CONCEPTO 376 DE 14 DE JUNIO DE 2018

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,

XXXXXXXXXXXXXXX

Ref. Su solicitud de Concepto1

COMPETENCIA Y ALCANCE DEL CONCEPTO

De acuerdo con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 990 de 2002, corresponde
a la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios -
Superservicios, absolver "las consultas jurídicas externas relativas a los servicios públicos
domiciliarios".

En desarrollo de tal función, se le informa que esta respuesta se emitirá de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 o Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo, artículo que fue sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 del 30 de
junio de 2015, por medio de la cual se reguló el Derecho Fundamental de Petición y se sustituyó el
Título II, Derecho de Petición, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.

Lo anterior significa que las respuestas emitidas por esta dependencia a las solicitudes de consulta o
conceptos son el resultado de la interpretación jurídica a la normativa que rige la prestación de los
servicios públicos domiciliarios y que emana de esta Oficina, como área encargada de fijar la
posición jurídica dentro de esta Superintendencia, sin que en ningún caso los criterios contenidos en
sus conceptos resulten vinculantes o de obligatorio cumplimiento.

En consecuencia, la respuesta se emitirá de manera general respecto del tema jurídico planteado y
dentro del marco de competencia para la entidad, pero no resolverá conflictos particulares y
concretos, por cuanto, se reitera, nos encontramos ante una consulta y no ante la decisión de una
queja o reclamación, dentro de una actuación administrativa.

De igual manera, teniendo en cuenta lo previsto por el artículo 79 parágrafo 1 de la Ley 142 de
1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001, esta Superintendencia no puede exigir,
de ninguna manera, que los actos o contratos de una prestadora de servicios públicos domiciliarios,
se sometan a aprobación suya, lo que significa que exigirlo configuraría una extralimitación de
funciones, entraría a coadministrar con su vigilada y por ende, esta entidad se convertiría en juez y
parte de estas prestadoras.

RESUMEN

En relación con la prescripción de las obligaciones contenidas en las facturas, deberá considerarse
(i) que dicho fenómeno es un modo de extinción de las obligaciones por el cual se extinguen las
1
Radicado 20185290381722

TEMA: PRESCRIPCIÓN DE FACTURAS

Subtema: Castigo de Cartera

acciones y derechos ajenos por no ejercitar las mismas durante cierto lapso de tiempo, y (ii) que
dado que las facturas constituyen títulos ejecutivos, se predica respecto de las mismas la
prescripción de la acción ejecutiva de que trata el artículo 2536 del Código Civil modificado por el
artículo 8 de la Ley 791 de 2002 esto es, la de cinco (5) años a partir del momento de su
exigibilidad.

PROBLEMA JURÍDICO OBJETO DE CONSULTA

"En el contexto de una empresa industrial y comercial del Estado prestadora de los servicios
públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, se consulta lo siguiente:

1. ¿Qué es el castigo de cartera?,

2. ¿Cuándo una deuda entra en castigo de cartera se extingue la obligación?,

3. ¿Por ser la misma una empresa industrial y comercial del Estado la cual tiene participación
accionaria del 100%, puede negociar valores en castigo de cartera?, ¿Cuál?, ¿el valor de la deuda
principal o solo los intereses?,

4. ¿Tienen las empresas industriales y comerciales del Estado, reglas especiales para el castigo de
cartera?

5. ¿Hasta que termino de tiempo se pueden cobrar los valores que se encuentran en cartera
castigada?,

6. ¿Se puede reversar contablemente un valor en situación de castigo ante la solicitud de

financiación por parte del usuario? ¿estamos en la obligación de financiar? ¿bajo qué condiciones?,

7. ¿Se puede financiar una cuenta que tenga valores en cartera castigada?,

8. ¿Se calculan intereses de financiación y/o moratorios en una deuda que se encuentra en cartera
castigada?,

9. ¿Cuál es la figura contable adecuada para revivir una obligación que se encuentra en cartera
castigada?,

10. Si en el desarrollo de la financiación el usuario incumple: ¿cuál es el tratamiento contable y

como se manejan los tiempos de prescripción?"

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Leyes 142 de 19942 y 791 de 20023

Código Civil

Sentencias T-717 de 2010 y T-752 de 2011

Conceptos SSPD – OJ 2010 – 669 y SSPD – OJ 2011 – 228

2
"Por la cual se establece el régimen de servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones"
3
"Por medio de la cual se reducen los términos de prescripción en materia civil".
 CONSIDERACIONES

En relación con sus inquietudes, debemos indicar que esta Superintendencia no es autoridad
regulatoria, razón por la cual no puede definir conceptos como los que usted pone de presente en su
consulta, ni mucho menos entrar a disponer como deben ser las políticas contables y de cartera que
deben implementarse al interior de un prestador de servicios públicos domiciliarios, cualquiera sea
su naturaleza.

Aclarado este punto, y dado que su consulta aborda de manera general la posibilidad de que un
prestador de servicios públicos, aplicando políticas internas, castigue la cartera adeudada por sus
usuarios, consideramos necesario reiterar lo señalado en los Conceptos SSPD – OJ 2010 – 669 y
SSPD – OJ 2011 – 228, en los que esta Oficina fue enfática en indicar que resulta imposible
exonerar el pago de servicios públicos, so pena de que tal exoneración implique una vulneración de
los principios tarifarios que informan el régimen constitucional y legal de los servicios públicos
domiciliarios.

En los citados pronunciamientos, se ha indicado con claridad que en el régimen de los servicios
públicos domiciliarios no existen los conceptos de gratuidad ni de exoneración en el pago de tales
servicios.

Es así, que de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 130 de la Ley 142 de 1994, si
el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios facturados
dentro del término previsto en el contrato, el cual no excederá de dos (2) períodos consecutivos de
facturación, el prestador de servicios públicos estará en la obligación de suspender el servicio, salvo
que habiendo hecho el análisis particular del caso y a la luz de lo dispuesto en las Sentencias T-717
de 2010 y T-752 de 2011, se haya determinado que los usuarios morosos son sujetos especialmente
protegidos.

No obstante, y aún el caso de sujetos especialmente protegidos, se tiene que las deudas derivadas de
la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción
ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva, habida cuenta de la calidad de títulos ejecutivos
que tienen las facturas de servicios públicos.

Lo anterior, por cuanto la factura expedida por el prestador y debidamente firmada por su
representante legal, presta mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del Derecho Civil y
Comercial.

Ahora bien, los prestadores de servicios públicos la facultad de suscribir acuerdos de pago con los
usuarios morosos, los cuales constituyen la salida para estos frente a las deudas derivadas de la
prestación del servicio, con el fin de poder continuar recibiendo el servicio público domiciliario.

En este caso, el prestador y el usuario deudor tienen dos relaciones contractuales que, si bien son
paralelas, son independientes y autónomas, en la medida que los acuerdos de pago suscritos
constituyen nuevos títulos a partir de los cuales el prestador puede hacer exigibles dichas
obligaciones, estableciendo con la parte deudora unas condiciones de pago de las sumas adeudas
por incumplimiento, que no se regirán por la Ley 142 de 1994.

Lo anterior, por cuanto el acuerdo de pago es un contrato distinto al de condiciones uniformes,

respecto del cual la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios carece de competencia.
Cosa distinta son los contratos de condiciones uniformes, cuyo régimen contractual es el previsto en
la Ley 142 de 1994.

Una vez celebrado el acuerdo, convenio o plan de financiamiento, este regulará las relaciones entre
las partes frente a su objeto, que es distinto a la prestación del servicio a cambio del pago
correspondiente. En este caso el objeto es el pago de una suma de dinero adeudada por el suscriptor
o usuario que puede ser cancelada de la manera que acuerde con el prestador, en virtud de la
autonomía de la voluntad y el acuerdo de voluntades, conforme a lo dispuesto en el artículo 1602
del Código Civil, según el cual el contrato es ley para las partes, en concordancia con lo dispuesto
en el artículo 1494 ídem, que señala que los contratos se constituyen en fuente de obligaciones entre
las partes.

Otra posibilidad en un caso como el que usted expone, es el análisis de la prescripción de las
obligaciones contenidas en las facturas, para lo que deberá considerarse (i) que dicha prescripción
es un modo de extinción de las obligaciones por el cual se extinguen las acciones y derechos ajenos
por no ejercitar las mismas durante cierto lapso de tiempo, y (ii) que dado que las facturas
constituyen títulos ejecutivos, se predica respecto de las mismas la prescripción de la acción
ejecutiva de que trata el artículo 2536 del Código Civil modificado por el artículo 8 de la Ley 791
de 2002 esto es, la de cinco (5) años a partir del momento de su exigibilidad.

En torno a esta posibilidad, que implica un castigo de la cartera del prestador, consideramos que
deberá ser éste quien analice si se presentan los presupuestos de la prescripción, y si aún verificados
los mismos, se renunciará al derecho de hacer exigible las obligaciones vencidas a través de otros
mecanismos como el de los procesos ordinarios. En todo caso, esta Oficina considera que las
políticas contables relacionadas con el castigo de cartera en materia de servicios públicos
domiciliarios, deben tener en cuenta (i) la imposibilidad de exonerar el pago de servicios públicos,
(ii) la prescripción de las facturas de servicios públicos, cuya naturaleza es de títulos ejecutivos, (iii)
la potestad facultativa de cobrar o no intereses o de condonar los mismos, y (iv) la existencia de
mecanismos alternativos al cobro de facturas, como los acuerdos de pago y similares.

Conforme lo expuesto se responde:

1. ¿Qué es el castigo de cartera?

El castigo de cartera no es un término definido por la Ley o Regulación del sector de los servicios
públicos domiciliarios, razón por la cual no podría esta Superintendencia brindar un concepto como
el que usted solicita en esta pregunta.

No obstante, en materia contable se considera que castigar cartera es reconocer la imposibilidad de

recuperar deudas incobrables, de modo que, a partir de dicho reconocimiento, la totalidad o parte de
la cartera, deje de considerarse como una deuda por cobrar y se provisione como un gasto.

2. ¿Cuándo una deuda entra en castigo de cartera se extingue la obligación?

La extinción de las obligaciones puede o no coincidir con su castigo contable y, en todo caso, no
depende de la forma en que un ente económico lleve su contabilidad sino del cumplimiento de los
presupuestos legales establecidos para el efecto. En el caso de deudas derivadas de la prestación de
servicios públicos domiciliarios, debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 1625 del Código Civil,
según el cual se extinguen las obligaciones en los siguientes casos:
"Artículo 1625. Modos de Extinción. Toda obligación puede extinguirse por una convención en que
las partes interesadas, siendo capaces de disponer libremente de lo suyo, consientan en darla por
nula.

Las obligaciones se extinguen además en todo o en parte:

1. Por la solución o pago efectivo.

2. Por la novación.

3. Por la transacción.

4. Por la remisión.

5. Por la compensación.

6. Por la confusión.

7. Por la pérdida de la cosa que se debe.

8. Por la declaración de nulidad o por la rescisión.

9. Por el evento de la condición resolutoria.

10. Por la prescripción.

De la transacción y la prescripción se tratará al fin de este libro; de la condición resolutoria se ha

tratado en el título De las obligaciones condicionales"

En el caso de la prescripción, que es el mecanismo al que usted se refiere en su consulta, debe

aplicarse además lo dispuesto en el artículo 2536 del Código Civil, modificado por el artículo 8 de
la Ley 791 de 2002, que señala lo siguiente:

"Artículo 2536. Prescripción de la Acción Ejecutiva y Ordinaria. El nuevo texto es el siguiente: La

acción ejecutiva se prescribe por cinco (5) años. Y la ordinaria por diez (10).

La acción ejecutiva se convierte en ordinaria por el lapso de cinco (5) años, y convertida en
ordinaria durará solamente otros cinco (5).

Una vez interrumpida o renunciada una prescripción, comenzará a contarse nuevamente el

respectivo término"

Conforme lo dispuesto en el artículo citado, las políticas de castigo de cartera al interior de un

prestador de servicios públicos domiciliarios, partiendo del principio de no gratuidad, deben tener
en cuenta los términos de prescripción, tanto de las acciones ejecutivas como de las ordinarias,
conforme lo dispuesto en nuestro actual Código Civil.

3. ¿Por ser la misma una empresa industrial y comercial del Estado la cual tiene participación
accionaria del 100%, puede negociar valores en castigo de cartera?, ¿Cuál?, ¿el valor de la deuda
principal o solo los intereses?
Como se ha visto, la extinción de la obligación principal asociada a la prestación de los servicios
públicos debe tener en cuenta las causales establecidas en el artículo 1625 del Código Civil, y en el
caso de la prescripción, los términos establecidos en el artículo 2536 del mismo estatuto.

En cuanto a los intereses, ha de decirse que, dado que el cobro de los mismos es facultativo, estos si
son renunciables. Al respecto de lo anterior, es importante que usted tenga en cuenta que de acuerdo
con lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 96 de la Ley 142 de 1994, "en caso de mora de los
usuarios en el pago de los servicios, podrán aplicarse intereses de mora sobre los saldos insolutos,
capitalizados los intereses, conforme a lo dispuesto en la Ley 40 de 1990 (...)"

El aparte subrayado citado fue objeto de revisión por la Corte Constitucional en Sentencia C – 389
de 2002, en donde se encontró ajustado a la Carta el cobro de intereses de mora, declarando
inexequible el aparte relacionado con la capitalización de intereses, señalando lo siguiente:

"Siendo la relación jurídica resultante de la prestación de un servicio público domiciliario de

naturaleza contractual, el incumplimiento de la obligación de pagar por la prestación del servicio
puede acarrear la imposición de la sanción prevista en la ley, consistente en el pago, a cargo del
usuario, de un interés de mora. Entonces, si dicha relación jurídica también se rige por las normas
del derecho privado y además es de carácter oneroso por cuanto es obligación de los usuarios
contribuir al sostenimiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y
equidad, no hay razón alguna que haga inconstitucional la aplicación de dicha sanción pues se trata
de una consecuencia que deviene del incumplimiento de la obligación de pagar una suma de dinero.

Sin embargo, como es en los inmuebles de carácter residencial donde la prestación de los servicios
públicos domiciliarios debe cumplir plenamente su función social, la sanción que en este caso se
imponga a los usuarios ante el incumplimiento de su obligación de pagar por el servicio recibido
debe ser lo menos gravosa posible, por lo que a ellos no se le debe aplicar para estos efectos la tasa
de interés moratorio del Código de Comercio sino la del Código Civil, cuyas disposiciones al fin y
al cabo también rigen el contrato de servicios públicos ( Ley 142 de 1994 art. 132). De esta forma,
no sólo se favorece a los usuarios al permitirles que solucionen más prontamente dicha obligación,
sino también a las empresas prestadoras que se beneficiarían con la eventual reducción de su cartera
morosa.

Por lo anterior, la Corte declarará la exequibilidad del inciso segundo del artículo 96 de la Ley 142
de 1994 bajo el entendido que tratándose de usuarios o suscriptores de inmuebles residenciales la
tasa de interés moratorio aplicable es la prevista en el Código Civil. No sobra advertir que la norma
bajo revisión utiliza la expresión "podrá", con lo cual deja a la empresa prestataria de servicio
público domiciliario en libertad para cobrar, rebajar o exonerar a los usuarios del pago de intereses
moratorios o hacer convenios con los deudores en esta materia" (Subrayado fuera del texto
original).

Del aparte jurisprudencial transcrito se desprende que el cobro de intereses de mora es facultativo y
no obligatorio. En efecto, el legislador utilizó el verbo podrán, dejando al prestador del servicio la
decisión de cobrarlos, rebajarlos o exonerarlos o de hacer convenios con los deudores en relación
con los mismos.

Dicho lo anterior, y dado que se infiere que el cobro de intereses es un derecho y no una obligación,
se tiene que un prestador puede optar por renunciar a dicha facultad, cuando encuentre que dicha
decisión puede otorgarle beneficios en materia de recuperación de cartera, cuando la recuperación
de los intereses sea más costosa que su cobro, cuando llegue a acuerdos con los usuarios en relación
con los mismos, cuando por políticas internas se haya definido el castigo parcial de su cartera o, en
fin, cuando haya tomado tal decisión por mera liberalidad.

4. ¿Tienen las empresas industriales y comerciales del Estado, reglas especiales para el castigo de
cartera?

Si se trata de una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional, podrá aplicarse el
Decreto 445 de 2017, por el cual se adiciona el Título 6 a la Parte 5 del Libro 2 del Decreto 1068 de
2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público y se reglamenta el
parágrafo 4 del artículo 163 de la Ley 1753 de 2015, sobre depuración definitiva de la cartera de
imposible recaudo de las entidades públicas del orden nacional.

Ha de aclararse que el citado Decreto (i) sólo resulta aplicable a las entidades públicas del orden
nacional, lo que excluye a las territoriales, y (ii) que aún en tratándose de entidades del orden
nacional, la norma no aplica para entidades financieras del orden estatal, Empresas Industriales y
Comerciales del Estado (respecto de las cuales no se distingue a las que prestan servicios públicos
de las que no), Sociedades de Economía Mixta y entidades en liquidación.

5. ¿Hasta que termino de tiempo se pueden cobrar los valores que se encuentran en cartera
castigada?

En relación con esta inquietud, reiteraremos la respuesta a su segunda pregunta en donde indicamos
con claridad los términos de prescripción de las acciones ejecutivas y ordinarias.

6. ¿Se puede reversar contablemente un valor en situación de castigo ante la solicitud de

financiación por parte del usuario? ¿estamos en la obligación de financiar? ¿bajo qué condiciones?

7. ¿Se puede financiar una cuenta que tenga valores en cartera castigada?

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2539 del Código Civil, la prescripción se interrumpe
naturalmente por el hecho de reconocer el deudor la obligación, ya expresa, ya tácitamente. Si eso
ocurre, será potestativo del acreedor el proceder a su cobro o a la suscripción de acuerdos de
financiación cuyas condiciones, en todo caso, deben definir las partes y no esta Superintendencia.

8. ¿Se calculan intereses de financiación y/o moratorios en una deuda que se encuentra en cartera
castigada?

Si la cartera fue castigada y la obligación se ha extinguido, no tienen porque calcularse intereses de

financiación o moratorios sobre la misma, en tanto ella habrá mutado de una deuda por cobrar a un
gasto.

9. ¿Cuál es la figura contable adecuada para revivir una obligación que se encuentra en cartera
castigada?

No puede esta Superintendencia indicar cuales son las figuras contables que frente a una
determinada situación, debe emplear un prestador. Este es un asunto interno de su exclusiva
competencia.

10. Si en el desarrollo de la financiación el usuario incumple: ¿cuál es el tratamiento contable y

como se manejan los tiempos de prescripción?
Se reitera lo antes indicado en cuanto a la imposibilidad de que esta Superintendencia defina el
tratamiento contable que se le debe dar a una determinada situación. En cuanto a la prescripción de
un acuerdo de financiación, este dependerá de si el mismo es exigible o no como título ejecutivo, en
aras de aplicar respecto del mismo los términos de prescripción a que nos hemos referido.