Temas de Gestión Pública

y Actualidad A

Políticas Públicas

Gestión Pública y Sistemas Funcionales:

De Símbolos y Signos
Alfredo Espinal De La Cruz(*)

ÍNDICE Resumen Ejecutivo

Presentación del tema
–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– La Gestión Pública puede ser definida como el conjunto de procesos y acciones mediante las cuales las
1. De los Símbolos y de los Signos: El lenguaje del entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y metas, a través de la gestión de políticas, recursos y pro-
Poder.
–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– gramas. Así pues, el Estado actúa a través de las entidades e instituciones públicas, las que a su vez tienen
2. Códigos para interpretar los Misterios Revela- funciones y atribuciones claramente definidas, en atención a las políticas establecidas por el Estado.
dos: Sistemas Funcionales.
–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Dentro de este último grupo tenemos a las políticas públicas, las cuales constituyen el curso de
3. Lecciones aprendidas y Conclusiones: Impli- acción adoptado, por el Estado o por el Gobierno, con el objeto de resolver un área de problemas
cancias en la Gestión Pública.
públicos relevantes. De otro lado, se encuentra a las políticas nacionales, que definen los objetivos
prioritarios, los lineamientos y los contenidos principales de las políticas públicas, así como los
estándares nacionales de cumplimiento y la provisión de servicios que deben ser alcanzados y
"Como en todo proceso trans- supervisados para asegurar el normal desarrollo de las actividades públicas y privadas.
Si bien estas políticas definen el curso de acción que deben tomar las entidades públicas para
formador, resulta pertinente el correcto ejercicio de sus funciones en atención a los fines del Estado, no son suficientes. Para
identificar la base conceptual esto se crean los Sistemas Funcionales, los cuales aparecen por primera vez en nuestra actual Ley
para caracterizar las experien- Orgánica del Poder Ejecutivo - Ley N° 29158.
En el presente artículo, el autor desarrolla los distintos Sistemas funcionales que existen en el Estado Pe-
cias y contrastar, en este caso ruano, los cuales tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de las políticas públicas que requieren
los Sistemas Funcionales, en- la participación de todas o varias entidades del Estado; así como regular la utilización de los recursos
contrándose que tal concepto en las entidades de la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso.
se asocia al de “Buen Gobier-
no”, del cual la Sociedad Civil Prolegómenos (1) Muchos grupos tienen símbolos que los represen-
deriva las “Buenas Prácticas” tan; existen símbolos referentes a diversas asocia-
La tarea de analizar y reducir el problema ciones culturales: artísticas, religiosas, políticas,
cuando observa al Estado y complejo del Estado es similar al que enfren- comerciales, deportivas, etc”. Los signos pueden
su actuación, que califica de ta un matemático al cual se le pide resolver ser comprendidos por los seres humanos y, al-
un conjunto de algoritmos que configuran la gunos, por los animales; los símbolos no. Los
adecuada o inadecuada (...)." identidad de un problema económico, bajo signos señalan; son específicos de un cometi-
condición que resulte en una solución con do o una circunstancia. Los símbolos tienen un
sentido explicativo económico, no simple- significado más amplio y menos concreto.
–––––––––––––––– mente funcional. Ello revela la necesidad de un Este trabajo toma símbolos y signos como
(*) Economista. Tiene experiencia profesional de más medio catalizador (2), dadas las diferencias de elementos alegóricos, para escenificar el si-
de veinte años en los Sectores Público y Privado, comprensión y de explicación del fenómeno, guiente desarrollo: Dado que nuestra unidad
desempeñó cargos de responsabilidad y de ca- percibido por dos profesionales diferentes tra- de análisis es el Estado, deseamos analizar el
rácter ejecutivo, habiendo sido representante del bajando los mismos datos, pero que generan fenómeno de los Sistemas Funcionales que re-
Estado en Directorio de Empresas y Consultor en diferente información; dado que el juego ma- sultan en variable dependiente (4) de la Gestión
diversas materias, en los Sectores de Economía y
temático es divertido pero árido, para el men- Pública, con el Poder Ejecutivo como variable
Finanzas, Pesquería, Energía y Transportes. Realizó
saje de este trabajo se apela a un estereotipo independiente, que configura una relación Es-
Consultorías Corporativas en Adquisiciones y
Fusiones, Gestión de Proyectos, Privatización de
hoy muy popular: Símbolos y signos (3). “Un tado-Gobierno; y es motivado por la observa-
Empresas en marcha y en otras entidades. símbolo es la representación perceptible de una ción del ejercicio real de funciones por los Sec-
Cuenta con Diplomado en Diseño y Evaluación de realidad, con rasgos asociados por una conven- tores (cuya definición formal –o legal– espera
Proyectos Sociales, por la Pontificia Universidad ción social aceptada. Es un signo sin semejanza su turno) y su relación con las políticas públicas
Católica del Perú (PUCP) y en Metodologías para ni contigüidad, que solamente posee un vínculo (que en conjunto contiene a las nacionales) y
el diseño y gestión operativa de Proyectos Socia- convencional entre su significante y su denotado, de ambas, con el funcionamiento del Estado,
les. Es Magíster en Economía por la Universidad además de una clase intencional para su desig- resultando evidente que el cumplimiento de
Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM), con nado. El vínculo convencional facilita distinguir políticas públicas que requieren la participa-
mención en Desarrollo Empresarial y Regional. al símbolo del icono como del índice y el carácter ción de todas o varias entidades del Estado,
(**) La primera parte del presente artículo se publicó de intención para distinguirlo del nombre. Los se sujeta el cumplimiento de las funciones
en la edición de junio de 2010. símbolos son pictografías con significado propio. primordiales del Estado (objetivos, metas), que

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depende del ejercicio de las funciones sustanti- Poder Ejecutivo y de sus Entidades, en las llo de las actividades públicas y privadas. Las po-
vas de los Ministerios y Entidades Públicas, que normas de organización y funciones se distin- líticas nacionales conforman la política general
conforman el Poder Ejecutivo, que es un diseño gue las sustantivas de cada entidad de las de de gobierno. Política sectorial es el subconjunto
que los matemáticos llaman “recursivo (5)”, y los administración interna; y se establece la rela- de políticas nacionales que afecta una actividad
políticos, “Circulo de Poder”, lo que nos motiva ción jerárquica de autoridad, responsabilidad económica y social específica pública o privada.
la siguiente pregunta “¿Las Políticas Públicas y subordinación que existe entre las unida- Las políticas nacionales y sectoriales consideran
(¿Símbolos?) requieren de un Sistema que acti- des u órganos de trabajo, donde la “línea de los intereses generales del Estado y la diversidad
ve las funciones sustantivas (¿Signos?), que son combate” está representada por los órganos de las realidades regionales y locales, concordan-
la razón de ser del Poder Ejecutivo, que a su vez de línea que ejercen tales funciones sustanti- do con el carácter unitario y descentralizado del
diseña y aprueba Políticas y Funciones? vas y cuya estructura no incluye unidades de gobierno de la República. Para su formulación el
administración interna. En el Poder Ejecutivo, Poder Ejecutivo establece mecanismos de coordi-
I. De los Símbolos y de los Signos: El todas las entidades públicas están adscritas a nación con los gobiernos regionales, gobiernos
lenguaje del Poder un Ministerio o a la Presidencia del Consejo de locales y otras entidades, según requiera o corres-
Ministros (en adelante PCM), y realizan sus fun- ponda a la naturaleza de cada política. El cum-
El Estado en general es una compleja es- ciones coordinando con los respectivos niveles plimiento de las políticas nacionales y sectoriales
tructura político-jurídico-social donde con- de Gobierno, integrando ese Poder las siguien- del Estado es responsabilidad de las autorida-
curren diversas características cuantitativas tes entelequias: des del Gobierno Nacional, los Gobiernos Re-
y cualitativas, objetivas y subjetivas, que lo 1. La Presidencia de la República del Perú. gionales y los Gobiernos Locales”.
caracterizan, bajo conceptos ideales universal- 2. El Consejo de Ministros. En una perspectiva de reforma del Esta-
mente aceptados, que le dan a esta organiza- 3. La Presidencia del Consejo de Ministros. do, en la que se suceden “Generaciones (7)” de
ción política determinada, un carácter propio y 4. Los Ministerios. Reformas al amparo del patrocinio de Organis-
específico capaz de dotar a sus ciudadanos de 5. Las Entidades Públicas del Poder Ejecutivo. mos Internacionales o de Doctrinas del Pensa-
nacionalidad y pertenencia ante otros Estados. miento, en la República del Perú el tema de sis-
A este concepto se asocia de forma integral Habíamos señalado que el cumplimiento temas funcionales no había hecho su aparición
la Nación. Esta en una abstracción de filiación de políticas públicas, que reclama la partici- en la Gestión Pública, al menos formalmente,
mucho más social y emocional, que despierta pación de todas o varias entidades del Estado, hasta antes de la LOPE, aunque existía la de-
una vinculación e identificación entre los indi- se sujeta el cumplimiento de las funciones nominación de Sistemas, reconocidos como
viduos, una decisión de compartir un espacio primordiales del Estado, las que dependen del estructuras institucionales en el D. Leg. N° 560,
y sus factores, sean naturales: lengua; costum- ejercicio de las funciones sustantivas de los Ley del Poder Ejecutivo abrogada por la LOPE
bres, religión, costumbres, y diversos otros sím- Ministerios y Entidades Públicas, y hasta allí se actualmente vigente.
bolos sociales. tiene un proceso estable y racional: Las Políti- Como en todo proceso transformador, re-
Detrás de los términos citados, Estado y cas Públicas actúan sobre una infraestructura sulta pertinente identificar la base conceptual
Nación, subyacen símbolos diferentes (En el funcional que aporta el Poder Ejecutivo, el cual para caracterizar las experiencias y contrastar,
crisol filo sajón norteamericano, aun se man- orienta y estructura sus funciones sustantivas en este caso los Sistemas Funcionales, encon-
tiene el reconocimiento a las naciones indias) en procesos, los cuales deben necesariamente trándose que tal concepto se asocia al de “Buen
siendo claro que la Nación integra al Estado producir resultados. No obstante lo sostenido, Gobierno”, del cual la Sociedad Civil deriva las
reconociéndosele dos roles sustanciales: (i) también en la LOPE, se encuentra previsto, “Buenas Prácticas” cuando observa al Estado y
La Nación está por encima de cualquier otro bajo determinadas condiciones, la creación de su actuación, que califica de adecuada o inade-
tipo de colectivo social, tradicional o moder- Sistemas Funcionales. cuada. Al efecto, nos apoyamos en el trabajo
no (clan, Panaka, Partido, Sociedad Civil Orga- La LOPE considera a los Sistemas como con- de Bob Jessop (8), el cual destaca, comentando
nizada, etc), pues incorpora a todas las otras; juntos de principios, normas, procedimientos, el paradigma del Buen Gobierno, lo siguiente:
y, (ii) Es el factor articulador capaz de motivar técnicas e instrumentos mediante los cuales se “Hace muy poco que “buen gobierno” ha pasado
el objetivo social en el sentimiento nacional, organizan las actividades de la Administración a formar parte del léxico habitual de los estudios
distinguiendo a los miembros del colectivo, Pública que requieren ser realizadas por todas de ciencias sociales y que se ha convertido en una
evidente especialmente en el deporte, factor o varias entidades de los Poderes del Estado, palabra en boga en distintos círculos no especia-
sintetizador. los Organismos Constitucionales y los niveles lizados. Todavía, sus aplicaciones en ciencias so-
De otro lado, el Poder Ejecutivo peruano de Gobierno; el artículo 45°, aborda lo relativo ciales son a menudo “pre teóricas” y eclécticas y
y sus entidades (que se relacionan con los otros a los Sistemas Funcionales: “Los Sistemas Fun- en el lenguaje de los no especialistas la expresión
Poderes del Estado y Organismos autónomos, cionales tienen por finalidad asegurar el cum- asume significados múltiples y opuestos entre sí.
con arreglo a la Constitución Política y la ley), re- plimiento de políticas públicas que requieren A pesar de ello, en términos generales, podemos
presentan la estructura de ejecución y Gobier- la participación de todas o varias entidades del detectar dos significados estrechamente relacio-
no, al servicio de personas y la sociedad; y ac- Estado. El Poder Ejecutivo es responsable de re- nados aunque claramente diferenciados: en pri-
túan en función de sus necesidades, así como glamentar y operar los Sistemas Funcionales. Las mer lugar “buen gobierno” puede remitir a cual-
del interés general de la Nación, y al efecto normas del Sistema establecen las atribuciones quier modo de coordinación de actividades inter-
desarrollan una estructura funcional estableci- del Ente Rector del Sistema”. dependientes, entre los cuales tienen pertinencia
da en el artículo 2° de la Ley N° 29158, Ley del Los signos del Poder se manifiestan en el para lo que diremos los tres siguientes: la anar-
Poder Ejecutivo (en adelante LOPE), formando artículo 4° de la LOPE, referido a las Competen- quía del intercambio, la jerarquía organizativa y
parte(6) del Gobierno Nacional. Aquí se diseñan cias Exclusivas del Poder Ejecutivo, las que en- la “heterarquía” que se auto organiza. El segundo
las políticas públicas, se ejerce el Gobierno me- tre otras se refieren a las vinculadas a Sistemas significado –más restringido– es el de heterarquía
diante competencias y sus funciones sustanti- Funcionales, como las siguientes: “Diseñar y su- (o auto organización). Sus formas comprenden
vas (entre ellas: reglamentar las leyes, evaluar pervisar políticas nacionales y sectoriales, las las redes interpersonales que se auto organizan,
su aplicación y supervisar su cumplimiento; y cuales son de cumplimiento obligatorio por to- la coordinación negociada entre organizaciones
planificar, normar, dirigir, ejecutar y evaluar las das las entidades del Estado en todos los niveles y la dirección entre sistemas descentrada en la
políticas nacionales y sectoriales, de conformi- de gobierno. Las políticas nacionales definen los que media el contexto. En los dos últimos casos
dad con las Políticas de Estado), y se gestiona el objetivos prioritarios, los lineamientos, los con- se produce una dirección auto organizada de or-
espacio social más relevante del aparato públi- tenidos principales de las políticas públicas, los ganismos, instituciones y sistemas múltiples que
co: el manejo de los recursos presupuestarios. estándares nacionales de cumplimiento y la pro- son autónomos operativamente unos de otros,
Cerramos esta cosmogonía del Estado, visión de servicios que deben ser alcanzados y pero están conectados estructuralmente a causa
indicando que en la organización interna del supervisados para asegurar el normal desarro- de su interdependencia recíproca”.

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Si bien es una caracterización del compor- temas), la expresión corresponde a menudo a para asegurar el cumplimiento de políticas pú-
tamiento grupal y del entendimiento del des- prácticas del segundo nivel, conforme al uso no blicas que requieren la participación de todas
empeño de un colectivo, no es propiamente especializado reciente, en el que “buen gobierno” o varias Entidades del Estado, y que indican
explicación de lo que sistema funcional signifi- se refiere a la manera de dirigir instituciones u los estándares de la provisión de servicios que
ca, ya que el concepto sistema (conjunto de fun- organizaciones específicas en las que intervienen deben ser alcanzados y supervisados para ase-
ciones, virtualmente referenciada sobre ejes, bien múltiples interesados, al papel que desempeñan gurar el normal desarrollo de las actividades
sean estos reales o abstractos. También suele de- las asociaciones entre los agentes públicos y públicas y privadas. Pero el conjunto “Políticas
finirse como un conjunto de elementos dinámi- privados y a otros tipos de alianzas estratégicas Públicas, Sistemas Funcionales y Provisión de
camente relacionados formando una actividad entre organizaciones autónomas, pero interde- Servicios”, como procesos y resultados, deben
para alcanzar un objetivo operando sobre datos, pendientes. Ahora bien, en la medida en que los asegurar cumplir de forma previa con los fines
energía o materia para proveer información) es organismos, los interesados o las organizaciones de la “Eficiencia del aparato estatal”, “Mejor
de por si un conjunto de relaciones y funcio- pertinentes se basan en distintos órdenes institu- atención a la ciudadanía”, y “La priorización
nes, pero en lo social involucra más allá del cionales o sistemas funcionales, los problemas y optimización del uso de los recursos públi-
estructuralismo a la persona. Para este efecto, que plantee la dirección entre sistemas también cos”, que fundamentan la modernización de la
Jessop postula una interpretación directa: “... afectarán a la “auto organización de las relacio- Gestión del Estado (10). Aquí se inserta el factor
La “auto organización de las relaciones entre las nes entre organizaciones”, aunque en este con- funcional, como catalizador entre “las activi-
organizaciones” es una forma familiar de “buen texto no se planteen explícitamente”. dades públicas y privadas”, y el factor econó-
gobierno” en contextos muy diversos. En cambio, Finalmente, Jessop señala que el “Buen Go- mico (11), como función de Gobierno. Antes de
“la dirección entre sistemas, descentrada, en la bierno” es un enfoque superado por los proble- la actual Ley del Poder Ejecutivo los sistemas
que media el contexto” es menos corriente, al me- mas entre las expectativas y efectos reales, res- existentes no tenían el carácter de “funciona-
nos fuera del mundo de habla alemana (donde pecto a la percepción ciudadana, y resalta que les” (La Ley N° 25187 –18/01/1990– delega Fa-
se conoce como “dezentrierte Kontextsteuerung”, “...El “metabuen gobierno (9)” posee dimensiones cultades al Ejecutivo, que promulga el D. Leg.
Glagow y Willke, 1987), por lo que se impone institucionales y estratégicas. Institucionalmen- N° 560 –28/03/1990– en un contexto de regio-
exponer brevemente de qué se trata. Esta forma te, facilita mecanismos para el aprendizaje co- nalización) y las relaciones y ejecución de las
de “buen gobierno” entraña la coordinación de lectivo acerca de las vinculaciones funcionales y políticas eran responsabilidad ministerial y de
órdenes institucionales o sistemas funcionales las interdependencias materiales entre diferentes la PCM, bajo un mecanismo intergubernamen-
diferenciados (como los sistemas económico, po- lugares y ámbitos de acción. Estratégicamente, tal presidido por el Presidente Constitucional
lítico, jurídico, científico o educativo), cada uno promueve la concepción de visiones comparti- de la República en el Consejo Presidencial de
de los cuales posee una lógica operativa comple- das que podrían alentar nuevas disposiciones Coordinación Regional (LOPE actual: Consejo
ja tal que es imposible ejercer un control general institucionales y/o nuevas actividades a perse- de Coordinación Intergubernamental (CCI),
efectivo de su evolución desde fuera de ese siste- guir para complementar las pautas existentes de responsabilidad del Presidente del Consejo de
ma. Los sistemas político y jurídico, por ejemplo, “buen gobierno”. En ambos casos, comprende la Ministros). Desarrollemos a continuación, el
no pueden controlar el desenvolvimiento general conformación del contexto en el que se pueden factor Funcional.
de la economía mediante la coerción, la fiscali- forjar heterarquías en lugar de elaborar estrate- La LOPE dispone en el artículo 43°, herra-
dad, la legislación, los fallos de los tribunales, etc. gias e iniciativas específicas con miras a ellas. A mientas para la gestión pública, sustentada en
Esto no excluye intervenciones externas específi- los Estados corresponde un papel de primer or- conjuntos de principios, normas, procedimien-
cas para obtener un resultado concreto; excluye den como principales organizadores del diálogo tos, técnicas e instrumentos, que organizan
el control de las repercusiones de ese resultado en entre las comunidades políticas, como conjunto las actividades de la Administración Pública,
la evolución más general y a más largo plazo de institucional encargado de dotar de alguna co- a cargo de todas o varias entidades de los Po-
todo el sistema”. herencia a las relaciones entre los subsistemas, deres del Estado, Organismos Constitucionales
Aquí hay una curiosa y aparentemente, como fuente de un orden regulador en el cual y a y Gobiernos Sub Nacionales, a los que llama
planetaria, falla sináptica entre los organismos través del cual puedan perseguir sus fines, y como Sistemas. Señala también que solo por Ley se
del Gobierno, y de este respecto a la idea del poder soberano responsable “en última instan- crea un Sistema, a propuesta del Ejecutivo, y
Estado, que es relevada en el trabajo comen- cia” de la acción compensatoria cuando fallen establece dos condiciones concurrentes para
tado: “Aunque el “buen gobierno” en el sentido otros subsistemas (por ejemplo., si han fracasa- justificar a los Sistemas Funcionales:
de heterarquía aparece en tres niveles (interper- do los mercados, los sindicatos o la comunidad a. Asegurar el cumplimiento de Políticas Pú-
sonal, entre organizaciones y entre sistemas), la de los especialistas en ciencias políticas)”. Hay blicas; y,
expresión corresponde a menudo a prácticas del evidencia que soporta a la percepción acadé- b. La participación de todas o varias Entida-
segundo nivel, conforme al uso no especializado mica basada en la interpretación sociológica, des del Estado.
reciente, en el que “buen gobierno” se refiere a la que los sistemas funcionales se derivan (sur-
manera de dirigir instituciones u organizacio- gen como “Plan B”) por la inconexión entre las La LOPE no señala requisitos, formalida-
nes específicas en las que intervienen múltiples prácticas de gestión, relacionadas, donde “... los des (condiciones de concurrencia), dimensión
interesados, al papel que desempeñan las aso- problemas que plantee la dirección entre siste- (Administrativa o Técnica) o nivel (12) (Intergu-
ciaciones entre agentes públicos y privados y a mas también afectarán a la “auto organización bernamentalidad) del Ente Rector responsable
otros tipos de alianzas estratégicas entre orga- de las relaciones entre organizaciones, como fue- de tales sistemas, por lo que estos debieran ser
nizaciones autónomas pero interdependientes. ra anotado”. desarrollados y sustentados según los criterios
Ahora bien, en la medida en que los organismos, técnicos de la Ley N° 26889 - Ley Marco para la
los interesados o las organizaciones pertinentes II. Códigos para interpretar los Mis- Producción y Sistematización Legislativa, que
se basan en distintos órdenes institucionales o terios Revelados: Sistemas Fun- establece estructuras de forma y fondo (Decre-
sistemas funcionales, los problemas que plan- cionales to Supremo N° 008-2006-JUS, Reglamento de la
tee la dirección entre sistemas también afectarán Ley Marco para la Producción y Sistematización
a la “auto organización de las relaciones entre Comenzaremos por condensar el marco Legislativa, y Guía metodológica para la elabora-
organizaciones”, aunque en este contexto no se de referencia para situar y, bajo el marco teó- ción de iniciativas legislativas) que comprende
planteen explícitamente”. Como respuesta a rico expuesto, postular la interpretación de lo la problemática de la situación actual y postu-
esta compleja cogestión de Estado-Gobierno, que los Sistemas Funcionales representan en lación de la mejor alternativa propuesta para
y en el mismo sentido de “Buen Gobierno” Jes- la actual configuración del Poder Ejecutivo y el su solución (con criterio lógico jurídico) desa-
sop anota que “...Aunque el “buen gobierno” en Proceso de Modernización de la Gestión del Es- rrolladas en el texto normativo de la iniciativa,
el sentido de heterarquía aparece en tres niveles tado Peruano, bajo la siguiente disposición le- y por supuesto, el análisis de beneficio costo,
(interpersonal, entre organizaciones y entre sis- gal: Los Sistemas Funcionales son “generados” con enfoque socio-económico, máximo bene-

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ficio al menor costo, así como la probanza de la tivo en su calidad de Ente Rector, con el tes del Rector, requieren ser estructura-
viabilidad y efectividad de los beneficios de la propósito de definir objetivos prioritarios, dos(17) y al considerar lo ya indicado en (c),
iniciativa legislativa en el corto, mediano o lar- lineamientos y contenidos principales de se percibe un potencial factor de riesgo
go plazo y sus efectos multiplicadores. Este es política pública así como los estándares para el cumplimiento esperado de están-
un símbolo de Gobierno, y buen mensaje. nacionales de cumplimiento y provisión dares y provisión de servicios, que puede
Ahora, analicemos el primer signo: Siste- que deben ser alcanzados para asegurar “debilitar” una política nacional o ralenti-
mas Funcionales y Funciones Sustantivas. la adecuada prestación de los servicios y zar una política sectorial, al introducir un
Las Políticas Públicas aterrizan en Políticas normal desarrollo de las actividades pri- elemento que depende del cumplimiento
de Gobierno o Nacionales, formalizadas por vadas, y siendo ello responsabilidad de de más de un Rector, en ausencia de reglas
el Poder Ejecutivo, que constituyen el “oficio” cada Ministerio, primos interpares entre sí de juego. El resultado puede resultar aun
principal de los Ministerios (13), siendo estos (excepto PCM, Ministerio de Ministerios), más complicado bajo el criterio de “espe-
responsables de diseñar, establecer, ejecutar y la LOPE concede a un Sistema Funcional cialización” con que la norma de creación
supervisar las políticas nacionales y sectoriales, (adscrito a un Ministerio) y a su Ministerio del Sistema Funcional, blinda a este, res-
asumiendo la rectoría respecto de ellas, labor Rector por extensión, un carácter superior pecto a las condiciones de coordinación
técnica que es desarrollada a través de los Ór- (salvo a la PCM ya dotada de tal cualidad), de los Órganos de Línea a cargo de las
ganos de Línea, que proponen y ejecutan tanto al de otros Ministerios, modelo que escapa funciones sustantivas, sujetas a Leyes or-
políticas públicas como funciones sustantivas a al esquema de diseño intergubernamental dinarias, que pierden “nivel” ante el Rector
cargo de la entidad (14). Las políticas nacionales e intersectorial del Poder Ejecutivo. ¿Por de tales Sistemas.
de carácter multisectorial son coordinadas(15) qué?, debido a que las Políticas Nacionales e. Este tema ya tiene precedentes reales en
por el Presidente del Consejo de Ministros, que han sido enunciadas pero no claramente la doctrina, y por ende, en la Gestión Públi-
también (16) desarrolla y dirige las relaciones delimitadas, ni estructuradas como redes. ca aplicada, en forma de las condiciones y
entre el Poder Ejecutivo y los demás Poderes De otro lado, las Políticas que sustentan a cooperación “voluntaria” ventiladas entre
del Estado, Organismos Constitucionales, otros Sistemas Funcionales transversales (am- entidades conformante del Estado, a la luz
niveles de Gobierno y Sociedad Civil. biente, sociales, salud, empleo y MyPE, ex- del principio de colaboración de poderes,
En cuanto a Sistemas Funcionales, requie- tensión tecnológica y competitividad, etc), extremo en el cual ha sentado precedente
ren cumplir con las dos condiciones antes ya cuando tales sistemas atraviesan ámbitos la Sentencia del Tribunal Constitucional so-
citadas, que cumplidas, son puestas en juego de otros Ministerios, y se instalan como bre el Expediente N° 0023-2003-AI/TC, es-
a través de un Rector del Sistema Funcional, huéspedes en los procesos que integran pecialmente en su sustento lógico que co-
que se encarga de darle el carácter ejecutivo las redes funcionales propias del Ministerio rresponde a competencias en las Entidades
e integralidad que el manejo de las políticas anfitrión, pueden resultar en un elemento, y Entes Rectores en el sistema de justicia,
nacionales demanda; es a este nivel que se ha o ausente o extraño, al proceso y no apor- militar y civil.
identificado algunas disfuncionalidades que se tante al resultado de la Política o funciones
considera necesario relevar, para su mejora en sustantivas del anfitrión, afectando en par- La situación descrita, con el paralelismo y
el marco del proceso modernizador: te las competencias de éste. coexistencia en un mismo espacio de dos es-
c. Siendo Políticas Nacionales toda norma d. Los mecanismos de participación en una quemas con propósitos similares, se ilustra a
que con tal nombre emite el Poder Ejecu- Política Nacional por Ministerios diferen- continuación:

Diagrama I
Relación Sistemas Funcionales y Funciones Sustantivas

(Espacio público común)

Requiere Rector del Sistema

Política Pública Poder Ejecutivo Política de Gobierno Sistema Funcional Cumplimiento Política Pública

Participación varias Entidades

Coordina Políticas Ministerio Rector de Políticas

PCM
Nacionales Funciones sustantivas
Ministerios Cumplimiento Política Pública

Rectoría Políticas Entidades Participación coordinada PCM

Nacional-Sectorial Públicas

Los Ministerios diseñan, establecen, ejecutan Los Sistemas Funcionales tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de políticas
y supervisan políticas nacionales y sectoriales, públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del Estado.
asumiendo la rectoría respecto de ellas. El Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los Sistemas Funcionales.
Las normas del Sistema establecen las atribuciones del Ente Rector del Sistema.

Elaboración: Del autor, en base a la Ley Nº 29158 - LOPE.

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Corresponde ahora analizar el segundo 9° la creación del Sistema Nacional de Ges- Cambio”, publicado en la Revista Gestión Pública y
signo: Sistemas Funcionales y Competencias. tión de los Recursos Hídricos, para articular Desarrollo, Año 3 - Nº 25/Agosto 2009 y Año 3 - Nº 26/
En el plano operativo, la LOPE en el Titulo el accionar del Estado, conducir procesos de Septiembre 2009, Ediciones Caballero Bustamante.
IV, Entidades Públicas del Poder Ejecutivo, con- gestión integrada y establecer espacios de (7) Para ampliar la explicación y teoría detrás del
sidera una filiación clara en cuanto a Políticas, concertación y coordinación, señalando en el concepto, véase “Gestión Pública para resultados:
El Quinto Elemento”, en la Revista Gestión Pública
en el artículo Nº 33, Organismos Técnicos Espe- articulo 14° a la Autoridad Nacional del Agua y Desarrollo, Año 3 - Nº 29/Diciembre 2009, Edi-
cializados: Los Organismos Técnicos Especiali- como Ente Rector, con características de Or- ciones Caballero Bustamante.
zados se crean, por excepción, cuando existe la ganismo Técnico Especializado. (8) Ponencia “El ascenso del “buen gobierno” y los ries-
necesidad de planificar y supervisar, o ejecutar 2. Los Ministerios asumen plenamente las gos de fracaso: el caso del desarrollo económico”
y controlar políticas de Estado de largo plazo, funciones que les señala el numeral 23.1 del en el coloquio sobre “Les enjeux des débats sur la
de carácter multisectorial o intergubernamen- artículo 23º, sin conformar un Sistema Fun- gouvernance”, 29-30 noviembre 1996, Universidad
tal que requieren un alto grado de indepen- cional, ejecutando el Órgano de Línea res- de Lausana. El autor (enseña sociología en la
Universidad de Lancaster, UK) lo redactó siendo
dencia funcional. Estos Organismos son enti- ponsable las competencias del caso, bajo Hallsworth Research Fellow de la Universidad de
dades desconcentradas del Poder Ejecutivo, los alcances de la normativa respectiva. Manchester, a partir de la labor efectuada para
con personería jurídica de Derecho Público y Aquí dos ejemplos: La Secretaria de Descen- una investigación sobre el “buen gobierno” local
competencias de alcance nacional, adscritas a tralización de la PCM ejecuta directamente patrocinada por el Consejo de Investigaciones
un Ministerio y que “deben otorgar o reconocer la Primera Política Nacional, Descentraliza- Económicas y Sociales de Gran Bretaña; texto
derechos de los particulares, para el ingreso a ción, dispuesta por Decreto Supremo Nº completo en: (http://www.unesco.org/issj/rics155).
(9) Concepto que posee dimensiones institucionales
mercados o para el desarrollo de actividades eco- 027-2007-PCM, y también la función esta- y estratégicas. Institucionalmente, facilita meca-
nómicas; que resulten oponibles a otros sujetos de blecida en la Ley Nº 29158, artículo 19º, nu- nismos para el aprendizaje colectivo acerca de los
los sectores Público o Privado”. Aquí dos disquisi- meral 13, como Secretaría Técnica del Con- vínculos funcionales y las interdependencias entre
ciones notorias: Considerando la existencia de sejo de Coordinación Intergubernamental. actores, recursos, espacios y ámbitos de acción.
Organismos Públicos (Descentralizados, hoy El Ministerio de Salud administra un siste- Estratégicamente, promueve la concepción de
convertidos a Ejecutores o Especializados por la ma complejo establecido por Ley Nº 27813, visiones compartidas que podrían alentar nuevas
Sexta Disposición Complementaria de la LOPE, Ley del Sistema Nacional Coordinado y Des- disposiciones institucionales y/o nuevos objetivos
a alcanzar. Interpretación libre de los textos de
muchos anacrónicos en sus leyes de creación centralizado de Salud - SNCDS, bajo cuyos Rodenau, J.N. y Czempiel, E.-O., 1992, “Governance
y normas aliadas), los Técnicos Especializados, artículos 1º y 4º, concerta y coordina a tra- without Government: Order and Change in World
bajo el artículo 33º de la LOPE, resultan Recto- vés del Consejo Nacional del Salud, Órga- Politics”, Cambridge, Cambridge University Press; y,
res de Sistemas Funcionales, debiendo cumplir no Consultivo, la Política Nacional y el Plan Mayntz, R., 1993, “Modernization and the Logic of
con tres de cuatro atribuciones (18) que integra Nacional respectivo, que ejecuta la Política. Interorganizational Networks”, en J. Child, M. Crozier,
la matriz de Procesos Esenciales: Planeamien- Otro ejemplo interesante es el constituido R. Mayntz et al., “Societal Change between Market
and Organization”, Alershot, Avebury, páginas. 3-18.
to, Administración y Ejecución, y Supervisión y por la Ley Nº 27943, Ley del Sistema Portuario (10) Artículo 4°, Ley N° 27658, Finalidad del proceso de
Evaluación. Recuérdese que un Ministerio (19), Nacional, cuyo artículo 18º señala que el Mi- Modernización de la Gestión del Estado.
puede tener más de un Sector, y también otor- nisterio de Transportes y Comunicaciones es (11) La ley N° 27658, en el artículo 4°, literal (f) señala
ga o reconoce Derechos. Luego, se tiene que: el Órgano Rector que define las políticas sec- alcanzar un Estado fiscalmente equilibrado, y la Ley
toriales y la normatividad general correspon- N° 29158, en el articulo II, señala como Principio 6°,
1. Los Ministerios delegan las funciones que les Continuidad: La gestión adopta como referentes
diente para todas las actividades orientadas
señala (20) el numeral 23.1 del artículo 23º a un de actuación las Políticas de Estado acordadas, así
al transporte y las comunicaciones, y Sistema
Organismo Técnico Especializado, conforman- como los objetivos y metas de planeamiento y pro-
Portuario Nacional, siendo la Dirección Nacio-
do un Sistema Funcional con las competencias gramación multianual establecidos. Como sabemos,
nal de Transporte Acuático el órgano de línea la Ley N° 27245, Prudencia y Transparencia Fiscal, y
del caso, lo que en la práctica es tercerizar parte
competente. El numeral 19.1 del artículo 19º la Ley Nº 27806, Transparencia y acceso a la infor-
de su competencia ministerial, reservándose la
de la misma norma precisa que la Autoridad mación pública, señalan al Marco Macroeconómico
del diseño de políticas, supervisando al Rector
Portuaria Nacional es un Organismo Público Multianual (MMM) como la herramienta de gestión
e indirectamente, a través de este, el éxito del fiscal, propia de la economía pública.
Descentralizado encargado del Sistema Por-
proceso referido al cumplimiento de las Políti- (12) La LOPE da carácter Rector al Gobierno nacional, e
tuario Nacional, adscrito al Ministerio y depen-
cas a su cargo. Ello genera un área oscura: ¿Los implica Políticas Públicas, siendo el nivel Regional
diente del Ministro, con personería jurídica de
aspectos técnico políticos de control y medidas Organizador y el Local, Ejecutor.
derecho público interno, patrimonio propio, y (13) LOPE, artículo 22º, numeral 22.2.
correctivas (para la Política y para el Ente Rec-
autonomía administrativa, funcional, técnica, (14) LOPE, artículo 24º, numeral 4. Esta disposición
tor) corresponden ser asumidas por el Órgano
económica, y financiera, y facultad normativa contiene una paradoja de controversia con la pre-
de Línea “dueño” de la función, o por el nivel
(21) político vice ministerial de supervisión de la por delegación del Ministro de Transportes lación señalada en el artículo 2º, el cual establece
y Comunicaciones. Esta norma es del 2003. la conformación del Poder Ejecutivo, indicando en
política sectorial, o por el Despacho Ministerial, forma separada Ministerios de Entidades Públicas,
responsable político del cumplimiento de las NOTAS: –––––––––– y precisando esta últimas en el Título IV, artículo
Políticas? Tal tema requiere definición. (1) Real Academia de la Lengua Española, segunda 28º y siguientes. Contrario sensu, tal numeral
Aquí dos ejemplos recientes: La Ley N° 29235, acepción: Preparación, introducción excesiva o 4 equipara Ministerio con Entidad Pública, un
Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fis- innecesaria de algo. defecto, a juicio del Autor.
calización Ambiental, dispone en el artículo (2) Un catalizador propiamente dicho es una sustan- (15) LOPE, artículo 18º, numeral 2.
cia que está presente en una reacción química en (16) LOPE, artículo 19º, numeral 6.
6° que el Organismo de Evaluación y Fisca- (17) La estructuración se refiere a dotar de diseño,
contacto físico con los reactivos, y acelera, induce
lización Ambiental es el Organismo Técnico o propicia dicha reacción sin actuar en la misma. viabilidad y actores, completos, a la política en
Especializado y Rector del sistema, adscrito (3) Tomado de: http://es.wikipedia.org/wiki/ sus elementos y no solo a tomar una parte de
al Ministerio del Ambiente, norma que no Signo_y_s%C3%ADmbolo. esta con propósitos presupuestarios, como por
precisa las líneas de autoridad analizadas, y (4) La variable dependiente es el factor que es ob- ejemplo, los Programas Institucionales - PIT.
además contiene una “novedad” funcional servado y medido para determinar el efecto de (18) Para ampliar este concepto, véase “Procesos
frente a las responsabilidades nativas de un la variable independiente. Esenciales para el rediseño del Poder Ejecutivo” pu-
(5) Un algoritmo recursivo expresa la solución de un blicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo,
Organismo Técnico Especializado: el artículo Año 3 - Nº 27/Octubre 2009, Ediciones Caballero
problema en términos de una llamada a sí mismo.
12º señala la supervisión y fiscalización po- La llamada a sí mismo se conoce como llamada Bustamante.
drán ser ejercidas por terceros, contratados recursiva o recurrente, que coloquialmente se (19) LOPE, artículo 22º, numeral 22.1.
por MINAM y pueden ser “incentivados”, ¿No expresa en “comienza y termina en uno mismo”, (20) Formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar y
se suponía que esa alta especialización es jus- como el inicio de la circunferencia. supervisar la política nacional y sectorial bajo su
tificación de su creación? . Ley N° 29338, Ley (6) Para una más amplia explicación consultar el competencia.
de Recursos Hídricos, dispone en el artículo artículo “Estado y Poder Ejecutivo: Ecualización del (21) LOPE, artículo 26º, Vice Ministros; numeral 1.

Agosto de 2010 A9