del domicilio legal

La Ley de Reforma Tributaria estableció que la tributación se efectuaría en el lugar donde

el contribuyente declare su domicilio legal.

4. Coparticipación tributaria

La misma Ley 843 establecía la forma de coparticipación de los impuestos provenientes

de la renta interna y renta aduanera: 75% para el Gobierno central, 10% para las
municipalidades, 5% para las universidades y 10% para los Departamentos (administrados por
las Corporaciones Regionales de Desarrollo).

La misma Ley 843 definía que la distribución del producto de estos tributos entre los
Departamentos, las Municipalidades y las universidades, se efectuaría localmente en función
de la efectiva recaudación obtenida en la jurisdicción de los distintos entes beneficiarios, lo
que provocó desequilibrios entre Departamentos y en el interior de éstos, ya que la tributación
era realizada donde el contribuyente declarara su domicilio legal. Y los grandes
contribuyentes generalmente tienen su domicilio legal en el denominado eje central del país
(La Paz, Santa Cruz y Cochabamba); en consecuencia, los recursos se concentraron en estos
departamentos y especialmente en sus capitales.

Este modelo de centralización del ingreso y descentralización del gasto, en lo que

significa la coparticipación tributaria, no señaló responsabilidades ni transfirió o delegó
competencias (como parte de sus debilidades); así, las instituciones beneficiarias destinaron
gran parte de estos recursos al gasto corriente, reduciendo la disponibilidad para inversión de
capital y generación de empleo productivo hacia afuera y no hacia dentro de aquéllas.

83
 Esta forma de distribución de recursos (25%) no impactó en el déficit fiscal ni afectó la
estabilidad macroeconómica lograda.

5. Ley de Participación Popular

Como consecuencia de la aplicación de la Reforma Tributaria, la situación de la

distribución de los recursos fiscales en el país era la siguiente:

CUADRO 2
DISTRIBUCIÓN DE COPARTICIPACIÓN TRIBUTARIA

CAPITALES vs. PROVINCIAS, EJE vs. RESTO 1993-1995

CONCEPTO 1993 1994 1995

Capitales 92,1% 54,4% 38,9%

Resto 7,9% 45,6% 61,1%

CONCEPTO 1993 1994 1995

Eje LP-CB-SC 90,9% 73,5% 68,1%

Resto País 9,1% 26,5% 31,9%

Fuente: Elaboración propia.

Tal fue el contexto, hasta 1993, en el que se inscribió el proceso de descentralización del
país iniciado con la promulgación, el 20 de abril de 1994, de la Ley 1551 de Participación
Popular que comprende transformaciones políticas, económicas, administrativas y sociales
expresadas en la descentralización del sector público mediante la revalorización de Gobiernos
Municipales autónomos con competencias ampliadas (transferidas) y recursos incrementados
para su financiamiento correspondiente, fijándose límites a su aplicación (10 por ciento en
gastos de funcionamiento y 90 por ciento destinado a la inversión).

De esta forma, el viejo estilo de administración centralizada del país, que había generado
una marcada concentración de recursos —especialmente en las tres principales ciudades
capitales del país— fue sustituido por la posibiliadad real de la participación del conjunto de la
población boliviana en las políticas públicas.

La Participación Popular define al sujeto social como la Organización Territorial de Base:

organizaciones indígenas, comunidades campesinas y juntas vecinales; y como sujeto público
al Gobierno Municipal, al que amplía su jurisdicción a la sección de provincia (urbana y

84
rural), otorga nuevas competencias e incrementa recursos para su financiamiento; con este
objetivo, se distribuyó el 20 por ciento de la recaudación efectiva de renta interna y renta
aduanera (coparticipación tributaria) entre los 308 municipios —hoy 311— bajo el principio de
distribución igualitaria por habitante, y transfirió al dominio exclusivo municipal los
impuestos a la propiedad rural, a los inmuebles urbanos, a los vehículos automotores,
motonaves y aereonaves, transacciones de inmuebles y vehículos, consumo específico de la
chicha; además de los ingresos por tasas, patentes e impuestos aprobados en el marco de la
Constitución Política del Estado y la Ley Orgánica de Municipalidades.

6. Ley 1606 de Modificaciones a la Reforma Tributaria

La Ley 1606, aprobada el 22 de diciembre de 1994, resolvió varios problemas de las

finanzas municipales. Los cambios más importantes producidos por esta norma son los
siguientes:

El Impuesto al Consumo Específico (ICE) de todos los productos que originalmente

eran gravados con este tributo, se mantiene coparticipable por los Gobiernos
Municipales y las universidades, en las mismas proporciones (20 y 5%,
respectivamente).

El Impuesto a las Transacciones (IT) se incrementa en su alícuota del 2 al 3%, lo que

representa también un incremento en la masa a coparticipar por parte de los
Gobiernos Municipales y las universidades.

Se sustituye el IRPE por el Impuesto a las Utilidades (IU), que se fija en 25% de las
utilidades, siendo coparticipable por los Gobiernos Municipales y las
universidades. El IRPE estaba penalizando a las empresas que acumulaban capital
(productivas) y favorecía a las que no tenían patrimonio neto considerable (por lo
general empresas de servicio).

Se crea el Impuesto Especial a los Hidrocarburos (IEH) y sus derivados orientado a

implementar la regulación del mercado de hidrocarburos, adecuando las
transferencias que YPFB realiza al TGN.

e) Se deroga el IRPPB y se crea el IPB, que incorpora la propiedad inmueble rural como
consecuencia de haberse ampliado la jurisdicción territorial de los Gobiernos
Municipales.

Este proceso, que va desde la participación de los niveles subnacionales en los

ingresos tributarios nacionales por el principio de distribución del domicilio legal del
contribuyente, hasta el principio de distribución por habitante, representa un avance
sustancial en materia de equidad y justicia en la distribución del ingreso.

85
B. LA NACIÓN, EL DEPARTAMENTO Y EL GOBIERNO MUNICIPAL

En Bolivia se está dando un proceso de las denominadas reformas de segunda

generación 1 , que desde 1993 se expresaron básicamente en cinco leyes: de Ministerios
(Reforma del Poder Ejecutivo), Capitalización2, Participación Popular, Reforma Educativa y
Descentralización Administrativa. Complementariamente se formularon otras leyes de
carácter económico y fiscal3.

Estas reformas se iniciaron con la Ley de Ministerios, que instituyó una nueva
organización del gobierno central en el marco de una concepción estratégica integral del
desarrollo sobre la base de tres ejes: el desarrollo sostenible, el humano y el económico.

Por otra parte, se buscó la captación de inversión privada con capitales frescos, bajo el
principio de que el Estado ya no interviene en la actividad productiva. En este marco se
inscribe la Ley de Capitalización, que busca la ampliación del mercado y de la producción.

A su vez, la Ley de Reforma Educativa pretende introducir un elemento de sostenibilidad

en tanto busca una calificación de la formación de los recursos humanos del país, en un
rediseño de las modalidades usuales y tradicionales que estaban vigentes.

La Ley de Participación Popular intenta democratizar la participación ciudadana,

establece órganos públicos, locales, territoriales que reciben competencias adicionales a las
que desempeñaban en Gobiernos Municipales; y efectúa una distribución de recursos
equitativa, basada en la distribución de la coparticipación tributaria por habitante de cada
municipio.

En tanto, la Ley de Descentralización Administrativa pretende delegar y transferir

competencias del nivel central de gobieno al nivel departamental. Se acompaña esta reforma
con un reordenamiento de los recursos que ya existían en favor de este nivel de gobierno,
añadiendo nuevos recursos para las nuevas competencias, tanto para el gasto de
funcionamiento como para la inversión.

Este conjunto de reformas impactó con diversa intensidad a nivel nacional, departamental
y local. Así, por ejemplo, las leyes de Ministerios y de Capitalización tuvieron efectos
directos sobre el nivel nacional de gobierno. En cambio, las leyes de Reforma Educativa,
Participación Popular y Descentralización Administrativa generaron impactos directos sobre
los tres niveles de gobierno, con mayor énfasis en los ámbitos departamental y local.

En el caso de la Participación Popular, el nivel local es el protagonista central de esta

reforma, al establecer en el municipio la base de sustentación de las acciones estatales en este

1 Las reformas de primera generación fueron aquéllas destinadas a lograr la estabilidad macroeconómica y, fundamentalmente, detener
la hiperinflación.
2 Entendida, por otros, como un proceso creativo de privatización de las empresas públicas.
3 Entre otras, la Ley de Reforma del Sistema Tributario, la del Sistema de Regulación Sectorial, la de Hidrocarburos (proyecto) y la de
Minería.

86
ámbito. En tanto que según la Descentralización Administrativa, es el nivel departamental el
que asume nuevas competencias con los recursos asignados para el efecto. Así, el nivel central
de gobierno fue afectado por ambas reformas, ya que en ambos casos se delegaron y/o
transfirieron competencias que eran de su jurisdicción a los nuevos ámbitos local y
regional-departamental.

Con la Ley de Participación Popular también se transfieren al ámbito local competencias

antes ejercidas a nivel departamental (a través de las ex-Corporaciones Regionales de
Desarrollo), como son las obras urbanas realizadas en poblaciones de provincia.

Por otra parte, el ámbito territorial municipal —que a partir de la Ley de Participación
Popular comprende la sección de provincia— añade un elemento de jurisdicción que permite
modificaciones trascendentales en cuanto al ámbito de las competencias.

De las cinco reformas centrales encaradas por el actual Gobierno, cuatro tienen
importantes efectos en el área social: la Reforma de Poder Ejecutivo, la Participación Popular,
la Reforma Educativa y la Descentralización Administrativa.

La Reforma del Poder Ejecutivo busca la integralidad en el área social y su sostenibilidad.

Ordena el Estado en tres grandes Ministerios: Desarrollo Humano, Desarrollo Sostenible y
Desarrollo Económico. En general, esta reforma es parte del proceso de modernización del
Estado boliviano en un nuevo rol orientado a profundizar la democracia, mantener la
estabilidad macroeconómica y promover el crecimiento económico como condición para el
desarrollo integral del país. Estas funciones están vinculadas a la generación de condiciones
que faciliten tanto la gobernabilidad del sistema político como el desarrollo de una economía
de mercado.

Sin embargo, para viabilizar la relación entre democracia y economía de mercado, el

Estado deberá introducir un principio de equidad en la distribución de las responsabilidades y
de los beneficios que se obtengan del desarrollo.

Para incorporar este principio en el conjunto de reformas jurídico-institucionales que se

impulsan en Bolivia, el Gobierno ha adoptado al desarrollo sostenible como modelo para
orientar el proceso de cambio y planificar el desarrollo con equidad.

En consecuencia, el desarrollo sostenible es la base conceptual y metodológica del

proceso de planificación cuyo objetivo final es la mejora de las condiciones de vida de las
personas. Por tanto, la equidad en términos económicos, sociales, políticos y ambientales es el
fundamento, el instrumento y el objetivo final para el desarrollo del país.

Los objetivos y políticas de desarrollo tienen un carácter transversal. Se elaboran a partir

de la identificación de las potencialidades nacionales, departamentales y locales con las cuales
se puede impulsar el desarrollo, recurriendo al patrimonio cultural, institucional, de recursos
naturales y a las fortalezas y energías sociales que posee Bolivia.

87
 La capacidad productiva, participativa y organizativa de la población es una de las
potencialidades para el desarrollo, no sólo porque permite complementar esfuerzos técnicos y
financieros con el conocimiento y la experiencia social, o porque el dinamismo de la
participación social impacta positivamente en el desarrollo productivo y en el crecimiento
económico, sino fundamentalmente porque el hecho de reconocer esta capacidad social
posibilita avanzar en la construcción de una sociedad integrada, solidaria y equitativa.

La equidad en la perspectiva del desarrollo sostenible atraviesa los siguientes ámbitos: la

calidad de vida, es decir, la oportunidad de acceder a servicios sociales de mejor calidad; el
ejercicio de derechos ciudadanos; el respeto a la diversidad sociocultural; la superación de las
discriminaciones étnicas y de género; el acceso a mercados; y el acceso a un sistema judicial
reformado y eficiente. Se busca una adecuada relación intergeneracional entre la población,
los recursos naturales y el medio ambiente; por tanto, la equidad tiene un carácter transversal.

La Ley de Participación Popular es otro instrumento que posibilita avanzar en la

aplicación del principio de equidad a partir del enfoque selectivo, puesto que define que los
municipios realicen inversiones en los ámbitos de infraestructura social y de apoyo a la
producción.

Aproximadamente el 30% de la inversión pública está manejado por los municipios, los
cuales definen sus prioridades mediante un proceso de planificación participativa.

Estas prioridades de inversión deberían complementarse con otro tipo de beneficios

indispensables para el desarrollo sostenible, como la generación de mecanismos equitativos de
participación en el mercado, en el sistema político, en el sistema judicial, etc.

Este enfoque plantea que la inversión pública debería orientarse hacia las siguientes áreas
estratégicas:

infraestructura de transportes,
infraestructura de apoyo a la producción, y,
mejora de los índices de desarrollo humano a través de la inversión en:
educación primaria y técnica,
red de atención primaria en salud,
agua potable y saneamiento básico.

De esta manera, el Estado podría contribuir a:

a) Establecer redes de servicios sociales para apoyar las capacidades participativas y

productivas de la población.
Aprovechar la ubicación geográfica del país, de los departamentos y los municipios,
interconectando los centros productivos y de consumo, los centros turísticos, etc.

88
 c) Impulsar a las actividades productivas en las que existen ventajas comparativas,
explotando de manera racional los recursos forestales; promover el desarrollo de
actividades agropecuarias, agrosilvopastoriles, artesanales; fomentar la pequeña y
mediana industria, etc.

A su vez, la Ley de Reforma Educativa se sustenta en tres pilares: la pluriculturalidad, la

equidad y la participación social. Sobre esas bases, plantea que la educación en áreas rurales
sea en lengua nativa, que se creen los mecanismos de participación que permitan a las
comunidades controlar el proceso educativo y participen en él, que se establezcan los
mecanismos de mejoramiento curricular y de seguimiento docente, etc.

Esta reforma apunta al logro de objetivos comunes planteados por todos los países
empeñados en llevar adelante un proceso de construcción nacional, integrado y sostenible en
el tiempo y el espacio, donde el ser humano cumpla el rol de sujeo y objeto del desarrollo.

Finalmente, la Descentralización Administrativa transfiere y delega competencias del

nivel central de gobierno a los departamentos. Con esta Ley y la de Participación Popular,
Bolivia pasa a tener 9 departamentos, 112 provincias, 311 municipios 4 y alrededor de 1.200
cantones.

Con la Ley de Descentralización Administrativa s se puede decir que el ciclo de diseño

normativo estaría prácticamente concluido hasta esta etapa, con lo que quedaría incorporar los
criterios y conceptos empleados en la perspectiva de largo plazo.

Ahora bien, un ejemplo de cómo estas reformas modificaron la estructura estatal en la

generación de políticas públicas es el referido a las políticas de población.

Las políticas globales usualmente involucran temas de población. Sin embargo, es

necesario discriminar las medidas que de manera específica están contempladas en las
reformas del Estado mencionadas.

La Reforma Educativa pretende una mejora en la calidad de la educación que reciben los
recursos humanos; por ende, la posibilidad de reducir los indicadores de analfabetismo y
deserción escolar, y mejorar los índices de aprobación, aprovechamiento escolar, continuidad
de grado y de ciclo 6 , promedio de maestros por alumno y la calidad de la distribución de los
mismos 7 , etc.

4 La Ley de Participación Popular establece que un municipio tiene por jurisdicción territorial una sección de provincia, además de las
capitales de departamento y puertos mayores reconocidos constitucionalmente.
5 Aprobada en julio de 1995 y en vigencia desde el l a de enero de 1996.
6 De cada 100 estudiantes que inician el ciclo básico en Bolivia, sólo 35 continúan el ciclo intermedio y únicamente 12 el ciclo medio,
culminando el bachillerato solamente 5 estudiantes.
7 En Bolivia el promedio de alumnos por maestro es de 20, siendo el promedio latinoamericano de 25, lo que muestra una mala
distribución espacial, inter-grado e inter-ciclos de los maestros. Si a ello se añade que los maestros en un 30% son interinos, es decir,
que no tienen formación profesional, sino que son autodidactas; y que un 20% están en el grado O del escalafón docente, es decir, que
tienen más de 25 años de ejercicio profesional con poca o nula renovación pedagógica y didáctica, la imagen es completa al respecto.
 Si bien los resultados de la Reforma se podrán constatar efectivamente recién en el largo
plazo, existen indicadores de inversión en formación, actualización y mejoramiento docente,
así como en bibliotecas, textos y otros instrumentos pedagógicos que a la fecha ya permiten
observar que existe un proceso de cambio positivo.

Entre otros aspectos, la retención de los alumnos en clase se considera posible al haberse
identificado las dos causas fundamentales de la deserción escolar: La colaboración que
prestan los niños y niñas del área rural a sus padres en las labores agropecuarias y de casa, y la
falta de comprensión en el aprendizaje de un idioma, el castellano, que no es el originalmente
propio.

En ese marco, es evidente que la deserción escolar disminuirá al desarrollar un calendario

escolar acorde con los ciclos de producción agropecuaria, la diversidad ecológica y climática
del país y las labores domésticas en el campo, así como mediante un proceso de aprendizaje
en idioma nativo.

Por otra parte, la filosofía de la Participación Popular aplicada a la Reforma Educativa se

expresa en la participación de los padres en la educación y la nueva organización del sector,
que deben contribuir a una mejora en la calidad y en la retención escolar.

En tanto estructura administrativa, se parte del establecimiento escolar, el cual tiene su

referencia en un conjunto de comunidades pequeñas o en una grande. Un grupo de núcleos
escolares conforma un distrito escolar, que corresponde a un municipio. El conjunto de
distritos escolares configuran la Dirección Departamental de Educación, que tiene su correlato
jurisdicional en el Departamento. Y finalmente está el nivel nacional con la Secretaría
Nacional de Educación. Cada una de estas instancias tiene sus mecanismos de participación.

Por su parte, la Participación Popular tiene una incidencia directa en políticas de

población en tres ámbitos: La división urbano-rural, la distribución poblacional y la incidencia
económico-financiera de la población municipal.

Según los datos del Censo Nacional de Población del año 1976, la migración urbano-rural
tenía una fuerte incidencia en el proceso de urbanización sin industrialización. En ese marco,
las medidas de política de población también pesaron a la hora de establecer que el municipio
sería urbano-rural. Este proceso, que buscaba un efecto de doble entrada, estaba orientado a
los propósitos que el Presidente de la República definío como urbanizar el área rural y
ruralizar el área urbana.

Urbanizar el área rural porque se pretende que ésta tenga el mismo acceso a servicios que
tiene el área urbana; y ruralizar el área urbana porque se busca que los sistemas productivos y
comunitarios del área rural se incorporen a la práctica urbana. Con estas medidas se quiere
detener el caudal migratorio en favor de las áreas urbanas.

Pero este movimiento migratorio no era sólo urbano-rural, sino también de la provincia a
las capitales y de los departamentos con menor desarrollo económico a los de mayor
desarrollo.
 Entonces, la intencionalidad era establecer municipios que tengan igualdad de
oportunidades de empleo, de servicios y de otros mecanismos inherentes al nivel de vida de
sus habitantes. Por ello se establecieron algunas prioridades en los sectores de salud,
educación, caminos secundarios y vecinales, cultura, y saneamiento básico. Es decir, se obligó
al Gobierno Municipal a asumir atribuciones y competencias que nunca antes tuvo, exigiendo
que al menos un 90 por ciento del presupuesto de ingresos provenientes de la coparticipación
tributaria se destinen a la inversión.

El tercer elemento es la incorporación directa de la variable población en la distribución

de recursos. La Ley de Participación Popular estableció que se incremente del 10 al 20% la
coparticipación de los tributos nacionales en favor de los Gobiernos Municipales, recursos
que se distribuyen de acuerdo al número de habitantes de cada municipio; y además transfirió
a dominio municipal el 100% de los impuestos sobre inmuebles 8 y vehículos. El número de
pobladores de un municipio se establece, según la Ley, en base al último censo y entre censos
(entendiendo que éstos se realizan en Bolivia cada diez o más años) se efectuará una encuesta
demográfica9.

En este tema hubo mucha polémica. Sin embargo, el uso de una metodología, con una
sola variable, que signifique menos posibilidades de manipulación y/o error tiene tres
cualidades: es un dato que todos los habitantes conocen, por tanto, es universal; tiene una
modalidad de cálculo establecida y conocida, por tanto, es transparente; y es un mecanismo
comprensible de cálculo de los ingresos municipales, por tanto, es simple.

En síntesis, se comprueba que la Participación Popular tiene implícitas varias políticas de

población, con intencionalidades manifiestas.

Si a ello se suma la Descentralización Administrativa, que otorga aún mayores recursos

para sostener la infraestructura y los servicios en favor de los pobladores de un departamento,
esta visión se complementa. Si la Participación Popular es local, la Descentralización es
regional. Esta complementariedad responde también a las tres políticas poblacionales
planteadas por la Participación Popular.

La Descentralización busca evitar la migración campo-ciudad, aunque su acento está en la

migración de las provincias (sean del campo o del área urbana provincial) hacia las capitales
de departamento. Para ello dispone de recursos para la provisión de medios que sostengan a
las poblaciones en sus lugares de origen.

La variable poblacional se usa también en dos oportunidades para el cálculo de

distribución de recursos. En el caso del Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus
derivados, se establece su distribución en un 50% por igual a todos los departamentos l o y en

8 Incluidos los rurales.

9 La que, según el INE, no será por enumeración completa por causas técnicas y debido a la escasez de recursos.
10 Buscando que todos cuenten con un pedazo igualitario de torta, a fin de evitar la migración desde los departamentos más "pobres"
hacia los del eje central: La Paz, Cochabamba y Santa Cruz.

91
un 50% de acuerdo a la población de cada uno. Pero además, se rescata un Fondo
Compensatorio Departamental —creado en la Ley de Participación Popular— que distribuye
recursos del Gobierno nacional en favor de los departamentos que no reciben regalías por
explotación de recursos naturales no renovables 1 1 en proporciones que alcalcen al menos el
nivel de regalías per cápita promedio nacional. Este per cápita se calcula también en base a la
población de cada departamento.

Esto comprueba que la población se concibe como objetivo para lograr el cambio
mediante las reformas, pero también como instrumento para el mismo objeto.

Entonces, si bien las reformas en sí mismas no son explícitamente políticas poblacionales

—aunque en los casos de las leyes de Participación Popular y de Descentralización
Administrativa tienen este fin en los términos mencionados— los objetivos poblacionales son
fáciles de desentrañar en las mismas.

En general, la distribución de recursos se determina mediante una metodología de

planificación participativa, donde cada unidad, a través de sus miembros, expone sus
necesidades y las prioriza, acudiendo luego a otros talleres en forma piramidal hasta definir un
Plan de Desarrollo Municipal. En el ámbito departamental se procede de manera similar.

Por otra parte, el denominado "Nuevo Modelo Sanitario" incorpora los objetivos de
protección de la salud de la madre, el niño y los recién nacidos como parte de su diseño
organizacional y de los objetivos buscados, en el marco de las dos leyes mencionadas. En el
caso de la Reforma Educativa, este hecho se señala explícitamente.

Se puede decir que Bolivia constituye un caso extraño donde si bien no existe una
institucionalidad específica para el diseño e implementación de políticas de población, y si
hay es restrictiva y muy limitada, las políticas están allí, en los sectores, regiones y
municipios, de manera implícita o explícita dependiendo del tipo de reforma que se esté
ejecutando. Es posible que esta situación sea más ambiciosa que la de sectorializar una
política poblacional, ya que se disemina y empapa otras políticas de reforma de manera
integral y sostenible

Finanzas Públicas

El ánalisis comparativo de las finanzas públicas, referido a los ingresos y gastos por
niveles de administración, muestra que su comportamiento es el siguiente:

11 Hidrocarburos, madera y minerales.

92
 CUADRO 3

INGRESOS Y GASTOS POR NIVELES

NACIONAL, DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL
(ESTRUCTURA PORCENTUAL HORIZONTAL)

INGRESOS Y GASTOS 1993

NIVEL NIVEL NIVEL

DETALLE NACIONAL REGIONAL MUNICIPAL

Ingresos totales 93,1 4,0 2,9

Ingresos corrientes 93,7 3,2 3,1

Venta de bienes y servicios 88,4 9,2 2,4

Ingresos tributarios 97,8 0,0 2,2
Regalías 54,8 45,2 0,0
Otros ingresos no trib. propios 96,8 0,7 2,5
Interés de otras rentas 98,6 1,4 0,0
Transferencias corrientes 73,6 10,8 15,6
Otros
Ingresos de capital 88,4 10,2 1,4

Gasto total 92,9 4,1 3,0

Gasto corriente 96,1 1,3 2,6

Gasto de capital 82,0 13,5 4,5

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda.

Este modelo de centralización del ingreso y descentralización del gasto, en la

coparticipación tributaria, no señaló responsabilidades, ni transfirió o delegó competencias;
así, las instituciones beneficiarias destinaron gran parte de estos recursos al gasto corriente,
reduciendo las disponibilidades para hacer frente a los requerimientos de inversión y de
generación de empleo productivo hacia afuera y no hacia adentro de aquéllas.
 CUADRO 4

INGRESOS Y GASTOS POR NIVELES

NACIONAL, DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL
(ESTRUCTURA PORCENTUAL HORIZONTAL)

INGRESOS Y GASTOS 1995

NIVEL NIVEL NIVEL

DETALLE NACIONAL REGIONAL MUNICIPAL

Ingresos totales 90,9 3,6 5,4

Ingresos corrientes 91,4 2,7 6,0

Venta de bienes y servicios 94,7 5,3 0,0

Ingresos tributarios 94,7 0,0 5,3
Regalías 56,1 43,9 0,0
Otros ingresos no trib. propios 92,6 7,3 0,0
Interés de otras rentas 65,4 34,6 0,0
Transferencias corrientes 67,2 4,6 28,2
Otros 88,4 0,0 0,0

Ingresos de capital 87,1 12,7 0,2

Gasto total 92,7 3,5 3,8

Gasto corriente 97,9 0,8 1,3

Gasto de capital 75,5 12,6 11,9

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda.

Esta forma de distribución de recursos (25%), que no afecta la estabilidad

macroeconómica ni significa mayor déficit fiscal, reduce la participación departamental
(10%) y fortalece la participación municipal (20%), de tal forma que las transferencias
modifican su estructura (respecto a 1993) de 10,8 por ciento en los departamentos y 15,6% en
municipios, a 4,6% y 28,2%, respectivamente. Y no se trata sólo de un cambio de
administrador de los recursos, pues se fija límites a su aplicación (10% para gastos de
funcionamiento y 90% destinado a la inversión).
 CUADRO 5

INGRESOS Y GASTOS POR NIVELES

NACIONAL, DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL
(ESTRUCTURA PORCENTUAL VERTICAL)

INGRESOS Y GASTOS 1993

NIVEL NIVEL NIVEL

DETALLE NACIONAL REGIONAL MUNICIPAL

Ingresos totales 100,0 100,0 100,0

Ingresos corrientes 89,3 71,2 94,5

Venta de bienes y servicios 0,9 2,2 0,8

Ingresos tributarios 22,2 16,4
Regalías 1,6 31,2
Otros ingresos no trib. propios 3,3 0,5 2,8
Interés de otras rentas 0,4 0,1 0,0
Transferencias corrientes 10,9 37,1 74,5
Otros 50,0

Ingresos de capital 10,7 28,8 5,5

Gasto total 100,0 100,0 100,0

Gasto corriente 80,0 25,3 65,9

Gasto de capital 20,0 74,7 34,1

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda.

La estructura vertical muestra que los ingresos de los departamentos se deben

fundamentalmente a las regalías y las transferencias; mientras en los municipios priman, y lo
siguen haciendo, principalmente las transferencias intergubernamentales, mostrando en las
finanzas municipales una elevada dependencia respecto de los ingresos nacionales.

95
 CUADRO 6

INGRESOS Y GASTOS POR NIVELES

NACIONAL, DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL
(ESTRUCTURA PORCENTUAL VERTICAL)

INGRESOS Y GASTOS 1995

NIVEL NIVEL NIVEL

DETALLE NACIONAL REGIONAL MUNICIPAL
Ingresos totales 100,0 100,0 100,0

Ingresos corrientes 90,5 65,7 99,6

Venta de bienes y servicios 1,0 1,4

Ingresos tributarios 26,3 24,8
Regalías 1,9 37,4
Otros ingresos no trib. propios 2,6 5,0 0,0
Interés de otras rentas 0,3 3,7
Transferencias corrientes 10,6 18,1 74,8
Otros 47,9

Ingresos de capital 9,5 34,3 0,4

Gasto total 100,0 100,0 100,0

Gasto corriente 80,9 16,4 26,5

Gasto de capital 19,1 83,6 73,5

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda.

CUADRO 7
INDICADORES Y RELACIONES 1993
NACIONAL, REGIONAL Y MUNICIPAL

NIVEL NIVEL NIVEL

DETALLE NACIONAL REGIONAL MUNICIPAL
Transferencias/ingreso corriente 12,16 52,12 78,86
Venta bienes y servicios 1,02 0,11 0,03
Ingresos tributarios/ind.corriente 24,88 0,00 17,36
Regalías/ind. corriente 1,02 43,79 0,00
Otros ingresos/ind.corriente 3,70 0,76 2,93
Gasto corriente/ingreso total 84,00 27,33 72,59
Gasto capital /ingreso total 21,07 80,82 37,52
Gasto corriente/ ingreso corriente 94,06 38,40 76,81
Gasto corriente/transferencias - 73,67 97,39

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda.

96
 Los ingresos y gastos en los niveles nacional, departamental y municipal muestran que en
1993 más del 50% del ingreso corriente en las Corporaciones Regionales de Desarrollo
corresponde a las transferencias, y que en el nivel municipal esta relación es cercana al 75%;
en ese escenario, el gasto corriente de los departamentos es de un 27% de los ingresos totales,
y cerca del 40% de sus ingresos corrientes y las transferencias financian el 74% del gasto
corriente; en tanto que en el nivel municipal estas relaciones son, respectivamente, del 73, 77
y 97%.

Las limitaciones impuestas por la Ley de Participación Popular para el uso de los
recursos, tanto por las Corporaciones Regionales de Desarrollo como en los Gobiernos
Departamentales, señalan importantes cambios en esa estructura. En 1995 el 28% del ingreso
corriente en las Corporaciones Regionales de Desarrollo correspondió a las transferencias, y
en el nivel municipal la relación fue del 75%; en tanto que el gasto corriente de los
departamentos bajó a 17% de los ingresos totales y a 26% de sus ingresos corrientes, y en el
nivel municipal fue del 55 y 27%, respectivamente.

CUADRO 8

INDICADORES Y RELACIONES 1995

NACIONAL, REGIONAL Y MUNICIPAL

NIVEL NIVEL NIVEL

DETALLE NACIONAL REGIONAL MUNICIPAL

Transferencias/ingreso corriente 11,70 27,59 78,06

Venta bienes y servicios 1,13 2,17 0,00

Ingresos tributarios/ind.corriente 29,06 0,00 24,92

Regalías/ Ind.corriente 2,12 56,94 0,00

Otros ingresos/ Ind.corriente 2,82 7,67 0,02

Gasto corriente/ingreso total 88,25 17,04 19,95

Gasto capital/ ingreso total 20,82 86,97 88,30

Gasto corriente/ingreso corriente 97,46 25,93 20,03

Gasto corriente/transferencias 93,99 26,68

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda.

Sobre la base de las consideraciones expuestas, la Ley de Participación Popular inicia el

camino hacia una efectiva descentralización política, económica y administrativa.
 La Constitución Política del Estado reconoce la autonomía de los Gobiernos Municipales,
permitiendo que sus autoridades sean elegidas por voto universal y tengan capacidad
normativa a través de sus Concejos Municipales para la administración de recursos y
competencias.

Económica, porque los recursos generados por renta interna y renta aduanera son
distribuidos equitativamente entre todos los municipios en función al número de
habitantes de la sección municipal.

Administrativa, porque se transfiere competencias. La propiedad y la administración

de la infraestructura física de educación, salud, cultura, deportes, caminos vecinales y
micro-riego, que eran administradas por entidades del gobierno central, pasan a los
municipios, que quedan facultados para definir y responder política, económica y
administrativamente a las demandas de la sociedad civil, como efectivamente lo
vienen haciendo.

CUADRO 9

PROGRAMA DE INVERSIÓN PÚBLICA 1995

(En niveles de $us)

PRESUPUESTO EJECUTADO %
INSTITUCIÓN 1995 1er. SEMESTRE EJECUCIÓN

INSTITUCIONES REGIONALES 214.303 66.531 31,0%

— Corporaciones Regionales 97.090 21.164 21,8%

— Gobiernos Municipales 98.812 41.942 42,4%
— Empresas agua potable 18.401 3.425 18,6%

GOBIERNO CENTRAL 280.281 85.440 30,5%

EMPRESAS PUBLICAS 128.535 43.475 33,8%

TOTAL 623.119 195.446 31,4%

Fuente: TGN

Este proceso de descentralización no es un fenómeno aislado, forma parte integral de un

proceso de cambios estructurales que involucran, sobre todo, la redefinición del rol del Estado
y su modernización.
C. LAS VARIABLES DEL DESARROLLO

1. Variables socioeconómicas

Bolivia tiene una población que alcanza a los 6.420.792 habitantes según el Censo de
1992.

Desde 1950, la población boliviana fue creciendo a un ritmo acelerado, en todos los
períodos considerados, superior al promedio de América Latina: desde 1.098.581 en 1950
hasta 6.420.792 en 1994. En general, esta población tiene una estructura joven
(aproximadamente el 42% es menor de 15 años), y una fecundidad y nupcialidad tempranas.

Los departamentos más poblados del país son La Paz, Cochabamba y Santa Cruz,
representando el 57,3, 62,8 y 68,1% del total de la población total en los años 1950, 1976 y
1992, respectivamente, con una tendencia ascendente especialmente por las corrientes
migratorias producidas desde 1985 por las medidas de ajuste estructural (el cierre de empresas
estatales deficitarias y el consecuente incremento del desempleo produjo la migración de
contingentes importantes de población, especialmente proveniente de las regiones mineras de
Oruro y Potosí, hacia las ciudades del eje central. Por su parte, Santa Cruz tiene una dinámica
propia de atracción poblacional como efecto del desarrollo agrícola empresarial y la
producción de hidrocarburos; y Cochabamba mantiene un crecimiento homogéneo en el
período descrito en razón al incremento de la producción en las zonas cocaleras del
departamento. A su vez, La Paz crece como producto del proceso de urbanización, teniendo
entre sus ciudades la de más alta tasa de crecimiento demográfico: El Alto, con una tasa del
9,7%.

La densidad poblacional varía desde 0,26 a 8,13 hab/km2 en 1950; 0,54 a 12,96 hab/km2
en 1976; y 0,6 a 19,96 en 1992. La tendencia creciente más acelerada se presenta en La Paz,
Cochabamba y Santa Cruz, siendo el departamento de menor densidad Pando y el de mayor
Cochabamba. La distribución porcentual de la población nuevamente refleja el peso relativo
de los tres departamentos del eje central.

Bolivia está atravesando un acelerado proceso de urbanización. En 1950 el 26% de la

población era urbana, porcentaje que sube al 42% en 1976 y alcanza el 58% en 1992. Empero,
se trata de una urbanización sin industrialización, y las tasas de crecimiento de los principales
departamentos y ciudades del país así lo evidencian, concentrándose la población urbana en
La Paz, Cochabamba y Santa Cruz.

Sin embargo, las ciudades capitales se han mostrado incapaces de satisfacer las demandas
de estos contingentes de población que día a día alimentan los cordones periurbanos. Falta de
vivienda, baja cobertura en los servicios de saneamiento básico, agua potable y energía
eléctrica muestran el deterioro de la calidad de vida, especialmente del migrante urbano. El
incremento persistente del desempleo abierto, el aumento de la informalidad y las actividades
de baja productividad se presentan como fenómenos esencialmente urbanos, traducidos en
bajos ingresos y en el deterioro persistente de la calidad del empleo.

99
 CUADRO 10

INDICADORES MACROECONÓMICOS

CONCEPTO 1985 19b6 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

PIB (MM Bs. corrientes) 2.866,7 8.924,1 10.178,5 12.300,7 14.748,9 17.541,8 17.879,0 20.557,0 23.089,6 25.183,0

PIB (MM $us corrientes) 6.421 4.656 4.949 5.234 5.497 5.547 6.067 5.258 5.407 5.533

Tasa de creo. PIB (1,90) 0,35 2,60 3,00 2,70 4,70 4,46 3,44 3,18 4,00

PIB per cápita ($us) 1.162,31 825,29 858,97 889,55 914,81 903,93 968,11 821,49 827,69 829,92

Inversión (MM $us) 1.085 623 736 591 541 509 802 830 856 890

Inversión (%PIB) 16,9 13,4 14,9 11,3 9,8 9,2 13,2 15,8 15,8 16,1

Inversión Pública (M$us) 272 361 334 315 421 532 481 566

Exportaciones (MM$us) 1.859 1.350 1.212 1.273 1.472 1.128 1.105 972 988 1.004

Exportaciones (%PIB) 29,0 29,0 24,5 24,3 26,8 20,3 18,2 18,5 18,3 18,1

Inflación (IPC) 8170,5 66 10,7 21,5 16,6 18 14,5 10,5 9,31 7,5

Tipo de cambio (Bs/$us) 2,06 2,35 2,68 3,17 3,58 3,91 4,27 4,55

Déficit Fiscal (%PIB) 4,10% 3,80% 4,40% 6,60% 3,00%

Deuda Ext. Pub. (MM $us) 3.294,4 3.642,5 4.289,0 4.069,5 3.491,6 3.778,9 3.628,0 3.784,5 3.776,9 4.056,8

Salario mínimo (Bs) 35 40 50 60 120 135 160 190

Población (MM de hab) 5,52 5,64 5,76 5,88 6,01 6,14 6,27 6,40 6,53 6,67

Fuente: BCB e INE.

En materia de indicadores macroeconómicos, el Producto Interno Bruto boliviano fue de

Bs. 123 mil millones en 1980 y de Bs. 134 mil millones en 1993 (en bolivianos de 1980), lo
que equivale a 5,2 millones de dólares con un monto per cápita de 680 dólares 12 . En el
período 1980-1986 se presentan tasas negativas de crecimiento (4,46% en 1983),
recuperándose a partir de entonces (2,6% en 1987 a 3,18% en 1993) como efecto
fundamentalmente de las medidas de ajuste estructural iniciadas en 1985, particularmente en
lo relativo a la liberalización de la economía, el establecimiento de un tipo de cambio real y
flexible, la creación del bolsín para la libre compra y venta de moneda extranjera, el incentivo
a las exportaciones y la drástica reducción del déficit fiscal.

En lo que se refiere a la composición del PIB, el componente de mayor peso es de Bienes

(sectores agropecuario, petrolero, minero, manufacturero y de construcción) con el 45,81%),
que sin embargo muestra una tendencia a la baja, ya que en el período 1988-91 su peso fue
superior al 50%. Le sigue en importancia Otros Servicios (comercio, administración pública)

12 Reporte anual de la Economía Mundial. Banco Mundial. 1993.

100
con el 34,21%, que muestra un leve descenso con relación a los años anteriores. Continúan los
Servicios Básicos (electricidad, gas, agua, transporte, almacenamiento y comunicaciones) con
un 12,53% con tendencia al alza. Finalmente, los Derechos e Impuestos sobre Importaciones
muestran un importante aporte a la composición del PIB en Bolivia, ya que su contribución
subió del 2,67% en 1980 al 7,45% en 1993.

La composición del PIB por el Tipo de Gasto muestra al Gasto en Consumo Privado como
uno de los principales componentes, con una oscilación del 65% al 76% para el período
considerado. El siguiente concepto es el de las exportaciones, que osciló entre el 25 y 31%
hasta 1991, habiendo bajado los dos últimos años al 19%.

En cuanto al Producto Interno Bruto por departamento, cabe destacar la contribución

importante de los tres departamentos del eje económico central: La Paz, Cochabamba y Santa
Cruz. Entre los tres suman de manera casi constante casi tres cuartas partes del total, mientras
existen departamentos como Pando cuyo aporte no alcanza ni al uno por ciento, mostrando el
alto grado de concentración territorial de las actividades económicas en el país.

La inversión pública es de aproximadamente 500 millones de dólares, equivalente al 10%

del PIB, y ha crecido sustancialmente en los últimos años, concentrándose fundamentalmente
—también— en La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, siendo estos departamentos los que cuentan
con mayor capacidad institucional, lo que les ha permitido acceder a una mayor cantidad de
recursos.

La inversión social siguió un curso errático, producto de las oscilaciones del PIB; sin
embargo, La Paz se mantiene como el principal departamento receptor de estos recursos. En
1993 el 5,55% del total de la inversión pública fue destinado al área social, habiendo sido del
orden del 13% en 1987, lo que muestra una tendencia a la baja.

De acuerdo al análisis realizado por la Unidad de Análisis de Política Social (UDAPSO),

la incidencia de la pobreza en Bolivia afecta al 94% de los hogares en el área rural y algo más
de la mitad de los hogares del área urbana, dando para el conjunto del país una incidencia de
la pobreza del orden del 69%.

2. Poblaciones y sectores objetivo de la Participación Popular

La Participación Popular parte de un principio básico: contribuir al desarrollo nacional

desde lo local. En esta perspectiva, el objetivo fundamental es elevar el nivel de vida de la
población.

Una parte de la población objetivo de la Participación Popular es la que hasta hoy se vio
obligada —como efecto del rigor del modelo económico y las difíciles condiciones
agroecológicas— a migrar y dejar sus tierras originarias para asentarse en áreas urbanas sin
industrialización.
 Estas migraciones son de tres tipos:

del área rural al área urbana,

de las provincias (sean urbanas o rurales) a las capitales de departamento,

c) de los departamentos menos desarrollados a los más desarrollados (eje central).

Un segundo grupo objetivo de la Participación Popular son las etnias y las poblaciones
indígenas, que tienen formas de organización y de reproducción comunitaria propias y
tradicionales. Las formas de producción en ayllus y tentas permitieron que estas comunidades
sobrevivan frente a una serie de agresiones culturales, sociales, económicas, jurídicas, etc. Y
ahora, la Participación Popular les permite cierta independencia y autonomía organizativa de
relacionamiento con la sociedad occidentalizada del país, a través de los distritos municipales
indígenas y de los recursos que se pueden invertir en sus territorios, desde el ámbito
municipal, para la satisfacción de sus necesidades.

Un tercer grupo objetivo son todos los usuarios de los servicios de salud, educación y
otros. A ellos la Participación Popular les dota de nuevos recursos para la ampliación,
mantenimiento y refacción de su infraestructura.

Finalmente, y quizás el más importante, es el grupo poblacional productivo, el cual recibe

de la Participación Popular una contribución invalorable en caminos secundarios y vecinales,
y en infraestructura de apoyo a la producción y comercialización, hecho que ningún ente
público o privado había asumido institucionalmente en el país hasta la fecha. Mantener la
producción de una jurisdicción territorial permite al municipio seguir existiendo como tal; de
lo contrario, la población de ese municipio emigraría y éste desaparecería. En consecuencia,
en este aspecto el aporte de la Participación Popular es fundamental y hace a la existencia
misma de la Nación.

En cuanto a los sectores objetivo de la Participación Popular, ciertamente son aquéllos

relacionados con el desarrollo humano: educación, salud, vialidad, cultura y deportes
(mencionados en la Ley 1551), a los que se deben añadir los sectores que tradicionalmente
constituían obligación municipal: saneamiento básico, urbanismo, transporte, construcción y
otros relacionados a equipamiento en general (cementerios, mercados, etc.).

Los sectores que se incorporan a las responsabilidades municipales se relacionan con la

concepción integral del desarrollo humano y sostenible. En este campo se debe adoptar una
filosofía de desarrollo nacional que se oriente a buscar bases sólidas de su reproducción y su
manejo en el largo plazo.

3. Empleo municipal

Otro de los importantes efectos de la Participación Popular fue el de la influencia que

tuvo en la variable empleo. Pese a que éste no era uno de sus objetivos explícitos, los
resultados fueron sorprendentes.
 En 1994, con sólo un semestre de funcionamiento, la Participación Popular creó un total
de 25 mil nuevos empleos mediante las obras de inversión municipal que se generaron con los
recursos de la coparticipación tributaria. Esta cifra creció en 1995 a 52 mil nuevos empleos,
previstos para los doce meses, con el agravante de que no se ha establecido aún un parámetro
que no sólo verifique sino establezca tasas de crecimiento plus sobre la variable empleo
municipal.

Por otra parte, se generaron 17 mil empleos permanentes en la estructura de los Gobiernos
Municipales, tanto a nivel burocrático como técnico y de servicios. Con estos indicadores
queda más que justificada la incidencia de la Participación Popular en la reactivación
económica del país y en el combate al desempleo y al subempleo.

CONCLUSIONES

Sobre la base de las consideraciones expuestas a propósito del proceso de

descentralización fiscal financiera a nivel municipal en Bolivia, pueden plantearse las
siguientes conclusiones:

La descentralización del gasto se profundizó a partir de la aplicación de la Ley de

Participación Popular, mediante la mayor participación en los ingresos tributarios
nacionales.

A su vez, la descentralización de los ingresos tuvo un efecto favorable, en tanto se

incrementaron los ingresos fiscales y tributarios para los Gobiernos Municipales. Los
impuestos al patrimonio dispuestos en la Ley 1551 de Participación Popular y
modificados en la Ley 1606 de Modificaciones a la Reforma Tributaria permitieron
que los impuestos clásicamente locales (sobre inmuebles, vehículos y propiedad
rural) sean transferidos a la administración municipal.

La inversión pública incrementó sustancialmente su importancia en el nivel

municipal, pese a que los Fondos de inversión aún no ingresaron en una lógica que
les permita actuar de ventanillas abiertas a niveles descentralizados y con mayor
grado de autonomía en el desarrollo de sus programaciones.

Una síntesis de los resultados de la Participación Popular muestra que:

Se transfirieron y ampliaron competencias y recursos al nivel municipal.

Tres cuartas partes de los ingresos corrientes se generan por las transferencias
intergubernamentales.
Hay un alto grado de dependencia del nivel municipal respecto de los ingresos
nacionales.
Se está revirtiendo la centralización en sus tres expresiones: a) económica, que
concentró las actividades productivas en los grandes centros urbanos del país; b)

103
 social, que profundizó las desigualdades en la distribución del ingreso,
expresadas en el deterioro de la calidad de vida especialmente en el área rural
(como lo demuestran los indicadores de mortalidad materno-infantil,
fecundidad, empleo y pobreza); y c) política, que vía la concentración
económica y social fortaleció a los órganos centrales del aparato público con
total decisión, estrangulando a las instancias locales y anulando su capacidad de
gestión.

Estos elementos muestran la importancia de dotar a los Gobiernos Municipales de

instrumentos que les permitan desarrollar sus capacidades de gestión y administración e
incrementen sus ingresos propios.

Además, este proceso desató otros sub-procesos de diversa índole orientados a revertir la
tendencia común en la región: ausencia de complementariedad de los intereses sectoriales con
los territoriales, lo que generó una competencia inútil por los mismos espacios geográficos y
beneficiarios, reduciendo el impacto de obras y proyectos de inversión. En nuestro caso las
entidades públicas en los departamentos nunca lograron efectivamente niveles mínimos de
coordinación e interrelación ni siquiera en los directorios de las Corporaciones Regionales de
Desarrollo.

Finalmente, la comprensión de la descentralización fiscal financiera en Bolivia implica el

reconocimiento de que es necesario que las regiones y los municipios accedan a recursos más
directos y autónomos, en la perspectiva de convertirse en actores y directores plenos de su
porvenir.

Esta filosofía, contraria al paternalismo centralista que limita las posibilidades de

imaginación y de desarrollo autónomo y sostenido de regiones y municipios, debe ser
acompañada de procesos políticos de cambio.

Así, la Participación Popular en Bolivia es un proceso de transformación, de

descentralización y de apertura de nuevos caminos y espacios de debate, discusión, acción y
de trasferencia de poder en favor de una sociedad y un Estado más democráticos y más
equitativos.

104
 Recuperación de la
conciencia territorial
Luis F. Ramírez Velarde

INTRODUCCIÓN

La organización territorial: Subproducto de la Participación Popular

Si bien los sujetos definidos por la Ley de Participación Popular son las organizaciones
comunitarias y el órgano público a cargo de su aplicación es el Gobierno Municipal, que
demuestran un importante avance y fortalecimiento en este proceso, un significativo
subproducto del mismo es haber logrado finalmente en Bolivia la toma de conciencia sobre
nuestro espacio territorial y su respectiva organización.

Antes de esta ley no importaban mucho los límites cantonales, seccionales o provinciales,
porque en la práctica no tenían mayor significado —la sección municipal no contaba siquiera
con una autoridad establecida y los corregidores o agentes cantonales lo eran meramente de
nombre, sin presupuesto ni posibilidades de hacer nada por su cantón—. Ahora es elemental
conocer los límites y la población de cada sección, pues de ello depende el monto de recursos
de coparticipación que recibirá el Gobierno Municipal.

Por esto, una de las primeras acciones de implementación de la Ley de Participación

Popular fue un especial esfuerzo por delimitar los nuevos municipios establecidos.

Al momento de definir estos nuevos municipios, no se conocían a ciencia cierta sus

límites, no existía en Bolivia un mapa de las secciones municipales, ni las entidades
encargadas de este tema se ponían de acuerdo si quiera en cuanto al número de secciones
existentes. Se tuvo que crear una Comisión Interministerial especial para estudiar las
jurisdicciones municipales.
 Al mismo tiempo, se tropezaba con el problema adicional de una multiplicidad de
divisiones del territorio practicadas por las diferentes entidades que tenían algo que ver con él.
La división funcional de educación, salud o de los otros sectores no tomaba en cuenta para
nada la división política de cantones y secciones al establecer sus distritos de atención, y éstos
no coincidían entre sí en sus delimitaciones, ni mucho menos tenía relación con los territorios
de las organizaciones tradicionales existentes. Se hacía verdaderamente imposible coordinar
la planificación, la implementación de programas o el control social sobre estas
delimitaciones tan diversas.

Por tanto, fue necesario también establecer grupos de trabajo interinstitucional, y ciertos
criterios básicos para hacer coincidir estos espacios y facilitar así una mejor relación entre los
limites municipales, los sectores funcionales y las organizaciones sociales.

A. EL TERRITORIO EN EL PROCESO DE DESARROLLO

Para entender este fenómeno es importante revisar los antecedentes sobre la organización
y percepción del territorio en la historia, de modo de tener presente la dimensión territorial
como un marco para la aplicación de la Ley de Participación Popular.

El territorio originario

Desde épocas anteriores a la Colonia existía una amplia conciencia sobre el manejo del
territorio. Nuestras culturas originarias tenían una visión espacio céntrica y un enorme respeto
por la tierra y la naturaleza que las rodeaba. Esta herencia todavía es válida en la organización
actual de las comunidades originarias y rurales.

Señoríos o reinos aymaras

La cultura Tiahuanacota se encontraba organizada en señoríos o reinos aymaras que

conformaban entes autónomos pero estrechamente interrelacionados en el territorio. Aun ante
la desaparición del Imperio, los varios señoríos conformados por diferentes grupos étnicos
siguieron compartiendo la cultura y el idioma aymara. La gran etnia de los collas o el Ayllu
Máximo alrededor del Lago Titicaca conformó el área nuclear del Collasuyo, que
territorialmente se dividía por el eje acuático en dos grandes sectores: el Urcosuyo y el
Omasuyo, cada uno integrando ayllus menores y arrastrando desde entonces la visión dual del
territorio de "arriba" y de "abajo", complemento esencial en el pensamiento aymara, adoptado
también entre los incas.
 Esta visión también llegaba a la división por una gran explanada central de los propios
núcleos poblacionales, las Markas o aldeas rurales, las que distribuidas en el territorio
dependían de caciques locales que respondían a su vez a la cabeza del Ayllu Máximo.

Como una forma del dominio del territorio y expresión de una íntima relación con la
naturaleza, aunque situadas en el altiplano, extendían su dominio hacia las tierras bajas,
manteniendo un control sobre los diversos pisos ecológicos, muchas veces sobre territorios
discontinuos.

El imperio incaico

El gran imperio incaico adoptó muchos de estos elementos. Con sede en el Cuzco, se
dividió en los cuatro grandes territorios del Tahuantinsuyo. En su avance expansionista supo
muchas veces respetar las características culturales y organizativas de cada región, como en el
caso de los aymaras, los que pudieron mantener su cultura e idioma intactos. Sin embargo, en
algunos casos se practicó el traslado total de comunidades para facilitar su conquista.

La organización adoptada obedeció al esquema del ayllu, unidad social básica consistente
en un clan de familias extendidas que vivían juntas en un área delimitada, compartiendo
tierras, animales y cosechas. Todo pertenecía a la comunidad, la que asignaba tierras a la
familia según sus necesidades.

Varios ayllus conformaban un distrito y varios distritos constituían uno de los cuatro
territorios del Tahuantinsuyo.

El ayllu era dirigido por un Mallku con el apoyo de un Consejo de Ancianos, los amautas;
el distrito tenía su dirigente y el gran territorio estaba a cargo del Apo que respondía
directamente al Inca.

Bajo esta organización se hicieron las grandes obras del incario, ciudades y centros
importantes, el sistema de tambos desarrollado a lo largo de los principales caminos que
partían del Cuzco y conformaban un verdadero sistema lineal de asentamientos (Ver gráfico
1), el sistema de chasquis y todo su sistema avanzado de riego y cultivo en terrazas o
sukakollos.

El territorio del Imperio era cuidadosamente planificado, desde su unidad comunal hasta
el mismo complejo del Tahuantinsuyo.

Una revisión de las otras etnias y culturas de la época nos da también una específica
organización social en cada una de ellas, y un tratamiento especial del territorio en cada caso.

107
B. EL TERRITORIO COLONIAL

Administración

La Colonia se montó sobre esta estructura, gobernándola desde España a través del
Consejo de Indias, un grupo de notables que emitía las principales pautas para el buen
gobierno del territorio conquistado.

El amplio nuevo mundo, en un intento de organizar su territorio, se dividió en Virreinatos,

creándose al principio los Virreinatos de Nueva España en el Norte y del Perú en el Sur. Estos
se dividían en Audiencias, correspondiendo al sur las de Los Reyes (Lima), Quito, el Nuevo
Reino de Granada (Colombia), Panamá y Charcas (Sucre).

La Audiencia de Charcas, a su vez, se dividió en las gobernaciones de Santa Cruz y

Tucumán para administrar mejor su territorio.

La encomienda

El asentamiento colonial se inicia con el sistema de la encomienda, por el cual se concede

a los conquistadores derechos sobre la población indígena tributaria de familias dispersas en
uno o más ayllus, con el pretexto de instruirlos y cristianizarlos.

Se fundan ciudades para la residencia de los conquistadores adoptándose el sistema de los

cabildos, el municipio español, para su gobierno local, quedando desde entonces fuera de este
sistema los pueblos indígenas.

La reducción

Para un mejor control de la población dispersa, se prosigue con la reducción de los

habitantes indígenas en pueblos mayores, aprovechando algunas aldeas existentes o creando
nuevos pueblos donde fuera necesario. Se planteaba reunir a unos 2.500 habitantes por pueblo
en zonas aptas que tengan agua, tierras, pasto y monte; y donde puedan tener sus parcelas y
ser tasados para fines de tributo al rey y sus encomenderos.

De esta manera, en tres años en el Virreinato del Perú se habían reducido 573 poblados
dispersos a sólo 40 durante la época del Virrey Toledo. Si bien ésta pareciera una medida
importante en el ordenamiento territorial, los fines de un control más estricto de la población,
contraviniendo los usos de la población originaria, evidentemente no fueron aceptados de
buena gana.

108
 CAMINOS INCAICOS Y TAMBOS
SEGUN GUAMAN POMA Y CIEZA ll E LEON
(Mapa de T. Bouysse Cassagne)
GRAFICO 1

Urcos
Q.riquiJana
Cangalla I
\ omhopala
1
Cacha
Sicuani
Lur>ache
Churipara
k-- A s I l I o
Ayaviti,,,, pupwa
Pucara\ Chuchricache
\
Nicasio•'1%----n •—..,„1-luncane
---,"1 Moho
Guaycho
Paucarcolia?
Carabuc0 .../
Puno •
Chucuiths...• ••n••• Achacache
Acota . n.\ .. ~u ••• '`.1 iluarin
•-n, ~ ...n%a
llaveJoh \\
Pomata . .PucaranI
`-\\.ala
Zepita
Machaca
Caiamarca
Caoulav r I • '''
'. Ayo . Ayo
Caquingn ".\
Slca• Slca
sariapa •
---\ Car acollo
Totorae
tP \‘`:
Chuquicota
Chayania

C., Anda narca• Viacha

Mororno
Caracar
Aullaga •

La Plata

Porco

Tarrillos
Puno : localización precisa Porco: localizacibn aproximada
100 km
1
109
 La hacienda

Sobre este nuevo sistema, que no significaba la propiedad de la tierra, el conquistador con
su apetito propietario avanzó hacia el sistema de la hacienda, convirtiéndose en el dueño de
tierras y población y comenzando un dominio absoluto sobre el pueblo conquistado. A pesar
de ello, en algunas zonas se mantuvo la organización comunitaria original, aunque restringida
en sus poderes.

El territorio republicano

Con la Independencia, a pesar de la participación activa del pueblo indígena en este

proceso, la capa mestiza que detentó el poder quiso aprovechar las formas heredadas del
sistema de hacienda y eliminar en lo posible el sistema comunitario. Adoptó para la
organización de su territorio el régimen presidencialista y unitario para el poder central y el
sistema municipal, como herencia del cabildo, para el nivel local.

Con el tiempo, el territorio se dividió en departamentos, provincias, secciones de

provincia y cantones, no siempre delimitados en base a criterios técnicos e imponiendo a
menudo divisiones de las comunidades existentes.

Es así como encontramos enormes incongruencias en la división territorial, como las del
Norte de Potosí donde claramente se ve un caos de líneas divisorias entre ayllus, provincias,
secciones y cantones; y donde la nueva división política no coincide para nada con la división
tradicional del territorio de los ayllus. Lo mismo ocurre con los otros pueblos indígenas del
altiplano o de los llanos.

El sistema de hacienda significaba, por otra parte, el poder del patrón urbano sobre el
campo, el que incluso en algunos casos se traducía en la creación de cantones
correspondientes a las haciendas. El régimen municipal se consolidó como el gobierno de las
ciudades y para las ciudades, desde donde a través del sistema de la hacienda se controlaba al
mundo rural.

La Reforma Agraria evidentemente cambió estas relaciones, se perdió la presencia del

patrón en el campo en gran parte del país y se dio fuerza al sistema sindical campesino como
la forma de organización comunal del poblador rural. Sin embargo, esta organización y la de
las comunidades que sobrevivían quedaron al margen de la organización institucional del
gobierno local.

Aunque el sistema institucional de la división política era muy débil y la organización

municipal local más aún, todo el andamiaje mantuvo la intención de subordinar al mundo
rural bajo el control urbano. Sin embargo, por las debilidades del sistema y a pesar de los
muchos intentos de hacer desaparecer al movimiento comunitario, convivieron en el pasado
 LAS CINCO PROVINCIAS DEL NORTE DE POTOSI

AREA DE LOS TERRITORIOS DE LOS AYLLUS DE CHAYANTA

ffiff KO 2

44-4
PROV
CHARKAS

PROV.

CHAYANTA

Limite territorial
del Ayllu

— • — • Limite Provincial

Areas externas al
territorio Ayllu

LAYMI Nombre del Ayllu

111
las dos formas de organización: institucional oficial para el mundo formal y comunal para las
actividades de la población rural. Bajo estas características, los límites formales no tenían
mayor incidencia ni significado.

C. LAS COMUNIDADES, EL MUNICIPIO Y EL TERRITORIO ANTES DE

LA LPP

La organización comunal

Las comunidades originarias sobrevivieron al embate de la historia y hasta la fecha

significan en muchos lugares la forma de organización comunal de la población. Hay zonas
donde se han mantenido las organizaciones originarias con todos sus usos y costumbres, con
sus formas propias de elegir a sus autoridades y conformar su organización. Son comunidades
que tienen bastante clara la delimitación de su territorio; donde no hay esta claridad, a menudo
se dan conflictos violentos por lograr su definición.

Uno de sus principales reclamos siempre ha sido el reconocimiento de su territorio y de su

organización. Fue importante y un hito en este proceso la Marcha por la Dignidad y el
Territorio protagonizada por los pueblos indígenas del Beni en 1990.

Por otra parte, después de la Reforma Agraria las comunidades de las ex haciendas
reforzaron el movimiento sindical campesino convirtiéndolo, a pesar de su nombre, en una
amplia red comunal que con el tiempo se fue consolidando hasta alcanzar los niveles de
organización que conocemos ahora, desde el sindicato comunal, las subcentrales, centrales,
federaciones hasta culminar con la Confederación Sindical Unica de Trabajadores
Campesinos de Bolivia (CSUTCB). Incluso muchas comunidades originarias entraron en el
esquema sindical para adaptarse al proceso, pero sin abandonar totalmente sus formas internas
de organización.

La organización comunal, basada en el territorio de las ex haciendas, fue conformando

sus subcentrales y centrales de acuerdo a criterios de accesibilidad y relacionamiento, en
muchos casos sin mayor referencia a cantones o secciones de provincia. Actuaban como el
agente de desarrollo en su territorio donde, normalmente, no se construía ninguna escuela,
centro de salud, camino u obra de riego sin su participación directa y protagónica, aunque
ocasionalmente obtenían la donación de algunos materiales de parte del gobierno.

La realidad del campo señalaba una sólida organización de sus comunidades con una muy
débil presencia del gobierno. Y sin embargo, a pesar de que la Ley de Reforma Agraria ya
indicaba que por una posterior ley se otorgaría personería jurídica a estas comunidades, la
anunciada norma para este efecto nunca se hizo realidad hasta la Ley de Participación
Popular.

112
 El municipio urbano

El municipio en Bolivia tuvo sus vaivenes en la historia, apareciendo y desapareciendo o

cambiando de enfoque en su forma legal, pero siempre visto como un municipio urbano.
Incluso sus funciones, y hasta en el nivel cantonal, describen en detalle sus responsabilidades
como un listado de actividades de desarrollo urbano.

Su jurisdicción territorial que, según la Constitución Política del Estado y la Ley Orgánica
de Municipalidades, debería ser objeto de una ley específica, nunca se determinó hasta la Ley
de Participación Popular, y los alcaldes asumían, según su mejor entender, la tarea de definir
hasta dónde les correspondía atender al municipio. En el mejor de los casos se dictaron leyes
u ordenanzas para delimitar el "radio urbano" como área de jurisdicción municipal, y las
acciones y proyectos del municipio se restringían a estos límites urbanos.

Las elecciones municipales reflejaban esta actitud, pues sólo votaban los residentes
urbanos y si acaso algunos vecinos de comunidades muy próximas. La mitad del país se
encontraba fuera del sistema municipal, en tierra de nadie. Así lo admitían incluso los agentes
cantonales o alcaldes de sección, al describir sus responsabilidades como dirigidas solamente
al pueblo del cantón o sección, y al expresar en muchos casos que las zonas rurales "eran
atendidas por los sindicatos".

Esta situación se ponía en evidencia al constatar que los presupuestos de coparticipación

municipal se concentraban en un 90% en las 10 ciudades principales del país y el resto en
unas pocas capitales provinciales mayores. 171 municipios nunca habían recibido un sólo
centavo para su funcionamiento, sin mencionar los más de 1.300 cantones que no contaban
con presupuesto. Del total de los municipios que conocemos ahora, sólo 30 recibieron en 1993
más de Bs. 100.000 de coparticipación.

La delimitación territorial

Los cantones, secciones e incluso provincias en el pasado fueron creados alegremente sin
responder a criterios técnicos. Las leyes de creación por lo general no fijaban claramente los
límites de sus territorios y, cuando más, indicaban las colindancias pero no su exacta
ubicación ni las comunidades o cantones que incluían. En algunos casos, incluso se creaban
secciones y hasta provincias sin continuidad territorial o estableciendo bolsones en medio de
otras jurisdicciones. Es clásico el ejemplo de la provincia Sebastián Pagador en Oruro, que al
crearse divide en dos a la provincia Avaroa; o la Primera sección Pucarani de la provincia Los
Andes, que tenía un pedacito de su territorio en medio de la Segunda sección de Batallas (ver
gráficos 2 y 3). De antología es el caso de un cantón que se crea en Oruro, definiendo su
límite al Este (!) con la República de Chile.

Por otra parte, aunque existían normas para la creación de cantones, referidas al tamaño
mínimo o al requerimiento para su sostenimiento económico, éstas fueron totalmente
ignoradas y la creación de cantones se desarrolló en la forma más caótica. La fiebre de
cantonización, especialmente en el altiplano, llevó a una multiplicación irracional de cantones.
 EL TERRITORIO DIVIDIDO DE LA PROVINCIA

AVAROA EN EL DEPTO. DE ORURO

GRÁFICO 3

HUANCANE

incla Avaroa

• CACACHACA
ANCACATO

CHALLAPATA

•
-

\
Provincia
CRUCE CULTA
r'
•

Sebastian Pagador

SANTUARIO DE QUILLACAS

Prov Inc

DEPTO. DE POTOSI

Limite Provincial
Limite Departamental
 PROVINCIA LOS ANDES
GRAFICO 4

PRIMERA SE CCION

O
HUPINA
PEÑAS

••
SURIWI
-CUARTA
/ SECCION C9
PRIMERA
BATALLAS SECCION /
IIIII
PATAMWA

LAJA

TERCERA SECCION

VIACHA

PROV. INGAVI

Limite Provincial
Limite Seccional

115
De 8 cantones que existían en la provincia Los Andes, por ejemplo, se pasó en menos de diez
años a 28. Hay cantones de más de 400 mil habitantes, y otros de sólo 14 habitantes. Hay
secciones de más de 700 mil habitantes, y otras de menos de 100 habitantes. Existen en el país
93 secciones con menos de 5 mil habitantes, considerados un mínimo racional para el
funcionamiento de un municipio. Como se ve en el siguiente cuadro, la dispersión de
secciones por tamaño es muy grande.

MUNICIPIOS POR RANGO DE POBLACIÓN

DEPTO/ 1.000/ 5.000/ 10.000/ 50.000/

RANGOS 0-999 4.999 9.999 49.999 99.999 >100.000 Total

Chuquisaca 0 4 11 12 0 1 28
La Paz 2 18 26 26 1 2 75
Cochabamba 1 7 11 21 3 1 44
Oruro 9 12 9 3 0 1 34
Potosí 2 7 7 21 0 1 38
Tarija O 0 2 8 0 1 11
Santa Cruz 0 11 9 25 1 1 47
Beni 0 5 5 5 2 0 17
Pando 4 11 0 1 0 0 16

TOTAL 18 75 80 122 7 8 310

* Existen 300 secciones provinciales, 7 capitales de departamento, además de sus primeras seccciones y 3
puertos.

La composición es también muy variable. Hay municipios de un sólo cantón, mientras

otros tienen hasta 32 cantones.

Los distritos
Entrelazados con estos problemas en la división política, encontramos el problema
adicional del poco uso real de estos límites. Cuando los sectores tratan de organizar sus
servicios dividen por su cuenta el territorio y aparecen así distritos o áreas de salud, de
educación, de caminos o de otros sectores que nada tienen que ver entre sí ni con la división
política, ni con la organización social de la población.

D. LOS CAMBIOS DE LA PARTICIPACIÓN POPULAR

El nuevo municipio

La Ley de Participación Popular se funda en dos grandes pilares: la organización

comunal, por parte de la sociedad civil; y el municipio, como el gobierno local. Este

116
municipio bajo un nuevo concepto es delimitado, al fin, otorgándole una jurisdicción precisa:
las secciones de provincia son ahora el territorio municipal, cubriendo así con municipios todo
el territorio nacional.

El primer problema en la aplicación de la Ley fue la identificación de estos nuevos

territorios municipales, ya que no existía en el país un listado confiable de las secciones
provinciales, ni mucho menos un mapa seccional. Las entidades encargadas de este tema, el
Instituto Nacional de Estadísticas, el Instituto Geográfico Militar, la Corte Nacional Electoral
y el mismo Congreso, no tenían un listado completo de las secciones provinciales existentes, y
sus datos, incluso en cuanto al número de secciones, no coincidían entre sí.

Se tuvo que organizar una Comisión Interministerial de Límites conformada por el

Ministerio de Desarrollo Sostenible, Hacienda, Defensa, el Alto Mando Militar, y
posteriormente Desarrollo Humano, en el que participan: la Secretaría Nacional de
Participación Popular, la Subsecretaría de Ordenamiento Territorial, el Instituto Nacional de
Estadísticas, el Instituto Geográfico Militar, el Ministerio de Gobierno, la Corte Electoral y el
propio Congreso Nacional, con la tarea de identificación y delimitación de los nuevos
territorios municipales. En un mes de trabajo de emergencia, revisando leyes creadoras de
secciones y cantones, mapas y listados existentes en las diferentes instituciones, se logró
identificar 295 secciones municipales, 7 capitales de departamento que no coincidían con la
capital de su Primera sección, y 3 puertos que por mandato de la Constitución Política del
Estado tenían el rango de municipio. Incluso se encontró que 2 municipios adicionales en
Pando no tenían población. Se plasmaron estos 305 municipios en 112 mapas provinciales y
se hizo un primer esfuerzo por conocer la distribución de la población entre todos los
municipios para efecto de la distribución de los recursos de coparticipación.

Existía conciencia, desde entonces, por la imprecisión de los límites, que iban a surgir
conflictos territoriales entre muchos municipios; y desde el principio se determinó esta
identificación como provisional. Así fue, y en los primeros meses ya se contaba con unos 80
reclamos de comunidades o hasta cantones, que habían sido mal ubicados o con sus límites
mal trazados. Se resolvieron muchos de estos casos cuando se trataba de un simple problema
de interpretación de la ley creadora o se dejó para solución en el Congreso los casos que
requerían de una intervención legal. El proceso implicaba muchas veces la revisión detallada
de todos los antecedentes legales, mientras que en otros casos el reconocimiento del terreno y
la consulta a las comunidades y Gobiernos Municipales era imprescindible para llegar a un
acuerdo.

Para enero de 1995 ya se pudo contar con una revisión de este listado. Se encontraron 3
nuevos municipios, cuyos antecedentes no figuraban en la primera aproximación y se
corrigieron algunos errores adicionales para llegar al número de 308 municipios con vigencia
durante este año.

Sin embargo, a fines del mismo y con motivo de la preparación para las elecciones
municipales, se volvió a hacer una revisión cuidadosa y dictarse una nueva ley para admitir
como nuevas secciones a las 7 capitales de departamento, diferenciadas de sus capitales de
primera sección, delimitar jurisdicciones territoriales para los 3 puertos y admitir como
secciones a 3 municipios del Beni que aunque contaban tradicionalmente con Gobiernos
Municipales, no se pudo encontrar documentos legales de su creación. De este modo se
terminó el año 1995 con 311 municipios en el país, y conscientes de que todavía falta
solucionar muchos conflictos de límites seccionales y mucho más en relación a los cantones.

Conciencia del territorio

Con la Ley de Participación Popular revivió en Bolivia la conciencia sobre el territorio.

Todo municipio y toda comunidad quiere ahora saber con precisión cuáles son sus límites. Así
lo reclaman los pueblos indígenas y los gobiernos municipales. Ya no se admiten vaguedades
en la delimitación.

Pero también con la planificación participativa y con el registro de las personalidades

jurídicas de las comunidades se ha podido admirar el manejo espacial de nuestro pueblo,
cuando las comunidades presentan sus diagnósticos territoriales dibujados en mapas de un
exquisito detalle o cuando presentan planos detallados como el que se reproduce en el gráfico
5, como el croquis de su comunidad en la solicitud de registro de su personalidad jurídica.

Los distritos municipales

Como una solución a muchos de los problemas de límites cantonales, municipales o

incluso provinciales que dividen a comunidades existentes, o para aquellas comunidades que
quieren mantener su unidad sociocultural o económica intacta, la Ley establece la posibilidad
de crear Distritos Municipales con un subalcalde a la cabeza nombrado por el Gobierno
Municipal de entre los dirigentes de la comunidad solicitante, y con la posibilidad de
mancomunar distritos ahora divididos entre dos o más municipios.

Esta modalidad se ha comenzado a aplicar especialmente con la creación de Distritos

Municipales Indígenas, dándose el primer caso en el municipio de Charagua, con el Distrito
de Abapó-Izosog y el nombramiento de su Capitán Grande como subalcalde del nuevo
Distrito.

Sin embargo, éste no es el único caso para realizar una distritación. Este proceso también
se utiliza para organizar los espacios administrativos de un municipio definiendo territorios
menores y manejables para la administración de los servicios municipales y especialmente en
relación a la educación y salud. Estos espacios pueden coincidir con los cantones de un
municipio, y si éstos no se adaptan a las necesidades, pueden agregarse o dividirse cantones
en nuevos distritos administrativo funcionales para hacer más eficiente la administración
municipal.
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 Se utiliza también este instrumento para solucionar irregularidades de la división política
que no permiten una organización racional del territorio y una confluencia de todos los actores
en el proceso de planificación participativa, la ejecución de los planes y el control social de
los mismos. El proceso de distritación se realiza para crear o conciliar los espacios
administrativo funcionales sobre los cuales opera el municipio y los diferentes sectores y
sobre los cuales debe interactuar con la organización social existente.

Se busca la creación de distritos administrativos diferentes a la división cantonal allá

donde los cantones de un municipio no responden a la necesidad de conciliar a estos tres
actores en el territorio o no permiten una adecuada representación de las organizaciones
comunitarias en su Comité de Vigilancia, el que debe constituirse con un representante por
cantón o distrito municipal. Son casos típicos para la organización del territorio municipal, en
distritos diferentes a la división cantonal, los siguientes:

donde se encuentra en un cantón grupos étnicos diferenciados, que de otra manera no

tendrían presencia en el proceso de planificación participativa y control social, o
donde el cantón no coincide con el territorio de la organización social existente;

donde el territorio municipal se haya dividido excesivamente en muchos y pequeños

cantones o las diferencias poblacionales entre cantones sean demasiado grandes,
como en el caso del municipio de Viacha en La Paz que cuenta con 26 pequeños
cantones, o el de Sabaya en Oruro que con una población total de 2.074 habitantes
cuenta con 17 cantones;

donde, por el contrario, los cantones son demasiado grandes o únicos en un

municipio, como el municipio de Mineros en Santa Cruz que tiene 34.452 habitantes;

donde existen cantones sin antecedentes legales y que, con suficiente población,
posibilidades e historia, han adquirido un carácter unitario propio;

donde existen centros poblados de importancia con requerimientos diferentes a los

del resto de su cantón o en las propias ciudades que requieren de una división interna
para su planificación y administración;

donde las disposiciones legales en la creación de unidades políticas son poco claras o
incongruentes;

donde sea necesario conciliar la división administrativa de los servicios,

especialmente de educación y salud de acuerdo a sus normas técnicas, con la
organización social y la división administrativa municipal.

Para realizar estas tareas se ha creado un Grupo Nacional de Trabajo entre las
instituciones que tienen que ver con el manejo del territorio —como la Secretaría Nacional de
Participación Popular, la Subsecretaría de Ordenamiento Territorial, el Instituto Nacional de
Estadísticas, el Instituto Geográfico Militar y las secretarías de Educación y Salud— para

120
 DISTRITACION DE LA PRIMERA SECCION
DE LA PROVINCIA INGAVI

GRÁFICO 6

PROV. LOS ANDES -o

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PROV. FACAJES Limite Provincial

Limite Seccional
Limite Cantonal
Limite Distritai
Secc i o n Distr itada
PROV. J.
MANUEL
PANDO
establecer ciertos criterios de distritación como pautas para los Gobiernos Municipales e
instancias regionales encargadas de realizar la distritación. Las mismas instancias, bajo la
coordinación de las prefecturas, operan en los departamentos como apoyo a los Gobiernos
Municipales en esta tarea.

Ejemplos

Como ejemplo válido de distritación se puede mencionar la provincia Ingavi en el

departamento de La Paz, donde con un esfuerzo intersectorial, municipal y de las
organizaciones comunitarias se emprendió la tarea de distritación. En este caso, la
organización social coincidía en gran parte con los múltiples cantones existentes y más bien se
hizo un esfuerzo de agrupar los muchos cantones en distritos municipales que reflejaran la
organización de los cuatro grandes ayllus de la provincia, y de adecuar a estos espacios el
modelo de educación y salud, tanto en sus núcleos escolares y seccionales, como en los
sectores y áreas de salud. Así, en vez de 27 miembros del Comité de Vigilancia representando
a todos sus cantones y al pueblo, se eligieron sólo 4 representando a los distritos rurales más
los representantes de los distritos urbanos (ver gráfico 6).

Otro caso ilustrativo es el de San Borja en la provincia Ballivián en el Beni, donde la

sección tiene un único cantón con unos 24.000 habitantes en un extenso y complejo territorio.
En principio se había distritado la ciudad de San Borja en 6 distritos, conformándose el
Comité de Vigilancia con un representante de cada Distrito, pero sin ningún representante de
las áreas rurales. Revisado el caso, primero, se decidió distritar la ciudad solamente en 2
distritos y, luego, crear distritos rurales correspondientes a las zonas bien diferenciadas de
colonización de Yucumo, de la Reserva Forestal de Pilón Lajas, de la Estación Biológica del
Beni, de la zona Chimán junto con la Reserva del Eva Eva, más dos distritos para la zonas de
Pampa Norte y Pampa Sur. Así, cada zona diferenciada tendrá su propio distrito y
representante ante el Comité de Vigilancia (ver gráfico 7).

CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS

Es evidente que un importante subproducto de la Participación Popular viene a ser la

organización de nuestro territorio. Al fin tendremos clara y precisa la división política del
país, importante base para la planificación y administración del territorio; y avanzaremos más
allá con la organización de la planificación, atención de los servicios y administración
municipal en pequeños territorios manejables que puedan racionalizar nuestra caótica división
política. Con la distritación se irán corrigiendo así crasos errores de la división política donde
no se había respetado a la organización social de la población ni a la propia geografía, y en
este intento se irán sentando las bases para una definitiva organización territorial del país más
adelante.
 CROQUIS DE LA PROPUESTA DE DISTRITACION DEL

MUNICIPIO DE SAN BORJA

GRÁFICO 7

DISTRITO IV ESIACION

PAMPAS NORTE BICLCGICA

de la BIC6FERA

DISTRITO VIII

3
Brechas

(/‘

I
' YUCUNO

DISTRITO VII ,
\....... .N,
1 \\
D.
PILCN LAJAS

carel • referencia
limitrofe

DISTRITO III

CHIMANES

— — — Limite D'atrita'

Limite del Municipio

Distritos Urbanos de
111111 San Borja

123
 El fortalecimiento municipal
para la Participación Popular
Rubén Ardaya Salinas

A. UN APORTE PARA ESCRIBIR LA HISTORIA (PARTICIPATIVA) DE LA

LEY DE PARTICIPACIÓN POPULAR

La elaboración de la estrategia y el Programa Nacional de Fortalecimiento Municipal se

diseñó a la par que se realizaban los borradores o anteproyectos de la Ley de Participación
Popular. En este tiempo se aprovechó para realizar estudios comparativos, revisar la escasa
información existente y elaborar los datos y estudios de soporte del proyecto.

Lo más importante de esta fase de elaboración y diseño fue la gran libertad de trabajo que
gozamos, producto de la confianza del Director de la Unidad de Participación Popular (UPP).

Este recuento histórico lo he tomado de mi libro de notas, que por supuesto es incompleto
porque no pude asistir a todos los eventos importantes por razones diversas. Este pretende ser
un aporte a la historia que un día deberá ser escrita sobre el proceso de Participación Popular.
Alguien deberá reunir los documentos y a los actores y tratar de escribir la historia oficial.

La UPP como oficina se montó sobre lo que era el proyecto EMSO heredado de la gestión
anterior, del Gobierno del Acuerdo Patriótico. Sólo algunos de los trabajos y de las famosas
"consultorías" tuvieron utilidad para el tipo de trabajo que iniciábamos con un pequeño grupo
de profesionales jóvenes encabezado por Carlos Hugo Molina.

No teníamos organigrama ni manuales de funciones, no teníamos una estructura. Eramos

un grupo multidisciplinario y de choque con dieciocho profesionales y personal
administrativo. Compartíamos los escritorios, las sillas y las computadoras. Rápidamente se
dieron dos actividades y tareas: las municipalistas y las económico-financieras.
 La situación de la UPP aún no estaba definida. Por un lado dependíamos directamente del
ministro Fernando Romero, pero también éramos codiciados por la Secretaría General.

Dos años después se puede afirmar con absoluta claridad que sin los cuatrocientos mil
dólares del EMSO, sin la libertad de trabajo que nos dio el "negro" Romero y sin el "azar" que
unió al equipo dirigido por Carlos Hugo, la Ley de Participación Popular y la
conducción-ejecución de la misma hubieran tenido otro rumbo.

No teníamos información sobre las "alcaldías" ni sobre los municipios. No contábamos

con información financiera más que de manera escasa. La información proveniente de las
Corporaciones Regionales de Desarrollo (CORDES) era irrelevante. La información social no
estaba sistematizada. No disponíamos de información sobre cobertura y calidad de los
servicios básicos de las administraciones municipales.

¡No sabíamos por dónde empezar! En materia social, los antecedentes que teníamos eran
los de la Reforma Agraria y los del Instituto Indigenista. ¿Cómo fortalecemos a los actores
sociales?, ¿cómo nos vinculamos con las políticas sociales?

Primero tratamos de hacer un inventario de planes anuales operativos regionales. No

funcionó porque las CORDES no los elaboraban y si los llegaban a hacer eran pura referencia
porque nunca los cumplían. Buscamos los planes anuales operativos de los Ministerios: ¡no
encontramos nada! Hicimos peticiones de informes escritos: ¡nada! ¿Nuestra preocupación
fue la de pensar cómo fortalecíamos a la sociedad civil? La Ley de Ministerios fue leída y
releída y no nos daba pautas.

El equipo comenzó a dividir las funciones y tareas a realizar. Unos a buscar y estudiar
metodologías de trabajo con los sujetos sociales, otros a diseñar mecanismos e instrumentos
de capacitación a sujetos sociales y a funcionarios/autoridades municipales. Estudiar formas
de asignación de recursos a los Gobiernos Municipales. Cómo coordinar con los organismos e
instituciones sectoriales. Otros a estudiar los mapas de Bolivia, a hacer un mapeo territorial.
Otro grupo a hacer análisis y evaluación de la legislación existente, otros a formular un
sistema de comunicación popular. ¡Y sólo éramos dieciocho!

Pronto se fue configurando algún tipo de estructura: una Dirección de Comunicación y

Capacitación Social, una Dirección de Relacionamiento Institucional, una Dirección de Forta-
lecimiento Institucional, una Dirección de Apoyo a la Descentralización/Desconcentración y
la otra de Apoyo y Fortalecimiento a las Unidades Territoriales.

Empezamos el Censo de las Organizaciones Sociales e identificamos 12.145 comunidades

campesinas e indígenas; y los municipios: ¡nadie sabía cuántos eran!. Identificamos los
problemas y reflexionamos sobre la creación de estructuras de participación popular.
Verificamos mecanismos de canalización de demandas y de recursos financieros. Elaboramos
borradores de planes de acciones con participación popular.
 ¿Cómo garantizamos la redistribución del gasto?, ¿cómo garantizamos la toma de
decisiones?, ¿cómo reconocemos a las autoridades originarias y naturales de los indígenas,
campesinos y de las juntas vecinales?, ¿cómo relacionamos a las Organizaciones Sociales
(OS) con las administraciones municipales?, ¿cómo hacemos acceder a las OS a ciertas
parcelas de poder?; tales eran las preguntas que nos hacíamos los miembros del equipo.

¿Qué hacemos con la cuestión de género, de clase, de región?, ¿cuál será el puente entre
las OS y la "Alcaldía"?, ¿cuál será el mecanismo de consulta?, ¿priorizamos áreas
geográficas?, ¿cómo interrelacionamos a los sectores?, ¿cómo fomentamos el área
productiva?, ¿cómo hacemos conocer a sus jurisdicciones a las autoridades municipales?,
¿cómo obtenemos información?, ¿cómo hacemos un sistema de corresponsabilidad entre
sociedad civil y órgano público?

El personal del EMSO que quedó con nosotros mantenía cierto tipo de relación con
algunas instituciones, básicamente con el Instituto Nacional de Estadística. Eso se lo rescató.
No se despidió a nadie por cuestiones político-partidarias.

El 5 de septiembre de 1993, Carlos Hugo Molina, Verónica Balcázar y mi persona

tuvimos una reunión con el personal EMSO para saber qué hacían en la institución. Recibimos
un informe personal y nos dimos cuenta que casi todas las actividades eran de carácter
marginal para el proyecto de Participación Popular porque no trabajaban de manera
interdisciplinaria, eran trabajadores intelectuales "por cuenta propia", es decir, cada uno por su
lado.

Ninguna de nuestras preguntas (angustias) fueron respondidas y seguíamos sin respuestas.

¿Cómo funcionan las instituciones públicas en los departamentos, de manera especial las
CORDES? Presumíamos que mal. ¿Cómo incluíamos al mundo rural a las políticas públicas?,
¿en qué sectores se ampliarán competencias en la Participación Popular?, ¿quién debe
administrar los fondos municipales?, ¿qué hacemos con las organizaciones de profesionales y
empresarios?, ¿con los partidos políticos?

¿Cómo combinamos eficacia en la toma de decisiones y asegurar la gestión del Estado?

¿Cómo combinamos legitimidad y eficiencia con autoridades municipales que serán electas
recién en diciembre de 1993 y ni sospechan lo que será la Participación Popular? ¿Qué
reforma institucional debe asegurar la Participación Popular? ¿Cómo garantizamos la equidad
y la solidaridad?, ¿cómo combinamos poder, recursos y competencias?, ¿hay que disminuir
los recursos para gastos de funcionamiento?, ¿cómo hacemos de la gestión municipal más
participativa?, ¿cómo nos comunicamos con las OS?, ¿cómo reformamos la Ley Orgánica de
Municipalidades ya obsoleta?, ¿qué hacemos con el criterio demográfico?, ¿cómo
reordenamos nuestro territorio?

La pregunta que nunca tenía respuesta era: ¿hay que formar los recursos humanos de las
administraciones municipales?, ¿cómo?, ¿en qué? ¿Cómo eliminamos el prebendalismo y la
injerencia política?, ¿podemos encaminar a las CORDES? Las administraciones municipales

127
ejecutan obras, la comunidad las solicita y ¿qué hace la CORDE?, ¿se puede o no avanzar sin
legislación?, ¿cómo simplificamos los trámites en la administración municipal? ¡No debemos
perder de vista la integralidad!, nos repetíamos siempre.

Todas estas preguntas comenzaban a tener respuestas en los borradores. La UPP elaboró
37 borradores de anteproyectos de la Ley de Participación Popular. Hasta pasados los 25
borradores, se había pensado en un Decreto Supremo de Participación Popular. Luego, el
Presidente de la República decidió que sería proyecto de ley. El borrador número siete se
filtró y fue entregado a los enemigos acérrimos del proyecto: el presidente del Comité Cívico
de Santa Cruz de la Sierra, quien "con la prueba" en la mano empezó a denigrar a la
Participación Popular: no habían pasado más que algunos días, pero el equipo ya estaba
trabajando el décimo borrador; de allí se extremaron las medidas de seguridad y nunca más
hubo "robos" de los borradores.

Nos esforzábamos por encontrar un concepto de Participación Popular. Uno que

discutíamos era: "la Participación Popular es un proceso político mediante el cual se
democratiza la sociedad boliviana, transformando y reorganizando el Estado para lograr un
mayor y mejor desarrollo". Entendimos siempre que se trataba de un proceso político. Pero
había que investigar, analizar todo, en especial las normas existentes.

Mientras se elaboraban los borradores y se preparaban los planes de acción, se discutía

sobre todo con los comités cívicos, lugar donde se habían parapetado y camuflado sobre todo
los dirigentes del Acuerdo Patriótico. Era una lucha feroz, nosotros buscábamos ganar tiempo
y ellos de hacer aprobar por el Congreso su Ley de Descentralización aprobada meses antes
en el Senado Nacional. Entrábamos en el falso debate para ganar tiempo: descentralización y
privatización, descentralización y capitalismo, descentralización y centralismo, descentraliza-
ción estratégica contra descentralización operativa, etc. Todo discutíamos con los comités
cívicos para que nos dejen trabajar en paz por lo menos una semana.

El Presidente de la República trabajó con el equipo de la Unidad de Participación Popular

trescientas horas discutiendo y analizando los borradores. El equipo trabajó más de 16.200
horas reelaborando, introduciendo nuevos conceptos e ideas a los borradores. Cada vez que
terminábamos de reelaborar un borrador nos decíamos: ¡Ahora sí que está redonda!, y sólo
estábamos por el borrador 25. A medida que avanzábamos, el agotamiento hacía carne en
nosotros, nunca habíamos elaborado una Ley y no pensábamos que era tan difícil. Las
reuniones con el Presidente de la República duraban desde las 17:30 hasta las 12:00 de la
noche; no parábamos incluso los sábados y domingos.

Empezamos a tener relaciones con la Unión Internacional de Gobiernos Locales (IULA) y

otras organizaciones internacionales, e incluso con el Gobierno de Córdoba para aprender lo
que hacían otros países.

1. Los primeros borradores sobre capacitación municipal

Para nosotros no era una novedad saber que lo municipal estaba en crisis de todo tipo:
crisis de legitimidad, poca capacidad de gestión y planificación de los servicios, escasos

128
recursos propios vía tributación, no existencia de carrera administrativa, etc. Teníamos que
elaborar nuevos instrumentos y metodologías para la realidad institucional municipal y
proyectarla hacia el proyecto de administración y gestión municipal que queríamos, cual
debería ser el enfoque territorial del trabajo.

Sabíamos que la Participación Popular encontraría su expresión material en las políticas

municipales y en la forma que las OS participen en el proceso.

El 18 de octubre se reunió por primera vez la Comisión Nacional para la Participación

Popular presidida por el Vicepresidente de la República. Participaban en ella los diputados
Luis Jordán y Miguel Urioste, los senadores Javier Torres-Goitia y Luis Lema, los ministros
Fernando Romero, Fernando Illanes y Guillermo Justiniano; Luis Ramiro Beltrán, Horst
Grebe y la Unidad de Participación Popular. Igualmente participaron Enrique Ipiña y Juan
Cristóbal Urioste. En esa reunión se explicó los primeros avances de la elaboración de la
norma. Posteriormente las reuniones de la Comisión Nacional se realizaron con el Presidente
de la República en Palacio de Gobierno.

Se explicaron los problemas de distritación, de las competencias que debían

descentralizarse, de las acciones previstas para el fortalecimiento municipal, de la
normatividad a revisar para su reforma, de la capacitación y acción comunitaria, de la gestión
de proyectos sociales, de las actividades de los fondos de desarrollo, de la comunicación para
la Participación Popular, del componente financiero y la desagregación de competencias, del
inventario de instituciones que habíamos hecho, del mapa para el fortalecimiento municipal,
etc.

Ante tanto trabajo se decidió crear ocho comisiones para profundizar el estudio y la
elaboración de propuestas.

El 21 de octubre se volvió a reunir la Comisión Nacional. Se decidió proponer nuevos

roles para las CORDES, preparar más información y bases de datos para la toma de decisiones.
Había que hacer un mapa de los servicios públicos, hacer participar al IGM, inventario de
recursos naturales, etc.

Se resolvió hacer participar a las organizaciones sindicales matrices, a la Central Obrera

Boliviana, a la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia y otras.

También decidimos aprender de las Instituciones Privadas de Desarrollo Social (IPDS) y

Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), sobre todo en materia de planificación y trabajo
con las OS. Allí surgió nuestra relación con el DRU.

La lógica de trabajo fue siempre pensar en la prueba piloto. Todo lo queríamos hacer en
lugares y temas pilotos. El Presidente de la República nos hizo comprender que las pruebas
pilotos debíamos hacerlas en todo el país, es decir, que las acciones no debían privilegiar
zonas geográficas.
 En la reunión del 27 de octubre de la Comisión Nacional se decidió ya discutir el borrador
con el Presidente de la República, porque los "tiempos políticos no esperan tiempos técnicos".
En esa ocasión Fernando Romero fue reconocido como "conductor" de la Comisión Nacional
y Carlos Hugo Molina de la Comisión Técnica, y ya se plantearon modificaciones a las
funciones del Ministerio de Desarrollo Humano.

El 3 de noviembre se volvió a reunir la Comisión Nacional. Allí se analizó el tema

estratégico, la determinación de los fines y medios para lograr los objetivos. ¿Cómo
compatibilizamos la democracia política con la democracia económica?, ¿cómo tratamos el
tema del territorio?, ¿cómo articular desconcentración funcional y descentralización política,
lo territorial y lo funcional? Todavía se hablaba de un Decreto Supremo.

El 11 de noviembre de 1993 se realizó la primera reunión del Grupo de Trabajo de

Fortalecimiento Municipal; participaron el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, el Instituto de Desarrollo Municipal, el
Centro de Capacitación de la Contraloría General de la República, el Programa de Apoyo a la
Descentralización y el Programa BOL/091.

El 12 de noviembre de 1993 se reunió la Comisión Nacional y se determinó que la Ley de

Participación Popular:

Tenga mínimo costo,

respete el orden establecido,
sea coherente,
sea consistente, y,
e) sea viable.

Además, que sea un espacio de modernización, que no sea sólo redistribución y

desconcentración estratégica en función de las políticas públicas, sino un proceso de
transferencia real de competencias al territorio, que consolide instancias y mecanismos de
participación popular y que reorganice la función pública. Debería hacer factible la función
pública en el territorio. Tendría que ser una reforma organizativa y funcional.

En la reunión del 17 de noviembre de 1993 se discutió el tema recurrente de los fondos.

¿Cómo definimos lo comunitario, la junta vecinal y la comunidad campesina? ¡Surge la
noción de Organización Territorial de Base! ¿Cómo le damos poder a la participación social?,
¿cómo sensibilizamos a la estructura pública?, ¿hay que consultar con las Organizaciones
Sociales este Decreto?, ¿qué le falta y qué le sobra? ¿Lo lanzamos ya y en el camino lo vamos
completando?

¿Tocamos o no lo del gobierno departamental?, ¿eso nos hará pelear más con los comités
cívicos?, ¿queremos o no hacerlo?, ¿definimos el concepto de Participación Popular o no? Se
discutió el tema del Prefecto, y también el de los Consejos Provinciales de Desarrollo.
 Ese mismo día se volvió a reunir el Grupo de Trabajo para el Fortalecimiento Municipal.

El 22 de noviembre de 1993 se reunió la Comisión Nacional. Se sugirió hacer un Decreto

corto y con palabras sencillas. ¿El control debe hacerse a la ejecución de las obras o a las
autoridades?, ¿cómo será la composición del nuevo Directorio de la Corporación? ¿Qué harán
los Prefectos, el gobierno departamental?, ¿los Consejeros deben ser elegidos por provincias?,
¿quién controla al Prefecto? ¡Las CORDES deben desaparecer! ¿Quién paga a los secretarios
departamentales?

Reunión del Grupo de Trabajo de Fortalecimiento Municipal el 4 de diciembre de 1993.

El 12 de diciembre de 1993 se reunió la Comisión Nacional. Se tomó la decisión del

reconocimiento de las Organizaciones Sociales (OTBs). Su representación en el Directorio de
las CORDES. Se elimina la presencia de los sindicatos en la Ley. No mezclar organizaciones
funcionales con organizaciones territoriales. Aparece el tema de las ONGs. ¡Los Vigilantes no
recibirán dietas ni salarios! ¿Cómo hacemos funcionar la coparticipación?, ¿de manera
trimestral? ¡No confundir estructuras de Gobierno con estructuras de la Participación Popular!
Se reconocen a los dirigentes originarios. ¿Qué hacemos con el Corregidor y el Agente
Municipal? ¿Habrá problemas entre cantones, áreas distritales y microregiones? ¿Cuánto se le
asignará para gastos de funcionamiento a las CORDES y Gobiernos Municipales?, ¿25 por
ciento?

El 13 de diciembre de 1993 se reunió de nuevo la Comisión Nacional. ¡Las CORDES

deben tener una oficina técnica de apoyo a la Participación Popular! ¿Cuántos deberán formar
parte de los Directorios? ¡Se diseña el Fondo de Compensación por Regalías! ¡Es la
oportunidad para liquidar a las CORDES! ¿La Unidad de Participación Popular debe
transformarse en Ministerio sin Cartera? ¡Diseñar un sistema de comunicación que acompañe
el proceso! ¿Es que estamos haciendo crecer más la administración?, ¡pensemos en los que
pierden! Pero si las CORDES son las únicas instancias públicas con capacidad de inversión.
Habrá costo del aprendizaje en las prefecturas. ¡Hay que poner gente fuerte en las nuevas
prefecturas! Incorporar objetivos de lucha contra la pobreza. No seamos muy imperativos con
las ONGs. ¿Cómo disminuimos los riesgos y cómo seducimos a las OTBs?.

El 15 de diciembre de 1993 se reunió la Comisión Nacional. ¿Quién se hace cargo de las

actividades de las CORDES inmediatamente liquidadas? ¡Las CORDES se comen más del
sesenta por ciento de sus presupuestos en gastos de funcionamiento! ¿Cuánto costará la
Participación Popular? ¡Mejoraremos el control social, lucharemos contra la corrupción y el
desorden! Hay que pagar a los subprefectos y corregidores. Se decide por el 10% para gastos
de funcionamiento en los Gobiernos Municipales y 15% en las CORDES. ¿Cómo los
controlamos?

El 16 de diciembre nos reunimos con representantes del Gobierno de Córdoba.

Aprendemos y enseñamos.

Se hace un breve paréntesis en el trabajo con el Presidente de la República. El 8 de enero

de 1994 vuelve a trabajar la Comisión Nacional. ¿Cómo captar más ingresos y distribuirlos

131
mejor? ¿Cómo corregir la inequidad? ¿Cómo incorporamos la demanda social de los sectores
populares? ¡Hay necesidad de estimular la organización social para organizar la demanda!
¿Qué será de la Unidad de Participación Popular? Debe estar con la Secretaría Nacional de
Desarrollo Rural y con Asuntos Urbanos. ¡Hay que replantear la organización dentro del
Ministerio de Desarrollo Humano! Hay que hacer de la UPP como UDAPE o darle mayor
jerarquía. La UPP se la pensó como una Secretaría, pero que abarca a todas las instancias
públicas. ¡Debemos corregir desequilibrios regionales! La sección de provincia será
transformada en Municipio. ¿Cómo recomponemos los ingresos nacionales, departamentales
y municipales? ¿Qué hacemos con el IVA y el IT? ¿Introducimos el Impuesto Especial a los
Hidrocarburos? ¿Cómo incorporamos la OTB al Gobierno Municipal? ¡Nace la idea del
Comité de Vigilancia! ¿Cómo unimos lo urbano y lo rural en la sección municipal? ¿Cómo
hacemos para combinar la lógica municipal con la lógica campesina, la lógica de los servicios
con la de producción?

Reunión del 9 de enero de 1994. ¿Cómo articulamos lo urbano y lo rural? ¿Cómo

simplificamos el Decreto? ¿Quién fiscaliza al Prefecto? ¿Qué harán los parlamentarios?
¿Cómo unimos los recursos con la organización social y cómo unimos la organización social
con la administración pública?

Posteriormente ya no asistí a las reuniones porque se realizaron con el Gabinete en pleno.

Resulta inútil describir que después de cada reunión había que correr a investigar, a
sistematizar información existente y a realizar consultas y trabajo de equipo.

El 20 de febrero el anteproyecto de Ley fue enviado al Congreso Nacional para ser

aprobado y promulgado el 20 de abril de 1994. Entre el 20 de febrero y el 20 de abril la UPP
participó en centenares de seminarios con las organizaciones sociales, explicando y
defendiendo el Proyecto.

Finalmente el 19 de abril por la tarde empezó la discusión en el Parlamento. Duró hasta la

tarde del 20 por tiempo y materia. Dos cambios se realizaron: se hizo un enroque entre el
artículo 3 y 4 y se disminuyó la cantidad de habitantes por municipios de 10 mil a 5 mil.

A partir de esa fecha, la verdadera historia de la Participación Popular se comenzó a

escribir de diferente manera.

B. EL FORTALECIMIENTO MUNICIPAL

1. La realidad institucional

Habían muchos actores institucionales sin nunguna coordinación, cada uno haciendo
cosas distintas y similares y no comunicándose entre ellos. El Proyecto de Apoyo a la

132
Descentralización (PROADE) trabajaba en fortalecimiento institucional con CORDES y
difusión de la idea de la descentralización, el Fondo Nacional de Desarrollo Regional también
realizaba tareas de fortalecimiento, el propio EMSO había hecho algo de capacitación, más un
proyecto llamado PFFM del Banco Mundial.

De la realidad institucional caótica es que tuvimos que tomar la decisión de homogeneizar

los programas y los métodos de fortalecimiento municipal. Esa fue la primera conclusión de
nuestros primeros meses de estudio. Ya observamos que dos instituciones realizaban
capacitación a las CORDES sobre finanzas sin tomar en cuenta las normas y reglamentos de
finanzas.

La otra constatación fue que evidentemente las instituciones hacían "lo que podían"
porque no había un Gobierno que sepa lo que quiere, no se tenían ideas ni políticas
gubernamentales específicas con respecto a lo municipal. A partir de allí había que invitarlas a
"adecuarse" a la nueva situación.

Se hizo una especie de inventario de las instituciones y se evaluó sus productos en materia
de oferta de capacitación a las CORDES. Con municipios se había trabajado muy poco, salvo
algunos diagnósticos burocráticos, nada más.

Las instituciones habían brindado apoyo y colaboración a casi todos los Ministerios, pero
sobre todo al de Planeamiento y Coordinación.

En realidad, nuestra política partió del conocimiento y la constatación de lo que eran las
instituciones, trabajando durante años en Bolivia sin ningún o muy pocos resultados. Era una
tragedia cuánto dinero se gastaba en estudios, consultorías, diagnósticos y luego se los
archivaba en los estantes.

Tuvimos que dedicar mucho tiempo a conocer lo que hacían las instituciones de
cooperación al país. Gracias a ello resolvimos actuar con firmeza frente a las ofertas que
tenían concepciones sectoriales. Al inicio estas instituciones y la propia cooperación tuvieron
recelos por lo que hacíamos. Una vez que demostramos nuestro acierto, poco a poco se fueron
plegando a las políticas en materia de Participación Popular de la Secretaría.

Por primera vez en la historia, el Gobierno competía con las instituciones y demostraba
que tenía una lectura correcta de la realidad, que tenía voluntad para cambiar esa realidad y
contaba con recursos técnicos/tecnológicos para hacerlo. El Gobierno, a través de la Secretaría
de Participación Popular, desafiaba a las instituciones con decenas de años de trabajo en el
campo a ser más eficentes y a mostrar resultados. Ahora podemos decir que las instituciones
fueron tocadas en su orgullo y que respondieron al reto nacional de la Participación Popular.

2. La presencia en la elaboración de la Ley de Participación Popular

El elemento principal para comprender el éxito del Programa Nacional de Fortalecimiento

Municipal radicó en que los que habíamos participado en la elaboración de la Ley, sabíamos
exactamente cómo la debíamos ejecutar. Habíamos estudiado los problemas, los obstáculos,
las limitaciones y las potencialidades municipales y propuesto artículos en la Ley para superar
y potenciar los rasgos identificados.

Una enseñanza que nos deja este proceso es que es mejor hacer la norma y ejecutarla y no
contratar extraños para que elaboren una Ley y la ejecuten otros. Allí se pierde la riqueza, la
integralidad, la filosofía y la propia mística de la implementación de una proceso de reforma
importante.

El equipo de la Dirección de Fortalecimiento Municipal (DFM) de la Secretaría se unió

para trabajar y estudiar la propuesta y se unió para ejecutar la Ley. Difícil resumir en un texto
las horas trabajadas, las semanas que tuvimos que viajar por todo el país para explicar —y
convencer— el contenido de la Ley a los sectores más aguerridos en su contra. Tuvimos
seminarios con los universitarios en la Universidad, con los mineros en las minas, con los
sindicalistas en sus sindicatos y allí donde nos fue posible hacerlo, incluso arriesgando nuestra
vida, como le ocurrió a Moisés Mercado en un seminario con los universitarios, los mineros y
los Ayllus Rojos en la Universidad Siglo XX.

Este entusiasmo, esta convicción, acto de fe o "sentido de misión" —como nos definió un
consultor venido de la Universidad de Tel Aviv, Israel— fue el combustible que nos hizo
mover y que supimos transmitir a las Unidades de Fortalecimiento Municipal —cariñosamente
llamadas UFIs— en todo momento. Asumimos que el proyecto era nuestro, veíamos sus
resultados y nos sentíamos parte de este proceso, nos sentíamos corresponsables del cambio al
que contribuíamos de manera directa y concreta. Esa fue nuestra satisfacción y nuestra
recompensa. No hubo otra.

3. Los objetivos y la estrategia

3.1. Los objetivos

Nos planteamos el objetivo del Fortalecimiento Municipal:

"Que los Gobiernos Municipales optimicen su capacidad de gestión,

administración y planificación, creando condiciones generales propicias para el
desarrollo económico y social de los municipios, asegurando la irreversibilidad
del proceso de Participación Popular"

Esta concepción integral del fortalecimiento municipal era nueva, porque no sólo
teníamos conciencia de que había que potenciar el área financiera o administrativa de la
administración municipal, ni tampoco deberíamos sólo cualificar los servicios básicos que
prestan los Gobiernos Municipales, sino que debíamos, en cumplimiento de la Ley Orgánica
de Municipalidades y de la propia Ley de Participación Popular, hacer de la administración
municipal un órgano que promueva el desarrollo. En el municipio debía darse el matrimonio
entre desarrollo social y desarrollo económico.
 Queríamos Gobiernos Municipales con autoridad, capacidad y personalidad. Con
funcionarios y autoridades municipales identificados, motivados y con visión del mediano y
largo plazo del desarrollo municipal. Gobiernos Municipales con funcionarios creativos,
planificadores y buenos ejecutores; con trabajo de equipo y con mentalidad de servidores
públicos. Con mentalidad gerencial y administración participativa. Con gestión transparente y
eficaz, prestando más y mejores servicios a la población. En síntesis, que sean Gobiernos
Municipales de la Participación Popular.

3.2. La estrategia

Nuestra estrategia estaba basada en dos pilares: operadores regionales eficientes y unidad
de mando sólida. Es decir: centralismo y descentralización a la vez.

La primera tarea del Fortalecimiento Municipal fue la de crear la Comisión de Límites

para identificar de manera exacta y por primera vez en la historia de Bolivia el número de
secciones de provincia (municipios) y cantones existentes. Poducto de este trabajo exhaustivo
se editó el Cuadernillo Municipal NQ cero. Posteriormente se elaboró las categorías de
municipios en el país para tener una visión de la heterogeneidad y adecuamos a ella con
nuestras propuestas.

La Ley de Participación Popular fue promulgada el 20 de abril de 1994 para

implementarse recién en el mes de julio, debido a que había que concertar con algunos
Gobiernos Municipales el Decreto Reglamentario sobre los aspectos económicos y
patrimoniales; pero la Dirección de Fortalecimiento Municipal ya a finales de abril había
programado su primer curso de capacitación y formación.

A la vez, creamos las Gerencias/Direcciones de Fortalecimiento Municipal en las nueve

Corporaciones Regionales de Desarrollo. Paralelamente, la Dirección de Fortalecimiento
Municipal de la Secretaría empezó su trabajo de coordinación con el PROADE de la GTZ
alemana; conjuntamente se preparó el Plan de Emergencia y se lo ejecutó.

Se realizaron tres seminarios-taller simultáneos, juntando a los técnicos de las

Corporaciones por regiones, de allí que se realizó un curso en Sucre para las CORDES de
Chuquisaca, Potosí y Tarija; otro en Cochabamba para las CORDES de La Paz, Cochabamba y
Oruro; y el otro en Trinidad para las de Santa Cruz, Beni y Pando.

Estos eventos fueron los que permitieron la creación de las Gerencias/Unidades de

Fortalecimiento Municipal de las CORDES, se capacitó a 117 técnicos y profesionales en las
áreas de: la Ley de Participación Popular, elaboración del Plan Anual Operativo, elaboración
del Presupuesto Municipal y la organización administrativa. Para nosotros y para los
operadores regionales todo era nuevo. Los capacitadores SNPP/PROADE habíamos
sistematizado lo existente e inventado lo que no había.

Fueron once días de capacitación en los que los operadores aprendieron a marchas
forzadas los contenidos, las metodologías, la forma de hacer las cosas. Aprendieron la mística
y la voluntad política de llevar adelante este proceso y, sobre todo, se dieron cuenta que el
éxito de la implementación dependía en gran medida de ellos.

135
 Por supuesto que no fue fácil al inicio. En general, los funcionarios estaban
acostumbrados a la vida tranquila de burócratas. No conocían para nada su territorio
departamental, no conocían a los sujetos sociales ni institucionales del proceso. No habían
recibido la capacitación óptima en materia de pedagogía. Había que inventarlo todo. En
algunas CORDES no existían medios materiales para llegar al territorio, es decir, vehículos y
presupuesto adecuado para realizar las tareas encomendadas.

Una semana después de la realización del evento, las UFIs ya estaban preparadas para
"adentrarse" a los municipios, al territorio, a realizar su trabajo.

La base de la estrategia consistió, entonces, en la creación, puesta en funcionamiento,

capacitación y voluntad política de las Gerencias/Unidades de Fortalecimiento Municipal de
las CORDES. Capacitar al personal técnico no sólo en cuestiones técnicas, sino en una
metodología de aproximación a los sujetos institucionales (Gobiernos Municipales).

Además, la estrategia consistió en que no sólo se respetaba la autonomía de los Gobiernos

Municipales, sino de las propias UFIs. Una vez consolidados estos instrumentos, se procedió a
concertar y ajustar el Programa Nacional de Fortalecimiento Municipal. Cada tres meses nos
reuníamos en la ciudad de La Paz para analizar el avance del programa y definir
concertadamente los ajustes necesarios a hacer. Se programaba la capacitación con los
Gerentes y un miembro de los equipos o Brigadas de capacitadores y todos sincronizábamos
nuestros calendarios de ejecución. Entre 1994 y 1995 se realizaron seis reuniones con
Gerentes.

UFIs preparadas y con mística, Gerentes con recursos y voluntad política, buena
coordinación en el Poder Ejecutivo y excelentes relaciones con los Gobiernos Municipales,
fueron la clave para ejecutar un proyecto de Participación Popular exitoso.

4. El operador (los operadores)

Los Gerentes y Directores de las UFIs comprendieron desde el inicio que se trataba de
implementar un proyecto político. Que políticamente era importante para el Gobierno
nacional el éxito del Programa Nacional de Fortalecimiento Municipal. Nueve fueron los
Gerentes que iniciaron esta cruzada nacional de capacitación y asistencia técnica municipal:
Nicolás Quenta, Filemón Iriarte, Erwin "negro" Franco, Jorge Melgar, Ascanio Nava,
Gonzalo Barrientos, Mario Oña, Línder Gómez y Joselino Beltrán.

La primera tarea (lucha) de los Gerentes fue la de conseguir un presupuesto adecuado

para las operaciones, misión dificil porque, paradójicamente, los Presidentes de las CORDES
casi en su totalidad no entendían la importancia del Fortalecimiento Municipal en el proceso
de Participación Popular.

Una vez vencido este obstáculo, los Gerentes realizaron una especie de distritación de sus
territorios para crear Brigadas de Fortalecimiento multidisciplinarias para trabajar en/con un

136
grupo de municipios. Sólo en una Corporación de Desarrollo se creó una Brigada por
municipio. La Dirección Nacional de Fortalecimiento Municipal no intervino en las
decisiones de las UFIs, hubo absoluta autonomía para que cada una se organice a su manera
para realizar el fortalecimiento municipal.

De pronto, las UFIs se convirtieron en las Gerencias mejor organizadas y más eficaces de
las CORDES, aspecto que originó ciertos celos institucionales entre Gerencias. Los técnicos se
convirtieron en el apoyo técnico más eficiente de los alcaldes y concejales, conocieron toda la
jurisdicción donde operaban, ayudaban a los funcionarios municipales a realizar sus tareas y
obligaciones en el puesto de trabajo, realizaban seminarios de capacitación
teórico-conceptual, recogían infomación del municipio para enviarla a la capital
departamental y a la sede de Gobierno. Ayudaban a hacer proyectos de desarrollo, a poner al
día la contabilidad, a elaborar los progamas de desarrollo, a comunicarse con la ciudadanía,
etc.

Los operadores regionales realizaron la campaña de capacitación más grande que tuvo
Bolivia en toda su historia; llegaron a los 305 municipios y cooperaron en la elaboración de
igual cantidad de Planes Anuales Operativos, elemento sustancial de la credibilidad del
proceso porque allí estaba la utilización de los recursos de coparticipación tributartia y la
inversión en el municipio.

Las autoridades y funcionarios municipales adquirían cada vez mayor seguridad en

cuanto a la gestión del municipio, se sentían acompañados por personas que trataban de
enseñar, pero que también trataban de aprender. De hecho, una frase que me impresionó
mucho fue la de un técnico de una CORDE que durante una evaluación dijo: "he aprendido
más de lo que vine a enseñar".

5. El contenido

Desde finales de abril de 1994 hasta la "disolución" de las Corporaciones en enero de

1996, la capacitación a los operadores regionales y a los sujetos institucionales nunca cesó.

Como ya se expresó líneas arriba, se inició la capacitación a los operadores y los sujetos
institucionales con lo más urgente para la implementación de la Ley de Participación Popular:
la propia Ley, la elaboración del Plan Anual Operativo (PAO), la elaboración del Presupuesto
(SP) y la Organización Administrativa (SOA). Había necesidad de que se presupueste y
ejecuten los recursos en el municipio.

Posteriormente había necesidad de que se administren los recursos, entonces se

elaboraron cursos de capacitación para los operadores en materia de contabilidad integrada.
Recuperamos lo que se venía haciendo en el país, fundamentalemnte en el PROADE y la
Contaduría del Estado, lo adecuamos a las diferentes categorías de municipios y elaboramos
cuatro cursos diferentes: contabilidad integrada, contabilidad integrada computarizada
(categoría C), contabilidad patrimonial (categoría B) y contabilidad presupuestaria (categoría
A).
 Se capacitó a 70 operadores especialistas en materia de contabilidad integrada en tres
cursos de un mes de duración. Posteriormente se les reforzó la capacitación más profunda.
Luego hicimos capacitación de más de 400 funcionarios municipales donde los operadores
ayudaron a los capacitadores del Equipo Central. Allí, todos los funcionarios municipales
vinieron con sus documentos y en diez días pusimos la contabilidad de todos los municipios
asistentes (más de 220) "en línea". Los funcionarios aprendieron en la práctica cómo se hace
contabilidad integrada. Volvieron a sus municipios con sus contabilidades hechas por ellos
mismos y vigiladas por los capacitadores.

Una vez avanzados estos temas, empezamos la elaboración de la metodología de

planificación participativa. La exSecretaría Nacional de Desarrollo Rural venía trabajando en
la elaboración de una propuesta de planificación de la demanda. La SNPP tenía sus módulos
de PAO y SP, lo cual permitió unir la planificación de la demanda que venía trabajando
Desarrollo Rural. Se fusionaron ambos módulos y salió la Planificación Participativa
Municipal (PPM) como metodología para articular la Participación Popular y la inversión
municipal.

Posteriormente se trabajó el tema de finanzas municipales. Por un lado, la SNPP recibió

como donación el Sistema de Catastro (SISCAT) de Naciones Unidas, un sistema
computarizado que se trabajó durante seis años con técnicos nacionales. Además, se
elaboraron módulos de zonificación y valuación zonal, se recuperó el Sistema Municipal de
AdMinistración Tributaria en versión computarizada y se la simplificó al Sistema FOXPRO,
plataforma DOS. Al mismo tiempo, se creó un sistema manual para municipios de categorías
A y B.

No se olvidó el tema de administración municipal. Para ello se tuvo que desarrollar los
sistemas ausentes enunciados en la Ley SAFCO. Se desarrollaron los sistemas de
Administración de Bienes y Servicios, de Organización Administrativa, de Administración de
Personal y de Programación de Operaciones. Por último, se capacitó en legislación municipal
para que los operadores, sin necesidad de ser abogados, pudiesen asistir a las autoridades y
funcionarios municipales en materia legal.

6. Cuando la necesidad se convierte en virtud: La coordinación intersecretarial

Es evidente que todo lo que se hizo desde la DFM no hubiese sido posible realizarlo con
cuatro técnicos que formábamos parte de esa Dirección. Desde el inicio nos dimos cuenta de
nuestras limitaciones en materia de personal y recursos financieros.

Por otro lado, las UFIs no dependían administrativamente de la DFM por lo que toda la
programación y ejecución debía realizarse por consenso, por convencimiento y
enamoramiento, más que por "instrucción".

El éxito del fortalecimiento municipal dependía de la capacidad de coordinación y

concertación que hiciéramos con los otros actores institucionales. Una primera Comisión
formada fue la de Límites con el Instituto Geográfico Militar y el Instituto Nacional de
Estadística. La segunda Comisión fue la de Contabilidad Integrada, en la que participaron la
Contaduría General del Estado, el Centro de Capacitación de la Contraloría General de la
República (CENCAP), la Subsecretaría de Presupuesto y el PROADE. La tercera Comisión fue
la de Catastro, donde se elaboró el anteproyecto de Ley de Catastro, con la participación de la
Dirección de Catastro (SNAU), el Instituto Geográfico Militar, Derechos Reales, el Fondo
Nacional de Desarrollo Nacional, Subsecretaría de Ordenamiento Territorial y la
Administración Municipal de La Paz. Otra Comisión de trabajo fue la de Planificación, donde
participaron la exSecretaría Nacional de Desarrollo Rural y la Secretaría Nacional de
Planificación. Se conformó también la Comisión de Administración Municipal con la
participación del CENCAP, la Subsecretaría de Presupuesto y la Dirección de Organización,
Normas y Procedimientos Administrativos (DONPA). Finalmente se creó la Comisión del
Servicio Civil, con el Fondo Nacional de Desarrollo Regional y el propio Servicio Civil.

Nuestra fuerza y rapidez dependía de que todos los actores institucionales mencionados
pensemos y actuemos como municipalistas. Aspecto nada fácil para personal acostumbrado a
pensar y actuar como centralistas. No fue fácil hacer sentar en una misma mesa a sectores
diferentes. Cada uno con su visión sectorial (y a veces sectaria), con sus prácticas
independientes y verticalistas, con celos institucionales, con roces personales, sobre todo los
que pertenecían al mismo Ministerio.

Sin embargo, los resultados fueron asombrosos. En menos de un año se desarrollaron

sistemas, metodologías, contenidos y técnicas que no se hicieron en cinco. Se crearon equipos
de trabajo dinámicos y comprometidos. Se valoró el trabajo y producto de cada miembro, se
programó y se ejecutó la capacitación conjuntamente. Mención especial para el CENCAP de la
Contraloría, que sin tener funciones específicas en cuanto a la elaboración de normas, se puso
la camiseta de la Participación Popular y aportó con su experiencia en la capacitación a los
operadores regionales.

La ejecución de la capacitación y la evaluación se realizó de manera conjunta. El proceso

de implementación del Programa Nacional de Fortalecimiento Municipal (PNFM) sirvió a
todos los miembros de las Comisiones para adecuar sus actividades y normas a nivel
municipal. Se reformaron muchos contenidos de normas y de módulos de capacitación porque
constatamos que no se adecuaban a los niveles municipales.

El PNFM tuvo la virtud de hacer terrenal el texto de la Ley de Ministerios y las sucesivas
reformas a la misma. La voluntad política y el sentido integral del Programa hizo cambiar de
mentalidad a la burocracia central.

7. La ejecución del PNFM y los resultados

El PNFM inició sus acciones antes de que entre en vigor la propia Ley de Participación
Popular en julio de 1994. Ya en abril y mayo habíamos capacitado a 117 técnicos para que
trabajen con los Gobiernos Municipales. Los meses de mayo y junio fueron de preparación y

139
primeros aprendizajes. En julio se inició la capacitación de los operadores a los sujetos
institucionales. En octubre de 1994 se produjo el "milagro" esperado: recibimos 281 Planes
Anuales Operativos con más de cinco mil proyectos de desarrollo social y económico
elaborados.

Lo llamamos milagro porque hasta julio del mismo año sólo 26 Gobiernos Municipales
tenían cierta capacidad de gestión. Ahora 281 presentaban sus PAOs y Presupuestos
debidamente aprobados por los Concejos y Juntas Municipales.

En 1995 la planificación llegó hasta 301 PAOs con sus respectivos Presupuestos
Municipales.

La composición de los PAOs ejecutados en 1994 y programados para 1995 fue como
sigue:

INVERSIÓN PÚBLICA MUNICIPAL, DISTRIBUCIÓN SECTORIAL 1995

número de proyectos

SECTOR EJECUTADO 1994 PROGRAMADO 1995

N2 Proy. % NI> Proy. %

PRODUCTIVOS 86 3,7 562 6,0

Agropecuario 72 3,1 525 5,6

Industria 14 0,6 37 0,4

INFRAESTRUCTURA 216 9,4 1.144 12,2

Transportes 140 6,1 670 7,1

Energía 34 1,5 243 2,6
Recursos hídricos 42 1,8 231 2,5

SOCIALES 1.930 84,1 7.552 80,4

Salud 174 7,6 650 6,9

Educación 717 31,2 2.883 30,7
Saneamiento Básico 243 10,6 1.458 15,5
Desarrollo Urbano 796 34,7 2.561 27,3

MULTISECTORIALES 63 2,7 132 1,4

TOTAL PROYECTOS 2.295 100,0 9.390 100,0

Fuente: Ministerio de Hacienda, Secretaría Nacional de Hacienda, 1995.

140
 Lo destacable del proceso de inversión municipal es que en 1994 la relación de la
localización de los proyectos era del 51% en el área rural y 49% en el área urbana. Esta
relación cambió significativamente en 1995: 81,5% a nivel rural y 18,5% a nivel urbano. Que
no se sorprenda en cuanto a los resultados reales del proceso de implementación en el área
rural y su consiguiente expresión político-electoral.

Este es el resultado concreto del trabajo de la Dirección de Fortalecimiento Municipal de

la Secretaría Nacional de Participación Popular, la coordinación intersecretarial y las UFIs de
las CORDES.

Dos son los resultados concretos que podemos expresar. Por un lado, la responsabilidad y
concresión en materia de desarrollo social y económica a través de los Gobiernos
Municipales; y, por otro, la gran responsabilidad del cambio en la estructura de la inversión
pública: en 1993 la inversión pública municipal representaba el 2% de la inversión pública
nacional; en 1995 ascendió al 30%.

Por donde se lo vea, la Participación Popular fue un acierto grande del actual Gobierno
nacional, sobre todo en materia de democratización de la inversión social, lo que significa que
los beneficios sociales lleguen al territorio y a mayor cantidad de población. Este resultado
tendrá impacto a mediano plazo en el desarrollo humano de Bolivia. Igualmente, el
fortalecimiento de los Gobiernos Municipales a través del PNFM tuvo gran impacto en el
desarrollo institucional de la administración pública municipal.

Los esfuerzos de los capacitadores

Los resultados mencionados se los debemos, en última instancia, a los técnicos de las
UFIs. Ellos no sólo se tuvieron que someter a un fuerte proceso de capacitación por parte de la
DFM/SNPP y ausentarse durante semanas de sus hogares a los centros de capacitación, lo cual
hicieron con gran responsabilidad y compromiso, sino también debían ausentarse para
compartir conocimientos con las autoridades y funcionarios municipales e incluso con los
dirigentes de las Organizaciones Territoriales de Base en los municipios.

Si bien es cierto que se convirtieron en una elite bien formada con respecto a los
funcionarios de las CORDES, es igual de evidente que son personal capacitado a nivel
departamental y nacional, con posibilidades de encontrar empleo en muchas más instituciones
que antes de ingresar a la Corporación.

La Ley de Descentralización Administrativa

La Ley de Descentralización Administrativa (LDA) promulgada el 28 de julio de 1995

significó una disminución de las actividades de capacitación, ligada a la electoralización
temprana de las elecciones municipales. El artículo 26 de la LDA dice textualmente:
Corporaciones Regionales de Desarrollo - "Se disuelven las Corporaciones Regionales de
Desarrollo. Al efecto, el patrimonio de estas entidades se transfiere al dominio y uso
departamental, bajo administración y responsabilidad de los Prefectos. Los términos y
modalidades de transferencia serán regulados mediante Decreto Supremo".

Al mismo tiempo, la LDA en su artículo 5 establece que el Poder Ejecutivo a nivel

departamental (prefectura) tendrá como función y responsabilidad la ejecución de Programas
de Fortalecimiento Municipal.

De hecho, desde el mes de agosto de 1995 las UFIs no recibieron capacitación y sólo
hicieron asistencia técnica municipal en contabilidad, planificación y en ejecución de
proyectos de inversión. También realizaron capacitación de candidatos a concejales, sean
éstos del oficialismo o de la oposición.

Por último, diciembre de 1995 se convirtió en el mes de la incertidumbre para los técnicos
en fortalecimiento de las UFIs debido a que las prefecturas se hacían cargo de la capacitación
municipal.

10. Las elecciones municipales

Las elecciones municipales de diciembre de 1995 tuvieron mucha relación con la

participación municipal. Los resultados resumidos los podemos ver de la siguiente manera:

Número de mesas electorales: 7.145 en 1991 y 12.045 en 1995.

Número de votos emitidos: 1'398.085 en 1991 y 1'805.635 en 1995.
c) Tasa de abstención: 47% en 1993 y 35% en 1995.

Fuente: Corte Nacional Electoral, 1992, 1993 y 1995.

Los técnicos municipales de las CORDES fueron los que materializaron la recuperación de
la credibilidad ciudadana en sus instituciones, sean éstas regionales o nacionales. Fueron los
que garantizaron que la Participación Popular sea un proceso de transición hacia nuevas
formas de relacionamiento entre Estado y sociedad civil; los que facilitaron la nueva
redistribución del poder y de la economía en Bolivia. Los funcionarios de las UFIs crearon un
ambiente/escenario para recibir el cambio y las transformaciones políticas del actual Gobierno
nacional.

La liquidación

La LDA tiene el objetivo de "mejorar y fortalecer la eficiencia y la eficacia de la

administración pública en la prestación de servicios en forma directa y cercana a la población"
(art.2. c); empero, la disolución de las Corporaciones Regionales de Desarrollo, pero sobre
todo de las UFIs, significó un retroceso en el proceso de capacitación y asistencia técnica a los
Gobiernos Municipales. La mayoría de los técnicos capacitadores y asistentes técnicos fueron
licenciados. Con este proceso que privilegia lo departamental sobre lo municipal, lo
administrativo sobre lo territorial, se pierde una gran riqueza social e institucional: los
capacitadores.

El Gobierno nacional asignó gran cantidad de recursos para capacitar al personal de las
UFIs y de los Gobiernos Municipales. Los resultados los hemos visto. Es cierto que la
capacitación y la formación es algo que cuando se lo adquiere no se pierde jamás, nadie puede
quitarnos nuestra formación, por ello los excapacitadores de las UFIs ahora están trabajando
como funcionarios de los Gobiernos Municipales. Quienes ganaron en el proceso de
aplicación de la LDA fueron las administraciones municipales porque ahora pueden contar con
personal capacitado y así mejorar sus actividades administrativas y operativas.

Pero, por otra parte, tanto el Gobierno nacional como la Prefectura han perdido capacidad
operativa al liquidar las UFIs. El Gobierno aún no había logrado la capacitación necesaria en
los municipios para dedicarse exclusivamente a las funciones normativas. Las UFIs de las
Corporaciones se encontraban en el proceso de consolidación de la capacitación y asistencia
técnica al momento de su liquidación.

La conformación de las Secretarías Departamentales de Participación Popular y sus

Direcciones de Fortalecimiento Municipal tendrán un período de conformación. Esto significa
tiempo perdido, más aún cuando se realizan cambios en los Gobiernos Municipales producto
de las elecciones municipales últimas.

Esta desinstitucionalización de un proceso que iba camino a la consolidación puede dar

lugar a un mercado persa de ofertas de capacitación por parte de instituciones públicas o
privadas, rompiendo la direccionalidad y homogeneización del fortalecimiento municipal que
tanto costó a la Secretaría de Participación Popular.

Estamos ante un posible desbaratamiento de un proceso de capacitación que dio

resultados más que inimaginables en el ámbito boliviano. Sólo una acción decidida de parte
de los actores públicos centrales (SNPP) y sobre todo acciones rápidas de las prefecturas
podrán recuperar una institución, como fue el fortalecimiento municipal, para fortalecer a los
sujetos privilegiados de la Participación Popular: los Gobiernos Municipales y las
Organizaciones Territoriales de Base.

143
 Cotidianeidad e interacción:
El proceso social de la Participación Popular
Iván Arias Durán

A. RAZÓN Y PRETEXTO

Bolivia se halla inmersa en una de las transformaciones sociales más importantes desde la
fundación de la República. En el presente libro el lector tiene la posibilidad de encontrar las
explicaciones más profundas de los motivos que llevaron a la promulgación de la Ley de
Participación Popular (LPP), como también de sus implicaciones en la vida futura.

Por su parte, el presente texto resume la praxis de la aplicación de la LPP. Intentaré

resumir una variedad de problemas-desafío que han surgido a propósito de la
implementación de la Ley 1551. Así, se pretende contribuir con elementos empíricos al
análisis y mejor comprensión de lo que significa la LPP en su confrontación con la realidad.

Las próximas líneas recogen los sabores, dulces y amargos, de esta revolución silenciosa
que obliga a los sujetos sociales y políticos a modificar discursos y acciones, las más de las
veces en favor de la Ley, pero también en contra.

En este dinámico proceso se han detectado potencialidades y debilidades. La lectura es

una invitación a conocer los nuevos desafíos a los que agentes estatales y no estatales se
hallan enfrentados a propósito de la aplicación de la Ley de Participación Popular.

Las observaciones, producto de un constante monitoreo y relación social con el proceso,

no buscan, no pretenden, en ningún momento, invalidar el profundo cambio que se está
produciendo en el país. Todo lo que aquí expreso es la visión de una persona profundamente
comprometida con esta revolución silenciosa pero que, al mismo tiempo, es capaz de observar
con sentido crítico constructivo aquello en lo que cree.
 También es importante señalar que el énfasis está puesto en la realidad rural antes que en
la urbana.

Y es que el país se está descubriendo. Como diría un funcionario de la Prefectura de La

Paz: "desde el Estado estamos aprendiendo y aplicando la antropología". Y no es para menos.

A este mismo funcionario le tocó visitar a los indígenas mosetenes para agilizarles la
otorgación de su personalidad jurídica en el marco de la Ley. Uno de los requisitos para
acceder a este reconocimiento estatal es la presentación del libro de actas de la comunidad.
Los mosetenes manifestaron no contar con el libro. Entonces, el funcionario les explicó la
importancia del libro de actas: en él se escriben el desarrollo y acuerdos de reuniones y
asambleas comunales, y con el pasar de los años ese libro se constituye en la historia de la
comunidad.

Al escuchar la explicación, el dirigente comunal, contradiciendo lo dicho inicialmente,

señaló que así explicado, ellos, los mosetenes, sí tenían su libro de actas. El funcionario, un
poco confundido, pidió verlo.

El dirigente, junto a varios comunarios y en compañía del empleado público, se

internaron a la tupida selva, habitat de los indígenas mosetes. Después de media hora de
sudoroso camino, se detienen ante un gigantesco, voluminoso y frondoso árbol. Con
parsimonia los mosetenes retiran varias ramas secas y verdes que cubrían la parte central e
inferior del coloso vegetal. Conforme retiraban la cubierta aparecía el tronco y, al mismo
tiempo, se podían ver, incrustados en él, signos hechos con mano de hombre de diferente
índole.

"¡Ese es nuestro libro de actas! —exclamó el mosetén mostrando el árbol—. Ahí está escrita
nuestra historia, cada símbolo significa un hecho y un dato". El funcionario quedó
sorprendido. Y haciendo caso a lo que dice la Ley, que respeta los usos y costumbres, aceptó
el "Arbol de actas" como documento para otorgar la personalidad jurídica.

Sería muy difícil condensar y agotar todos los aspectos que hacen a la Participación
Popular en un solo documento. Es por eso que, con el objetivo de organizar la lectura,
haremos referencia a dos temas. El primero, que tiene que ver con las dificultades y
potencialidades que han posibilitado la otorgación de personerías jurídicas a los sujetos de la
Participación Popular, que son las comunidades campesinas, pueblos indígenas y juntas
vecinales. El segundo, referido a problemas y potencialidades en la conformación y
funcionamiento de los Comités de Vigilancia.

Estos dos temas serán explicitados en tres ámbitos dinámicamente interrelacionados: el

espacio de la sociedad civil, el del Gobierno Municipal y el de los agentes
gubernamentales. En la sociedad civil nos referimos a acciones de campesinos, vecinos e
indígenas con relación a la Ley, en general, y a los dos temas en particular. De la misma
manera, en el ámbito del Gobierno Municipal hablaremos de las reacciones de concejales y
Alcaldes. Finalmente, entre los agentes estatales, nos concentraremos en el accionar de
miembros de las ex-Corporaciones de Desarrollo (especialmente en las Unidades de
Fortalecimiento Municipal) encargadas de implementar la LPP en los 311 municipios del país.

Mediante datos empíricos veremos cómo estos tres actores: Sociedad civil, Gobierno
Municipal y Gobierno nacional interactúan en el municipio. Todo este accionar nos ayudará a
comprender cómo, en el día a día, se están tejiendo nuevas identidades, nuevas relaciones y
cómo emergen nuevos espacios y actores de poder.

He redactado las observaciones en puntos separados, porque considero que en la etapa en

que se encuentra el proceso, que es de construcción, sólo se pueden hacer punteos. Es decir,
emitir elementos de trabajo y no juicios terminales. Sería pretencioso y erróneo no plantearlo
así. Por eso, cada punto o conjunto de puntos pretenden invitar a una mayor y profunda
investigación empírica y teórica. Son puntos de referencia y no de partida ni llegada.

B. SOCIEDAD CIVIL: COMUNIDADES URBANAS Y RURALES

La Ley de Participación Popular reconoce a todas las comunidades rurales y urbanasl,

para lo que diseña un mecanismo expedito para otorgarles personalidad jurídica2.

1. En las juntas vecinales de las ciudades intermedias y grandes existen problemas de

representatividad: dos o más dirigentes se disputan los cargos dirigenciales.

En algunas ciudades los partidos políticos que detentan el poder municipal han
procedido a desconocer a los dirigentes vecinales vigentes con el objetivo de
propiciar la elección de nuevos dirigentes adeptos o favorables a las autoridades
municipales en actual ejercicio. Lo que se pretende con esta medida, a posteriori, es
que los miembros del Comité de Vigilancia, elegidos por los dirigentes de las juntas
vecinales, no sean hostiles al Alcalde.

En todo caso, en la mayoría del país las juntas vecinales no han permitido que se las
manipule y, como ocurrió en la amazónica población de Guayaramerín, hicieron
respetar sus usos y costumbres. "Acá nos quisieron (los del Concejo Municipal)
dividir y fraccionar a las juntas vecinales existentes desde hace muchos años.

1 Para este documento utilizamos el término comunidades urbanas y comunidades rurales para referirnos a toda la variedad de
organizaciones que la LPP reconoce como sujetos.
2 Capítulo II: De los Sujetos de la Participación Popular: comunidades campesinas, pueblos indígenas y juntas vecinales. Se reconoce
como representantes a sus autoridades según sus usos, costumbres y disposiciones estatuarias. Art.3: OTBs y representación; Art.4:
Personalidad Jurídica; Art. 5: Registro de Personalidad Jurídica. Este artículo señala que las OTBs para obtener su personalidad
jurídica deben presentar los siguientes documentos: libro de actas, actas de asamblea, acta de posesión que designe a sus representantes
o autoridades, y/o estatutos y reglamentos respectivos; Art.6: Unidad de Representación; Art.7: Derechos de las OTBs; Art.8:
Deberes de las OTBs; Art.9: Asociación Comunitaria. Ley de Participacion Popular, LPP 1551. Abril de 1994.

147
 Nosotros les hemos discutido con la Ley en la mano y al final hasta hemos tenido
que grabar las propagandas del canal estatal donde explicaban que la LPP respeta los
usos y costumbres de las juntas vecinales...; fue una pelea dura, pero nos hicimos
respetar"3.

En las zonas de predominancia urbana, poco a poco se van perdiendo los lazos de
solidaridad, expresada en los trabajos comunales. Y es que en las ciudades, las
formas de presión para obtener la prestación de servicios por parte del Gobierno
Municipal son distintas; se utilizan otros medios e instrumentos, destacándose el
compadrazgo, los lazos familiares o comerciales que reemplazan a la presión social
organizada barrial.

Como decía un vecino: "en las ciudades grandes han desaparecido las guitarreadas,
esos cálidos momentos en los que en torno a una vieja guitarra nos juntábamos los
amigos y cantábamos y tarareábamos; hoy mandan los karaokes, esos espacios
oscuros, fríos e impersonales, donde sólo escuchamos voces y no vemos caras".

En las zonas donde existe tradición de sindicato obrero (especialmente en los centros
mineros), el proceso de implementación de la LPP choca con la resistencia de la
organización funcional corporativa.

Los dirigentes obreros sienten debilitada su influencia y capacidad de convocatoria,

al comprobar que los nuevos espacios de poder se construyen y pasan ya no por el
sindicato minero, sino por la junta vecinal, por la organización territorial de base, que
siempre fue conceptuada como objeto o furgón de cola de la revolución, pero nunca
como sujeto; ya que, según la concepción revolucionaria dominante, sólo la clase
obrera estaba predestinada a acaudillar las grandes transformaciones sociales,
económicas y políticas.

La asamblea sindical cede ante la asamblea vecinal. El actor ya no es más el

compañero o el camarada, sino el vecino o el ciudadano. El espacio de las
deliberaciones ya no es el socavón, sino el barrio; y las demandas pierden el carácter
maximalista y se hacen más concretas, más de la vida diaria. La nueva sociedad ya
no es más un estado idílico con sabor ruso, chino o caribeño, de "patria o muerte",
sino que la nueva sociedad se empieza a construir en el barrio y en democracia.

4. Si bien en la parte altiplánica y de los valles encontramos una fuerte tradición

organizativa a nivel comunal-rural, en la región amazónica las formas de
organización son precarias y responden a lógicas de copamiento espacial-territorial
diferentes a la andina.

3 Expresiones de la Presidenta del Comité de Vigilancia de Guayaramerín, Beni. Agosto de 1995.

148
Esta precariedad organizativa se expresa en la inexistencia de reuniones comunales
periódicas, libro de actas comunal, estatutos y reglamentos, y hasta inexistencia de
directivas comunales. Estas carencias se reflejan en los débiles lazos de solidaridad
grupal y comunal, esto es, conciencia colectiva débil.

Estos factores dificultan el proceso de registro para la obtención de personalidades

jurídicas. Es así que, por ejemplo, en Pando, la Unidad de Fortalecimiento Municipal
y la Secretaría Regional de Desarrollo Rural han procedido a elaborar
borradores-modelo de libros de actas comunales, estatutos y reglamentos.

Por otro lado, se están organizando campeonatos de fútbol y competencias artísticas

intercomunales como medio para generar y fortalecer identidades colectivas
subyacentes y no explicitadas. Estos elementos lúdicos posibilitan, en la
informalidad y cotidianeidad de la vida, germinar y desarrrollar identidades
profundas hasta entonces ocultas.

En la parte occidental-andina-altiplánica (especialmente), la organización fue y está

aún estructurada para la resistencia a siglos de intentos de eliminación o integración
subordinada. Los cambios y reformas profundas que se impulsan desde el Estado
están generando un proceso de conflicto-cuestionamiento interno en la organización
sobre su rol que, si bien endógenamente está bien comprendido, hoy le exige un
cambio en sus relaciones externas, lo cual, bien se sabe, afectará a las internas.

Este conflicto interno es una de las razones que explica el poco involucramiento de
los comunarios en el ámbito municipal. El diseñar y tejer el nuevo universo de
relaciones endo y exo comunales tomará su tiempo en la región andina del país.

En cambio, en las zonas orientales, chaqueñas y amazónicas, pareciera existir un otro

estado de ánimo: se puede notar una mayor predisposición a involucrarse en el
proceso. Varios datos empíricos dan luces positivas al respecto. De esta manera,
hipotéticamente se puede decir que así como la Ley de Reforma Agraria de 1953 fue
para la parte occidental del país, la Ley de Participación Popular es para el Oriente,
Chaco y Amazonia bolivianos, donde casualmente no llegó la Reforma Agraria. El
grado de optimismo y esperanza que ha despertado la LPP en el Oriente es
significativamente mayor que en la parte occidental. En todo caso, esta hipótesis hay
que confirmarla en el proceso, pero existen indicios para su ratificación y debemos
tomarla como un elemento más de la complejidad nacional en que se aplica la LPP.

Comunidades campesinas resistentes a los procesos de cambio provenientes del

Estado, debido a siglos de engaño que las han vuelto desconfiadas. La presencia
estatal en las comunidades, desde la fundación de la República, tuvo carácter
expoliador y mal justiciero. Por eso, hoy, para los comunarios es difícil creer que el
"Estado anticampesino", contra el cual y a pesar del cual existieron, dé señales
diferentes. Es más, esas señales son vistas con mucha duda.
 Entre los indígenas guaraníes, región chaqueña del país, hubo un marcado interés por
participar en las elecciones municipales de diciembre de 1995. "Los alcaldes que
ahora están ejerciendo el mandato (mayo del 95) han sido elegidos antes de que se
dicte la LPP. Fueron proclamados sólo por los del pueblito y no por las comunidades
campesinas. Ahora, con la LPP, para elegir a los alcaldes van a votar no sólo los del
pueblo sino las comunidades de toda la Sección Municipal. Eso sí que va a estar
bueno, nos vamos a apropiar de casi todas las alcaldías de la provincia Cordillera,
porque vamos a poner nuestros propios candidatos y, dado que somos la mayoría
indígena la que vota, votaremos por nuestros candidatos"4.

Al respecto, la Asamblea del Pueblo Guaraní (APG) ha solicitado a la

Coordinadora de ONGs que trabaja en la provincia Cordillera de Santa Cruz, que
antes de las elecciones de diciembre se capacite a todos los candidatos indígenas a
concejales y Alcaldes en lo que a gestión municipal se refiere; y que, luego de las
elecciones, los ya elegidos vuelvan a ser capacitados con mayor intensidad y
rigurosidad.

"No basta con tomar las alcaldías, hay que saber gobernarlas. No vaya a ser que al
mes de posesionados la gente nos expulse o pida la renuncia de los concejales o
alcaldes indios. Aquí tenemos un montón de ONGs, hoy ya tienen un nuevo desafío:
capacitamos en la gestión municipal futura"5.

En los territorios indígenas 6 (bosque Chimán, Parque Isiboro Sécure, Ibiato) el

proceso de registro de las comunidades indígenas estaba casi detenido debido a que
las poblaciones que viven en el territorio indígena no tienen espacios de usufructuo
delimitados. El uso del espacio responde a una ocupación semi-nómada que los lleva
de un lugar a otro según los períodos estacionales utilizando lo que es necesario en el
lugar necesario. Es así que dentro del territorio indígena la propiedad individual no
está arraigada.

"Para sacar personalidad jurídica —me decía un dirigente Chimán— cada comunidad
debe presentar el croquis, el espacio que ocupa su comunidad. En nuestro caso eso
no podemos hacer y si lo hacemos estaríamos sentando las bases para que nuestro

4 Expresiones de Guido Chumiray, Presidente de la Asamblea del Pueblo Guaraní (APG), Santa Cruz. Mayo de 1995.
5 idem.
6 En Bolivia, aparte de los aymaras y quechuas que son los grupos étnicos mayoritarios y dispersos en casi toda la geografía nacional,
existen 37 grupos indígenas asentados en los siguientes ecosistemas:
Oriente:
Ayoreo (3.000), Chiquitano (40.000), Pauserna (30), Guarayo (12.000), Yuqui (151)
Chaco:
Guaraní (50.000), Mataco (4.800), Tapiete (780), Simba (400)
Amazonia norte:
Araona (93), Cavineño (3.108), Chacobo (855), Esse Ejja (1.875), Nahua (sd), Pacahuara (14), Toromonas (sd), Yaminahua (630),
Mosetenes (sd)
Amazonia sur:
Baure (4.957), Canichana (1.018), Cayubaba (180), Chimán (6.000), Itonáma (4.724), Moré (860), Movima (2.038), Moxeño (40.000),
Sirionó (880), Tacana (6.643), Yuracaré (5.000)
Todos los grupos indígenas, población expresada entre paréntesis, concentran 190.037 habitantes, aunque en algunos casos no se
dispone de datos (sd). Rojas, Albó, Ticona; 1995.
 territorio se parcele y con el tiempo desaparezca". El mismo dirigente me informaba
que, por eso, el Gobierno Municipal no les quería extender la solicitud de personería
jurídica mientras no entreguen bien definidos los límites de las comunidades
existentes en el Territorio Indígena Multiétnico (TIM).

La forma de organización de los indígenas es la Subcentral que agrupa a todas las

familias y comunidades que viven dentro el territorio indígena (v.g. Subcentral del
Bosque Chimán) que en el léxico de la LPP vendría a ser una Asociación
Comunitaria. Los indígenas plantean que se les otorgue personalidad jurídica a
nivel de Subcentral.

Ahora bien, según la LPP y sus reglamentos, se sabe que una Subcentral para ser
reconocida como tal, tiene que tener previamente registradas todas las comunidades
que la integran: "Se reconocerán a las Asociaciones Comunitarias integradas por las
Organizaciones Territoriales de Base con personería jurídica reconocida..."7.

En este caso, como en el de los ayllus del Norte Potosí en los andes bolivianos, se
debería entregar personalidades jurídicas a las comunidades que integran el
Territorio Indígena sin que se les exija el croquis. En otros casos, se debería entregar
directamente la personalidad jurídica a nivel de Subcentral.

9. Lo anterior lleva a otro problema. Resulta que muchos gobiernos municipales y/o
subprefectos se han empeñado en entregar a pueblos indígenas la personalidad
jurídica como comunidad campesina 8 . Según la explicación de estas autoridades,
"no se les puede entregar personalidad jurídica como pueblo indígena a ésos porque
hablan castellano igual que nosotros y si algún día fueron indígenas ahora ya no lo
son". Esto, y la razón de fondo, se debe a que el hecho de entregar personalidad
jurídica como pueblos indígenas refuerza la demanda de delimitación de Territorios
Indígenas que vienen enarbolando las organizaciones indígenas desde el año 1990.

Por su parte, los pobladores rurales de las tierras bajas, debido a la revalorización
social que se ha dado en los últimos años, sobre lo indígena, todos ellos, sean o no, se
llaman a sí mismos indígenas. "Nosotros somos indígenas y nadie de afuera va a
venir a decirnos lo que somos", me decía un indígena Moré. "Quieren que seamos
campesinos para que sólo hablemos de tierra y nos olvidemos del tema territorio.
Claro, lo que quieren es que no se toque a los grandes ganaderos y madereros que
tienen no diez ni cien hectáreas de tierra, sino miles y miles...; muchas de esas
hectáreas están en territorios indígenas"9.

7 Decreto Supremo N2 23858: Reglamentos de las OTBs, Artículo 12: asociaciones de OTBs.
8 Al respecto ver el Decreto Supremo N' 23858 de 1994 que reglamenta la LPP. En el artículo 1' de dicho Decreto Supremo, se explica
las definiciones de Pueblo Indígena, Comunidad Campesina y Junta Vecinal.
9 Explicación de José Gabriel Guaseve, Presidente de la Central de Pueblos Indígenas del Beni (CEPIB).

151
 Por su parte, por ejemplo, el Alcalde de San Ramón, municipio fronterizo con Brasil,
me decía: "Mire, si vamos a aceptar a los campesinos que viven por aquí como
pueblos indígenas, yo le puedo asegurar que se nos viene un tremendo problema que
yo no sé quién lo para..., porque eso sí que nos va a generar tremendo conflicto con
los ganaderos...".

Sobre el mismo tema, un alto funcionario del Beni, departamento donde con mayor
fuerza se plantea la temática territorial-indígena, decía: "Yo no sé para qué seguimos
con el tema del territorio. Para mí desde que se aprobó la Ley, todos somos iguales,
ya se acabó la discriminación que antes había. Con la Participación Popular todos
recibimos por igual. Hoy todos somos iguales. Eso de seguir con la demanda de
territorios lo único que hace es dividirnos más y más".

El impacto social en la base rural es grande y se siente mucho más que en las
ciudades. Es el caso de Arque, población del valle cochabambino. Una investigación
realizada por una ONG que trabaja en la zona, explica que en cien años que tiene de
existencia la población de Arque, el Estado boliviano apenas invirtió 100 mil dólares.
Y de ese monto sólo el 0,5% favoreció al área rural. "Este año, con la Participación
Popular, en Arque, se van a invertir 500 mil dólares y el 70% de esos recursos en el
área rural" 10. Lo que no se hizo en cien años, se hará cinco veces más en un solo año.

Debido a que la utilización del término OTB 11 generó problemas con las
organizaciones campesino-indígenas de nivel nacional (CSUTCB, CEPIB, CIDOB), en
mayo de 1995 se firmó un convenio entre ellas y el Gobierno nacional, para retirar de
los reglamentos de la Ley el término OTB y referirse a los sujetos de la Participación
Popular por su nombre; es decir: junta vecinal, comunidad campesina, pueblo
indígena.

Mediante este Convenio se intentó desbloquear un aparente problema por el cual las
organizaciones campesinas alegaban que la LPP creaba nuevas organizaciones
campesinas, desconociendo las existentes. El convenio demostró que aquel
argumento no era cierto y que las organizaciones nacionales lo utilizaban sólo como
medio para evitar la implementación de la LPP en el área rural.

12. Si bien en la parte occidental del país se tuvo problemas con el término OTB
(Organización Territorial de Base), que engloba a todas la formas de organización
existentes en el país, en el Oriente este término no ha generado problemas. "Para

10 Explicación del Licenciado Jorge Lozano, investigador del Programa de Salud y Nutrición Alimentaria (PROSANA). Mayo de 1995.
11 Al respecto, la Confederación Sindical Unica de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) instruyó que ninguna comunidad
campesina solicite su personalidad jurídica hasta que se borre el nombre de OTB de la Ley. Según la dirigencia de la CSUTCB, el
Gobierno buscaba crear nuevas organizaciones para manipularlas. Sin embargo, con el pasar del tiempo se pudo comprobar que no era
esa la intención y se llegó a firmar un acuerdo.

152
 nosotros la cosa está clara como el agua. No es que hay que crear otra organización
como parecía al principio, sino que somos las mismas comunidades campesinas. Por
eso somos, por ejemplo, la `OTB comunidad Chaco Lejos'. Lo de OTB está bien no
más, además si así dice la Ley, así tiene que ser y hay que respetar"12.

En general, se puede comprobar un fuerte distanciamiento entre las bases

campesino-indígenas y sus dirigentes. Hasta finales de julio de 1995, a más de un
año de aplicación de la LPP, casi todos los dirigentes de las organizaciones
campesinas e indígenas a nivel nacional, se oponían y no apoyaban la LPP.

La actitud de los dirigentes era de escepticismo e indiferencia sobre la aprobación e

implementación de la LPP: "Es otra forma de tomarnos el pelo y de engañar a los
campesinos, no va a cambiar nada", decía Juan de la Cruz Willca, importante
dirigente de la CSUTCB. Este era, en general, el criterio de los dirigentes.

En cambio, la actitud de las bases era, y es, diferente. A pesar de la oposición de sus
dirigentes cupulares, en las comunidades había otra actitud. "Lo que hay que hacer es
aprovechar esto...; ya estamos viendo que como nunca se están haciendo obras en el
campo. No podemos ser ciegos, parece no más bien esta Ley de Participación
Popular, por eso para que no se distorsione tenemos que meternos"13.

De esa manera, a pesar de la oposición dirigencial, la mayoría de las solicitudes para

obtener la personalidad jurídica provienen de las comunidades rurales, ya sean
pueblos indígenas o comunidades campesinas. Se considera que en Bolivia existen,
entre pueblos indígenas y comunidades campesinas, 12 mil organizaciones de base.
Los datos de finales de agosto de 1995 muestran que ya 10 mil de estas
organizaciones de base rural han solicitado u obtenido su personalidad jurídica.

Se han organizado y realizado cientos de talleres de información y capacitación a

dirigentes de comunidades urbanas y rurales sobre la LPP con el objetivo de
informarles, para llegar, mediante ellos, a las bases que dicen representar. El hecho
es que el 90% de los dirigentes participantes en estos cursos y talleres no informan,
no transfieren a sus bases lo discutido y analizado.

Las instancias del Gobierno (llámese prefectura, Gobierno Municipal) reconocen a

los dirigentes comunales y optan por canalizar a través de ellos la información sobre
la LPP hacia las bases campesinas e indígenas. Pero, por su parte, las dirigencias, al
no transmitir e informar a sus bases, se convierten en una tranca para una efectiva
llegada a la base social. Cuanto más se informa a los dirigentes, menos se informa a
las bases.

12 Expresión de Damián Brito, Secretario Ejecutivo de la Central Unica de Campesinos de Guayaramerín, Beni. Agosto de 1955.
13 Expresión de Víctor Méndez, dirigente de la comunidad El Palmar, Chuquisaca. Enero de 1995.
 15. Dirigentes vecinales y campesinos con poca voluntad para explicar los alcances de la
LPP. Esta falta de voluntad tiene variados orígenes:

influencia de partidos políticos de oposición al actual Gobierno, que no acaban

de concebir que la LPP ha dejado de ser una Ley gubernamental para pasar a ser
una Ley del Estado boliviano;

cumplimiento a directrices sindicales superiores que instruyeron no proceder al

registro de las comunidades por considerar a la LPP una "ley maldita";14

temor a ser tildados de pro-gobiernistas u oficialistas si motivan positivamente

sobre la Ley.

Los Comités de Vigilancia (CV) son el ente articulador entre la sociedad civil y el
Gobierno Municipal 15 para lo que se determina formas de elección y funciones
específicas.

16. Decenas de dirigentes campesinos de nivel intermedio (Subcentral o Central

campesina) han sido elegidos o designados al Comité de Vigilancia (CV). Eso
significa, según ellos mismos, ampliar sus funciones e incrementar sus
responsabilidades. El nuevo rol les exige mayor inversión de tiempo y recursos. De
esa manera, para los representantes de los cantones alejados del centro poblado,
donde está la Alcaldía, el cargo de miembro del CV se vuelve altamente oneroso, en
tiempo y dinero, por lo que no es ejercido a plenitud.

Debido a que los integrantes del CV no reciben compensación económica alguna por
cumplir su función social, las tareas de control se están realizando sólo en los centros
urbanos y con la única participación de los representantes urbanos, desplazando a los
representantes del área rural.

En casi la mayoría de los CV la iniciativa está siendo llevada por los delegados de los
centros urbanos, porque son quienes más cerca se hallan del GM y les significa
menor inversión en tiempo y recursos económicos.

Esto redunda en que exijan mayor cantidad de obras en los pueblos de vecinos en
detrimento de las comunidades rurales. O, en su defecto, la calidad de las obras es

14 Al respecto, los sindicatos afiliados a la Central Obrera Boliviana (COB), encabezados por los maestros, a principios de 1995,
desarrollaron un proceso de desinformación y oposición, acompañada de movilizaciones, en contra de las leyes de cambio aprobadas
por el Gobierno: de PP, de Reforma Educativa y de Capitalización. A todas ellas las denominaron las "leyes malditas".
15 Art.10: Comité de Vigilancia; Art.11: Suspensión de los recursos de Coparticipación; Ley 1551. También en los Artículos 14 al 20 del
Decreto Supremo N2 23858: Reglamento de las OTBs.
 mayor en los centros urbanos que en los rurales por el control casi permanente que
realizan los delegados citadinos.

En varios lugares se puede apreciar la tendencia a escoger como miembros del cv a

gente vinculada a la parroquia del municipio, debido a que tienen un mayor nivel de
instrucción, pero también a que por detrás está el respaldo de la Iglesia que es
respetada por todos; especialmente por las autoridades del GM. "A los de la
parroquia no les levantan la voz (los de la Alcaldía), y si lo hacen el cura les tira un
carajazo. Por eso es no más bien que gente de la parroquia esté en el CV. Además,
ellos son más instruídos"16.

La labor de control por parte del CV no está debidamente asesorada, ya que no

cuentan con los instrumentos necesarios (contabilidad básica, lectura de planos,
análisis de licitaciones) para cumplir sus funciones. Es el caso de un Comité de
Vigilancia en el sur del país, que después de tanto insistir en que se le entregue la
documentación de las obras ejecutadas por la Alcaldía, una vez con los documentos
en las manos, no sabían por dónde empezar. "Era un montón de papel, cartas,
resoluciones, cuadros y números...; estábamos perdidos como marcianos en tierra. De
nada nos sirvieron los documentos. Por eso hemos mandado a uno de nuestros
miembros a que se capacite"17.

21. En algunos lugares los CV están generando conflicto con los Concejos Municipales
que sienten usurpadas sus funciones. No existe la explicación adecuada y pedagógica
sobre la diferencia entre controlar (función del CV) y fiscalizar (función del
Concejo).

Por ejemplo, en el Municipio de Icla, departamento de Chuquisaca, los miembros del

CV obligaron al Alcalde a destituir personal subalterno que trabajaba en la Alcaldía.
O el caso de aquel Prefecto que al momento de posesionar a los miembros del
Comité de Vigilancia de un municipio eminentemente rural, emocionado, les dijo:
"Señores, desde hoy ustedes son la máxima autoridad del municipio. Ustedes van a
fiscalizar todos los actos del Alcalde. "Y, para concluir, utilizando una expresión
figurativa, dijo: "No se olviden, son la máxima autoridad, si ustedes quieren pueden
colgarlo al Alcalde".

Ni bien pasaron tres semanas, llegaron noticias de que el Alcalde del municipio había
sido secuestrado por los vecinos y campesinos, porque se había negado a rendir
cuentas a los del CV. Estos, molestos, movilizaron al pueblo y secuestraron al
Alcalde para que les dé explicación de las malas obras que se estaban ejecutando. El
Prefecto inmediatamente se hizo presente en el lugar para solucionar el problema. Y
preguntó a los secuestradores: "¿Por qué han hecho eso?". Los del CV contestaron:

16 Expresión de vecinos de San Ignacio de Moxos, Beni. Julio de 1995

17 Expresión del Presidente del Comité de Vigilancia de Villa Abecia. Junio de 1995.

155
 "Este Alcalde es un ladrón, se está robando la plata de la Participación Popular. Le
hemos pedido cuentas y se ha hecho el loco. Los del Concejo no hacen nada. Usted
nos dijo que éramos la máxima autoridad...; y más bien que sólo lo hemos
secuestrado, porque usted nos dijo que podíamos colgarlo".

Los delegados al CV, especialmente campesinos, son avasallados por miembros del
GM o contratistas que ejecutan obras del municipio, continuando con la vieja práctica
señorial-racista que se resume en la expresión: "¡ningún indio me va a controlar!".

Los GM se niegan a prestar toda la información a los CV escudándose en la

disposición que éstos sólo controlan los recursos de coparticipación; el resto sólo se
debe informar al Concejo. "Mire, yo le voy a prestar toda la información que quiera
al CV, pero sólo sobre los recursos que me vienen por la Participación Popular. Yo
cumpliré lo que dice la Ley al pie de la letra. En el resto, los recursos propios, no
tienen porqué meterse."18

Varios CV no han sido dotados de oficinas y mobiliario como señala la LPP debido
al9:

— Los GM quieren evitar tener el ojo controlador de la sociedad civil cerca e

instalado "en su propia casa"20.

En el caso de los municipios pequeños, la dotación de ambientes y mobiliario

para el CV se vuelve algo oneroso para el presupuesto de la Alcaldía, ya que
debido a los pocos recursos que reciben de coparticipación y a la casi inexistente
entrada de recursos propios, dependen en su totalidad del 10% que asigna la LPP
para gastos de funcionamiento. Ese 10% , en la mayoría de estos municipios
pequeños, sólo alcanza para costear el funcionamiento del Gobierno Municipal.

Debido a que el CV no tiene recursos propios para su funcionamiento, algunos

alcaldes han empezado a cooptar a los miembros del CV mediante el pago de sus
pasajes, alimentación y alojamiento. Esto inhibe a los miembros del CV a realizar
una acción controladora independiente, porque "no podemos morder la mano del que
nos da comida".

26. La inexistencia de Planes Participativos de Desarrollo Municipal (PPDM)21

dificulta en extremo el trabajo de los CV ya que, al no contar con este instrumento, la

18 Expresión del Alcalde de Caranavi, La Paz. Febrero de 1995.

19 Artículo 17, del Decreto Supremo N 2 23858: Para el desarrollo de las actividades del CV, el GM respectivo proporcionará sin costo
alguno las oficinas y el mobiliario necesario.
20 Todos los GM están dando o tienen planificado dar ambientes al CV en los mismos predios de la Alcaldía.
21 A partir de la LPP y por iniciativa de la Secretaría Nacional de Desarrollo Rural (SNDR) se ha impulsado en 94 municipios del país
todo el proceso de planificación participativa en la que se han involucrado todos los actores del municipio. La planificación
participativa ha generado 94 Planes Participativos de Desarrollo Municipal (PPDM) a cinco años plazo. Se tiene planificado replicar la
experiencia en los 218 municipios del país.

156
 función de control se dispersa según la dispersión de las obras que ejecuta la
Alcaldía. De esta manera, la tarea de control por parte del CV se hace errática.

En cambio, no ocurre lo mismo en los municipios donde existe el PPDM, ya que este
instrumento se convierte en el referente necesario para elaborar los Planes Anuales
Operativos y, luego, controlar su ejecución.

Además, el PPDM permite que el CV no sólo tenga control sobre los recursos de
coparticipación sino sobre el total de recursos que maneja el GM, ya que al momento
de elaborar el PPDM se toma en cuenta todos los recursos que ingresan al municipio.

C. AGENTES GUBERNAMENTALES: LAS UNIDADES DE FORTALECIMIENTO

MUNICIPAL DE LAS CORPORACIONES DE DESARROLLO
DEPARTAMENTAL22

27. Las Unidades de Fortalecimiento Municipal (UFM) de las CORDEs en casi todos los
departamentos, a pesar de ser los principales responsables de la implementación de la
LPP en los municipios, no son valoradas como tales por las instancias superiores, y
sólo son vistas como instrumentos de propaganda política. Veamos algunos datos:

Algunas UFM carecen de movilidades y combustible para desplazarse, no se les

paga los sueldos a tiempo y peor aún los viáticos por viaje realizado a las
comunidades. Esto lleva a que, sin ser el único motivo, se incumplan los
compromisos a nivel de horarios y fechas previamente establecidos con los
municipios. De esta manera se impide una mayor efectividad en el trabajo y se
le resta seriedad y confiabilidad al proceso por parte de los actores municipales.

En general, la precariedad de recursos humanos y materiales con los que se

desenvuelven las UFM es preocupante. Como decía un trabajador de una UFM:
"Acá le ponemos empeño, alma, vida y corazón, porque creemos en esto.
Muchos de nosotros, que ahora trabajamos en la aplicación de la LPP, venimos
de una práctica política izquierdista...; siempre hemos estado contra el Estado
anticampesino. Hoy existe la posibilidad de revertir esa realidad. Por eso le
ponemos todas nuestras ganas, aunque no tengamos recursos".

Escasa llegada de los personeros de las CORDES, de los personeros de las UFMs
a la base social que se refleja en que las comunidades y juntas vecinales
desconocen:

22 Las Unidades de Fortalecimiento Municipal (UFM), nombre que utilizaremos en el presente texto, de las nueve Corporaciones de
Desarrollo (CORDEs) fueron creadas a partir de la aprobación de la LPP. Estas UFMs, que en algunos lugares tienen el rango de
Departamento y en otros el de Gerencia, son los brazos operativos de la Secreataría Nacional de Participación Popular (SNPP) en todo
el país, ya que la SNPP no tiene oficinas regionales.
 Los formularios de solicitud de personalidad jurídica.
Los requisitos para obtener la misma.
Los derechos y deberes de las comunidades y juntas vecinales establecidos
en la LPP.

Varias UFM no cuentan con el personal adecuado: algunas tienen gran cantidad
de personal pero sin la capacitación y motivación suficiente como para llegar a
las comunidades rurales; en cambio, otras tienen muy poco personal en ciertos
casos muy motivado y en otros no calificado para la tarea a desarrollar.

El trabajo de la UFM es violentado por las prefecturas, subprefecturas y secretarías de

salud y educación que no coordinan con las UFM el trabajo de campo sobre la LPP.
En muchos lugares se repiten cursos, se dan datos contradictorios, se establece una
especie de competencia maliciosa que redunda en un impacto negativo en las
comunidades.

Los personeros de las UFM no comprenden, en general, y quizá el error no está en

ellos sino en instancias superiores, que su rol no es la de agitador o comisario
político. No asumen que esta Ley es del Estado boliviano y, como tal, su rol es el de
profundizar la revolución silenciosa no como propaganda, sino como instancia de
apropiación e involucramiento societal de los cambios que se proponen. En vez de
agitador, comunicador; en vez de predicador, concientizador; en vez de manipulador,
movilizador.

En algunas CORDEs y sus operadores las UFMs no logran comprender la Bolivia

profunda, ésa que reconoce la LPP, por lo que descuidan el contacto con las
comunidades campesinas e indígenas. Y cuando lo establecen, no comulgan con
ellas, les instruyen; no las guían en el proceso, les mandan. Esta forma de
relacionarse provoca distanciamiento entre personeros de las UFM y las bases
campesinas. En definitiva, entre los personeros de las UFM, en general, es dominante
la concepción y práctica paternalista hacia los comunarios.

En Chuquisaca, la Corporación de Desarrollo (CORDECH) ha instituido Unidades de

Fortalecimiento Institucional (UFIs) en cada municipio, con tres personas por cada
uno. Los resultados de esta experiencia son altamente satisfactorios debido a que en
menos de un año ya han alcanzado casi el 100% de comunidades urbanas y rurales en
proceso de recibir sus personerías jurídicas y han conformado casi la totalidad de los
Comités de Vigilancia. Es el departamento más avanzado en lo que a registro de
comunidades y conformación de Comités de Vigilancia se refiere.

La experiencia de las UFIs de Chuquisaca es altamente aleccionadora sobre la forma

en que se debe encarar una reforma si se quiere su aplicación inmediata. El contacto
diario, la permanente acción asesora de los personeros de las UFIs ha posibilitado que
la LPP en Chuquisaca sea asumida de forma rápida y menos conflictiva. Es así que,
mientras en el resto del país aún estamos con los problemas a nivel del registro de
 comunidades y menguando la resistencia sindical a la LPP, en Chuquisaca este
proceso ya ha sido superado de lejos y se hallan dedicados a solucionar los
problemas emergentes del funcionamiento de los Comités de Vigilancia e inmersos
en el proceso de elaboración de los PPDM.

Sin embargo, también se puede detectar una actitud paternalista en la que las UFIs, en
vez de dinamizar el proceso conjuntamente con las comunidades, se han convertido
en los que han acelerado y ejecutado el trabajo de las comunidades, sin tomar en
cuenta sus ritmos. Se puede apreciar una leve suplantación de roles: han hecho
aquello que los comunarios "no podían hacer" (llenado de formularios, elaboración
de estatutos, reglamentos, etc.) sin darse cuenta que si bien eso garantiza éxitos
estadísticos, no es aval de involucramiento societal.

Por otro lado, también se puede comprobar una marcada dependencia de los
Gobiernos Municipales, especialmente pequeños, al accionar de las UFIs. Debido a la
carencia de recursos humanos y a las propias limitaciones en que se encuentran en
los municipios rurales, la presencia de personeros de las UFIs ha sido la tabla de
salvación de muchos Gobiernos Municipales. Esta relación de inicial colaboración se
ha ido convirtiendo en perniciosamente dependiente. Hay casos en que el Alcade o el
Concejo Municipal no hacen nada sin consultar previamente al personero de la UFI.

32. En general, se puede apreciar que la gente, ya sea urbana o rural, está desinformada
sobre los aspectos de la LPP, debido a que, entre muchos otros factores, las instancias
encargadas (llámese Ministerio de Comunicación, CORDES, Prefecturas y Alcaldías)
emiten mensajes sobre la PP sin tomar en cuenta los destinatarios (v.g.: mensajes en
castellano, priorización de los mensajes por televisión y en prensa escrita en un país
donde existe un elevado índice de analfabestismo, los idiomas nativos son
dominantes y la televisión tiene sólo llegada urbana).

Se evidencia la ausencia o débil aplicación de políticas comunicacionales que

busquen el involucramiento societal en el proceso de la PP. Es decir, la comunicación
desde las instancias estatales no ha logrado aún incorporar los elementos de la
comunicaciónm de base que posibiliten una mayor apropiación de la Participación
Popular por parte de la sociedad civil.

Esta ausencia, sumada a otras, ha dejado el campo abierto para que agentes opuestos
desacrediten y deslegitimen la LPP ante los indígenas y campesinos de base. Por
ejemplo, eso explica la resistencia inicial a la LPP en las comunidades, ya que
algunos maestros rurales que están constantemente con ellos "informaron" que
mediante esta Ley el Gobierno pretendía cobrar mayores impuestos, quitar la tierra a
los campesinos y privatizar los servicios básicos de salud y educación.

En todo caso, es bueno resaltar el impacto que tuvieron las "Jornadas de

Participación Popular" impulsadas desde la Secretaría Nacional de Participación
Popular y ejecutadas por las UFM. Estas jornadas, que son explicitadas en otro

159
 capítulo del presente libro, han marcado la diferencia y han demostrado que es
posible generar procesos comunicacionales de base en los que los niveles de
involucramiento social sean espontáneos.

Algunas CORDES han empezado a editar materiales populares para explicar algunos
aspectos de apoyo a los Gobiernos Municipales en temas administrativos.

Para los funcionarios de las UFMs trabajar en la implementación de la LPP ha

significado profundizar sus conocimientos: "Hasta hace una año atrás creía conocer
mi Departamento y el lugar y entorno en donde he nacido...; pero resulta que con el
trabajo desde la UFM he descubierto que muy poco conocía y he aprendido mucho.
He conocido lo más profundo de nuestro país y recién lo valoro y me doy cuenta que
antes vivíamos de espaldas a esa realidad; actuábamos como extranjeros en nuestra
propia tierra, nuestros conocimientos eran los del turista, sólo la superficie y nada de
lo profundo"23.

La experiencia acumulada por parte de los funcionarios de las UFMs de todo el país
es un desafío a ser recopilado y sistematizado. El personal que, a pesar de todas las
limitaciones, ha trabajado durante estos meses de aplicación de la Ley tiene mucho
que enseñarnos.

D. GOBIERNOS MUNICIPALES: CONCEJO Y ALCALDE

Casi ningún Gobierno Municipal (GM) ha instaurado oficinas dedicadas a la PP.

Entre los funcionarios de los GM existe total anomia para incentivar el registro de las
comunidades rurales y urbanas.

Los Concejos Municipales no salen a las comunidades rurales a averiguar, motivar y

recoger criterios de sus mandantes. Los Concejos son una instancia poco relacionada
con la base social. Esto se debe en gran medida a que los actuales concejales (hasta
enero de este año) han sido electos en base al sistema electoral vigente antes de la
aprobacion de la LPP, mediante el cual sólo votaban los habitantes del centro urbano
más poblado, sin que sea aún la sección municipal el espacio territorial
jurisdiccional.

La mayoría de los concejales municipales desconocen aspectos básicos de la Ley, ya

que tanto las CORDES como instancias no gubernamentales han priorizado la
capacitación a los Alcaldes y dirigentes de comunidades, y no han tomado en cuenta
a los concejales que forman el órgano legislativo y fiscalizador del Gobierno
Municipal.

23 Expresiones de Aníbal Acuña, operador de la LPP en la UFI de Chuquisaca. Agosto de 1995.

160
Muchos concejales, especialmente de municipios predominantemente rurales, sólo
se reúnen para aprobar cuestiones administrativas y cobrar sus dietas. De la mayoría
de estos concejales sus ingresos económicos no provienen de los actos de
fiscalización al Ejecutivo municipal, sino de otras actividades vinculadas al comercio
o trabajos estables en los centros urbanos más cercanos.

En este punto resumiré algunos de los obstáculos que han presentado miembros del
GM a comunidades y juntas vecinales para obtener la personalidad jurídica:

Varios GM están exigiendo a las comunidades que compren nuevos libros de

actas, ya que los que poseen las comunidades, a juicio de los concejales o el
Alcalde, son demasiado viejos o están mal presentados. En muchos casos les
exigen que las actas deben estar hechas con letra bien legible (letra palmer) y
que las actas deben estar refrendadas por un abogado o una autoridad ya sea
municipal o prefectural para que, dizque, tengan validez.

En otras partes se está exigiendo que las firmas de los solicitantes comunales del
registro tengan el debido reconocimiento de firmas que realiza un abogado.

En algunas partes se ha obligado que los estatutos y reglamentos estén

debidamente redactados. Es decir, con el lenguaje propio de los abogados para
que tengan validez.

También se ha llegado a exigir que los límites de las comunidades, es decir el

croquis de la comunidad, sean refrendados por un topógrafo o que vengan con el
más mínimo detalle, tanto que se acerquen a un mapa. Es más, hasta se les ha
pedido que el mapa esté dibujado en papel cebolla y con tinta china.

Algunos GM han exigido, especialmente a comunidades rurales, que la directiva

comunal, para ser reconocida como tal, debe ser posesionada por una autoridad,
ya sea el Subprefecto, el Presidente del Concejo o el Alcalde.

En algunos municipios, especialmente de Pando, Tarija y Beni, no se han podido

constituir Gobiernos Municipales porque la capital de la Sección queda en la
propiedad del hacendado ganadero o maderero que tiene como pobladores a sus
empleados en barracas que pertenecen al patrón. Las comunidades de la Sección que
no están empadronadas, es decir que son libres, no pueden registrarse porque no
tienen Gobierno Municipal constituido.

En municipios donde la propiedad de la tierra no está consolidada en favor de los

comunarios (zonas de ex-haciendas o con presencia patronal actual), la apatía de los
comunarios a impulsar mejoras (obras de micro-riego, caminos vecinales, mejora de
la producción) es alta. "¿Para qué vamos a arreglar esto? Seguro que si hacemos una
obra de micro-riego, estas tierras se vuelven atractivas y seguro vuelve el patrón". La
no tenencia de títulos de propiedad sobre la tierra es para los campesinos una causa
de incertidumbre y un dejar estar las cosas en statu quo.
 En algunas municipalidades, especialmente de las ciudades grandes, se ha llegado a
convenios con las federaciones de juntas vecinales para controlar el registro de éstas
y evitar manipulación de ambas partes. Lo cierto es que este convenio se ha
convertido en una traba, ya que entre las partes no logran ponerse de acuerdo a qué
junta vecinal reconocer y a cuál no.

Por otro lado, los Gobiernos Municipales quieren tener bajo su control a la mayoría
de las juntas vecinales, para lo que están incentivando desconocimientos de
directivas elegidas con anterioridad a fin de forzar la elección de nuevos dirigentes
adeptos al partido de turno que está al frente del ejecutivo municipal.

La participación de los ciudadanos en la elaboración de los Planes Anuales

Operativos (PA0s) es aún muy débil. Esto se debe a la falta de mecanismos propios
(ya sea de las comunidades o del GM) que incentiven la participación. Por otro lado,
los Alcaldes están acostumbrados al ejercicio paternalista y regalón de las obras que
proyecta.

En algunas secciones municipales las Alcaldías son aún feudos de clanes familiares,
mientras que en las ciudades medianas y grandes, la Alcaldía se ha convertido en el
mayor generador de empleo.

Un buen Alcalde es, en el concepto de la gente común, el que interpreta

correctamente las necesidades del pueblo; el que, por lo tanto, actúa como un buen
padrino regalándonos lo que necesitamos. La idea de un Alcalde consultador,
participativo, no está aún enraizada entre los vecinos. ¡Cuánto mejor para los
Alcaldes!

La falta de personal calificado en los muncipios alejados de los centros urbanos está
obligando a que los GM contraten personal externo, con salarios elevados, para que
les ayuden en los aspectos administrativo-contables, lo que les significa erogar
muchos recursos.

En general, el rol del Alcalde y de la Alcaldía ha sido revalorizado. Esto se expresa

en que el GM se ha convertido en el referente local para cualquier tipo de actividades.
"Hoy ser Alcalde es ser alguien importante...; no es como antes, que al Alcalde nadie
le daba importancia"24.

49. Entre los actores del municipio, por las obras que se están realizando, se relaciona
Participación Popular básicamente con escuelas, postas sanitarias y arreglo de plazas.
Como me decía el Alcalde de Villa Tunari: "En estos próximos años los municipios
nos vamos a vestir con lo que más necesitamos: plazas, escuelas, postas sanitarias,

24 Expresión del Alcalde de Puerto Rico, Pando. Junio de 1995.

 caminos vecinales. Pero eso no vamos a hacer siempre. Tenemos que diseñar nuevas
estrategias para mantener las escuelas, postas sanitarias". La dimensión sustentable
del proceso, es decir, la de inversión para la generación de riqueza municipal, no está
siendo lo suficientemente difundida ni remarcada. Es un desafío pensar y
operacionalizar el municipio productivo.

El concepto de mancomunidad está restringido sólo a la esfera de la administración

de recursos financieros, sin potenciar la dimensión económico productiva y el acceso
complementario a la biodiversidad entre municipios. La mancomunidad no sólo debe
ser operacionalizada como medio de solucionar debilidades administrativas o
poblacionales, sino como instrumento para el desarrollo integral.

Por otro lado, algunos municipios han iniciado experiencias novedosas de

intercambio intermunicipal. Tal es el caso del municipio de Tiquipaya en los valles,
que ha establecido convenio con un municipio del Trópico para la adquisición de
productos. "Resulta —explica el Presidente del Concejo Municipal de Tiquipaya— que
nosotros estamos dando el desayuno escolar a los niños de las escuelas. Hasta ahora
les dábamos un pan y su tasa de leche con chocolate. En el Chapare se están
pudriendo miles y miles de plátanos porque no tienen mercado o porque el precio es
bajo. Nosotros les hemos dicho a los chapareños que les compramos semanalmente
50 toneladas de plátano. De esa manera les ayudamos a vender su producto y ellos
nos ayudan a mejorar la dieta y alimentación de nuestros niños, que en vez de comer
harina, coman plátano que, no hay por donde perderse, es cien veces más alimento
que el pan".

52. A partir de los Gobiernos Municipales se están revalorizando las acciones culturales
y productivas del municipio. Es así que las ya casi desaparecidas ferias productivas o
artesanales están volviendo a revivir. Algunos ejemplos:

En el municipio de Villa Serrano, Chuquisaca, a partir de este año se reinstaura el

Festival del Charango. Como decía el Alcalde local: "Por fin, y gracias a la
Participación Popular, el país se enterará cuál es la cuna del charango. Hace muchos
años teníamos este festival, pero se fue perdiendo porque los financiadores también
desaparecieron. Hoy, como ya tenemos dinero, nuestra cultura volverá a cantar en la
tierra donde nació".

De la misma manera han resurgido las ferias del pescado en los municipios del
trópico, de la manzana en los valles, de la papa en el altiplano. "Este año queda usted
invitado a la fiesta de la vendimia en Camargo; después de veinte años volvemos a
reeditar esta fiesta tan típica de nuestra región". Y con ello la actividad turística se
reaviva: "Si usted quiere venir al Festival del Charango, apúrese que ya las agencias
de turismo están llenando sus cupos".

163
 Apropiarse de la Participación Popular,
descentralizar la Comunicación
Miguel Bustos Quiroga
Sergio Molina Monasterios

El Estado nacido con la República transitó el camino recorrido por la mayor parte de los
estados latinoamericanos: el desencuentro con sus sociedades y la lucha estéril por un ideal
jamás alcanzado, la unidad nacional. Y en ese transcurrir tuvo que dotarse de infinidad de
instrumentos que colaboraran en su tarea, entre ellos, una política comunicacional (cuando la
hubo) que le siguió en suerte; un Estado centralista, necesariamente tiene formas de
comunicar del mismo cuño.

Ese Estado simplemente buscó propalar una legalidad casi inexistente, el cumplimiento de
sus determinaciones; sin importarle lo que al respecto pensara su sociedad, desplazada y
olvidada.

Por supuesto, en la mayor parte de los casos, no logró concretar este deseo y lo que se
vivió, más bien, fue una larga seguidilla de incongruencias donde la sociedad civil llevó la
peor parte. Las consecuencias fueron desastrosas: largos períodos autoritarios, ruptura del
diálogo y, por tanto, mayor inviabilidad de un desarrollo armónico y coherente del país.

A. EL NUEVO ESTADO

Incluso el Estado nacido de la Revolución de 1952 (un nuevo impulso para la

construcción de esa unidad mítica), con todos los cambios transformadores y progresistas que
trajo aparejado, mantuvo una política comunicacional centralista: homogeneización del
mensaje y de los códigos, unidireccionalidad; no tenía muchas más opciones.

No se quiere decir con esto que fue una actitud consciente de los gobernantes; en la mayor
parte de los casos no existieron políticas, estrategias, planes comunicacionales y, por defecto,
las pocas acciones comunicacionales e informativas que se desarrollaron, transcurrieron por
los carriles del centralismo y la concentración'.

El Estado surgido el 52 concentró las instituciones más grandes (había creado

COMIBOL, por ejemplo), era el mayor empleador (sobre todo en la administración pública,
las minas y YPFB), el mayor productor (en ese entonces minerales y petróleo), el poseedor y
el que otorgaba las tierras, etc.

Al no haber ninguna otra estructura que unificara la nación, el Estado, el gobierno y el

partido convergen tras ese objetivo2.

Pero los varios intentos de lograr la unidad nacional y la centralización fracasaron

estrepitosamente. No es difícil comprobarlo recorriendo la geografía de nuestro país.

Puede decirse, incluso, que antes de ese proceso, la oligarquía era más "descentralizadora"
como lo atestiguan el desarrollo compartido entre las ciudades capitales de algunos
departamentos y las intermedias en ciertas regiones del país; urbanización que expresa cierta
industrialización y modernización social (la tradición y la literatura han sido los lugares
privilegiados de expresión sobre este punto)3.

Ahora bien, la centralización excesiva, por obra de un reflejo distorsionado, fue trasladada
a cada uno de los departamentos que buscaban de una u otra manera conseguir una alícuota
del poder que emanaba de La Paz.

Lo cual dará lugar a centros de poder urbano regionales, representados, sobre todo, por
los movimientos cívicos que, a su vez, son el resumen de oligarquías con una gran
concentración económica. Por tanto, movimientos capitalinos "centralistas" que no tenían en
cuenta el entorno provincial.

El discurso contestatario regional al poder central existe durante un largo período de

nuestra historia, cargado de fuertes enfrentamientos y acuerdos, consensos y luchas.

En resumen, lo que se podía percibir a nivel departamental era una reproducción del
esquema nacional; si bien se criticaba el centralismo, se lo replicaba regionalmente: como se
dijo, la estructura estaba diseñada del centro a la periferia.

De esa forma, si alguna provincia se desarrollaba era de forma independiente, porque sus
riquezas naturales lo permitían o por características peculiares del lugar, pero nunca como
resultado de un proceso planificado y coherente.

Eso sí, hubo un atisbo de política agitativa y de propaganda, lo que se plasmó, por ejemplo, en la creación del Instituto Nacional de
Cinematografía y en los primeros noticieros en este formato que hizo el Estado boliviano.
Paradójicamente, la política comunicacional descentralizadora de la Secretaría Nacional de Participación Popular retomó estas
prácticas, más de 40 años después.
2 Casi todos los movimientos nacionalistas importantes del continente tuvieron una concepción parecida, es el caso del PRI en México,
el peronismo en la Argentina, etc.
3 Son ejemplos típicos La Chaskañawi, La candidatura de Rojas; el doctorcito en la casa de hacienda o sea en la provincia. Los legados
arquitectónicos olvidados que hacen referencia al otrora poderío señorial provincial, etc.
 A lo largo de esos años se consolidaron polos de progreso (siempre en el marco del
desarrollismo, hijo de la época) que darán a luz, con el tiempo, a Corporaciones Regionales de
Desarrollo, al reparto de regalías, etc., intentos que no impiden la reproducción del esquema;
por el contrario, se convierten en firmes aliados de éste. Ahora, la ciudad capital
departamental es la mayor generadora de empleos y de servicios, junto con el centro del
poder: La Paz.

Y antes, las luchas regionales habían obtenido la creación de Cómites de Obras Públicas a
Santa Cruz, para paliar una situación que año tras año se tornaba más insostenible. Lucha que
expresaba reivindicaciones elementales: salud, educación, servicios, etc4.

Pero no fueron estériles; comienzan a desarrollarse muy embrionariamente algunas

regiones, se construyen nuevas obras, se urbanizan las ciudades. Todo esto se traduce en un
fortalecimiento creciente de algunas capitales departamentales y ciudades intermedias.

El dinamismo económico localizado supone sus propias distorsiones, entre ellas, los
movimientos de migración intra e interdepartamental que darán como resultado grandes
conglomerados urbanos.

Las provincias lo único que podían hacer era mirar, admirar y migrar a la ciudad, dándose
las espaldas a ellas mismas. La supervivencia de la cultura estaba enmarcada en la forma
como se imbricaba e hibridaba en la cultura hegemónica y no solamente en como resistía;
cultura hegemónica que quería ser totalizadora, pero sin encontrar la manera de hacer
desaparecer a las otras. No podía.

Se trató de un proceso desigual donde los pueblos, que por muchísimos años (muchos
más que nuestra vida republicana) se habían mantenido fieles a determinada forma de vida,
tenían que olvidar sus costumbres y su cultura para que el Estado los tenga en cuenta. Pero el
olvido sólo fue una estrategia de sobrevivencia. La imposición que venía de un extremo se
tradujo en reserva del otro. Si bien los pueblos se vacían, las comunidades resisten.

Ahora bien, si a nivel nacional el Estado centralista tuvo un correlato comunicacional, en

los departamentos ocurre otro tanto, cada uno se convierte en el mayor emisor
comunicacional. Para enterarse qué pasaba había que desplazarse a las ciudades. Es el
provinciano que se encuentra "fuera" y a la vez en medio de un contexto agresivo: lugar de
lucha pero también de seducción y encuentros.

El Estado en procura de la construcción de ese oscuro objeto deseado (la unidad nacional)
busca no sólo la creación de polos de desarrollo, de la industrialización, la imposición de una

4 La lucha se simbolizó hasta musicalmente, por ejemplo, la canción oriental que pedía el 11 por ciento (de regalías). Un número que re-
sume las reivindicaciones cívicas y el derecho de las regiones por participar de un Estado que más bien las apartaba.
5 Vale la pena (y no sólo anecdóticamente) tener en cuenta que el proceso de concepción e implementación de la Participación Popular
fue conducido por un Presidente que vivió largamente fuera del país y un Vicepresidente que fue dirigente indígena y oriundo de una
provincia netamente campesina. Esto es, por hombres "externos" al transcurrir cotidiano y a la cultura de la ciudad de La Paz. Lo mis-
mo ocurre con la mayor parte del equipo ejecutor de la Participación Popular, que por lo menos en sus inicios estuvo conformado por
profesionales del "exterior" de la República, esto es las provincias y departamentos alejados de La Paz (con un predominio claro del
oriente boliviano).

167
legislación, una religión, una moneda, sino también (y sobre todo) de una sola lengua a través
de la castellanización, de la lectoescritura, de la imposición de determinados valores a través
de la comunicación. Deseo no concretado, frustración histórica e incapacidad de la clase
política y, a la vez, condición de posibilidad.

B. UN ESTADO INCOMUNICADO

El Estado no se comunicaba. La telefonía, el telégrafo, la banda lateral, no eran

reivindicaciones menores sino luchas históricas de las provincias: una de las prioridades era
saber qué pasaba en ese centro que no las tenía en cuenta, pero al que sí tenían que mirar para
sobrevivir.

El modelo de comunicación es armónico con el sistema socioeconómico: mezquindad en

el reparto del poder, en la transmisión de información, en la comunicación. Pero esto no
significa que pudiera existir otro, independiente o hasta contrapuesto. La comunicación aquí
está entendida como un fenómeno que atraviesa cualquier proceso y le otorga espesor.

Una metáfora de la ruptura que existía entre el Estado y la sociedad civil la constituye el
telégrafo. Como se sabe, el gobierno, sobre todo después de la Guerra del Chaco, controló el
medio de comunicación más importante para vincular el centro a la periferia, el telégrafo, y
luego la incipiente telefonía. En ese entonces nacen funcionarios casi literarios: ellos eran los
únicos que sabían qué querían decir las rayas y los puntos que se escuchaban en medio de una
estática fenomenal ante las miradas atentas de casi todo el pueblo que esperaba una respuesta.

Entre todos, a duras penas, intentaban descifrar y entender la transmisión, pero no podían
contestar nada; se podía saber que no iban a mandar los medicamentos ansiados, pero no decir
que eso era injusto. No había posibilidades de intercambio6.

El Estado es el emisor inidentificable y a la vez omnipotente. Decíamos, no hay

respuesta... aunque quizá sí, a través de la lucha, la reivindicación y la protesta. Lucha contra
quien impide responder o sugerir o ayudar: es la continuación de la cultura del enfrentamiento
en contraposición a la cultura democrática, de la negación antes que de la construcción.

El Estado interpela a la sociedad civil y le dice: ¿tú quieres comunicarte conmigo?

Entonces, aprende el idioma y la forma en que hablo, aprende a utilizar los medios que utilizo,
aprende mi lengua.

Es el auricular que escuchaba ese operador de radio; un auricular que servía para
escuchar, no para transmitir. El auricular de la espera, de la recepción y de la imposición. No
el del diálogo o el intercambio.

6 Dice una canción de protesta: "Entre tu pueblo y mi pueblo, hay un punto y una raya...". Lo que nos separa es tan elemental pero a la
vez tan complicado; dos signos de gramática y a la vez un problema irresoluble de comunicación.
El tiempo ha pasado y ahora el mensaje va por radio local y en idioma nativo, la interacción es casi inmediata, pero esa ya es otra
historia.

168
 Ese único auricular del telégrafo que escuchaba nuestro personaje, es el símbolo de la
unidireccionalidad y verticalidad de la comunicación boliviana.

La expresión gráfica de ese viejo Estado puede simbolizarse a través de la figura de un

triángulo:

ESTADO

GOBIERNO

PREFECTURA

MUNICIPIO

COMUNIDAD

Un triángulo que representa a la comunicación organizada en función a las necesidades

del propio modelo. Un pequeño sector en la punta que irradiaba el proceso hacia abajo, de
forma descendente y con un sistema de prioridades claramente identificadas.

Situación replicada en cada departamento, reproducción del esquema nacional; sólo que
esta vez hacia las demás provincias.

Este cuadro generó luchas y experiencias de todo tipo que dieron como resultado un país
insostenible y, precisamente por eso, dotado con las herramientas necesarias para
transformarlo.

C. HISTORIAS

El Estado centralista trajo junto con él corrupción y autoritarismo, despilfarro e

ineficiencia. Pero también, al mismo tiempo, historias épicas como la del Capitán Grande
Bonifacio Barrientos.

Barrientos, líder histórico de los guaraníes, hizo una larguísima travesía a pie desde el
Izozog hasta la ciudad de La Paz, para pedir al Presidente de la República que no les quitaran

169
sus tierras. Durante días —en los cuales muchos de los miembros de la expedición perdieron la
vida—, caminaron hasta el centro del poder para pedir lo que no podía ser puesto en duda: su
derecho a un territorio. Al llegar fue recibido por el Presidente de ese entonces, Hernando
Siles, quien tuvo la deferencia de complacerlos.

Sin embargo, lo dramático de la historia es el viaje en procura de algo suyo, y, más

trágico aún, que no pudieran solucionar el problema en su provincia o en la capital
departamental. Tragedia colectiva, una de las explicaciones de nuestro fracaso nacional.

Mucho tiempo transcurrió hasta 1990 cuando cientos de indígenas caminaron 640
kilómetros para dirigirse a La Paz en busca de reivindicaciones que no eran económicas o
políticas, sino de re-conocimiento; demanda insatisfecha por una clase política y sus
correlatos sociales (la "sociedad oficial"), que les negaba incluso derecho a la ciudadanía.

Más de 60 años entre las dos marchas, sin embargo, la historia casi no ha cambiado.
Comunidades a las que se les negaba la existencia, que no eran noticia para la política y la
comunicación que se consumía alrededor de la plaza Murillo7.

Después de infinidad de historias similares (y aunque la respuesta se hizo esperar),

comienza una transición casi natural: el Estado no puede imponerse y, por tanto, comienza a
escuchar; escucha que luego retornará a la sociedad en forma de leyes y decretos. Las
reivindicaciones y protestas toman otro formato en Palacio de Gobierno y en el Congreso. El
Estado y la sociedad civil después de una larga trayectoria de transacciones, encuentros y
escucha, logran un punto de encuentro, inician el diálogo nacional: la Ley de Participación
Popular y de Descentralización8.

D. EL PUNTO DE ENCUENTRO

Comienza a surgir el nuevo escenario, fundado a partir de la escucha y del intercambio,

de la funcionalización del Estado respecto a las organizaciones ya existentes en la comunidad.

Necesario por cuanto el antiguo modelo había demostrado su ineficiencia9, Bolivia era el
último carro de una locomotora que había desviado su camino hacia el progreso.

7 Otras marchas de distinto signo pero equivalentes son "La marcha por la vida" de los mineros relocalizados realizada en 1985 o, más
recientemente, la de los cocaleros en 1994. La ciudad de La Paz, la cumbre del poder, también debía ser la de la protesta.
El Presidente Gonzalo Sánchez de Lozada, irónicamente, afirmó —luego de que el proceso de descentralizción se puso en marcha— que
lo hacía para que ya no se tiraran más piedras en la sede de gobierno y para que los manifestantes lo hicieran en cada uno de sus
departamentos.
8 Junto a todas las reformas estructurales al Estado. Cabe destacar entre ellas, la reforma a la Constitución Política del Estado, la
Reforma Educativa, la Capitalización, etc.
9 Hasta 1993 el eje central (La Paz, Cochabamba, Santa Cruz) recibía el 90,9% de los recursos de coparticipación y el resto de los
departamentos el 9,1%; por otra parte, las ciudades capitales recibían en ese mismo año el 92,1% frente al escaso 7,9% de
coparticipación destinado a las provincias.
En 1995, con la plena vigencia de la Ley de Participación Popular, el eje central recibirá el 68,1% de la coparticipación, una
disminución sustancial. Además —y este es el dato más ilustrativo—, las ciudades capitales se quedarán sólo con el 38,9% de la
coparticipación frente a un 61,1% que recibirá el resto de las provincias.
Aun si la inversión de los recursos antes de la Ley de Participación Popular hubiera sido óptima (no es el caso), la inequidad
necesariamente generó distorsiones.

170
 El cambio de los paradigmas y de las perspectivas a nivel internacional l o y sobre todo la
lucha del pueblo boliviano por re-conocerse configurarán y prepararán ese lugar de encuentro
entre el Estado y la sociedad civil.

El Estado reconoce y activando el potencial comunitario y plural existente en Bolivia y

asumiendo su verdadera naturaleza a través de la Ley de Participación Popular.

El Estado que sólo hablaba y era recibido a través de un auricular, ahora escucha y

"ofrece una metodología para operativizar la Escucha del Estado a su Sociedad: la

Planificación Participativa...(y esto significa que) la democracia empieza a ser algo
concreto e interactivo..."11

Así, se dota de los instrumentos que le permitirán escuchar al Otro: la planificación

participativa y su natural conclusión en un Plan de Desarrollo Municipal.

"Si la Ley de Reforma Agraria concedió nacionalidad a los excluidos; la Ley de

Participación Popular reconoce la ciudadanía a los marginados"12.

E. LA NUEVA ETAPA

La Participación Popular emerge así como producto de la lucha de la sociedad civil y de

los intentos frustrados del Estado por imponerse sobre ella. Es el final de la unilateralidad, el
comienzo de la escucha.

Esta primera etapa de una "nueva República" 13, comienza a ser repensada y a repensarse;
y ya no sólo el Estado, sino toda la política en su conjunto.

Así, una transformación de esta naturaleza debía dotarse de estrategias de comunicación

que estuvieran a su altura. Necesitaba tener un correlato acorde a su magnitud.

Es que utilizar medios o mensajes que no denoten equidad y participación, iría contra el
mismo espíritu de este nuevo Estado.

10 "El derrumbe epoca! del socialismo repercutirá también en Bolivia y se dejaría notar en casos tan concretos, y significativos, como que
empieza a derretirse, en la cabeza y en el corazón de los bolivianos, la lógica de guerra civil que caracterizaba a nuestra sociedad...
Estado y sociedad empiezan a dialogar, aprender e interactuar mutuamente". Javier Medina; Una Eutopía posible y sensata. La
Participación Popular como fruto de las luchas sociales en Bolivia. (1995). P. 18. Mimeo. SNPP.
11 Op. cit. p. 20.
12 La Participación Popular y la Descentralización Administrativa (1995): Carlos Hugo Molina; P. 3. Mimeo.
13 Algunos investigadores bolivianos (J. Medina, G. Rojas, 1. Arias, etc.) afirman que se abre la posibilidad de fundar una "Nueva
República", producto de un acuerdo flamante entre la sociedad civil y el Estado y que tiene su plasmación en la Ley de Participación
Popular.

171
 Uno de los errores más grandes que se podía haber cometido, era difundir las reformas
estatales con estrategias de comunicación previas a ellas, por ejemplo, sólo con spots
televisivos, solicitadas o cuñas radiales transmitidos por las cadenas nacionales.

Esto no implica rechazar a priori estos instrumentos: el spot en sí mismo no es malo; sin
embargo, lo que se necesitaba era encontrar todas las formas y medios de comunicación
posibles para hacer no sólo que el Estado transmita la justeza y el contenido de las reformas a
la sociedad civil, sino para establecer diálogo y respuesta, una relación interactiva en la cual
roten los roles de emisor y receptor.

Una metodología, además, que permitiera priorizar el momento de recepción en el

circuito de comunicación y que evitara el predominio autocrático de uno solo de los extremos
del circuito.

Era necesario aprehender los medios y los instrumentos, las formas y gramáticas que son
propias de la comunidad boliviana (no en vano la Ley las reconoce según sus "usos y
costumbres").

Pero al mismo tiempo, se debían utilizar los medios que fueron a-propiados y
resignificados por esas comunidades a lo largo de su historia.

Propios en el sentido de ser originarios: el cabildo, la fiesta, el consenso, las autoridades

legitimadas y legitimadoras, el don, la reciprocidad, etc.

A-propiados, esto es, los que sin ser originarios, con el devenir del tiempo se convirtieron
en parte de esas culturas sólo que en otro espacio. Asimilados pero también resemantizados;
con formas reconocibles pero también deformadas; con géneros foráneos pero yuxtapuestos a
los propios.

Ningún medio (en el amplio sentido de la palabra) es intrínsecamente propio o

a-propiado, se manifiesta de esa forma de manera intermitente y puede transformase en
función a infinidad de variables. Incluso en el transcurso del mismo día lo propio y lo
apropiado no tienen continuidad".

Esas transacciones constantes muy bien pueden convertir en ajena una fiesta tan
tradicional como la del carnaval, y en a-propiado un medio tan representativo de la hegemonía
como la TV.

La cuestión, antes que otra cosa, es tratar de ver cómo son consumidos por el público,
cómo son recibidos y cómo reproducen formas de socialidad particulares; es el caso de la

14 En el caso de las radios, por ejemplo, los espacios que se transmiten en la madrugada tienen un sentido totalmente distinto al de la
programación de los horarios "centrales". Y, siguiendo este ejemplo, las radios locales con una tecnología que no proviene de raíz
amerindia alguna, pero que con su uso y consumo fue apropiada hasta ser transformada en un producto absolutamente singular en
nuestro país. Por ejemplo, radio Perla del Acre en Cobija que permite comunicar a gran parte de la Amazonia entre sí, y que "incluso
sirve a los 'organismos de seguridad' si quieren saber qué pasa en el departamento" (comunicación personal hecha a los autores por el
director de esa radioemisora).

172
interacción que se establece en el barrio, su refracción (sumamente filtrada) en las relaciones
comunitarias. Y, también, cómo se identifican con un tiempo que no es el de la producción
sino el de la productividad, el del entorno, no el de la razón.

Estos medios eran los que había que buscar (y encontrar junto a la comunidad) para que la
Participación Popular tenga correlato comunicacional. Medios que adquieren otra dimensión:
de comerciales pasan a ser un servicio; de fomentar el consumo y la ideología de la
hegemonía, a reivindicar el lugar en el mundo en que se sitúa el migrante o el campesino; de
consumidores a productores.

Medios que permiten vincular a la comunidad y, por tanto, colaborar con ella en la
identificación de sus necesidades y de su problemática para que pueda sistematizarlas y
convertirlas en su nueva Agenda para el Desarrollo: por ejemplo, la radio local15.

Medio que se convierte en mediación 16, en lugar de encuentro. Medio, sin embargo, que
es paradigmático, que asume determinado rol (no la radio en sí misma, sino el papel que
juega ésta) y que se podría renombrar e interpelar de muchas maneras en la descentrada
pluralidad de la sociedad boliviana.

F. DEL CHASQUI AL VIDEO

Búsqueda incesante que no desprecia la tecnología, que la asume como propia, que la
incorpora: el video como continuación de un largo proceso de entrecruzamiento entre lo
propio y lo a-propiado en la espiral ascendente e incesante de la comunicación boliviana. Ya
no del centro a la periferia, sino al revés; ya no de arriba hacia abajo, sino a la inversa.

El cine, por ejemplo, que se utiliza para la difusión de la Ley de Participación Popular en
las ciudades, retomando las experiencias revolucionarias del 52, pero en otro contexto y en
otro sentido. Ya no un Estado interventor, sino interacción comunitaria17.

Y surge la necesidad de una nueva búsqueda: el directorio de esos "medios" en Bolivia.

Labor que ahora no compete sólo a los tecnócratas del gobierno sino a toda la sociedad.

Vertical era y es imponer una consigna a la radio; horizontal convertir este medio en
educativo en esta nuestra cultura oral por excelencia. Interacción pero no imposición.
Búsqueda del espacio donde el marketing y el rating no funcionan porque son desplazados por
las prácticas culturales.

15 "La radio habla básicamente su idioma —la oralidad no es únicamente resaca del analfabetismo ni el sentimiento subproducto de la vida
para los pobres—. "Puede así servir de puente entre la racionalidad expresivo-simbólica y la informativo-instrumental, puede y es algo
más que el mero espacio de sublimación: aquel medio que para las clases populares está llenando el vacío que dejan los aparatos
tradicionales en la construcción del sentido". De los medios a las mediaciones. (1992): 1. Martín Barbero. Gustavo Gil i.
16 En el sentido que utiliza este término J. Martín Barbero. Op. cit.
17 En agosto y septiembre de 1995 se difundieron documentales sobre el proceso de implementación de la Participación Popular en
diferentes salas cinematográficas de todo el país. El objetivo fue lograr una mayor inserción de esta reforma en las ciudades capitales
de departamento.

173
 Un balance comunicacional

La estrategia de comunicación desarrollada por la Secretaría Nacional de Participación

Popular buscó eludir (siempre en la metáfora geométrica) el triángulo y la centralización. Por
tanto, amerita hacer un balance de las eficiencias y deficiencias en materia comunicacional, de
los beneficios y dudas que se han planteado reiteradamente a lo largo de estos meses.

¿Existen acaso políticas, estrategias y planes de comunicación? y, en caso de existir, ¿se

llevaron a cabo?

Una política de comunicación, para Luis Ramiro Beltrán 18 , es un enunciado

doctrinal-normativo más bien breve y general, pero de amplias implicaciones y largo alcance
en tiempo y espacio. El nivel siguiente —siempre según Beltrán— es el de la estrategia, que
suele tener mayor longitud y mostrar considerable precisión porque transita de lo normativo
hacia lo operativo. Y el tercer nivel es el del plan que, inspirado por la política y orientado por
una o más estrategias, diseña en detalle operaciones concretas con estipulación de acciones
sujetas a tiempo y lugar, de personal y equipo, y de costos.

A juicio de Beltrán este gobierno no ha formulado una política general para normar el
manejo de los recursos de comunicación del Estado, falencia que no encuentra a niveles más
bajos de la estructura estatal, pero esta vez en el marco de las estrategias.

Es más, algunos neocríticos del gobierno se aventuran a afirmar que no existe nada de
esto, que se trata más bien de ausencias y que todo el proceso comunicacional no ha sido más
que una suma de improvisaciones, desorganización, superposición y delegación de funciones,
falta de profesionalismo, etc19.

¿Hasta qué punto son ciertas todas estas afirmaciones?

Las posibilidades de generar políticas, estrategias y planes de comunicación desde el

Estado pueden ser entendidas de una u otra forma, pero podrían resumirse en cinco
afirmaciones:

Las peculiaridades socioculturales de nuestro país.

La agenda política (reformas estructurales) y comunicacional del gobierno.

18 L.R. Beltrán. "Ministerio de Comunicación. Buenos propósitos y realidad. Un balance los múltiples intentos gubernamentales por
esbozar tina estrategia comunicacional". Común, Revista de Cultura, La Paz, N 2 5, Agosto-Noviembre de 1995, pp. 40-44.
19 Son paradigmáticos en este sentido el artículo de José Luis Exeni R. ("Soy de Bolivia, la Cueva. El déficit informativo del gobierno".
La Razón 30 de julio de 1995) y de Alfonso Gumucio Dagrón ("¿Participación Popular sin comunicación participativa?". Presencia,
La Paz, recorte de prensa sin fecha).
Exeni afirma: "... proponemos considerar por lo menos cuatro causas, a modo de ausencias: 1. La ausencia sistemática... de políticas de
comunicación... 2. La ausencia de una sistematicidad y coherencia mínimas en el desenvolvimiento del discurso oficial... 3. La
ausencia dramática de planificación estratégica y operativa de la comunicación-información... 4. Finalmente, la ausencia y/o
imposibilidad de decisión de profesionales de comunicación...".
Hay que decir, en su descargo, que en una nota a pie de página del mismo texto afirma que "en el seno del Ejecutivo, de manera
autónoma —y pese a las 'interferencias' existentes—, se desarrollan importantes estrategias y acciones comunicacionales que merecen
destacarse por lo menos en cuatro sectores: Participación Popular, Género, Salud y Asuntos Etnicos".

174
 Las contingencias políticas que mediatizan la acción comunicacional,
complementándola o distanciándose de ella.

La capacidad de quienes están a cargo de esta tarea.

e) Los recursos disponibles para este fin.

Como vimos, la clase política le asignó un lugar intrascendente a la comunicación durante

la mayor parte de nuestra vida republicana, con escasos momentos relevantes que tuvieron
que ver con la personalización de la comunicación en una figura carismática antes que en una
política estatal coherente y fundamentada.

Esta falencia se tradujo en infinidad de posturas ambivalentes: creación de secretarías,

subsecretarías, ministerios y unidades de comunicación que generalmente hacían un trabajo de
relaciones públicas con los periodistas y no se encargaban, precisamente, del asunto para el
que estaban destinadas.

Con el fin de solucionar estas carencias se creó el Ministerio de Comunicación Socia120.

Esto resulta ser un avance sustancial en relación a las anteriores instancias gubernamentales
existentes: el Ministerio de Informaciones o la Subsecretaría de Información Pública.
Ahora y por primera vez, se intenta ver a la comunicación como un proceso mucho más
complejo que simplemente la difusión de las acciones realizadas por el Ejecutivo y la relación
—generalmente interesada— con los medios de comunicación21.

G. OTRA VEZ EL VIEJO Y EL NUEVO ESTADO

En el Estado centralista se redundaba en campañas (siempre a través de medios masivos)

que ponían énfasis en la propaganda como si se tratara de vender un producto, lo cual, como
dice Barnett Pearce, es un peligro contra la democracia:

"Son campañas desarrolladas por los gobiernos exclusivamente sobre las

descalificaciones del oponente, no sobre ideas. Y lo peor es que la gente les cree y se
corre el peligro de caer en el autoritarismo"22.

20 El Ministerio de Comunicación Social está encargado, según la Ley, de formular y aplicar políticas de comunicación social asegurando
su compatibilidad con las estrategias aprobadas por el Presidente de la República, organizar un sistema de información que sistematice
demandas sociales y de opinión pública, además de coordinar la comunicación interministerial y las acciones de difusión de las
políticas de gobierno, entre otras cosas.
21 Y esto es lo que precisamente lo que no ven todos los críticos de la política comunicacional del gobierno.
Meses después de la discusión que citábamos en otro pie de página, Mauricio Antezana, asesor del Ministerio de Comunicación,
afirmaba que esa instancia gubernamental "se volcó afanosamente a la tarea de informar las leyes de cambio por diferentes medios. En
su premura, probablemente olvidó algunos recaudos, quizá dejo escapar ciertas rigurosidades técnicas. Pero entendió que nunca era
tarde para informar. Y aprendió que la información no viene sola sino acompañada de la educación y la movilización". ("La tentación
de una evaluación". La Razón, 3 de septiembre de 1995).
22 "Nacemos y vivimos de la comunicación". Entrevista con Barnett Pearce de Jorge Urien Berri, en La Nación de Buenos Aires.
Reproducida por La Razón, La Paz, recorte de prensa sin fecha).

175
 Sin embargo, a diferencia de lo ocurrido en otros países, la gente no creyó nunca en estas
campañas, con resultados desastrosos para los gobiernos que se animaron a utilizarlas.

La sociedad boliviana ha desarrollado un "sistema inmunológico" contra este tipo de

políticas comunicacionales: tan inoculada estuvo por el mismo discurso (el de la promesa por
encima de la satisfacción; la priorización de la política coyuntural sobre las políticas de
desarrollo; la imagen sobre el concepto), que desarrolló anticuerpos —recuperando una larga y
oculta memoria histórica— no sólo contra estas campañas sino contra la clase política en su
conjunto.

La nueva concepción sobre el tema, concretada a través de la creación de un Ministerio

encargado, intenta entender a la comunicación como un fenómeno mediatizado por una serie
de procesos culturales y sociales.

Y se comienza a comprobar que fue transformándose el lugar que ocupa la comunicación

en el discurso de la clase política. Esta transformación significa un avance sustancial en el
proceso de afianzamiento de la cultura democrática y es parte de la modernización integral del
Estado.

Tener una política y estrategias de comunicación también puede ser una prioridad estatal.
Y este es un cambio que estamos viviendo aunque no sea el más publicitado.

Cuando se empieza por la estructuración de planes y la operativización de campañas

siempre se fracasa; ahora bien, tampoco sirve de nada enfrascarse sólo en una primera
aproximación teórica; de lo que se trata es de buscar la forma adecuada, la dialéctica entre
todos los elementos que hacen al proceso.

Ese es el arte de la comunicación.

En estos dos años los intentos han sido enormes: infructuosos en algunos casos, exitosos
en otros; lo importante es que comienza a trasladarse el lugar que ocupa la Comunicación en
el imaginario estatal; nunca como antes se le dio un papel tan importante ni nunca como antes
se discutió tanto al respecto, esto es un dato por demás elocuente y que no se puede eludir
para analizar cualquier fenómeno contemporáneo en el país23.

El caso es que se ha tomado conciencia de la importancia de la Comunicación, por lo

menos desde los lugares más encumbrados del gobierno 24; nunca se han desarrollado
campañas de tan largo aliento nos guste o no su factura, su concepción o su origen.

Pues bien, esa conciencia se debía traducir también en la determinación de objetivos,

metas y lugares a los que queremos llegar. ¿Lo hizo este gobierno? En la mayor parte de los
casos sí.

23 Son innumerables los trabajos publicados al respecto. En los últimos dos años todos se animaron con la comunicación, no sólo los
especialistas en el tema. La mayoría de los cientistas políticas, los sociólogos, economistas y especialistas en ramas anexas escribieron
sendos artículos que ameritan un comentario más extenso que el que nos permitiría este pie de página.
24 Una de las más interesantes propuestas hechas por el actual gobierno fueron los programas "Goni Dialoga con..." que implicaban el
traslado del Presidente a diferentes regiones del país y en las cuales se seleccionaba de manera aleatoria a un grupo de ciudadanos para
que dialogaran con el Primer Mandatario. La metáfora de la Escucha a la que hacíamos referencia al comenzar este texto deja de ser
tal: se concreta. El nuevo Estado que busca tener otro tipo de relación con su Sociedad.

176
H. LA NUEVA ESTRATEGIA

La estrategia de comunicación de la Secretaría Nacional de Participación Popular está

acorde con el Estado que estamos construyendo todos los bolivianos.

Podría simbolizarse como un rombo, que a diferencia del triángulo, tiene un espacio
mayor de interrelación horizontal y dialógica; pero también implica que siguen existiendo
lugares donde se mantiene el sistema anterior: la unidireccionalidad, la verticalidad, etc. Pero
esta vez se trata de espacios no deseados ya no de una política estatal.

NACIONAL

MUNICIPAL DEPARTAMENTAL

COMUNIDAD

Esta búsqueda geométrica intenta transformarse en un espacio ideal: el cuadrado. Allí

donde la comunicación adquiere carácter pleno, donde ya es absolutamente democrática y
participativa.

Cuadrado en tanto incentivo para saber que es perfectible lo existente. Utopía

comunicacional.

Esto no significa que el Estado deja de ser un emisor identificable e imprescindible. Se

trata de mantener su participación en el circuito comunicacional pero desde otra perspectiva,
en otro nivel: uno en el que prime el diálogo y la horizontalidad. Diálogo técnico y científico.
Posibilidad de interactividad.

La búsqueda de la territorialización de los mensajes; del nuevo directorio; la

incorporación de los medios propios y a-propiados; en definitiva, el entrecuzamiento entre
comunicación y la Agenda para el Desarrollo.

177
 GOBIERNO NACIONAL

c GM
O OU
M BN
U
N <-0

D
A
1~1 E
R
NP
OA
D L

GOBIERNO REGIONAL

En ese sentido, y en esa búsqueda, se ensayó una definición de lo que entendemos por

Comunicación Descentralizada:

"Es el campo comunicacional de los medios propios y a-propiados por el pueblo

boliviano que utiliza el Estado para comunicar (se)".

I. LA AGENDA PARA EL DESARROLLO

El Estado elaborando una Agenda Comunicacional acorde a su Agenda Política y en

armonía con la de la comunidad.

Esta última se resume en el Plan de Desarrollo Municipal producto de la Planificación

Participativa, "la metodología para operativizar la escucha". Agenda en la que juegan un gran
cantidad de intereses entrecruzados y contrapuestos, pero que logran consenso en una
estrategia ascendente.

Agenda Política del Estado: la escucha, la reestructuración y la modernización; Agenda

Comunicacional: la Comunicación Descentralizada; Agenda para el Desarrollo: el Plan de
Desarrollo Municipal.

178
 Y como vínculo y enlace priorizado: la radio loca125•

/ GOB MOFA"
MEDIOS PROPIOS
TÉCNICOS

DIÁLOGO AGENDA GOBIERNO

COMUNIDAD
CONSENSO DESARROLLO NACIONAL
INSTITUCIÓN

MEDIOS APROPIADOS

/ / GOB REG

DI ÁLOGO
PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA TÉCNICO PLANIFICACIÓN INDICATIVA
CIEN TÍ F I C 0

Si decíamos que antes era la comunidad la que tenía que aprender el lenguaje del Estado y
utilizar sus medios, ahora es el Estado quien tiene la obligación de hablar otro lenguaje: el de
la comunidad.

Lenguaje que se habló desde siempre (el de la participación, el de la planificación, el del

consenso), que no sólo se opone sino que se yuxtapone al centralista en una simbiosis para la
creación de una gramática democrática y participativa, un sistema que podamos aprehender
todos los bolivianos.

¿Cuál es el motivo para este cambio en la concepción de la comunicación desde el

Estado?
Es que ahora esa comunidad, ese municipio, es socio del desarrollo. Si antes no importaba
si se entendía con la sociedad o no, ahora importa, y mucho.

Después de muchísimos años el Estado asume que con el control social, la participación
de las comunidades, la distribución equitativa de recursos, esto es, con la Participación
Popular, se logrará un desarrollo efectivo del país a partir de una relacion directa entre
recursos técnicos y económicos y la participación ciudadana. Entre la escucha del Estado y la
intervención de la sociedad.

25 Entre el 15 de septiembre y el 24 de octubre de 1994, la Secretaría Nacional de Participación Popular organizó la "Primera Cruzada de
Difusión Radial". El objetivo primero era acercarse a la comunidad a través del diálogo con las autoridades y personalidades del área
rural. Pero, con la particularidad de hacerlo a través de programas de radio o TV locales con el fin de abarcar la mayor cantidad de
público posible.
La cruzada fue un éxito en la medida en que la receptividad lograda, el grado de cumplimiento del cronograma, la disponibilidad de las
autoridades y de las radios superaron el 90% (Participación Popular y Comunicación Descentralizada; MDSMA; 1994). Se logró
llegar a 80 radios locales y cubrir todo el territorio nacional. Esta política se replica constantemente.
Junto a las Jornadas de Participación Popular (ver en este libro el texto "La Fiesta: espacio y pretexto para aprehender la participación
popular") fueron las dos campañas comunicacionales más grandes desarrolladas por la Secretaría.
El tercer gran plan diseñado es la "Red de Comunicación Intermunicipar una red multimedia e interactiva (banda, lateral, radio y TV
local, boletín municipal de información, etc.) entre los Gobiernos Municipales, las comunidades de base, las instancias departamentales
y nacionales, que establece un espacio dialógico en el cual los roles de emisor y receptor se intercambien permanentemente. En ella se
prioriza la infraestructura instalada de las ONGs, instituciones públicas y privadas, etc.

179
 Este convencimiento es un punto de encuentro y resultado de la demanda de
participación. Es producto de una larga e histórica lucha. Es el reconocimiento de la capacidad
y el derecho que tenemos todos los bolivianos de ser socios del desarrollo. Pero, además, es el
reconocimiento que hace la comunidad del Estado y su beneplácito por la firma del nuevo
contrato social, del acuerdo para el desarrollo.

Y, entonces, la Participación Popular es culminación de una tarea inconclusa, ahora sí,

génesis de la unidad nacional en un nuevo espacio: el de la descentralización, no sólo de los
recursos, los medios, el conocimiento sino de la comunicación.

180
 Los sujetos de la Participación Popular
Gonzalo A. García Crispieri

A. LAS TAMBIÉN LLAMADAS OTBs

Antes de referirnos a las también llamadas OTBs (Organizaciones Territoriales de Base),

debemos conocer algunas definiciones elementales.

Participar: Tener uno parte en una cosa o tocarle algo de ella.

Popular: Perteneciente o relativo al pueblo. Que es aceptado y grato al pueblo.

Por ambas definiciones podemos establecer claramente que la Ley de Participación

Popular pretende otorgar derechos y deberes a las comunidades urbanas y rurales, y que es un
proceso que pertenece al pueblo; asimismo, que existe la voluntad política de establecer los
mecanismos legales para que esta participación sea avalada por una ley nacional.

Cuando se redactaba el Proyecto de Ley de Participación Popular, casi todos los

bolivianos aportaron a través de algunos interlocutores con sus conocimientos, sus milenarias
experiencias y permanentes sugerencias; y si tratamos de encontrar quién propuso el término
de Organización Territorial de Base para designar a los sujetos de la Participación Popular,
vale decir, a los pueblos o comunidades indígenas, las comunidades campesinas o juntas
vecinales, sería tratar de encontrar la punta del ovillo.

Al inicio de la divulgación de la Ley 1551 entre las comunidades rurales, un campesino

paceño dio la mejor definición sobre qué es OTB: "el apodo de la comunidad campesina, del
pueblo indígena o de una junta vecinal".

Apodo es el nombre que se utiliza con cariño y mucho respeto para quienes queremos. Y
OTB es el apodo que, a partir de la legalización de la Participación Popular —que en nuestro

181
país siempre fue parte y patrimonio de nuestras culturas originarias— sintetiza tres aspectos:
Organización, Territorio y Base (léase comunidad).

Es organización, porque desde nuestras comunidades y barrios podemos organizarnos en

comunidades campesinas, pueblos indígenas (en el área rural) o juntas vecinales (en el área
urbana), para determinar qué necesitamos y cuáles son nuestras prioridades. Pero no es sólo
eso. Podemos también obtener personalidad jurídica y conformar el Comité de Vigilancia de
nuestra sección municipal, el cual será el articulador entre la sociedad civil y los órganos
públicos; y que nos permitirá saber qué se hace a partir de la aplicación de la Ley 1551 con
los recursos redistribuidos por el Gobierno nacional de manera justa y equitativa, a través de
una fórmula básica: la distribución per cápita.

Es territorio, porque reconoce el espacio donde estamos asentados de manera real, donde
realizamos la mayor parte de nuestras actividades. Ese territorio que de manera inconsulta,
arbitraria y con exclusivos fines de lucro estaba siendo entregado —entre cuatro paredes de la
ciudad de La Paz— a nuevos grandes empresarios de la tierra.

Es comunidad, porque los pueblos o comunidades indígenas (hay más de una treintena en
el país), por primera vez en la historia nacional son reconocidos en su cultura, sus costumbres
y sobre todo como parte importante del país a través del desarrollo sostenible y de la
preservación del medio ambiente que ellos han cuidado permanentemente. Además, estas
comunidades contarán con los recursos de la Participación Popular para mejorar sus
condiciones de vida.

A su vez, las comunidades campesinas, a través de sus "usos y costumbres", pueden

definir sus prioridades. En tanto que las juntas vecinales en las áreas urbanas, que desde los
primeros años del siglo XX se organizaron para poder solucionar los problemas de prestación
de servicios básicos y mejoras urbanas para sus habitantes, ahora podrán hacerlo a través de la
planificación participativa, podrán ser sujetos de donaciones o créditos, constituirse en los
labradores de su propio destino y definir el desarrollo sostenible de cada uno de sus
municipios.

Esos son los sujetos de la Participación Popular, que deben plantear y priorizar sus
necesidades en cuanto a escasez de servicios básicos u otro tipo de demandas. Y deben —y
pueden— hacerlo por su proximidad con las necesidades diarias de los vecinos, porque es
obligación de cada uno de nosotros aportar de acuerdo a nuestras posibilidades al desarrollo
de la comunidad, del municipio y del país. Así, la organización territorial de base constituye el
interlocutor válido de la población con el Gobierno Municipal.

A partir de la Ley 1551, las también llamadas OTBs tienen poder político de definición y
poder económico de uso de los recursos de la Participación Popular para, de esa manera,
poder ejercer plenamente sus derechos y deberes a través de su personalidad jurídica, que los
habilita para ser sujetos de crédito, administradores de servicios y, sobre todo, forjadores de
su propio destino; como lo han venido haciendo hasta ahora, sin ningún tipo de

182
reconocimiento por parte del Estado nacional, de las Corporaciones Regionales de Desarrollo,
de las prefecturas y de los Gobiernos Municipales.

De no tomarse medidas como la Ley de Participación Popular, la evolución poblacional

hubiera conducido a situaciones inmanejables, no permitiendo viabilizar políticas públicas
tendientes a mejorar la calidad de vida de los bolivianos, debido al abandono de la población
del área rural y la excesiva concentración en el eje central.

Existen 112 provincias, cada una de ellas con una ciudad intermedia como capital de
provincia, que constituyen el 12% del total de la población nacional, actuando con debilidad y
sin mayores recursos como centros de contención migratoria hacia las ciudades mayores a
cincuenta mil habitantes, que son las más expuestas al flujo migratorio del área rural. Son sólo
once las ciudades con población mayor a cincuenta mil habitantes, constituyendo el 46,6 %
del total de la población nacional; el resto de la población, vale decir el 41,4%, se encuentra
dispersa en más de 185 ciudades o poblaciones. Estas desigualdades, fruto de una injusta
distribución de los recursos por concepto de coparticipación tributaria, nos llevaron a niveles
de pobreza extremos y malas condiciones de vida de la población boliviana.

No es casual que el 73,9% de los hogares no dispongan de adecuados servicios de agua

potable, sanitarios y eliminación de excretas; el 69,2% de los mismos vivan en condiciones de
hacinamiento; el 65,7% muestren deficiencias tales como rezago educativo, inasistencia
escolar y analfabetismo; el 53,4% no reciba adecuada atención de salud; el 52,6% no cuente
con energía eléctrica o adecuado combustible para cocinar; y el 48,9% tenga viviendas
construidas con materiales de mala calidad.

Dentro de la estructura política administrativa del Estado nacional, la Ley de

Participación Popular ha establecido que la sección de provincia sea el ámbito jurisdiccional
del municipio, debido a la cercanía del ciudadano con este órgano público democrático a
efectos de la prestación de servicios básicos necesarios. La democracia formal representativa
parlamentaria que hoy rige los destinos de Bolivia, necesita cambios fundamentales para
eliminar la pobreza, la corrupción, los desequilibrios sociales y culturales, la desigualdad
entre los ciudadanos urbanos y rurales, y otros males.

Además, el Estado, hasta ahora, no ha podido administrar los servicios básicos a nivel
nacional (fundamentalmente educación, salud y saneamiento básico), y ni siquiera lo ha hecho
a nivel departamental. Hay un mal manejo de los recursos, como por ejemplo la existencia de
profesores fantasmas, alumnos fantasmas y por lo tanto escuelas fantasmas; servicios de salud
que no llegan a la población y se quedan en las estadísticas. Todo esto por causa de la
concentración de las decisiones y administración desde el nivel central. Frente a esa realidad,
la descentralización y desconcentración de los servicios hará más factible que éstos lleguen al
ciudadano. Es parte del objetivo del Gobierno de Bolivia "lograr una administración más
eficiente de los recursos".

En ese marco, con la intención de hacer participativa la aplicación de la Ley de

Participación Popular, y a fin de evitar distorsiones, el 10 de abril de 1995 el Gobierno firmó
un convenio con las autoridades de la Central Obrera Boliviana (COB), representada por la

183
Confederación Sindical Unica de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), la
Confederación de Colonizadores de Bolivia (CCB) y la Federación Nacional de Mujeres
Campesinas "Bartolina Sisa".

Dicho convenio, en su numeral 5 9, establece lo siguiente:

5. El nominativo de OTB
(Correcciones a algunos procedimientos y aspectos del Reglamento)

Dada la confusión que este término ha suscitado, se acuerda comenzar a usar los
nombres de "comunidades o pueblos indígenas, comunidades campesinas y juntas
vecinales", al referirse a los sujetos de la Participación Popular. Para ello se
acuerda:

5.1. Cambiar los Formularios de Solicitud de Registro y el Certificado de

Personalidad Jurídica, excluyendo el nominativo de OTB por el término de
comunidades o pueblos indígenas, comunidades campesinas y juntas vecinales.

5.2. En el cambio del Formulario de Solicitud de Registro, se acuerda también

introducir para mayor identificación de las comunidades o pueblos indígenas
el Ayllu, la Capitanía u otra forma de agrupación territorial que éstos tengan.

5.3. Cambiar el Reglamento de las Organizaciones Territoriales de Base de la

misma manera para excluir el término genérico de OTB, reemplazándolo por el
de comunidades o pueblos indígenas, comunidades campesinas y juntas
vecinales.

5.4. Proponer al H. Congreso Nacional una revisión similar en relación a la Ley de

Participación Popular.

De la misma manera que se ha acordado estos cambios con las autoridades nacionales de
los campesinos y pueblos o comunidades indígenas, en el último Congreso Nacional de la
Confederación Nacional de Juntas Vecinales —CONALJUVE- realizado en la ciudad de
Cochabamba se ha establecido claramente eliminar el uso de la sigla OTB y seguir utilizando
el término de Junta Vecinal, como la Organización Territorial de Base en las áreas urbanas.

B. PERSONALIDAD JURÍDICA

La obtención de la personalidad jurídica para los pueblos o comunidades indígenas, las

comunidades campesinas o las juntas vecinales ha sido siempre un objetivo, en la mayoría de
los casos, inalcanzable.

184
 La necesidad de trasladarse desde las comunidades a las capitales de departamento, y
desde allí a la sede del Gobierno, para hacer el seguimiento del trámite, la necesidad de contar
con asesoramiento y contactos en el Palacio de Gobierno y de contar con los recursos
necesarios para poder realizar el trámite en las prefecturas, ha hecho que pocas comunidades
urbanas o rurales tengan su personalidad jurídica.

El manejo de los mecanismos para otorgar una personalidad jurídica hacía que el trámite
sea netamente politizado, cuando no un medio de acceso a recursos extraordinarios por parte
de funcionarios del Palacio de Gobierno, por lo que salía más rápido el trámite de
personalidad jurídica de instituciones o asociaciones productivas, gremiales o profesionales,
que el de las comunidades mismas.

En esas condiciones, el costo para la obtención de personalidad jurídica a través del

mecanismo "normal" oscilaba entre los mil y mil quinientos dólares, pese a que los valores
establecidos en la prefectura y el Palacio de Gobierno no superaban los cien dólares.

En uno de sus articulados, la Ley de Reforma Agraria señala que a través de una ley se
otorgará personalidad jurídica a las comunidades campesinas. Tuvieron que pasar más de
cuarenta años para que la voluntad política de un Gobierno nacional haga realidad esta
determinación. Así, desde abril de 1994, a través de la Ley 1551, se otorga esta personalidad
jurídica a las comunidades campesinas.

Pero la Ley de Participación Popular va más allá, otorga personalidad jurídica a todas las
comunidades urbanas y rurales, sean o no nombradas en la Ley de Reforma Agraria; también
otorga personalidad jurídica a las asociaciones comunitarias tales como: ayllus, capitanías,
sub-centrales, distritales, centrales o federaciones dentro de una jurisdicción municipal a
través del Gobierno Municipal y, cuando sobrepasa este límite, mediante la subprefectura de
la provincia o de la prefectura departamental, previo dictamen de los gobiernos municipales
que tienen en su jurisdicción a las comunidades que son parte de la asociación comunitaria.

El proceso de Participación Popular tiene como uno de sus principales objetivos fortalecer
a las comunidades urbanas y rurales, para lo cual las reconoce estableciendo mecanismos de
fácil acción, donde el rol de los Gobiernos Municipales seccionales y de los Prefectos y
Subprefectos es fundamental.

Las denominadas Organizaciones Territoriales de Base deben apersonarse a su Gobierno

Municipal para que, a través del Concejo Municipal, se les otorgue el reconocimiento
pertinente para así poder obtener su personalidad jurídica.

Con el Formulario de Registro elaborado por la Secretaría Nacional de Participación

Popular (SNPP), más su libro de actas, actas de asambleas, acta de posesión que designe a sus
representantes o autoridades, en el caso de las comunidades rurales, y con uno de esos
documentos más el Estatuto y el Reglamento respectivo, en el caso de las comunidades
urbanas, deben apersonarse al Concejo Municipal o la Comisión creada por este órgano
público a fin de tramitar su reconocimiento.
 Este mecanismo es responsabilidad del Concejo Municipal, por ser la instancia pública
más democrática y cercana a cada comunidad o pueblo indígena, comunidad campesina o
junta vecinal. La Resolución Afirmativa del Concejo Municipal se enviará al Prefecto o
Subprefecto, con la finalidad de obtener la personalidad jurídica. Es el Prefecto, en su calidad
de representante del Presidente de la República a nivel departamental, quien otorga la
personalidad jurídica.

Las comunidades urbanas y rurales que ya poseen personalidad jurídica sólo tienen que
registrarse en la subprefectura o prefectura departamental, sin que la autoridad administrativa
pueda formular observación alguna. Este trámite es totalmente gratuito.

Mediante este mecanismo, las comunidades urbanas y rurales, ya reconocidas, pueden

conformar su Comité de Vigilancia, el que tiene la responsabilidad de relacionarse con el
órgano público y de controlar que los recursos de la Participación Popular sean gastados de
acuerdo a los planes anuales operativos participativos que se realicen, y que el presupuesto
sea canalizado adecuadamente.

No se debe olvidar que la Ley 1551 establece que del total de recursos de la Participación
Popular sólo el 10% podrá ser utilizado en gastos corrientes, en tanto que el otro 90% debe ser
invertido en la jurisdicción municipal, de manera justa y equitativa entre las áreas urbanas y
rurales.

Con la finalidad de que la planificación de obras y servicios sea de consenso y priorizada

por las comunidades, el Gobierno Municipal debe ser el responsable de realizar una
planificación participativa, con la presencia de la comunidad organizada.

Para el efecto, se está desarrollando un intenso proceso de fortalecimiento de las

comunidades en materia de control social.

Ahora bien, los derechos de las denominadas Organizaciones Territoriales de Base están
establecidos en el Artículo 72 de la Ley 1551 de Participación Popular, y son los siguientes:

Proponer, pedir, controlar y supervisar la realización de obras y la prestación de

servicios públicos de acuerdo a las necesidades comunitarias, en materia de
educación, salud, deporte, saneamiento básico, micro-riego, caminos vecinales y
desarrollo urbano y rural.

Participar y promover acciones relacionadas a la gestión y preservación del medio

ambiente, el equilibrio ecológico y el desarrollo sostenible.

Representar y obtener la modificación de acciones, decisiones, obras o servicios

brindados por los órganos públicos cuando sean contrarios al interés comunitario.

Proponer el cambio o la ratificación de autoridades educativas y de salud dentro de

su territorio.

e) Acceder a la información sobre los recursos destinados a la Participación Popular.

 A su vez, los deberes de las comunidades están establecidos en el Artículo 8 Q de la Ley de
Participación Popular, y son:

Identificar, priorizar y promover el bienestar de sus miembros, atendiendo

preferentemente los aspectos de educación formal y no formal, mejoramiento de la
vivienda, cuidado y protección de la salud, masificación del deporte y mejoramiento
de las técnicas de producción.

Participar y cooperar con el trabajo solidario en la ejecución de obras y en la

administración de los servicios públicos.

Mantener, resguardar y proteger los bienes públicos, municipales y comunitarios.

Informar y rendir cuentas a la comunidad de las acciones que desarrollen en su

representación.

e) Interponer los recursos administrativos y judiciales para la defensa de los derechos

reconocidos en la presente Ley.

Queda claro que la personalidad jurídica es necesaria para que las comunidades o pueblos
indígenas, comunidades campesinas y juntas vecinales sean sujetos de donaciones, créditos y
puedan relacionarse con los órganos públicos para ser sujetos de los derechos y obligaciones
emergentes de todos los actos civiles definidos en el ordenamiento jurídico nacional.

En ese marco, con el propósito de mejorar el trámite de obtención de la personalidad

jurídica, el acuerdo entre la COB y el Gobierno nacional contempló también aspectos sobre
este tema, que son los siguientes:

6. Personalidad Jurídica
(Aclaración y correcciones a algunos aspectos del Reglamento)

Se acuerda incorporar un aditamento al Reglamento de las Organizaciones

Territoriales de Base sobre el Procedimiento para el Registro y obtención de
Personalidad Jurídica en caso de conflicto, de modo que la decisión del Concejo
Municipal en tercera instancia se haga respetando el deseo de la mayoría de la
población o provincia, respectivamente.

Asimismo, se aclara que según la Ley no hay ningún impedimento a procesos de

registro masivo coordinados por sub-centrales o centrales, de las comunidades de
un municipio.

La personalidad jurídica reconocida por la presente Ley, otorga capacidad legal a

sus titulares para ser sujetos de los derechos y obligaciones emergentes de todos los
actos civiles definidos por el ordenamiento jurídico nacional (Artículo 4 2 Numeral II
de la Ley de Participación Popular) y concordante con el Artículo 1 71 2 de la
Constitución Política del Estado.
C. UN CAMBIO PROFUNDO

Para aplicar la Ley de Participación Popular se necesita voluntad política a fin de lograr
un cambio sustancial tanto en los órganos públicos como en la sociedad civil; en los niveles
nacional, departamental y local.

No es casual, como dijo hace poco el Secretario Nacional de Participación Popular,

Carlos Hugo Molina, que como efecto del profundo cambio producido por el proceso de
Participación Popular, se hable de la Bolivia de antes de la Ley y de la Bolivia posterior a la
Ley.

Por ello, las autoridades de las comunidades urbanas y rurales deben asumir que se ha
traspasado el poder político y económico al ámbito local, a través del gobierno municipal. Por
su parte, los pueblos o comunidades indígenas deben repensar la posibilidad de ligarse a
niveles departamentales (por lo menos) y nacionales (de alguna manera).

El ejemplo de la Asociación de Pueblos Guaraníes (APG) debe servir para consolidar el

proceso de aplicación de la Ley 1551. Otro ejemplo importante es el de la Confederación
Indígena del Oriente Boliviano (CIDOB), conformada por los pueblos indígenas de los
departamentos de Santa Cruz, Beni y Pando.

Las estructuras de los pueblos indígenas, sobre todo en el oriente boliviano, están siendo
adecuadas por los mismos dirigentes que ven que el proceso es tremendamente dinámico y
por ello no pueden quedar al margen.

En el caso del occidente del país, las estructuras de las comunidades indígenas, en unos
casos, están cruzadas con las de los sindicatos campesinos; y, en otros, están siendo rescatadas
y consolidadas, como ocurrió con los ayllus del Norte de Potosí y los de Carangas.

En general, las comunidades campesinas tienen una estructura que de una u otra manera
responde a los desafíos que estamos viviendo. Su estructura nace del seno de las comunidades
y llega hasta el nivel nacional con una Confederación Unica, pasando por las subcentrales,
centrales y federaciones departamentales.

En ese marco, los dirigentes campesinos han visto con buenos ojos la aplicación de la Ley
1551, porque responde a su demanda permanente de participar, de ser actores del desarrollo
de sus comunidades y de poder aportar en la toma de decisiones en los niveles municipal,
provincial, departamental y nacional.

Ello no ocurre todavía con las autoridades de las juntas vecinales urbanas, que están
desorientadas y no saben si apoyar los intereses sectarios de algunos políticos o asumir
plenamente el proceso de Participación Popular para solucionar los problemas cotidianos de
los vecinos a quienes representan.
 La estructura organizativa que existe en las ciudades es representativa en algunos casos,
en tanto que en otros los intereses político-partidarios dan lugar a que existan dos o tres
organizaciones de base en un mismo territorio, por lo que la representación se dificulta y se
torna conflictiva.

A nivel urbano no existen instancias intermedias reconocidas en el ámbito municipal,

salvo en algunos casos donde hay centrales o distritales. No se ha constituido una instancia de
asociación de juntas vecinales o sub-federaciones; la elección de representantes no tiene un
escenario formal.

La Confederación Nacional de Juntas Vecinales (CONALJUVE) tiene como afiliados a

once federaciones que representan a igual número de centros urbanos: las nueve ciudades
capitales de departamento y las ciudades de El Alto y Llallagua.

En el último Seminario-taller Nacional de CONALJUVE se ha propuesto que las instancias

organizativas respondan a las necesidades de los ámbitos local, departamental y nacional. En
ese marco, la Confederación está trabajando en adecuar su estructura a las disposiciones
legales vigentes en el país, lo que incluye una recomposición de sus afiliados de acuerdo al
nuevo rol que deben cumplir las juntas vecinales en el proceso de Participación Popular.

Con los mismos dirigentes, respetando los usos y costumbres propios de cada comunidad
y con la adecuación de las estructuras organizativas locales de acuerdo a lo establecido en la
Ley de Participación Popular, el proceso será una realidad. Para ello es fundamental asumir
que se está tratando de perfeccionar la democracia representativa con una práctica
democrática participativa a nivel municipal. Se trata de un proceso que responde a una lógica
diferente en lo que respecta a la incorporación, como actores decisivos, de la mujer, de los
jóvenes, de los ancianos y de la diversidad étnico-cultural —esto es, de los tradicionalmente
excluidos— en la toma de decisiones de la comunidad, sea ésta urbana o rural.

Todos ellos, en tanto sujetos de la Participación Popular, unidos en el propósito colectivo

de lograr una justa distribución de los recursos, luchar contra la pobreza y mejorar las
condiciones de vida de la población boliviana.

189
 La Fiesta: espacio y pretexto para
aprehender la Participación Popular
Sergio Molina Monasterios
Ramiro Duchen Condarco

Cuando comenzó el proceso de Participación Popular se intuía que antes que un

fenómeno económico, político o social, esta Ley era una expresión de la cultura boliviana,
algo que se había gestado a lo largo de nuestra historia, que intentaba resumirla en unas pocas
páginas.

Después de haber eludido esta perspectiva durante años, el Estado transitaba un camino
que ni siquiera conocía pero que ya estaba hecho; lo habían recorrido, desde siempre, las
comunidades bolivianas. Eso sí, al margen de él, un actor siempre ausente. Quizá por ello,
incluirse en la obra, dialogar con la sociedad —o recuperar un diálogo perdido hacía mucho— se
convirtió en el desafío más grande de la política boliviana.

La Participación Popular, así entendida, no se distancia del marco referencial y relacional

que construye y en el que se desenvuelve el pueblo boliviano.

Por ejemplo, el reconocimiento de las ya existentes formas de organización de las

comunidades y pueblos que integran el país. Partir de lo que hay e ir más allá. En este caso
concreto reconocerlas legalmente y otorgarles personalidad jurídica.

A la vez, era una cuestión espacial: ¿dónde se sitúa el Estado para reiniciar el diálogo?.

Y esto supuso un desafío, una provocación.

No es la intención de este artículo encontrar todas las dimensiones en las que se expresa el
nuevo diálogo; se remite a una de ellas, la dimensión lúdica. La fiesta como espacio de
interrelación entre el Estado y la sociedad civil; y, también, la Participación Popular como
anunciación i , celebración y reencuentro.

Pese a su simpleza, en este espacio -el de la fiesta- se cifra parte de la complejidad de las
relaciones sociales bolivianas, el intercambio con el otro, la ayuda mutua, la reciprocidad,
expresiones ancladas hace mucho en la memoria colectiva del pueblo.

La Participación Popular, elaborada socialmente y proviniendo de una matriz cultural

común, al igual que la fiesta; y esa una de las razones por las que se puede comenzar a
entender el éxito de esta Ley en Bolivia, sobre todo, en las zonas rurales2.

A. LA DEVOLUCIÓN DE LA PALABRA

La principal actividad comunicacional que desarrolló la Secretaría en 1995 fueron fiestas:

las Jornadas de Participación Popular que se desarrollaron en 104 municipios (del 20 de abril
al 1 2 de julio) realizadas con el propósito de conmemorar el primer aniversario de la Ley
1551.

En estas Jornadas se inauguraron obras, se entregaron certificados de personalidad

jurídica a las comunidades urbanas y rurales y se posesionaron Comités de Vigilancia en
medio de la música, el baile y la bebida3.

Fueron jornadas festivas en las cuales primaron las formas tradicionales de comunicación
de cada una de las comunidades participantes; de esa forma, los mensajes fueron sobre todo
corporales, orales y lúdicos; se priorizó la utilización de mini medios, ferias populares y otros
de carácter participatorio, interpersonal y dialógico.

La mayor parte de este texto se basa en la experiencia obtenida a lo largo de los meses
que duró esta campaña en todo el país y en algunas preguntas que se hicieron constantemente
sus organizadores: ¿Cómo con escasos recursos humanos y financieros se pudo desarrollar
una movilización tan grande y con tantas perspectivas? ¿Cuáles son los motivos del éxito de
las Jornadas? ¿Es que la Participación Popular y la fiesta provienen de un lugar común y por
ello sus similitudes?

Si optamos por responder afirmativamente a estos cuestionamientos quizá podamos

entender cómo la Participación Popular está enraizada profundamente en la cultura popular y,
por tanto, puede inspirar prácticas culturales vigorosas en las comunidades; por ejemplo,
canciones y coplas. La música como forma privilegiada de expresión.

1 Gonzalo Rojas afirma que el proceso de Participación Popular es una reforma revolucionaria, "si por revolución entendemos, como
quiere la filósofa María Zambrano, una anunciación; y por ello portadora de esperanzas y temores". Autodeterminación. La Paz, N.
13. p. 11.
2 Cosa que no ocurre con la misma importancia en las grandes ciudades, donde esa misma matriz sufrió otro tipo de transformaciones,
transacciones y combinaciones y donde las "agendas" (política, comunicacional, etc.) tienen otras mediaciones. v. S. Molina. "Las
Jornadas de Participación Popular". La Razón, Ventana. 20 de agosto de 1995.
3 Un informe detallado sobre las Jornadas de Participación Popular puede encontrarse en Participar No. 9 revista de la Secretaría
Nacional de Participación Popular. Julio 1995.
 Uno de los temas compuestos para las Jornadas dice:

"Personería Jurídica/ la comunidad espera/ la comunidad recibe/ de todo corazón"4.

Como se deduce de esta copla, la comunidad acepta la propuesta de Participación Popular

con los brazos abiertos, pero aún como un elemento ajeno, al margen del transcurrir de su vida
cotidiana; Participación Popular de la cual podemos apropiarnos pero que no es nuestra,
parece decir el autor.

En ningún momento se descarta el descubrimiento de los elementos que permitirán su

plena asimilación: "la comunidad recibe de todo corazón".

Sin embargo, cuando se afirma: "la comunidad espera", sigue presente una concepción
paternalista del Estado, el padre que da y entrega al pueblo: puedo recibir a la Participación
Popular francamente, pero como algo que viene de afuera, que es, todavía, externo.

Tomemos otro ejemplo, unas coplas vallegrandinas:

"Desde Pucará/ con el corazón,/ vengo a esta jornada/ de participación/... Dizque están
deseando/ que esta Ley se anule/ y si se atrevieran/ el pueblo los pule..."5.

Comienza un cambio de perspectiva: hay más agresividad y violencia, y aquí la reforma

tiene gusto a conquista popular, reivindicación largamente acariciada y conseguida a través de
la legislación estatal; su reversión, por tanto, es impensable. En este caso 6 , la Participación
Popular ya es algo suyo, aunque todavía persisten elementos conservadores, populistas y
clientelistas.

4 Escuchado por primera vez en Riberalta, departamento del Beni, el 13 de mayo de 1995.
5 Coplas de César Arteaga, Presidente de una Comunidad de Pucará, Vallegrande, departamento de Santa Cruz. Escuchadas por primera
vez el 28 de mayo de 1995. Participar, Organo de la Secretaría Nacional de Participación Popular, La Paz, Año 2, N 2 9, julio de 1995.
p. 20.
6 Desde Pucará/ con el corazón/ vengo a esta Jornada/ de participación.
Junto a Vallegrande/ ahora lo celebro/ presidente Goni/ dio poder al pueblo.
También Pucará/ está aquí presente/ para agradecer/ a nuestro Presidente.
Aquí en Vallegrande/ fue este aniversario/ de participación/ justo y necesario.
Esta nueva Ley/ nos dio en qué pensar/ con tanto trabajo/ para realizar.
Hoy los campesinos/ tienen que apelar/ a las Alcaldías,/obras reclamar.
Qué buena esta Ley/ todos lo verán/ escuelas y postas/ se reconstruirán.
Con estos recursos/ de Participación/ se harán muchas obras/ en toda la nación.
Con estos recursos/ se abrirán caminos/ trayendo el progreso/ pa' los campesinos.
Hoy las OTBs/ tienen, pues, derechos/ y las obligaciones/ llevan en su pecho.
Ahura la OTB/ está en su derecho/ al que no trabaje/ le tiran los mechos.
También la OTB/ tiene obligación/ de participar/ junto a su azadón.
Voces discordantes/ llaman Ley Maldita/ apenas critican/ no aportan nadita.
Todos esos críticos/ nadita no hicieron/ por los campesinos/ cuando ellos estuvieron.
Qué buena esta Ley/ que se implementó/ a la oposición/ nada le gustó.
Diz'que están deseando/ que esta Ley se anule/ y si se atrevieran/ el pueblo los pule.
No les queda más/ más que oponerse,/ si no están fregaos/ tarde ya les pese.
Digan lo que digan/ y hablen a su antojo/ la participación/ fue puñete en el ojo.
Ay los concejales/ recién trabajaron/ pero pues sus dietas/ mucho se aumentaron.
Ahura los Alcaldes/ mucho habían viajau/ ya su diez por ciento/ ya lo han terminao.
Su preocupación/ es de los Alcaldes/ de las OTBs/ pedidos que arden.
Ahura las OTBs/ tienen que puyar/ pa' que los Alcaldes/ hagan trabajar.
Ahura el Comité/ va a vigilar/ pa' que los recursos/ no han de malgastar.
Algunos alcaldes/ no se han apurau/ para hacer sus obras/ ya están aplazaus.
 También puede notarse en esta última copla un alto grado de politización (de claro signo
partidario y con adversarios bien identificados)7.

Esta canción expresa, por otro lado, un excelente resumen, no sólo de la Ley de
Participación Popular, sino de sus principales problemas: es como una insurgencia de la vida
real; ya no la fría letra del texto, sino práctica diaria.

"Ay los concejales/ recién trabajaron/ pero pues sus dietas/ mucho se aumentaron".
"Ahura las OTBs/ tienen que puyar/ pa que los Alcaldes/ hagan trabajar".

Las contradicciones en el propio texto de la copla son las formas oblicuas, las
transacciones, el toma y daca diario entre la cultura popular y los sectores hegemónicos; el
clientelismo y la reciprocidad; el populismo, y el convencimiento de la necesidad de
participar, de obtener igualdad de condiciones.

Vemos cómo la cultura popular considera propia (en la segunda canción) y se apropia (en
la primera a la que hacíamos referencia) de los elementos centrales de la Ley de Participación
Popular: la sociedad civil como interlocutor privilegiado ("Hoy las OTBs/ tienen, pues,
derechos, y las obligaciones/ llevan en su pecho", o sino "Su preocupación/ es de los Alcaldes/
de las OTBs/ pedidos que arden"); el control social sobre las autoridades (Ahura el Comité de
Vigilancia/ va a vigilar, pa que los recursos/ no han de malgastar"); la distribución de recursos
("Qué buena esta Ley/ todos lo verán/ escuelas y postas se reconstruirán"); la realización de
obras para el desarrollo ("Con estos recursos de Participación,/ se harán muchas obras,/ en
toda la Nación"); etc.

La poesía y la música conjugadas en procura de la reafirmación de una identidad común:

o de su creación si se prefiere, identidad que el Estado reconoce por primera vez, que "crea" al
darle estatuto nacional. Celebración de reconocimiento, fiesta de la diversidad unificada.
Rechazo a la entelequia del ser nacional y, a la vez, su génesis.

Una búsqueda que ahora se ilumina, aunque se la había hecho de infinitas formas y
expresiones a través de nuestra historia, como la que ocurre año tras año en el Carnaval de
Oruro: la lucha del ciudadano boliviano por tener una identidad8.

Ahora bien, para tener sentido, afirma Luis H. Antezana, es necesario que cualquier
discurso social haya acumulado en la historia una estructura de "juicios y prejuicios"

7 La Participación Popular, junto a la Reforma Educativa y la Capitalización —las tres grandes reformas estructurales promulgadas por el
gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada— fueron calificadas como "leyes malditas" por sectores trotskystas. Este calificativo se
popularizó entre la oposición y durante varios meses la lucha política en Bolivia adquirió carácter metafísico: la maldición y la
bendición enfrentadas; el bien y el mal, en su eterna lucha, habían concedido a Bolivia el honor de ser elegida como escenario de la
contienda. El mismo hecho de que este tipo de adjetivos se hubieran popularizado es un dato curioso: la discusión no tuvo nunca a la
razón como protagonista. Estaban en juego, sobre todo, elementos paganos, religiosos, corporales, sentimentales, místicos, pero nunca
el racionalismo que tanto reclamaban los intelectuales alemanes para nuestra época.
8 v. de Thomas Abercrombie. "La fiesta del carnaval postcolonial en Oruro: clase, etnicidad y nacionalismo en la danza folklórica",
Revista Andina año 10 N. 2, diciembre de 1992. p. 282.
 (Zavaleta Mercado) y, además, sea aceptado y escuchado en el mercado sociocultural
vigente9.

El discurso de la Participación Popular circula en ese mercado. Tengamos en cuenta, sino,

la forma en la cual es recepcionado y apropiado. Es un discurso que "hace" sentido,
produciendo una infinidad de resignificaciones en la cultura boliviana.

Al circular y ser asimilado por ese mercado, los discursos se convierten en patrimonio
social, se insertan lentamente en las matrices culturales porque de ahí provienen.
Demostración de la necesidad que había de su producción. Comprobación de la continuidad
discursiva. Hibridación de estratos culturales arcaicos y residuales para su emersión en el
futuro.

B. LA CUESTIÓN ESPACIAL

Las Jornadas de Participación Popular, además, ocupan otro lugar. Del espacio privado
donde el ciudadano estaba acostumbrado a recibir mensajes del Estado, al espacio público, a
la plaza.

Se recoge así la mejor tradición de las movilizaciones sociales y políticas bolivianas, pero
con otra significación. Ya no se trata de la acción (de reivindicación y protesta, de violencia
concentrada en las marchas y las manifestaciones) sino la actuación; es que las prácticas
culturales "representan, simulan las acciones sociales, pero sólo a veces operan como una
acción" 10 . La Participación Popular se sumerge así en medio de esas prácticas.

Pero prácticas culturales ya no como oposición y emergencia de una cultura reprimida

que se impone en ese espacio y tiempo, sino conjunción de ésta en la política estatal.

Por otra parte, la Participación Popular traslada el espacio de interrelación y el discurso

estatal del espacio privado al público, de la sala de estar a la plaza.

Eso lo que Mijail Bajtin estudia en la obra de Rabelais: una cultura popular que tiene su
espacio propio, la plaza pública y su propio tiempo, el carnaval-11.

9 v. el prólogo de Luis H. Antezana al libro de F. Mayorga Política y discurso en Bolivia. Ildis y Ceres. La Paz. 1993.
10 v. de García Canclini. Culturas híbridas Estrategias para entrar y salir de la modernidad. Editorial Sudamericana. Buenos Aires.
1992. p. 327.
11 v. de M. Bajtin. La cultura popular en la edad media y en el renacimiento, El contexto de Francois Rabelais; Alianza Universidad,
1987. Hacemos referencia a la particular lectura que hace de este texto Jesús Martín Barbero en De los medios a las mediaciones.
Comunicación, cultura y hegemonía; Gustavo Gili, Barcelona, 1987.
 La plaza como un teatro donde los roles de actores y espectadores se intercambian
constantemente hasta desaparecer en un diálogo incesante 12 . La plaza ya no lugar de
oposición sino de construcción. Lo cual no es nuevo, ya Garcilaso de la Vega señalaba que en
el incario el lugar de reunión en festividades y comidas era la plaza pública13.

La plaza se convierte en un lenguaje, un tipo particular de comunicación, diría Martín

Barbero. La política pasa de la oscura oficina del alcalde o del ministro a la calle; a donde está
la comunidad que participa, lucha y pelea; a donde planifica. Nace un nuevo lenguaje, el de la
Participación Popular, el que comienzan a balbucear los bolivianos.

La fiesta entonces, para la Participación Popular, asume contornos de ch'alla. Ch'alla por
el comienzo de la construcción, por un futuro que Bolivia ni siquiera tiene asegurado. La
espera por el ideal momento de su conclusión sólo para celebrarlo, y celebrar la espera de la
celebración.

C. LOS COLORES DEL PUEBLO

El diálogo que produjo la Participación Popular se tradujo en fiesta y celebración: es

decir, en re-conocimiento, de uno mismo, de las prácticas propias del pueblo y de la forma en
que el Estado las asume. Ya no la Participación Popular como valor sino como identidad.
Esas:

"... prácticas 'gratuitas' e 'ineficaces' como pintarse el cuerpo o realizar fiestas en las que
una comunidad gasta el excedente de todo un año y mucho tiempo de trabajo para
preparar ornamentos que se destruirán en un día. Siempre los hombres hicimos arte
preocupándonos por algo más que su valor pragmático; por ejemplo, por el placer que nos
da, porque seduce o comunica algo de nosotros"14.

Mientras el clásico esquema estatal procuraba el cumplimiento y conocimiento de las

leyes como algo externo a la cultura (y generalmente era así); ahora, por primera vez, se
intenta implementar una de "nuestra" cultura, ésa a la que el Estado siempre había dado la
espalda.

Los significantes producidos por el gobierno central no nacieron de la nada, fueron la

respuesta de un Estado que después de años escuchaba y devolvía las palabras aprendidas en
forma de Ley y, a la vez, ese discurso estatal fue resignificado a través de prácticas culturales

12 V. de .I. Martín Barbero. Op. cit.

13 Cf. G. de la Vega. Comentarios Reales de los Incas. Tomo II. Lib. VI, cap. XXI, Emecé, Imprenta López, Buenos Aires , 1943, p. 49,
100, 110.
14 N. García Canclini. Op. cit. p. 108.
concretas (por ejemplo, las Jornadas de Participación Popular); para, finalmente, plasmarse en
un nuevo discurso nacional (no es gratuito que hoy, hasta los más recalcitrantes opositores a la
gestión de gobierno consideren positiva la Participación Popular)15.

El discurso de la Participación Popular se convierte en el discurso de la comunidad

porque de ahí provenía; y al ser recepcionado nuevamente por el pueblo, que lo traduce a su
particular gramática, genera uno nuevo, asumido como propio por todo el país.

Es el caso de las Jornadas de Participación Popular asumidas como propias por los
bolivianos en una gran fiesta nacional. No olvidemos que en Bolivia nada es importante si no
se traduce en fiesta, rito y celebración, elementos centrales e inherentes a nuestra matriz
cultural.

Por eso, no es aventurado afirmar que la Participación Popular también es una agresiva
política cultural del Estado en procura del re-conocimiento, por parte de la sociedad civil, de
las creaciones que había hecho a lo largo de su historia.

Y como fenómeno cultural es que la Participación Popular se asemeja a una fiesta (las dos
provienen del mismo lugar), en la cual la movilización, la disputa, la violencia y la poesía
tienen lugar. Fiesta que siempre existió, pero ahora enmarcada en una nueva perspectiva;
quizá por ello, y como nunca, en esta diversidad sin límites, se trate de un fenómeno nacional.

Celebración retórica, pero sólo como parte de su teatralización y actuación, de la

prevalencia de su vertiente cultural y, por tanto, de la puesta en primer plano de la dimensión
lúdica de la constitución del ser boliviano.

D. LETRA Y MÚSICA DE OTRA CANCIÓN

La fiesta provoca el juego; el rito es un lugar donde las transacciones entre clases o etnias,
y su distinción, se potencian al máximo; donde el Estado pierde condición de emisor
omnipotente, y se entrecruza con la sociedad en transacciones inverosímiles; donde asumen
papel protagónico las pulsiones adormecidas en la memoria cultural del pueblo.

Porque, además, la dimensión lúdica y la hegemonía forman un contrapunto dialéctico. Se

desnudan para encontrarse o para enfrentarse abiertamente, como en la plaza y el carnaval que
imagina Bajtin16.

15 Como atestiguan los principales jefes de la oposición en entrevistas periodísticas, pero que se resumen en las afirmaciones de Hugo
Bánzer Suárez (principal jefe de ADN): "No derogaré la Participación Popular" (La Razón, La Paz, 10 de agosto de 1995)
16 M. Bajtin. Op Cit.
 Cuando esta lucha se desata, no hay tregua posible, la cultura popular arremete contra el
poder en una hora y en un lugar y lo desarma. Hasta que se declara el armisticio. Los tres o
cinco días del carnaval son eternos. Y cuando retorna la paz, también retorna como por
encanto el viejo reinado. Las fuerzas que se desataron por un momento para mostrar su
poderío son constreñidas hasta el nuevo año. Es el tiempo cíclico de la cultura popular.

En ese sentido, nos viene a la memoria una canción de Joan Manuel Serrat:

"Hoy el noble y el villano/ el pro hombre y el gusano/ bailan y se dan la mano/ sin
importales la facha/ juntos los encuentra el sol/ a la sombra de un farol/ empapados en
alcohol/ mareando a una muchacha/ Y con la resaca a cuesta/ vuelve el pobre a su
pobreza/ vuelve el rico a su riqueza/ y el señor cura a sus misas/ se despertó el bien y el
mal/ la zorra pobre al portal/ la zorra rica al rosal/ y el avaro a las divisas"17.

En la letra, Serrat hace referencia a una fiesta que sirve momentáneamente como
elemento unificador, de comunión entre los miembros de un barrio catalán de las más diversas
condiciones económicas y sociales. Todos comparten por un instante la alegría, se confunden
en un mismo espacio pero, una vez finalizada, cada quien se va por donde vino. Fiesta,
entonces, como forma de control social18.

Nos referimos, sin embargo, a la fiesta boliviana; a otra forma de socialidad; a un punto
de encuentro, que marca el inicio de un camino por recorrer entre todos.

La Participación Popular pretende el diálogo permanente entre el Estado y la sociedad;

entre el gobernante y el gobernado; que la música no suene a contrapunto ni el canto sea un
aria, sino sinfonía y dúo; y ahí están sus simililtudes.

Bolivia es un país contradictorio por excelencia, de una diversidad sin límites, por tanto,
¿qué puede unificarlo? ¿Dónde se agrupa, participa y se libera? ¿En qué espacio se producen
la interrelación y el diálogo? Quizá en aquel lugar donde la cultura humana brota del juego
-como tal- y sobre el cual se desarrolla. No el juego dentro de la cultura, sino el carácter de
juego de la cultura19.

Como ya se quejaba Huizinga, los investigadores han descuidado el juego y la fiesta para
entender nuestra sociedad; ni qué decir de los gobernantes identificándolos siempre como una
dimensión ajena al mundo de "lo político" (como si la misma cultura no atravesara todos los
espacios y les diera espesor y volumen). Ambito festivo al cual uno se trasladaba o quería
trasladarse como si fuera un lugar para el adormecimiento (y por eso la utilización
absolutamente opuesta que hacen los sectores hegemónicos del alcohol y de las drogas, en

17 J. M. Serrat. Fiesta.
18 V. Reifler Bricker. Humor ritual en la altiplanicie de Chiapas. Fondo de Cultura Económica, México, 1986 (citado por N. García
Canclini. Op. cit. p. 206-207).
19 v. Huizinga. Homo ludens. Fondo de Cultura Económica.
relación a su uso por los sectores populares). Y, finalmente, como si fuera posible hacer
distinciones sociales categóricas.

Por ello, izquierdas y derechas encontraron en el juego y la fiesta sólo escape y

espectacularización: Videla organizando un mundial para esconder los desaparecidos. Ex
presidentes bolivianos bailando en una comparsa. Dictadores financiando fraternidades y
entradas. Radicales criticando la fiesta popular por adormecedora y alienante. Y, sin embargo,
ahí está el fútbol, festejado y vivido hasta el tuétano pero sin perder la memoria; el Gran
Poder, sobreviviendo a la política y a los políticos que quisieron apropiárselo, dictadores en la
cárcel; y el carnaval... como si nada (o como si hubiera pasado todo lo dicho, pero en otro
tiempo, uno más cercano al nuestro).

La heterogeneidad ideológica de la fiesta, el interclasismo extremo, el exceso, el deseo y

la risa obedecen a otras leyes que las ideológicas, psicológicas o etnológicas; están insertas en
una lucha de larga data donde lo popular resiste, se impone y es derrotado constantemente en
una espiral ascendente que resume nuestra sociedad contemporánea; y ese el lugar en el que
se encuentra con la Participación Popular.

E. LOS CONCURRENTES A LA FIESTA

La fiesta boliviana está, en muchos casos, estrechamente relacionada con la

productividad, y es, sobre todo, un hecho religioso-pagano. Con la fiesta se celebra y agradece
a la madre tierra. La comunidad se alegra por la cosecha, y lo demuestra mediante la
organización de festividades en las que concurren diversos elementos.

"El conjunto anual de celebraciones comunales está íntimamente ligado con el ciclo
agrícola... Se celebra la vida y la muerte, la siembra, el trabajo, la espera ansiosa y el
producto final. Así la comunidad suele reunirse, presidida por sus autoridades en el
reparto simbólico y primera roturación de la tierra...; en el momento de la siembra; en la
fiesta de los muertos al principio de las lluvias; en el Carnaval -en plena época de
maduración- para constatar como crece el producto y, finalmente -poco después de la
cosecha, ya en la época seca- en la gran fiesta anual de la comunidad, en la cual la alegría
colectiva se combina con la celebración de la misma institución comunitaria..."20.

Fiesta que también es comida, vehículo unificador de la comunidad, momento en el cual

todos los habitantes comparten por unos instantes en el mismo tiempo y espacio.

Pero, además, fiesta donde la comida es reservada y compartida con los visitantes, con la
esperanza de recibir a cambio más de lo que se les ofrece, en el marco de la reciprocidad.

20 K. Libermann, A. Godínez y X. Albó. "Mundo rural Andino..." en X. Albó, K. Libermann, A. Godínez y F. Pifarré. Para comprender
las culturas rurales en Bolivia. Segunda Edición, Ministerio de Educación y Cultura, CIPCA, UNICEF, La Paz, 1990. p. 59.
 Fiesta que también es bebida. En el esquema referencial de la lógica andina, se bebe para
reencontrarse con los ancestros, para entrar en comunión con el pasado.

O en el oriente, donde Fray Bernardino de Nino, al estudiar a los chiriguanos observa que:

"Se celebra tan sólo para beber y llenarse, y para disfrutar del trabajo que les costó la
siembra del maíz, para tener unos días de regocijo general, beber, en suma, como buenos
hermanos"21.

Esteban Maradona obtiene conclusiones parecidas de su viaje por el oriente boliviano,

menos católicas, más aristocráticas:

"No se concibe fiestas sin bebidas, -esto es como una ley universal-; de manera que esta
gente, cuando la tiene, está de fiesta, pero hasta que se termine. Por eso es que en el
período de sus 'cosechas', preparada la aloja, pasan semanas y meses emborrachándose...
Así es como unos hacen fiesta para emborracharse, mientras otros se emborrachan para
hacer fiesta; de donde queda nivelada la sociedad progresada con la salvaje"22.

Muchos años después, en las Jornadas de Participación Popular, la comida y la bebida

permitirían la comunión entre las autoridades y el pueblo, mostrarían a la Participación
Popular inmersa en las prácticas culturales comunitarias.

Fiesta que también es música, la que cautivó a D'Orbigny. El viajero francés reprodujo
con la ayuda de los "maestros de capilla" las melodías y letras de la música de los chiquitos,
las cuales -según sus palabras- ofrecían "nuevos motivos característicos de esas naciones en
estado salvaje"23.

Y que cautiva al Estado al escuchar coplas y canciones, elaboradas exclusivamente para

celebrar una de sus reformas.

Fiesta que también es baile y sexualidad. El baile como aproximación a la naturaleza,

seducción, con el transfondo de la (re)producción.

Y en medio de la fiesta, el acto sexual, la fertilidad de la tierra para garantizar la

continuidad de la vida, la unidad de lo contradictorio.

21 F. Bernardino de Nino. Etnografía chiriguana. Tipografía Comercial de Ismael Argote, La Paz, 1912. p. 256.
Más adelante el propio autor comenta: "Después de esto, el chiriguano pasa el tiempo en el ocio, bebiendo hoy acá, mañana allá,
visitando a unos, jugando con otros, gozando, en suma, de su casi ningún trabajo, mejor que el más grande mandatario del mundo. La
cosecha se practica entre mayo y junio, y después de ella, principian las libaciones en honor del dios vientre. Como el deseo de beber
es extraordinario, antes de hacer la libación general, las familias aisladamente van principiando a elaborar una pequeña cantidad de
chicha para beberla entre pocos amigos y parientes" p. 257.
22 E. L. Maradona. A través de la selva. Buenos Aires, 1937. p. 75 (pie de página).
23 A. D'Orbigny. Viaje a la América Meridional. En Biblioteca Indiana. Viajes y Viajeros por América del Sur. Edición con estudio y
notas de los textos de D'Orbigny, Wiener y La Condamine. Aguilar, Madrid, 1958. p. 731.
 La fiesta, entonces, celebrando la producción, la roturación de la tierra, la siembra y la
cosecha, en fin, el ciclo reproductivo.

Es en este sentido que la Participación Popular está ligada a la productividad. Lo que se

celebra (particularmente en el área rural) es la producción del municipio: la buena utilización
de los recursos en obras de beneficio colectivo, la celebración de los frutos del Plan de
Desarrollo, las buenas inversiones; generando una multiplicidad enorme de códigos, una gran
cantidad de mensajes verbales y no verbales.

Infinitos son los elementos que configuran el círculo de las fiestas; también expresión
mística; sincretismo religioso, yuxtaposición del rito pagano y cristiano. El agradecimiento
extensivo a todos los dioses que configuran nuestro imaginario.

La fiesta es un espacio abierto para la comunicación donde las relaciones se diversifican y

complejizan. Por ello Libermann, Godínez y Albó, sostienen:

"La fiesta constituye el lugar y el momento por excelencia de comunión social, pero
también de comunión y encuentro sagrado con esos seres de otros mundos que
determinan el destino y el sentido de este mundo donde moran los humanos /.../ Toda la
celebración comunal -añade- es un lugar de encuentro en el que todos expresan y
comparten conjuntamente sus necesidades y ansiedades..."24

Ese encuentro al que hacen referencia los autores antes citados es comunicación en el
estricto sentido de la palabra. La comunión a través de la fiesta.

Prima el concepto de reciprocidad, uno de los ejes de nuestra cultura, traducido como la
esperanza de recibir a cambio, más de lo que se ofrece, pero en beneficio de toda la
comunidad, no individualmente. Sentido colectivo de la vida.

La reciprocidad es parte constitutiva de la fiesta y, a la vez, de la Participación Popular. A

cambio de prestigio y poder se otorgará al otro más de lo que uno ya ha recibido.

Un Estado, como el actual, que devuelve a la comunidad el poder de decidir sobre su

futuro, se fortalece a sí mismo. Un Estado que sabe que mientras mayores sean las
responsabilidades y recursos transferidos a los municipios, mientras mayor sea el
"despilfarro", mayores serán, también, los beneficios para toda la comunidad, y la
reciprocidad de ésta para con él.

24 K. Libermann, A. Godínez y X. Albó. "Mundo rural Andino..." p. 134

F. LA FIESTA EN SU DIMENSIÓN INTEGRAL

¿Por qué referencias tan extensas a la fiesta? Es que comprender la fiesta en una
dimensión más integral, permite aprehender no sólo nuestra cultura, sino dar un giro
insospechado a la visión de lo estatal y del significado de la Participación Popular en Bolivia.

La fiesta, el juego y el rito han cobrado últimamente un enorme interés para los estudios
contemporáneos de comunicación y de lo popular.

"Pero en su mayoría esos estudios no se interesan sino por las 'verdaderas' fiestas, o sea,
las de las sociedades primitivas; y cuando se asoman a las otras es para ver qué queda de
aquello de lo primitivo"25

En este caso, la fiesta sólo interesa en tanto primitivismo, juego como curiosidad
folklórica. En la "evolución" incesante de la humanidad aún hay sociedades "atrasadas" que
deben ser objeto de estudio. Los yukis perdiendo dimensión humana para convertirse en el
espíritu del laboratorio. O, lo que es lo mismo, fiesta simplemente como oposición, forma de
resistencia; o fiesta como sinónimo de intrascendencia y frivolidad.

Esa no es nuestra materia de estudio. Sabemos la inutilidad de buscar algo que no existe,
la sociedad primitiva pura, la fiesta con danzas autóctonas sin rap ni texmex, la cultura sin
hibridar, sin desfiguración. Es idealismo creer que en la fiesta y el juego sólo se expresan las
ansias transformadoras del pueblo.

Tomemos un ejemplo para mostrar la imposibilidad de entender la dimensión lúdica

linealmente, como si no tuviera espesor alguno: la fiesta más tradicional de la ciudad de La
Paz, el Gran Poder. Esa "orgía sacral de un estado corpóreo y anímico literalmente
extra-ordinario", espacio en el que se expresan las interacciones oblicuas, simuladas y
diferidas entre la cultura hegemónica y la popular26.

Albó y Preiswerk afirman que se trata de un conjunto de infinitas dimensiones (visibles,

audibles, vivenciales), para transmitir un gran mensaje global plurivalente. Se trata de un
complejo simbólico sensorial, dentro del cual cada grupo y cada participante fácilmente
encontrará lo que busca, quizás distinto y hasta contradictorio con relación a lo que a su vez
otros buscan. Pero, en bloque, todos se encontrarán en lo mismo, unitariamente.

Como en la Participación Popular, donde las comunidades campesinas, pueblos indígenas

y juntas vecinales pueden por primera vez, en el proceso de planificación participativa
—horizontal y democrático- incorporar sus demandas, interviniendo en la priorización de las
acciones estatales. Desaparece la planificación centralizada y vertical, cuyos logros fueron la

25 J. Martín Barbero. Op cit. 251.

26 X. Albó y M. Preiswerk. Los señores del Gran Poder. Centro de Teología Popular, La Paz, 1986, p. 56.
construcción de puentes donde no había ríos, y de caminos para que transiten los fantasmas.
Se termina el drama de la incomunicación, de la falta de diálogo entre el Estado y la sociedad.
Ahora los dos (en oposición o en concurrencia) transmiten un gran mensaje global,
plurivalente.

"En la comunidad andina —dice Libermann, Godínez y Albó— las celebraciones

constituyen un elemento central de la vida y uno de los momentos en que el comunitarismo
alcanza su mejor expresión. Las fiestas y los ritos ocupan todos los aspectos de la vida
familiar y comunal. Son momentos privilegiados para expresar el sentido de identidad de los
que pertenecen al mismo grupo social"27.

Y también la Participación Popular como re-conocimiento, asunción de la identidad y

exteriorización.

He ahí nuestro pretexto, la Participación Popular mirada desde la fiesta y las dos
proviniendo de una matriz cultural común.

G. EL SENTIDO DEL TIEMPO

Tomemos otra vertiente de análisis. Para Martín Barbero, en la Edad Media se inicia un
proceso de enculturación que se expresa en dos campos:

"El de la transformación del sentido del tiempo que, aboliendo el del ciclo, impone el
lineal centrado sobre la producción; y el de la transformación del saber y sus modos de
transmisión mediante la persecución de las brujas y el establecimiento de la escuela"28.

Enculturación que no significa pérdida definitiva, sino supervivencia a través de

dispositivos inverosímilies e insospechados.

La fiesta no se constituye por oposición a la cotidianidad popular; es más bien la que

renueva su sentido, como si la cotidianidad la desgastara y periódicamente la fiesta viniera a
recargar renovado sentido de pertenencia a la comunidad29.

Otros, en cambio, afirman que sobre todo dentro del contexto de la cultura andina, la
fiesta significa la ruptura de lo cotidiano y, como tal, la vivencia de nuevas emociones que
irán dando forma a un nuevo tipo de comportamiento sociocultural.

27 K. Libermann, A. Godínez y X. Albó. "Mundo rural Andino...". p. 58.

28 J. Martín Barbero. Op. cit. p. 99.
29 Cf. lbidem.

203
 "Las fiestas tenían un carácter colectivo en que las castas y jerarquías eran diluidas en
momentos de ruptura con la rutina de lo cotidiano" 0.

Ahora bien, decíamos, siguiendo a Martín Barbero, que el sentido primitivo del tiempo es
bloqueado, se de-forma y desplaza y se sitúa en la producción el nuevo eje de la temporalidad
social.

La deformación opera por la transformación de la fiesta en espectáculo: algo que ya no es

para ser vivido, sino mirado y admirado.

Esta fue una de las formas de imposición de la cultura hegemónica; pero, a través de una
serie de transacciones e intercambios, el pueblo se sobrepone. Los viejos valores se inscriben
en una matriz cultural que pervive hasta nuestros días y que cobra renovada vigencia en la
fiesta y la Ley de Participación Popular.

Durante siglos, las culturas desplazadas emergen con más fuerza en cada nueva acción
social, en el tiempo del trabajo y del ocio, en el de la vida y de la muerte; acciones que la
cultura hegemónica no quiere aceptar, hasta que entiende la imposibilidad de seguir
reprimiéndolas, de mantener al margen lo que es constitutivo a ella misma, porque en
cualquier recodo, en la esquina menos concurrida, vuelve a aparecer con esas tercas ganas de
no morir, de transformarse infinitamente y de emerger con más ímpetu; entonces surgen
productos como la Participación Popular.

Mientras no se desataron esas fuerzas, mientras esa lucha estéril se mantuvo, el país
siguió sumido en el atraso y en la pobreza porque era incapaz de mirarse a sí mismo para
encontrar su propio camino. Sin embargo, en los últimos años, la cosa está cambiando31.

30 M. Guardia Crespo. Música popular y comunicación en Bolivia. Las interpretaciones y conflictos. Universidad Católica Boliviana,
Cochabamba, 1994. p. 33. v. también de X. Albó y M. Preiswerk. Op cit. y de K. Libermann, A. Godínez y X. Albó. "Mundo rural
Andino...". p. 58.
31 Hay un ejemplo que nos llama la atención: escuchar aymara y quechua en horarios centrales de la radio y no sólo en las madrugadas
(en programas dirigidos a un público casi por entero campesino y migrante); si bien las experiencias de radiodifusión bilingüe son
mucho más antiguas y se remontan a la década del cincuenta (v. de R. Archondo. Compadres al micrófono; La resurrección
metropolitana del ayllu. Hisbol; 1991), en los últimos años radioemisoras como Fides y Metropolitana, dos de las más importantes de
la ciudad de La Paz, asumen el bilingüismo como una práctica casi permanente y no dirigida sólo a los mestizos migrantes (aunque
sigan siendo éstos los privilegiados); es una forma de asumir la pluriculturalidad como algo "natural" al país.
Lo mismo puede decirse, aunque ya de forma más anecdótica, de la elección de Víctor Hugo Cárdenas, como Vicepresidente de la
República" o de que la "Segunda Dama de la Nación" sea una chola, etc.
Qué lejos estamos de aquel 1925 en que la celebración del centenario de la República transcurrió con la Plaza Murillo cerrada a los
"indios" porque la "afeaban" y hacían "quedar mal" al país frente a los invitados extranjeros.

204
H. EL LUGAR PRIVILEGIADO PARA ACTUAR

Hemos tratado de mostrar los rastros por donde se debe husmear la forma en que se ha
engarzado lo popular y la Participación Popular32 . ¿Una afirmacion exagerada?, es
posible, pero que sirve para comenzar a explicar una de las razones de su éxito.

La Participación Popular es un producto histórico de las luchas sociales bolivianas 33 , de la

cultura que las conformó y que la conformaron. Hay que tener en cuenta nuestra matriz
cultural para comprender su verdadera dimensión. No un proceso lineal sino integral; un
lugar de encuentro que se había perdido por la soberbia estatal. Y allí en medio, como un
lugar privilegiado desde donde escuchar y actuar: la fiesta, el rito y la celebración.

32 La Participación Popular se encuentra con la cultura popular, en una de sus manifestaciones: la fiesta; al seguir esa huella, se
comprueba la imaginación sin límites de los habitantes de este país, pero también (y este es el otro rastro que se debe tener en cuenta)
de cómo se apropian, desde su particular perspectiva, de la modernidad, perteneciente, por origen, al occidente antes que a las
sociedades amerindias.
Un ejemplo. En la inauguración de una obra que permite a un barrio alejado acceder por primera vez a la luz eléctrica, una familia
comentaba que ahora por fin podría pensar en comprarse un televisor. Pero la TV significa aquí otra cosa. Si en la capital esa es una
forma de modernización, casi un artículo de primera necesidad, en ese pueblo es una forma de ingresar a la modernidad, de
considerarse dignos, iguales y diferentes a otros habitantes, de formar parte del todo social.
Fernando Calderón entiende a la modernidad como un proyecto cultural en el que coexisten la valoración de la libertad social y de la
libertad individual, y por la cual se busca tanto la integración como la diferenciación de los actores (Fernando Calderón. Paradojas de
la Modernidad. Diálogos de Milenio No. 9. Noviembre de 1994). En cambio, la modernización puede entenderse sólo como procesos
económicos, tecnológicos y científicos de apropiación social de la naturaleza.
La Participación Popular es moderna en ambos sentidos, busca no sólo equidad en la distribución de los recursos y racionalidad en el
manejo administrativo —formas de modernización solamente—, sino la identificación de las distintas subjetividades del otro para
armonizarlas con esta racionalidad, lo que se entiende por modernidad.
33 La referencia más extensa a este asunto la hacen Javier Medina en Una Eutopía Posible y Sensata. La Participación Popular como
fruto de las luchas sociales en Bolivia; mimeo; SNPP; 1995 y Sergio Molina e Iván Arias en "De la nación clandestina a la
Participación Popular". Informe especial de CEDOIN, 1996. La Paz.
 Desarrollo Humano, Participación
Popular y sostenibilidad
Fernando Ruiz Mier

INTRODUCCION

Bolivia se encuentra en un largo proceso de cambio, iniciado con el restablecimiento de la

democracia en 1982. Este proceso aspira a establecer un entorno propicio para un desarrollo
basado en la estabilidad política, económica y social. Si bien cada uno de estos elementos de
estabilidad puede ser visto como un objetivo en sí mismo, es evidente que solamente el logro
de los tres creará las condiciones necesarias para una sociedad justa, democrática y
participativa.

Al iniciarse este proceso de cambio (1982-1985), el desafío principal fue el de asegurar la

supervivencia de la democracia en un marco de respeto a las garantías constitucionales. Este
esfuerzo se realizó en un contexto caracterizado por una débil institucionalidad, el
desmoronamiento del modelo de desarrollo vigente hasta entonces, así como por una
explosión de demandas sociales. Todo esto agudizó la crisis económica.

A partir de 1985, con la adopción de un estricto programa de estabilización, las políticas

gubernamentales se concentraron en solucionar lo que, para entonces, se había constituido en
el principal problema: la crisis económica, expresada en forma dramática en la hiperinflación,
la caída de los ingresos públicos y la atrofia del sector productivo. Sin embargo, el esfuerzo
para establecer el orden en lo económico no se limitó a lograr la estabilidad, sino que también
estableció las bases para cambios estructurales que permitieran desentrabar la economía y
establecer las condiciones para que los mercados y el sector privado desempeñen un rol
fundamental.

Como resultado de estos esfuerzos Bolivia muestra ya un panorama caracterizado por un

mayor arraigo de la cultura democrática, en lo político; y una mejora de la calidad de la
gestión macroeconómica, con predominio de los mercados, mayor apertura externa y

207
disciplina fiscal, en lo económico. Más aún, en los últimos años se ha desarrollado un
consenso a nivel nacional sobre los beneficios de tener un sistema político pluralista y la
necesidad de mantener los equilibrios macroeconómicos.

Al fortalecerse la democracia y establecerse reglas claras y permanentes para una

economía sana, el aspecto social cobró mayor importancia. A partir de agosto de 1993 se
inició una serie de medidas estructurales con un alto contenido social. El enfoque detrás de las
acciones adoptadas por el Gobierno en el área social refleja una visión propia, basada en la
realidad y las necesidades de Bolivia. Este enfoque reconoce la realidad pluricultural del país
y enfatiza la necesidad de incorporar toda la herencia cultural de los grupos originarios en la
concepción de una nueva sociedad. Asimismo, reconoce que una economía estable, con
crecimiento moderado con base en señales del mercado y en un marco democrático, no es
suficiente para que los beneficios del crecimiento lleguen a todos los estratos de la población.
Es indiscutible que el énfasis en lo social requiere necesariamente acciones específicas
consistentes con el proceso global de cambio.

En este sentido, y dada la complejidad de relaciones que afectan al área social, se ha

adoptado un concepto amplio de desarrollo fundado en un enfoque integral que: i) reconozca
que lo social no puede ser visto ni tratado de una manera aislada, y ii) facilite una acción de
abajo hacia arriba permitiendo la participación ciudadana. Este enfoque integral del desarrollo
adoptado por el Gobierno se refleja en la incorporación de los aspectos político, económico y
del medio ambiente en la definición de una agenda social en torno al concepto de Desarrollo
Humano.

A. EL DESARROLLO HUMANO

1. La necesidad de un enfoque integral para el desarrollo

Durante los últimos años se ha forjado cierto consenso acerca de la necesidad de ampliar
la visión de los procesos de desarrollo, reconociendo, primero, que el desarrollo debe ser visto
como un proceso impulsado por y para el individuo y, segundo, que estos procesos incorporan
varias dimensiones que deben ser integradas. Este consenso constituye un cambio
significativo respecto del modelo de desarrollo que había llegado a predominar, el cual daba
énfasis al aspecto de crecimiento económico centrado principalmente en la inversión. La
nueva visión del desarrollo, al poner el acento del proceso en la persona, implica tanto una
nueva concepción de la política social tradicional como una aproximación distinta al conjunto
de políticas del Estado.

La política social, tradicionalmente estrecha, sectorialista y, sobre todo,

predominantemente paternalista y centralista, debe dar paso a una que busque acciones
integrales y una descentralización con mayor participación de aquéllos a quienes debe
beneficiar. Asimismo, debe reflejar una concepción nueva de gerencia social focalizando
esfuerzos y concentrándose en aquellas intervenciones que tienen mayor efectividad con
relación al costo.

208
 Dentro del proceso de desarrollo el accionar del Estado tiene efectos en distintas esferas:
la económica, la social, la político/legal y del medio ambiente. En cada una de estas esferas
las políticas tienen objetivos específicos propios. En lo social, se busca el acceso universal a
servicios básicos, el desarrollo de las capacidades del individuo, el reconocimiento y
aprovechamiento de la diversidad cultural y la igualdad de oportunidades. En la esfera
política, la estabilidad política y el arraigo de la democracia representativa. En el ámbito
económico, la estabilidad económica y el crecimiento autosustentado. Finalmente, en el
ámbito del medio ambiente, el uso racional de recursos y la preservación de la calidad
ambiental. Si bien cada uno de estos ámbitos de acción del Estado tienen objetivos específicos
internos, todos, en su conjunto, contribuyen al bienestar del ser humano. Adicionalmente, las
acciones que se ejecuten en cada uno de ellos tienen incidencia en los otros. Es por esto que,
si bien cada una de estas esferas amerita acciones específicas, es necesario un enfoque integral
que tome en cuenta las distintas interrelaciones entre las mismas y considere el impacto que
las políticas e instrumentos de unas tienen sobre otras.

Viendo al individuo simultáneamente como sujeto y objeto del desarrollo, esta nueva
visión requiere de un modelo de desarrollo que rompa el sistema paternalista y altamente
centralizado donde el Estado asume la responsabilidad total de resolver los problemas del
individuo, para entrar en otro diferente que: i) reconozca la interrelación de los varios
objetivos y favorezca una acción integral, ii) asigne particular atención al establecimiento de
las condiciones necesarias para proporcionar oportunidades equitativas al individuo y lograr el
pleno desarrollo de sus capacidades, y iii) establezca espacios para varios actores de la
sociedad civil facilitando la participación ciudadana. Es en base a estos criterios que el
Gobierno boliviano ha adoptado el concepto de Desarrollo Humano como el marco
conceptual que ordena sus acciones, especialmente en el área social.

2. El concepto de Desarrollo Humano

El Desarrollo Humano considera al individuo como el objetivo central del desarrollo y

busca su perfeccionamiento como persona y la mejora de su calidad de vida. Asimismo, el
Desarrollo Humano reconoce al individuo como el principal actor en este proceso. Esto
requiere incidir en el desarrollo de sus capacidades potenciales, brindarle la posibilidad de
participar activamente en las decisiones que afectan directamente su vida, facilitarle el acceso
equitativo a las oportunidades y darle espacio para que asuma la responsabilidad sobre su
propio destino. Con base en estos criterios se han identificado tres elementos que componen el
concepto de Desarrollo Humano:

participación,
oportunidad,
responsabilidad.

La identificación de estos elementos hace posible establecer un criterio ordenador para las
políticas del Gobierno.

209
 A fin de darle un sentido más operativo al concepto de Desarrollo Humano era necesario:

Crear un entorno apropiado para las políticas y acciones que lo promueven, y

establecer criterios orientadores y prioridades para acciones específicas

Cambios profundos en dos áreas estructurales, el marco legal y el marco institucional,

tienen el propósito de crear condiciones que faciliten la acción para el Desarrollo Humano,
establezcan espacios y parámetros de acción para nuevos actores estatales y de la sociedad
civil, y adapten, a su vez, las instituciones del Estado a sus nuevos roles. Estos cambios
reflejan un reconocimiento de que es necesario reajustar la estructura, tanto legal como
intitucional, haciéndola consistente con el nuevo enfoque de desarrollo.

La definición de áreas prioritarias, en lo operativo, permite orientar las acciones del

Gobierno en el área de Desarrollo Humano. Se consideran siete áreas operativas en las que se
debe desarrollar acciones específicas. Estas áreas y los objetivos que persiguen son:

La participación: Busca facilitar y estimular la intervención ciudadana en los

ámbitos político, social y económico, a través de la introducción de nuevas
modalidades de planificación/supervisión.

El acceso a servicios basicos: Busca mejorar la provisión de servicios que cubran las
necesidades básicas de la población, haciendo un énfasis especial en la educación.

La gerencia social: Reconociendo la necesidad de instituciones eficientes para la

aplicación de políticas sociales, busca mejorar la gestión incorporando nuevos
criterios administrativos e instrumentos de apoyo y seguimiento a la administración.

La eliminación de sesgos: Parte del reconocimiento que la existencia de sesgos

discriminatorios de género, culturales, geográficos o de cualquier naturaleza es
inaceptable y establece mecanismos para combatirlos.

El acceso a los mercados: Busca facilitar, a través de información y capacitación, el

acceso de los individuos al mercado de trabajo así como a los mercados de crédito,
tierras y otros medios de producción.

El acceso a la justicia: Reconoce la importancia de un sistema jurídico transparente,

justo y abierto a todos los ciudadanos y busca establecer las bases para el mismo.

g) La provisión de redes de seguridad: Busca mejorar la protección social de grupos en

riesgo.

3. La Participación Popular: Piedra fundamental del Desarrollo Humano

La participación del individuo en las decisiones que afectan su vida es uno de los pilares
del Desarrollo Humano. La participación en los procesos económicos, sociales y políticos que

210
configuran el Estado no solamente permite al individuo y a la comunidad aprovechar las
oportunidades existentes y contribuir a ampliarlas, sino también induce a la población a
asumir la responsabilidad en la solución de sus propios problemas.

La participación de la comunidad es un elemento sobresaliente y claramente arraigado en

las tradiciones y costumbres de los pueblos originarios del país. Sin embargo, hasta ahora esta
práctica no se reflejó en las relaciones entre el Estado y la sociedad civil. La participación de
la población en los procesos y decisiones del Estado ha sido limitada: primero, por los pocos
espacios de interacción existentes y, segundo, por la falta de presencia efectiva del Estado en
todo el territorio nacional. El resultado ha sido un Estado que ha actuado de una manera
centralista y altamente paternalista en relación a las necesidades de la población.

Si bien la participación requiere acciones que partan del ciudadano o de las diversas
organizaciones de representación que la sociedad civil genere, las instancias gubernamentales
pueden alentarla y estimularla estableciendo espacios, mecanismos e instrumentos adecuados
para facilitar y afirmar el proceso de participación. Reconociendo esta realidad, el Gobierno
ha realizado un importante esfuerzo para establecer el marco legal e institucional, a través de
la Ley de Participación Popular, que permita a la población incorporarse de manera activa a
los procesos de decisión.

El énfasis en el Desarrollo Humano con la Participación Popular como trama básica es un

elemento fundamental en un largo y difícil proceso de cambio orientado a construir una
sociedad fundada en valores democráticos de respeto a la libertad y a los derechos humanos,
participación ciudadana, igualdad de oportunidades, sobre todo a partir de la educación y la
responsabilidad social.

4. El entorno legal e institucional apropiado para el Desarrollo Humano

Las acciones gubernamentales en el área social han sido tradicionalmente deficientes,

poco coordinadas y, en general, han tenido un carácter asistencial. Este tipo de acciones
estuvieron asociadas con debilidades estructurales en la provisión de servicios, el acceso a
mercados y la equidad en la administración de la justicia. Asimismo, la limitada participación
de la población en las decisiones del Estado con respecto a sus necesidades ha dado origen a
una dispersión importante de recursos y de esfuerzos.

Para corregir estas deficiencias, el Gobierno ha instituido un nuevo marco legal que
permite una acción gubernamental ordenada y coherente, la elaboración de políticas sociales
integrales y el espacio para la participación de todos los actores involucrados en el proceso de
Desarrollo Humano. Este marco legal ordenador está basado en cinco leyes fundamentales: la
Ley de Reforma a la Constitución Política del Estado, que reconoce por primera vez la
diversidad multiétnica y pluricultural del país; la Ley de Participación Popular, que
descentraliza una serie de funciones al nivel local y crea los mecanismos para la participación
ciudadana en las decisiones del Estado; la Ley de Reforma Educativa, que posibilita una
sólida formación de los recursos humanos del país; la Ley de Capitalización, que transfiere la
propiedad y administración de empresas al sector privado y reasigna recursos estatales
estableciendo una base más solida para un sistema de pensiones; y la Ley de
Descentralización Administrativa, que transfiere una serie de funciones, entre ellas la de
definir la inversión pública, al nivel departamental.

Todas estas leyes, en su conjunto, están destinadas a incrementar la participación social y

la representatividad de las instancias organizativas de la sociedad, mejorando la provisión de
servicios básicos, poniendo un énfasis en los aspectos educativos, y buscando niveles
superiores de bienestar al facilitar procesos más eficientes de producción, inversión y empleo.

Dentro del proceso de cambio en el que se encuentra Bolivia, el Estado está modificando
su perfil, reduciendo sus actividades directas en el sector productivo, mejorando su rol
normativo con énfasis en una economía de mercado, ampliando la participación social y
descentralizando la provisión de servicios básicos. El cambio institucional que se viene
realizando no sólo persigue mejorar la eficiencia de las instituciones existentes sino
acomodarse a un nuevo esquema de gestión de la política económica, social y ambiental que
emerge de la redefinición del rol del Estado y de sus relaciones con la sociedad civil.

La reestructuración del Poder Ejecutivo y la conformación de los nuevos ministerios de

Desarrollo Humano, Desarrollo Económico, Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, y de
Justicia, a través de la Ley de Ministerios del Poder Ejecutivo, ha sido un paso importante en
la adaptación de la estructura institucional al nuevo enfoque de desarrollo.

El Ministerio de Desarrolo Humano, establecido como una agrupación de instituciones

sectoriales y temáticas del área social, se basa en:

el reconocimiento de la importancia de una acción conjunta y coordinada que

aproveche las múltiples complementariedades que existen entre las diversas
intervenciones en el área social, y

la necesidad de fortalecer al sector social sobre todo en temas relacionados a la

gestión; la definición de políticas, la programación y presupuestación, el diseño de
programas y la ejecución y seguimiento.

5. La nueva política social

El enfoque de Desarrollo Humano, y todo el conjunto de reformas que lo sustentan,

implica repensar la política social en Bolivia. La política social, al igual que cualquier otra
política, debe ser evaluada a la luz de los costos, tanto de recursos como de oportunidad, así
como con base en los beneficios, su impacto y su sostenibilidad. En el caso de la política
social, los resultados deben estar ligados al alivio de la pobreza, a una mejora de la calidad de
vida de los ciudadanos y a la generación de más y mejores oportunidades para el individuo.

Una revisión de algunos indicadores sociales tradicionales muestra que éstos han
mejorado en los últimos diez años. Sin embargo, una proyección de esta evolución muestra
también que, de continuarse con la forma de hacer política del pasado, se requeriría un largo
tiempo para llegar a una situación que podría considerarse aceptable. Al mismo tiempo, si
bien existe consenso acerca de la necesidad de invertir más en el área social, no deja de ser
cierto que, con base en los recursos que se destinaron al sector, tendrían que haberse logrado
mejores resultados. Estas observaciones, conjuntamente con el objetivo del Gobierno de dar
un salto cualitativo significativo en lo social, han hecho necesario replantear la política social
en el país.

Era evidente que no era suficiente administrar lo que se tenía de mejor manera, sino que
se requería un enfoque y un accionar radicalmente distintos. Era necesario establecer nuevas
reglas de juego, con base en respuestas distintas a las preguntas que guían la política social:
¿quién y cómo define qué servicios producir?, ¿quién y cómo define quiénes acceden a los
servicios?, ¿quién y cómo produce los servicios?, ¿quién y cómo los financia? y ¿quién y
cómo garantiza la calidad de los servicios?

Antes, la respuesta a todas estas preguntas era la misma: el Estado. Sin embargo, al igual
que en el campo económico, el Estado se ha mostrado inepto para realizar todas estas
funciones de manera eficiente y efectiva. Había poca claridad sobre las prioridades, el aparato
estatal era ineficiente en la producción de servicios, la calidad de los mismos era aleatoria, los
beneficios del esfuerzo estatal no llegaban necesariamente a los grupos más necesitados y el
financiamiento no siempre era suficiente y oportuno.

Al mismo tiempo, en contraste con el caso económico, donde la receta es simple y tiene
una aceptación generalizada: que el Estado deje de estar involucrado en la actividad
productiva abriendo espacio al sector privado y utilizando al mercado como mecanismo para
contestar todas esas preguntas; en el campo social existen elementos que introducen una
mayor complejidad propia al sector. Por un lado, el Estado tiene un mandato ineludible, lo que
tiene implicaciones sobre el rol que debe jugar. Por otro lado, la naturaleza de los servicios
sociales determina que el mercado tenga limitaciones para contestar todos los interrogantes.

El conjunto de reformas adoptadas por el actual gobierno, al introducir nuevos actores en

el escenario de la política social, abre la gama de posibles respuestas a los interrogantes
planteados. Ya no se trata de escoger entre el Estado o el mercado sino que surgen como
opciones distintos niveles del Estado e instancias de la sociedad civil y múltiples
combinaciones entre todos. La nueva política social, en el marco del Desarrollo Humano, se
basa en una asignación de responsabilidades y competencias que involucran a las
comunidades, a través de una representación organizada, en las definiciones de qué servicios
producir y cómo, así como de la supervisión del financiamiento y la calidad de los mismos.

B. LA PARTICIPACIÓN POPULAR COMO UN MECANISMO REGULADOR EN

EL SECTOR SOCIAL

I. La necesidad de un mecanismo regulador

Las bondades del mercado como mecanismo de asignación de recursos son ampliamente
reconocidas. Esta función de asignación, que se realiza de forma descentralizada, está

213
íntimamente ligada a lo que podemos interpretar como una función reguladora que consiste en
supervisar o evaluar el desempeño de las empresas e inducir mejoras en el mismo a través de
señales concretas. El mercado premia a quienes lo hacen bien (produciendo lo que la gente
desea o necesita, de una manera eficiente, con una calidad aceptable y al menor costo) y
castiga a quienes lo hacen mal. Este premio o castigo se manifiesta a través del voto de los
consumidores con su dinero. Los consumidores o clientes tienen la opción de "salida" al
decidir no comprar un producto de una empresa y acudir a la competencia.

Desde la perspectiva de una empresa la señal sobre su desempeño es muy clara. Aquellas
empresas que por alguna ineficiencia ofrecen productos de una mala calidad o incurren en
mayores costos, descubren rápidamente que sus clientes ejercen la opción de salida. La
pérdida de clientes es una señal clara y contundente de que su desempeño es deficiente. Esta
señal les permite tomar las acciones remediales apropiadas y aquellas empresas que lo hacen
sobreviven. Las tendencias privatizadoras de empresas productivas de los últimos años
reflejan un claro reconocimiento de que el mercado es un mejor supervisor, y da mejores
señales, que el Estado en lo que concierne a lo que la gente desea y al control de calidad y
costo.

2. Las limitaciones del mercado en el área social

En el sector social, al igual que en el productivo, el Estado ha tenido una limitada

capacidad de evaluar y ajustar el desempeño de las entidades estatales involucradas en la
provisión de servicios sociales. A consecuencia de esta limitación, el desempeño de estas
entidades ha sido pobre, como lo demuestra el conjunto de indicadores sociales del país. Es
evidente que el Estado no estaba cumpliendo una función reguladora de mucha importancia y,
a la luz de la experiencia en el sector productivo, es tentador considerar la posibilidad de
recurrir al mercado como mecanismo regulador.

Un examen de la naturaleza del área social, especialmente en lo referente a la provisión de

servicios básicos, nos muestra que no es posible apoyarnos exclusivamente en el mercado
como mecanismo regulador. Esto se debe a que muchas de las condiciones necesarias para el
buen funcionamiento de los mercados no se cumplen en el caso de servicios sociales. La
importancia de sistemas integrados de provisión de servicios, con el potencial de economías
de escala, introduce un elemento monopólico en la oferta de servicios. Si bien es posible
concebir esquemas en los cuales se establece un entorno competitivo para la provisión de
servicios, características como la prevalencia de externalidades, la asimetría de información y
varias otras limitan de manera significativa la efectividad del mercado y dan sustento a la
validez de los sistemas públicos nacionales de provisión de servicios.

Sin duda es posible concebir un rol para el mercado, complementado por acciones o una
forma de operar distinta a la tradicional por parte del Estado. En principio es posible
considerar varias opciones institucionales intermedias. Esta, por ejemplo, es la base de
algunos esquemas en los que el Estado distribuye cupones (vouchers) que pueden ser
utilizados para adquirir servicios específicos ofertados en un ambiente de competencia.

214
 En el caso de educación, por ejemplo, esto contemplaría la distribución de cupones a los
padres de niños en edad escolar. Con estos cupones los padres podrían comprar servicios
educativos ofrecidos por instituciones privadas en un régimen de competencia. Este tipo de
esquema posibilitaría, en principio, aprovechar la capacidad reguladora del mercado, ya que
permite a los padres expresar su criterio sobre la calidad del servicio directamente sacando a
los niños de una escuela y enviándolos a otra, ejerciendo de esta manera la opción de salida.

Si bien el esquema de cupones u otros que buscan integrar el mercado con un rol estatal
son atractivos, es importante destacar que deben existir una serie de condiciones para que, en
la práctica, se den los resultados esperados. Aspectos como la alta dispersión poblacional en el
caso boliviano hacen que sea muy improbable que se establezca un entorno competitivo que
posibilite la opción de salida. Es este reconocimiento el que ha motivado la búsqueda de
alternativas que presenten un mecanismo regulador que pueda ser efectivo en el área social.

La "opinión" como un mecanismo regulador

La noción de un mecanismo regulador está asociada con la posibilidad de que los

consumidores, clientes o beneficiarios puedan expresar sus sentimientos acerca de sus
prioridades, preferencias o sobre su percepción acerca de la calidad de un producto o servicio.

Como individuos contamos con dos maneras de expresar nuestra insatisfacción. La

primera es buscar una alternativa. Como hemos visto, esta es la forma en la que opera el
mercado: la opción de "salida". La segunda es expresar una opinión con el propósito de
influenciar la situación causando una mejora en el desempeño. Esta segunda manera, que
podemos llamar la opción de "opinión", cobra especial importancia cuando no existe la opción
de salida.

La expresión de opiniones sobre la calidad de un producto o servicio, o sobre prioridades

y preferencias, constituye una señal que permite a la institución involucrada tomar medidas
correctivas cuando fuese necesario. Si bien esta señal no es impersonal y tajante como la dada
con la opción de salida, cumple el mismo propósito al proveer información sobre la
evaluación del desempeño de la institución.

Participación Popular: Una estructura formal para la "opinión"

En principio, la posibilidad de expresar una opinión siempre existe. Sin embargo, el que
estas opiniones tengan impacto y lleguen a influir el desempeño de instituciones involucradas
en la provisión de servicios requiere de ciertas condiciones. Entre ellas, que las opiniones
lleguen a quienes toman las decisiones y que lo hagan de manera oportuna y contundente.

La importancia de la Ley de Participación Popular radica en que establece estructuras que

facilitan tanto el emitir opiniones como el canalizarlas a quienes toman las decisiones. Al
establecer interlocutores válidos, en la forma de Comités de Vigilancia y Organizaciones
Territoriales de Base, con funciones y atribuciones de supervisión y evaluación entre otras, la
Ley formaliza y da fuerza a la opción de "opinión". Los municipios, como entidades ligadas a
la provisión de servicios, enfrentan "clientes" (usuarios y beneficiarios) que tienen, no
solamente voz sino, en ciertos casos, también voto, en el sentido que sus opiniones tienen un
peso legal.

El contar con un mecanismo de esta naturaleza tiene implicaciones importantes en lo que

se refiere al desempeño de los municipios tanto en su rol de proveedores de servicios sociales
como, en forma más general, en su rol de agentes para el Desarrollo Humano.

C. LA PARTICIPACIÓN POPULAR:
DESAFÍOS Y OPORTUNIDADES

1. Descentralización y transformación en la provisión de servicios sociales

La Ley de Participación Popular acerca la provisión de servicios a los usuarios,

estableciendo espacios para la participación de los mismos en la manifestación de demandas y
en la gestión de la oferta. Esta reforma constituye un cambio radical en las reglas de juego
para la provisión pública de servicios básicos. La participación ciudadana y la asignación de
recursos frescos para estos fines son, sin duda, dos elementos que tendrán un importante
impacto en la mejora de estos servicios, tanto en calidad como cobertura. Sin embargo, si bien
este cambio abre las puertas a una mejora sustancial en la provisión de servicios, presenta a su
vez importantes desafíos a nivel central, departamental y local.

Uno de estos desafíos es la necesidad de coordinación que surge, primero, por el mayor
número de actores, y, segundo, por la forma en la que las leyes de Participación Popular y
Descentralización Administrativa reasignan funciones y responsabilidades. Con relación a
este segundo punto tenemos, por ejemplo, que la infraestructura de educación y salud, así
como la responsabilidad de inversión en infraestructura en estos sectores, ha sido transferida a
los Gobiernos Municipales. Al mismo tiempo, la administración de recursos humanos, para
proveer servicios de educación y salud, está asignada al nivel departamental. En
consecuencia, distintos factores (insumos) para la provisión de estos servicios han sido
descentralizados a distintos niveles. En Bolivia, para el caso de algunos sectores se ha dado
una descentralización por factores.

La descentralización por factores crea una necesidad imperiosa de establecer mecanismos

de articulación entre los diferentes niveles de gobierno involucrados en la provisión de los
mismos. Por otro lado, la naturaleza misma de algunos servicios (especialmente educación y
salud), sumados a criterios de eficiencia y equidad, dan lugar a una concepción sistémica que
sugiere algunas ventajas en mantener el concepto de sistemas nacionales.
 Ante las nuevas reglas de juego se hace imperiosa la necesidad de transformar los actuales
sistemas. Es necesario adaptarlos a la nueva estructura descentralizada de la Participación
Popular asegurando que existan todas las instancias e instrumentos necesarios para la
articulación vertical (entre niveles de gobierno), para la coordinación horizontal (entre los
nuevos actores, principalmente municipios), para la articulación de prioridades (locales y
nacionales) y para la participación ciudadana. Asimismo, es necesario asegurar que los nuevos
sistemas tengan las estructuras de incentivos apropiadas que induzcan a los distintos actores a
comportarse de la manera esperada. Es como respuesta a estos desafíos que la Secretaría de
Política e Inversión Social desarrolló el concepto de Sistemas Descentralizados y
Participativos para la provisión pública de servicios básicos en el cual incorpora como
elemento central el concepto de Gestión Compartida con Participación Popular. Esto es, sin
embargo, sólo el primer paso que nos lleva a un desafío mayor que es la implantación de estos
conceptos de manera estructural.

2. Gerencia social y nuevos instrumentos de política

Otro desafío para el nivel central parte de la idea introducida por la Participación Popular
de que el Desarrollo Humano debe darse a nivel de municipio. Los municipios han sido
llamados a desempeñar un rol pivotal como agentes del Desarrollo Humano incorporando un
aspecto territorial a la gestión del desarrollo. Esto hace necesario replantear la pregunta sobre
el rol del gobierno central, y en particular del Ministerio de Desarrollo Humano, en el
Desarrollo Humano. La respuesta a esta pregunta nos lleva a repensar, además de lo
relacionado a la gestión compartida y a la readecuación de los sistemas de provisión de
servicios discutidos en el párrafo anterior, la naturaleza de los programas sectoriales
promovidos por el Gobierno central.

En el futuro el Ministerio de Desarrollo Humano deberá jugar, además de un rol

normativo, un papel complementario y de apoyo a los municipios. Esto involucra, por un lado,
fortalecimiento y apoyo a la gestión en la provisión de servicios sociales y, por otro, el
desarrollo de programas nacionales para la captación y canalización de recursos
complementarios a los de Participación Popular hacia los municipios.

Estos programas nacionales deben constituirse en un importante instrumento de política

social. Es a través de los mismos que se puede señalizar prioridades nacionales al nivel local.
Esto podría darse a través de esquemas de transferencias intergubernamentales, canalizadas a
través de los Fondos de desarrollo o programas específicos en los que variaría el porcentaje
financiado por el Gobierno central (matching grants) para reflejar distintas prioridades.
Asimismo, salvo casos especiales que requieren un focalización geográfica, estos programas
deben ser efectivamente de carácter nacional con cobertura en todo el territorio. Todo
municipio debe tener, en principio, acceso a estos programas siempre y cuando satisfaga las
condiciones de calificación a los mismos.

Es a través de estas condiciones que se focalizaría grupos objetivos y se haría efectiva la

normatividad y política sectorial. En todo caso, otro desafío que plantea la redefinición del rol

217
del Gobierno central y del MDH en el Desarrollo Humano es el de identificar claramente
cuáles serán los instrumentos de política.

Estos elementos plantean distintos desafíos que empiezan con un cambio de mentalidad y
deben manifestarse a nivel institucional y operativo. Esta concepción exije el fortalecimiento
de la gestión, si bien debe identificar e instituir los instrumentos apropiados para una gestión
eficiente y efectiva, debe también partir de un enfoque nuevo en el área social done se
reconoce la necesidad de focalizar esfuerzos, concentrarse en aquéllos que tienen mayor costo
efectividad, así como la importancia de la información confiable para el diseño, la ejecución y
el seguimiento de políticas. Este es un principio que debe aplicarse tanto a nivel central como
departamental y local.

3. El rol de la información

Las reformas adoptadas por el Gobierno introducen, de manera formal, nuevos actores al
quehacer nacional. Asimismo, la Ley de Participación Popular en particular, crea instancias y
mecanismos para la participación de la población en la identificación de necesidades,
priorización de proyectos, supervisión de la oferta de servicios y control de la gestión social.
Para que cada uno de estos actores pueda cumplir el rol que le compete es necesario no sólo
dotarlos de una capacidad de gestión, sino también proveerlos de información pertinente,
confiable y oportuna.

Reconociendo esta necesidad se han iniciado esfuerzos concretos para generar

información que pueda ser útil a los distintos actores en el cumplimiento de sus funciones.
Estos esfuerzos, que dan una importancia especial a la información a nivel municipal,
consisten tanto en estudios específicos como en el diseño y desarrollo de sistemas de
información. Los estudios específicos, como indicadores de pobreza y tasas de mortalidad
infantil, tienen el propósito de apoyar la formulación de políticas y definición de prioridades.
El desarrollo de sistemas busca crear instrumentos que: i) orienten la definición de políticas,
ii) permitan realizar un seguimiento al impacto de las mismas, y iii) apoyen la coordinación de
las acciones de los diferentes actores. El Sistema de Información Geográfica sobre
Infraestructura Social (SIGIS), actualmente en desarrollo, deberá, entre otras cosas, facilitar la
coordinación entre los niveles departamental y municipal al proveer información sobre la
relación entre infraestructura y recursos humanos.

Debe enfatizarse la importancia de la difusión de información dentro de todo el proceso

de cambio, ya que constituye un elemento crítico en la toma de decisiones. La disponibilidad
de buena información es particularmente importante en el caso de los nuevos actores,
municipios recién establecidos, Comités de Vigilancia y Organizaciones Territoriales de Base.
Dado que estas instancias tienen poca experiencia en el manejo de recursos, es importante que
se les facilite información sobre las distintas opciones que tienen a partir de los recursos con
los que cuentan. Asimismo, la generación y flujo de información que permita comparar en qué
invierten y qué resultados obtienen los distintos municipios podría contribuir a establecer una
dinámica positiva que lleve a mejores decisiones.

218
CONCLUSION

Bolivia se encuentra en un proceso de cambio en el que va tomando mayor importancia el

aspecto social. Esta importancia se refleja no sólo en una mayor asignación de recursos al área
social, sino, de manera más importante, en un accionar distinto, basado en una concepción de
lo social en un marco más amplio de Desarrollo Humano. El concepto de Desarrollo Humano
adoptado en Bolivia reconoce que es necesario un enfoque integral del proceso de desarrollo
que ponga a la persona en el centro del mismo.

El conjunto de reformas estructurales adoptadas durante los últimos años establece

nuevas, y más apropiadas, condiciones para el proceso de desarrollo dentro de esta nueva
concepción. Estos cambios, al descentralizar funciones, acercar las decisiones a los
beneficiarios y establecer instancias de participación, presentan una serie de oportunidades
para una mejor gestión. Asimismo, debido a que introducen una serie de nuevos actores,
presentan un enorme desafío tanto de coordinación como de capacitación y fortalecimiento
institucional.

Un aspecto importante del enfoque de desarrollo adoptado es que, por su naturaleza, es

conducente a procesos más sostenibles. Primero, porque al ser un enfoque integrado, recoge
las distintas interacciones entre varias esferas del quehacer nacional. Segundo, porque al
colocar a la persona en el centro del mismo, recupera la razón de ser del desarrollo. Tercero,
porque al facilitar la participación ciudadana, introduce un elemento que ha mostrado ser el
principal determinante de la sostenibilidad.
 Referencias sobre los autores

Carlos Hugo Molina Saucedo (40) es abogado con especialidad en Derecho

Constitucional y Administrativo por la Universidad Nacional Autónoma de México. Ha
ocupado funciones en la Corporación Regional de Desarrollo de Santa Cruz, los Ministerios
de Defensa Nacional, Relaciones Exteriores y Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, la
Embajada de Bolivia en Costa Rica, el Gobierno Municipal de Santa Cruz de la Sierra y la
Universidad Autónoma Gabriel René Moreno, donde se desempeñó como
docente-investigador. Ha publicado las siguientes obras: Con olor a pujusó. Ensayo
histórico-social (1988), dos ediciones; La Descentralización imposible. Ensayo jurídico
(1990 - 2' edición, 1994); Radiografía del Mojón. Ensayo político-social (1990); Como gotas
de lluvia y de tormenta. Poesía (1991); El Defensor del Pueblo. Estudio jurídico (1991);
Para sentir la caricia impenitente. Cuentos (1992); y Cuerpos y Tiempos. Poesía (1996).
Actualmente ejerce la función de Secretario Nacional de Participación Popular en el
Ministerio de Desarrollo Humano.

Roberto Barbery Anaya (30) es abogado con estudios de maestría en Política

Económica Internacional por la Universidad de Belgrano de Buenos Aires. Fue catedrático
universitario en la Universidad Privada de Santa Cruz de la Sierra. Ha publicado varios
artículos de análisis filosófico y político en los principales periódicos y revistas de La Paz y
Santa Cruz, así como un libro de filosofía titulado Un extranjero en el mundo. Formó parte
de las comisiones que tuvieron a su cargo los anteproyectos de Ley de Participación Popular y
Ley de Descentralización Administrativa, y de sus respectivos Decretos Reglamentarios. Fue
Secretario General de la Casa de la Cultura Raul Otero Reiche en Santa Cruz y Gerente
General de la Federación de Profesionales de Santa Cruz. Es Subsecretario de Desarrollo
Institucional de la Secretaría Nacional de Participación Popular.

Gonzalo Rojas Ortuste (35) es licenciado en Ciencia Política y Administración Pública

por la Universidad Nacional Autónoma de México y master en Ciencia Política por la
Universidad de Pittsburgh donde también realizó un posgrado en Estudios Latinoamericanos.
Trabajó en CIPCA y fue docente de la Universidad Católica Boliviana y la Universidad
Mayor de San Andrés. Imparte seminarios en el postgrado de la Universidad Mayor de San
Simón de Cochabamba (CESU-UMSS). Es co-editor de la revista de análisis histórico-político
y teoría social Autodeterminación y autor del libro Democracia en Bolivia hoy y mañana,
así como de varios artículos y ensayos. Actualmente ocupa la función de Director de la
Unidad de Investigación y Análisis de la Secretaría Nacional de Participación Popular.

Javier Medina Dávila (50) estudió Filosofía en Alemania y Austria. Fue Director del
Instituto de Historia Social Boliviana (1984-90), Director de Educación del Fondo de
Inversión Social (1990-93) y Subsecretario de Desarrollo Rural del Ministerio de Desarrollo
Humano (1993-95). Actualmente es consultor de la Secretaría Nacional de Participación
Popular. Ha publicado: Repensar Bolivia (1992), Del alivio a la pobreza al Desarrollo
Humano (1994), El trueno sobre los cocales. Coca, cultura y democracia participativa
municipal (1995), La Participación Popular como fruto de las luchas sociales en Bolivia
(1995) y Democracia Participativa en la polis griega y Participación Popular (1996).

Mario Galindo Soza (41) es economista por la Universidad Mayor de San Andrés y
master en Ciencias Sociales con mención en Economía por la New School for Social Research
City University of New York. Fue docente de la Universidad Mayor de San Andrés, de la
Universidad Católica Boliviana, del CIDES-UMSA y del CESU-UMSS / CEBEM. Trabajó como
Director de Departamento del INE, asesor de la Presidencia del Banco Central de Bolivia, con-
sultor de UNFDC, Proyecto EMSO-Descentralización Administrativa, Director Económico-
Financiero de la Secretaría Nacional de Participación Popular (1993-95) y consultor de la
Secretaría Nacional de Planificación y UNICEF-Prefectura de Santa Cruz. Actualmente es
consultor de UNICEF-Secretaría de Salud. Tiene varias publicaciones sobre temas económicos
y de descentralización.

Fernando Medina Calabaceros (42) es economista con especialidad en Desarrollo

Económico. Ha ocupado funciones en la Corporación Regional de Desarrollo de Oruro, la
Universidad Técnica de Oruro donde se desempeñó como docente y jefe de la carrera de
Economía. Actualmente ocupa la función de Director Económico-Financiero de la Secretaría
Nacional de Participación Popular.

Luis F. Ramírez Velarde (58) es arquitecto y master en Planificación Urbana Regional

por la Universidad Católica de Washington. Fue docente de universidades de Nicaragua y de
la Universidad Mayor de San Simón de Cochabamba. Trabajó como consultor y asesor en
programas de Desarrollo Municipal y Planificación Urbana en Nicaragua, Costa Rica, México
y Honduras (1974-1991). Fue consultor de Habitat-ONU, TIERRA e INIDEM en programas de
Desarrolo Urbano y Municipal, y temas de comunidad y territorio (1991-1993). Ha elaborado
varios documentos sobre desarrollo rural, municipal y regional. Trabajó como consultor de la
Unidad de Participación Popular (1993-94), fue Subsecretario de Apoyo a Organizaciones
Territoriales de Base de la Secretaría Nacional de Participación Popular (1994-95) y
actualmente es Asesor General de esta misma Secretaría.

Rubén Ardaya Salinas (37) es sociólogo y municipalista. Trabajó en diferentes

instituciones ligadas a la inversión, capacitación y gerencia de proyectos sociales. Fue
Director de Fortalecimiento Municipal de la Secretaría Nacional de Participación Popular
hasta diciembre de 1995. Publicó Ensayo sobre Municipios y Municipalidad (1991) y La
construcción municipal en Bolivia (1995). Actualmente es miembro del equipo que ejecuta
el Proyecto Desarrollo Democrático y Participación Ciudadana en veinte municipios del país.

Iván Arias Durán (36) es sociólogo y comunicador, especialista en temática indígena y

campesina. Trabajó ocho años en el centro de Investigación y Promoción del Campesinado
(CIPCA). Autor de varias investigaciones y publicaciones sobre temas campesinos.
Responsable de prensa a nivel nacional de la Marcha por el Territorio y la Dignidad de los
Pueblos Indígenas del Beni (1990). Consultor del ETARE y productor de programas
especializados en temática rural en las radios Fides y San Gabriel. Fue Secretario privado del
Vicepresidente de la República Víctor Hugo Cárdenas. Miembro de la Unidad de
Investigación y Análisis de la Secretaría Nacional de Participación Popular y actualmente
Director del Proyecto de Apoyo a los Pueblos Indígenas de esta Secretaría.

Miguel Bustos Quiroga (41) es sociólogo, trabajó en distintas dependencias de la ex

Corporación Regional de Desarrollo de Santa Cruz, entre ellas como Jefe del Departamento
de Investigación Social. Fue director de Canal 11, Televisión Universitaria de Santa Cruz. Fue
director creativo y guionista de la empresa Viajero TV Cultura. Trabajó también en varias
agencias publicitarias. Guionista de la película nacional El Tinku. Director, guionista y
asistente de distintos proyectos audiovisuales. Docente de la Universidad Evangélica
Boliviana en la Carrera de Comunicación Social. Fue director de la Unidad de Comunicación
de la Secretaría Nacional de Participación Popular.

Sergio Molina Monasterios (27) es periodista y comunicador social, y especialista en

Ciencias Políticas de la Facultad de Derecho por la Universidad Nacional de La Plata
(Argentina). Trabajó sucesivamente en la agencia de prensa Acopi, el suplemento "La Plata"
del diario Página/12, y en el Instituto de Investigaciones de la Comunicación Social de la
Universidad de La Plata. Fue docente en esa Universidad. Fundador del semanario Nueva
Economía, trabajó en los periódicos La Razón y Hoy. Actualmente es miembro de la Unidad
de Comunicación de la Secretaría Nacional de Participación Popular.

Gonzalo A. García Crispieri (42) es arquitecto con especialidad en Desarrollo

Territorial. Fue parte del equipo de trabajo del Nuevo Modelo Municipal de Santa Cruz de la
Sierra (1990). Participó en el equipo que redactó el Proyecto de Ley de Participación Popular
y fue Director de Fortalecimiento a las Comunidades Urbanas y Rurales de la Secretaría
Nacional de Participación Popular. Actualmente es responsable de la Participación Popular de
la ONG Estrategias para el Desarrollo Internacional y miembro del equipo de trabajo del
Proyecto de Desarrollo Democrático y Participación Ciudadana en veinte municipios del
país.

Ramiro Duchén Condarco (35) es comunicador social por la Universidad Católica

Boliviana (1988) con la tesis La Epoca como reflejo de la prensa y del Gobierno de Belzu
1848-1855. Aproximación e interpretación. Fue redactor de Meridiano, del matutino Hoy y
de la revista Enfoques. Co-editor de la Revista Boliviana de Comunicación; Secretario de
Redacción de la Revista Missagium. Colaborador de varios medios de prensa. Publicó varios
textos sobre historia del periodismo y los medios de difusión en Bolivia como Aproximación
a la Prensa Boliviana en sus Inicios 1823-1855 (1991) y Pasión por la Palabra. El
periodismo boliviano a través de sus protagonistas (1992 - Coautor: Raúl de la Quintana C.).
Actualmente es Director de la Unidad de Comunicación de la Secretaría Nacional de
Participación Popular.

Fernando Ruiz Mier (40) Ph. D. se graduó como doctor en Economía de Purdue
University en Estados Unidos en 1985. Durante los dos últimos años se desempeñó como
Secretario Nacional de Política e Inversión Social en el Ministerio de Desarrollo Humano. Su
experiencia profesional abarca el servicio público, como Subsecretario de Inversión Pública y
Financiamiento Externo (1989) y Subsecretario de Política Monetaria (1988); la función
internacional, como Gerente de Programación y Revisión de Operaciones de la Corporación
Andina de Fomento (1992-93); la docencia, como profesor universitario en Estados Unidos, y
la consultoría privada. Ha publicado diversos artículos en libros, revistas profesionales y la
prensa. Actualmente se desempeña como consultor internacional independiente.

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