9 Iniciativa de Ley

�Cómo hacer una
iniciativa de Ley'?
LEGISPRUDENCIA Y EFICACIA
DE LA LEGISLACIÓN
¿Cómo hacer una iniciativa de Ley?
Legisprudencia y ejícacia de la legislación.
Luis Raigosa Sotelo
Presentación: Sen. Santiago Creel Miranda, Presidente de la Mesa Directiva
del Senado.
Dise11o de portada e interiores: Diseño3/León García Dávila.
Formación de interiores: Diseño3/Erika Rojas Sierra, Yvette Bautista
Olivares.
©Senado de la República, Mesa Directiva.

LX Legislatura. Primera edición 2008.
ISBN: 970-727-025-X
Impreso en México 1 Printed in Mexico
�Cómo hacer nna
iniciativa de Ley?
LEGISPRUDENCIA Y EFICACIA
DE LA LEGISLACIÓN
LUIS RAIGOSA SOTELO
ITa m
Este libro es el resultado de una investigación dirigida a incrementar
la calidad del trabajo desarrollado en la sede parlamentaria.
Fue realizado a solicitud del Senado de la República.
1 Agradecimientos
ste libro no hubiera sido posible sin el apoyo otor
E gado por las siguientes personas, quienes cola

boraron en diferente grado pero todas con gran
entusiasmo, mencionadas en estricto orden alfabético:
Alma Oliva, Beatriz Vázquez, Danilo Orozco, Diana
Lima, Elena Cravioto, Erwin Fink, Federico Arellano,
Fernanda Amilpa, Gabriel Baltazar, Iliana Sotomayor,
Jimena San Miguel, Karla Freyre, Luis Coyoc, Mayte
Lagunes, Ximena Armengol y Zyanya Del Angel.
Una vez más, tuve la oportunidad de discutir los con

tenidos de este libro con mi esposa Vanessa, a quien de
nuevo le agradezco su generosa y amorosa disposición
para compartir mis intereses y afanes académicos.
En el camino de la elaboración de este libro, ya largo,

he tenido la oportunidad de discutir algunos de sus
contenidos en diferentes foros, como el propio ITAM,
la Universidad Autónoma de San Luis Potosí, la Uni
versidad Autónoma de Clúapas, la Universidad Autó
noma Benito Juárez del Estado de Oaxaca, así como en
7
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? -------i
sesiones académicas en el propio Senado de la República

y en la Cámara de Diputados, la Fundación Huma
nismo Político, A C., el Centro de Estudios Espinoza
Yglesias, entre otros foros. A todos ellos les agradezco la
oportunidad de discutir y revisar los contenidos de este
texto, y eventualmente aplicarlos.
Los temas del libro y sus variantes han sido objeto de

comentariosyvaliososdiálogos,endiferentesmomentos y
circunstancias, con amigos interesados profesionalmente
en la actividad del legislador, entre quienes menciono,
por orden alfabético, a Francisco Arroyo, Elizur Arteaga,
Manuel Atienza, Marisol Beltrán, Miguel Camposeco,
Miguel Carbonen, Enrique Cárdenas, Josefina Cortés,
José Ramón Cossío, Héctor Chávez, Jorge Chessal, Miguel
Eraña, Óscar Gutiérrez, Pablo Larrañaga, Rafael Minor,
Salvador Nava, Abelardo Perales, Reyes Rodríguez, José
Roldán, Isidro de los Santos.
Dejo al final un agradecimiento especial a dos pro

fesionales del parlamentarismo, para quienes la política
no es sólo el ejercicio del poder por el poder, sino una
pasión y un servicio: César Jáuregui y Carlos Chaurand,
quienes desde la trinchera del legislador han hecho de la
parlamentaria una profesión digna y admirable .
8
1 Presentación
e onocí al Dr. Luis Raigosa Sotelo hace dos décadas,
cuando ambos coincidimos como catedráticos en
el Departamento de Derecho del Instituto Tec
nológico Autónomo de México.
Desde aquel entonces, el Dr. Raigosa se destacaba por su

interés por la ciencia del Derecho y -sobre todo- por la
espléndida clase de Metodología Jurídica que impartía
-como sigue haciéndolo hoy- con fundamentos sólidos,
con profundidad y con inusual conocimiento de causa, a
los jóvenes estudiantes de derecho.
Hoy, don Luis pone en manos del lector su más reciente

contribución a la ciencia jurídica y, particularmente, al
quehacer parlamentario: ¿Cómo hacer una iniciativa de
ley? Legisprudencia y eficacia de la legislación. Como me
lo ha hecho saber el propio autor, se trata de una obra
acariciada desde hace mucho tiempo y sobre cuyas ideas
medulares comenzó a reflexionar, también, hace muchos
años.
11
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? --------�
Los temas legislativos que aquí se abordan no sólo

resultan conocidos para el Dr. Raigosa, sino que se tra
ta, en buena medida, de aspectos a los que se ha dedicado
más de un par de lustros de estudio, de investigación y
de obra publicada. El autor es realmente un investigador
-uno de los más aventajados- en tomo al funcionamiento
del Poder Legislativo, a las atribuciones del legislador y,
por supuesto, a la técnica legislativa.
Por ello, tengo la plena seguridad de que el libro que

tengo el privilegio de presentar será fuente invaluable
de aportaciones y experiencias a considerar para todo
aquel interesado en elaborar proyectos de iniciativas de
le ley.
Aquí hallará fundamentos teóricos indispensables, tales

como los parámetros de racionalidad para la confor
mación de leyes y también, del contenido mismo de la
producción normativa de los órganos legislativos.
Igualmente, conocerá y dispondrá de instrumentos

esenciales para la adecuada construcción de una ini
ciativa de ley. Entre los cuales destacan la relación que
debe darse entre el derecho y la ciencia o disciplina sobre
la que verse la ley. El derecho debe coexistir, convivir,
dialogar, llegar a términos, acordar con las demás ciencias
y, en última instancia, fundirse en proyectos legislativos
consistentes, útiles y convenientes.
En mi carácter de Presidente de la Mesa Directiva del

Senado de la República, reconozco ampliamente el
trabajo del Dr. Luis Raigosa Sotelo. Lo felicito por su
aportación y por su invitación a problematizar, re
flexionar y desarrollar las complejidades propias de la
tarea legislativa. Al mismo tiempo, felicito a la Cámara
de Senadores por sumar esfuerzos con el Dr. Raigosa y
12
t------ Luis Raigosa Sotelo 1
emprender, juntos, la edición de esta obra que, sin duda,

brindará nuevo impulso al afán de muchos legisladores
por mejorar la calidad de las leyes que hacemos y que
aprobamos.
Para la Mesa Directiva del Senado, que me honro en

presidir, es motivo particular de satisfacción acoger la
propuesta del Dr. Raigosa como parte de las "Ediciones
de la Mesa Directiva".
Sen. Santiago Cree/ Miranda

Presidente de la Mesa Directiva
13
1 Introducción
l tamaño real del poder público que ostentan los
E legisladores en los últimos años es muy superior al

que tenía el Congreso de la Unión hace un escaso
par de décadas. Desde que el sistema político mexicano
perdió dos referentes básicos que le habían permitido
operar con relativa estabilidad política durante muchas
décadas, como son, por una parte, el control de las dos
cámaras integrantes del Congreso de la Unión a través
del Partido Revolucionario Institucional, y; por otra, el
gran decisor político personificado en el Presidente de
la República, que operaba como el "fiel de la balanza",
como alguna vez lo calificó el presidente López Portillo,
el peso relativo en el contexto de los poderes de la Unión
se ha inclinado de manera importante hacia el Congreso
de la Unión, en detrimento del Poder Ejecutivo.
Pero el incremento del poder de los legisladores no ha

llevado aparejada una mejoría en los resultados de su
trabajo. Basta revisar algunas de sus piezas legislativas
para reconocer que no hemos logrado avanzar en la
calidad de las leyes. Tenemos leyes con claros visos de
17
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? -------4
inconstitucionalidad, como el caso de la Ley General de

Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, pero
que es aprobada prácticamente por unanimidad. Otras
que establecen políticas públicas, es decir, claramente
con tintes administrativos, pero que no terminan de
otorgar derechos a los destinatarios, aunque se ufanen de
hacerlo, como el caso de la Ley General de las Personas
con Discapacidad, también aprobada por unanimidad,
en la cual presumiblemente uno esperaría encontrar
"derechos de los discapacitados", pero cuyo contenido
son más bien directrices para los órganos públicos.
Reformas constitucionales cuya validez es puesta en
entredicho por algunas voces importantes, y luego im
pugnadas, porque podría enfrentar otros contenidos
constitucionales, como el caso de la reforma electoral
publicada a fines de 2007. En fin, crecimiento general de
la "masa legal", hasta alcanzar un número muy elevado
de leyes federales (más de 250) y de artículos vigentes
(cerca de 30 mil), cuyos contenidos en su totalidad,
podemos asegurar, no son conocidos ni siquiera por los
profesionales del Derecho, por los abogados.
Las consideraciones anteriores no toman en cuenta el

extraordinario crecimiento de las normas y ordenamien
tos ubicados en niveles inferiores al lega!, en donde las
cosas son todavía más complejas, tomando en cuenta
la amplia variedad de tipos normativos infralegales
que existen y la variedad de órganos emisores de estos
ordenamientos. Pero este último tema no lo trataremos
en estas páginas porque nos habremos de circunscribir a
las cuestiones estrictamente del trabajo legislativo.
El crecimiento del volumen de material normativo

no va de la mano del crecimiento de la calidad de las
normas. Una y otra vez observamos que las leyes son
producto de negociaciones entre grupos parlamentarios,
18
t----- Luis Raigosa Sotelo 1
o mejor, de los líderes de los grupos parlamentarios,

en cuya confección se toma escasamente en cuenta la
vertiente técnica, interesada en elaborar racionalmente
buenos proyectos de ley, porque el primado, en materia
legislativa, lo tiene la política, y ésta convierte intereses
sociales en normas jurídicas.
Si estos fenómenos no son privativos de nuestro entorno

mexicano no es razón para conformarse con una realidad
deficiente que está a nuestro alrededor. Al contrario,
podría convertirse en un incentivo para orientar los
quehaceres y las horas a fin de mejorar la calidad de las
normas del orden jurídico mexicano, en tanto que esta
mejoría llevaría aparejada un crecimiento en la calidad
de vida de los mexicanos. ¿Pueden hacerse propuestas
para mejorar el trabajo de nuestros legisladores, cuando
ellos emiten normas para regular las acciones de los
ciudadanos?, ¿en qué consiste propiamente el trabajo
de legislación?, ¿con qué materiales construyen los
legisladores sus normas?, ¿cómo se construyen los diá
logos normativos entre los legisladores y los jueces?
De estas cuestiones trata este libro, en tanto que revisa,
por una parte, qué significa "hacer leyes", y, por otra,
propone algunos elementos para mejorar la calidad de
ellas, a través de técnica legislativa.
El quehacer de los legisladores en México, tanto en el

ámbito federal como en el de las entidades federativas,
podría verse sustancialmente mejorado si se actuara en
varias vertientes. La primera es la vertiente orgánica,
porque no cabe duda que la estructura y funcionamientos
actuales de los órganos de representación popular
habrían de ser profundamente modificados para permitir
un trabajo más eficiente, profesional, transparente,
acorde con los tiempos que corren. Los esfuerzos para
profesionalizar a nuestros legisladores por esta vertiente
19
han sido muchos y van de la mano de propuestas de

modernización parlamentaria, como las múltiples ini
ciativas tanto de reforma constitucional como de ley,
que albergan el propósito de mejorar la regulación
de las fuentes del Derecho Parlamentario en los dos
ordenamientos principales: la propia Constitución y la
Ley Orgánica del Congreso de la Unión.
Otra vertiente de apoyo al trabajo legislativo sería aporta

da sin duda si se hubiera desarrollado ampliamente el
servicio profesional de carrera parlamentaria. Pero este
esfuerzo que comenzó en 1999 al emitirse la actual Ley
Orgánica del Congreso y que continuó con la emisión, en
el Senado de la República, del Estatuto del Servicio Civil
de Carrera, de 2002, y en la Cámara de Diputados, del
2000, no ha rendido los frutos esperados y no contamos
todavía con cuerpos técnicos completos integrados por
expertos, que apoyen el trabajo de nuestros legisladores.
Por otra parte, el trabajo legislativo.puede ofrecer mejores

resultados si se atiende también a las propias actividades
de elaboración de proyectos de ley. Se trata de activida
des complejas de alto rigor técnico, las cuales habrían
de ser desarrolladas en un contexto pluridisciplinario
para lograr mejores resultados. Esta diversa variante de
actuación para mejorar el trabajo legislativo es la téc
nica legislativa. En esta última vertiente de apoyo se
inscriben los contenidos de este libro.
El Capítulo Primero abre el tema considerando los so

portes teóricos de la técnica legislativa. En él se dis
tingue de la teoría de la legislación y de las directrices
legislativas, a pesar de los importantes vínculos con
ceptuales entre estos tres espacios del conocimiento
orientados a la elaboración de los proyectos de ley. Hay
que enfatizar la necesaria relación entre teoría y práctica,
20
..---Luis
--- Raigosa Sotelo 1
por una parte, y entre diversos campos del conocimiento,

por otra, para comprender la complejidad del trabajo
del técnico en legislación. El Capítulo Segundo formula
algunas propuestas de contenidos a la pregunta acerca
de qué materiales o compuestos forman las leyes. Son
normas, y no cabe duda alguna de ello, pero, ¿qué clase
de normas y sobre todo, cómo trabaja el técnico en
legislación en la confección de ellas?, para nosotros, el
elemento explicativo fundamental de sus contenidos,
se extrae de los contenidos más básicos del Derecho,
de la teoría y de la metodología jurídicas, que aportan
los elementos con los cuales opera el experto en técnica
legislativa.
Pero si encontramos en los "ladrillos del derecho"

aportados por la teoría y la metodología jurídicas los
materiales para construir edificios jurídicos con forma
de leyes, la manera de hacerlo responde a estrategias de
abordaje de problemas sociales, y esto ya queda fuera
del campo de los juristas, con lo cual entramos en un
espacio de técnica de trabajo legislativo. Con apoyo en
los desarrollos logrados en otras latitudes así como en
trabajos propios en los cuales hemos participado, en el
Capítulo Tercero pretendemos ofrecer algunas pautas
para lograr una traducción razonable de una decisión
política en una norma jurídica.
En el Capítulo Cuarto se exploran tres interesantes ca

sos de redacción de proyectos de ley. El propósito de
mostrar estos ejemplos de trabajo legislativo se orienta
a poner en evidencia algunas diferentes variantes que
esta actividad puede tener. Se trata de una labor muy
creativa, que exige conocimientos jurídicos y trabajo de
investigación profesional para evitar cometer errores
que pagará el legislador o la sociedad más adelante. El
Capítulo Quinto explora algunas variantes que tiene la
21
relación entre el legislador y el juez. Nos parece que éste

es un espacio de importantes relaciones entre órganos
sumamente delicado. Los jueces de hoy en nuestro
medio son aplicadores de la ley pero no autómatas
jurídicos. A la vez, algunos jueces, los que ejercen trabajo
constitucional, tienen suficiente poder para suprimir
el trabajo legislativo al declarar la nulidad de normas
legales. Es necesario el conocimiento de las vertientes
de los diálogos que presentan estos órganos, y en par
ticular puede ser valioso para el legislador un mayor
conocimiento del tratamiento que los jueces pueden dar
a sus productos normativos, al aplicar o controlar las
leyes.
Finalmente, el Capítulo Sexto aporta algunas directrices

para el trabajo legislativo. Nos ha parecido que tres
grandes temas son abordados por el trabajo del técnico
en legislación: el lenguaje jurídico, la estructura y forma
de las leyes y la elaboración de decretos de reforma
legal. Dentro de ellos, muchos son los temas que debe
considerar un legislador, y también muchas las razones·
o racionalidades que ha de satisfacer. Pero es muy con
veniente desplegar esos contenidos y ofrecer algunas
reglas para mejorar la elaboración de proyectos de ley.
Por último, una advertencia, porq}le los límites de este

libro son estrechos para el tamaño del problema. Elaborar
buenos proyectos de ley, como anticipamos, es una tarea
muy compleja, porque asume el uso de conocimientos
aportados por ciencias diversas, tales como el Derecho,
la Ciencia Política, la Economía, la Sociología o la Psi
cología, además de otros saberes múltiples, cuya apli
cación depende de la materia que el legislador esté
regulando. Este libro se queda en la estrecha cancha del
Derecho, y apunta algunas pocas consideraciones a otros
conocimientos cuya aplicación se requiere en técnica en
22
legislación. Pero, a pesar de su limitación, confiamos

en que aporte información que auxilie al trabajo de los
profesionales encargados de elaborar proyectos de ley.
23
1 CAPíTULO 1
LA TÉCNICA LEGISLATIVA.
ENTRE TEORÍA Y PRÁCTICA
Eno es nuevo en nuestro medio, como ahora se verá,

l tema técnica legislativa que aborda este apartado,
pero en mi opinión requiere que se continúe la reflexión

sobre esta actividad y este campo del conocimiento del
Derecho, en tanto que como actividad se practica por
pocos especialistas, y como problema de conocimiento,
no sólo estamos en proceso de desarrollo de la disciplina
sino, y como consecuencia de ello, el desconocimiento
de la misma es todavía grande. Por tanto, la presente
investigación tiene el objetivo de aportar reflexiones
y análisis con el propósito de facilitar las tareas de los
técnicos en legislación.'
1 El origen de este capítulo es un ensayo que fue elaborado para un libro en homenaje a mi querido
maestro y amigo Don Federico García Sámano. Contiene algunas breves modificaciones.
25
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? -------�
1 A. LA TÉ CNICA LEGISLATIVA
Y SU ENTORNO CONCEPTUAL
La técnica legislativa en nuestro medio
Parece correcto ·preguntarse el sentido que tiene en

este momento la elaboración de un texto que aborde el
estudio de la técnica legislativa en nuestro país. Ya en
la "Presentación" de los Elementos de Técnica Legislativa,
de Miguel Carbonen y Susana Pedroza,' se indicaban
dos buenas razones para avanzar en estos estudios de
técnica de la legislación: la primera atiende a cuestiones
de orden político, porque se refiere al cambio de la
composición partidaria de las Cámaras del Congreso de
la Unión, generando un fortalecimiento de estos órganos
de poder, situación que obliga a perfeccionar el trabajo
legislativo que antes cumplía prácticamente el Poder
Ejecutivo. Y la segunda razón se refiere a la mala calidad
de la legislación federal, la cual contiene deficiencias
tanto en su contenido, porque es posible apreciar leyes
deficientemente elaboradas, como en lo referente a su
ámbito de atención a problemas sociales, puesto que
es posible también considerar que el legislador no ha
atendido necesidades que ameritan l!ntrabajo legislativo.
Sin embargo, la obra los Elementgs de Técnica Legislativa
es un conjunto de artículos y ensayos que sin duda se
orientan al conocimiento del trabajo legislativo y pueden
apoyar al mejoramiento de esta función, pero no tienen
ni la pretensión ni guardan la estructura de un manual
que oriente la elaboración de proyectos de ley.
Por otra parte, se han publicado en nuestro medio otros

trabajos también meritorios que sí pueden considerarse
manuales o conjuntos de reglas o indicaciones para ela
borar proyectos de ley, o que se orientan a configurarse
2 Elementos de Técnica Legislativa, Carbone!!, Miguel y Susana Thalía Pedmza de la Llave
(Coords.), UNAM, México, 2000.
26
corno manuales. Me referiré brevemente a algunos

de ellos. Es el caso, por ejemplo, del Manual de Técnica
Legislativa, elaborado por los profesores del ITAM José
Roldán y Rafael Minor,3 dentro de la colección auspiciada
por la Cámara de Diputados d�norninada Conocer para
Decidir, bajo el sello de Miguel Angel Porrúa; se trata de
un estudio entre descriptivo y prescriptivo de la técnica
para legislar, que ya comienza a incorporar reglas y
ejemplos concretos para quien se enfrenta con la tarea de
elaborar proyectos de ley.
Un trabajo también muy reciente sobre técnica legislativa

es el de Óscar Gutiérrez, bajo el título Técnicas Normati
vas,4 cuyo propósito es el presentar varios interesantes
casos de estudios legislativos, con un enfoque lógico y
lingüístico, los cuales tienen la peculiaridad de orientar
en la realización de técnicas específicas de legislación
corno, por ejemplo, la relación entre una exigencia es
pecífica de emitir un reglamento y las disposiciones de
la ley que ordena la emisión de dicho reglamento. Este
estudio alerta al técnico en legislación sobre los efectos
de los enunciados jurídicos, así corno evidencia ciertas
técnicas que son utilizadas comúnmente por los técnicos
en legislación.
Un poco antes, en 2002, en el contexto de un Congreso

de la Barra Mexicana. Colegio de Abogados, bajo la coor
dinación del doctor José Ramón Cossío, un grupo de
juristas presentó una mesa de trabajo sobre cuestiones
de técnica legislativa, que tuvo el acierto de desmenuzar
el terna bajo la perspectiva de diversas ramas del de
recho.5
3Minor Molina, Rafael y José Roldán Xopa, Manual de Técnica Legislativa, Colección conocer para
Decidir, M. A. Porrúa, México, 2006.
4 Gutiérrez, Óscar, Técnicas Normativas. Modelos de análisis lingüistico y lógico de enunciados
jurídicos aplicables durante su elaboración (estudios de caso), Universidad Pontificia de México y
Asesoría de Diseños Normativos, S. C., México, 2006.
5Barra Mexicana. Colegio de Abogados, Memoria del Congreso Nacional, bajo el título Propuesta
de reformas legales e illlerpretación de fas normas existentes, Tomo H. Themis, 2002.
27
Finalmente, el Manual de Técnica Legislativa, elaborado

bajo la coordinación del doctor Salvador Nava,6 es un
proyecto sin duda ambicioso que acerca, en mi opinión,
algunas cuestiones de técnica legislativa con otras
diversas pero cercanas, tales como aspectos de inter
pretación constitucional, historia parlamentaria, un léxico
jurídico y un estudio que se orienta a construir elemen
tos de derecho parlamentario estatal.'
Esto es, ya comienza a ser importante, también en nues

tro medio, el estudio de las técnicas para legislar, si
guiendo en esto Jos trabajos de otras latitudes jurídicas
similares a las nuestras, como la española o la argentina,
entre otras.
¿En qué sentido la técnica legislativa

es una actividad racional?
Partimos de aceptar que por técnica legislativa o técnica

de la legislación se entiende un saber o conocimiento
de tipo prescriptivo, en tanto que señala cuáles son las
conductas que es conveniente realizar para obtener un
determinado fin, orientado a "la obtención de ciertos
objetivos a partir de determinados conocimientos."8
6 Nava Oornar, Salvador O. (Coord.), Manual de Técnica Legislmiva, Tomos I y 11, Konrad Adenauer
Stiftung et al, México, s. l., s. f.
·¡ Sin ninguna pretensión de exhaustividad es debido mencionar otros estudios anteriores, pero
también meritorios, realizados por juristas de nuestro medio, tales como las Cuestione.1· de Técnica
Legislativa, del activo abogado Miguel Ángel Camposeco, Academia Mexicana de Estudios Par
lamentarios, México, 1999: la TéqlÍC(/ Legislativa, de José Sáenz Arroyo y otros, Porrúa, México,
\988, Legislarquién y c6mo hacerlo, de Müximo N . Gámiz Parral, Noriega Editores, México, 2000;
Sempé Minvielle, Carlos, Técnica Legislativa y desregulaci6n, Porrúa, México, 1997; Algunos ele·
mentas de técnica legislativa, de Eliseo Muro Ruiz, UNAM, México,2006; Pérez Carrillo, Agustín,
Jeoría de fa legislaci6n y prevencián delictiva, Instituto Nacional de Ciencias Penales, México,
1989, entre otros más.
& Atienza, Manuel, "Contribución para una teoría de la legislación", en Carbonen, Elementos. .
pp. l9 y ss.
28
11----- Luis Raigosa Sotelo 1
A partir de un trabajo del filósofo del derecho español

Manuel Atienza, creemos que es posible caracterizar a la
técnica de la legislación, como una actividad sometida
a criterios de racionalidad, es decir, no reducida a una
perspectiva meramente decisionista, de la siguiente ma
nera:9
• Es un saber de tipo práctico.

• Se sustenta o presupone conocimientos
principalmente de teoría del derecho y de
dogmática jurídica.
• Ha de tener en cuenta e incorporar en su
actividad y sus productos, cuando así lo
exija la materia a regular, otros
conocimientos o saberes que no son propios
del mundo jurídico pero que le afectan,
tales como la Sociología, la Economía o la
Política.
• Tiene como vehículo fundamental -y casi
exclusivo- de expresión, el lenguaje natural.
Se afirma que la técnica de la legislación es un saber de

tipo práctico porque su objeto es la utilización de cono
cimientos, principalmente jurídicos, para la elaboración
de textos jurídicos con forma de leyes o normas ge
nerales. Por tanto, nos parece que podemos ubicar
esta técnica en el contexto de los conocimientos que se
apoyan principalmente en una racionalidad práctica u
orientada a justificar acciones, puesto que determina o
sugiere formas racionales de enfrentar problemas, que
en el caso se trata de la elaboración de normas jurídicas,
para que satisfagan criterios de racionalidad, es decir, no
sean arbitrarias o irracionales.
9Atienza, Manuel, "Razón práctica y legislación", en Revisla Mexicana de Estudios Parlamemarios,
Vol. I, W 3, Instituto de Investigaciones Legislativas, Cámara de Diputados, México, 1991, pp. 9
y SS,
29
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? -------f
Es necesario puntualizar lo que se quiere decir con

la expresión racionalidad práctica, para comprender el
porqué la técnica legislativa obedece a este tipo de ra
zón. Con Atienza, recordamos que la racionalidad prác
tica es el tercer nivel de un conjunto integrado por
varios tipos de racionalidad, donde los otros dos niveles
son la racionalidad teórica y la racionalidad lógica. La
que ocupa el segundo peldaño es la racionalidad teó
rica, la cual está enfocada a sustentar cuestiones de
conocimiento. Quizá la podríamos identificar como el
tipo de racionalidad que responde a la pregunta ¿cuándo
un saber, una información, un dato es racional? Como
puede suponerse, esta racionalidad teórica es necesaria
"básicamente para enfrentarnos con problemas relativos
a la comprensión del mundo". Por último, el nivel básico
o fundamental lo ocupa la racionalidad lógico-formal. Ésta
sustenta a la teórica porque permite que el conocimiento
sea racional, y soporta también a la racionalidad práctica,
dado que "en todo problema cognoscitivo o práctico
hay implicada una dimensión lógica o argumentativa".
Por tanto, la lógico formal es una racionalidad que está
presupuesta por las otras dos y, en todo caso, soporta al
conocimiento teórico y éste, a su vez, al práctico.
La diferenciación entre los tres tipos de racionalidad

permite darle significado a la segunda característica de
la técnica de la legislación, la que sostiene que ésta se
apoya o utiliza las aportaciones de la teoría del derecho
y de la dogmática jurídica. Esto es así porque entre la
técnica de la legislación y la teoría del derecho y las
distintas parcelas de la dogmática jurídica se presenta
la misma relación que entre la racionalidad práctica y la
racionalidad teórica. Ciertamente, la técnica legislativa
ha de echar mano de los conocimientos que forman
la denominada ciencia del derecho, y ésta se integra
principalmente por la denominada dogmática jurídica y
la teoría del derecho.
30
l------ Luis Raigosa Sotelo 1
Pero al mismo tiempo, el conocimiento y utilización de

los saberes jurídicos mencionados no liberan al técnico
en legislación de la necesidad circunstancial -en tanto
que depende de la materia específica del texto legal que
se esté redactando- de echar mano de conocimientos
que ya no son propiamente jurídicos pero que impactan
en el fenómeno del Derecho, tales como la Sociología,
la Psicología, la Política o la Economía. Por tanto, la
relación entre la racionalidad práctica y la teórica, en el
contexto de la técnica en legislación, abre espacios que
pueden ser muy amplios y eventualmente complejos en
este campo de estudio.
Nos parece adecuado resumir lo señalado en el siguiente

cuadro que muestra las características de los tres tipos
de racionalidad, en su particular relación con la técnica
de la legislación.
Cuadro l. La técnica legislativa en el contexto
de los tipos de racionalidad.
Tipos de Características Relación con la

racionalidad técnica legislativa
- Es la racionalidad Indirecta: al sustentar el

básica. conocimiento de los saberes
jurídicos: Teoría del Derecho,
�Otorga soporte
Lógico-fonnal a las otras dos
Dogmática jurídica, y los de
otros saberes no jurídicos:
racionalidades.
¿Cuáles son Sociología, Economía,
los elementos - No debe entenderse Ciencia Política, entre otros.
necesarios solamente como
Directa: permite construir
para soportar lógica deductiva,
argumentos que sustenten
racionalmente sino como
los contenidos específicos
un conocimiento argumentación.
de las propuestas de normas
o saber? -Da soporte a legales, particularmente en el
la calidad de los contexto de la elaboración de
argumentos que proyectos de ley.
justifican tanto
el conocimiento Permite fundamentar
como las acciones -aportar razones-en las
humanas. exposiciones de motivos
que acompañan a los textos
legales.
31
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? �-------�
Tipos de Características Relación con la

raciona' lidad técnica legislativa
Aporta al técnico en
-Se soporta en la legislación conocimientos
racionalidad lógica. con calidad, como por
ejemplo, los que son propios
Teórica -A su vez, da
de la Ciencia Jurídica y
sustento a las
los de otras parcelas del
¿Cuándo acciones racionales.
conocimiento científico, para
un saber es sustentar los contenidos de
-En la forma de
racional? las normas.
conocimiento
científico es la
"fonna más perfecta"
de racionalidad
teórica.
- Presupone las otras Es la racionalidad propia del

dos racionalidades, técnico en legislación.
Práctica especialmente la
Suele apoyarse en el uso de
teórica.
directrices legislativas.
¿Cuándo una
- Permite discutir
conducta Los parlamentos y oficinas
la relación medios-
o acción es del Ejecutivo tienden a
fines, en una
racional? establecer oficinas técnicas
perspectiva técnico-
especializadas en estas
instrumental, pero
tareas.
también la calidad de
los propios fines.
Sobre la técnica legislativa, la teoría de la

legislación y la teoría de la regulación
Las consideraciones formuladas en el apartado anterior

referentes a la relación de la técnica legislativa con las
racionalidades, tienen un soporte en la llamada teoría
de la legislación. Es necesario apuntar que no debe con
fundirse a este campo del conocimiento teórico con el
que abordamos en la técnica legislativa. La teoría de la
legislación es de hecho un saber propiamente abstracto,
de conjunto, que forma parte de las teorías del derecho
32
.---- Luis Raigosa Sotelo 1
y, por tanto, su racionalidad propia es la teórica, no la

práctica. En todo caso, sus propuestas explicativas del
fenómeno de la legislación, así como su esfuerzo de
clasificación y de articulación de los saberes jurídicos
en torno a la actividad de legislar y su soporte en la
perspectiva de la racionalidad, son contenidos que
pueden ser utilizados por la técnica legislativa, pero no
forman parte propiamente de ésta.
Pero, ¿qué clase de teoría

de la legislacíón?
En todo caso, si puede ser de utilidad una propuesta

clasificatoria que ubique a la teoría de la legislación en
el contexto de los conocimientos del Derecho, parece
adecuado considerar a ·la teoría de la legislación más
bien como una teoría "intermedia", como lo sostiene
Larrañaga, siguiendo a Twinning. Larrañaga considera
que la teoría de la legislación forma parte propiamente de
las teorías del Derecho que no se ocupan de los grandes
problemas jurídicos, ya que en las teorías generales del
Derecho se ubica el estudio de cuestiones de un nivel
abstracto superior, tales como la naturaleza o las funciones
del Derecho. En cambio, la teoría de la legislación opera
en un nivel teórico inferior o nivel intermedio, entre
las teorías que se caracterizan por formular hipótesis
generales sobre fenómenos jurídicos que puedan testar
se mediante métodos empíricos, así como de desarrollar
teorías prescriptivas para los distintos actores jurídicos,
como es el caso expresamente de la propia teoría de la
legislación, así como de la teoría de la decisión judicial
y de la teoría del razonamiento jurídico.10 Vale agregar
w Véase, Larrañaga, P ab!o , Afgunas tareas teórícas para la regulación e<-·onómica, versión en foto
copia proporcionada por el autor, que formará parte de un libro sobre regulación que a la fecha está
preparando el profesor Larrañaga. Los siguientes párrafos que toman en cuenta el problema de la
teoría de la regulación se apoyan en este interesante estudio de este profesor del !TAM.
)J;[; te¿MAJ:�J.\. Dll: SEN1Uí/Oi\'TI3 33

r-:n:�;,;¡ �r:¡tt,:tu"'::t\ � !V.Jxr:uc�}l1f5.J[.;_� OG!\�V:A'QI
que, en todo caso, no está aquí la técnica de la legislación,

porque no es un saber propiamente teórico, sino practico,
puesto que busca orientar el comportamiento de un
cierto campo de acción jurídica, esto es, en la acción de
los profesionales de redactar proyectos de ley.
Es importante llamar la atención sobre el hecho de que

los estudios sobre el aprendizaje teórico en el mundo
del Derecho se han enfocado sobre todo al campo de
la aplicación del Derecho; más específicamente, la
orientación ha sido hacia el contexto de la aplicación
judicial, en donde se ha avanzado en las teorías de la
decisión judicial y del razonamiento jurídico. Pero
me parece que hace falta dar pasos más firmes en la
construcción de una teoría de la decisión legislativa así
como de una teoría del razonamiento parlamentario,
en donde cabría preguntarse, por ejemplo, cuál es la
fuerza así como la frecuencia en el uso de los argu
mentos lógico-formales, de los argumentos consecuen
cialistas o de los argumentos económicos, frente al
sustento que puede aportar una racionalidad apo
yada exclusivamente en la voluntad, es decir, en el
principio de la mayoría o democrático. En este punto
es muy importante recordar que la toma de decisiones
en sede parlamentaria es realizada normalmente por
órganos colegiados, no por individuos, por lo cual las
reglas que determinan las condiciones de validez de la
integración, el funcionamiento y la toma de decisiones
de los órganos parlamentarios deben ser construidas
de manera que favorezcan la asunción de acuerdos y la
toma de decisiones racionales. Cabe aquí recordar, con
Atienza, que tanto Bentham como Weber, privilegiaron
la racionalidad de fines en la actividad legislativa, frente a
la racionalidad jurídico-formal o de certeza jurídica que es
la que prima en la actividad jurisdiccional.�'
11 A!ienza, Manuel, "Razón pníctica y legislación'', op. Cit. Pp. 28 y 29.
34
• t------ Luis Raigosa Sotelo 1
La primacía de la racionalidad teleológica en el campo de

la teoría de la legislación puede, por otra parte, ayudar
a explicar el importante desarrollo que en la actividad
de la producción de normas generales ha tenido la
denominada regulación económica o del mercado. El
legislador no puede esquivar la mirada de esta manera
de explicar y realizar la tarea normadora del Estado, que
no se agota en la que es propia del legislador ni tampoco
en la que corresponde a los órganos administrativos,
porque la regulación constituye un complejo que abar
ca a diversas entidades y niveles de gobierno. La re
gulación del mercado está inserta en la actividad del
legislador en tanto que las reglas que afectan al mercado
operan en diferentes ámbitos normativos, desde el or
den constitucional, pasando por el ancho mundo de
la legislación, hasta las múltiples formas jurídicas que
integran el vasto campo del derecho administrativo.
Esta condición de mezcla entre regulación y legislación
ameritaría un avance para ubicar las características pro
pias de una y otra actividad que quizá tuviera que echar
mano de conceptos adicionales como los de jerarquía
normativa, teoría de los órganos jurídicos o control de la
calidad de las normas, entre otros.
La importancia del estudio de la regulación va de la

mano del avance de la aplicación de lo;¡ perspectiva
científica propia de la teoría económica en el estudio de
los fenómenos sociales. Específicamente en el campo del
Derecho, los debates han incorporado categorías ana
líticas de la Economía, que influyen en el estudio del
Derecho, alejándolo de las categorías tradicionales de
la ciencia jurídica pero sin llegar a sustituirlas. Para el
caso específico de la tarea de regulación y legislación,
por ejemplo, ha adquirido ciudadanía el concepto de
eficiencia, la cual se entiende como una característica
35
propia de una ley o una decisión o medio que consigue

su objetivo con el mínimo costo.12
La influencia de la Economía en el Derecho no se apo

ya en una propuesta pacífica, uniforme, sino que exis
ten diversas perspectivas filosóficas que explican o
promueven diferentes tratamientos de esa relación y,
consecuentemente, del papel del legislador en esos
diversos modelos. Como apunta Larrañaga en un in
tento de mostrar dos ejemplos paradigmáticos de filo
sofías acerca del papel del Derecho en la regulación del
mercado, por una parte puede concebirse el trabajo del
legislador limitado a incorporar reglas que provean de
un marco de interacción para la actuación de los actores
en un contexto de mercado, para que se realicen los
intercambios voluntarios, pero no participando en las
consecuencias de ellos (Hayek), o bien interviniendo
no solamente mediante la regulación de las reglas del
juego sino también en los resultados de la operación del
mercado (realismo jurídico americano). Como es natural,
la toma de postura teórica que se asuma condiciona la
actividad legisladora que lleven a cabo los órganos emi
sores de normas generales.
La técnica legislativa y las

directrices de técnica legislativa
La técnica de la legislación aplica los conocimientos de

la ciencia jurídica para la elaboración de proyectos de
normas generales. Pero esta actividad productora de
normas generales no es igual a la que tiene el objetivo
de aplicar esas normas, particularmente en contextos de
conflicto, como es el caso de la actividad jurisdiccional.
12
Véase, Calsamig!ia, Albert, Racionalidad y eficiencia del Deredw, Biblioteca de Ética, Filosofía
del Derecho y Política, Fontamara. México, 1993, pp. 29 y ss.
36
..---Luis
-- Raigosa Sotelo 1
Por tanto, la técnica de la legislación requiere un entre

namiento orientado específicamente a la adquisición
de conocimientos para realizar la actividad generadora
de normas. El énfasis aquí señalado en la necesidad de
entrenarse para elaborar proyectos de ley, evoca el hecho
de que los abogados son " capacitados" para participar en
contextos de interpretación y aplicación de normas, tales
como la arena jurisdiccional o la de la administración
pública, o bien en las relaciones entre particulares. Pero
la formación de un abogado parlamentario es prác
ticamente inexistente.
¿Qué abarca el proceso de creación de un proyecto de ley?

Garth Thornton, 13 hoy un clásico de la técnica legislativa,
afirma que no es suficiente ubicar el inicio de este proceso
en el momento en que el técnico recibe una instrucción
para elaborar un texto legal y concluye con la entrega
del proyecto solicitado, como puede ser ubicado en una
primera mirada. En realidad, sostiene, la complejidad es
mayor porque abarca desde que se concibe una idea o
concepto que afecta el ámbito social, es decir, un pro
blema que habrá de sufrir una transformación para
convertirse en una política de gobierno, luego se traduce
a un lenguaje propio de las leyes a través del proceso de
elaboración del proyecto legal, el cual abarca la extensión
señalada en la primera mirada que hemos realizado a la
técnica legislativa, y eventualmente adquiere estatuto de
ley al superar la aprobación de los órganos competentes
para emitir las leyes. La amplitud sugerida por el autor
neozelandés para explicar el fenómeno de la confección
de proyectos de ley para abarcar también el "momento
político" previo como el del proceso propiamente par
lamentario de aprobación de la ley, lleva implícita otra
característica no menos importante, porque se trata de
u Véase. Thornton, G. C., Legislatíw: Draftíng, 4° ed. ButterwoJths, London. 1996, pp. 124 y ss.
37
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? -------\1
un proceso dialógico complejo que permite un afina

miento del propio diseño de la política a transformar en
norma.
En consecuencia, el técnico en la legislación aporta sus

conocimientos y experiencia de manera muy útil, con
virtiéndose en una especie de arquitecto de estructuras
sociales, que diseña escenarios de colaboración social,
que habla hacia el futuro, y que dialoga con enorme
provecho con los diseñadores de las políticas sociales,
como sostienen Hart y Sacks.14
No siempre existe una delimitación precisa del alcance

de la técnica legislativa. En este estudio entendemos por
técnica legislativa, como lo hemos mencionado, la apli
cación de los conocimientos propiamente jurídicos y
también de otros no jurídicos para el acto de elaboración
de proyectos de ley. Pero en ocasiones se limita el al
cance de la técnica legislativa a las reglas para redactar
correctamente el texto legal. Por cuestiones de precisión
terminológica, en este trabajo nos limitaremos a nom
brar a ese conjunto o conjuntos de reglas orientadas a
prescribir el cómo redactar correctamente un proyecto
de texto legal con el nombre de directrices de técnica
legislativa.
14 Idem, Thomton cita el célebre libro de estos autores americanos que tanta influencia tuvieron en la
teoría del Derecho de los Estados Unidos desde la década de los cincuentas,denominado The Legal
Pmfess: ba.vic Prohlem.1· in the Making ami Appfication ofLmv. Hart. Henry M. y Albert M Sacks,
Westbury. New York The Foundation Press lnc .. \994.
38
.-----
Luis Raigosa Sotelo 1
La técnica legislativa y la evaluación

e implementación de las leyes:
la metódica de la legislación15
Los estudios sobre la técnica legislativa suelen formular

una importante comparación entre dos aspectos del es
tudio de la ley. El primero se refiere a lo que venimos
denominando corno técnica legislativa y a las corres
pondientes directrices. Pero frente a este campo de estu
dio legal, los expertos presentan un segundo aspecto,
que está referido a las cuestiones de evaluación y de
implementación de textos legales, el cual ha sido deno
minado por la dogmática española con el nombre de
metódica de la legislación. Este segundo campo de estu
dio sobre las leyes, aunque cercano al anterior porque
también persigue el objetivo de incrementar la calidad
de las leyes, atiende a cuestiones de eficacia y de efi
ciencia de la ley, pero en tanto que se revisa un texto ya
elaborado, ya sea que tenga la naturaleza de ley vigente
o se mantenga corno proyecto de ley. Su tratamiento no
es equivalente al de la técnica y se considera más bien un
campo propio de la Ciencia Política, no del Derecho.
La evaluación de las leyes o de los proyectos de leyes -con

lo cual se entiende que esta actividad puede darse tanto
en una perspectiva ex post como ex ante de la ley- cuenta
también con otros instrumentos de apoyo, de tipo técnico.
Se han hecho famosos los términos checklist y checklísten
que denotan cuestionarios con los cuales se calibra la
calidad de las normas en general. Uno de ellos, que se
le puede encontrar editado en diversas publicaciones, es
el "cuestionario azul" o "cuestionario alemán", que fue
elaborado en 1984 por el gobierno federal alemán con
15 En este apartado sigo e! texto "Elementos para la definición de un progntma de técnica legislativa",
de Pablo Salvador Coderch,en C11rso de técnica legislativa GRETEL. Centro de Estudios Constitu
cionales, Madrid, l989. pp. 16 y ss.
39
el propósito de evaluar las condiciones más adecuadas

para emitir legislación, en cada fase de desarrollo de la
ley.
Sin duda, como lo refiere el "Proyecto de evaluación de

leyes: criterios de evaluación" editado por el Centro de Es
tudios Espinoza Yglesias, un importante conjunto de cri
terios para evaluar la calidad de las leyes es el publicado
por la OCDE en 1995.16
Otra característica de sumo interés tienen los cuestiona

rios de validación de proyectos legales, porque ya se
orientan a verificar cuestiones de contenido, es decir, ma
teriales o sustanciales de las leyes, y no únicamente a las
meramente formales, como es el caso de las directricesY
Los contenidos de la técnica legislativa
Los problemas que atiende la técnica legislativa son va

rios. Coderch los agrupa en dos grandes apartados:18
16 Véase. Recommendation oj theCowu:il of the OCDE 011 Improving the Quality of Govemment
Regulation, 1995,
lut¡r/172 14 2:51.104/search'lq ''achwTYPjKfZDbPshvww o!is oecd org/o!isl\995doc
nsfl7h2lk 1f93939d029c 1 256$5d00S300b 1/36dSf4a39dh5 ! e22c 1 2 56238006 1728e/%24E!L. EL
:eME5205. ENG±oecd+recommt;nQation±counci1±lmprovinH¡nality±goyermen¡tregn!atjon&hl=es
&rt=c1nk&cd:.:fi&gb�s
En México contamos con un interesante esfuerzo de sistematización de reglas de verificación leg
islativa en el documento publicado por el Centro de Estudios Espinoza Yglesias, en el contexto de
revisión de iniciativas en materia de justicia penal auspiciado por dicho Centro. Véase e! texto del
cuestionario en la publicación de dicho Centro denominada Evaluación de la iniciativa de reforma
a los artículos 21
14, 16, 17, /8, 19,20 y de laConstitución Pof(tica en materia dejusticia penal,
mat.to de 2007.
17 Véase, GRET EL, Grupo de Eswdios de Técnica Legislativa, La forma de las leyes. JO estudios de
técnica legislativa, Bosch, Barcelona, pp. 14 y ss. El conjunto de estudios de este libro pionero en
técnica legislativa en español, se circunscribe a los problemas de estructura y fonna de las leyes, y
no aborda los del lenguaje jurídico. Algunas reglas para el uso del lenguaje legal se encuentran en las
Directrices de técnica legislativa contenidas en la obra colectiva La calidad de las leyes, coordinada
por Fernando Sáinz Moreno y Juan Carlos da Silva Ochoa, Parlamento Vnsco, 1989. Carnposeco
aporta algunas ideas sobre estn cuestión, vid,op. Cit., pp. 25 y ss.
'3 Coderch, Pablo Salvador, "Elementos para la definición de un programa de técnica legislativa",
op.Cit. . pp. l 9 y ss.
40
D------ Luis Raigosa Sotelo 1
a) Los que se inscriben en la denominada parte gene

ral de la técnica legislativa, que se abren en dos ver
tientes:
Cuestiones de lenguaje legaL
Aspectos de estructura y forma de las leyes.
b) Las partes especiales de la técnica legislativa, es de

cir, las referidas a los diferentes tipos de disposicio
nes, como son las leyes llamadas modificativas, las
procesales, las penales, etc.
En el ámbito de la parte general de la técnica legislativa,

las cuestiones de lenguaje se orientan al estudio de las
peculiaridades que tiene en específico el lenguaje de
las leyes. Los problemas que genera al legislador y, en
general a los operadores jurídicos tienen un punto de
partida en la peculiaridad del lenguaje jurídico: éste es un
lenguaje natural sometido a un proceso de tecnificación
aunque limitado. ¿Qué peculiaridades tiene el lenguaje
del Derecho?, pues entre otros, los siguientes:19
• Tendencia al uso de vocablos específicos, en la

forma de términos técnicos.
• Tendencia a la precisión lingüística, pero sin
llegar a la exactitud.
• Tono impersonal y funcional, mas no retórico.
• Orientación conservadora, y a veces
arcaizante.
• Uso pobre del lenguaje, con tendencia a la
repetición.
• Tendencia al crecimiento mediante la
asignación de nuevos significados a términos
existentes.
19 ldem. p. 20.
41
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? --------i
El conocimiento de las peculiaridades del lenguaje ju

rídico es también una tarea a compartir entre juristas y
filólogos, particularmente. No se ha llegado a escribir
un texto de ortografia legal y las directrices al uso son un
principio que habría que continuar para perfeccionarlo.
Es útil transcribir aquí la resumida caracterización del

lenguaje legal que proporciona Jesús Prieto de Pedro:
el lenguaje legal está "presidido por las leyes de la
economía, la seguridad y la funcionalidad comunicativa,
y caracterizado por un léxico específico que tiende a la
precisión, por ciertas preferencias en la formación de las
palabras, por determinados rasgos morfosintácticos y
característicos de estilo (predominio de los enunciados
prescriptivos, impersonalidad, cortesía, cierta fraseo
logía . . . ), e incluso por ciertas fórmulas estructurales
en la manifestación de los textos (títulos, preámbulo,
articulado, disposiciones adicionales, transitorias, fina
les . . . ).20
Consecuente con las características señaladas, el citado

autor analiza los siguientes problemas típicos del len
guaje legal:
• Problemas ortográficos.
• Problemas referidos a la semántica de las leyes.
• Aspectos de estilo.
Del análisis de los mencionados problemas de la técnica

legislativa se derivan de manera más o menos natural
las correspondientes propuestas de solución, en la forma
de directrices de técnica legislativa. Así, en la citada
obra sobre La calidad de las leyes, se aporta un total de
w Viase Prieto de Pedro, Jesús. "Los vicios del lenguaje legaL Propuestas de estilo". en lA calidad
defasfeyes.op. Cít..pp. 1 2 1 ¡¡ 156.
42
11---- Luis Raigosa Sotelo
1
68 directrices de técnica legislativa, 22 de las cuales se

refieren al lenguaje normativo, las que fueron agrupadas
en cuestiones sobre léxico, ortografía, gramática y textos
bilingües."
De la obra en cita tomamos los siguientes ejemplos:

una directriz sobre léxico es la que expresa que, en el caso
de utilización de léxico técnico, su uso "se reducirá
a lo imprescindible y siempre se explicará mediante
definiciones, más abundantes cuanto más especializada
sea la materia regulada". Un ejemplo de directriz sobre
ortografía es la que proscribe el uso de abreviaturas. Una
directriz sobre gramática señala que "los textos legales se
redactarán de acuerdo con las reglas gramaticales del
lenguaje mediante frases breves y oraciones simples."
Finalmente, un ejemplo de directriz en materia de textos
bilingües señala que es un principio de traducción el
que expresa que "la traducción de los textos jurídicos
de lenguas afines se basará en el método de traducción
literal, y la traducción de lenguas de distinto grupo
lingüístico se basará en el principio de respeto absoluto
al sentido del original" .22
El segundo aspecto integrador de la parte general de

la técnica legislativa se refiere a la estructura y forma de
las leyes. A la aportación de elementos orientados a una
racionalidad sistémica al derecho. Habría que distinguir,
en primer lugar, dos tipos fundamentales de documen
tos sobre los cuales trabaja el técnico en legislación, uno
es el de las iniciativas de leyes denominadas "nuevas"
y otro es el de los decretos de reforma a legislación ya
existente. Se puede entender que una ley es nueva en
dos sentidos: por una parte, porque se trata de leyes
que regulan un sector de la realidad social que no había
21 Jdem, pp. 391 a 393.
�" Loe cit.
43
sido considerado antes por el legislador, por ejemplo, la

actividad de cabildeo que podría ser regulada en una ley
de cabildeo; en otro sentido, una ley es nueva porque el
legislador sustituye una ley existente por otra, de manera
completa, por ejemplo, la hipotética emisión de un nuevo
código electoral. En el caso de los decretos de reforma
a leyes vigentes, la técnica legislativa no es igual, como
puede suponerse, a la que se aplica a las leyes nuevas,
particularmente en su estructura y forma.
Las cuestiones estructurales y de forma de las leyes no

sólo influyen en tanto que imprimen orden a los con
tenidos normativos de las leyes, dando así claridad al
mensaje legal. Son también importantes porque aportan
orientaciones de interpretación a los órganos aplicadores
del derecho, en tanto que el orden y la colocación de las
disposiciones normativas constituyen elementos orien
tativos para interpretar los contenidos de los enuncia
dos normativos.
Por lo que hace a las partes especiales de la técnica

legislativa, éstas aluden a la problemática particular
que tiene cada ley. Parece correcto entender que aquí se
analizan y aplican técnicas y conceptos que corresponden
a las diferentes parcelas del Derecho. Así, la aplicación de
técnica de legislación puede tener peculiaridades según
se trate de una ley civil o de una ley administrativa o de
una penal. En la elaboración de textos legales es muy
importante que se respeten y usen adecuadamente los
términos y conceptos que son propios de las diferentes
ramas del Derecho. No en balde se afirma la existencia
de niveles teóricos de alcance más limitado que la teoría
general del Derecho, como es el caso de la teoría de la
Constitución, de la teoría del delito, de la teoría de las
obligaciones o de la teoría del acto administrativo. Estos
44
o----- Luis Raigosa Sotelo 1
espacios teóricos soportan y proveen de contenido a los

diferentes ordenamientos jurídicos legales.23
En el medio legislativo mexicano parece especialmente

importante subrayar la técnica legislativa constitucional,
considerando la cultura de la "constitucionalización"
del Derecho -o quizá "constitucionalitis", como si fuera
una especie de inflamación de la Carta Magna, aunque
aquí estoy tentado a calificar este fenómeno jurídico con
el término técnico médico de displasia constitucional, para
referirme a un crecimiento normativo ya anormal de la
Constitución mexicana, de manera análoga a como en
los órganos del cuerpo crecen anormalmente sus células,
y no sólo a una inflamación pero sin sufrir crecimiento
de células-.
Conviene recordar que la técnica legislativa no es un

concepto limitado a la elaboración de normas gene
rales con forma de ley, puesto que existe técnica para
elaborar textos de normas generales con forma de norma
constitucional, de norma legal o con forma de regla
mentos. En cada caso se presentan peculiaridades impor
tantes que habrían de ser abordadas analíticamente para
tratar adecuadamente la elaboración de proyectos de
reforma constitucional, de ley o de reglamento. No se
trata únicamente de una diferenciación soportada en
cuestiones de órganos, en donde es posible afirmar que el
órgano constituyente es la clave diferencial de las normas
constitucionales mientras que el órgano competente para
la emisión de leyes es el Congreso y el de las normas
reglamentarias lo es el titular del Poder Ejecutivo. En
realidad, el problema es de una complejidad mayor, y
la distinción de las técnicas normativas aplicables en
'¡ Véase Cossío, José Ramón y Luis Raigosa, ''Teoría del derecho y dogmática jurídica mexicana.
Un punto de vista", en Anuario de derecho Ptibli<:o. Los comroles constitucionales, N° l , ITAM,
México, 1997, pp. 319 a 328.
45
cada caso habría de incorporar al menos estudios de

las características de los diferentes tipos de normas, en
función de sus "niveles", así como sobre las relaciones
entre ellos o las de sus órganos en tanto competentes
para realizar funciones normativas.
111 B. ALGUNOS ASPECTOS SOBRE LENGUAJE

NORMATIVO Y NORMA, ORIENTADOS A
COMPRENDER LA TAREA DEL PROFESIONAL
DE LA LEGISLACIÓN
Creo adecuado realizar un primer acercamiento para

el conocimiento del trabajo del legislador preguntando
qué clase de productos o materiales jurídicos elaboran
o emiten los legisladores. La respuesta es, en principio,
muy sencilla: los legisladores hacen leyes, y también
elaboran normas constitucionales. Pero esta es en todo
caso una respuesta muy limitada para alcanzar a explicar
el ámbito de trabajo del legislador.
Puede parecer extraño no sólo en un contexto ajeno a

los abogados sino incluso para algunos sectores de los
profesionales en Derecho el que se considere necesario
referirnos a la identificación de una norma jurídica y los
contenidos de una ley. Sin embargo, como ahora se verá,
es conveniente marcar una distinción entre el lenguaje
que contienen las leyes y el lenguaje que contienen los
actos jurídicos que aplican las leyes, particularmente en
el caso de los jueces y de los órganos de la administración
pública. Esta distinción permite clarificar no solamente
el alcance de las normas que elaboran los legisladores,
sino también identificar el proceso de diálogo que se
presenta entre todos los sujetos a los cuales el Derecho les
otorga competencia o poder para crear normas jurídicas.
Veamos por qué.
46
.----- Luis Raigosa Sotelo 1
El lenguaje de las leyes
Un importante sector de la teoría del derecho contem

poránea ha realizado una distinción importante que ha
tomado auge en la doctrina, aunque no se pueda afirmar
que esta diferenciación haya adquirido aceptación ge
neralizada. Se trata de marcar una diferencia entre
norma y enunciado normativo. Esta postura se sigue
por la corriente de pensamiento que con apoyo en
una propuesta metodológica analítica, sostiene que el
conocimiento en general y, por tanto, también el del
derecho en particular, se logra a través del uso de las
categorías que aporta el lenguaje, sin que esto signifique
que el objeto del conocimiento sea en sí el propio
lenguaje, porque éste es sólo la vía para llegar a conocer
otro objeto, por ejemplo, el Derecho.
Así, el acercamiento al conocimiento del derecho exige

que se identifiquen previamente las categorías del cono
cimiento del lenguaje en general (por ejemplo, su
vaguedad, su ambigüedad o su emotividad), y segui
damente se precisen las características del lenguaje ju
rídico en particular, en tanto que éste es una variedad
de uso de lenguaje natural que aspira a, y cuenta con,
ciertas condiciones que lo convierten en un lenguaje con
cierto grado de tecnificación. Por ejemplo, muchos de
sus términos encuentran un uso limitado, ya porque las
leyes señalan definiciones para ellos o porque los propios
tribunales han aportado definiciones o usos obligatorios
a través de la figura de la denominada entre nosotros
jurisprudencia. Asimismo, el lenguaje tiene vías de co
municación específicas, a veces limitadas severamente
en su proceso de comunicación, por ejemplo, el lenguaje
de las leyes es de un rigor mayor al lenguaje de las
sentencias, por requerir al legislador que no repita
textos innecesariamente, que no use sinónimos o que no
47
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? --------4
incluya argumentos o razonamientos. En cambio, los

jueces se encuentran con obligaciones de uso del lenguaje
jurídico diversas, por ejemplo, ellos deben incorporar en
sus textos normativos, especialmente en sus sentencias,
todos los razonamientos que estimen necesarios para
justificar el sentido de la decisión que han tomado en su
correspondiente resolución.
En este contexto de conocimiento del fenómeno jurídico

a través de la identificación de las características propias
del lenguaje del derecho, se encuentra la distinción entre
enunciado normativo y norma jurídica, que es propio
de esta corriente teórica que recordamos. Para dicha
corriente, el contenido propio de las normas generales,
por ejemplo, las que se encuentran en las leyes, es
correcto denominarlo como enunciados normativos.
Un enunciado normativo es una expresión emitida ba
jo ciertas condiciones y con ciertos contenidos por un
sujeto competente para ello, pero que no es todavía una
norma jurídica porque, sostiene la teoría, una norma
es, en realidad, un significado de un enunciado, y ese
significado se adquiere no hasta que ha sido interpretado
el enunciado por su destinatario. Se diferencia, entonces,
entre enunciado o expresión lingüística y su significado.
Aquélla es la que emite por ejemplo, el Congreso de la
Unión si estableciera una disposición que fijara que el
denominado "fuero parlamentario" no se aplica a los
casos de flagrancia. Pero no es norma sino hasta que
se presente el caso de algún legislador federal que sea
encontrado o descubierto cometiendo una conducta que
sea calificable por el órgano responsable de aplicar la
disposición del ejemplo, es decir, que se trata o no de un
caso de flagrancia. No habría norma jurídica sino hasta el
momento en que dicho aplicador estuviera en el acto de
actualizar el caso genérico establecido en la disposición
constitucional al caso específico que le hubiera sido
presentado.
48
Norma sería, en este contexto teórico, el producto de un

acto de interpretación, que es generado por el órgano
competente para hacer esa interpretación (el juez, por
ejemplo), y no tanto el producto del acto de emisión
del órgano competente para emitir el enunciado (el
legislador). Dicho de otra manera, el legislador produce
enunciados normativos, en tanto que los contenidos de
las leyes son textos anteriores a su interpretación mientras
que los jueces y otros intérpretes establecen o descubren
las normas que dichos enunciados tienen incorporadas.
Debernos decir que es muy sugerente esta distinción entre
enunciado normativo y normas, que también facilita la
diferenciación entre los actos legislativo y judicial. Al
mismo tiempo, favorece la comprensión del extenso
y fascinante mundo de la interpretación jurídica. Pero
habida cuenta que todavía de manera muy frecuente se
utiliza el término norma para señalar a los contenidos de
las leyes en tanto que son producidas por el legislador,
y que es éste el objeto de nuestro trabajo, haremos uso
del término norma jurídica para referirnos a dichos
contenidos legales.
La norma jurídica y los artículos de la ley
También hemos de apresurarnos a recordar que el tér

mino norma jurídica es una expresión que se aplica en
rigor a la ciencia jurídica, pero que por extensión se aplica
al derecho positivo. Es decir, que una norma jurídica es
un término acuñado para identificar a los contenidos
de los ordenamientos jurídicos. En este sentido, norma
se contrapone a artículo de ley, de reglamento o ar
tículo constitucional. Esta distinción ha permitido el
que diferentes teóricos del derecho hayan marcado la
existencia de uno o de varios tipos de norma jurídica,
en tanto que esos tipos constituyen categorías analíticas
49
del derecho como objeto de conocimiento científico. Una

norma, por ejemplo, es un enunciado que tiene un su
puesto y una consecuencia normativa. En ese sentido, es
posible afirmar que para identificar los dos extremos de
una norma jurídica, supuesto y consecuencia, es necesario
integrar los contenidos de uno o de más artículos o in
cluso partes de diferentes ordenamientos jurídicos. Típi
camente, por ejemplo, una disposición como la que esta
blece la sanción por un ilícito penal se encuentra en
varios artículos y no en uno solo, o incluso, como el
rigor kelseniano quiere, sería necesario no solamente
que se identifique que un homicidio está tipificado en
un artículo y que las condiciones para la aplicación de
la pena correspondiente a un acto privativo de la vida y
su calificación como homicidio hacen necesario el echar
mano de muchos otros artículos como los que disponen
las condiciones en que se cometió el acto, una posible
relación entre los sujetos homicida y víctima, la manera
en que se probaron las circunstancias de comisión del
acto, como el hecho de que hubo o no hubo ventaja en su
realización, sino incluso el hecho que las leyes en que estas
condiciones aplicables se dieron, hayan sido emitidas por
los órganos competentes para hacerlo, como por ejemplo,
que se haya tratado de órganos competentes para ello
o que hayan considerado las limitaciones que incluso
otras normas constitucionales les hayan impuesto, se
hayan cumplido. Así, una norma jurídica se convierte,
en la concepción del filósofo vienés, en un enunciado
sumamente complejo, y se integra con un conjunto muy
amplio y denso de contenidos normativos de diversos
ordenamientos, es decir, con los contenidos de muchos
artículos diversos. En contrapartida, también es posible
señalar que en un mismo enunciado normativo, es
decir, en un mismo artículo, se encuentre más de una
norma jurídica. Así, si en un dispositivo se establece
la obligación a un sujeto de un cierto comportamiento,
50
t----- Luis Raigosa. Sotelo 1
pero seguidamente se indica que esa obligación no es

aplicable a una subcategoría de sujetos, por ejemplo, los
que cumplen una cierta condición, entonces tenemos,
por un lado, una prohibición para una categoría y, por
otro una permisión para la subcategoría.
Es correcto inferir, en consecuencia de lo expresado, que

una norma en el contexto de la ciencia jurídica no es
equivalente o no lo es necesariamente, con un artículo
de una ley. Hecha esta aclaración de la distinción, hemos
de afirmar que en este texto usaremos indistintamente
los términos artículo y norma, aún cuando no coincida
necesariamente el contenido de aquél con el de ésta, pero
solamente por considerar que este lenguaje coincidente
es de uso común. En consecuencia, podemos afirmar
que la legislatura, a través del ejercicio de la función
legislativa, crea enunciados normativos en la forma bá
sica de artículos, y esta creación la denomina norma.
Los tipos de normas del Derecho
Acerca de la cuestión de la tipología de las normas

jurídicas ha habido una amplia diversidad de posiciones.
Como ya vimos, Hans Kelsen determinó en su teoría pura
sobre el Derecho que los ordenamientos jurídicos están
constituidos por una sola clase de normas jurídicas, en
la cual se da un supuesto y una consecuencia normativa,
pero en donde el supuesto es el complejo conjunto de
contenidos de un orden jurídico determinado que
comienza en la norma positiva superior, equivalente a una
constitución, que incluye la totalidad de disposiciones
normativas necesarias para que un juez pueda emitir
una sentencia que establezca una sanción a una conducta
jurídicamente irregular a la cual el Derecho le marca
una sanción. Por tanto, todo ordenamiento jurídico
51
lo integra un solo tipo de normas, la que establece un

supuesto muy complejo y una consecuencia normativa
que es la sentencia emitida por el juzgador que la emite.
Podría ser útil concebir la norma kelseniana como una
especie de pirámide "acostada", para representar que
en el proceso de creación de la norma tipo Kelsen es
un continuo complejo que nace desde las disposiciones
constitucionales, que están en la base de la pirámide,
cruza a través de las leyes que determinan los órganos y
los procedimientos necesarios para crear actos jurídicos
y concluye en el vértice de la pirámide con un acto
jurisdiccional que completa dicha norma kelseniana.
Otro célebre jurista muy influyente en nuestros tiempos,

H. L. A. Hart, ha señalado que el orden jurídico se
encuentra integrado por normas de diversos tipos. Unas
normas son de carácter primario y otras son de carácter
secundario. Las normas primarias se refieren a la conducta
de los individuos, ya se trate de sujetos privados o de
entidades públicas. En cambio, las normas secundarias
se refieren a las primarias, ya porque permiten identificar
a las normas que integran un orden jurídico (normas de
reconocimiento), porque indican la manera de proceder
para modificar las demás normas (normas de cambio), o
las que establecen la posibilidad o facultad de adjudicar
una consecuencia normativa (normas de adjudicación o
de aplicación).
Una clasificación normativa muy importante es la que

construyó otro filósofo muy influyente en el mundo de la
teoría del Derecho actual, el finlandés Georg Henrik von
Wright. El autor señala que si bien a partir de la distinción
básica entre función descriptiva del lenguaje y función
prescriptiva del lenguaje, comúnmente se clasifica a las
normas o leyes en el campo del lenguaje prescriptivo,
dicha calificación no se sostiene, puesto que existen nor-
52
mas a las cuales no parece adecuado incorporarlas en

la clase de las prescripciones. Von Wright señala la
existencia de tres tipos principales de normas: las reglas
constitutivas, las reglas técnicas y las prescripciones, y
tres tipos secundarios de reglas: las reglas ideales, las
costumbres y los principios morales. Los tipos secun
darios guardan similitud o tienen características propias
de más de un tipo de las primarias.
De acuerdo con Von Wright, las reglas constitutivas no

tienen un significado prescriptivo sino que determinan
una actividad. Las reglas técnicas o directrices fijan la
relación entre un medio para conseguir un fin, de manera
condicional. Las reglas ideales establecen modelos so
bre cómo se debe ser, y no cómo actuar. Los principios
pueden parecerse a las constitutivas si son parte de
una institución; a las técnicas si se asume una visión
teleológica de la moralidad y también a las prescripciones
si establecen conductas de manera deóntica. La tercer
clase de reglas mixtas, las costumbres, en tanto que de
terminan formas de vida, son reglas constitutivas, pero
también al imponer formas de vida a los miembros de
la comunidad, son prescripciones. Finalmente, las pres
cripciones son las reglas que establecen prohibiciones,
obligaciones y permisiones en las conductas, sometidas
a ciertas características, tales como que son dictadas por
una autoridad normativa; están destinadas a algún agente
o agentes; la autoridad quiere que el destinatario de la
regla adopte cierta conducta; la norma es promulgada en
un lenguaje y la voluntad del agente emisor se refuerza
con una sanción o amenaza o castigo.24
M Vid.,González Lagier, Daniel. G. fl. von Wriglu y los conceptos bdsicosdel Derecho, Fontamara.
Biblioteca de Ética, Filosoffa del Derecho y Política W 87, México, 2001, pp . 49 a 62.
53
La tipología normativa del filósofo finlandés enriquece

no solamente la explicación de los contenidos del De
recho sino que invita a explorar los tipos normativos
que pueden formar parte del Derecho. En buena medida
una interesante exploración que toma en cuenta las
propuestas clasificatorias de los anteriores filósofos es
la realizada por los filósofos españoles Manuel Atien
za y Juan Ruiz Manero, quienes en Las piezas del Derecho.
Teoría de los enunciados jurídicos.25 Proponen una amplia
clasificación de enunciados jurídicos, integrada por 19
tipos diversos de ellos. Interesa, en particular, mencio
nar que 13 enunciados jurídicos, según sus autores,
expresan normas jurídicas. Los enunciados son de dos
grandes tipos: los enunciados regulativos, en total 8 tipos
diferentes, agrupados en las categorías de principios,
directrices y reglas; y los constitutivos, los 5 enunciados
restantes, agrupados en las categorías de reglas que
confieren poder y puramente constitutivos. Los enun
ciados que expresan normas jurídicas, según estos au
tores son, apretadamente, los siguientes:
Enunciados regulativos
l. Principios de cumplimiento obligatorio.

2. Principios que establecen permisiones.
3. Directrices de cumplimiento obligatorio.
4. Directrices que establecen permisiones.
5. Reglas de acción de cumplimiento obligatorio.
6. Reglas de acción de cumplimiento potestativo.
7. Reglas que establecenfines, de cumplimiento
obligatorio.
8. Reglas que establecenfines, de cumplimiento
potestativo.
�� Véase Atienza, Manuel y Juan Ruiz Manero. Las piezas del Derecho. Teoría de los enunciados
juddh:os.Ariel. Barcelona. 1996.
54
r----- Luis Raigosa Sotelo 1
Enunciados constitutivos
9. Reglas que confieren poderes de ejercicio

obligatorio."
10. Reglas que confieren poderes de ejercicio
potestativo.
11. Reglas puramente constitutivas.
A la clasificación anterior se sumarían tres tipos de enun

ciados que pueden resultar importantes en el trabajo de
un legislador.
12. Actos normativos.

13. Valores.
14. Definiciones.
Como es evidente, el trabajo de clasificación de normas

o enunciados normativos arroja una amplia variedad de
tipos, que pueden ser considerados por el legislador. Pero
es importante precisar que el legislador puede tener una
perspectiva diversa, peculiar, porque realiza su trabajo
legislativo construyendo una estructura integrada por
artículos, los cuales los agrega en capítulos, títulos y
hasta libros, dependiendo de la extensión y complejidad
de la materia a regular. Pero también puede dividirlos
en apartados, fracciones o párrafos, también conforme
a la complejidad de la materia. Por otra parte, entiende
a las normas o enunciados como partes jurídicas que
ha de ingresar a un complejo mayor, el orden o sistema
jurídico.
A partir de la amplia tipología de enunciados de Atienza

y Ruiz Manero, pero con la mirada puesta en el tipo de
u. Enlas dos categorías de reglas que conllcrcn poderes, ya de ejercicio obligatorio o ya de ejercicio
potestativo, los autores introducen una distinción entre !as variantes "no opcional" y "opcional", en
ambos casos, que no es considerada aquí. porque parece no afectar la clasificación final. En conse
cuencia. la lista aquí considerada se red\ICC de 13 a 1 l tipos de enunciados.
55
actividad que cumple el legislador, creemos que puede

ser de utilidad el proponer una diversa tipología de nor
mas.
Con apoyo en la trilogía de elementos de la dinámica

jurídica de Hans Kelsen, consistente en que todo proceso
dinámico del derecho se desarrolla contemplando el ór
gano productor de normas, el procedimiento para crearlas
y los posibles contenidos de ellas," parece adecuado seña
lar la existencia de normas que establecen órganos, otras
que regulan conductas humanas, a través tanto de la
determinación de derechos y obligaciones, como de la de
terminación de infracciones y sanciones como meca
nismos para reforzar el cumplimiento de dichas obliga
ciones y prohibiciones, y otras normas que establecen
procedimientos. Podríamos considerar que. es posible
agregar a esta propuesta clasificatoria al menos dos
tipos de normas de significada importancia. Por una
parte, en el proceso de toda creación de normas, en el
caso concreto las que tienen categoría de leyes, existen
un tipo de normas que son de extrema importancia
para el legislador, porque son las que le van a permitir
conferir orden y armonía a la ley o decreto que esté a
discusión, mediante una adecuada inserción de los con
tenidos de la ley en cuestión en el resto del orden ju
rídico de que se trate. A esta otra clase de normas las
podemos denominar normas que confieren sistematicidad o
que le dan cohesión y armonía al orden jurídico. Por otra
parte, el desarrollo normativo que ha venido teniendo
el orden jurídico occidental, se han incorporado un
tipo de normas jurídicas llamadas principios, a las cua
les se le ha identificado con ciertas características sin
gulares: son muy importantes, a tal grado que si hay
conflicto entre principios y otro tipo de normas, éstas
deben prevalecer; se encuentran de manera señalada
21
Véase Ke!sen, Hans, Teorfa Pura del Derecho, traducción de Roberto Vemengo, Porrúa, México,
1995, pp. 201 y SS.
56
aunque no exclusivamente en los niveles superiores del

ordenamiento, como es el caso de las constituciones;
no parecen contar con una estructura completa, esto
es con un supuesto y una consecuencia definidos en el
propio texto de la disposición que contiene al principio
en cuestión, entre otros más. Estas normas de singular
importancia, además, operan como receptáculos de va
lores jurídicos y, por ello, exigen un tratamiento especial
por el legislador, al acercarse a lo que Atienza denomina
racionalidad ética en la legislación, y asumen un papel
principal en el contexto de la aplicación del Derecho."
En consecuencia con lo expresado, creemos que de ma

nera preliminar, considerando la actividad de elaborar
proyectos de ley, las normas -o enunciados normativos
que se encuentran en los textos pueden clasificarse de la
siguiente manera, atendiendo a la función que cumplen
dentro del ordenamiento público:29
a) Enunciados normativos que aportan

sistematicidad al ordenamiento legal.
b) Enunciados normativos sobre órganos
jurídicos.
e) Enunciados normativos que otorgan
competencias.
d) Enunciados normativos que regulan
conductas.
e) Enunciados normativos que determinan
sanciones.
f) Enunciados normativos sobre procedimientos.
g) Enunciados normativos de particular
importancia: principios.
28
Véase Atienza, Manuel, ''Razón práctica y legislación" ,op. Cit. Pp. 9 a 3 1 .
l?
Puede parecer extraño que n o s e incluya e n esta lista a los derechos, pero creo que e s correcto
considerar que las nonnas que regulan conductas o bien son expresión de derechos e!l tanto que
éstos propiamente se traducen en acciones o bien se encuentran en la categoría de principios, {Xlf su
señalada importancia.
57
1 CAPíTULO 11
¿ DE QUÉ ESTÁN
HECHAS LAS LEYES?
111 A. INTRODUCCIÓN
En el conocimiento de la problemática a la cual se enfrenta

el profesional de la técnica legislativa inciden varias
cuestiones que han de ser consideradas. Una de ellas se
refiere a la identificación de los elementos definitorios de
los problemas que requieren atención por el legislador.
Otra más atiende a la carencia de estudios suficientes
que provean de herramientas para que el técnico en
legislación desarrolle su tarea eficientemente. Asimismo,
parece no haber una suficiente complementariedad entre
visiones diversas sobre la ley, como es la jurídica y la
política sobre estos temas.
Por cuanto hace a la identificación de los problemas que

requieren atención por el legislador, se suele considerar
que la decisión de elaboración de propuestas de normas
legales está determinada por las características propias
del problema que tiene frente a sí el proyectista de una
59
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? --------.
iniciativa de ley. Por ejemplo, un legislador puede llegar

a considerar la necesidad de regular las causales de
incompatibilidad de los legisladores, porque identifica
que la función de legislar no puede ser compatible con
la defensa de intereses particulares ante órganos del
estado y, en consecuencia, promueve la incorporación
de reglas al orden jurídico mediante las cuales se fijen
algunas prohibiciones en este campo para los diputados
y senadores en específico. Pero la identificación de un
problema social que requiere atención por el legislador
no es necesariamente pacífica, en el sentido que un
aparente mismo problema puede solucionarse de va
rias maneras, con lo cual podernos estar hablando de
problemas verdaderamente diferentes que admiten
consecuentemente soluciones distintas. Así, bajo la de
nominación de una iniciativa constitucional en materia
de justicia penal, es muy diferente enfocar el problema
de la justicia penal desde la perspectiva de los órganos
policiacos del Estado que observan el grave crecimiento
de la criminalidad organizada, frente a quienes ven este
problema desde la perspectiva de los gobernados que
resultan afectados por los abusos de las autoridades
responsables de perseguir delitos y delincuentes; este
fue el caso, por ejemplo, del proceso de reforma cons
titucional en materia de justicia penal y seguridad
pública, el cual intentó conjugar dos visiones diferentes
sobre la problemática de la justicia penal.
Pero las exigencias de legislación no obedecen solamente

a los intereses que detecta un legislador o un grupo
parlamentario determinado. En realidad, hay ocasiones
en las cuales la cuestión que requiere atención por el
legislador ya se la ha establecido algún otro órgano o
ente legislador, por ejemplo, cuando, corno en el caso
de México que con enorme frecuencia se reforma la
Constitución, corno resultado de una reforma a la Carta
60
Magna se requiere tanto al legislador federal como a los

legisladores de las entidades federativas que " actualicen"
su legislación atinente al tema, como ocurrió en el caso
de las reformas constitucionales en materia electoral
publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 13
de noviembre de 2007, las cuales llevaron al Congreso
de la Unión a emitir un nuevo Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales, el cual fue
publicado el 14 de enero de 2008; adicionalmente estas
reformas habrán de llevar a los legisladores de las
entidades federativas a modificar sus ordenamientos
en materia electoral para armonizar sus contenidos
con las nuevas disposiciones constitucionales en la ma
teria. En otros casos más, la exigencia de actuación por
parte de los órganos legislativos tiene su origen en ins
trumentos internacionales que han sido signados por
el Estado mexicano, los cuales contienen disposiciones
que obligan a las autoridades nacionales a emitir nuevas
leyes en alguna materia específica, como fue el caso de la
legislación en materia de violencia contra las mujeres.
La cuestión de la carencia de suficientes estudios que

apoyen la labor de los técnicos en legislación impide
que la experiencia adquirida por los proyectistas de
iniciativas de ley, sea compartida con otros expertos o
profesionales o en general personas interesadas en el
tema. En efecto, los especialistas en la confección de
proyectos legales suelen apoyarse en una especie de
conocimiento personal acumulado como consecuencia
de su participación en la elaboración de textos que
han escrito para los legisladores a quienes prestan sus
servicios; como consecuencia, los técnicos en legislación
entienden que han logrado desarrollar una sensibilidad
propia, una especie de "intuición legislativa" que les
permite orientarse para empezar a escribir acerca de
un tema cualquiera, cuando un legislador les pide que
61
redacten algún proyecto legal específico. Es lamentable

que estas valiosas experiencias individuales no se encuen
tren recogidas, sistematizadas y analizadas, y que no
existan testimonios escritos que den cuenta de la manera
en que las mencionadas intuiciones y sensibilidades son
convertidas en trabajo legislativo.
Por último, hay que recordar que el interés por la co

rrecta confección de las leyes es de reciente aparición.
Por ejemplo, el informe sobre la Reforma Regulatoria
en los Estados Unidos, preparado por la OCDE en 1999,
recuerda que la reforma regulatoria fue iniciada por los
Estados Unidos en el último cuarto del Siglo XX. Pero
el enfoque de análisis de la acción legislativa puede
enfocarse desde la pregunta que inquiere cómo es posible
una traducción de una política legislativa en norma
jurídica. Nos parece que la traslación de una decisión
política en norma de Derecho nos lleva a la pregunta que
encabeza este Capítulo, ¿cuáles son los materiales con
los cuales se forjan las leyes?
11 B. L os "MATERIALES JURíDicos"
DEL LEGISLADOR
¿Con qué categorías jurídicas se integra una ley?, ¿cuáles

son los materiales de construcción de los "edificios"
jurídicos?, ¿de qué están hechas las leyes?
En el Capítulo precedente se determinó que el técnico

en legislación es un experto en trabajar con materiales
obterúdos de la teoría y de la dogmática jurídicas.
Esto ya nos conduce fácilmente a la identificación de
los "materiales" con los cuales se elaboran las leyes,
porque entenderemos que las leyes se construyen con
los materiales que aportan tanto la teoría del Derecho
62
como las distintas dogmáticas con las cuales se re

construye científicamente el Derecho. Para apuntalar
esta idea podemos rescatar la metáfora que utiliza el
profesor italiano Gustavo Zagrebelski, quien señala
que los conceptos jurídicos constituyen los elementos
o materiales con los cuales se construyen los edificios
jurídicos. En consecuencia, estos materiales jurídicos
permiten la construcción de las normas y de las leyes y
demás ordenamientos del Derecho.30
Este estudio no es propiamente un texto de teoría del

Derecho ni tampoco pretende abordar la revisión de las
distintas parcelas que integran la ciencia jurídica, tales
como, por ejemplo, el Derecho Penal, el Constitucional,
el Civil o el Administrativo, únicamente recordaremos
los elementos básicos del Derecho, es decir, aquellos sin
los cuales no podemos decir que estemos en presencia
de materiales jurídicos, en tanto que dichos elementos
conforman la materia jurídica básica, nos referimos a los
llamados conceptos jurídicos fundamentales.
Es posible que lo que sigue constituya una obviedad para

los expertos en Derecho, porque quizá es un retorno a
"los básicos" de lo jurídico. Sin embargo, su referencia
es obligada para indicar de qué manera los técnicos en
legislación trabajan con los materiales fundamentales
del Derecho y son con dichos materiales o elementos con
los cuales se edifican las construcciones jurídicas.
Son conceptos jurídicos básicos -aunque podrían agre

garse algunos más- que operan como la materia prima
de trabajo de todo profesional en la elaboración de
proyectos de ley, los siguientes:
JoVéase, Zagrebelski, Gustavo. El derecho dúctil. Ley, Derecho.\·, justicia, Editori¡¡l Trotta, Madrid,
!995.
63
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? -------t
• Persona jurídica o sujeto de derecho.

• Capacidad jurídica y competencia.
• Conducta o acción jurídica.
• Sanción jurídica.
• Responsabilidad jurídica.
• Derecho subjetivo.
Este conjunto de conceptos jurídicos constituye una

buena parte de la materia prima con la cual los estudiosos
del Derecho reconstruyen el material jurídico. Es decir,
no es posible el conocimiento del Derecho y tampoco
su tratamiento, su crítica, o construcción o modificación
sino a través de los conceptos y los esquemas orientados
a caracterizar y diferenciar a lo jurídico. Los conceptos
jurídicos permiten la identificación del Derecho, y con
ello, su tratamiento, el modelaje de normas y orde
namientos jurídicos. Su proceso de identificación, que
conlleva la precisión de los elementos definitorios
de dichos conceptos, es tarea de los estudiosos del
Derecho, no lo es de los creadores de las normas, de
los legisladores. Pero existen entre ambas actividades,
la de legislación, la legisferante, y la de teorización y
creación de dogmática jurídica, necesarias relaciones.
El científico del Derecho ha de reconstruir el material
normativo para hacerlo comprensible, para crear ciencia
jurídica a partir de los materiales que le aportan los
legisladores. En contrapartida, los legisladores requieren
abrevar conocimientos de las ciencias jurídicas, para
crear leyes que satisfagan las exigencias que son propias
del Derecho. De esta manera, se construye un diálogo
de esencia jurídica entre legisladores y estudiosos del
Derecho, en tanto que ambos se ocupan del tratamiento
del fenómeno jurídico, si bien con funciones plenamente
diferentes.
64
Antes del desarrollo de los conceptos jurídicos básicos,

es necesario referirnos a un tercer actor jurídico, tam
bién privilegiado como lo son los legisladores y los
científicos del Derecho, en el diálogo social que aborda
lo normativo. Nos referimos a los sujetos y órganos
aplicadores del Derecho. La referencia a los órganos
encargados de aplicar el Derecho nos lleva a considerar
una multiplicidad de sujetos que tienen características
diversas. Aunque puede cobijarse en este concepto a
cualquier sujeto destinatario de una norma, es decir,
cualquier particular o ente público que haya de aplicar la
norma, me voy a circunscribir a los órganos públicos cuya
actividad al aplicar el Derecho pueden impactar la tarea
del legislador. Son los jueces. Si bien los administradores
son, como los jueces, aplicadores de las normas legales,
y el concepto puede extenderse hasta incorporar a todo
sujeto destinatario de normas legales, como lo son los
privados, nos parece que los órganos jurisdiccionales,
al cumplir sus tareas participan en un diálogo con el
legislador de una manera en que otros sujetos jurídicos
no lo cumplen. Esta cuestión llevaría a desarrollar el
análisis de las labores jurisdiccionales y de su impacto
en la elaboración de normas legales, no sólo en cuanto a
la manera en que los jueces interpretan las leyes sino en
tanto que sus interpretaciones son, a su vez, fuente de
información importante para los legisladores.
En primer lugar, los jueces ordinarios al interpretar las

leyes, ciertamente las aplican. Pero en su labor de aplica
ción recrean o reconstruyen las normas para ser apli
cadas a los casos concretos. Esta es una labor que han
cumplido tradicionalmente los órganos encargados de
aplicar derecho y el legislador hace bien en estar atento
a las interpretaciones de los órganos jurisdiccionales, en
tanto que le aportan perspectivas que puede desarrollar
en su tarea de constante mejoramiento de las leyes. Este
65
es un primer diálogo entre órganos jurisdiccionales y le

gislador.
Pero además de ese diálogo normal u ordinario o de pri

mer nivel entre jueces ordinarios y legisladores también
ordinarios, encontramos otros niveles de entendimiento
dialógico que se da entre el mismo órgano legislador
ordinario pero con un órgano jurisdiccional de control
constitucional. Esta es una conversación normativa de
segundo nivel. No se presentan las relaciones de manera
equivalente a como se presentaban en el primer diálogo
en donde el legislador emitía sus normas y escuchaba las
interpretaciones judiciales y podía tomar lo que le parecía
conveniente. Ahora, en esta conversación superior,
hablamos de un tipo diverso de relaciones normativas.
Este segundo nivel de diálogo o conversación normativa
tiene la peculiaridad de que el ejercicio interpretativo
de los tribunales adquiere una fuerza normativa ante
el legislador, de la que carecían los jueces ordinarios.
Ahora las interpretaciones de los jueces por el hecho
de ser constitucionales, ya son vinculantes para los
legisladores. A éste no le queda más remedio que aten
der las mencionadas interpretaciones y hacerlas suyas.
Es decir, el cambio de órgano intérprete por ser ahora
constitucional, ha transformado la conversación entre el
legislador ordinario y el órgano jurisdiccional, porque
éste es un intérprete privilegiado.
No se nos escapa el hecho de que entre nosotros, tenemos

dos diferentes vías de control constitucional de los actos
de los legisladores, desde el punto de vista de los efectos
de ese control. Por una parte, las decisiones tomadas por
los órganos constitucionales, a través tanto de la acción
de inconstitucionalidad como en las controversias cons
titucionales, son privilegiadas porque pueden consti
tuirse en disposiciones plenamente vinculantes para el
66
legislador ordinario. Pero subsiste el control de la cons

titucionalidad por la vía del juicio de amparo que ope
ra básicamente sobre la lógica de ser vinculantes para
los propios órganos jurisdiccionales pero no para el
legislador, apoyado sobre la denominada "Cláusula
Otero", proveniente de 1847. Cierto es que este criterio
está cada vez más en entredicho, pero todavía forma parte
del andamiaje de controles constitucionales vigente. En
este último caso, tendríamos una variante interesante del
diálogo entre órganos judiciales encargados del control
de la constitucionalidad y el legislador.
Pero todavía tenemos otro ejercicio dialógico, aún supe

rior a los dos anteriores, entre el legislador y el juez.
Pero ahora los dos términos del binomio se alteran
por el lado del órgano legislativo. Entra en escena otro
legislador, particularmente importante y prolífico en
nuestro medio, el legislador constitucional. No cabe
duda que ahora estarnos frente a un diálogo especial,
más complejo entre órganos diversos. En el centro
del constitucionalisrno moderno está precisamente la
consideración de una constitución corno el instrumento
Normativo Supremo, que para su protección y conser
vación se le han agregado varios mecanismos, tales
corno un órgano encargado de su protección, y la in
corporación de un mecanismo dificultado de reforma
a sus contenidos normativos, frente al mecanismo de
reforma legal ordinario. ¿Cómo se verifica esta faceta
o expresión última de las conversaciones entre el
legislador y el juez? Parecería que, en principio, ahora
le toca al intérprete constitucional, al juez respetar y ser
muy cuidadoso de los términos en los cuales se acerca
a ejercer su interpretación constitucional. Y ciertamente
la Suprema Corte de Justicia ha manifestado que se
encuentra limitada al ejercer control constitucional por
los contenidos de la propia acción de los legisladores
67
constitucionales. Pero el significado de estos límites

jurisdiccionales autoimpuestos no ha quedado todavía
claro, puesto que ha habido casos en los cuales las
interpretaciones constitucionales de la Suprema Corte
han sido revertidas por el legislador reformador de la
Constitución. En la experiencia constitucional mexicana
esta vertiente de conversación, ahora última, entre
jueces y legisladores, requiere todavía ser analizada y
precisada.
Para indicar el alcance de los elementos jurídicos funda

mentales que constituyen la materia prima de trabajo del
legislador, hemos de decir que ellos no cubren la totalidad
de aspectos normativos que permiten entender el lado
jurídico en la labor de elaboración de proyectos de ley,
ni tampoco son suficientes en la tarea de apoyar la labor
de un profesional en técnica legislativa. Como luego
se verá, el conocimiento de las entrañas del fenómeno
normativo no se colma con el estudio de los conceptos
jurídicos básicos, sino que requiere también el abordar
al menos otras dos cuestiones de enorme importancia
que los estudiosos del Derecho han desarrollado ha
través de la historia de las ideas jurídicas. Me refiero a
los conceptos de norma jurídica y de sistema jurídico,
los cuales están en el centro de la comprensión de los
elementos definitorios de lo jurídico, frente a otros fenó
menos sociales, particularmente normativos.
En primer lugar, veamos algunas de las peculiaridades

que tienen los conceptos básicos del fenómeno jurídico,
pero con la intención de poner énfasis en el efecto que
provoca o puede provocar en el proceso de creación de
proyectos normativos legales.
68
a) Persona Jurídica
Queremos comenzar la descripción de los conceptos

jurídicos básicos refiriendo el de persona jurídica.
Puede decirse que el término persona jurídica evoca
los sujetos a los cuales las leyes les confieren o asignan
la categoría de jugadores jurídicos o entidades capaces
de realizar actos con efectos jurídicos o a los cuales se
les puede asignar consecuencias de Derecho. Se ha
invocado una metáfora interesante entre un juego o un
deporte y el Derecho.31 Así como en un deporte como el
fútbol existen los jugadores o personas a las cuales se les
autoriza a jugar, y otras personas son responsables de
hacer que los jugadores en su juego cumplan las reglas
propias de este deporte, como es el caso del árbitro y
de los abanderados, de la misma manera, en el Derecho
identificamos a entes o personas autorizados para jugar
el "juego del derecho", es decir, autorizados para realizar
actos con contenido jurídico. A estas personas que tienen
poder de realizar actos jurídicos se les llama personas
jurídicas. Podemos encontrar a las personas jurídicas
que se identifican con las personas físicas y también
personas jurídicas que son colectivas, es decir, están
integradas por colectivos de personas físicas, como en el
caso de las sociedades mercantiles o los municipios o las
empresas de participación estatal. Es conveniente señalar
que, en rigor, una persona jurídica no es una persona "de
carne y hueso", porque lo jurídico no se identifica con
la persona biológicamente considerada. En realidad, lo
jurídico de la persona son los conjuntos de derechos,
obligaciones, responsabilidades, deberes, es decir, los
elementos netamente normativos que el derecho asigna
a las personas biológicas o a los colectivos de personas
biológicas.
-" Ver Gregorio Robles, Las restas del derecho y las reglas de losjuegos. Ensayo de leoría analítica
del derecho. UNAM, México. 1988.
69
El legislador trabaja con la categoría de persona jurídica.

Por ejemplo, puede crear una categoría de persona jurí
dica, por ejemplo, la de "entidad paraestatal" como es
el caso de PEMEX, o la de "órgano constitucional autó
nomo", como en el caso del IFE. O bien asigna a
alguna persona jurídica creada ya en el Derecho un
conjunto de funciones o derechos o responsabilidades.
Así, a las personas jurídicas individuales les señala
responsabilidades de orden familiar, por ejemplo,
a través de la figura de la patria potestad, o le puede
conceder derechos, por ejemplo, el de decidir sobre la
interrupción del embarazo durante un cierto periodo de
la gestación. A un ente público, es decir, a una persona
jurídica colectiva que tiene autoridad le puede señalar la
prohibición de detener a una persona jurídica individual,
pero sí le otorga la facultad de hacerlo si cuenta con
una orden emitida por un juez. Un juez es una persona
jurídica en tanto que el derecho le otorga a su conducta
consecuencias jurídicas.
Para mostrar el uso de la categoría de persona jurídica

por el legislador, podemos tomar un interesante ejemplo
que en el ámbito parlamentario ha sido motivo de
atención y debate en los últimos años. El artículo 62
constitucional contiene una prohibición que va dirigida
a los legisladores federales, consistente en que ellos no
pueden desempeñar otra actividad remunerada, en
forma de empleo público, sin obtener previa licencia
de su respectiva cámara. Pero es el caso de que no se
ha considerado suficiente esta prohibición porque la
disposición permite que los diputados y senadores
realicen otras actividades que no caen en la categoría
de empleos públicos sino privados pero que pueden
generar conflicto de intereses con la función propia
de legislador. Por tanto, se han presentado iniciativas
para ampliar la prohibición a las personas jurídicas
70
t----- Luis Raigosa Sote}o 1
con la categoría de legisladores a otras actividades que

impliquen incompatibilidad con el ejercicio de la función
de legislador. No se crea una nueva figura o persona
jurídica, solamente se reduce su espacio de facultades o
derechos.
b) Capacidad y competencia jurídica
Muy cercano al concepto de persona jurídica se encuen

tra el de capacidad jurídica. A su vez, éste se relaciona
con el de competencia. El Derecho, al crear jugadores
jurídicos, les otorga facultades o poderes para realizar
actos con consecuencias jurídicas. Pero mientras que
la capacidad es una facultad para auto-obligarse, la
competencia es una capacidad para obligar jurídicamente
a otras personas 32 Así, podemos decir que mientras una
persona jurídica individual es capaz de celebrar un
contrato de compraventa o de arrendamiento, un juez es
un órgano o persona competente en tanto que el derecho
le otorga el poder de obligar a otra persona jurídica, en
el caso concreto que tiene ante sí, a pagar una multa o
a recibir un castigo consistente en que sea privado de
su libertad por un cierto tiempo. Es totalmente claro
que esta categoría la ha de tomar en cuenta con enorme
atención el legislador al emitir leyes.
La distribución de potestades o competencias jurídicas

en un sistema como el mexicano, tiene por punto de
referencia fundamental las disposiciones constitucionales
que distribuyen las competencias conforme a varios
criterios. Un primer criterio básico es el que señala el
artículo 124 constitucional, el cual ha de ser interpretado
en conjunto con otras disposiciones de la misma Carta
31Ver Carlos S. Nino, 11//roducción al Análisis defDerecho, Editorial Ariel, Barcelona, r ed. 1987,
pp. 217 a 224.
71
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? -------
Fundamental, tales como el 73 o el 115 y el 116, entre

otros artículos más. Dicho artículo 124 precisamente
distribuye competencias entre el orden federal y el orden
estatal, y otros artículos constitucionales agregan el or
den municipal y el del Distrito Federal. No puede ser
disminuida la importancia que ha de prestarle a estos
dispositivos el legislador al realizar su trabajo jurídico,
porque dichos dispositivos le marcan los límites de sus
potestades legislativas, es decir, precisamente su universo
competencia!. A esta atención puede denominársele un
"test de constitucionalidad" que todo proyecto o ley
ha de satisfacer para ingresar adecuadamente al orden
jurídico.
e) Conducta o acción jurídica
Un concepto jurídico muy interesante es el de conducta

o acción jurídica. El legislador aborda las acciones o
conductas jurídicas cuando a las acciones humanas las
describe en el propio ordenamiento y a esas conductas
les asigna un valor jurídico, una calificación normativa.
A esta acción se le denomina calificación "deóntica" -es
decir, normativa, desde un ángulo del deber ser, para
distinguirla de una perspectiva de la acción en sí, es decir,
la acción "óntica"-. El Derecho califica a las conductas
humanas conforme fundamentalmente a tres categorías:
o bien prolube su realización, o bien la establece como
obligatoria, o quizá la señala como acción o conducta
permitida.
En este campo, es claro que la actividad del legislador es

fundamental, porque en la construcción de las normas
o enunciados jurídicos el legislador diseña acciones
humanas "en abstracto". Estas descripciones jurídicas
son entendidas por los gobernados de manera que éstos
72
pueden prever las posibilidades de acción que la socie

dad a través del Derecho establece, así como las posibles
reacciones que sus conductas provocan. Es decir, los
legisladores diseñan "mapas de conductas" que orientan
a los gobernados en sus acciones y permiten que éstos
puedan diseñar planes de vida.
Si la conducta diseñada en abstracto en la ley está pro

hibida, entonces entramos en el mundo de los actos ju
rídicos ilícitos o actos antijurídicos. Cuando el legislador
considera que es muy importante el que se cumpla con la
norma o disposición que prohíbe una conducta, entonces
le asigna a la realización de esa conducta prohibida
una sanción. El ejemplo más evidente de asignación de
sanción a una conducta prohibida es lo que ocurre en el
señalamiento de una pena de prisión o de una multa a lo
que denominamos delito. No todas las conductas ilícitas
son tratadas con igual severidad, como luego se verá.
Otras conductas las establece el legislador como obliga

torias. Normalmente una conducta que es obligatoria
puede ser traducida a una conducta contraria prohibida.
La prohibición y la obligación son categorías lógicamente
intercambiables. Por ejemplo, el legislador señala que
es obligatorio para un conductor el detenerse ante una
luz roja. Esta obligación se traduce en la prohibición
de la conducta contraria, así que está prohibido para el
conductor el no detenerse ante una luz roja.
Las conductas permitidas conforman una categoría en la

cual el legislador expresamente le concede a una persona,
a un gobernado un poder específico consistente en que
puede elegir un determinado curso de acción. Pero esta
concesión es expresa, de manera que el legislador señala
expresamente ese poder. Así, por ejemplo, el legislador
otorga a un causante del impuesto sobre tenencia de
73
vehículos la permisión, el poder de pagarlo en una sola

exhibición o de hacerlo en varias exhibiciones -men
sualidades- sin causarle un agravio, sin considerarlo
deudor fiscal moroso.
¿Qué límites puede tener un legislador en el señalamien

to de conductas obligatorias o prohibidas? Esta cuestión
es muy importante en el trabajo de todo legislador. En
tanto que es depositario de un poder que los electores
le han conferido, el poder de afectar su libertad y sus
propiedades, de señalar los posibles cursos de acción
que pueden llevar los gobernados en su vida social, el
legislador tiene también muy importantes prohibiciones
o límites al ejercicio de su facultad de decisión legal. El
conjunto más importante de prohibiciones al ejercicio
de su facultad de legislar, y mediante ésta el señalar a
los gobernados cursos de acción a través de las leyes,
lo constituye los derechos fundamentales o garantías
individuales establecidas en la propia Constitución
Política. En esto todo legislador ha de ser muy prudente,
es decir, el ejercicio de la función legislativa debe tomar . · ··
con toda atención y asumir con pleno respeto los

límites que un órgano superior, el órgano creador de la
Constitución le ha impuesto mediante la forma de los
derechos fundamentales. Nuevamente opera aquí otra
faceta del denominado "test de constitucionalidad", pero
aquí referido a la protección directa de los gobernados,
que se asume a través del establecimiento de límites
expresados en la forma de derechos fundamentales.
Toda acción legislativa debe considerar y eventualmente
también incorporar en la ley disposiciones que limitan la
amplitud de su facultad. Por mencionar un ejemplo muy
obvio de estas limitaciones al legislador, recordemos
que éste no puede omitir la incorporación en la ley
de disposiciones que permitan a un gobernado el ser
escuchado ante la autoridad cuando la ley pretende
establecer una afectación a sus derechos.
74
p------ Luis Raigosa Sotelo 1
No está de más recordar aquí que las conductas descritas

por el legislador en la ley operan no sólo como marcos de
referencia para los propios gobernados, es decir, para los
destinatarios directos de la ley, sino que esas descripciones
tienen también otra clase de destinatarios específicos,
cuando la conducta del gobernado es sometida a una
calificación por una autoridad. Consideremos el caso en
que un particular es acusado de realizar una conducta
legalmente prohibida, por ejemplo, cometer lesiones a
otro. Es claro que la descripción legal de la conducta
prohibida opera ahora como el marco de referencia para
poder calificar la conducta en cuestión, y que dicho
marco de referencia es considerado y calificado ahora
por otras personas, como son los jueces y los órganos que
actúan como acusador y defensa del particular acusado.
La multiplicidad de destinatarios de las descripciones
legales es una condición inherente a los enunciados
legales que no puede obviar el legislador al redactar
sus normas. Por otra parte, no es difícil aceptar que la
descripción de conductas ya por acción o por omisión
que el legislador formula en una disposición genérica en
la ley se transforma en el momento de la interpretación
de la norma, por ejemplo, ante un juez, en "los hechos del
caso", es decir, en el denominado supuesto normativo,
llevando a la problemática tan propia de la interpretación
en contexto judicial, de las pruebas.
d) Sanción jurídica
Como mencionamos ya, la conducta o acción jurídica se

relaciona con la sanción de una manera fuerte. El concep
to de sanción jurídica opera en el campo del derecho de
manera que lo significa y distingue de otros universos
normativos como el de la moral. Así, la sanción jurídica
se presenta en el Derecho. Su importancia está señalada
75
por Hans Kelsen de manera que este autor lo considera

el concepto central del Derecho. Como ya mencionamos,
el legislador utiliza el instrumento de la sanción jurídica
para reforzar una conducta que la prohíbe o la obliga.
Ya mencionamos que la sanción es una herramienta pro

pia del Derecho, utilizada por el legislador para orientar
conductas de los gobernados. Pero el ejemplo de sanción
penal no es el único caso de sanción jurídica posible.
El legislador cuenta con una variedad más amplia de
herramientas sancionatorias jurídicas para reforzar la
conducta deseada. Por ejemplo, en el campo del Derecho
administrativo, la ejecución de una conducta prohibida
puede llevar aparejada no solamente una sanción
pecuniaria como el caso de una multa, sino la fijación de
una clausura de un establecimiento mercantil o la pérdida
o suspensión de un derecho, como ocurre en el caso del
cierre temporal de un establecimiento o el retiro de un
permiso o una concesión. Una sanción particularmente
grave es la que afecta la validez del propio acto con
el cual se violentó la disposición imperativa violada.
Por ejemplo, si el legislador establece un conjunto de
requisitos para realizar un acto válido y éstos no son
satisfechos entonces puede llegar a decretarse la nulidad
del acto en cuestión. La nulidad es una sanción jurídica
que incide en la validez del acto. Por ejemplo, si el
legislador establece que para registrar válidamente una
lista de candidatos a senadores o diputados conforme
el principio de representación proporcional, y el órgano
o persona que realiza el registro no lo hace cubriendo
los requisitos legales, el propio acto de registro es
impugnable ante autoridad jurisdiccional y ésta está en
condiciones jurídicas de declararlo no válido y proceder
a ordenar su reposición.
Merece una mención especial el hecho de que el propio

legislador está limitado a través del establecimiento de
76
.------ Luis Raigosa Sotelo 1
sanciones de tipo legislativo cuando su propia conducta

no satisface los requisitos jurídicos. Es el caso específico
de la realización de la función legislativa que no cubre
las exigencias establecidas en la propia Constitución.
Si un órgano legislativo emite una norma legal que
no supera los estándares exigidos por el legislador,
entonces la propia acción legal está sometida a revisión y
a sanción. Las vías de control de la acción legislativa son
principalmente el juicio de amparo en contra de leyes y
las acciones de inconstitucionalidad. La sanción jurídica
que el Derecho fija para estas acciones legislativas ine
ficientes es la nulidad del acto legislativo impugnado.
Pero mientras que la vía del amparo genera una nulidad
legal limitada al quejoso, es decir, a la persona o per
sonas que han obtenido una sentencia favorable de
amparo, la nulidad de la ley por la vía de la acción de
inconstitucionalidad afecta al acto legal de manera plena,
determinando la sanción de nulidad y expulsando a la
norma o la ley sancionada del orden jurídico.
e) La responsabilidad jurídica
Una herramienta jurídica más al servicio del legislador es

la responsabilidad jurídica. En principio, este elemento
figura estableciendo una relación entre la conducta y la
sanción, de manera que a una conducta o acción a la cual
la ley le asigna una sanción, opera ésta porque el sujeto
o persona que ha realizado la conducta responde de sus
propios actos u omisiones, por los cuales se le imputa una
culpa jurídica, y, en consecuencia, se le impone la sanción.
La responsabilidad jurídica que une una conducta con
una sanción es la tradicionalmente conocida como res
ponsabilidad subjetiva o por culpa. Pero el legislador
toma en cuenta otra clase de responsabilidad que no
liga a una conducta con una sanción sino que abre el
espacio a la responsabilidad jurídica independiente de
77
una conducta, a esta otra clase de responsabilidad se le

denomina responsabilidad objetiva, ya no por culpa.
Es el caso, por ejemplo, del titular de la patria potestad
de un menor de edad, quien responde de los actos de
ese menor que generen daños a terceros, es decir, la
responsabilidad ya no es por una conducta propia si
no por una ajena. Asimismo, de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 113 constitucional, el Estado
debe responder por los daños causados por la actividad
administrativa irregular, de manera objetiva y directa.
Es importante señalar que si bien el legislador cuenta
con la herramienta de la responsabilidad objetiva para
exigir que se reparen daños, la determinación de esta
responsabilidad en tanto que supone un excedente a la
relación entre conducta irregular o ilegal y reparación
de los daños que la conducta genera, no tiene vía libre
para exigir responsabilidad objetiva de manera libre. Si
la tendencia legislativa actual es a la ampliación de la
responsabilidad objetiva en mayor número de casos, el
legislador ha de cuidar no exceder su regulación en la
ley.
f) Los derechos y el legislador
El tema de los derechos y particularmente del deno

minado concepto jurídico básico de derecho subjetivo
ha ocupado a algunas de las mejores mentes jurídicas
de la historia del pensamiento jurídico. El tema se ha
debatido en torno al concepto de derecho subjetivo, a las
clasificaciones de los derechos subjetivos, a las relacio
nes entre este concepto y otros relacionados con él,
incluso a su propia existencia. Para los efectos de este
trabajo daremos por sentado la existencia de un concepto
de derecho subjetivo, y enfocaremos algunas ideas en
torno a la perspectiva que abordaría un legislador ante
78
la circunstancia de regular a través de la ley contenidos

normativos en la forma de derechos subjetivos.
Puede afirmarse, aunque no de manera pacífica, que

un derecho subjetivo es un poder, una pretensión o
facultad conferida a un sujeto o a una clase de sujetos
frente a otro sujeto o clase de sujetos a los cuales se les
impone una pretensión normativa correlativa.33 Pero
esta definición no abarca la problemática que esconde la
elucidación del concepto derecho subjetivo, ni tampoco
permite imaginar las intensas y variadas discusiones
sustentadas en diversas teorías sobre el tema.34 Es posi
ble identificar, por ejemplo, siguiendo a Hans Kelsen,
cinco diversas acepciones o usos del término derecho
subjetivo, y con esto podemos decir que un legislador
podría legislar sobre diversos tipos de poderes jurídicos:
el derecho subjetivo como correlato de una obligación,
que es el sentido dado anteriormente al término derecho
subjetivo; el derecho subjetivo en sentido técnico, que es
entendido como poder jurídico de actuar ante tribunales
en el caso de incumplimiento de una obligación; derecho
subjetivo como permisión positiva; derecho subjetivo
como derecho político, y el derecho subjetivo como li
bertad fundamental.
La variedad de conceptos de derecho subjetivo aquí

ejemplificada con las ideas del autor austriaco sobre el
particular sirve para sostener que el legislador, cuando
establece un derecho en una ley, puede estar creando o
reconociendo unaampliavaríedad depoderesnormativos
significados con el mismo término. Pero sin entrar en las
dificultades que la teoría presenta en su afán de elucidar
33 Véase de Pámmo,Juan Ramón, "Derecho subjetivo", en El derecho y /ajusticia, Emesto Gar.�:ón
Va!dés y Francisco J. Laporta, Trotta, Madrid, 2" ed, 2000.
�· Un buen trabajo descriptivo de las principales teorías contemporáneas sobre el concepto de dere
cho subjetivo es el de Juan Antonio Cmz Pareero, El concepto de derecho subjetivo en la teoría con
tempol'ánea del derecho, publicado por la misma casa editora Fontamara en la colección Doctrina
Jurídica Contemporánea, !". Reirnp., México, 2004.
79
el significado del derecho subjetivo, podemos echar

mano de una útil presentación de tres maneras diferentes
en que el legislador trata a los derechos subjetivos en las
leyes, inspirada en Cruz Parcero:
a) Cuando el legislador constituyente establece que

"Todo individuo tiene derecho a recibir educación.
El Estado . . .impartirá educación, preescolar, pri
maria y secundaria", se establece una relación sus
tentada en un derecho subjetivo del tipo "A tiene
frente al Estado el derecho a recibir educación". Se
trata de derechos del gobernado frente a la auto
ridad.
Pero otros derechos subjetivos tienen una estructura di

versa, por ejemplo, en una relación jurídica entre parti
culares, como en los siguientes ejemplos:
b) Cuando el legislador ordinario fija en el Código

Civil una norma que establece el derecho del ven
dedor de un bien a recibir el pago convenido por
el mismo, ahora es un caso de derecho subjetivo
del tipo A tiene el derecho frente a B de que B pre
cisamente le pague el precio convenido.
e) Asimismo, cuando la legislación civil establece un

poder de un individuo de realizar cambios en su
propiedad, si no hay servidumbre, por ejemplo,
es un caso de derecho subjetivo del tipo A tiene el
poder jurídico de realizar un acto, si B no tiene un
derecho de servidumbre frente a A.
Una vertiente de conocimiento del impacto de los de

rechos subjetivos en la actividad legislativa que reviste
enorme importancia se da en el caso de los derechos
establecidos o reconocidos por la Ley Suprema, en tanto
80
1------ Luis Raigosa Sotelo 1
que estos derechos representan una limitante necesaria

para el legislador, a los cuales hemos hecho referencia.
Estamos ante los casos en los cuales el legislador no
puede obviar la existencia de derechos establecidos
constitucionalmente, los cuales, como se recordará, cons
tituyen la esencia del constitucionalismo moderno. La
complejidad de las relaciones jurídicas y la diversidad
de las fuentes normativas que impactan en la tarea del
legislador hace que a las restricciones constitucionales se
sumen las que tienen como fuente de origen los tratados
y convenciones internacionales que formen parte del
orden jurídico mexicano, es decir, las que haya firmado el
Estado Mexicano, de conformidad con lo dispuesto por
el artículo 133 constitucional. En la esfera de los derechos
subjetivos, los tratados internacionales se han convertido
en una fuente muy importante de derechos subjetivos
que han de ser acatados por las autoridades internas de
un país, por tanto, los legisladores encuentran aquí una
obligación legislativa importante.
Constituye una interesante variante de la relación entre

derechos contenidos en normas superiores tales como
la constitución o los tratados internacionales, la que
se presenta en los derechos que son sólo anunciados
en esas normas superiores pero que requieren ser
desarrollados por el legislador. No es ya una limitante
para la actividad legislativa, sino la obligación de ejercer
la facultad de legislar precisamente para darle contenido
a los derechos superiores. Un caso de ello, por ejemplo,
es el señalado en materia electoral, contemplado por
el TEPJF en el conocido coloquialmente como Caso
Michoacán, en donde, el ponente magistrado Jesús
Orozco al interpretar el derecho electoral de voto pasivo
contenido en el artículo 35, fracción II como un derecho
constitucional de desarrollo legislativo, el cual si el
legislador secundario, ya no el constitucional, considera
81
adecuado su desarrollo, lo hará, pero no se encuentra

obligado por la norma constitucional a hacerlo.35
1 C. LA LEY COMO UN SISTEMA JURÍDICO O

COMO PARTE DE UN SISTEMA JURÍDICO
Como se advirtió en el apartado anterior, el legislador

trabaja con materiales jurídicos y sin el adecuado uso de
ellos no puede crear leyes. Pero también mencionamos
la existencia de otros elementos normativos adicionales
a los ya referidos, cuya ausencia en el trabajo legislativo
tornaría imposible la confección de leyes. Estos otros
elementos, como lo anticipamos, son la norma jurídica y
el sistema jurídico.
El análisis de las relaciones que presenta la cuestión

del sistema jurídico y el legislador, creemos que puede
enfocarse desde dos perspectivas diferentes, pero que
son ambas muy útiles para entender el trabajo del
legislador. Por una parte, es posible identificar que la
emisión de una ley se hace desde el presupuesto de que
formará parte de un sistema normativo muy complejo,
el cual se cualifica con ciertos elementos definitorios que
ha de satisfacer el trabajo del legislador al crear una ley.
Por otra parte, el concepto de sistema normativo puede
referirse ya no a la totalidad de un orden jurídico, por
ejemplo, el orden jurídico mexicano, como en el primer
concepto, sino adquirir dimensiones muy reducidas
y circunscribirse al espacio normativo que abarca una
ley o incluso sólo partes de una ley. En el segundo caso,
podemos decir, por ejemplo, que la Ley de acceso de
3� Véase el Juicio para la protección de los derechos político electorales del ciudadano, expediente
SUP-JDC-037/2001 , en El derecho a ser votado y las candidaturas independientes (Caso Michoa
cán), Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Colección Sentencias Relevantes, W
5, México, 2002.
82
las mujeres a una vida libre de violencia constituye un

sistema normativo emitido por el legislador en tanto que
sus normas están orientadas a aportar soluciones para
resolver el problema de las conductas violentas que han
tenido por víctimas a las mujeres. O se puede afirmar
que existe un sistema normativo en los contenidos del
Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos el cual señala las reglas aplicables
a las responsabilidades de los servidores públicos. En
realidad, el concepto de sistema normativo puede tener
extensiones variables y referirse también al conjunto
de normas emitidas por un mismo órgano o las que se
refieren a una materia o incluso a un problema específico.
En el segundo significado de sistema jurídico, con sus
variantes, el legislador enfrenta de manera distinta su
tarea legislativa a como lo hace en el primer sentido.
a) El sistema jurídico como

orden jurídico y el legislador
La utilización correcta de los conceptos normativos

mencionados en el apartado anterior no garantiza a un
legislador que su proyecto de ley o decreto de reforma
legal arribe a puerto seguro, es decir, se convierta en
una pieza más del Derecho mexicano. La meta del
legislador, que consiste en incorporar normas jurídicas
al ordenamiento mexicano, sólo puede ser lograda si
se atienden otras exigencias también normativas. La
primera de ellas es la que entiende que el Derecho es un
conjunto ordenado de piezas llamadas normas jurídicas,
y ese conjunto está ordenado a la manera en que lo están
los sistemas lógicos, es decir, entre sus partes existen
relaciones de coherencia y no existen espacios vacíos,
porque el sistema es un sistema completo.
83
En consecuencia, la incorporación de una norma o un

decreto de reformas jurídicas o una ley completa al
orden jurídico no puede obviar la condición de sistema
de todo el orden jurídico, y tiene que incorporarse de
manera también armónica, para evitar romper con las
condiciones sistémicas del ordenamiento.
Puede ser importante recordar que en su condición

de sistema normativo, al orden jurídico se le asignan
tres elementos definitorios, los cuales condicionan la
totalidad de sus contenidos: coherencia, completud e
independencia. En relación con la primera característica,
se sostiene que el orden jurídico es coherente en tanto que
entre sus partes no hay o no puede haber contradicciones.
En relación con el segundo elemento definitorio, sos
tenemos que el orden jurídico es completo porque ca
rece de vacíos normativos. En tanto que es un sistema
independiente, afirmamos que el sistema normativo no
contiene normas repetidas. Estas tres expresiones que
la teoría jurídica importa desde la teoría de sistemas,
se traducen en términos que para el universo jurídico
resultan más familiares y de antiguo cuño y uso, puesto
que la coherencia se refiere a las antinomias, la completud
evoca las lagunas del Derecho y la independencia las
repeticiones normativas.
Pero más allá de los vocablos que puedan parecernos

más acertados para describir las características de los
sistemas jurídicos, hay que resaltar los efectos que im
ponen las consideraciones anteriores en el trabajo legis
lativo. Se advierten dos tipos de efectos. El primero
enlaza el problema de la competencia o poder jurídico
que el sistema le asigna al órgano legislativo para generar
normas jurídicas. Esto significa que el legislador ha de
satisfacer el requisito de contar con suficiente poder
jurídico para producir la norma específica que quiere
84
..----- Luis Raigosa Sotelo 1
emitir y que ese poder no se lo ha conferido el orden

jurídico a otro órgano. De esto ya se hizo referencia al
describir el concepto jurídico fundamental referente a
la capacidad y la competencia. Pero el segundo efecto
jurídico que le impone la condición de sistematicidad
del Derecho al legislador, consiste en que el legislador
debe desarrollar su trabajo normativo de manera tal que
logre incorporar su propio producto normativo, la ley,
al orden jurídico también cubriendo las exigencias de
armonía normativa que caracterizan al orden jurídico.
Es decir, hay una especie de línea de continuidad en
el trabajo del legislador soportada en la característica
sistémica del Derecho, que tiene un input normativo
consistente en el conjunto de contenidos jurídicos que
afectan el trabajo del legislador, luego una especie de
caja negra que contiene en su interior las actividades
que desarrolla el órgano legislativo, que puede ser
equivalente al procedimiento legislativo, y finalmente,
un resultado o output, consistente por la incorporación
armónica de la ley al resto del ordenamiento jurídico.
La cuestión clave a considerar aquí es ¿cómo logra el

legislador que las normas, la ley o decreto legislativo
ingrese armónicamente al resto del ordenamiento? ¿có
mo satisface la exigencia de sistematicidad del orden
jurídico en el cual está impactando mediante su acción
legislativa? Como sabemos, el legislador echa mano
de ciertas normas cuyo objetivo o función básica es
el de lograr que la ley ingrese de manera armónica al
sistema jurídico. A estas normas las denominamos gené
ricamente normas sistematizadoras. Con ellas, sin salirse
de su ámbito de acción y echando mano sólo de las
normas que él mismo elabora, el legislador logra o debe
conseguir la incorporación armónica de la ley al sistema
jurídico. Con ello, identificamos una responsabilidad del
legislador para con el sistema normativo, en tanto que
85
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? --------11 l
debe conservar las condiciones propias de completud,
coherencia e independencia del propio sistema.
Pero, ¿qué ocurre si el legislador no satisface las exi

gencias que hemos venido mencionando de conservar
los valores y condiciones propias del sistema? Si el
legislador emite normas en las cuales se han detectado
lagunas o se identifican contradicciones o repeticiones
normativas, ¿cómo reacciona el ordenamiento? No existe
una respuesta única que dé solución a estos proble
mas, y se tiene que decir que el rompimiento de las exi
gencias de sistematicidad por parte del legislador, en
ocasiones encuentra soluciones desde instrumentos
creados por el propio ordenamiento, como es el caso de
los ya mencionados controles constitucionales. Pero en
otras ocasiones la solución a las contradicciones o las
lagunas es aportada hasta que los órganos de aplicación
intervienen, como es el caso de la interpretación judicial
o eventualmente la interpretación administrativa.
b) La legislación como un proceso

de construcción de un sistema
jurídico específico
Esta variante de entendimiento de sistema jurídico con

cibe al legislador como un órgano creador de sistemas
normativos. Se trata de una consideración muy impor
tante, porque el legislador tiene ahora una doble exi
gencia. Por una parte, tiene que lograr el ingreso de la
ley de manera armónica, haciendo uso de las normas
sistematizadoras, como lo vimos en el apartado anterior.
Por otra, requiere construir las soluciones normativas
para resolver un determinado problema, pero la propia
construcción de la solución ha de hacerla de manera
86
.------
Luis Raigosa Sotelo 1
coherente y completa. Éste es un problema diferente pa

ra el cual quizá ya no sea suficiente echar mano de las
herramientas propias del Derecho. Ahora el legislador
se enfrenta con una enorme diversidad de cuestiones
sociales para las cuales deberá de apoyarse no sólo con las
herramientas que le proporciona el propio Derecho sino
que tendrá que contar con apoyos externos al Derecho, en
caso necesario. Por ejemplo, la aportación de soluciones
legales orientadas al enfrentamiento de un problema
social como el de la violencia contra la mujer, ha de
respetar los contenidos normativos de los instrumentos
internacionales que sobre este particular ha firmado el
Gobierno Mexicano, como es el caso de la Convención
(Belem Do Pará). Pero es muy distinta la manera de
abordar el complicadísimo problema de las pensiones de
los burócratas federales. En este segundo caso, es claro
que el legislador no pudo obviar consideraciones de
tipo financiero y económico, puesto que una equivocada
proyección no podría más que empeorar la situación.
No resulta fácil enfrentarse a priori con la cuestión del

cómo debe ser la creación de un pequeño sistema norma
tivo que ofrezca las soluciones adecuadas a una cuestión
social. De hecho la decisión que toma el legislador de
actuar ante un problema social y aportar soluciones rea
lizando trabajo legislativo, es una respuesta que puede
tomarse sólo después de contestar afirmativamente a
varios cuestionamientos previos. Sobre esto volveremos
más adelante (en el siguiente Capítulo, analizando el
Cuestionario Alemán o el CEEY). En este lugar ponemos
el énfasis en el hecho de que la decisión de legislar requiere
ofrecer la solución al problema de manera completa y
consistente, tanto entre los diversos contenidos de la
ley emitida como aportando adecuadas respuestas al
problema de que se trate.
87
Puede ser útil recordar la imagen que la teoría del Derecho

ha producido de entender el sistema jurídico como una
cadena de producción normativa, a la manera de un
juego sucesivo de normas y actos, que puede describirse
de la siguiente manera que ejemplifica el proceso
dinámico genérico en el cual participa el legislador.
Este proceso se inicia con una norma, la Constitución,
la que faculta a un órgano, el legislador, para realizar
un acto, el proceso legislativo, mediante el cual se va a
producir otra norma, la ley, la cual, a su vez, contiene
el facultamiento para que otro órgano, un juez, a través
de otro acto, un juicio, genere, a su vez, otra norma, una
sentencia. Desde luego éste es un proceso enormemente
simplificado de producción normativa pero que permite
identificar la participación del legislador en el proceso
clinámico generador de actos y normas jurídicas. En el
sentido de cadena de producción normativa, el legis
lador se encuentra limitado por normas superiores que
restringen su capacidad de acción y condicionan los
efectos de dicha acción precisamente a que el legislador
haya satisfecho los contenidos de las normas superiores.
Éstas operan como esquemas para certificar la calidad
de las leyes, puesto que, ante la falta de concordancia
de las normas legislativas con estas normas superiores,
es posible que a través de vías de control las legislativas
sean expulsadas del ordenamiento jurídico.
11 D. LA NORMA JURÍDICA
Es importante distinguir entre el interés principal que

puede tener un teórico del Derecho en la identificación
de la norma jurídica, del que puede tener el legislador o
el técnico en legislación. El experto en teoría del Derecho
persigue fundamentalmente el propósito de identificar
la estructura formal de las normas, y consecuentemente
88
establecerá o bien un tipo de normas o bien una cla

sificación de ellas. En este sentido, Norberto Bobbio
sostiene que desde una posición propia para la teoría
general del Derecho, el criterio orientado a conocer la
estructura lógica de las normas es el apropiado. Esta
postura del maestro turinés no olvida la posibilidad
de construir diversos tipos normativos de acuerdo
con diversas categorías, por contenidos: sustanciales
y procesales; normas de comportamiento y normas de
organización; por órgano o fuente emisora: legislativas,
ejecutivas, consuetudinarias; por destinatario: primarias
y secundarias, o por la naturaleza y estructura de la
sociedad regulada: derecho estatal, canónico, internacio
nal, de familia, etc.36
Sin embargo, ¿cuál puede ser el interés del legislador en

el conocimiento de la norma? La forma para un teórico
del Derecho y para un legislador no es necesariamente
la misma. El concepto formal básico de la teoría del
Derecho es el de norma jurídica, y de la mano de este
concepto vienen las tipologías de normas que ofrecen
las diferentes teorías jurídicas. En cambio, el concepto
formal básico de la legislación es el de artículo y, a
partir de él los diferentes agregados que resultan, como
son el de, por ejemplo, capítulo o título, o también las
divisiones que surgen, como son las de, por ejemplo,
párrafo o inciso.
El legislador, aunque tienen en principio una perspectiva

formal diversa al del teórico del Derecho, no puede dejar
de lado la perspectiva formal de la norma que ofrece la
teoría del Derecho, habida cuenta que en todo caso, no
"crea artículos" con su tarea legislativa, sino normas
jurídicas. Sin embargo, la cuestión de la forma de las
J&Véase. Bobbio. NorbeJ\0, Teoría General del Derecho.Trad. Eduardo Rozo Acufia. Editorial De
bate, !". Reimp., Madrid. l992. pp. 141 y ss.
89
normas no es, en principio su preocupación básica, sino

los contenidos. Pero los contenidos entendidos desde el
punto de vista de los destinatarios, de los lectores de las
normas, en tanto que ellas son propuestas de solución
de problemas sociales. Son ofertas de solución para las
cuestiones sociales.
Luego, ¿cómo pueden clasificarse las normas jurídicas,

desde la perspectiva del legislador? La propuesta de
Kelsen parece quedar lejos de reportar una utilidad
suficiente para el legislador. Entender, como lo hace el
profesor vienés, que es adecuado el reducir la totalidad
de la complejidad del Derecho a un solo tipo de norma,
puede reportar utilidad para aprehender el objeto
de conocimiento científico del Derecho, pero no es la
mejor herramienta de trabajo para quien está aportando
soluciones a complejos y variados problemas sociales.
Quizá una perspectiva de tipología normativa en función
de los problemas a los que se enfrenta el legislador sería la
mejor. En realidad, aunque normalmente las leyes tienen
un objeto o persiguen un fin específico, sus contenidos
suelen ser de varios tipos. Por ejemplo, una ley que
establece los derechos de los discapacitados contiene
disposiciones que caen en la categoría de normas sobre
derechos, pero también contiene otras que están en la
categoría de normas de tipo orgánico.
También es importante distinguir entre el acto de ela

boración de una propuesta de clasificación de normas,
de otro que tiene el objetivo de crear una propuesta de
clasificación de leyes. En el segundo caso, parecería más
sencillo clasificar las leyes atendiendo a una previa o
paralela clasificación de las cuestiones sociales como,
por ejemplo, problemas de derechos de las minorías, o
problemas de índole económico, o problemas de salud.
De esta manera, una clasificación de problemas de tipo
90
social o político podría llevar a agrupar a las leyes en

esas categorías. Así, en la categoría de los problemas
de derechos de las minorías serían clasificables algunas
leyes, por ejemplo, la que establece los derechos de los
niños y las niñas, o la que establece la igualdad entre
los géneros, o la que fija el acceso de las mujeres a una
vida sin violencia; en cambio, en la categoría de leyes
que atienden problemas de índole económica estarían,
por ejemplo, la que establece mecanismos de protección
de los consumidores, o la que crea el Banco de México;
a su vez, en la categoría de leyes que se orientan a tratar
problemas de salud estarían leyes como la que determina
restricciones a los fumadores, o la que crea institutos
nacionales de salud, entre muchas otras.
91
1 CAPíTULO 111
¿ CóMO SE TRADUCE UNA
DECISIÓN POLÍTICA EN
NORMA JURÍDICA?
D gislativos, tres elementos exigen la atención del

esde el enfoque del posible éxito de los trabajos le
legislador:
a) El costo económico. Como se ha mencionado, no

existen acciones que no reporten algún costo eco
nómico, por tanto, es insoslayable su análisis.
b) La viabilidad política. En términos tanto de los apo
yos como de las resistencias al proyecto.
e) La eficacia normativa. Medida en función de los
mencionados elementos de impacto desde el siste
ma jurídico y, en sentido inverso, los que genere la
iniciativa al sistema jurídico.
Las preguntas que este apartado se orienta a formular

y contestar están en el tercero de los tres campos men
cionados. Recordemos la cruda realidad a la que se en
frenta el técnico en legislación cuando observa la manera
93
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? --------«
en que suele desarrollarse un proceso legislativo: la

elaboración de un texto legal es con enorme frecuencia
un proceso de negociación política que asumen y
desarrollan los políticos legisladores que representan
intereses diversos. La parte técnica o técnico-jurídica
con frecuencia queda olvidada o relegada a segundo
plano. Pero el dejar constancia de la manera en que
se confeccionan las leyes, no puede implicar el que se
abandone el trabajo técnico que apoye a los legisladores.
No porque se considere que esta labor técnica sustituirá
a la negociación política, sino porque puede muy bien
orientar los procesos de negociación, señalando mejores
caminos de legislación, o alertar a los legisladores sobre
riesgos o errores posibles en caso de aprobar algunas
propuesta normativas.
Por ello, este apartado ofrece algunas ideas que se

han desarrollado por el lado "de los técnicos" para el
mejoramiento del trabajo legislativo. Su conocimiento
es valioso y esperemos tiempos mejores para que los
legisladores incrementen la calidad de su trabajo con
apoyo en elementos técnicos.
1 A. ¿DE QUÉ MANERA SE TOMAN

LAS DECISIONES LEGISLATIVAS?
Pero esta nueva situación puede derivar en otro cues

tionamiento anterior a la traducción de una decisión
legislativa en ley, porque consiste en preguntarse cómo
integra el legislador su agenda legislativa, es decir,
cuáles son las decisiones legislativas. Creemos que esta
última cuestión está conformada por algunas acciones
legislativas de carácter obligatorio, en sentido jurídico, y
otras que no lo son.37 Como ejemplo de las primeras te-
.n Tomo en cuenta la exposición del Profesor Virgilio Andrade en el contexto del Seminario de
Téqlica Legislmiva realizado en la Ciudad de Chi!pancingo, Guerrero, para el Congreso del Estado
94
nemos de manera principal la obligación del Congreso de

la Unión de participar en la integración del Presupuesto
de Egresos, ya sea a través de la Cámara de Diputados en
el documento que constituye propiamente el Decreto de
Presupuesto de Egresos, y la Ley de Ingresos, tema que
compete a ambas Cámaras. También forman parte de
una agenda legislativa de carácter obligatorio las tareas
que el órgano reformador constitucional mexicano le
impone, con excesiva frecuencia, al legislador ordinario.
Un buen ejemplo de ello, reciente por lo demás, es la
gran "tarea" que en materia electoral, el constituyente le
dejó al legislador federal ordinario, a raíz de las reformas
constitucionales en esta materia, de noviembre de 2007,
en tanto que, según reportes sobre el tema, el Congreso
de la Unión habrá de impactar en 16 ordenamientos
secundarios.38 Este mismo impacto del legislador cons
titucional sobre legislaciones estatales tienen muchos
actos de reforma constitucional, constituyendo otros
casos de agenda legislativa obligatoria, por ejemplo,
en materia de la incorporación de la oralidad en juicios
penales. Podemos considerar también los casos en
los cuales la suscripción de tratados internacionales
por México conlleva la obligación de realizar acciones
específicas de carácter legislativo. Es el caso reciente, por
ejemplo, de la emisión de la Ley general para la igualdad
entre hombres y mujeres (publicada en el D.O.F. del 2
de agosto de 2006), o de la Ley general de acceso de las
mujeres a una vida libre de violencia (D.O.F. del 2 de
febrero de 2007), las cuales forman parte de un conjunto
de acciones legales positivas en materia de derechos
humanos, a las cuales se obligó México en instrumentos
internacionales signados por nuestras autoridades, tales
de Guerrero, los días 13 y !4 de abril de 2000. q11e desarrolló el tema de J¡¡ planeación legislativa,
versión en fotocopia.
:•• Véase la not�1 aparecida en el Suplemento Enfoque del Diario Reforma, Número 708, de 21 de
octubre de 2007.
95
como la Convención sobre la Eliminación de Todas las

Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW),
la Convención sobre los Derechos de la Niñez, la Con
vención Interamericana para Prevenir, Sancionar y
Erradicar la Violencia contra la Mujer (Belem Do Pará),
por mencionar los instrumentos que expresamente
contempla la propia Ley sobre la violencia contra las
mujeres en su artículo 5, fracción VIII.
Además de los ejemplos mencionados de acciones le

gislativas con carácter obligatorio, los legisladores pro
ponen acciones en otros campos de manera más libre.
En cada periodo legislativo, ya ordinario o extraor
dinario, los líderes parlamentarios manifiestan sus
"posicionamientos" en relación con cuál va a ser el
trabajo legislativo que pretende abordarse durante el
periodo correspondiente. Por ejemplo, la reforma fis
cal o la energética o la laboral, o bien algunos temas
que aparecen de manera circunstancial tales como la
de regulación del cabildeo ante el propio Congreso de
la Unión. Además de las cuestiones que interesan a los
grupos parlamentarios, los legisladores en lo individual
pueden tener su propia agenda, especializándose en
ciertas materias, por ejemplo, salud o energía o justicia,
o participando en varios temas a la vez, en tanto que la
pertenencia a las comisiones de dictamen legislativo, las
cuales son órganos especializados por materia, conllevan
un "parcelamiento" de temas legislativos.
La intervención del Poder Ejecutivo como impulsor de

temas dentro de la agenda legislativa no es para nada
menor. Sin llegar a los extremos en que antaño influían
los intereses legislativos del Poder Ejecutivo en las tareas
del Congreso, al día de hoy las iniciativas del ejecutivo
siguen teniendo un peso mayor en el trabajo congresio
nal. En ello influye también el efecto que provoca el sis-
96
tema nacional de planeación establecido en la Constitu

ción, vinculado con la presupuestación, toda vez que al
integrar los diversos documentos de la planeación, el
Ejecutivo impulsa impactos en el ordenamiento jurídico,
necesariamente. La disposición contenida en el artículo
10 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaría no dejan lugar a dudas del impacto de la
planeación y presupuestación en el trabajo del legislador
federal: "Artículo 10.- Los proyectos de iniciativas de leyes y
los reglamentos, decretos y acuerdos que formule el Ejecutivo
Federal, señalarán las relaciones que, en su caso, existan entre el
proyecto de que se trate y el Plan y los programas respectivos. "
De esta manera, el presupuesto, el sistema de planeación
y la legislación que resulte afectada por los planes de
gobierno, son tres acciones de gobierno que se encuentran
formal y funcionalmente enganchadas. El tema de
las relaciones entre el sistema nacional de planeación
que el Órgano Reformador Constitucional incorporó
a la Carta Magna en 1983 y el trabajo legislativo es de
enorme importancia, tomando en cuenta que el conjunto
más importante de políticas públicas que elabora cada
periodo presidencial está dentro del llamado sistema
nacional de planeación, el cual está integrado por el Plan
Nacional de Desarrollo y los diversos programas que
de él han de derivarse como los programas sectoriales
o los regionales o los especiales, así como la necesaria
relación de todos esos documentos con las cuestiones de
presupuestación.
111 B. ¿CóMO AYUDAR AL LEGISLADOR A ASUMIR

UNA DECISIÓN DE LEGISLAR Y TRADUCIR SU
DECISIÓN EN NORMA JURÍDICA?
Existe un conjunto cada vez más amplio de instrumentos

en apoyo a las tareas del legislador, orientado especí-
97
ficamente a transitar el proceso de tomar una decisión

de legislar a redactar un texto que convierta en norma
jurídica dicha decisión. El objetivo de estos documentos
se ha enfocado al mejoramiento de las leyes existentes.
El impulso por el mejoramiento de calidad de las leyes
se ha venido manifestando desde mediados del siglo
XX, en diversas latitudes, con crecientes avances, puesto
que al principio, por ejemplo, en Holanda, la atención
se enfocó en la redacción y en la correcta estructuración
de las leyes, y más tarde se instituyeron organismos
encargados de tareas técnicas orientadas al incremento de
la calidad de las leyes. Asimismo, surgió el movimiento
en pro de la reducción de la legislación,39 y en países de
la cultura anglosajona, la verificación técnica que llevara
a justificar la pervivencia de agencias gubernamentales o
su supresión, utilizando la figura de la sunset legislatíon,
como en el caso de la experiencia en el estado de Texas y
en otros más de la Unión Americana.40
Es conveniente considerar que los diversos documentos

enfocados a mejorar la calidad de la legislación a veces se
orientan a revisar un documento ya elaborado e incluso
publicado, es decir, una ley vigente, de manera que la
acción de control de la calidad legislativa es aquí una
evaluación expost. Pero los mismos documentos suelen
ser considerados y aplicados para realizar evaluaciones
exante, cuando el documento a revisión no alcanza
todavía la categoría de norma jurídica. A pesar de las
J9 Véase Yeennan, Gert-Jan, A Conceptual Frameworkfor the Quality oj Legislation, conferencia
dictada p(U'J. la delegación del Ministerio Indonesio de Asuntos Medioambientales, en la Universidad
de Maastricht el !2 de enero de 2004. Consú!tese el documento en http://amo.unimaas.nl/show.
cqi?did:::3089. La referencia de este documento y de algunos otros textos en técnica legislativa,
los he tomado, con provecho, del estudio elaborado por el Centro de Estudios Espinoza Yglesias
(CEEY) denominado Proyecto de Evaluación de leyes: criterios de evaluación, al cual haré refe
rencia más adelante.
"'° Con apoyo en los trabajos de la Texas :1· Sunset Advisory Comision. creada por la Texas Sume! Act.
El Estado de Texas había suprimido, hasta 1999,23 agencias gubernamentales, con un ahorro de 630
millones de dólares. Véase el sitio Around the World in 80 ídeas, patrocinado por el Adam Smith
!nstitllte,en www.adamsmith,orgf80ideas/ideaf4.htrn - 8k
98
limitaciones que tales instrumentos contienen, en tanto

que no indican cómo identificar y cómo abordar un
problema antes de la redacción de un texto legal que
pretenda resolverlo, reportan una invaluable utilidad al
legislador para calibrar los defectos o imperfecciones de
las leyes, así como señalar sus aciertos.
En lo que sigue voy a referirme a tres documentos de

importancia para el conocimiento de guías o directrices
para el mejoramiento de la calidad de las leyes. Dos de
ellos son de origen extranjero y un tercero es elaborado en
México. Uno es el Cuestionario Alemán o Cuestionario
Azul, elaborado en 1984, por el Gobierno Federal Alemán.
Otro es el resultado de trabajos de la Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), y un
tercero es el texto mexicano producto del esfuerzo del
Centro de Estudios Espinoza Yglesias (CEEY). Como se
verá, la semejanza entre ellos es grande. Sin embargo,
tienen algunas peculiaridades que ameritan el acerca
miento a cada texto por separado.
Voy a referirme en primer lugar a un documento que

ha sido considerado una referencia obligada en la lite
ratura sobre la calidad de la legislación, de manera
que resulta de utilidad particular para el trabajo del
técnico en legislación. Se trata de la Recomendación
de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico para el mejoramiento de la regulación que
contiene, como parte de ella, un listado de referencias
para la toma de decisiones en materia de regulación. La
recomendación data de 1995.41
" Véase el documento Recommendation of the Council of the OCDE on improving the Quallty
of Government Regulation (adopred on 9 March 1995) lncluding The OCDE Reference Checklist
for Regulatory Decision-Making, consultable en http://www.olis.oecd.org/olis/1995doc.nst/LinkTo/
NT000009E6/$FILE!PME5205.PDF
99
l
111 C. PERO, ¿POR QUÉ ES NECESARIO INCREMENTAR

LA CALIDAD DE LA LEY HOY EN DÍA?
La OCDE apunta a una variedad de razones que soportan

la necesidad de mejorar las leyes. Son particularmente
destacables, en nuestra opinión, las siguientes:
• El mejoramiento de la calidad de vida de los

gobernados se soporta en sistemas jurídicos
cada vez más complejos y con alcances
mayores.42
• La calidad de la función administrativa
tiene un apoyo básico en la calidad del sistema
normativo.
• El entorno de la acción de gobierno está
cambiando, en tanto que la economía supone
condiciones de mayor competencia, exigiendo
la liberación de cargas burocráticas para las
empresas.
• La calidad de las normas emitidas al interior
del Estado impacta en el contexto
internacional.
• La globalización y el impacto de la tecnología
han hecho obsoletas regulaciones estatales.
• Muchos contenidos normativos son ya
elaborados en un contexto internacional, lo
cual impacta en la legislación nacional.
• El aprendizaje legislativo se realiza en un
contexto de comunicación internacional.
• Es necesario enfrentar una variedad de
problemas, tales como:
•Crecientes costos de la regulación.
• Crecimiento de la regulación.
•Se trata de regular mejor, no necesariamente

de regular menos.
41 ldem. p. 1 1 . Véanse los Anexos UNO y DOS. que dan cuenta de cienos números sobre las leyes
que integran el orden jurldico federal mexicano.
100
..------ Luis Raigosa Sotelo 1
• Los estándares de la calidad de la

regulación:
lil D. ¿CUÁLES SON LOS PRINCIPIOS O

DIRECTRICES PRIMARIAS PARA
INCREMENTAR LA CALIDAD DE LA
LEGISLACIÓN, SEGÚN LA OCDE?
Consecuente con el diagnóstico apuntado, y con base

en la elaboración de 15 checklists elaboradas por 1 O
estados miembros de la OCDE, el Comité de Admi
nistración Pública de la OCDE, responsable del diseño
de esta Recomendación, estableció los siguientes prin
cipios, construidos a manera de preguntas y sus co
rrespondientes respuestas, para mejorar la regulación, a
los cuales les denominó Criterios de referencia para la toma
de decisiones en materia de regulación (The OCDE Referente
Checklist for Regulatory Decision-Making):
1. ¿El problema está correctamente precisado?

Enfatiza la OCDE que el problema ha de estar definido
con precisión, su naturaleza y magnitud, explicando
las causas que lo provocaron, así como los incentivos
y las entidades afectadas.
2. ¿Se justifica la acción de gobierno?

La acción de gobierno debe estar justificada tomando
en cuenta la naturaleza del problema, los beneficios
esperados y los costos en que se incurrirá, así como
en los mecanismos alternativos para enfrentar el
problema.
3. ¿La regulación es la acción de gobierno más adecuada?

La OCDE pone énfasis en la ponderación suficien
temente informada de los instrumentos de acción po-
101
lítica tanto regulatorios como no regulatorios, que

contemplen los costos, beneficios, efectos distributivos
y requerimientos administrativos, para dar respuesta
adecuada a esta pregunta, en un momento temprano
de la acción del órgano legislador.
4. ¿La regulación está jurídicamente fundamentada?

No menos importante es la debida fundamentación
jurídica de la acción de regulación, es decir, satisfacer
el principio de legalidad. Esto implica la existencia de
competencia del órgano sustentada adecuadamente
en disposiciones superiores, así como acorde con los
tratados y los principios jurídicos tales como la certeza,
la proporcionalidad y las exigencias procedimentales
aplicables.
5. ¿Cuál es el nivel de gobierno que debe participar?

El órgano emisor de las normas debe prestar especial
atención al momento de establecer los órganos com
petentes para actuar, tomando en cuenta el nivel más
apropiado o, en su caso, la necesaria coordinación en
tre varios de ellos.
6. ¿Los beneficios esperados justifican los costos de la regu

lación?
Los beneficios esperados son los argumentos para jus
tificar una acción de gobierno. Para tomar la decisión,
es necesario estimar el monto total de los costos y los
beneficios, así como de alternativas viables, expre
sadas en términos asequibles para quien tome la de
cisión.
7. ¿Se distribuyen los costos entre diversos grupos sociales

de manera transparente?
También requiere atención una transparente distri-
102
bución de los costos y beneficios entre la sociedad,

por razones de equidad.
8. ¿Laregulación está redactada de manera clara, consistente,

comprensible y es accesible por los destinatarios de ella?
Este principio enfatiza la necesidad de que los le
gisladores procuren que el texto legal y su estructura
estén elaborados de manera comprensible por los
usuarios potenciales de la norma.
9. ¿Se les ha brindado la oportunidad de participar en el

proceso de creación de la ley a todas las entidades inte
resadas en ella?
El proceso de elaboración de una ley ha de desarrollar
se de manera abierta y transparente, y abrirse a la
participación de los diversos grupos interesados, tales
como los sindicatos, los empresarios, la academia,
otras oficinas gubernamentales.
10. ¿Cómo obtener la aceptación de la ley?

El legislador requiere incorporar incentivos e institu
ciones para lograr la eficacia de la ley, para lo cual ha
de diseñar estrategias de implementación eficaces.
Cada uno de los diez criterios apuntados es desarrollado

y explicitado en la denominada checklist para la toma de ·
decisiones en materia regulatoria. Nosotros no vamos a
seguir en este momento el documento elaborado por la
OCDE, porque lo enlazaremos más tarde con el que fue
desarrollado por el CEEY. Pero antes de referirme al texto
del CEEY, el cual, como decimos, tiene una influencia
importante a partir del elaborado por la OCDE, me
detendré en el Cuestionario Alemán (CA), para identificar
sus contenidos y características que puedan resultar de
utilidad para la elaboración de proyectos de ley. Nos ha
103
l
parecido que si bien los textos de la OCDE y del CA son

análogos, porque los problemas de los legisladores en las
distintas latitudes son similares y la metodología para
abordarlos también son semejantes, el texto alemán pone
un cierto énfasis mayor en los aspectos previos al trabajo
de redacción original de un texto, o al trabajo de análisis
de un texto legal como proyecto o en calidad de norma
vigente, y por ello, ofrecemos primero la referencia a este
texto alemán.
11 E. LAS DIRECTRICES PARA LEGISLAR

SEGÚN EL CUESTIONARIO ALEMÁN 43
Comentemos los contenidos del Cuestionario Alemán.

Como ocurre con el de la OCDE, este texto presenta un
conjunto de diez cuestiones o grandes criterios. Cada
uno de ellos desgrana diversas cuestiones a atender en
el correspondiente rubro.
111 CuESTióN 1.
¿Es realmente necesario hacer algo?

1 . 1 ¿Cuál es el objetivo de alcanzar?
1.2 ¿De dónde proceden las reivindicaciones;
cuáles son las razones que se invocan?
1.3 ¿Cuál es, por otra parte, la actual situación
jurídica y de hecho?
1.4 ¿Qué efectos se han constatado?
1 .5 ¿Qué nuevos acontecimientos -por ejemplo,
en economía, ciencia, técnica y
jurisprudencia- están relacionados de un
modo especial con el problema?
4-'
El texto está tomado de "La situación de la técnica legislativa en Costa Rica'·, elaborado por Hugo
Alfonso Mufíoz Quesada, en la compilación La técnica legislativa en Centroamérica y Re¡níblica
Dominicana. Instituto Interamericano de Detechos Humanos. UPD/OEA, Serie Parlamentos y De
mocracia. 200 l .
104
1.6 ¿Cuál es el número de personas afectadas y

el de casos que deben ser resueltos en la
práctica?
1.7 ¿Qué ocurre si nada ocurre? (Por ejemplo,
probablemente se agravará el problema, o
bien éste permanecerá sin cambios; se
resolverá sin la intervención del Estado
-por el tiempo o por Jos mecanismos de
autorregulzdón de las fuerzas sociales ¿Qué
consecuencias son esperadas ante la falta de
acción?)
Comentario 1.
Sería ingenuo suponer que Jos listados de cuestio
namientos son una varita mágica para que, con ella,
cualquier legislador pueda elaborar un proyecto de
ley para resolver cualquier problema jurídico. Sin
embargo, los listados incorporan un conjunto de
cuestiones muy congruentes que orientan el trabajo
de quien se enfrenta con el problema de atender un
problema social mediante la posible emisión de una
ley.
Los primeros pasos para enfrentarse con una po

sible acción legislativa se orientan naturalmente a
conocer la cuestión problema. Es decir, ¿cuál es el
problema, sus magnitudes, características, causas,
efectos, objetivo a alcanzar? Pero, desde el inicio, el
problema no es visto como tal, como un problema sin
un marco de análisis, porque se trata precisamente
de una cuestión sobre la cual se ha contemplado la
posibilidad de legislar. Es por eso que las preguntas
atinentes a la pretendida cuestión abordan diversas
consideraciones básicas.
105
l
Como parece evidente, la intención del CA desde

la pregunta 1 es la de que al legislador le quede claro
que la acción legislativa es realmente indispensable.
Esto se ve reforzada en la cuestión final que sugiere se
formule el legislador y conteste en consecuencia: (1.7)
¿Qué ocurre sí nada ocurre? Por ejemplo, probablemente
se agravará el problema, o permanecerá inalterado, o
se resolverá sin la intervención del Estado por el paso
del tiempo o por los mecanismos de autorregulación
de las fuerzas sociales, etcétera.
Por otra parte, las preguntas que contesta el CA son muy

especificas, y sugieren la realización de estudios concretos
para contestarlas. Véanse, por ejemplo, las siguientes:
1.1 ¿Cuál es el objetivo de alcanzar?

1.2 ¿De dónde proceden las reivindicaciones;
cuáles son las razones que se invocan?
1 .3 ¿Cuál es el número de personas afectadas y
el de casos que deben ser resueltos en la
práctica?
Supone el propio cuestionario que en esta etapa de análisis

se integraría la participación de especialistas no sólo en
Derecho sino también de otras ramas del conocimiento,
en tanto que deben resolverse otras cuestiones:
1.4 ¿Cuál es, por otra parte, la actual situación

jurídica y de hecho?
1.5 ¿Qué nuevos acontecimientos -por ejemplo,
en economía, ciencia, técnica y
jurisprudencia- están relacionados de un
modo especial con el problema?
1.6 ¿Qué efectos se han constatado?
No parece difícil imaginar que la aplicación de estos

criterios de manera previa al abordaje de posibles solu-
106
o------ Luis Raigosa Sote!o 1
dones tendría que aportar un adecuado soporte infor

mativo para que el legislador tome las decisiones
adecuadas. Supone, naturalmente, un tratamiento de la
información lo más completa y certera posible.
El hilo conductor del punto de arranque del CA parece

ser la respuesta a la pregunta muy elemental de si es
necesario que algo se haga, si el problema en cuestión
realmente amerita que alguien deba responder, deba
actuar. Si el conocimiento allegado no permite responder
afirmativamente, entonces, sin más, habría que abortar
la empresa legislativa.
El legislador debe averiguar no sólo las características

del problema en cuestión, las causas de él, sus efectos,
qué argumentos formulan quienes reivindican la
exigencia de acción legislativa, la situación jurídica y la
situación de hecho, los avances en el conocimiento que
afecten al problema, el universo de personas a las cuales
les afectará. También el legislador, con el conocimiento
adquirido sobre el problema ha de contestar a una
pregunta final: si no se actúa, ¿el problema se agrava,
o se resuelve de manera "natural", por la sola acción
social, sin intervención estatal?
11 CUESTIÓN 2.
¿Cuáles son las alternativas?

2.1 ¿Cuál es el resultado del análisis del
problema: dónde radican sus causas?
¿Qué factores pueden ser influidos?
2.2. ¿Con qué instrumentos de actuación,
generalmente apropiados, puede lograrse
el objetivo perseguido en su totalidad, o
bien con algunas limitaciones que sean
justificables? (Por ejemplo, también: medidas
107
l
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? -------..
para una aplicación y ejecución más eficiente

de las disposiciones normativas existentes;
relaciones públicas, acuerdos, programas
de incentivación; estímulo y apoyo a una
auto-asistencia que pueda esperarse de
un modo razonable de parte de los afectados;
solución por parte de los tribunales.)
2.3. ¿Cuáles son los instrumentos más propicios
considerando, especialmente, los aspectos
siguientes:
Gastos y cargas para los ciudadanos y la
economía;
Eficacia (entre otros: seguridad de acierto,
grado y probabilidad de la obtención de
objetivos); Costos y gastos de los erarios
públicos;
Repercusiones sobre las normas existentes
y los programas previstos; Efectos
secundarios, consecuencias;
Comprensión y aceptación por parte de los
destinatarios y de los responsables de la
ejecución de las disposiciones.
2.4. ¿Mediante qué actuación pueden evitarse
nuevas disposiciones normativas?
Comentario 2.
La opción de no intervención apunta como una alter
nativa o solución al problema. Todavía no se responde
afirmativamente si el legislador "ha de hacer algo",
incluso no hay respuesta a la cuestión de si es trabajo
del legislador o bien puede apuntarse a soluciones al
ternativas no legislativas. Pero el legislador ha de res
ponder la posibilidad de enfrentar el problema con
otros instrumentos: medidas para mejor aplicar la ley
108
p----- Luis Raigosa Sotelo 1
vigente, proveer mejor información, autorregulación,

esquemas de incentivos, soluciones por tribunales.
Las preguntas del CA son específicas, muy concretas.

Desde este momento de análisis, CA se pregunta acerca
de consecuencias del instrumento a asumir:
2.3. ¿Cuáles son los instrumentos más propicios

considerando, especialmente, los aspectos
siguientes:
Consecuencias jurídicas, en el sistema: Repercusiones so

bre las normas existentes y los programas previstos.
Cumplimiento de norma: eficacia (entre otros: seguridad
de acierto, grado y probabilidad de la obtención de ob
jetivos); efectos del instrumento a considerar: gastos y
ca:gas para los ciudadanos y la economía; aplicabilidad:
comprensión y aceptación por parte de los destinatarios y
de los responsables de la ejecución de las disposiciones?
En nuestro medio también es de atenderse la práctica de

observar experiencias y soluciones a problemas seme
jantes, tanto nacionales como extranjeras.
Todos estos cuestionamientos son, en el CA, previos a

tomar una decisión de legislar, ya que incluye la pre
gunta:
2.4. ¿Mediante qué actuación pueden evitarse

nuevas disposiciones normativas?
Incluso el planteamiento es previo a considerar quién

debe asumir la carga de legislar. El CA continúa con el
estudio del problema porque no ha entrado todavía a
contestar la pregunta sobre si está en condiciones de
realizar una acción legislativa.
109
• CUESTIÓN 3.
¿Debe actuar la Federación?

3.1. ¿Puede ser conseguido el objetivo de la
actuación -total o parcialmente- por los
Uinder, Municipios u otras entidades
públicas con los medios que ya se hallan
a su disposición?
3.2. ¿Por qué debe actuar la Federación?
(Por ejemplo, ¿cuál es la razón invocada
para fundamentar la necesidad de preservar
la homogeneidad de las condiciones de vida
de acuerdo con el art. 72, apartado 2°, núm. 3
de la Ley Fundamental?)
3.3. ¿En qué medida deben ejercerse las
competencias de la Federación?
Comentario 3.
El legislador debe observar las cuestiones de com
petencia con enorme rigor. Las tres preguntas de
este punto 3 son cuestiones que con cuidado buscan
mantener el respeto de los órdenes locales frente al
nacional, o la consideración de que el tema afecta a
la población en general y no sólo a una de sus partes
integrantes. Asimismo, si la respuesta a la cuestión
3 es afirmativa, todavía se avanza a preguntarse
sobre los límites del ejercicio de las competencias
federales.
• CUESTIÓN 4.
¿Debe elaborarse una Ley?

4.1 ¿Se hallan las cuestiones que deben ser
objeto de regulación bajo reserva de Ley
110
(teniendo en cuenta la teoría según la cual

todo lo que es esencial debe ser regulado
por Ley)?
4.2 ¿Es la cuestión objeto de la regulación
tan importante que, por otras razones,
deba reservarse al Parlamento?
4.3 ¿En qué medida no es necesaria una Ley
formal: Es necesario que la regulación se
haga mediante Decreto Legislativo?
¿Por qué no es suficiente un reglamento
administrativo o, eventualmente, un acto
normativo de un organismo federal?
Comentario 4.
No es sino hasta este cuarto paso en donde el CA
aborda el tema del tipo de respuesta que la Federación,
o algún otro ente competente, ha de emprender. Hasta
este momento del análisis aflora si se está frente a un
tema reservado a la acción parlamentaria -reserva de
ley-, o al contrario, si, aún aceptando la necesidad de
acción de autoridades federales, puede abordarse la
cuestión por vía reglamentaria o de acto normativo
de otro organismo federal no parlamentario.
• CUESTIÓN 5.
¿Hay que actuar ahora?

5.1 ¿Cuáles son las circunstancias y las
relaciones existentes entre ellas que todavía
deben ser investigadas? ¿Por qué, a pesar de
ello, se debe adoptar ahora una regulación?
5.2 ¿Por qué, en lugar de esperar, no puede
incorporarse en el mismo procedimiento
legislativo -por ejemplo, mediante una
111
entrada en vigor escalonada- otra necesidad de

modificación y de regulación que ahora ya es
previsible?
Comentario 5.
El quinto paso de CA inquiere sobre el momento
adecuado para legislar. Se trata de averiguar si es
correcto emprender un acto legislativo sin contar
con todos los elementos de información requeridos,
e incluso de incorporar disposiciones previsoras de
nuevas regulaciones a futuro.
• CUESTIÓN 6.
¿Es necesario que la regulación tenga la amplitud pre

vista?
6.1 ¿Está exento el Proyecto de enunciados
programáticos innecesarios o de
descripciones de objetivos superfluas?
6.2 ¿Puede limitarse la extensión de la
regulación (diferenciación y tratamiento
detallista) mediante una formulación más
general (tipificación, generalización,
conceptos jurídicos indeterminados,
cláusulas generales, concesión de un margen
de discrecionalidad)?
6.3. ¿Pueden dejarse los detalles, y las
modificaciones previsibles, a los encargados
del desarrollo normativo (Land o Federación)
o ser recogidos en reglamentos
administrativos?
6.4 ¿Se encuentran ya regulados los mismos
casos en otros lugares, especialmente en
norma de rango superior (¡Doble regulación
112
que puede ser evitada!)? Por ejemplo por:

Un Tratado Internacional de aplicación
directa;
Un reglamento de la Comunidad Europea;
Una Ley Federal (en relación con los
reglamentos federales proyectados);
Disposiciones de rango inferior (en relación a
disposiciones administrativas de carácter
general en proyecto).
6.5 ¿Existen reglas técnicas (como las DIN,
entre otras) sobre el mismo objeto de la
regulación?
6.6 ¿Cuáles son las regulaciones ya existentes
que se verán afectadas por las disposiciones
previstas? ¿Es posible prescindir de ellas?
6.7 ¿Se ha comprobado el alcance de la
regulación más allá de la necesidad concreta
y en relación con las reformas de
disposiciones normativas en curso?
Comentario 6.
El apartado 6 del CA se orienta a identificar el
impacto normativo de la ley a emitir. Este impacto se
manifiesta en una doble dirección, por una parte, al
entrar en un sistema normativo, otros ordenamientos
proyectan sus contenidos en los del texto legal en
elaboración. Esto alerta para que se eviten problemas
de enfrentamiento normativo, Por otra parte, en
relación con los propios contenidos de la ley, en tanto
que habría que evitar enunciados innecesarios, o
bien cuidar la extensión normativa de los enunciados
incorporados a la ley; ya que pueden ser desarrollados
por otras fuentes. Finalmente, se aconseja cuidar el
impacto normativo en otras disposiciones de rango
inferior.
113
• CUESTIÓN 7.
¿Puede limitarse el período de vigencia?

7.1 ¿Se necesitará la regulación sólo durante
un período de tiempo que ya es previsible?
7.2 ¿Se justifica una "regulación experimental"
temporalmente limitada?
Comentario 7.
Los criterios de la Cuestión 7 llaman la atención
porque incorporan la posibilidad de la fijación de
límites temporales a la ley. Pone en la mesa una cuestión
de la mayor importancia, En el fondo de este par de
cuestiones atinentes al periodo de vigencia de la ley,
se anuncia una crítica profunda a las características
esenciales de la ley en los términos en que el estado
liberal de Derecho lo estableció, siguiendo al profesor
Zagrebelsky, en tanto que la ley es la expresión de la
voluntad del legislador, sustentada en la razón, de
la cual se predica la generalidad y la abstracción, la
sistematicidad y la plenitud. Las características de
generalidad y abstracción se soportan en el principio
de igualdad, en tanto que la generalidad se refiere a
los sujetos a los cuales está destinada la ley, mientras
que la abstracción mira hacia la "generalidad en el
tiempo", o podríamos decir, igualdad en el tiempo, en
tanto que la abstracción "consiste en prescripciones
destinadas a valer indefinidamente", y, por ello, la
abstracción "es enemiga de las leyes retroactivas,
necesariamente 'concretas, como también es enemiga
de las leyes ' a término', es decir, destinadas a agotarse
en un tiempo breve y, en fin, es enemiga de la
modificación demasiado frecuente de unas leyes por
otras" .44 Sin embargo, la evolución de las sociedades
'"' Véase. Zagrebelsky, Gustavo, op. Cit., pp. 29 y ss.
114
contemporáneas y de manera particular el nacimiento

de la forma constitucional del Estado, ha llevado a
una pérdida del sentido que antaño tenía la ley, como
eje del derecho y depositaria de los derechos de los
ciudadanos. La ley no parece ser más la depositaria de
los derechos, o no de los fundamentales, en tanto que
éstos se encuentran establecidos en una Ley Superior,
la constitución. La dualidad constitución -depositaria
de derechos fundamentales- y leyes, frutos principal
de la democracia, expresa una relación difícil de
delimitar pacíficamente, cuyos dos elementos han
de coexistir: "En el contexto europeo, presentar los
derechos individuales como fundamento absoluto de
la vida colectiva aparecería, ciertamente, como una
excesiva desvalorización de la ley y una hipertrofia
de la jurisdicción, en detrimento de la libertad y
espontaneidad de la vida propiamente política y de
los derechos que son función de la misma. Nótese que
las constituciones europeas hablan de la democracia si
no antes que de los derechos, al menos junto a ellos.45
Ponemos el énfasis en la pérdida de la posición

jurídica excluyente de la ley frente a otras fuentes
del derecho, y con esa pérdida, la de la característica
esencial y definitoria de la abstracción de la ley. No
es que las leyes no sean ya más abstractas, sino que
no puede llamar a arrebato la existencia de leyes
de vigencia temporal, en tanto que son emitidas
para resolver cuestiones o problemas también tem
porales. Por ejemplo, la legislación de Canadá o
Australia establecen limitaciones temporales a su
respectiva legislación en materia de terrorismo, o la
Ley Fundamental de Bonn fija un término de 6 meses
para la legislación que sea emitida en situaciones de
emergencia 46
•s ldem, p. 60.
46 Véase http://en.wikipedia.org/wiki/Sunset_provision, consulta realizada el 3 de abril de 2008.
115
En todo caso, el Cuestionario Alemán alerta al

técnico sobre la posibilidad de fijar límites temporales
a la ley.
11 CuEsTióN 8.
¿Se aproxima la regulación al sentir de los ciudadanos

y escomprensible?
8.1 ¿La nueva regulación será recibida con
comprensión por los ciudadanos, y estarán
dispuestos a aceptarla?
8.2 ¿Por qué son imprescindibles las limitaciones
a los márgenes de libertad o las obligaciones
de cooperación previstas? Por ejemplo:
Prohibiciones, sumisiones obligatorias a
autorización y obligaciones de declarar;
Necesidad de comparecencia personal ante
las autoridades;
Obligaciones de solicitud formal, de aportar
información o pruebas;
Sanciones o multas;
Otras cargas.
¿Pueden ser sustituidas por cargas menos
gravosas? Por ejemplo: Obligación de
declarar en lugar de prohibición con reserva
de autorización.
8.3 ¿En qué medida pueden ser armonizadas
las condiciones de existencia de derechos,
o los procedimientos de autorización o
de otorgamiento de consentimiento, con las
existentes en otras materias jurídicas y
reducirse de tal modo que requieran un
mínimo de gasto y de tiempo?
8.4 ¿Pueden los afectados comprender la
regulación en lo que respecta a las palabras
empleadas, la construcción y la longitud
116
de las frases, longitud de las disposiciones

individuales, y sistemática, lógica y abstracción?
Comentario 8.
No deja de llamar la atención en esta Cuestión 8
la consideración de los límites entre el mundo de la
decisión política y el campo en donde predomina lo
jurídico. Esta Cuestión nos orienta a preguntarnos
acerca de la percepción y la recepción de las normas
por los ciudadanos. No sólo alerta sobre el uso
prudente y adecuado del lenguaje jurídico, pensado
en términos del "lector" del mensaje jurídico quien se
verá obligado a entender la ley (cuestión 8.4). Exige
también que el legislador justifique las "molestias
legales" que la ley provocaría al ciudadano en tanto
que van a limitarle su libertad, y sugiere que el uso
de instrumentos legales que afecten al ciudadano se
haga aligerando cargas al gobernado. Le pide, además
que considere la aceptación de la ley por el ciudadano
(punto 8.1)
• CUESTIÓN 9.
¿Es practicable la regulación?

9.1 ¿Es suficiente una regulación contractual, de
responsabilidad civil o cualquier otra
regulación civil para poder evitar así un acto
de ejecución de la administración?
9.2 ¿Por qué no es posible renunciar a nuevos
controles o a actos administrativos
individuales (o al recurso a un tribunal)?
9.3 ¿Se pueden seguir directamente las
disposiciones escogidas? ¿Permiten
117
esperar la mínima necesidad posible de actos

individuales de ejecución de la normativa?
9.4 ¿Se pueden imponer las normas
administrativas imperativas y prohibitivas
con los medios ya existentes?
9.5 ¿Se puede renunciar a disposiciones
normativas especiales sobre procedimiento
y protección jurídica? ¿Por qué no son
suficientes las disposiciones generales?
9.6 ¿Por qué no se puede renunciar a:
Regulaciones relativas a la competencia y
organización;
Nuevas autoridades, comisiones consultivas;
Reservas de una participación posterior;
Deberes de elaboración de informes,
estadísticas oficiales;
Procedimientos técnico-administrativos
(p. ej. formularios o manuales)
9.7 ¿Qué autoridades u otros organismos
deberán asumir la ejecución?
9.8 ¿Qué conflictos de intereses pueden
esperarse entre los responsables de la
ejecución?
9.9 ¿Se concede el margen de discrecionalidad
necesario a los responsables de la ejecución?
9.10 ¿Cuál es la opinión de las autoridades
y demás responsables de la ejecución
sobre la claridad de la finalidad que persigue
la regulación y sobre la tarea que les
corresponde en la ejecución?
9.11 ¿Ha sido previamente ensayada la
regulación prevista con la participación
de los órganos responsables de la ejecución
(técnica de simulación)? ¿Por qué no? ¿Con
qué resultado?
118
Comentario 9.
Varios puntos de gran interés contiene esta Cuestión 9.
En primer lugar, parece que la materia civil "lleva
mano", pues si basta para resolver el problema al cual
se enfrenta el legislador antes que hacer incorporar
un "acto de ejecución" de la administración, hay que
preferir la vía civil (Punto 9.1).
Por otra parte, aboga de nuevo por una saludable
autolimitación de órganos de gobierno porque pide
una justificación de la incorporación de nuevos
controles o actos administrativos individuales sobre
los gobernados (Punto 9.2).
Seguidamente, pide que el legislador indague si no
haría falta algo más que la mera emisión de la nueva
disposición legal y además, si la nueva disposición
genera sólo una molestia lo mínimo necesaria para
conseguir el objetivo (Punto 9.3 ).
Paralelamente, y se entiende con propósitos de

economía legislativa solicita que se averigüe sobre la
posible aplicación de normas y medios ya existentes
en los casos de normas administrativas imperativas
y prohibitivas; así como si es suficiente remitir a
disposiciones sobre procedimiento ya existentes, así
como a disposiciones que protegen al ciudadano,
o bien si haría falta emitir otras, en cuyo caso sería
necesario justificar su emisión; en esta misma línea,
exige que se justifique por el legislador la necesidad
de emitir normas relativas a competencias, creación
de nuevas autoridades, obligaciones de presentar
informes, entre otras cuestiones más. (Puntos 9.4, 9.5
y 9.6).
En materia de órganos encargados el cumplimiento
de la ley, no sólo exige que se precisen los órganos
competentes para ejecutar la ley, también alerta sobre
119
la previsión de posibles conflictos de intereses entre

los órganos responsables de la ejecución de la ley. En
el mismo sentido advierte acerca de la necesidad de
considerar márgenes de discrecionalidad a los órganos
competentes para la ejecución de la ley (Puntos 9.7,
9.8 y 9.9).
Indica también la conveniencia de consultar a los
órganos responsables de aplicar la ley, como etapa
o requisito para elaborar la norma (Punto 9.10) Por
último,inquiere acerca de la posibilidad de "ensayar" la
norma, con los órganos responsables de la ejecución
• CUESTIÓN 10.
¿Es razonable la relación costos/beneficios?

10.1 ¿Cuál es la cuantía previsible de las cargas
económicas sobre los destinatarios u otras
personas afectadas? (Proceder a su
estimación, si es posible, o como mínimo
describir someramente su naturaleza e
importancia).
10.2 ¿Se puede exigir razonablemente a los
destinatarios la carga adicional
-especialmente a las pequeñas y medianas
empresas?
10.3 ¿Cuál es el importe de los costos y de los
gastos adicionales para los presupuestos de
la Federación, de los Lander, y de los
Municipios? ¿Qué posibilidades de cobertura
de los costos adicionales existen?
10.4 ¿Se han realizado estudios sobre la relación
costos/beneficios? ¿Por qué no? ¿Con qué
resultado?
10.5 ¿De qué modo deberán averiguarse después
de la entrada en vigor de la regulación su
120
eficacia, sus costos y, eventualmente, sus efectos

secundarios?
Comentario 10.
La Cuestión 10 apunta a un elemento de creciente
importancia, en tanto que incorpora una variante en
el trabajo legislativo que ha adquirido una dimensión
mayor: la identificación de los costos de la ley. Los puntos
a considerar se refieren no sólo a cuánto cuesta la ley,
sino quién es la persona o particular afectado por ella
que deberá soportar dicho costo. Por otra parte, exige la
previsión de costos para el erario y cuál de los distinto
órdenes de gobierno habrá de soportarlos (Puntos 10.1,
10.2 y 10.3)
Finalmente, apunta a que se evalúe la ley, tanto su efi
cacia, sus costos y sus efectos secundarios (Punto 10.5).
1 F. RECOMENDACIONES PARA EL LEGISLADOR

SEGÚN EL CENTRO DE ESTUDIOS
ESPINOZA YGLESIAS
Hasta aquí el análisis del Cuestionario Alemán. Pasemos

ahora a comentar los criterios de CEEY. Como habíamos
dicho, es clara la relación entre el Cuestionario de
la OCDE y el del CEEY. Por tanto, no voy a seguir el
camino de traducir los contenidos de este documento
seminal de la OCDE, porque ya contamos con el
valioso desarrollo de estos temas en el trabajo que ha
desarrollado el Centro de Estudios Espinoza Yglesias
(CEEY) orientado a la evaluación de proyectos legales
en general, que lleva por título: Proyecto de evaluación de
leyes: criterios de evaluación. Hay que resaltar que ambos
documentos tienen algunas diferencias y desarrollos
121
que no los convierte en idénticos, como, por ejemplo, el

hecho de que el del CEEY tiene nueve rubros o cuestiones
generales, mientras que el de la OCDE, como hemos
visto, desarrolla 10 cuestiones. Pero en ambos casos, se
trata de documentos fundamentalmente orientativos de
la acción del legislador, que pueden alcanzar el rango de
guías o directrices o reglas técnicas, pero no se trata de
normas vinculantes en el trabajo del legislador. Tampoco
está de más recordar que estas listas de cuestiones a
considerar en el trabajo legislativo son aplicables tanto
de manera previa o posterior al trabajo legislativo.
Por tanto, en lo que sigue voy a apoyarme en el docu

mento del CEEY, porque además lo conocemos con
detalle por haber tenido la oportunidad de aplicarlo en
algunos procesos de evaluación de iniciativas legales,
y porque reconozco que se trata de un documento bien
elaborado." Con base en dicho documento creo que será
provechoso conocer y analizar sus contenidos, en tanto
que representan un valioso instrumento de evaluación
legislativa. Sin embargo, me referiré con anterioridad a
otro documento que me parece muy digno de analizar,
por tratarse de una versión muy acabada de técnica
legislativa, elaborada en el contexto del gobierno ale
mán, y porque de su análisis es posible desprender pro
vechosas aportaciones en la línea de discusión de este
apartado, es decir, en el proceso de encontrar algunas
orientaciones para el trabajo del legislador.
47 Eldocumento lleva la fim1a del Centro de Estudios Espinoza Y glesias, pero no creo cometer una
indiscreción si manifiesto aquí que fue elaborado por el especialista en técnica legislativa Reyes
Rodríguez. con quien discutimos los contenidos de este documento.
122
Los criterios de evaluación

legislativa del CEEY
1. Definición del problema.

Se describe adecuadamente la naturaleza y la mag
nitud de los problemas.
Se identifican las causas principales.
Se determina la relación metas-medios.
Se definen los grupos a los que afectará la norma y lo
básico de su dinámica social.
Se llevó a cabo una consulta con las principales par
tes interesadas (grupos ciudadanos, áreas adminis
trativas, especialistas, etc.).
Se permitió una influencia real de los consultados.
2. Alternativas y soluciones propuestas.

Se incluye una justificación de la acción estatal.
Se explicitan las consecuencias en caso de que no inter
venga el Estado.
Los objetivos y efectos esperados están bien definidos.
Es la mejor respuesta disponible. ¿Se podría enfrentar
el problema con otros instrumentos? (no hacer nada,
mejor aplicación de la ley vigente, proveer información,
auto regulación, esquemas de incentivos, etc.).
De entre las alternativas jurídicas, es la mejor.
De entre las alternativas técnicas, las acciones espe
cíficas propuestas parecen las más pertinentes.
La regulación retoma enfoques o políticas aplicados
exitosamente en circunstancias análogas (tanto en
nuestro país como en el extranjero).
No se cuenta con medidas alternativas de menor costo
¿Se reducen satisfactoriamente los efectos colaterales?
¿Es adecuada la amplitud de la ley?
123
3. Aspectos legales.
La legislación es compatible con los principios gene
rales del Derecho y la Constitución.
La legislación es compatible con el resto de la legis
lación nacional y con los tratados internacionales que
obligan a México.
La exposición de motivos es adecuada (incluye mo
tivación, fundamentación e impacto normativo).
Se establecen procedimientos legales justos (justicia
procedimental), que garanticen los aspectos funda
mentales del debido proceso, den voz a los interesados
y, de ser necesarios, creen espacios claros de mediación
o negociación.
Se especifican los ordenamientos jurídicos que están
relacionados con la propuesta.
Se evitan artículos y disposiciones redundantes.
Las competencias de los niveles de gobierno y las
facultades de las autoridades involucradas en la ejecu
ción de la ley son acordes al ordenamiento vigente.
Se establecen criterios de interpretación que deben
guiar a la autoridad al aplicar la regulación.
La nueva ley recoge armónicamente criterios ya ex
presados por los tribunales federales (la Corte en
especial).
Se consideran reglas de transición apropiadas.
4. Simplicidad, claridad, accesibilidad.

¿El texto es claro y explicita las disposiciones?
¿Se están respetando los criterios específicos de cada
categoría legal para la redacción?
¿Se respeta el orden lógico de las disposiciones?
¿Se han respetado las reglas de partición interna?
¿Se especifican con claridad las reglas principales y
las excepciones?
Lenguaje:
No existen contradicciones entre las definiciones de
cada categoría.
124
,_.--- Luis Raigosa Sotelo 1
De ser el caso, ¿la ley modificante utiliza los mismos

términos que la ley modificada?
¿El estilo es unívoco, breve y simple?
¿Se respetan los criterios de paridad entre sexos en el
lenguaje?
¿Resultan claramente identificados los destinatarios
de la norma?
Las leyes deben difundirse ampliamente y estar a la
mano de los interesados.
5. Impacto anticipado: costos y beneficios.

Se percibe una apreciación correcta del grado de im
pacto (positivo y negativo) en: grupos sociales, sec
tores económicos (los consumidores sobre todo) y
áreas geográficas afectados.
Es correcto el balance general de costos (de cum
plimiento, administrativos, presupuestales) y benefi
cios (económicos, de salud, ambientales, de protección
al consumidor).
Hay una ponderación acertada de los efectos (de
corto 1 largo plazo y directos 1 indirectos).
El resultado de un examen básico de competencia
es satisfactorio (poder de mercado de las principales
firmas, efecto mayor en algunas empresas, posibles
aumentos de los costos de entrada).
Los impactos en las pequeñas empresas son positivos
y, de no serlo, se justifican adecuadamente.
Desarrollo sustentable: la nueva regulación respeta
el medio ambiente (emisiones tóxicas, cuidado del
agua, cuidado de la biodiversidad). .. .
Consecuencias en la seguridad pública: ¿se verá

afectada la tasa de criminalidad?, ¿se crean oportu
nidades de conductas ilícitas?
125
Temas sociales a considerar cuidadosamente:

• Igualdad de género.
• Comunidades rurales.
• Discapacitados.
• Adultos mayores.
• Grupos de escasos ingresos.
• Generación de redes y cultivo de cultura democrá
tica.
6. Factibilidad, instrumentación y aplicación.

Factibilidad:
Se determina cuáles serán y qué facultades tendrán
los órganos ejecutivos involucrados (de ser el caso, se
justifica apropiadamente su creación).
Se precisa su relación con otros órganos.
Se incluyen claramente disposiciones de control.
Instrumentación y aplicación:
Identificación expresa de los requisitos y documentos
requeridos que se crean, modifican, eliminan o man
tienen.
Los medios para asegurar el cumplimiento (inspec
ciones, verificaciones, pruebas de laboratorio, etc.)
son correctos.
Se fijan los tiempos de implementación.
En general, es correcta la apreciación de requerimientos
como recursos presupuestales, infraestructura física
y humana, y esquemas administrativos mínimos.
Lasautoridadesresponsablesdeformularlaregulación
y de aplicarla deben justificar sus decisiones y rendir
cuentas a la ciudadanía.
7. Congruencia presupuestaria
La regulación especifica adecuadamente la manera
en que se financiará.
126
Se cuenta con recursos suficientes para implementar

la regulación.
8. Cumplimiento: sanciones y monitoreo.

La formulación es simple y precisa.
El número de excepciones es el mínimo posible.
Se especifica cómo se verificará que la regulación se
observe (detección de conductas ilegales).
¿Qué sanciones se contemplan?, ¿a quiénes, por cuáles
conductas?, ¿se aclara cómo y quién las aplicará?
¿Las sanciones son proporcionales a las faltas?, ¿in
centivan (estimulan o refrenan) realmente la conducta
esperada?
Los procedimientos para exigir el cumplimiento son
claros, fáciles de identificar, accesibles y de tramitación
expedita.
¿Se establece un mecanismo para presentar incon
formidades?
Se involucra a los poderes de vigilancia y observancia
de la ley (como la policía y la procuraduría).
9. Criterios de evaluación ex post

Se establecen los elementos a evaluar a partir de los
objetivos y resultados esperados.
Se especifica si la evaluación será parte de la ley o
producto de un compromiso político.
Se precisan los datos que se utilizarán.
Se establecen las fechas y la manera en que se llevará
a cabo la evaluación (por ejemplo, tres años después,
según recomienda la Better Regulation Executive del
Reino Unido, aunque esto puede ser variable).
Se establecen criterios para modificar o remplazar la
norma si ésta no consigue sus objetivos.
Aspectos a evaluar: el objetivo se ha cumplido, los
impactos han sido los esperados incluidos costos y
beneficios, no se han presentado consecuencias im-
127
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? --------jj
previstas, todavía se requiere la intervención del

Estado, la observancia de la norma es satisfactoria.
El análisis comparativo entre ambos instrumentos, el

cuestionario Alemán y el Cuestionario CEEY, hace surgir
diversas preguntas orientadas a identificar cuál de los dos
es más útil en el trabajo legislativo. Por ejemplo, pueden
formularse cuestionamientos como ¿Cómo se relacionan
uno y otro cuestionario?, ¿En qué partes o preguntas
está mejor formulada la cuestión?, ¿En qué momento
interviene propiamente el conocimiento jurídico?, ¿Cuán
do es indispensable la aplicación de conocimiento de
economía?, ¿Cuándo la de otras ciencias?, ¿Cuándo utilizar
conocimientos sobre ortografía, gramática o lenguaje en
general?, ¿Desde qué parte es útil un cuestionario para
analizar la calidad de una ley ya emitida?, ¿Cómo lo
utilizamos para redactar una ley cuando ya hay una ley
general previa?, ¿Qué límites tienen estos cuestionarios?
Es posible que el técnico encuentre mejor la orientación

en ciertas cuestiones en un cuestionario e identifique
otras en uno diverso. Nos parece que no podemos
pronunciarnos sobre esta cuestión no sólo porque final
mente ambos instrumentos no superan la condición de
meros instrumentos orientativos para el trabajo legis
lativo, sino porque la elección de uno u otro en algún
aspecto concreto puede depender del tipo de norma o de
ley de que se trate.
128
1 CAPíTULO IV
ANÁLISIS DE CASOS
E de legislación que plantean diferentes problemas.

n este capítulo realizaremos un análisis de tres casos
Los hemos elegido porque en ellos pueden observarse

diferentes facetas del trabajo parlamentario. El primer
caso, en materia de responsabilidad médica, revisa la
manera en que puede realizarse un análisis jurídico de
un problema, en donde atendemos a las cuestiones de los
contenidos normativos más adecuados de las iniciativas,
en función del problema a resolver, se trata, por tanto,
de una actividad de investigación jurídica asociada a
la técnica legislativa. En el segundo caso, que ahora se
refiere a un problema de aplicación normativa en el tema
del servicio profesional de carrera, prestamos atención
al tipo de camino que prefiere normalmente abordarse
en sede parlamentaria para aprobar una iniciativa, en
tanto que al enfrentar dos posibles soluciones, la que
le represente menor costo de negociación suele ser la
elegida por el legislador. El tercer caso que revisamos es
una ley muy interesante que regula un tema actual y de
129
importancia, como es el caso de los discapacitados. El

interés en su revisión estriba en identificar como trata el
legislador nacional un tema de derechos humanos en una
ley administrativa, lo que la dejó "sin dientes", de mane
ra que ante los desarrollos normativos internacionales
posteriores, se estima que habrá de revisarse esta ley pró
ximamente.
• Caso l.
El técnico en legislación como investigador jurídico. ¿Cómo
se realiza un análisis jurídico para proponer contenidos o
para evaluar una iniciativa de ley, desde una perspectiva
jurídica? Una fallida propuesta de reforma al Código Penal
Federal.
Es posible que la cuestión o problema social que haya de

resolverse por medios legales sea muy importante; que
efectivamente amerite un tratamiento por el legislador
por tratarse de una materia a resolverse propiamente
mediante acción legal, porque, por ejemplo, afecta
a muchos particulares en sus bienes y delimita res
ponsabilidades entre ellos; que se orienta a resolver
una situación que en ese momento se aprecia injusta o
inequitativa, en fin, se observan diversas características
que delimitan el problema y el legislador promovente de
la iniciativa considera suficientes para emprender la tarea
de promover una iniciativa legal. Es decir, el problema
social ha sido delimitado y se ha considerado adecuada
la solución por vía legal. Lo siguiente es preguntarse
¿cómo abordar la solución legal, es decir, qué clase de
iniciativa presentar? O bien, qué propuesta de ley o
reforma legal es correcto proponer? ¿qué argumentos
jurídicos pueden ofrecerse a favor o en contra de una
solución?
130
»------ Luis Raigosa Sotelo 1
Tomemos como ejemplo de problema el que presenta la

exposición de motivos que transcribimos a continuación.
Revisaremos la solución propuesta, y realizaremos
un análisis jurídico para determinar su plausibilidad.
El problema legislativo al cual me voy a referir, como
se verá, se inserta en el campo de la responsabilidad
profesional que se genera en el campo de la salud. La ini
ciativa, presentada en la Legislatura LIX, describió
el problema a resolver de la siguiente manera, en la
Exposición de Motivos:48
"Uno de los pilares que sustentan a toda nación,

es la protección del bienestar de sus gobernados.
Podemos considerar que la salud, a su vez, es
uno de los aspectos fundamentales del bienestar
de las personas.
El Estado mexicano, por medio de las instituciones
que integran el sector salud, se encarga de la
mayor parte de la cobertura de los servicios
médicos de la población. No obstante, como en
todo régimen democrático, los particulares tam
bién pueden ofrecer esos servicios a las personas
que lo requieran.
Desafortunadamente, se han dado situaciones en
que las personas que acuden a recibir atención
médica en instituciones públicas y privadas,
reciben una mala atención que va en detrimento
de su salud y en ocasiones de su patrimonio.
Cuando los afectados recurren a las instancias
arbitrales o a las judiciales, para resolver sus con
troversias, generalmente la responsabilidad penal
y 1 o administrativa, recae en el médico tratante.
El objetivo de la reforma que propongo, es esta
blecer la corresponsabilidad del personal médico
con las instituciones públicas y privadas en el
caso de demandas penales. La adición propuesta,
'"Senado de la República. Diario de Debates. Segundo Periodo Ordinario, Año H. Legislatura LIX.
Véase http://www.senado.gob.mx
131
sin duda otorgará seguridad jurídica al personal

auxiliar, médico residente y médico titular que
laboren en instituciones públicas o privadas.
Para tener una responsabilidad compartida con
la institución en caso de presentar problemas le
gales automáticamente la institución entrará en el
proceso legal para defensa del personal médico.
Los profesionales de la salud en el ejercicio de su
labor, pueden incurrir en conductas consideradas
como delitos que implican su responsabilidad
profesional, como pueden ser: homicidio culposo,
lesiones, entre otros, haciéndose acreedores a las
sanciones previstas en la Ley penal, tales como
privación de la libertad o el pago de una cantidad
de dinero por concepto de reparación del daño o
de una multa.
Lapresenteiniciativaqueponemosaconsideración
de esta Soberanía tiene por objeto hacer res
ponsable tanto a mencionadas instituciones como
al personal médico con, representantes legales,
apoyo económico hasta que se demuestre la cul
pabilidad y responsabilidad total del personal de
salud."
En la Exposición de Motivos queda claro el problema:

suelen presentarse situaciones injustas en el gremio de los
médicos porque, cuando los pacientes "reciben una mala
atención que va en detrimento de su salud y en ocasiones
de su patrimonio... generalmente la responsabilidad
penal y/ o administrativa recae en el médico tratante".
El documento presupone que la responsabilidad por
negligencia médica sobre el médico tratante no está
sustentada debidamente en pruebas, sino que por lo
general se le imputa responsabilidad al médico, mientras
que las instituciones de salud en donde se ha prestado la
atención médica que ha generado responsabilidad por
negligencia, no suelen asumir responsabilidad en dichos
casos.
132
10---- Luis Raigosa Sotelo 1
La solución propuesta en el texto de la iniciativa es

"establecer la corresponsabilidad del personal médico
con las instituciones públicas y privadas en el caso de
las demandas penales" de manera que se provoquen
reacciones de las instituciones "con representantes
legales, apoyo económico hasta que se demuestre la
culpabilidad y responsabilidad total del personal de
salud".
En concordancia con la descripción del problema y la

propuesta de solución, la iniciativa en cuestión propuso
la siguiente reforma al artículo 228 del Código Penal
Federal, el cual regula la responsabilidad profesional en
general:
Proyecto de Decreto
"Artículo Único.- Se adiciona la fracción III
al artículo 228 del Código Penal Federal, para
quedar como sigue:
Artículo 228.- ...
r. ...
II. ...
III. En el caso del personal auxiliar, médico
residente y médico titular, que con motivo de su
ejercicio profesional, incurran en una conducta
que pudiera ser considerada como delito, se le
permitirá seguir laborando, en tanto no se de
termine su grado de responsabilidad.
Para efectos de lo dispuesto en el párrafo
anterior, las instituciones de salud públicas o
privadas en donde labore el personal auxiliar
o médico sujeto a investigación o a proceso ju
dicial, serán solidariamente responsables con
ellos, en tanto la autoridad competente, no
determine el grado de responsabilidad de am
bos. Del mismo modo, responderán de manera
solidaria para la responsabilidad civil y admi
nistrativa que resulte/'
133
El mencionado artículo se encuentra redactado actual

mente en los siguientes términos:
"TITULO DÉCIMO SEGUNDO

Responsabilidad Profesional
CAPITULO !
Disposiciones generales
Artículo 228.- Los profesionistas, artistas o

técnicos y sus auxiliares, serán responsables
de los delitos que cometan en el ejercicio de su
profesión, en los términos siguientes y sin per
juicio de las prevenciones contenidas en la Ley
General de Salud o en otras normas sobre ejercicio
profesional, en su caso:
I.- Además de las sanciones fijadas para los de

litos que resulten consumados, según sean dolo
sos o culposos, se les aplicará suspensión de un
mes a dos años en el ejercicio de la profesión o
definitiva en caso de reincidencia; y
JI.- Estarán obligados a la reparación del daño

por sus actos propios y por los de sus auxilia
res, cuando éstos obren de acuerdo con las ins
trucciones de aquéllos."
Como se observa, la propuesta de la iniciativa se orientó

a tratar el problema de la responsabilidad médica por
negligencia desde una perspectiva estrictamente pe
nal, contemplando que, con ello, las instituciones reac
cionarían apoyando a los médicos para determinar los
sujetos responsables, el grado y tipo de responsabilidad
y las consecuencias derivadas de ello.
Anticipamos que esta iniciativa no tuvo éxito, como tan

tas otras que se presentan en sede legislativa.
134
!>--- Luis Raigosa Sotelo 1
Probablemente una causa del fracaso haya sido el con

tenido de la propia propuesta de solución, en tanto que
abordó la cuestión proponiendo una reforma a una ley
penal, pero particularmente a una ley sustantiva penal,
es decir, al Código Penal.
¿Cómo abordar el análisis jurídico de un problema de

responsabilidad médica por negligencia?
Si bien toda iniciativa tiene, como hemos visto en
los capítulos anteriores, una amplia variedad de
cuestiones a las cuales hay que atender, para el
efecto de elaborar la mejor propuesta posible, po
demos reducir en este momento a tres enfoques
básicos el análisis de una iniciativa: su viabilidad
política, la eficiencia económica y la validez y eficacia
jurídicas. En el presente caso, vamos a referirnos al
último de los enfoques mencionados, es decir, a la
perspectiva analítica propiamente jurídica. Desde
esta perspectiva, podría señalarse que el análisis del
problema que propone la iniciativa debe abordar, al
menos los siguientes puntos:
1 A. ¿CUÁLES SON LAS FORMAS DE DAÑOS

O PERJUICIOS QUE PUEDE GENERAR LA
PRACTICA MÉDICA?
El punto de partida para determinar la posible generación

de responsabilidad por negligencia médica es, en mi
opinión, la identificación de un cierto tipo de daños que
puede producírsele a un paciente, específicamente daños
a la salud, consistentes en lesiones de diferente intensidad
o gravedad, o hasta pérdida de la vida. En este punto es
muy importante la distinción entre daño producido por
negligencia o producido intencionalmente, considerando
la abismal diferencia de respuestas jurídicas en uno y
135
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? -----4
otro caso. Se entiende que la propuesta de la iniciativa se

refiere solamente al primer tipo de daño.
1 B. ¿CUÁLES SON LAS RELACIONES JURÍDICAS

QUE PUEDEN DARSE ENTRE UN PACIENTE Y
EL PRESTADOR DEL SERVICIO MÉDICO?
Otro punto fundamental para entender el problema se

orienta a identificar cómo se llegó a prestar el servicio
médico, es decir, cuál es la relación jurídica que dio pie a
dicha prestación profesional. En mi opinión, encontramos
dos tipos fundamentales de relaciones jurídicas que se
presentan entre un paciente y un prestador de servicios
médicos:
a) O bien el servicio médico tiene un sustento en un

contrato de prestación de servicios profesionales,
verbal o escrito, entre un paciente y un médico que
ejerce la profesión de manera privada, para que el
paciente sea atendido en una institución médica, y
en la atención médica intervienen el médico tratante
o titular, posiblemente otros médicos contratados
directamente por el médico titular, así como personal
de la institución médica con la cual el médico titular
no tiene una relación laboral directa.
b) Pero también el servicio médico es otorgado por

una institución de salud pública, a la cual tiene ac
ceso y derecho un paciente, en su calidad de dere
chohabiente, sometido a un régimen jurídico esta
blecido principalmente por un conjunto de normas
legales de carácter público, no privado, porque
no existe una relación contractual entre paciente y
personal médico. En este caso podemos suponer que
el médico tratante no escogió al paciente ni éste a
136
o---- Luis Raigosa Sotelo 1
aquél, sin embargo, ambos se someten al régimen ju

rídico de seguridad social creado por las normas de
referencia.
11 C. ¿QUÉ RELACIONES JURÍDICAS LABORALES

PUEDEN DARSE ENTRE EL PERSONAL MÉDICO
Y LAS INSTITUCIONES DE SALUD?
No menos importante es el análisis de las relaciones

laborales que sostienen el personal médico que trate a los
pacientes y las instituciones en las cuales se presta dicho
servicio médico. Creo que entre el personal de la salud
y las instituciones en las cuales prestan sus servicios, se
presentan los siguientes tipos de relaciones jurídicas:
a) Ejercicio libre de la profesión en el contexto laboral de

una institución privada, sometido al régimen civil. El
médico puede o no hacer uso de instalaciones que no
son de su propiedad sino de una institución privada,
y contar además con el apoyo de personal adscrito a
una institución privada, en donde se sobreentiende
que existe un contrato verbal o escrito para hacer uso
de esas instalaciones y contar con el apoyo de dicho
personal médico.
b) Ejercicio de la profesión médica pero en calidad

de empleado o trabajador, bajo el régimen laboral
del Apartado A del artículo 123 constitucional. En
este caso se encuentra el personal de la salud que
es empleado de una institución privada en general,
pero también en instituciones públicas, como es el
caso, por ejemplo, de una enfermera adscrita a una
clínica u hospital privado, o como en el caso del
IMSS, que es una institución pública.
137
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? -------<�
e) Ejercicio de la profesión médica pero en calidad

de servidor público, sujeto al régimen laboral del
Apartado B del artículo 123 constitucional. Este
es el caso de, por ejemplo, los trabajadores de la
salud de instituciones como el ISSSTE, el ISSSFAM
o los que prestan sus servicios en las instituciones
hospitalarias en los términos de sus correspondientes
instrumentos jurídicos de creación, como es el caso
del Decreto que crea al Hospital General de México,
del Decreto que crea al Hospital General Dr. Manuel
Gea González, o de los institutos nacionales de salud
reconocidos por la Ley de los Institutos Nacionales
de Salud.
1 D. REVISIÓN DE LAS MODALIDADES DE

LA RESPONSABILIDAD JURÍDICA EN
MATERIA DE PRÁCTICA MÉDICA
En este punto sería necesario identificar, de acuerdo con

las disposiciones aplicables del orden jurídico mexicano,
los tipos de responsabilidad jurídica que puede
exigírseles a un profesional de la salud. Nos parece
encontrar aquí cuatro variantes de responsabilidad,
aunque no todos se les apliquen por igual a los profe
sionales de la salud: responsabilidad penal, responsa
bilidad civil, responsabilidad patrimonial y responsabi
lidad administrativa. Cada una de ellas tiene supuestos
diferentes, tratamientos jurídicos y consecuencias tam
bién distintas. De hecho, una misma conducta puede
ser generadora de varios tipos de responsabilidad
jurídica. Consecuentemente, para el efecto de precisar
las posibilidades de apoyar al personal de la salud en los
casos en los cuales se les demande por responsabilidad
jurídica, en alguna de sus modalidades, es necesario
desarrollar el análisis de las características fundamentales
138
de las formas de responsabilidad jurídica que genera

la práctica médica, así como la identificación de las
principales disposiciones jurídicas aplicables a cada una
de las modalidades de responsabilidad.
¿Qué puede inferirse del análisis de las responsabi

lidades en materia de negligencia médica?
Veamos someramente las variantes de responsabilidad
para los profesionales de la medicina.
1. Responsabilidad penal
a) El su puesto fundamental de la responsabilidad penal

es que la persona física en edad de ser responsable
penalmente, al cual se le suele llamar "imputable",
que con frecuencia es la mayoría de edad en general,
dé cuenta de sus actos violatorios de la ley penal. Esta
responsabilidad es intransferible comúnmente y no
se considera que exista la figura de la responsabilidad
penal en solidaridad. Otro supuesto fundamental es
que el sujeto que es penalmente imputable responde
por sus actos, sean realizados con o sin intención de
causar el daño o perjuicio que se haya provocado,
siendo el primer caso el de los delitos dolosos y el
segundo el de los culposos o por imprudencia. Para
el caso que nos ocupa de delitos por negligencia
médica, estamos fundamentalmente en el campo
de los delitos culposos. Por otra parte, y esto es
muy importante en el caso que aquí se comenta, de
conformidad con el Código Penal,flecj.er�ll, este tipo
de responsabilidad no trasciende de las personas
físicas que hayan cometido la acción o la omisión
que genere la acusación penal correspondiente.
La única disposición atinente a las personas morales, en

términos de responsabilidad penal, trascendiendo a la
139
de las personas físicas, es la del artículo 11 del Código

Penal Federal, pero en términos que son inaplicables, en
nuestra opinión, para el caso en cuestión:
CÓDIGO PENAL FEDERAL

"Art 11. Cuando algún miembro o representante
de una persona jurídica, o de una sociedad,
corporación o empresa de cualquiera clase, con
excepción de las instituciones del Estado, cometa
un delito con los medios que para tal objeto las
mismas entidades le proporcionen, de modo que
resulte cometido a nombre o bajo el amparo de la
representación social o en beneficio de ella, el juez
podrá, en los casos exclusivamente especificados
por la ley, decretar en la sentencia la suspensión
de la agrupación o su disolución, cuando lo
estime necesario para la seguridad pública."
b) En caso de acusación penal a un profesional de la

salud, por causar lesiones u homicidio, procede la
suspensión de la relación de trabajo en dos casos:
prisión preventiva o arresto. Sin embargo, se trata
de una suspensión y no de una terminación de la
relación laboral entre el profesional de la salud y
la correspondiente institución, pues dicha relación
laboral se recupera si hay sentencia absolutoria
en el correspondiente juicio, o bien al concluir el
arresto, salvo una disposición concreta de la Ley
Burocrática.
Véanse las siguientes disposiciones aplicables al caso:
LEY FEDERAL DEL TRABAJO

"Artículo 42. Son causas de suspensión temporal
de las obligaciones de prestar el servicio y pagar
el salario, sin responsabilidad para el trabajador
y el patrón:
140
._
__---- Luis Raigosa Sotelo 1
III. La prisión preventiva del trabajador seguida

de sentencia absolutoria...
IV. El arresto del trabajador."
"Art. 43. La suspensión surtirá efectos:
11. Tratándose de las fracciones II1 y IV, desde

el momento en que el trabajador acredite estar
detenido a disposición de la autoridad judicial
o administrativa, hasta la fecha en que cause
ejecutoria la sentencia que lo absuelva, o termine
el arresto.
u
LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES AL

SERVICIO DEL ESTADO
"Artículo 45.- La suspensión temporal de los
efectos del nombramiento de un trabajador no
sigrufica el cese del mismo.
Son causas de suspensión temporal:
1.- ...
II.- La prisión preventiva del trabajador, seguida
de sentencia absolutoria o el arresto impuesto
por autoridad judicial o administrativa, a menos
que, tratándose de arresto el Tribunal Federal de
Conciliación y Arbitraje, resuelva que debe tener
lugar el cese del trabajador."
e) La figura de la prisión preventiva el arresto tie

y
nen su base en disposiciones constitucionales, de
manera que establecer una excepción legal de arres
to o prisión preventiva en casos de acusaciones por
delitos imprudenciales puede ser calificada de in
constitucionaL
141
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? --------t
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS

ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
"Artículo 18. Sólo por delito que merezca pena
corporal habrá lugar a prisión preventiva . . .
Artículo 21. Compete a la autoridad admi
nistrativa la aplicación de sanciones por las
infracciones de los reglamentos gubernativos
y de policía, las que únicamente consistirán en
multa o arresto hasta por treinta y seis horas;
pero si el infractor no pagare la multa que se
le hubiese impuesto, se permutará esta por el
arresto correspondiente, que no excederá en
ningún caso de treinta y seis horas."
Nos parece que de las consideraciones anteriores, el

analista de técnica legislativa debería concluir que no
procedería ni extender la responsabilidad penal a las
instituciones en donde prestan sus servicios el personal
de la salud, por tratarse de personas jurídicas, ni tampoco
excluir de un régimen de prisión preventiva o arresto
a quienes son acusados de responsabilidad penal por
negligencia médica, porque se trata de situaciones que
tienen soporte directo en disposiciones constitucionales.
2. Responsabilidad administrativa
a) A diferencia de la responsabilidad penal, que tiene

el propósito u objetivo fundamental que aplicar una
sanción o bien privativa de libertad o una sanción
económica al responsable, la responsabilidad admi
nistrativa se establece entre un servidor público y la
institución o dependencia pública en la cual presta
sus servicios. En consecuencia, esta responsabilidad
procede solamente en el caso de que el profesional de
la salud sea un servidor público, pero no en los casos
142
de prestación de servicios médicos en instituciones

privadas.
b) En consideración a la mencionada finalidad o pro

pósito de la responsabilidad administrativa, no se
presenta propiamente una relación de responsabilidad
administrativa entre el paciente y el profesional de la
salud.
e) No se considera viable que se incorpore una norma

jurídica que incorpore la figura de la responsabilidad
solidaria entre el profesional de la salud acusado de
negligencia médica y la institución que le juzga a
través de sus instancias correspondientes, porque
esta última es precisamente la autoridad que le juzga
por causa de responsabilidad administrativa.
d) Se presenta el caso de responsabilidad administrativa

de servidor público por daño causado a particulares
solamente cuando la persona que ha sufrido el daño
ha sido indemnizada por el ente público federal por
la vía de la responsabilidad directa y objetiva que
regula la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial
del Estado. En este caso, se trata de una acción
jurídica compleja de dos procedimientos, primero
el juicio ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal
y Administrativa, que concluya en una sentencia
favorable al particular afectado a quien la conducta
administrativa irregular de un ente público federal
le ha provocado un daño, y en segundo lugar un
procedimiento de responsabilidad administrativa
cuyo propósito es que el ente público federal repita
del servidor público el pago que le haya hecho al
particular que sufrió el daño.
143
e) Si se determina responsabilidad administrativa por

u n servidor público en caso de negligencia médica,
de conformidad con el artículo 31 de la Ley de
Responsabilidad Patrimonial, el ente público federal
podrá repetir del servidor público directamente
responsable del daño causado.
f) La responsabilidad administrativa tiene un soporte

constitucional directo, particularmente en los ar
tículos 109 y 113, primer párrafo.
Encontramos las siguientes disposiciones jurídicas im

portantes aplicables al caso concreto.
LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES

ADMINISTRATIVAS
"Artículo 7.- Será responsabilidad de los sujetos
de la Ley ajustarse, en el desempeño de sus em
pleos, cargos o comisiones, a las obligaciones
previstas en ésta, a fin de salvaguardar los prin
cipios de legalidad, honradez, lealtad, impar
cialidad y eficiencia que rigen en el servicio
público."
"Artículo 10.- En las dependencias y entidades

se establecerán unidades específicas, a las que
el público tenga fácil acceso, para que cualquier
interesado pueda presentar quejas o denuncias
por incumplimiento de las obligaciones de los
servidores públicos."
LEY DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

"Artículo 31. El Estado podrá repetir de los
servidores públicos el pago de la indemnización
cubierta a los particulares cuando, previa subs
tanciación del procedimiento administrativo
disciplinario previsto en la Ley Federal de Res-
144
ponsabilidadesAdministrativas de los Servidores

Públicos, se determine su responsabilidad, y que
la falta administrativa haya tenido el carácter de
infracción grave. El monto que se exija al servidor
público por este concepto formará parte de la
sanción económica que se le aplique.
La gravedad de la infracción se calificará de
acuerdo con los criterios que establece la Ley
Federal de Responsabilidades Administrativas
de los Servidores Públicos. Además, se tomarán
en cuenta los siguientes criterios: Los estándares
promedio de la actividad administrativa, la
perturbación de la misma, la existencia o no de
intencionalidad, la responsabilidad profesional
y su relación con la producción del resultado
dañoso.n

"Artículo 109. ...
Ill. Se aplicarán sanciones administrativas a los
servidores públicos por los actos u omisiones
que afecten la legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad y eficiencia que deban observar
en el desempeño de sus empleos, cargos o
comisiones."
"Artículo 113. Las Leyes sobre responsabilidades

administrativas de los servidores públicos,
determinarán sus obligaciones a fin de salva
guardar la legalidad, honradez, lealtad, im
parcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus
funciones, empleos, cargos y comisiones; las
sanciones aplicables por los actos u omisiones en
que incurran, así como los procedimientos y las
autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones,
además de las que señalen las leyes, consistirán en
suspensión, destitución e inhabilitación, así como
en sanciones económicas, y deberán establecerse
145
de acuerdo con los beneficios económicos ob

tenidos por el responsable y con los daños y
perjuicios patrimoniales causados por sus actos
u omisiones a que se refiere la fracción lll del
artículo 109, pero que no podrán exceder de tres
tantos de Jos beneficios obtenidos o de los daños
y perjuicios causados."
De manera semejante al caso de la responsabilidad penal,

en el caso de la responsabilidad administrativa que se
pudiera generar por negligencia médica, no parece
proceder una modificación a las disposiciones legales
que la regulan, porque haría nugatorio el principio y las
características fundamentales de dicha responsabilidad,
la cual también tiene sustento constitucional. Sin em
bargo, se actualiza el caso de responsabilidad admi
nistrativa en el caso de repetición por causa de res
ponsabilidad patrimonial del Estado. Estos elementos
debe considerarlos el técnico en legislación para sugerir
el mejor camino a seguir para resolver el problema que
la iniciativa plantea.
3. Responsabilidad patrimonial
a) El constituyente ha creado la figura de la respon

sabilidad objetiva del Estado por daños causados en
los particulares como consecuencia de actividad de
servidores públicos. A esta clase de responsabilidad
le ha denominado responsabilidad patrimonial.49
b) Este tipo de responsabilidad pertenece al ámbito de

la responsabilidad civil, pero tiene las siguientes ca
racterísticas:
49 Véase Marin,Juan Carlos, La Ley Federal de Re.vJon.mbilidad Patrimonial del Estado y la vufMa·
rización del derecho privado mexicano, texto en fotocopia proporcionada amablemente por el autor.
146
• Se trata de responsabilidad civil extracontractual,

es decir, es responsabilidad objetiva y directa.
• El deudor es el Estado, específicamente los de
nominados entes públicos federales.
• La finalidad de esta clase de responsabilidad es
la reparación íntegra de los daños que sufra un
particular por conductas de servidores públicos
federales.
• La tramitación de ella es ante el Tribunal Federal
de Justicia Fiscal y Administrativa.
• Para que el ente público deudor ante el par
ticular pueda repetir del personal de la salud,
debe incoársele a éste un procedimiento de res
ponsabilidad administrativa.
e) Los montos de las indemnizaciones por daño pa

trimonial del Estado se calculan de acuerdo a la
legislación en materia de responsabilidad patri
monial federal (artículo 14 de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado), la legis
lación civil (artículo 1915 del Código Civil), y a la
legislación laboral (Ley Federal del Trabajo). Dichos
montos arrojan las siguientes cifras:
Monto del salario mínimo en Área Geográfica "A":

$52.59
• El monto de una indemnización por muerte es
de $156,718.20
Esta cifra se obtiene de la siguiente operación:

(52.59 X 4) = 210.36 X 730= $153,562.60 + 3155.40 = $156,716.20
LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL DEL ESTADO
Artículo 14.- Los montos de las indemnizaciones
se calcularán de la siguiente forma:
147
l
l. En el caso de daños personales:
a) Corresponderá una indemnización con base

en los dictámenes médicos correspondientes,
conforme a lo dispuesto para riesgos de trabajo
en la Ley Federal del Trabajo, y
b) Además de la indemnización prevista en el

inciso anterior, el reclamante o causahabiente
tendrá derecho a que se le cubran los gastos
médicos que en su caso se eroguen, de con
formidad con la propia Ley Federal del Trabajo
disponga para riesgos de trabajo.
11. En el caso de daño moral, la autoridad admi

nistrativa o jurisdiccional, en su caso, calculará
el monto de la indemnización de acuerdo con
los criterios establecidos en el Código Civil
Federal, debiendo tomar en consideración los
dictámenes periciales ofrecidos por el recla
mante.
La indemnización por daño moral que el Estado

esté obligado a cubrir no excederá del equi
valente a 20,000 veces el salario mínimo general
diario vigente en el Distrito Federal, por cada
reclamante afectado, y
111. En el caso de muerte, el cálculo de la indem

nización se hará de acuerdo a lo dispuesto en
el Código Civil Federal en su artículo 1915.
"LEY FEDERAL DEL TRABAJO

TITULO NOVENO
Riesgos de Trabajo
Artículo 500.- Cuando el riesgo traiga como
consecuencia la muerte del trabajador, la indem
nización comprenderá:
148
l. Dos meses de salario por concepto de gastos

funerarios; y
II. El pago de la cantidad que fija el artículo 502.
Artículo 502.· En caso de muerte del trabajador,

la indemnización que corresponda a las personas
a que se refiere el artículo anterior será la cantidad
equivalente al importe de setecientos treinta días
de salario, sin deducir la indemnización que
percibió el trabajador durante el tiempo en que
estuvo sometido al régimen de incapacidad tem
poral."
• El monto de una indemnización por incapaci

dad total permanente es aproximadamente de
$230,344.20
La cifra se obtiene de la siguiente manera:

(52.59 X 4) = 210.36 X 1095 = $230,344.20
"TITULO NOVENO
Riesgos de Trabajo
Artículo 495.- Si el riesgo produce al trabajador
una incapacidad permanente total, la indem
nización consistirá en una cantidad equivalente al
importe de mil noventa y cinco días de salario.
Artículo 496.- Las indemnizaciones que debe
percibir el trabajador en los casos de incapacidad
permanente parcial o total, le serán pagadas
íntegras, sin que se haga deducción de los salarios
que percibió durante el período de incapacidad
temporal."
• El monto max1mo por concepto de respon

sabilidad patrimonial por daño moral en materia
federal es (20,000 veces el salario mínimo)
$1'051,800.00
149
La cifra se obtiene así:

52.59 X 20,000 = 1'051,000.00
CÓDIGO CIVIL FEDERAL
"CAPITULO V
De las Obligaciones que Nacen de los Actos
Ilícitos
Artículo 1915 Cuando el daño se cause a las
...
personas y produzca la muerte, incapacidad total

permanente, parcial permanente, total temporal
o parcial temporal, el grado de la reparación
se determinará atendiendo a lo dispuesto por
la Ley Federal del Trabajo. Para calcular la in
demnización que corresponda se tomará como
base el cuádruplo del salario mínimo diario más
alto que esté en vigor en el Distrito Federal y
se extenderá al número de días que, para cada
una de las incapacidades mencionadas, señala
la Ley Federal del Trabajo. En caso de muerte la
indemnización corresponderá a los herederos de
la víctima.
Artículo 1916.- Por daño moral se entiende
la afectación que una persona sufre en sus
sentimientos, afectos, creencias, decoro, honor,
reputación, vida privada, configuración y aspec
to físicos, o bien en la consideración que de sí
misma tienen los demás. Se presumirá que hubo
daño moral cuando se vulnere o menoscabe ile
gítimamente la libertad o la integridad física o
psíquica de las personas.
Cuando un hecho u omisión ilícitos produzcan
un daño moral, el responsable del mismo tendrá
la obligación de repararlo mediante una indemm
zación en dinero, con independencia de que se
haya causado daño material, tanto en responsa
bilidad contractual como extracontractual. Igual
obligación de reparar el daño moral tendrá quien
incurra en responsabilidad objetiva conforme a los
artículo 1913, así como el Estado y sus servidores
públicos, conforme a los artículos 1927 y 1928, to
dos ellos del presente Código.
150
o--- Luis Raigosa Sotelo 1
La acción de reparación no es transmisible

a terceros por acto entre vivos y sólo pasa a
los herederos de la víctima cuando ésta haya
intentado la acción en vida.
El monto de la indemnización lo determinará el
juez tomando en cuenta los derechos lesionados,
el grado de responsabilidad, la situación econó
mica del responsable, y la de la víctima, así como
las demás circunstancias del caso.
d) En el caso de daños producidos en particulares

por personal de la salud adscrito a entes públicos
federales, si la decisión del Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa determina que se
pague la indemnización por el ente público federal,
éste podrá repetir del servidor público que haya
producido el daño.
Las disposiciones jurídicas de mayor importancia

para el caso de la responsabilidad patrimonial son las
siguientes:

"Artículo 113.- ...
La responsabilidad del Estado por los daños
que, con motivo de su actividad administrativa
irregular, causa en los bienes o derechos de
los particulares, será objetiva y directa. Los
particulares tendrán derecho a una indemnización
conforme a las bases, límites y procedimientos
que establezcan las leyes."
LEY DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

"Artículo 1.- La presente Ley es reglamen
taria del segundo párrafo del artículo 113 de
la Constitución Política de los Estados Uni
dos Mexicanos y sus disposiciones son de or-
151
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? -------__,
den público e interés general; tiene por objeto

fijar las bases y procedimientos para reconocer
el derecho a la indemnización a quienes, sin
obligación jurídica de soportarlo, sufran daños
en cualquiera de sus bienes y derechos como
consecuencia de la actividad administrativa
irregular del Estado. La responsabilidad extracon
tractual a cargo del Estado es objetiva y di
recta, y la indemnización deberá ajustarse a Jos
términos y condiciones señalados en esta Ley y
en las demás disposiciones legales a que la misma
hace referencia. .
Para Jos efectos de esta Ley, se entenderá

por actividad administrativa irregular, aquella
que cause daño a los bienes y derechos de los
particulares que no tengan la obligación jurídica de
soportar, en virtud de no existir fundamento legal
o causa jurídica de justificación para legitimar el
daño de que se trate."
"Artículo 14. Los montos de las indemnizaciones

se calcularán de la siguiente forma:
l. En el caso de daños personales:
a) Corresponderá una indemnización con base
en los dictámenes médicos correspondientes,
conforme a lo dispuesto para riesgos de trabajo
en la Ley Federal del Trabajo, y
b) Además de la indemnización prevista en el
inciso anterior, el reclamante o causahabiente
tendrá derecho a que se le cubran los gastos
médicos que en su caso se eroguen, de confor
midad con la propia Ley Federal del Trabajo
disponga para riesgos de trabajo.
11. En el caso de daño moral, la autoridad ad
ministrativa o jurisdiccional, en su caso, calcu
lará el monto de la indemnización de acuerdo
con los criterios establecidos en el Código Civil
Federal, debiendo tomar en consideración los
152
,._---- Luis Raigosa Sotelo 1
dictámenes periciales ofrecidos por el recla

mante.
La indemnización por daño moral que el Estado
esté obligado a cubrir no excederá del equivalente
a 20,000 veces el salario mínimo general diario
vigente en el Distrito Federal, por cada reclamante
afectado, y
111. En el caso de muerte, el cálculo de la indem
nización se hará de acuerdo a lo dispuesto en
el Código Civil Federal en su artículo 1915."
"Artículo 31. El Estado podrá repetir de los

servidores públicos el pago de la indemrúzación
cubierta a los particulares cuando, previa substan
ciación del procedimiento adrrúnistrativo discipli
nario previsto en la Ley Federal de Responsabili
dades Administrativas de los Servidores Públicos,
se determine su responsabilidad, y que la falta ad
ministrativa haya tenido el carácter de infracción
grave. El monto que se exija al servidor público
por este concepto formará parte de la sanción
económica que se le aplique.
La gravedad de la infracción se calificará de acu
erdo con los criterios que establece la Ley Federal
de Responsabilidades Administrativas de los Ser
vidores Públicos. Además, se tomarán en cuenta
los siguientes criterios: Los estándares promedio
de la actividad administrativa, la perturbación de
la misma, la existencia o no de intencionalidad, la
responsabilidad profesional y su relación con la
producción del resultado dañoso."
Considerando que la responsabilidad patrimonial

tiene el propósito de hacer responsable al Estado ante los
particulares por conductas de sus servidores públicos,
de manera directa y objetiva, pero que el Estado puede
repetir de los causantes directos de la responsabilidad,
parece que el analista de legislación haría bien en su-
153
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? -------f
gerir que en principio no parece adecuado generar

una excepción a esta clase de repetición, porque haría
nugatorio el derecho de los órganos del Estado de repetir
de sus servidores públicos que hubieren resultado
directa y personalmente responsables del daño causado.
Pero la incorporación de una regla como la que propone
la iniciativa puede generar el efecto pernicioso de
interpretarse como una excepción a la responsabilidad
patrimonial, efecto colateral no deseado, lo que debe
valorarse con extremo cuidado.
4. Responsabilidad civil
a) En materia de responsabilidad civil, se trata prin

cipalmente de la responsabilidad subjetiva, es decir,
el tipo de responsabilidad que se genera cuando
ha habido negligencia o culpa de un profesional
de la medicina. Debe determinarse la existencia de
un daño, la relación entre este daño y una causa
imputable a un profesional de la salud y que la
conducta por acción u omisión de éste haya sido
ilícita.
b) Presenta las modalidades de responsabilidad civil

contractual y extracontractual. Pero considerando
la general carencia de contratos escritos en el
contexto del ejercicio de la medicina, parecería que
la responsabilidad extracontractual o por culpa es
más frecuente.
e) Se tramita mediante un juicio ordinario civil.
d) Como se estableció para el caso de la responsabilidad

patrimonial, en el caso de la responsabilidad civil el
monto de la indemnización por daño personal se
154
determina en función de las disposiciones de la Ley

Federal del Trabajo.
e) Existe la figura de la solidaridad en responsabilidad

en general, en los términos del artículo 1917 del
Código Civil. Sin embargo, la expedición de la Ley
Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado
muy posiblemente oriente las demandas por la vía
de la responsabilidad directa extracontractual.
f) Las disposiciones jurídicas aplicables a las grandes

instituciones públicas de salud establecen que tanto
para el caso de la responsabilidad civil como para
los de responsabilidad penal y responsabilidad ad
ministrativa, los servidores públicos responden de
manera directa por sus conductas, de conformidad
con los respectivos ordenamientos.
Encontramos las siguientes disposiciones aplicables a la

responsabilidad civil.
CÓDIGO CIVIL FEDERAL

"Artículo 1910.- El que obrando ilícitamente o
contra las buenas costumbres cause daño a otro,
está obligado a repararlo, a menos que demuestre
que el daño se produjo como consecuencia de
culpa o negligencia inexcusable de la víctima."
"Artículo 1915.- La reparación del daño debe

consistir a elección del ofendido, en el resta
blecimiento de la situación anterior, cuando ello
sea posible, o en el pago de daños y perjuicios.
Cuando el daño se cause a las personas y
produzca la muerte, incapacidad total perma
nente, parcial permanente, total temporal o
parcial temporal, el grado de la reparación se de
terminará atendiendo a lo dispuesto por la
155
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? ------
Ley Federal del Trabajo. Para calcular la in

demnización que corresponda se tornará corno
base el cuádruplo del salario mínimo diario más
alto que esté en vigor en la región y se extenderá
al número de días que para cada una de las
incapacidades mencionadas señala la Ley Federal
del Trabajo. En caso de muerte la indemnización
corresponderá a los herederos de la víctima.
Los créditos por indemnización cuando la

víctima fuere un asalariado son intransferibles
y se cubrirán preferentemente en una sola exhi
bición, salvo convenio entre las partes.
Las anteriores disposiciones se observarán en el

caso del artículo 2647 de este Código."
"Artículo 1917. Las personas que han causado en

común un daño, son responsables solidariamente
hacia la víctima por la reparación a que están
obligadas de acuerdo con las disposiciones de
este Capítulo."
LEY DEL SEGURO SOCIAL

"Artículo 303. Los servidores públicos del Ins
tituto, están obligados a observar en el cum
plimiento de sus obligaciones, los principios de
responsabilidad, ética profesional, excelencia,
honradez, lealtad, imparcialidad, eficiencia, cali
dez y calidad en la prestación de los servicios y
en la atención a los derechohabientes y estarán
sujetos a las responsabilidades civiles o penales en
que pudieran incurrir como encargados de un servicio
público. "
"Artículo 303 A. El incumplimiento de las

obligaciones administrativas, que en su caso corres
pondan, serán sancionadas en los términos previstos
en la Ley Federal de Responsabilidades de los Ser-
156
o--- Luis Raigosa Sotelo 1
salvo los que se encuentren

vidores Públicos,
comprendidos en el artículo So. de dicho or
denamiento."
LEY DEL ISSSTE

"Artículo 192.- Los servidores del Instituto estarán
sujetos a las responsabilidades civiles, administrativas
y penales en que pudieran incurrir, de acuerdo a las
disposiciones legales aplicables. "
LEY DEL ISSFAM

"Artículo 219 ....
Las responsabilidades de los funcionarios y em
pleados del Instituto, se normarán por la Ley
Federal de ResponsabilidadesAdministrativas de
los Servidores Públicos, y demás ordenamientos
legales y administrativos aplicables."
La responsabilidad civil parte del principio de que se

debe restituir de los daños causados en un patrimonio
o una persona, de manera equitativa. Parte del principio
de responsabilidad por culpa aunque admite la res
ponsabilidad objetiva, si se usan objetos o materiales
peligrosos por sí mismos como es el caso de la anestesia.
En el caso de demanda por responsabilidad solidaria
invocando el artículo 1917 del Código Civil, la parte de
la responsabilidad que en su caso le corresponda a la
institución de salud deberá ser cubierta por ésta.
¿Qué puede concluir un analista en legislación, a partir

de un estudio jurídico como el realizado, para proponer
una solución al problema?
Del análisis efectuado que atiende a los aspectos
jurídicos de la cuestión, para verificar la pertinencia
de apoyar al personal médico tratante cuando se ha
producido un daño por negligencia médica, creemos
que el analista en legislación podría concluir con una
157
1
1 ,e- ""= - wo�"' '"""
crítica a la iniciativa propuesta, con fundamentos

principalmente jurídicos, de manera que se intente
1
una alternativa de solución al problema. Quizá podría
sostenerse lo siguiente:
a) En principio, no es jurídicamente posible extender
la responsabilidad penal de las personas que son
directamente responsables por acción o por omisión
de daños y perjuicios por negligencia médica.
b) No puede dejar de considerarse la responsabilidad

civil, en los términos del artículo 1917 del Código
Civil Federal, que establece la responsabilidad soli
daria en general.
e) Es importante explorar otras posibilidades de

solución, de manera creativa, y respetando el orden
jurídico, perohaciendoposibleelapoyoaldemandado
o acusado por negligencia médica de alguna otra
manera. Por ejemplo, valorar la incorporación de
alguna norma en materia de responsabilidad patri
monial o administrativa que establezca el estable
cimiento de un seguro para el pago de una indem
nización en dinero, cuando el servidor público
sea el responsable último. En el caso de la res
ponsabilidad penal, dado el carácter propio de esta
responsabilidad, se podría considerar, además, la
posibilidad de regular una asistencia jurídica durante
el proceso penal. En la misma materia penal, abordar
la cuestión no desde el enfoque sustantivo penal,
como lo hizo la iniciativa, la que propuso extender
la responsabilidad penal a las instituciones, sino
exigiendo, en norma expresa en el Código Penal
Adjetivo, al titular de la facultad de investigación,
al Ministerio Público, que deba investigar exhaus
tivamente la posible responsabilidad de otras per-
158
sonas que atendieron a la víctima que resultó le

sionada o con daños. No menos importante es la
revisión de la legislación sanitaria, la Ley General
de Salud, la cual podría revisarse para identificar si
la incorporación de disposiciones en el capítulo de
delitos o sanciones en general daría cabida a alguna
disposición que obligara a las autoridades sanitarias
a intervenir en casos de negligencia médica. Por
otra parte, no puede dejarse de lado el análisis de la
participación que la Comisión Nacional de Arbitraje
Médico ha venido teniendo, de manera creciente,
orientada precisamente a favorecer los conflictos
entre médicos tratantes y sus pacientes. ¿Procedería
el promover un reforzamiento de su participación
en estos casos, convendría que se hiciera? En este
momento la CONAMED expresamente no atiende
cuestiones del orden penal, que es el caso que nos
ocupa, pero no puede no considerar la posibilidad el
experto en legislación.
d) No se analizaron aquí otras consideraciones también

de importancia, por ejemplo, el costo de la solución
propuesta. Considerando los términos de la iniciativa,
suponemos que todas las instituciones en las cuales se
presten servicios de salud verían incrementados sus
costos de operación al verse obligadas a responder
por negligencia médica por los servicios prestados al
interior de sus instalaciones. Desde luego, no puede
dejar de contemplarse este punto. Asimismo, el
legislador debe considerar las posibilidades de éxito
de su iniciativa, pues más allá de la plausibilidad de
la propuesta, si no cuenta con apoyos al interior del
cuerpo legislativo, o si son muy fuertes los intereses
que afectará su propuesta, debe estar preparado para
cabildear a favor de su propuesta.
159
11 Caso 2.
Desde una perspectiva de evaluación legislativa, ¿cómo
abordar un problema que la aplicación de una ley trae
aparejada? Una respuesta, a medias, a un problema de
la Ley del Servicio Profesional de Carrera, que realmente
posterga la solución correcta.
Presentación
En el Caso 1 nos referimos a una manera de abordar el
estudio jurídico de un concreto problema de tipo social
sobre el cual el legislador ha mostrado un genuino interés
para solucionarlo -y para ello ejerciendo su función
legislativa-, y un ejemplo de apoyo especializado que un
técnico en legislación le puede proporcionar al legislador,
para que éste comprenda los alcances de la solución y
pueda decidir el mejor camino para abordar el problema.
En este Caso 2, vamos a revisar un problema diverso
que tiene por punto de partida ya no un problema social
concreto que no ha recibido atención legislativa, sino
uno en el cual, a partir de una perspectiva de evaluación
legislativa, contempla las dificultades asociadas a la
aplicación de una disposición normativa legal, en el
ámbito de acción de una dependencia administrativa
federal, y cómo el legislador, ante dos posibles respuestas
a ese problema, opta por la que le resulta en principio más
sencilla, pero que, en todo caso, es realmente insuficiente
para lograr que el problema se resuelva, ante otra posible
solución que, si bien le abre la oportunidad de solucionar
de manera completa diversas cuestiones de la ley -lo que
constituye técnicamente la mejor salida legislativa-, le
implica al legislador costos de negociación mayores y,
por ello, opta por rechazar esta opción.
160
a---- Luis Raigosa Sotelo 1
El problema legislativo que vamos a analizar en este

apartado se refiere a los efectos que causó al interior de la
Secretaría de Relaciones Exteriores la emisión de la Ley
del Servicio Profesional de Carrera en la Administración
Pública Federal (en adelante LSPC), publicada en el
Diario Oficial de la Federación el lO de abril de 2003.
Breve descripción del contenido

genérico y alcance de la Ley del Servicio
Profesional de Carrera de la
Administración Pública Federal
Veamos rápidamente el entorno político en que fue

emitida la Ley del Servicio Profesional de Carrera.
Esta ley representó una acción de política pública de
importancia mayor en la Administración del Presidente
Fox. De hecho, ya durante el periodo de Vicente Fox al
frente del gobierno del Estado de Guanajuato se había
llevado adelante un esquema de profesionalización
del servicio burocrático.50 Más tarde, en su Plataforma
Política 2000-2006 para contender por la Presidencia
de la República, Fox presentó un diagnóstico sobre la
Administración Pública Federal, dirigido a justificar la
creación de un servicio profesional burocrático federal. En
este documento resaltan las siguientes consideraciones
críticas orientadas a justificar un cambio profundo en la
burocracia federal:
l. LaAPF es"un complejo aparato gubernamental

compuesto por una serie de dependencias y
entidades dotadas de una gran cantidad de
"' Una interesante descripción del modelo de gobiemo apoyado en la "nueva gestión pUblica" desa
rrollado por Vicente Fox en el gobierno de Guanajuato, y que fue aplicado también en el gobierno
federal durante el sexenio 2000-2006 está en el libro Pasi6n por 1111 buen gobierno, escrito por uno
de los colaboradores más cercanos de Vicente Fox tanto en Guanajuato como en la Presidencia de la
República. Cfr. Muñoz, Ramón. Pasi/in por un buen gobiemo. Grijalbo.4" ed., Méxíco, 2003.
161
atribuciones y que se orientan muchas veces

bajo criterios de control político y económico,
y no para atender o resolver los mayores
problemas del país."
2. "El gran aparato gubernamental refleja costos

elevadosdeoperación,duplicidaddefunciones,
invasión de competencias y descoordinación
entre las diversas dependencias, excesiva re
glamentación y tramitación, deficientes sis
temas de evaluación y control y, finalmente,
centralización de la planeación, operación,
toma de decisiones y evaluación a cargo del
Gobierno Federal."
3. "Los problemas señalados se recrudecen por

la falta de un servicio civil de carrera, por lo
cual el potencial de trabajo de los servidores
públicos se ha visto limitado por la aplicación
de criterios partidistas en la conformación
de muchos de los equipos gubernamentales
y en los procesos de capacitación, desarrollo
profesional y definición de tabuladores de
ingreso. En México no se ha desarrollado
un esquema de servicio civil que ponga én
fasis en el desarrollo de una vocación y el
profesionalismo de los servidores públicos,
como tampoco en el desarrollo de patrones
de eficiencia, eficacia, responsabilidad y ho
nestidad en el desempeño de los servidores
públicos."
4. "El burocratismo se traduce en un deterioro

de la capacidad para atender problemas en las
estructuras administrativas públicas, debido a
un número considerable de personal carente
de una cultura de servicio y trabajo, sin el perfil
adecuado para el área a la que se encuentra
adscrito, con falta de criterio y capacidad pa-
162
ra la torna de decisiones; en sí se encuentra

establecido un ambiente de trabajo donde
prevalecen la improvisación, la prepotencia, la
inconsistencia y donde es común la constante
rivalidad entre el personal de una misma área
o entre personal de distintas áreas."
Consecuente con el diagnóstico, el mencionado docu

mento proponía lo siguiente:
a) "Impulsar las reformas necesarias para sentar

las bases legales de una profunda reforma
administrativa orientada a establecer criterios
de honestidad, simplificación administrativa,
descentralización y evitando la duplicidad y
discrecionalidad por parte del Gobierno Fe
deral."
b) "Desarrollare! servicio civil de carrera en la cual

se fijen criterios de estabilidad y permanencia,
así como los métodos de reclutamiento, se
lección, capacitación, percepciones, incenti
vos y la evaluación del desempeño de los
servidores públicos de la Administración Pú
blica Federal."
Del diagnóstico político pasarnos a la respuesta legislati

va al problema. Algunos argumentos en sede parlamen
taria para mejorar el sistema burocrático, que transcri
bimos a continuación (añadirnos énfasis), los rescatarnos
de una de las iniciativas que dieron cuerpo posterior
mente al texto lega!:51
.1! El texto transcrito lo rescatamos de la iniciativa del senador César Jáuregui, del grupo p<trlamen
tario del PAN. Particularmente los grupos parlamentarios tanto del PAN como del PR! -en donde
tuvo participación directa el senador Carlos RojtlS- estuvieron muy interesados en la emisión de la
ley del servicio civil, en el Senado de !a República, al presentar sendas iniciativas de ley, las que.
dictaminadas, pasaron a la colegisladora en octubre de 2002. Pero también en la Cámara de Diputa
dos el grupo parlamentario del PRD presentó una iniciativa diversa, que se sumó a la discusi6n en
octubre de 2002, del cual se aprovechó su contenido para incorporar modificaciones -mínimas- a
la minuta del Senado, por lo cual se regresó a esta Cámara para su aprobación definitiva. Véase la
163
"La Ley Federal del Servicio Público Profesional

crea la figura de Servidores Públicos de Carrera
como un Cuerpo de Funcionarios del Estado
Mexicano subordinados al Titular del Poder Eje
cutivo Federal en turno, encargados de ejecutar
las políticas de éste en el marco de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Este Cuerpo de Funcionarios está administrado

por cada una de las dependencias del Poder
Ejecutivo, en la persona del Oficial Mayor o
equivalente, pero será coordinado por la nueva
Secretaría de la Función Pública que complementa
en su enfoque y contenido a la actual Secretaría
de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, lo
que constituye una visión más profunda que un
simple cambio de nombre.
La iniciativa excluye expresamente a los funcio

narios públicos de alto nivel que por su condición
y facultades, responden más a la orientación
y política del gobierno en turno, que a las
necesidades técnicas requeridas por el Servicio,
por lo que se les excluye expresamente de esta
ley al personal que preste sus servicios en la
Presidencia de la República, en la Consejería
Jurídica del Ejecutivo Federal, los Secretarios de
Despacho, Jefes de DepartamentoAdministrativo,
Subsecretarios, Oficiales Mayores, Titulares de
Unidad, Coordinadores Generales y equivalen
tes, los miembros de las Fuerzas Armadas o
personal militarizado oficialmente, personal del
sistema de Seguridad Pública, personal del Servicio
Exterior Mexicano y asimilado a éste, personal Do
cente de los modelos de educación preescolar,
básica, media superior y superior, personal de
las ramas médica, paramédica y grupos afines,
Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados de 1 8 de mano de 2003 en http://cddhcu.gob.mx/,
consulta de 6 de mayo de 2008.
164
personal investigador y aquellos que presten

sus servicios mediante contrato civil que estén
sujetos al pago por honorarios."
Así que, como se ve, el legislador creó un serv1c1o

profesional de carrera para la Administración Pública
Federal, pero no fue su intención que se aplicara a la
totalidad de los servidores públicos de la Administración
Pública Federal, en tanto que expresamente excluyó
de su ámbito a varios tipos de funcionarios, entre los
cuales resaltamos al personal integrante del Servicio
Exterior Mexicano, toda vez que en relación con este
gremio profesional burocrático se desarrolló la proble
mática legislativa del presente caso. Pero, fuera de
estas excepciones, al resto de integrantes del servicio
burocrático sí les aplica la nueva Ley.
Entre los servidores públicos a los cuales sí les aplicaría

el sistema creado por la LSPC se encuentran todos los
tradicionalmente denominados "mandos medios", a
partir de la categoría de director general adjunto hasta
el nivel de jefe de departamento, y también la categoría
de "enlace/!.52
El problema específico que la aplicación de la LSPC

generó al interior de la Cancillería lo provocó el artículo
8 de la Ley, precisamente la que contiene las excepciones
a la aplicación del ordenamiento en comento. Pero
antes de proceder al análisis del problema que generaba
la aplicación de la LSPC al interior de la Cancillería,
podemos identificar el camino que habría de seguir dicha
aplicación, particularmente al interior de la Secretaría de
Relaciones Exteriores.
·'l La categoría de enlace la define la LSPC en Jos siguientes términos: Artículo 33.· Los candidatos
seleccionados por los Comités se harán acreedores al nombramiento ('omo Servidor Público de
Carrera en la categoría que rorresponda. En el caso del primer nivel de ingreso, se hará la desig
nación por un arlo, al término del cual en caso de w1 desempeíio satisfactorio ajuicio del ComitrJ, se
le otorgará el nombramienTo en /a catef{oría d�;: enlace.
165
l
Impacto previsto originalmente por la
aplicación de la LSPC en el ámbito de la
Secretaría de Relaciones Exteriores
A partir de la publicación de la Ley del Servicio Pro

fesional de Carrera de la Administración Pública Fede
ral, en abril de 2003, se desarrollarían varios pasos
para su aplicación, los que impactaban a la Cancillería.
Asimismo, las disposiciones aplicables, legales y re
glamentarias, impactarían de manera importante en las
dependencias y, por tanto en la Cancillería:53
l. Acciones e impacto durante el año 2003
• El mismo Decreto de creación de la LSPC reformó la

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,
creando a la nueva Secretaría de la Función Pública,
que sustituyó a la SECODAM, con facultades para
dirigir, organizar y operar el Sistema del Servicio
Profesional de Carrera. (10 de abril).
• Publicación del Acuerdo que establece los Linea
mientos para la instalación y facultades de los
Comités Técnicos de Profesionalización y Selección
de las dependencias y órganos desconcentrados de
la APF. (18 de Septiembre).
• Inició de vigencia de la LSPC. A partir del 10 de
octubre todos los servidores públicos de confianza
serán considerados servidores públicos de libre
designación en tanto se practican sus evaluaciones.
(10 de octubre).
• Se instaló en la SRE el Comité Técnico de Pro
fesionalización. (6 de noviembre).
�� 1.,¡, cronología aquí considerada se obtuvo de documentos de trabajo que, en el contexto de una
investigación para la Fundación Humanismo P()lítico, desarrollamos durante !as discusione.<; de !a
retOrma a !a LSPC.
166
• Publicación del Reglamento Interior de la Secretaría

de la Función Pública, creando los órganos internos
encargados de administrar el Servicio Profesional de
Carrera: la Subsecretaría de la Función Pública, y la
Unidad de Servicio Profesional y Recursos Humanos.
(12 de diciembre).
2. Acciones e impacto durante el año 2004
• Publicación del Reglamento de la LSPC, que obliga

a cubrir puestos vacantes o de nueva creación me
diante concursos. (2 de abril)
• Publicación del oficio-circular OMR-274 del Oficial
Mayor de la Cancillería, dirigido a los servidores
públicos de mando y al SEM, respecto a la aplicación
de la LSPC en la Cancillería. (28 de abril)
• Publicación de 3 acuerdos normativos por parte de
la SFP (4 de junio):
• Acuerdo relativo a la integración de los Gabinetes
de Apoyo en las dependencias;
• Acuerdo para la definición de puestos que por
excepción podrán ser de libre designación y el
procedimiento para que SFP dé su aprobación;
• Acuerdo para la operación del Subsistema de
Ingreso y para la elaboración y aplicación de la
evaluación en los procesos de selección.
• Las Direcciones Generales de Recursos Humanos de
las dependencias deberán presentar a los Comités
Técnicos de Profesionalización las propuestas de
perfiles y valuaciones de puestos de carrera para
su revisión (Art. Sexto Transitorio del RLSPC) (1 de
octubre)
• Publicación de las Políticas para la descripción,
valuación y registro de los Gabinetes de Apoyo,
que incluyen el diseño, dimensión y ajuste de
167
sus estructuras. Se envió la propuesta a la SFP en

diciembre. (14 de octubre)
• El Art. Octavo Transitorio del RLSPC establecía que a

más tardar en este año debían empezar a aplicarse las
evaluaciones para la certificación de capacidades.
• El Art. Noveno Transitorio del RLSPC preveía que
en 2005 operaria en su totalidad el Subsistema de
Evaluación del Desempeño.
• El Art. Décimo Transitorio del RLSPC determinaba
que para obtener el nombramiento como servidor
público titular se requería aprobar la evaluación de
desempeño de 2005 y certificar capacidades.
• A partir de esta fecha los servidores públicos de
confianza ya certificados y que hubieran superado
exitosamente las evaluaciones al desempeño, podrían
ser considerados servidores públicos de carrera. (10
de octubre).
• Desde esta fecha debía estar operando en su totalidad

el Sistema del SPC en la Administración Pública
Federal. (10 de octubre).
De lo anterior, podemos colegir que la ruta para la

aplicación de las disposiciones de la LSPC en el ámbito
de la Secretaría de Relaciones Exteriores había de seguir
el curso establecido en diversos ordenamientos, a fin
de constituir el servicio profesional de carrera en la
Cancillería, lo que implicaría que los puestos de director
general adjunto hasta el de jefe de departamento se-
168
rían concursados y asignados de conformidad con las

disposiciones de la mencionada Ley. Dicho sistema
debería estar completado en su totalidad el lO de octubre
de 2006.
El problema generado por la aplicación

de la LSPC en la Cancillería
La reforma que analizamos fue publicada en el Diario

Oficial de la Federación el 1 de septiembre de 2005.
Como anticipamos, el texto del artículo 8 de la LSPC

fue el causante de la acción legislativa que comentamos.
Dicho artículo establecía, en su redacción original, lo
siguiente (añadimos el énfasis):
Artículo 8.- "El Sistema no comprenderá al

personal que preste sus servicios en la Presidencia
de la República, los rangos de Secretarios de
Despacho, Jefes de DepartamentoAdministrativo,
Subsecretarios, Oficiales Mayores, Jefe o Titular
de Unidad y cargos homólogos; los miembros de
la Fuerzas Armadas, del sistema de seguridad
pública y seguridad nacional, del Servicio Exterior
Mexicano y asimilado a éste, personal docente de
los modelos de educación preescolar, básica,
media superior y superior; de las ramas médica,
paramédica y grupos afines, los gabinetes de
apoyo, así como aquellos que estén asimilados
a un sistema legal de servicio civil de carrera;
y los que presente sus servicios mediante con
trato, sujetos al pago de honorarios en las de
pendencias".
Es muy claro el objeto de este artículo, en tanto establece

las categorías de servidores públicos a los cuales el
169
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? --------;
legislador consideró adecuada la no aplicación de la ley.

Nótese aquí que en su redacción original el artículo 8
establece ámbitos exentos de aplicación de la LSPC,
básicamente por categorías de empleados, salvo el caso
de la Presidencia de la República, en donde la excepción
la fija la norma por órgano administrativo, no por cargo
o categoría de empleado. Podría interpretarse que las
excepciones fijadas en el dispositivo en comento obe
decen a distintas causas, por ejemplo, a la existencia de
importantes responsabilidades políticas inherentes al
cargo, corno en los casos de los funcionarios de alto rango;
o por tratarse de personal propiamente no civil, corno es
el caso de las fuerzas armadas, o de seguridad pública
y seguridad nacional, entre otros casos de servidores
públicos exceptuados de la aplicación de la ley.
De la lectura del artículo transcrito se aprecia la ex

clusión del ámbito de aplicación de la LSPC al Ser
vicio Exterior Mexicano, a cargo de la Secretaría de
Relaciones Exteriores. Puede entenderse, en principio,
que la ley respetaba adecuadamente a este sector de la ·
Administración Pública Federal, que ha venido contando

con un sistema profesional de carrera consolidado,
corno es el Servicio Exterior Mexicano, de manera que
al interior de este sector burocrático se aplican reglas
distintas, específicamente la Ley del Servicio Exterior
Mexicano.
Pero se presentó un interesante problema en la aplicación

de la LSPC el cual no había sido previsto porellegislador al
elaborar la LSPC. El problema consistió en que si bien esta
LSPC expresamente excluye de su aplicación al Servicio
Exterior Mexicano, de todas maneras la mencionada
ley afecta, de una manera que al parecer no había sido
prevista, los nombramientos al interior de la Cancillería.
El problema consiste en que tradicionalmente muchos
170
..---- Luis Raigosa Sotelo 1
cargos de esta dependencia, cargos que precisamente

se encuentran en las categorías de puestos a los que les
es aplicable la LSPC: directores generales, directores de
área, subdirectores, jefes de departamento, son ocupados
en virtud de libre nombramiento del Canciller, por
miembros del Servicio Exterior Mexicano. Esto es así, por
considerar la especialidad de la materia y los problemas
que son competencia de la Cancillería, para los cuales
se requiere la formación propia de los miembros del
Servicio Exterior Mexicano. Pero a partir de la expedición
de la LSPC dichos cargos habrían de ser concursables, en
estricta aplicación de las disposiciones de la LSPC. Esta
circunstancia no era cubierta por la excepción establecida
al Servicio Exterior Mexicano en el artículo 8 de la LSPC,
habida cuenta que la intención de la exclusión de los
miembros del Servicio Exterior Mexicano contemplaba
propiamente a los nombramientos de ellos en las re
presentaciones mexicanas en el exterior, considerando
que la ley de la materia, denominada Ley del Servicio
Exterior, contempla la creación de este servicio en dos
ramas, una denominada diplomático-consular y otra
denominada técnico-administrativa, las que integran el
servicio exterior, el cual se desempeña en los organismos
y dependencias de nuestro servicio exterior fuera del
territorio nacional.
En consecuencia, para el Secretario de Relaciones

Exteriores la aplicación de la LSPC le representaba la
imposibilidad de nombrar libremente a los titulares
de oficinas al interior de la dependencia, en tanto que
entraban a la categoría de plazas concursables, con lo cual
podía dejar de controlar a través de esos nombramientos
libres que tradicionalmente recaen en los integrantes
del Servicio Exterior, la calidad del personal que ocupa
puestos considerados clave para dicho Servicio. Al
mismo tiempo, para los propios miembros del Servicio
171
l
Exterior Mexicano, esta situación les obligaba a ingresar
al sistema del servicio profesional de carrera, y, con ello,
al régimen de concursos regulado por la LSPC.
Reacciones al problema
El asunto causó una importante reacción en principio en

el ámbito de la Cancillería, luego en la Secretaría de la
Función Pública y más tarde se extendió al Senado de la
República, en tanto que este órgano parlamentario tiene
una importante participación en la materia internacional,
de conformidad con el artículo 76 constitucional.
Un grupo particularmente interesado en encontrar

una solución alterna al problema, la cual excluyera
la aplicación de la LSPC en los términos en que se
encontraba era, naturalmente, el de los integrantes del
propio Servicio Exterior Mexicano. Ya para abril de2004 se
habían realizado trabajos para analizar la compatibilidad
de los dos ordenamientos enfrentados, la LSPC y la
Ley del Servicio Exterior Mexicano. La propuesta de
solución jurídica al problema que surgió de este gremio
es sumamente interesante por la profundidad de análisis
y la solución propuesta, sin embargo, esta solución fue
derrotada por la que proponía la reforma al artículo 8,
como finalmente quedó el texto de la ley.
El problema quiso arreglarse en una primera instancia

utilizando instrumentos administrativos. Las dos depen
dencias centrales involucradas, la Secretaría de Relacio
nes Exteriores y la Secretaría de la Función Pública
celebraron reuniones y avanzaron en la elaboración de
un acuerdo intersecretarial mediante el cual procuraban
superare! conflicto, el cual llevaba por título "Acuerdo por
el que se establecen criterios para que la instrumentación
172
.----- Luis RaigosaSotelo 1
del Sistema de Servicio Profesional de Carrera en la

Secretaria de Relaciones exteriores no interfiera en la
operación del Servicio Exterior Mexicano."
Pero el intento de solución por vías administrativas fue

detectadorápidamentedesdeespaciosparlamentariosdel
Senado, específicamente desde el grupo parlamentario
del PRI, y objetado no tanto por su propósito de lograr
una solución favorable al problema, sino porque carecía
de sustento jurídico, en los siguientes términos:
El documento hace una distinción entre áreas

sustantivas, que tienen a su cargo, el desarrollo
de funciones vinculadas a la ejecución de la
política exterior de México y áreas no sus
tantivas, encargadas de apoyar a las primeras
en el cumplimiento de sus funciones en la SRE.
Asimismo, establece una cuota de hasta el 30%
del total de los puestos de la plantilla autorizada
en las áreas sustantivas, para ser ocupados por
miembros del SEM de acuerdo con el programa
de rotación previsto en la Ley del SEM.
Resulta irregular introducir en el pretendido

Acuerdo, la diferencia ent.re "áreas sustantivasn
y áreas no sustantivas". En un instrumento de
u
este tipo no se pueden crear conceptos jurídicos

que no existen en la ley.
En el proyecto de Acuerdo no se menciona

ningún fundamento legal válido para la existencia
de tal documento. Ninguno de los preceptos
citados como fundamentación, alude a facultades
que tengan la Secretaría de la Función Pública
ni la de Relaciones Exteriores para suscribir un
"Acuerdo" que interprete las leyes en aparente
conflicto. Es cierto que no puede señalarse nin
gún fundamento porque evidentemente éste no
173
existe. Es más, la práctica de firmar acuerdos

entre Secretarías es contraria a principios bá
sicos de Derecho Administrativo, ya que las
dependencias del Ejecutivo no pueden negociar
sus atribuciones legales.
La solución administrativa, combatida por senadores de

la República, no tuvo éxito, y en paralelo a la llamada de
atención a las dependencias involucradas que a través de
un punto de acuerdo realizó el Senado, se presentó una
iniciativa en esta Cámara, presentada por miembros del
propio Senado, mediante la cual se propuso una reforma
al artículo 8 de la LSPC.
Para llegar a esa solución se discutieron dos alternativas:

por una parte, una reforma al artículo 8 de la LSPC -que
es la solución legislativa que triunfó-, por una parte, y,
por otra, una propuesta de reforma a la Ley del Servicio
Exterior Mexicano, qu� no tocaba la LSPC, pero que
lograba el efecto de permitir al Canciller realizar los
nombramientos de miembros del Servicio Exterior
Mexicano, en los términos en que tradicionalmente son
realizados.
¿Cuál es la mejor solución legislativa a un problema?:

la aparentemente más sencilla
Nos parece que los legisladores normalmente operan
procurando aceptar la solución que les parece más
sencilla, entre las varias posibles, particularmente
considerando la que les reporta un proceso de
negociación menos complicado. En el caso que
comentamos, el legislador, con el apoyo de estudios
realizados por Jos propios interesados, particularmente
los miembros del Servicio Exterior Mexicano, tuvieron
frente a sí dos posibles soluciones al problema. Como
174
es natural, se realizaron diagnósticos para determinar

la situación real del personal de la Secretaría de
Relaciones Exteriores, en los cuales se tomó en cuenta
el impacto de la LSPC, así como la conveniencia de
reformar la LSPC Veamos las características de cada
una de las propuestas.
a) La solución consistente en incorporar

importantes reformas a la Ley del Servicio
Exterior Mexicano: "Solución LSEM"
De la propuesta de reformas a la Ley del Servicio

Exterior Mexicano -que es la que finalmente no resultó
exitosa-, debemos resaltar, en primer lugar, que su es
trategia normativa es muy interesante porque hace uso
de la excepción expresa que ya contempla el artículo 8
de la LSPC que, como habíamos señalado, excluye de
su aplicación al Servicio Exterior Mexicano. Pero esta
"Propuesta LSEM", sin afectar la LSPC, amplía el ámbito
de aplicación de esta Ley al ensanchar el contenido del
concepto "servicio exterior mexicano" incorporándole
los cargos administrativos de confianza de la Secretaría
de Relaciones Exteriores, que se desempeñan en territorio
nacional.
La manera en la cual se proponía excluir al personal

administrativo integrante de los "mandos medios" de la
Cancillería consistía en la creación de una tercer rama al
interior del SEM. Como habíamos mencionado, la Ley
del servicio Exterior Mexicano contempla la existencia
de dos ramas integrantes de dicho Servicio, una es la
rama diplomático- consular y otra la rama técnico
administrativa. Entonces, el proyecto mencionado de
reformas a esta ley, proponía la creación de una tercer
rama del Servicio, denominada rama profesional
175
interna (artículo 3), la cual se encontraría integrada de la

siguiente manera:
"Artículo 5 Bis.- La rama profesional interna com

prende los siguientes mandos:
I.- Alta Dirección
II.- Alta Gerencia
III. - Gerencia
IV.- Supervisión
V.- Coordinación
VI.- Operación. "
Adicionalmente, otras disposiciones de la Propuesta

LSEM establecían reglas para la adscripción y movilidad
de integrantes de esta nueva rama, por ejemplo, el
artículo 10 agregaba la siguiente disposición: "En México,
los miembros del Servicio Exterior desempeñarán sus
funciones en las unidades administrativas de la Secretaría,
la que fijará las modalidades de su adscripción." Esta
disposición se completaba con esta otra: "Artículo 16
Bis.- En México, las unidades administrativas estarán
estructuradas y organizadas en términos de lo dispuesto
por el Reglamento Interior de la Secretaría y sus puestos
podrán ser ocupados, indistintamente, por personal del
servicio exterior de las tres ramas."
En realidad, la Propuesta LSEM contenía un importante

número de modificaciones o adiciones a la LSEM, algunas
de ellas dirigidas expresamente a la creación de la
mencionada tercer rama, otras a armonizar o actualizar el
sistema en general, y algunas más a armonizar el sistema
del SEM con el que estaba siendo creado por la LSPC y
su aplicación de la Secretaría de la función Pública. De
hecho, se trataba de un proyecto de reformas a la Ley
del Servicio Exterior Mexicano extenso, en tanto que
incorporaba un total de más de 50 artículos a reformar
176
o agregar en su texto. Se trataba de una reforma muy

completa y compleja. Quizá estas características hayan
sido las que tornaron en cuenta los legisladores para no
avanzar en el proceso de reforma a la LSEM, y preferir la
solución aportada por o a través de diversos senadores
integrantes del grupo parlamentarios del PRI.
b) La reforma al Artículo 8 de la LSPC.

Una solución más sencilla y
aparentemente exitosa, pero parcial
La solución que aportó el Congreso de la Unión al

problema consistió en excluir de la aplicación de la LSPC
a la totalidad del órgano denominado Secretaría de
Relaciones Exteriores, mediante una reforma al artículo 8
de la Ley. Esta salida legislativa creó, en nuestra opinión,
un desequilibrio en el sistema de excepciones a la LSPC,
porque en los términos en que se encuentra ahora regulado
dicho sistema, la Cancillería es la única dependencia del
denominado sector central de la Administración Pública
Federal, junto. con la propia Presidencia de la República,
a la cual no se le aplica este ordenamiento. Me refiero
a que ni siquiera las dependencias que podrían estar
naturalmente excluidas del servicio civil de carrera como
son las Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina,
que integran un servicio militarizado que no civil de
carrera, se encuentran, en su condición de dependencias,
excluidas de la aplicación de la LSPC, como ahora lo está
la Secretaría de Relaciones Exteriores. Por otra parte,
además de excluir de su aplicación a la Cancillería, el
dispositivo en comento conserva la exclusión de los
miembros del Servicio Exterior Mexicano, el cual forma
parte de la Secretaría de Relaciones Exteriores.
177
El artículo 8 de la LSPC contiene hoy la siguiente dis

posición (añadimos énfasis):
Artículo 8.- "El Sistema no comprenderá al personal

que preste sus servicios en la Presidencia de la
República, la Secretaría de Relaciones Exteriores,
los rangos de Secretarios de Despacho, Jefes de
departamento Administrativo, Subsecretarios,
Oficiales Mayores, Jefe o Titular de Unidad y
cargos homólogos; los miembros de la Fuerzas
Armadas, del sistema de seguridad pública y
seguridad nacional, del Servicio Exterior Mexicano
y asimilado a éste; personal docente de los modelos
de educación preescolar, básica, media superior
y superior; de las ramas médica, paramédica y
grupos afines, los gabinetes de apoyo, así como
aquellos que estén asimiladoq a un sistema legal
de servicio civil de carrera; y los que presente sus
servicios mediante contrato, sujetos al pago de
honorarios en las dependencias".
De esta manera, el Congreso de la Unión dio solución

al problema de la aplicación de la LSPC en la Secretaría
de Relaciones Exteriores. Como sostenemos, eligió la
solución parlamentariamente más sencilla, pero quizá
no la mejor, desde una perspectiva de técnica legislativa,
ya que la reforma a la Ley del Servicio Exterior Mexicano
hubiera conservado la estructura de excepciones del
artículo 8 de la LSPC que se apoya en la exclusión por
gremios, no por órganos y, en ese sentido, el abordar
la reforma de la ley alterna representaba un ingenioso
mecanismo de solución. Adicionalmente, como ahora
veremos, la reforma se quedó a la mitad, y quizá esto fue
lo más serio de la reforma.
Por otra parte, la reforma aprobada incorporó tres dis

posiciones en el régimen transitorio, las cuales contienen
reglas para construir un sistema ad hoc para los servidores
178
públicos de la Cancillería que no pertenezcan al Servicio

Exterior Mexicano, cuya lectura es indispensable.
Artículo transitorio primero.- Los criterios y

mecanismos de profesionalización de los ser
vidores públicos de la Secretaría de Relaciones
Exteriores no miembros del Servicio Exterior
Mexicano con plazas de estructura de los nive
les de Enlace a Director General y que no se
encuentren en los llamados Gabinetes de Apoyo
referidos en la Ley del Servicio Profesional de
Carrera de la Administración Pública Federal,
quedarán sujetos a una normatividad que expida
el Congreso al amparo de la Ley del Servicio
Exterior Mexicano, a la que se propondrán las
modificaciones necesarias a efecto de garantizar
sus derechos laborales dentro de la Secretaría de
Relaciones Exteriores en condiciones generales de
igualdad, con base en los principios de legalidad,
eficiencia, imparcialidad, equidad, certidumbre
laboral, capacitación, movilidad, desarrollo pro
fesional y humano y competencia por mérito.
Hasta en tanto se definan estas disposiciones,
los servidores públicos no miembros del Servicio
Exterior Mexicano permanecerán corno servi
dores públicos de libre designación.
Artículo transitorio segundo.- Se integrará

una Comisión Ad-hoc que será presidida por el
Presidente de la Comisión de Personal de la Se
cretaría de Relaciones Exteriores, la cual estará
conformada por el Presidente de la Asociación
del Servicio Exterior Mexicano por miembros
del Servicio Exterior Mexicano y por servidores
públicos de la Secretaría de Relaciones Exteriores
no miembros del servicio exterior que ocupan
plaza de estructura del nivel de Enlace a Direc
tor General y que no se encuentren en los llama
dos Gabinetes de Apoyo referidos en la Ley
179
l
1
del Servicio Profesional de Carrera de la Admi

nistración Pública Federal, todos los cuales serán
electos por sus pares para tal efecto.Ambos grupos
(miembros del servicio exterior y no miembros
del servicio exterior) estarán representados en
números equivalentes.
Esta Comisión elaborará una propuesta de nor

matividad al amparo de la Ley del Servicio
Exterior Mexicano señalado en el Primer Tran
sitorio de este Decreto, para que se realicen las
adecuaciones necesarias, en donde se establecerá
que la administración de los servidores públicos
y del Servicio Exterior Mexicano quedará bajo la
dirección de la Secretaría de Relaciones Exteriores,
sin menoscabo de los derechos de los miembros
del propio servicio exterior, así como de los
servidores públicos de la Cancillería no miembros
del servicio exterior con plaza de estructura del
nivel de Enlace a Director General y que no se
encuentren en los llamados Gabinetes de Apoyo
referidos en la Ley del Servicio Profesional de
Carrera de la Administración Pública Federal. La
Comisión Ad-hoc adoptará el proyecto respectivo
según las reglas de procedimiento que la misma
establezca para sus labores.
Dicha Comisión conciliará las obligaciones y de

rechos de los miembros del Servicio Exterior
Mexicano y de los servidores públicos de la Se
cretaría de Relaciones Exteriores antes mencio
nados. Para la redacción del proyecto respectivo
la citada Comisión utilizará la plantilla auto
rizada de plazas de estructura y puestos y el
Catálogo General de Puestos previsto en la Ley
y el Reglamento del Servicio Exterior Mexicano
vigentes, en cuya elaboración y actualización
participarán los representantes de ambos gru
pos.
180
La Secretaría de Relaciones Exteriores, deberá

coordinar la integración de la Comisión en un
plazo no mayor a 30 días contados a partir de la
publicación del presente Decreto.
Artículo transitorio tercero.- En tanto no en

tre en vigor la normatividad que formule el
Congreso a la que se hace mención en el Primer
Transitorio de este Decreto, las plazas vacantes
en la Secretaría de Relaciones Exteriores serán
cubiertas, indistintamente, por miembros del
Servicio Exterior Mexicano y 1 o los servidores
públicos de la Secretaría de Relaciones Exteriores
no miembros del Servicio Exterior que ocupan
plaza de estructura del nivel de Enlace a
Director General y que no se encuentren en los
llamados Gabinetes de Apoyo referidos en la
Ley del Servicio Profesional de Carrera de la
Administración Pública Federal. En el caso de
plazas vacantes del nivel de Enlace, éstas podrán
ser ocupadas indistintamente por miembros
del Servicio Exterior Mexicano y 1 o servidores
públicos no miembros del Servicio Exterior
Mexicano, en el entendido de que estos últimos
serán considerados como servidores públicos
de libre designación en tanto no se emitan las
disposiciones del régimen jurídico señalado en el
Primer Transitorio de este Decreto.
¿Qué podemos decir de estas disposiciones? La lectura

de estos artículos transitorios permite concluir lo si
guiente:
Parece claro que la solución aportada por el legislador
al excluir a la Secretaría de Relaciones Exteriores de la
aplicación de la LSPC, mediante la reforma al artículo
8° de la LSPC, no fue completa o definitiva. Esto es
así porque, al mismo tiempo, el propio Decreto de
reforma estableció en el artículo Primero Transitorio
181
que el propio Congreso de la Unión modificaría -se

entiende que más adelante- la Ley del Servicio Exterior
Mexicano para el efecto de establecer "criterios y
mecanismos de profesionalización de los servidores públicos
de la Secretaría de Relaciones Exteriores no miembros del
Servicio Exterior Mexicano con plazas de estructura de los
niveles de Enlace a Director General y que no se encuentren
en los llamados Gabinetes de Apoyo (los cuales) quedarán
sujetos a una normatividad que expida el Congreso al
amparo de la Ley del Servicio Exterior Mexicano, a la que
se propondrán las modificaciones necesarias a efecto de
garantizar sus derechos laborales" (énfasis añadido). Sin
embargo, como se ha visto, este conjunto de plazas
es exactamente el universo de servidores públicos a
los cuales les es aplicable la LSPC, de manera que el
propio Congreso de la Unión se establece a sí mismo
la obligación de regular más adelante, mediante
reformas -se entiende que a la Ley del Servicio
Exterior Mexicano-, la situación de dichos servidores
públicos. Pero era ése precisamente el objetivo y acaso
el contenido de la "Propuesta LSEM". En consecuencia,
podríamos considerar que esta última solución no fue
definitivamente descartada sino tan sólo postergada,
y acaso habrá que regresar a ella.
Por otra parte, se establece una muy curiosa regla, en

el Artículo Transitorio Segundo, que determina que
una comisión ad hoc integrada por personal de la propia
Secretaría de Relaciones Exteriores, pero con miembros
tanto del Servicio Exterior Mexicano como ajenos a
él, será la encargada de elaborar la propuesta de nor
matividad a la Ley del Servicio Exterior Mexicano. Se
trata, sin duda, de una interesante manera de incorporar
a un grupo directamente afectado por una legislación,
en el correspondiente proceso legislativo. Es bienvenida
la participación de grupos de interés en la confección de
182
»----- Luis Raigosa Sotelo 1
propuestas legislativas de soluciones a problemas. Como

hemos visto, las propuestas profesionales de técnica
legislativa promueven este género de aportaciones y
diálogos. Sin embargo, no se aprecia ni claridad en los
términos usados por el legislador ni tampoco precisión
en la intención, y pareciera equívoco y acaso intencional
el uso de un lenguaje oscuro en el texto de este artículo
transitorio.
Por último, resaltamos que el legislador ha ofrecido

una válvula de escape mientras no se lleven a cabo las
reformas señaladas, consistente en que entretanto, los
servidores públicos no miembros del Servicio Exterior
Mexicano que estén dentro de los rangos de director
general y enlace, serán considerados de libre designación.
El legislador ha hecho aquí un acto final de prudencia,
considerando las veleidades del sistema legislativo y las
frecuentes dificultades para lograr consensos sobre los
contenidos de las leyes.
11 Caso 3.
Una legislación corno "moneda de oro" parlamentaria, sa
tisfactoria para todos los gustos, inserta en el campo de los
derechos humanos. El caso de la Ley de discapacitados
Vamos ahora a referirnos a un caso muy interesante

de una ley que resultó muy exitosa, si se considera el
número y el origen de las iniciativas aportadas, así como
la votación que la llevó a su aprobación. Se trata de la
Ley General de las Personas con Discapacidad, que fue
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de
junio de 2005.
183
'
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? -----41
Antecedentes 1
La historia de esta ley comenzó en la Cámara de
Diputados en el año de 2001, cuando la diputada Laura
Pavón J aramillo, del Partido Revolucionario Institucional,
presentó la iniciativa de Ley Nacional de las Personas
con Discapacidad, el 4 de diciembre del 2001. A ésta
se le sumó otra iniciativa del diputado Jaime Aceves
Pérez, del Partido Acción Nacional, quien presentó por
su parte la Iniciativa de Ley Federal para las Personas
con Discapacidad, con fecha 10 de Abril de 2003. En el
dictamen de las comisiones de la C. de Diputados se
tomó en cuenta también otra iniciativa, de la Diputada
Lorena Martínez Rodríguez, del Partido Revolucionario
Institucional, quien había presentado la Iniciativa de
Ley Federal para la Cultura del Sordo, con fecha 13 de
Noviembre de 2001. Esta última no fue dictaminada
específicamente, pero sí fue tomada en cuenta, como lo
dijo el dictamen de esta Cámara de origen, en el proceso
de elaboración del proyecto aprobado por la Cámara de
origen.
En la minuta que la Cámara de origen remitió al Senado

se da cuenta con estas iniciativas y, ya aprobado el
dictamen correspondiente, se remitió a través de minuta
la propuesta de Ley federal para las personas con discapaci
dad. La minuta fue turnada por la mesa Directiva de la
revisora a las Comisiones Unidas de Salud y Seguridad
Social, de Desarrollo Social, y de Estudios Legislativos,
Segunda, el 30 de abril de 2003.
En el seno de esta Cámara Revisora fueron presentadas, a

su vez, tres iniciativas, correspondientes a sendos grupos
parlamentarios. Por parte del Grupo de Acción Nacíonal,
el senador Adalberto Madero presentó un proyecto de
Ley para la protección de las personas con discapacidad. A su
184
vez, del Grupo Parlamentario del PRI, el senador Rubén

Zarazúa Rocha presentó una iniciativa de Ley General de
las personas con discapacidad. Ambas iniciativas tienen
la misma fecha, el 16 de marzo de 2004. Finalmente,
escasos 15 días después, el 30 de marzo del mismo año,
la senadora Leticia Burgos Ochoa presentó una iniciativa
de Ley de derechos de las personas con discapacidad.
El trabajo parlamentario se desarrolló con base en

estos documentos, y el dictamen del Senado consignó
al respecto lo siguiente: "Las Comisiones acordaron
realizar modificaciones a la minuta con base en el
análisis que de manera conjunta se hizo de ésta y de las
iniciativas, de tal forma que se realizó un proyecto único
en el que se resuelven también sobre las tres iniciativas
de Ley presentadas en el Senado de la República." A esta
etapa final del trabajo legislativo nos referiremos en este
apartado.
La importancia y el contexto
internacional de la ley
El problema de la atención a los discapacitados tiene

importantes efectos en la sociedad, en todos los países.
En el caso mexicano, se trata de una ley que, según datos
proporcionados por el INEGI, atendería a un importante
segmento de la población mexicana, puesto que hay más
de 2 millones de personas en el territorio nacional con
algún tipo de discapacidad. Alrededor del 7% de los
hogares mexicanos cuentan con al menos una persona
con discapacidad. Específicamente, en más de 700 mil
hogares el jefe de familia es una persona, hombre o
mujer, con discapacidad.54
$l Véase http://www.ínegi .gob.mx/inegi/default.aspx?s=est&c-=124, consulta realizada el 6 de junio
de 2008.
185
En el contexto internacional, la Organización Mundial

de la Salud (OMS) "considera que un diez por ciento de
la población mundial tiene una discapacidad, pero si
consideramos a los miembros inmediatos de la familia,
el número de personas afectadas por la discapacidad
excede los mil millones." 55
El tema de la atención a los discapacitados no es, por

tanto, menor puesto que se considera que la situación de
discapacidad "contribuye a la pobreza, reduce el acceso
a la salud y a la educación" y fomenta la discriminación
de las personas y de sus familiares.
Además de las características propiamente sociales del

problema de la discapacidad, hay otro dato de enorme
sigrúficado que incide en el trabajo legislativo, que consiste
enqueeldediscapacidadesuntemadederechoshumanos.
Esta condición obliga a consideraciones importantes en
el momento de realizar el trabajo parlamentario, porque
el enfoque que el legislador nacional quiera darle al
problema y a las características de la legislación que emita
estará profundamente impactado por la normatividad
internacional que exista sobre este particular. La cuestión
de la internacionalización del tema sobre el cual ha de
legislarse, obliga al técrúco en legislación a identificar las
disposiciones que son vigentes en el contexto de nuestro
derecho interno, considerando la disposición clara del
artículo 133 constitucional, que dispone que son ley
suprema de la unión, además de la propia constitución
y las leyes, los tratados internacionales que México haya
suscrito.
Así, en el caso concreto de la materia de discapacidad,

podemos mencionar que la materia recibe atención en
el contexto internacional desde tempranas etapas de
55 Véase. lmp://www.cünadis.salud.gob.mx/index.html, consulta del día 6 de junio de 2008.
186
los derechos humanos, en la Declaración Universal de

los Derechos Humanos de la ONU, de 1948. Pero es
la "década de 1980 (la que) marcó la primera fase de
actividad en el establecimiento de normas internacionales
inherentes a las personas con discapacidades. En 1981, la
Asamblea General declaró el Primer Año Internacional
de las Personas Discapacitadas. Asimismo, éste fue
seguido por el Programa de Acción Mundial para las
Personas con Discapacidad en 1982 y la Década de
las Personas Discapacitadas en 1983-1992. En los 90's
todas las conferencias de la ONU trataron sobre los
derechos de los discapacitados y refirieron la necesidad
de instrumentos protectores (Conferencia Mundial de
Derechos Humanos 1993, Cuarta Conferencia Mundial
sobre la Mujer 1995, Hábitat II 1996). En la actualidad, el
Comité Ad Hoc de Discapacidades está en el proceso de
creación de una convención que proteja a las personas
discapacitadas a nivel internacional (nota del autor: esta
Convención ha sido recientemente emitida, en mayo de
2008). La Unión Europea ha demostrado un alto nivel
de conciencia, el año del 2003 fue declarado el Año
europeo de las personas con discapacidad.Algunas otras
participaciones incluyen la Década de las Personas con
Discapacidad en Asia y el Pacífico (1993-2002), la Década
Africana de las Personas con Discapacidad (2000-2009),
y la Década Árabe de las Personas con Discapacidad
(2003-2012)." 56
Por cuanto hace al ámbito de la región americana, la OEA

ha emitido el Protocolo adicional a la Convención americana
sobre los derechos humanos en el área de los derechos económicos,
sociales y culturales, suscrita el 17 de noviembre de 1988,
en cuyo artículo 18 establece el principio de que las
personas con discapacidades tienen el derecho de recibir
)r, Véase http://www.hrea.net/learn/guides/discapacidad.html, consulta realizada el 6 de junio de
2008.
187
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? -------<1 l
atención especial a fin de alcanzar el máximo desarrollo
de su personalidad, consecuentemente, obliga a los Es
tados a implementar medidas especiales para facilitar
la integración total de las personas con discapacidades,
tales como:
a. Ejecutar programas específicos destinados a propor

cionar a los minusválidos los recursos y el ambiente
necesario para alcanzar ese objetivo, incluidos pro
gramas laborales adecuados a sus posibilidades y
que deberán ser libremente aceptados por ellos o por
sus representantes legales, en su caso;
b. Proporcionar formación especial a los familiares de

los minusválidos a fin de ayudarlos a resolver los
problemas de convivencia y convertirlos en agentes
activos del desarrollo físico, mental y emocional de
éstos;
c. Incluir de manera prioritaria en sus planes de de

sarrollo urbano la consideración de soluciones a
los requerimientos específicos generados por las
necesidades de este grupo;
d. Estimular la formación de organizaciones sociales

en las que los minusválidos puedan desarrollar una
vida plena.
Asimismo, la Convención Interamericana para la elimi

nación de todas las formas de discriminación contra las
personas con discapacidad, aprobada el 7 de junio de
1999 en el seno de la OEA, fue emitida para prevenir y
eliminar la discriminación y promover su integración a
la sociedad, según dispone su artículo IL
Hemos de comentar que la dinamicidad propia del

derecho internacional ha influido también en la materia
,_________________ Luis Raigosa Sotelo 1
que nos ocupa, puesto que la legislación internacional

ha continuado su avance después de la emisión de la
Ley de discapacidad, en junio de 2005. Es de resaltar
particularmente la Convención de Naciones Unidas sobre
los derechos de las personas con discapacidad y su Protocolo
facultativo, de 13 de diciembre de 2006, que entró en
vigor el 3 de mayo de este año, según dispone el decreto
de promulgación de la Convención y del Protocolo
facultativo, que fue recién publicado en el Diario Oficial
de la Federación del 2 de mayo de 2008.
La Convención contiene una amplia definición de dis

capacidad, como lo dispone su artículo 1 al establecer
que "El propósito de la presente Convención es promover,
proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad
de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por
todas las personas con discapacidad, y promover el respeto de
su dignidad inherente.
Las personas con discapacidad incluyen a aquellas que

tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o
sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas
barreras, puedan impedir su participación plena y
efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con
las demás." También establece un conjunto de medidas a
tomar por los Estados Parte, por lo tanto, también por México,
en diversas materias, de manera que una comparación entre
los alcances de nuestra Ley de discapacidad comparados con
los de la Convención, invitan a considerar la necesidad de
reformar la legislación nacional. En este sentido, el artículo 4
de la referida Convención es explícito al respecto al establecer a
los Estados partes, entre otras obligaciones, las siguientes:·
"a) Adoptar todas las medidas legislativas, admi

nistrativas y de otra índole que sean pertinentes
para hacer efectivos los derechos reconocidos en la
presente Convención;
189
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? -----<
b) Tomar todas las medidas pertinentes, incluidas

medidas legislativas, para modificar o derogar leyes,
reglamentos, costumbres y prácticas existentes que
constituyan discriminación contra las personas con
discapacidad . . . "57
Las características de la Ley

de Discapacitados de 2005
A diferencia de los dos casos anteriores, en los cuales

el técnico en legislación trabajó sobre la base de leyes
ya elaboradas con la intención de resolver diferentes
problemas con diversos resultados, de manera que
su trabajo consistía en modificar los respectivos
ordenamientos, en esta ocasión, como se ve, se trata
de trabajar una ley "nueva" en sentido pleno, y con es
ta expresión nos referimos al caso concreto en que no
existe una legislación emitida por un órgano legislativo
nacional que regule la materia, de manera que no se
cuenta con un parámetro legislativo nacional que opere
como "estructura legal espejo" ante la cual la nueva ley
se compare, se distancie o se acerque. Pero hay otros
casos en los cuales podemos calificar a una ley como
nueva, pero en un sentido relativo, porque si bien se
trata de una ley que ha sido emitida en su totalidad
por el legislador, como en el caso de la ley nueva en
sentido pleno, en el caso de la ley relativamente nueva,
ésta sustituye, abrogándola, a una legislación anterior
que ya regulaba la misma materia, pero el legislador ha
considerado por cualquier razón o grupo de razones que
ha llegado el momento de sustituirla en su totalidad por
una diversa. Es el caso, por ejemplo, del Código Federal
de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado
el 14 de enero de 2008, que constituye una ley nueva en
51 Véase Diario Oficia! de la Federación de 2 de mayo de 2008,
190
sentido relativo, precisamente porque la materia estaba

regulada por un Código que tenía exactamente el mismo
nombre, el cual había sido publicado en el Diario Oficial
de la Federación del lS de agosto de 1990.
Como mencionamos, y tomando en cuenta las considera

ciones que impactan en la materia, vamos a referirnos
a algunas de las cuestiones peculiares que tienen las
iniciativas. Se trata de identificar, en esta revisión, las
diferencias que las iniciativas en el Senado incorporaron,
en tanto que evidencian diferentes tratamientos nor
mativos.
Quizá el punto de partida para analizar las iniciativas es

la identificación del tipo de ley de que se trata.
Es una ley de derechos humanos. Aquí se atiende a la

materia a regular.58
Es una ley nueva en sentido pleno, como lo mencionamos
con anterioridad.
Es una ley general, en tanto que establece disposiciones
vinculantes para las autoridades de los tres órdenes
de gobierno, distribuyendo competencias entre ellos.
Es una ley administrativa, porque si bien establece o
reconoce derechos de los discapacitados, en realidad
sus disposiciones van dirigidas casi en su totalidad
a las autoridades, salvo contadas excepciones. Como
es natural, el costo de la ley habría de ser absorbi
do principalmente por los presupuestos correspon
dientes.
En cuanto hace a su estructura y sus contenidos, po

demos considerar, en primer lugar, que su arquitectura
se sustenta en la típica estructura legal que contiene
títulos, éstos se encuentran divididos en capítulos y
e! Anexo Dos.
191
éstos en artículos, además, naturalmente, de la sección

correspondiente a los transitorios. Los artículos pri
meros de la ley contienen las disposiciones a las cuales
les hemos llamado "de sistematicidad", bajo el rubro
de disposiciones generales: el objeto de la ley, las
definiciones legales que el legislador haya considerado
necesarias, alguna disposición sobre aplicabilidad de la
ley, los principios que habrán de observar las políticas
públicas en la materia de discapacidad y una regla de
competencia general para el Ejecutivo Federal, la cual
quizá sea dudosa su ubicación en este título. En total 6
artículos. Después, en el Título Segundo, el legislador
colocó las disposiciones que reglamentan los derechos
de los discapacitados, agrupados en diversas materias,
específicamente en las materias de salud; trabajo y
capacitación; educación; facilidades arquitectónicas, de
desarrollo urbano y vivienda; transporte público y co
municaciones; desarrollo y asistencia social; deporte y
cultura, y seguridad jurídica. En este mismo título coloca
varias reglas para determinar la acción concurrente
entre las diversas instancias federal, estatal y municipal.
El Título Tercero tiene un contenido orgánico, en tanto
que crea el Consejo Nacional para las Personas con
Discapacidad. Finalmente, el Cuarto título crea el ré
gimen de responsabilidades aplicables en esta materia,
mediante una regla de remisión a dos ordenamientos
expresos, la ley Federal de Responsabilidades Admi
nistrativas de los Servidores Públicos y la Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Públicos de la
Administración Pública Federal, además de la posible
aplicación de "otros ordenamientos".
No es una ley extensa, cuenta en total con 36 artículos y
8 transitorios.
192
...---- Luis Raigosa Sotelo 1
Algunas importantes diferencias en

los enfoques de las iniciativas
Para el técnico en legislación es muy importante el

comprender adecuadamente las ideas, los intereses y los
propósitos del legislador. Por ello, conviene desarrollar
reuniones y conversaciones que le permitan conocer el
espacio de acción con que cuenta al elaborar un texto
legislativo. Puede ser que su "cliente" le otorgue carta
blanca para que realice propuestas específicas en el tema
sobre el cual el legislador le ha solicitado su colaboración;
puede ser que le haya fijado ciertos límites concretos
en la elaboración del texto, o es posible que le requiera
una propuesta muy específica sobre la cual el propio
legislador le ha dado orientaciones expresas. En todo
caso, es indispensable un diálogo legislador-técnico en
legislación.
En el presente caso, es evidente que los diálogos

mencionados dieron por resultado diferentes propuestas
de soluciones a los problemas de los discapacitados.
Por ejemplo, la iniciativa del senador Madero es la
que presenta más diferencias con la que fue finalmente
aprobada, porque contiene disposiciones que la
acercan a una ley que auténticamente otorga derechos
a los discapacitados. A diferencia del texto aprobado
y de las otras iniciativas, el texto del senador contenía
sanciones, bajo el siguiente argumento tomado de la
Exposición de Motivos: A fin de que las normas creadas en
la presente Ley no queden en su carácter de imperfectas por
carecer de la sanción para quienes las incumplan, o violenten,
en el capítulo respectivo se prevén las sanciones del caso,
mismas que desde luego son acordes a las infracciones. Esta
iniciativa contemplaba sanciones consistentes en multa,
cancelación de concesiones o permisos, y hasta clausura
de establecimientos. Asimismo, establecía un recurso de
193
reconsideración para las resoluciones que las autoridades

hubieran tomado, en aplicación de la ley. Como sabemos,
la Ley de Discapacitados no contiene sanciones sino una
regla remisoria, en los siguientes términos:
Artículo 36.- El incumplimiento de los preceptos

establecidos por esta Ley serd sancionado confor
me lo prevé la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos, la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos
y demds ordenamientos aplicables.
En cambio, las iniciativas de los senadores no detallaban

disposiciones sancionatorias. De hecho, la iniciativa de
la senadora Burgos propuso un texto que es idéntico
al que contiene la Ley, y la del senador Zarazúa remite
a la propia Constitución Federal y a la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos, pero no
refiere a la Ley de responsabilidades administrativas en
materia federal.
Por cuanto hace a la cuestión orgánica, que es uno de

los puntos medulares de la ley, habida cuenta que se
trata de una ley administrativa, como dijimos, las tres
iniciativas realizaron la misma propuesta, consistente
en la creación de un organismo público descentralizado,
con personalidad jurídica y patrimonio propio y
con autonomía técnica y presupuesta! -iniciativa de
Madero- o de gestión -las otras dos iniciativas-. En
los tres casos se trataba de un instituto nacional para
las personas con discapacidad con nomenclatura
ligeramente distinta, pero sus características jurídicas
muy similares. Sin embargo, el Congreso de la Unión
no autorizó esta propuesta orgánica, y suponemos que
las razones principales para el rechazo pudieron ser de
orden presupuesta! y burocrático, ya que toda creación
194
orgamca supone una carga financiera más o menos

importante. En cambio, aprobó tan solo una figura a
manera de comisión intersecretarial a la cual denominó
Consejo:
Artículo 29.- El Consejo Nacional para las Personas

con Discapacidad es el instrumento permanente de
coordinación intersecretarial e interinstitucional que
tiene por objeto contribuir al establecimiento de una
política de Estado en la materia, así como promover,
apoyar, fomentar, vigilar y evaluar las acciones, es
trategias y programas derivados de esta Ley.
¿Por qué es una ley parlamentariamente muy exitosa, a

pesar de sus carencias?
La Ley de Discapacitados es un ejemplo interesante
de una ley moderna, enraizada en el contexto de la
legislación internacional en materia de derechos hu
manos, pero que cuenta con deficiencias importantes.
En realidad, es una ley muy limitada en sus efectos
en tanto que mandata la realización de acciones de
gobierno pero no construye adecuadamente ins
trumentos para satisfacer las necesidades de los
discapacitados.
Veamos un ejemplo. En el caso de las facilidades

arquitectónicasconquedebencontarlasconstrucciones
en beneficio de los discapacitados, la ley dedica un
capítulo, con cuatro artículos, pero oqsérvese la
orientación principal a los órganos públicos, que la
hemos resaltado, y sólo una disposición a las empresas
privadas en la materia:
Artículo 13.- Las personas con discapacidad

tienen derecho al libre desplazamiento en con-
195
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? --------<1
diciones dignas y seguras en espacios pú

blicos.
Las dependencias de la Administración Pú
blica Federal, Estatal y Municipal vigilarán
el cumplimiento de las disposiciones que en
materia de accesibilidad, desarrollo urbano
y vivienda se establecen en la normatividad
vigente.
Los edificios públicos que sean construidos
a partir del inicio de la vigencia de esta
Ley, según el uso al que serán destinados,
se adecuarán a las Normas Oficiales que
expidan las autoridades competentes, para
el aseguramiento de la accesibilidad a los
mismos.
Artículo 14.- Las empresas privadas deberán
contar con facilidades arquitectónicas para sus
trabajadores con alguna discapacidad.
Artículo 15.- Para facilitar la accesibilidad, en
la infraestructura básica, equipamiento urbano y
espacios públicos se contemplarán entre otros,
los siguientes lineamientos:
I. Que sean de carácter universal y adaptado
para todas las personas;
II. Que cuenten con señalización e incluyan
tecnologías para facilitar el acceso y despla
zamiento, y que posibiliten a las personas el
uso de ayudas técnicas, perros guía u �tros ·
apoyos, y
III. Que la adecuación de las instalaciones públicas
sea progresiva.
196
.------ Lu:is Raigosa Sotelo 1
Artículo 16.- Las personas con discapacidad

tienen derecho a una vivienda digna. Los
'programas de vivienda del sector público in
cluirán proyectos arquitectónicos de cons
trucciones que consideren las necesidades
propias de las personas con discapacidad.
De la misma manera, los organismos públicos
de vivienda otorgarán facilidades a las per
sonas con discapacidad para recibir créditos
o subsidios para la adquisición, construcción
o rernodelación de vivienda.
En el articulado de la ley no existen reglas que hagan

exigibles estas disposiciones, ya que, corno comentarnos,
en el capítulo de responsabilidades y sanciones, sólo hay
una referencia a una posible responsabilidad de tipo
administrativo para los servidores públicos, mas las
violaciones a la ley por particulares no son exigibles.
Por lo anterior, puede considerarse que, dada la falta

de "dientes" de la ley, no sólo no haya resultado difícil
su aprobación, sino que se logró por unanimidad. Esto
podría explicarse por dos razones, la primera, porque
no existen costos políticos para los legisladores, al
contrario, todos ellos parecen resultar ganadores al
emitir un conjunto normativo que establece beneficios
en una materia tan importante corno es la de los
derechos humanos de las personas discapacitadas, y por
otra parte, los costos económicos de la ley los absorben
propiamente los órganos de gobierno, pero se incorporan
a los correspondientes presupuestos.
La condición de carencia de fuerza legal para atender

adecuadamente la discapacidad ha sido enfatizada,
precisamente al emitirse la Convención sobre los derechos
de las personas con discapacidad. No sólo la falta de
197
recursos legales para hacer obligatorias sus disposiciones,

sino particularmente la limitada orientación médica
de la discapacidad que la ley le ha dado, frente a un
adecuado enfoque de derechos humanos, que amplía el
tratamiento al tema, como lo señaló el Consejo Nacional
para las Personas con Discapacidad, al afirmar que "La
Convención es el primer instrumento de derechos humanos
del siglo 21 y fomenta la plena integración y desarrollo de
las personas con discapacidad en todas las áreas de la vida,
incluyendo apartados específicos sobre educación, empleo,
salud; acceso a la información, instalaciones públicas y
servicios; rehabilitación y habilitación, entre otros. La nueva
Convención refleja un cambio de paradigma hacia un enfoque
de derechos humanos de la discapacidad, enfatizando que las
personas con discapacidad deben gozar de los mismos derechos
y oportunidad que otros en la sociedad, sin importar edad,
género, ubicación geográfica o tipo de discapacidad. "59 Esto
llevará a una revisión de la Ley frente a la Convención,
lo que retoma el tema, ya comentado, de la aplicación y
evaluación de la ley, como una herramienta crucial para
el desarrollo adecuado de la ley, a través de la técnica
legislativa.60
5� http://www.conadis.salud.gob.mx/contenidos/semanaO.html,
ro Véase Gilberto Rincón Gallardo, ''Convención sobre los derechos de !as personas con discapaci�
dad" en http://www.un.org/disabilities/default.asp?id-=584/ltext, consulta el 5 de junio de 2008.
198
1 CAPíTULO V
EL LEGISLADOR Y EL JUEZ
INTÉRPRETE DE LA LEY.
UN PROCESO DIALÓGICO
INTENSO.
1 A. Los JUECES ARGUMENTADORES

FRENTE A LA LEY 61
Introducción
E nas de las formas en que los jueces reconstruyen

n este apartado revisaremos específicamente algu
argumentos al interpretar leyes. Se trata, por tanto, de

las relaciones que pueden observarse entre el legislador
y los jueces, pero con el propósito de aportar al legislador
algunos elementos que le permitieran incrementar su
conocimiento sobre el funcionamiento del derecho, en
particular el observar qué pasa con las leyes que expide
al ser aplicadas por los juzgadores, desde el enfoque
precisamente del legislador que está cumpliendo su
6J El presente apartado fue publicado originalmente como articulo en el libro Elememos de Técnica
Legislativa, coordinado por Miguel Carbone!l y Susana Thalía Pedroza, UNAM, Instituto de Inves
tigaciones Jurídicas, México, 2000. Ha sido revisado y actualizado para esta investigación.
199
función de creador de leyes. Para iniciar el tema vamos

a referirnos a un ejemplo típico de aplicación judicial
del derecho, echando mano de una sentencia por todos
conocida porque es la primer sentencia de amparo
emitida en nuestro país, la cual, como se sabe, fue emitida
en circunstancias singulares.
Un diálogo entre el órgano legislador

supremo, el constituyente, el legislador
secundario y el juez
La importancia del juicio de amparo es innegable. Es
muy común escuchar reportes en los medios de co
municación acerca de personas que son acusadas por la
comisión de algún delito, y ya "consiguieron" un am
paro para evitar que lo encarcelen, o que otra persona
"va a pedir un amparo" para no pagar determinado
impuesto o contribución. La historia del amparo es la
de una institución de enorme raigambre en nuestra vida
judicial porque va ligada con la idea de un instrumento
protector de los ciudadanos frente a los posibles abusos
de las autoridades. También la del amparo es la historia
de la federalización de la justicia mexicana, entendido
el término como centralización de la justicia, puesto que
cualquier habitante de la República, en cualquier lugar
de ella, tendrá por referencia la Constitución Federal y
las garantías individuales y el juicio de amparo, mien
tras que es posible que desconozca los contenidos de
la constitución estatal que rija en el territorio en que se
encuentre, porque las constituciones de los estados son
en este respecto ordenamientos de escaso impacto en la
vida de los gobernados, a diferencia de la Carta Magna
federal.
Esa primer sentencia de amparo que data de 1948,

resuelve un problema que fue en su origen un asunto
200
penal: el destierro ordenado por el entonces gobernador

de ese estado, don Julián de los Reyes, impuesto a don
Manuel Verástegui, quien había sido acusado de estar
implicado en una rebelión en la Sierra Gorda. El amparo
se concedió, según reza la sentencia "en conformidad
de lo dispuesto en el repetido artículo 25 del Acta de
Reformas para que no pueda ser desterrado del Estado sin
que proceda la formación del juicio y pronunciamiento
del fallo por la autoridad judicial a que exclusivamente
corresponda por la misma Constitución... "
El juez Pedroza emitió una sentencia invocando el men

cionado artículo 25 del Acta de Reformas que disponía
lo siguiente:
Los tribunales de la Federación ampararán a cualquier
habitante de la República en el ejercicio y conservación
de los derechos que le concedan esta Constitución y las
leyes constitucionales, contra todo ataque de los poderes
Legislativo y Ejecutivo, ya de la Federación, ya de los
Estados, limitándose dichos tribunales a impartir su pro
tección en el caso particular sobre el que verse el proceso,
sin hacer ninguna declaración general, respecto de la ley o
del acto que lo motivare...
Como se sabe, el amparo es un juicio, un proceso que

persigue anular los actos de autoridad violatorios de
garantías. Las garantías se encuentran en la Constitución
y las reglas fundamentales aplicables al amparo también
allí están, pero su aplicación requiere, como todo
proceso, un conjunto de reglas procesales, mismas que
se encuentran principalmente en la Ley de Amparo,
así como las relativas a los órganos aplicadores del
procedimiento, en la legislación orgánica sobre el Poder
Judicial federal.
La primer sentencia de amparo, que fue dictada por el

juez de distrito suplente de la ciudad de San Luis Potosí
201
en agosto de 1848, constituyó un curioso caso de emisión

de sentencia sin ley procesal aplicable. La historia del
caso vale la pena mencionarla aquí porque en ese juego
dinámico que decimos que es característico del derecho
se presentó el hecho de una enorme laguna, por la laguna
procesal. Pero para el juez suplente Pedro Zámano, el
hecho de que la Constitución vigente en el momento no
contara con una ley procesal en la parte de garantías no
era obstáculo para aplicarla directamente ya que, según
afirma en su sentencia, "a nadie puede ocultarse el modo
de sustanciar el expediente" de un juicio de amparo.
El alcance de la actuación del juez adquiere una dimen

sión de mayor significación si recordamos que no fue
ésta la primer demanda de amparo, pero la suerte que
habían corrido las otras demandas de garantías había
sido muy distinta, porque habían sido rechazadas por
los tribunales precisamente por la circunstancia de la
carencia de ley de amparo. Parece quedar claro que estas
dos posibilidades interpretativas no podían haber sido
aceptadas, ambas, por el legislador constituyente, al ser
contradictorias. Por tanto quedaba al prudente arbitrio
del juzgador aceptar una vía u otra.
Pero veamos el aspecto del dinamismo jurídico, porque

se trata de tres órganos y tres tipos de normas, en donde
la interpretación judicial reconstruye una circunstancia
jurídica de una manera en la cual consigue la eficacia
de la norma constitucional a pesar de la inactividad del
legislador secundario. Si observamos el juego entre los
tres órganos que intervinieron en el problema sometido
a la autoridad del juez Pedroza, encontramos primero
al órgano constituyente que estableció una regla sobre
la procedencia del juicio de amparo en los supuestos
mencionados en este artículo transcrito. Pero los efectos
que buscó este órgano constituyente no podían obtenerse
202
al no haber sido emitida la ley procesal por el legislador,

ley requerida para poder sustanciar los juicios de
amparo. Parecía un legislador maniatado, condicionada
la eficacia de su norma a la actuación de otro legislador.
A su vez, el órgano legislativo ordinario parecía com

portarse como un legislador olvidadizo que no emitía
la ley procesal a pesar de los requerimientos que le
habían sido ya formulados por el propio Poder Judicial.
De hecho, la Suprema Corte ya había solicitado a las
autoridades competentes que apresuraran el paso para
legislar en la materia, habida cuenta que ya se había
sobreseído otras demandas de garantías.
Finalmente, un juzgador comprometido, dinámico, ac

tivista, que no consideró un obstáculo para juzgar el
caso ante sí, la carencia de ley procesal, laguna que en
su opinión podía ser subsanada echando mano de otras
normas procesales supletoriamente. Para este juzgador
la disposición del mencionado artículo 25 debía ser
atendida primordialmente, al considerarla directamente
obligatoria, cuestión más importante que la laguna
procesal.
Tenemos aquí una interesante muestra del elemento

característico del derecho: su dinamismo. Esta carac
terística explica que en la creación y aplicación del
derecho se presentan relaciones continuas entre dife
rentes órganos que crean y que aplican el derecho. De
hecho, podemos ver que cada acto de aplicación del
derecho es, al mismo tiempo, un acto de creación del
derecho. Así, cuando se trata de las relaciones entre los
órganos legislativo y judicial, se suele decir que el juez
que dirime un conflicto a través de una sentencia aplica
el derecho emitido por el legislador. Sin embargo, el
acto de aplicación del derecho es, al mismo tiempo, un
203
acto de creación de una norma individual en la que ha

creado, por ejemplo, la situación de responsable del pago
de una determinada cantidad de dinero por concepto de
reparación de daño.
Esta perspectiva sobre el funcionamiento del derecho

nos conduce a aceptar la indudable sujeción del juz
gador a la ley. Pero las características de esta sujeción
no son simples, como a primera vista puede parecer. A
estas cuestiones me voy a referir al tomar en cuenta la
perspectiva del juzgador ante la ley.
Los principios que rigen la actuación

de los jueces frente a la ley
Es natural aceptar que en nuestra sociedad liberal de

mocrática los jueces se sujetan a la ley. Los fundamentos
de ello pueden encontrarse, por ejemplo, en los debates
acerca de la democracia, en el concepto de Estado de
derecho, y en principios que rigen específicamente la
acción judicial, y que surgen de los presupuestos men
cionados. Pueden mencionarse tres principios de enorme
importancia que guían la conducta judicial.62
En primer lugar consideramos el denominado principio

de sujeción a la ley, el cual rige la actuación de los juz
gadores frente a los legisladores.
El principio se refiere a la sujeción del juzgador a la ley,

pero hay que subrayar que no dice sujeción al legislador,
sino a la ley. La distinción es muy importante. Si el
62
El tema de lOs principios lo aborda Calsamig!la y lo aplica a la dogmática, al estudio sobre el dere
cho, no de manera directa a la actividad de los jueces. Sin embargo, habida cuenta que se refieren a
h1s relaciones entre jueces y legisladores, me parece perfectamente aplicables en esta materia. Véase
Calsamiglia, Albert, Introducción a la denciajurídi<:a, 3". Ed., Barcelona, Civitas, 1990.
204
t---- Luis Raigosa Sotelo
1
principio dijera " sujeción del juez al legislador" habría

que considerar que nos referimos al legislador que his
tóricamente ha emitido la ley y que los mecanismos
argumentativos para interpretar judicialmente el derecho
debieran ser siempre las exposiciones de motivos o los
debates parlamentarios acerca de la norma o conjunto
normativo sometido a discusión judicial, o hasta acudir
directamente al legislador para preguntarle acerca de la
posible interpretación de alguna norma de significación
dudosa. Por supuesto, un mundo así es no solamente
peligroso sino más bien imposible.
¿Por qué la sujeción es a la ley y no al legislador? Bueno,

porque los legisladores son, al igual que todos los demás
seres humanos, falibles, de manera que es necesario
facultar al juzgador para que construya la solución al
problema al que se enfrenta sujetándose a la ley en tanto
que ésta forma parte de un orden jurídico complejo.
Otro principio igualmente importante que aplican los

juzgadores es el principio de la justicia del caso. Se trata
de que los jueces no solamente están obligados a aplicar
la ley, sino que han de hacerlo de manera justa y eficiente.
Como es claro, se abre con este segundo principio la
posibilidad de interpretaciones judiciales diversas, no
literales porque la guía aquí es no la literalidad de un
precepto, sino la búsqueda de esos fines de justicia y
eficiencia.
Finalmente, un tercer principio es la necesidad de tratar

el derecho como un sistema jurídico, es decir, todas sus
partes guardan relaciones de coherencia y completud, al
menos al resolver la cuestión sometida al juez.
De lo anterior podemos aceptar que el juzgador re

quiere contar con cierta libertad ante la ley que le per-
205
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? -------e
mita resolver los casos sin acudir al órgano fuente, al

legislador, cada vez que se enfrenta con un caso que exija
interpretación. Necesita suponer que el producto del
legislador, la ley, en realidad forma parte de un complejo
denominado orden jurídico, y necesita que ese orden
jurídico sea un conjunto normativo cuyos contenidos
guardan relaciones coherentes.
Los Diez Mandamientos

del Buen Legislador
Desde otra perspectiva, la del legislador, es posible

afirmar que el hecho de la participación del legislador
en la creación y aplicación del orden jurídico, el estar
inserto en un sistema normativo le obliga a comportarse
siguiendo ciertas reglas que favorecen el desarrollo
adecuado del derecho y las relaciones con los demás
órganos normativos. A partir de este supuesto, elaboré los
mencionados diez mandamientos del buen legislador.
El orden de estos mandamientos atiende a la siguiente

razón: se privilegia la Constitución como el elemento
normativo fundamental de todo orden jurídico. Los
mandamientos segundo a noveno se sustentan en cinco
racionalidades o formas de comportarse racionalmente
conforme a cinco diferentes criterios que fueron se
ñalados por el profesor Atienza, de manera que se
cubren los aspectos de legitimidad, eficiencia, eficacia,
sistematicidad y comunicabilidad que pueden exigirse
a toda norma. Finalmente, el décimo mandamiento
prescribe tomar en cuenta el punto de vista judicial para
elaborar buenas leyes.
206
,._________________ Luis Raigosa Sotelo 1
Los Diez Mandamientos del Buen Legislador
Primero: Respetarás la Constitución sobre todas las

cosas.
Segundo: No matarás los valores fundamentales del
orden jurídico.
Tercero: Honrarás los intereses de los padres de la
ley, para que la ley pueda servir a esos intereses con
flexibilidad por el resto de su vida, y las vidas de sus
descendientes.
Cuarto: No hurtarás la aplicabilidad de la ley, in
corporando medios legales inadecuados a los fines
perseguidos.
Quinto: No cometerás contradicciones.
Sexto: Te abstendrás de · caer en imprevisiones inne

cesarias.
Séptimo: No desearás las ambigüedades.
Octavo: Te abstendrás de cometer vaguedades, sin

contar con una buena justificación.
Noveno: Te guardarás de cometer repeticiones y
legalismos, y evitarás la verborrea, en la medida de lo
posible.
Décimo: Recuerda las reglas de interpretación de las
leyes, para que los tribunales no tomen la palabra del
legislador en vano.
El décimo mandamiento prescribe al legislador que

tome en cuenta el dinamismo del derecho. En realidad,
tanto el primer mandamiento como el décimo se refieren
específicamente a las relaciones entre órganos, pero
hay diferencias importantes. Por una parte, el primer
mandamiento atiende a la relación entre el legislador
ordinario y el legislador constituyente, y, por otra,
207
entre el legislador ordinario y el órgano contralor de

la constitucionalidad, de manera que le advierte al
legislador ordinario sobre la necesidad de adecuarse
a los contenidos de la norma fundamental porque, en
caso de no hacerlo se ve en peligro de que su acto, su
legislación, desaparezca del mundo jurídico por acción
judicial. En cambio, el décimo mandamiento le propone
al legislador que al elaborar la ley atienda a la manera
en que los jueces la aplican, a esas relaciones que se han
venido comentando entre estos órganos, a los principios
que efectivamente guían la acción de los jueces, a la
diferente perspectiva desde la cual los jueces se acercan
al derecho, no como "política" sino como "norma o
principio".
Acerca de esta distinta manera en que los jueces ven al

derecho, es necesario anotar algunas cuestiones.
Los argumentos judiciales y

la técnica legislativa
La realidad de las resoluciones emitidas en los ámbitos

judiciales nos muestra una constante: los jueces razonan
en sus sentencias, argumentan para fundamentar sus
decisiones. Una sentencia, típicamente, es un conjunto
más o menos largo y complejo de razones que sostienen,
que dan fundamento a la decisión que suele ser una
parte muy breve del documento.
En este apartado me voy a referir a un conjunto de tipos

de razonamientos que típicamente aplican los jueces en
la elaboración de sus resoluciones. Creo que es posible
obtener de aquí algunas ideas interesantes que pudieran
aprovecharse en la actividad de los legisladores.
208
El profesor español Javier Ezquiaga presenta la siguiente

lista de tipos argumentativos utilizados típicamente en
sede judicial:63
l. Argumento sistemático.
2. Argumento por los principios.
3. Argumento de autoridad.
4. Argumento psicológico.
5. Argumento histórico.
6. Argumento teleológico.
7. Argumento por analogía.
8. Argumento por mayoría de razón.
9. Argumento apagógico.
10. Argumento pragmático.
11. Argumento de la no redundancia.
12. Argumento a contrario.
Cada uno de estos argumentos tiene características dis

tintivas, y su uso responde a · necesidades diferentes.
Puede decirse que son herramientas que le permiten
al juez aplicar la ley; resolviendo el caso con justicia.
Haré una breve mención de cada uno, de manera que se
aprecie la utilidad para resolver problemas de las leyes.
l. Argumento sistemático.
Es un argumento fundamental. Se sustenta en la con

sideración de que el derecho es un sistema, es decir un
conjunto de normas que guardan entre sí relaciones
de coherencia, de completud y de unidad. Permite
aceptar que para el juez el derecho no tiene lagunas
ni contradicciones de normas y que todo puede ser
entendido formando una unidad. Un juez no puede
6' Véase Ezquiaga, Javier, ''Argumentos interpretativos y postulado de! legislador racional",
Isonomía, ITAM, México, Núm. ! , octubre de 1994.
209
l
aceptar que la ley tiene lagunas porque debe resolver el

caso que tiene frente a sí, aunque obtenga la respuesta
por aplicación de analogía o por invocación de principios
generales del derecho. Para él es indispensable que la
ley le provea de mecanismos que le permitan resolver
las posibles contradicciones o lagunas, por ejemplo, que
no olvide señalar leyes supletorias; que incorpore, en su
caso, principios aplicables a la materia; que construya
adecuadamente la estructura de la ley que le dé pistas
sobre posibles significados de normas de interpretación
dudosa precisando nombres claros a los títulos o
capítulos de las partes de la ley, en fin, que el legislador
acepte que está construyendo una ley que forma parte
de un sistema llamado orden jurídico.
2. Argumento por los principios.
Muy relacionado con el anterior. El terna de los principios

está hoy fuertemente asociado al de las constituciones
y el constitucionalismo. Muchos teóricos sostienen que
la textura de las normas constitucionales no es igual
a la textura de las normas del resto del ordenamiento
jurídico, a esas normas las denominan "principios"
para distinguirlos de las reglas. Los principios, según se
sostiene, no contienen un supuesto y una consecuencia
normativa, sino un enunciado ante el cual se "toma
posición", y que requieren ser desarrollados sus
contenidos principalmente por los juzgadores. Los
principios se refieren sobre todo a derechos de los go
bernados, los que prevalecen tomando en cuenta la
jerarquía constitucional sobre las decisiones de los
legisladores. Pero puede haber otra lectura de los
contenidos constitucionales, una sustentada desde una
posición de legislador, habida cuenta de que, se afirma,
entre los contenidos constitucionales se encuentran
210
J------ Luis Raigosa Sotelo 1
también las "políticas", y éstas, a diferencia de los prin

cipios, se refieren a metas colectivas de la comunidad,
no a derechos individualmente considerados. 64 En todo
caso, vale recordar que el legislador ha considerado
expresamente a los principios generales del derecho úni
camente como instrumento de integración normativa,
es decir, de aplicación solamente cuando no hay norma
expresa, pero que los juzgadores tienden a aceptarlos
también como instrumento de interpretación y ya no
sólo de integración. 65
3. Argumento de autoridad.
De enorme ascendencia en nuestro medio. Se trata de

la aplicación de un criterio interpretativo a alguna ex
presión del derecho o a alguna norma, tomando en
cuenta la autoridad del sujeto que ha emitido esa inter
pretación. Sin duda, pensamos en la jurisprudencia
como el caso más frecuente de uso de este argumento,
aunque existen otros casos como, por ejemplo, invocar
la autoridad del autor de un diccionario para conocer el
significado de los términos de las leyes. La característica
del argumento por jurisprudencia es la siguiente: la
autoridad es un órgano del propio Poder Judicial no del
Poder Legislativo. Sin embargo, podríamos decir que la
expresión de definiciones en los textos legales cumple la
misma función porque orientan al juzgador acerca del
significado de las palabras, de manera que se aconseja
formular definiciones precisas para evitar vaguedad y
ambigüedad en el lenguaje de las leyes.
64 Podemos recordar dos ejemplos muy interesantes que analizan el tema: Dworkin, Ronald, Ws
derechos en serio, Barcelona, Planeta Agostini, 1993; o Zagrebelski, Gustavo, El derecho dúctil. Ley,
derechos,justicia, Madrid, Trona, 1995.
65 Sobre este punto, véase Raigosa, Luis, "Justicia electoraL Los criterios de interpretación en materia
electoral", en Bien Común y Gobierno, Fundación Rafael Preciado Hemández, A. C., México. núm.
65, abril de 2000.
211
4. Argumento psicológico.
A diferencia de los jueces, los legisladores suelen incor

porar una "exposición de motivos", pero este documento
no cumple la misma función que los argumentos en
las sentencias judiciales. Es cierto que las exposiciones
de motivos presentan las razones del legislador sobre
la ley o modificación legal emitida. Pero el juez está
constitucionalmente obligado a fundamentar, a justificar
el sentido de su resolución, en cambio, el legislador
puede no referirse a alguno o muchos de los artículos
que formen parte de la ley o modificación emitida, y
no por eso éstas no serían ley. Incluso puede ofrecer
una exposición muy escueta que afecte la validez de
la ley, si ésta satisface los requisitos formales del iter
legislativo. Este argumento es uno de los pocos en que el
juzgador sí acude directamente a consultar las razones
que efectivamente aportó el legislador que físicamente
elaboró la ley o norma que se esté interpretando. Por ello,
es recomendable que en las exposiciones de motivos se
construyan ordenadamente, tomando en cuenta todos
los puntos de mayor importancia del texto a debate que
orienten al aplicador de la ley.
5. Argumento histórico.
Es un argumento que se utiliza con mucha frecuencia

por los jueces de manera conjunta con el argumento
psicológico, pero su objetivo es otro. Mediante este
argumento un juez busca observar la continuidad o
discontinuidad de la norma que interpreta, pero que
está vigente al enfrentarla con normas que resulten ser
antecedentes de la que interpreta, y, por tanto, ya no son
vigentes. Con ello, el juzgador busca encontrar una razón
en la continuidad o discontinuidad de la regulación que
interpreta, una razón histórica.
212
6. Argumento teleológico.
Naturalmente se refiere a la finalidad de la norma, aun

que desde luego la cuestión de la finalidad puede estar o
no expresada en la propia norma o ley que se interpreta.
Si el legislador estima que es muy importante la finalidad,
debe precisar su objeto en la propia ley, si pretende que
el juzgador aplique la ley de acuerdo con ese objeto y no
de conformidad con otras finalidades que induzca de la
propia ley, quizá no coincidentes.
7. Argumento por analogía.
La regulación de este argumento tiene una expresión clara

en el texto constitucional, en el artículo 14. Es oportuno
comentar que funciona en los casos de las "lagunas
jurídicas", es decir, de la falta de solución normativa a
casos reales, y que, en opinión del juez, era necesario
regular y el legislador no previó. Se trata, por tanto, de
que el legislador no sea imprevisor en la medida de lo
posible, habida cuenta de la dinámica de la sociedad.
8. Argumento por mayoría de razón.
También se trata de un argumento aplicable en donde

no hay respuesta normativa expresa en la ley, como en la
analogía. Pero, a diferencia del argumento por analogía,
esa falta de respuesta no es una laguna porque el
legislador tiende a regular solamente los casos comunes,
no los extraordinarios, de manera que el punto aquí es
integrar en la ley esos casos comunes y los extraordinarios
que en su caso se estimen necesarios.
213
9. Argumento apagógico.
También llamado "por el absurdo". Es otra herramienta

de la lógica denominada modus tollens o modo negativo
de argumentar. Se usa por el juzgador para rechazar un
posible significado de un enunciado normativo por las
consecuencias absurdas a las que se llegaría si se aceptara
esa interpretación. Desde luego, lo absurdo puede ser un
conjunto de calificativos muy amplios como lo contrario
a derecho, lo ilógico, lo contrario a otra conclusión ya
previamente aceptada, etcétera.
10. Argumento pragmático.
Atiende a la eficacia de la ley. El intérprete asigna un

significado al texto de la ley en función de las con
secuencias que de esa interpretación se deriven. Se basa
en cuestiones de ambigüedad y vaguedad, porque en
aso de dos posibles interpretaciones de un enunciado, el
intérprete acepta la que hace útil la norma y rechaza la
contraria.
11. Argumento de la no redundancia.
Normalmente se trata de enfrentar dos enunciados o nor

mas de las cuales puede resultar que por interpretar
alguna en un cierto sentido resulte que se repite con otra
norma. Se inspira en el principio de que "el legislador
no hace nada inútil", es decir, el legislador no repite
normas.
12. Argumento a contrario.
Favorable a la interpretación literal. Se usa para sostener

que no debe extenderse el significado de un texto más
214
allá de lo expresamente previsto por el legislador. Por

supuesto, supone en el juez un respeto por la palabra del
legislador, de manera que obliga a evitar ambigüedades
y vaguedades en la construcción de las leyes.
Como se observa, los jueces cuentan con un arsenal

interpretativo que les va permitiendo "presentar" el de
recho de manera que supere lagunas, contradicciones,
repeticiones, vaguedades, ambigüedades y otros pro
blemas o vicios del lenguaje legal. Como se trata de un
problema de comunicación entre juez y legislador, parece
conveniente que la ley, es decir, el mensaje emitido por
el legislador, sea recibido adecuadamente por el receptor
del mensaje, el juez que aplica la ley, y esto se consigue
creando un buen código que permita descifrar ese
mensaje, es decir, construyéndolo adecuadamente.
Revisión de un caso electoral. ¿Regula el legislador la

vida interna de los partidos políticos?
En la revisión del "caso Verástegui" se observó, ante
todo, la dinámica de los órganos que intervienen en la
creación y aplicación del derecho. Creo que podemos
ver ahora otro reciente (aunque sea de manera muy
breve)ymuy interesante ya que nos permitirá observar
cómo por vía de la interpretación judicial se llega a
revisar un campo de actuación que originalmente no
estaba contemplado por el legislador.
Por la vía de juicio para la protección de los derechos

político-electorales del ciudadano, el Tribunal Elec
toral del Poder Judicial de la Federación resolvió la
demanda interpuesta por Elías Miguel Moreno Bri
zuela, miembro del PRD, contra el Acuerdo del Consejo
General del lnstituto Federal Electoral que registró la
lista de candidatos a senadores por el principio de
215
1 ¿Cómo hacer una iníciativa de Ley? -------4
representación proporcional; en particular, la lista

presentada por la Alianza por México.66
El asunto se explica sencillamente: conforme con las

reglas aplicables para la elaboración de la lista pro
cedían dos interpretaciones diferentes, de manera
que, de acuerdo con la interpretación seguida por los
partidos políticos que conforman esa coalición, en
el quinto lugar de la lista estaba anotado el nombre
del señor Pablo Gómez Álvarez, mientras que en el
séptimo lugar de esa lista estaba el señor Elías Miguel
Moreno Brizuela. La lista fue registrada por el Consejo
General del !FE, y contra el acto de registro, el señor
Moreno Brizuela se inconforma y argumenta que
debiera intercambiarse los lugares quinto y séptimo,
de manera que él debiera ocupar el quinto y el señor
Pablo Gómez, el séptimo.
El Tribunal le da la razón al peticionario Moreno

Brizuela y realiza el cambio en la lista, ordenando
su registro. El aspecto interesante aquí, es que el
!FE argumentó que el Tribunal debía abstenerse de
conocer del asunto porque se trataba de un recurso
que atacaba un acto al interior de un partido político,
no de una autoridad, y que para ello el legislador no
le había otorgado competencia al Tribunal.
Pero el Tribunal Electoral sostuvo que procedía

conocer y resolver el fondo del asunto, considerando
el objeto de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación, precisado en el artículo 3o., apartado
1, inciso a de esta Ley, el cual establece un sistema de
medios de impugnación con un objeto muy amplio:
66 Para un análisis más det.:1.1lad(l del caso, véase Raigosa, Luis, "El juego que todos jugamos. lnter
pretación.jueccs y dcmocracia",en Bien Común y Gobiuno. Fundación Rafael Preciado Hernándcz.
A. C. México, núm. 75. mano de 200 1 .
216
11---- Luis Raigosa Sotelo 1
"que todos los actos y resoluciones de las autoridades

electorales se sujeten invariablemente, según corres
ponda, a los principios de constitucionalidad y le
galidad". Y corno los actos de las autoridades elec
torales pueden estar viciados de origen por las
conductas de los terceros que participan en la forma
ción o creación de ellos, se provocan en estos casos
ilicitudes que afectan la validez del acto de auto
ridad.
Con este argumento, el Tribunal consiguió intervenir

y modificar un acto de origen al interior de un partido
político, sin tener facultad expresa para ello. Pero lo
hace dando razones sustentadas en el derecho para
extender el ámbito de aplicación de la ley al caso en
cuestión. Así, formalmente, es decir jurídicamente,
no revisó ese acto partidista, sino el acto de registro
realizado por el IFE.
111 B. EL LENGUAJE LEGISLATIVO,

LA INTERPRETACIÓN JUDICIAL
Y EL LENGUAJE DE LAS SENTENCIAS
Introduccíón67
En este apartado abordaremos tres cuestiones que in

fluyen de manera poderosa en las relaciones entre el
legislador y los jueces. La primera se refiere a la im
portancia que tiene la distinción entre diversos tipos
de normas en las leyes, particularmente de las normas
que tienen forma de principios jurídicos en el Derecho,
67 Este apartado se apoya en un artículo de Luis Raigosa publicado con el titulo "Jueces, principios
y reglas. Una visión pragmática", publicado originalmente en la Revista Mexicana de Derecho Pli
blico, ITAM. Departamento de Derecho, N� 2, octubre de 2001. Es una versión adaptada de dicho
artículo para analizar la relación lenguaje legal-lenguaje judicial, desde la perspectiva judicial.
217
frente a las denominadas reglas jurídicas.68 La discusión

alrededor de los contenidos del Derecho naturalmente ha
rebasado el ámbito del gremio de los teóricos del Derecho
y trasciende a otros campos como, por ejemplo, el de la
Teoría de la Constitución e incluso de la dogmática, como
puede ser la del Derecho Constitucional." Recordemos
que un importante sector de la doctrina jurídica clasifica
a las normas jurídicas en principios y reglas, de manera
que la distinción y su uso son importantes. La segunda
cuestión se apoya en la primera, y se refiere a la manera
en que un tribunal puede hacer uso de los principios
jurídicos como soporte para tomar una decisión judicial.
Finalmente, consideramos importante detener la mirada
en un aspecto específico de la argumentación de la
sentencia que revisaremos, para resaltar la importancia
de la "ortografía legislativa", en tanto que este caso nos
permitirá conocer cómo los tribunales llegan a prestarle
atención al lenguaje legislativo, en el caso concreto, a
cierto uso de signos de puntuación de las leyes, para
sustentar argumentos en apoyo a sus decisiones.
En este apartado, por tanto, reconstruiremos la manera

en que en una sentencia emitida por los miembros de
6S Se suele ubicar el inicio de la discusión sobre el tema en el artículo del Prof. Dworkin titulado
"¿Es el Derecho un sistema de reglas?", publicado en 1967 en la University ofChicago Law Review.
Véase Atienza, Manuel, Las piezas del Derecho. Teorfa de los enunciados jurídicos, pp. 1 y ss. En
particular, es recordado el intenso combate intelectual sostenido entre el propio Prof. Dworkin, para
quien el Derecho está compuesto por principios y reglas, y quien defendió una tesis contraria, el
Prof. H . L. A. Hart, cuyas propuestas explicativas sobre la integración del Derecho fueron objeto de
agudos ataques por parte del primero, pues su tipología normativa no incluía principios jurfdicos sino
solamente reglas, si bien de varios tipos. La literatura sobre el debate es extensa pero puede ser re
comendado como un buen resumen de la polémica Hart-Dworkin el pequeiío pero sustancioso libro
del profesor colombiano César Rodríguez intitulado La decisión judicial. El debate Hart-Dworkin,
Siglo del Hombre Editores. Universidad de los Andes, 1998.
69 Sirve de muestra sobre esto el recordar que en el campo de !a Teoría de la Constitución se ubica
el polémico aspecto de dilucidar si los contenidos de una Constitución democrática se satisfacen al
considerar que la Constitución es un conjunto de disposiciones "abiertas" o, en cambio, este cuerpo
nonnativo fundamental debe incorporar un sistema material de valores, tesis,ambas,que se vinculan
con sendos conceptos de democracia: sustantiva la última y procedimental la primera. Véase Aragón,
Manuel, "El control como elemento inseparable del concepto de constitución", en Revisw l::'spañola
de derecho Constitucionai,Año 7, N" 19, Enero-Abril de 1987, pp. 15-52.
218
un tribunal colegiado de última instancia, como es la

Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación, ha echado mano de una inteligente
combinación de reglas y principios para resolver un caso
que levantó una enorme polémica en los últimos meses
del año 2000 y los primeros del2001: el denominado Caso
Tabasco. Primeramente mostraremos de manera muy
breve los elementos definitorios del Caso, luego repro
duciremos esquemáticamente los extremos de dos de
las argumentaciones que se enfrentaron en este asunto
judicial, y finalmente presentaremos algunas ideas que,
en nuestra opinión, resultan del análisis sobre el uso de
los principios en sede judicial.
Resumen de las características

del Caso Tabasco
Si bien este asunto es sobradamente conocido habida

cuenta que desde su origen despertó enorme interés
en los medios de comunicación, como ya dijimos, para
precisar su alcance vale ahora resumir sus características
principales. Se trató de un tipo de juicio denominado
juicio de revisión constitucional electoral, que se define,
atendiendo a las disposiciones del artículo 3, apartado
1, inciso d) de la Ley General del Sistema de Medios
de Impugnación en Materia Electoral, como aquella
vía jurisdiccional por la cual el Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación tiene competencia para
resolver acerca de los actos electorales de las autoridades
electorales de los estados, cuando se estime que dichos
actos son violatorios de disposiciones constitucionales.
Es decir, esta vía revisa, desde el punto de vista ma
terial, las actuaciones electorales en donde los sujetos
responsables son las autoridades ya administrativas o ya
219
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? --------;
judiciales que desarrollan las cuestiones de elecciones de

autoridades de las entidades federativas.70
El juicio resolvió en un solo expediente dos demandas

que fueron acumuladas por economía procesal, una
interpuesta por el PRO y otra por el PAN, los que
iniciaron dos juicios identificados con los números SUP
JRC-487 /2000 y SUP-JRC-489 /2000.
La autoridad responsable fue el Tribunal Electoral de

Tabasco, quien emitió una sentencia por la cual se de
sahogó un recurso de inconformidad que había sido
interpuesto por los mismos partidos políticos actores en
el juicio que más tarde fue sustanciado ante la autoridad
federal, mediante el cual se cuestionó la validez de las
elecciones para Gobernador en el Estado de Tabasco. La
sentencia del Tribunal Electoral del Estado de Tabasco
confirmó la validez de las elecciones para gobernador
y la expedición de constancia de mayoría al candidato
triunfador el señor Manuel Andrade Díaz, candidato por
el PRI (pp. 2 y 29)71• La resolución del Tribunal Electoral
local, si bien aimló la votación de algunas casillas, lo
hizo en un volumen tal que no afectó el sentido del
voto en el total de la elección, confirmando tanto la
validez de la elección para gobernador, como la validez
de la constancia de mayoría emitida por la autoridad
administrativa electoral local y, por ello, la victoria del
candidato del Partido Revolucionario Institucional para
dicha gubernatura.
En contra de la resolución emitida por el Tribunal Electoral

local, los mencionados partidos políticos interpusieron
70 El mencionado artículo 3 de esta ley procesal,en su apartado 2, reza así: "2. E! sistema de medios
de impugnación se integra por: (d) El juicio de revisión constitucional electoral, para garantizar la
constitucionalidad de actos o resoluciones de las autoridades locales en los procesos electorales de
las entidades federativas ..." .
71 Las páginas que �e encuentran entre paréntesis en este apartado se refieren al expediente SUP-JRC-
48712000 y su acumulado SUP-JRC-489/2000, versión en fotocopia proporcionada gentilmente por
autoridades del propio Tribunal.
220
sendas demandas de revisión constitucional electoral.

El ponente del Caso Tabasco en el Tribunal Electoral fue
el Magistrado Mauro Miguel Reyes Zapata, de quien
la prensa había publicado algunos características que
precisaban ciertos atributos que le habían dado fama de
juez discreto, ponderado y estudioso, pretendiendo con
ello ofrecer un perfil del juez encargado de redactar y
proponer la respuesta jurídica al problema a sus pares,
en ese tribunal colegiado electoral de última instancia.
El asunto, como se sabe, levantó una fuerte polémica,

entre otras razones, porque estaba involucrado el futuro
político del entonces Gobernador de ese Estado, el
priísta Roberto Madrazo, quien más tarde fue máximo
dirigente nacional de su Partido, el Revolucionario Ins
titucional, así como también su candidato presidencial
en la contienda del año 2006, por lo que la resolución del
caso Tabasco naturalmente constituía, en el año 2000, un
tema de enorme interés personal para este político y su
grupo.
La sentencia fue emitida el 29 de diciembre del año

2000.
Para efectos de precisar la razón jurídica de la inter

vención del Tribunal Electoral federal, recordemos que
los artículos constitucionales contravenídos, según los
actores, fueron los siguientes: 14, 16, 17, 41 y 116 (p.
100).
Las argumentaciones de la resolución
Como en todo proceso en el cual un tribunal de su

perior jerarquía revisa la actuación de uno inferior,
podemos encontrar al menos dos puntos de vista o dos
221
argumentaciones que a veces pueden coincidir pero

que también pueden no coincidir. Por ejemplo, una
sentencia de un tribunal de apelación que coincida con
el sentido de la sentencia del inferior puede presentar
argumentaciones análogas que deriven en una solución
normativa del superior igual o muy similar a la que
revisa. Pero en el caso de que el tribunal superior discrepe
del sentido de la resolución del inferior, al menos dos
conjuntos argumentativos se encuentran en la resolución
del tribunal revisor, uno de ellos, el que es emitido por
el juez cuya decisión se revisa, y el otro, el que ofrece
la sentencia de apelación. Pueden existir incluso más
argumentaciones, específicamente cuando se presentan
votos particulares de los ministros o magistrados cuyos
puntos de vista no casen con los de la mayoría, ya en
el sentido de la resolución o solamente en las premisas
de ella. Incluso podemos pensar en la posibilidad que se
dieran tantas argumentaciones como votos particulares
emitidos, como en algunas ocasiones se ha presentado
ya en las sentencias de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación."
La sentencia del Caso Tabasco es una resolución muy

compleja porque presenta tres argumentos que se
enfrentan: el primero es el de la autoridad responsable,
es decir la emitida por el Tribunal Electoral de Tabasco
en la sentencia que se recurre. El segundo conjunto de
argumentos lo ofrece la resolución aprobada mayo
ritariamente por cuatro magistrados de un total de siete
de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación. Finalmente, debe recordarse
que dos magistrados votaron en sentido contrario a
11 A manera de ejemplo de la multiplicidad de opiniones judiciales dentro de una misma resolución
en nuestra Suprema Corte de Justicia, puede consultarse el extraordinario caso que resolvió la con·
trovertida cuestión sobre la existencia de una facultad de veto legislativo en materia presupuesta!.
Véase la resolución que resolvió la Controversia Constituciona1 109-2004. En el caso de la Corte de
los Estados Unidos, puede verse a Burt, Robert, "Los riesgos del suicidio con ayuda médica: prim
eras lecciones desde la experiencia americana", en fsonomía, N° 9, octubre de 1998.
222
la mayoría, sosteniendo en el voto particular que en

consecuencia expidieron, que la resolución del Tribunal
local debía ser confirmada, porque las casillas que
podían anularse de acuerdo a las evidencias encontradas
por esos magistrados no eran suficientes para alterar el
sentido de la resolución del tribunal a quo. Esta última
argumentación de los disidentes conforma el tercer ar
gumento.
Vamos a revisar dos de las argumentaciones que consigna

la sentencia. Denomino a la primera Argumentación 1
que es la que presenta la autoridad judicial responsable.
La Argumentación 2 es la que sostiene la decisión del
Tribunal Electoral federal. La sentencia fue sostenida
con los votos de los Magistrados José Luis de la Peza,
Presidente por ministerio de ley, Leonel Castillo
González, José de Jesús Orozco Henríquez y el ponente
Mauro Miguel Reyes Zapata, de manera que la votación
resultante fue de cuatro votos contra dos, considerando
la excusa presentada por el Magistrado Presidente Fer
nando Ojesto Martínez Porcada, la cual fue aceptada por
el Tribunal.73
Como dijimos, hay un tercer punto de vista que fue

sostenido por ·el Magistrado Eloy Fuentes Cerda y la
Magistrada Alfonsina Berta Navarro Hidalgo quienes
discrepan de la resolución de la Sala Superior, si bien
coinciden en algunos de sus puntos. No forma parte de
nuestro análisis esta última argumentación si bien es
importante mencionar que los magistrados disidentes
realizaron un enorme esfuerzo en la construcción de
sus votos particulares, de lo que da cuenta el hecho de
que de un total de cerca de 1400 páginas que componen
7J Esta es una cuestión polémica más que incidió en el caso pues recordemos que el Magistrado
Presidente Ojesto fue criticado como consecuencia de opiniones ve1tidas ante !a prensa, opiniones
que para los partidos accionantes en el juicio demostraban insuficiente neutralidad en el criterio del
Magistrado, razón por la cual el Magistrado Presidente se excusó del conocimiento del asunto.
223
la mencionada sentencia, más de 600 contienen el voto

particular mencionado, en su versión original.
La Argumentación 1. El uso en sede

jurisdiccional de normas legales
con categoría de principios jurídicos
El Tribunal Electoral del Estado de Tabasco formuló

una combinación muy interesante de principios y re
glas contenidos en la legislación electoral estatal, que
le llevó a concluir que ese Tribunal no tenía capacidad
jurídica para declarar la nulidad de las elecciones para
gobernador en el Estado de Tabasco. Por cuanto hace
a las reglas, la autoridad responsable interpretó que el
sistema normativo electoral de dicho Estado no incluía
expresamente una causal de nulidad de elecciones para
gobernador. De esta manera, mediante la interpretación
de Jos artículos 279, 280 y 281, entre otros más, del
Código Electoral local desprendió "que era inexistente
la posibilidad de anular la elección de gobernador,
puesto que tales preceptos se referían, en su orden, a
las causales de nulidad de la votación en casillas; las
causales de nulidad de una elección de diputados de
mayoría relativa en un distrito electoral uninominal
y a la nulidad de un proceso electoral de diputados
locales, presidentes municipales y regidores, en caso de
la existencia de violaciones substanciales cometidas en
forma generalizada" (p. 685).
Otra importante regla para el juzgador tabasqueño fue

el artículo 330 que establecía "El Pleno del Tribunal
sólo puede declarar la nulidad de la votación de una o
varias casillas o la nulidad de una elección de Diputados
por mayoría relativa o de Presidentes Municipales y
Regidores o la del cómputo de circunscripción pluri-
224
nominal fundamentadas en las causales señaladas en

este Código." De la combinación de ambas reglas dedujo
que no existe una causal específica que le permita anular
la elección para gobernador.
El Tribunal tabasqueño no concluyó su tesis con la

interpretación de las reglas mencionadas, porque a su
argumentación agregó un principio jurídico de estricto
derecho con el cual redondeó su sentencia, principio
que se expresa diciendo "no hay nulidad sin ley" . Al
hacerlo, construyó una interesante combinación de es
tos dos tipos de normas jurídicas que le permitieron
fundamentar su solución normativa en el sentido que
hemos mencionado: el Tribunal estaba imposibilitado
jurídicamente para declarar la nulidad de esa elección
para gobernador.
Como se observa, la invocación de este principio jurídico

en esta sentencia cumplió la importante función de
limitar la extensión de la interpretación judicial de las
reglas, en los términos en que se construyó la estrategia
argumentativa de este órgano jurisdiccional. Pasemos
ahora a revisar la argumentación de la Sala Superior que
es contraria, como anticipamos, a la que hemos descrito
y que, como habíamos anticipado, desarrolla una mezcla
distinta de principios y reglas.
La Argumentación 2. Una utilización

más compleja de principios en sede
jurisdiccional
En la reconstrucción del problema jurídico la Sala Su

perior del Tribunal Electoral debió resolver primero
la cuestión sobre si la legislación electoral de Tabasco
contemplaba o no la posibilidad jurídica de anular la
225
elección para gobernador, precisamente porque esta

era la razón aducida por el a qua para resolver el caso
confirmando el acto del Consejo Electoral de Tabasco.
De esta respuesta dependía, como es obvio, entrar o no a
la revisión de lo ocurrido en la elección en ese Estado.
La respuesta a esta primera cuestión fue un sí, como

sabemos, y por ello el Tribunal entró a conocer y luego
declarar la nulidad de la elección. Las premisas que le
permitieron llegar a esa decisión fueron una amalgama
de reglas y principios, pero se trató de una argumentación
más elaborada que la de la Argumentación 1. Veamos
este entramado de normas como reglas y normas como
principios jurídicos en la fundamentación de esta im
portante resolución. Particularmente encontraremos tres
tipos de principios jurídicos invocados en la sentencia,
uno implícito, otro sustantivo referido a cualquier acto
o resolución en la materia y que está contemplado de
manera explícita por la Constitución Federal y otros más
de contenido material. Esta diversidad de contenidos
legales es una importante muestra de los efectos de los
enunciados en el ordenamiento jurídico.
a) Un principio de interpretación
implícito en el ordenamiento y
la ortografía del legislador
En primer lugar y por cuanto hace a las reglas, la Sala

Superior formuló ejercicios interpretativos sobre el
artículo 278 del Código Electoral local, al que interpreta
sistemáticamente en conjunto con el 329, fracción IV,
también del mismo Código y el 9, párrafo 9, inciso g)
de la Constitución Local, y finalmente los artículos 107,
fracción XX y 249 ambos también del Código recién
referido.
226
El numeral 278 del Código Electoral de Tabasco reza

así:
Artículo 278. Las nulidades establecidas en este

título podrán afectar la votación emitida en una o
varias casillas y, consecuentemente, los resultados
del cómputo de la elección impugnada; o la elección
de un distrito electoral uninominal para la fórmula
de Diputados de mayoría relativa; o la elección para
Gobernador del Estado o Presidentes Municipales y
Regidores; asimismo, para la impugnación de cómputo
de circunscripciones plurinominales.
Los efectos de las nulidadesdecretadas por el Tribunal,
respecto de la votación emitida en una o varias casillas
de una elección en un distrito electoral uninominal, se
contraen exclusivamente a la votación o elección para
la que expresamente se haya hecho valer el recurso de
inconformidad.
La Sala Superior, a diferencia del Tribunal Local que había

sosterúdo que aquí no se encuentra una causal de nulidad
de la elección para gobernador, otorga a este enunciado
normativo el sentido de contemplar cinco supuestos de
nulidad y uno de ellos es precisamente el de la elección
para gobernador del Estado, que hemos resaltado para
apreciar su importancia. La Sala Superior separó esta
causal del resto de supuestos bajo el argumento que
carecería de sentido el interpretar que la nulidad se
refiere solamente a la votación recibida en una o varias
casillas, que es otra posible interpretación del dispositivo,
pero que llevaría a una interpretación errónea, por
absurda, porque entonces sería suficiente que el artículo
concluyera en la expresión "los resultados del cómputo
de la elección impugnada", sobrando el resto del texto.
Además la sentencia apunta el hecho de que entre los
supuestos de anulación contemplados por el artículo la
227
redacción hace uso de un punto y coma, separando el

supuesto de "la elección para Gobernador del Estado"
de los otros posibles. Véase aquí la importancia de la
ortografía legislativa, en tanto que para un tribunal y, en
el caso, uno de última instancia, el uso de un signo de
puntuación específico es motivo para interpretar de una
cierta manera un enunciado normativo, orientando su
significado, en lugar de otro significado posible.
A este dispositivo la sentencia agregó el análisis sis

temático de los contenidos del numeral 329, fracción
IV, por una parte, frente a los del 9, párrafo 9, inciso g)
de la Constitución Local, y del 107, fracción XX y el 249
del Código Electoral local, de los que desprende que
necesariamente el legislador sí contempló la posibilidad
jurídica de nulificar las elecciones de gobernador toda
vez que el primer artículo dispone que "las resoluciones
que recaigan a los recursos de inconformidad podrán
tener los efectos siguientes: . . . IV. Declarar la nulidad de
la elección y revocar la constancia de mayoría expedida
por el Consejo Estatal. . . (énfasis añadido)", y, a su
tiempo, el mencionado artículo constitucional local y los
otros dos del referido Código establecen que el Consejo
Estatal tiene competencia para expedir únicamente la
constancia de mayoría en las elecciones para gobernador.
La combinación de ambos artículos puede no aportar
otra inferencia más -razonó el Tribunal- que el hecho de
que son anulables las elecciones para gobernador en ese
Estado.
A esta argumentación sobre reglas la Sala Superior sumó

la invocación de un principio jurídico muy interesante
porque da una razón para aceptar la necesidad de la
causal de nulidad en la elección para Gobernador. La
Sala afirmó que "un principio jurídico de interpretación
sostiene que ninguna norma u ordenamiento quede sin
228
producir ningún efecto", y esta consideración se apoya

en un atributo del legislador racional que sostiene
que el legislador "no hace nada inútil", por tanto, si el
legislador había incorporado en el texto legal estas dis
posiciones requerían ser consideradas aplicables, do
tadas de sentido jurídico." Como se observa, se trata de
un principio de derecho pero que no está explicitado,
que no está nombrado en el ordenamiento jurídico y,
de cualquier forma, el juzgador lo utiliza expresándolo
como principio de interpretación.
b) Un principio constitucional toral

para la actuación judicial:
el principio de legalidad en materia
electoral y sus efectos en materia
de nulidades electorales
Otro principio jurídico que fue invocado por el Tribunal

en esta interesantísima sentencia es el principio fun
damental de legalidad. Para la materia electoral lo en
cuentró en el contenido del artículo 116 de nuestra Carta
Magna, segundo párrafo, fracción IV, inciso d), el cual
específicamente precisa: "IV. Las Constituciones y leyes
de los Estados en materia electoral garantizarán que ... d)
Se establezca un sistema de medios de impugnación para
que todos los actos y resoluciones electorales se sujeten
invariablemente al principio de legalidad".
Y nuevamente la Sala Superior fue a la carga en la

reconstrucción de argumentos combinados de reglas
y principios. De este principio que expresamente
establece la Constitución Federal y de las demás reglas
de los tres ordenamientos mencionados la sentencia
74 Sobre e! interesante concepto de legislador racional véase Ezquiaga, Francisco Javier, "Argumen
tos interpretativos y postulado del legislador racional", en lsmwmía N" 1 , octubre de 1994.
229
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? -------.
hizo depender una causal de nulidad que denomina

genérica o abstracta, que la obtuvo de una interpretación
sistemática de las disposiciones contenidas en tres
ordenamientos aplicables: la propia Constitución Fede
ral, la Constitución del Estado de Tabasco y el Código
Electoral para el Estado. Con esta interpretación, es
tableció una distinción importante en materia de
nulidades porque sostuvo que en Tabasco existen dos
tipos de nulidades, una específica, que se colma con dos
causales, la de votación recibida en una casilla (artículo
279 del Código Electoral) y la de elección de diputados
de mayoría relativa en un distrito electoral uninominal
y de presidentes municipales y regidores (artículos 280
y 281), y otra causal pero genérica o abstracta sustentada
en el artículo 116 constitucional la cual tiene contenido
circunstancial, porque "debe encontrarlo el juzgador en
cada situación particular", atendiendo alas consecuencias
concurrentes, la naturaleza jurídica de las instituciones
electorales, sus fines y que dicha elección concreta
satisfaga los requisitos esenciales constitucionales y le
gales.
Se observa en la invocación de este principio un cla

ro enfrentamiento con el que había alegado el tribu
nal inferior, o mejor, el encuentro de un principio sus
tentado en una disposición constitucional que hizo
nugatoria la mención del principio procesal que había
formulado el Tribunal local. En defensa de la aplicación
del principio de legalidad frente a la disposición de la
regla que contiene el artículo 330 del Código Electoral,
ya transcrito, la Sala adujo que dicho numeral debía
ser interpretado de manera literal puesto que regía sólo
para los supuestos en él contenidos que son los únicos
a los que se refiere expresamente "y no contiene alguna
expresión o enunciado para sostener que se trata de
una relación enunciativa y no limitativa, que obligue a
extender el principio a la elección de gobernador".
230
e) Los principios sustantivos que

fundamentan una elección democrática
Un tercer momento argumentativo en el cual la Sala

aplicó principios jurídicos en su resolución es en la
identificación de las irregularidades que pueden cons
tituirse como causal de nulidad. En el análisis de ello,
la Sala invocó y transcribió los artículos 39, 41, 99 y
116 de la Constitución Federal; el 9, 10, 43 y 63 bis de
la Constitución de Tabasco y el 1, 5, 16, 57, 62, 63, 66,
94 y 95 del Código de Instituciones y Procedimientos
Electorales de Tabasco, cuyos textos pueden verse
en las páginas 697 a 704 de la sentencia de referencia,
en su versión en fotocopia. De ellos y en una natural
interpretación sistemática, indujo un conjunto de prin
cipios electorales sustantivos, que constituyen "los ele
mentos fundamentales de una elección democrática cu
yo cumplimiento debe ser imprescindible para que una
elección se considere producto del ejercicio popular de la
soberanía, dentro del sistema jurídico-político construido
en la Carta Magna y en las leyes electorales estatales,
que están inclusive elevadas a rango constitucional,
y son imperativos, de orden público, de obediencia
inexcusable y no son renunciables". Estas expresiones
muestran el rango elevadísimo que el juzgador otorga
a los principios jurídicos constitucionales que sustentan
las elecciones.
Los principios sustantivos en materia electoral son los

siguientes:
Las elecciones libres, auténticas y periódicas.

El sufragio universal, libre, secreto y directo (elemento
que es valorado como el derecho más básico).
Que en el financiamiento de los partidos políticos y
sus campañas electorales prevalezcan los recursos
públicos sobre los de origen privado.
231
La organización de las elecciones debe ser realizada

por un organismo público y autónomo.
La certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y
objetividad son principios rectores del proceso elec
toral.
El establecimiento de condiciones de equidad para el
acceso de los partidos político a los medios de comu
nicación social.
El control de la constitucionalidad y legalidad de los
actos y resoluciones electorales.
De esta fijación de principios jurídico-electorales se si

gue que ante su violación de manera importante es
procedente la causal de nulidad genérica. Este tercer
bloque argumentativo que invoca principios es la pauta
para que la Sala Superior pueda revisar la procedencia
de la nulidad de la elección para gobernador en Tabasco.
Sabemos que la Sala sí encontró la ocurrencia de vio
laciones a dichos principios y que, consecuentemente
declaró nula la elección.
Las irregularidades del proceso electoral en Tabasco y

que son causa de anulación de la elección para Gober
nador fueron:
Inequidad en la contienda que afecta la libertad de su

fragio: violaciones a la libertad de expresión, de aso
ciación, de reunión, de libre desarrollo de la campaña
electoral, etc.
Apertura de paquetes electorales de manera generalizada

"lo que hace patente en realidad, es que se acató una
instrucción general, la cual se ejecutó con mayor efec
tividad en algunos casos que en otros", por ello "si bien
la anomalía no es suficiente para declarar la nulidad
de la votación en una casilla, apreciada en cu conjunto
232
evidencia que la actuación de los consejos distritales no se

apegó al principio de legalidad", sostiene la sentencia.
Otras irregularidades: quema de papelería electoral, fi

nanciamientos indebidos, compra de votos.
De todo ello concluyó la Sala que el enlace entre estos

elementos produce la convicción de que "se afectaron
los principios de legalidad, certeza, imparcialidad e
independencia".
Hasta aquí es el análisis de las argumentaciones apor

tadas por el Tribunal Electoral de Tabasco y por la Sala
Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación.
El Caso Tabasco como modelo de

argumentación que combina las
reglas con los principios
Hemos dicho que la Teoría del Derecho ha desarrollado

importantes y exhaustivos análisis acerca de los princi
pios y de las reglas, sus semejanzas y sus diferencias, los
cuales son aprovechados por el técnico en legislación.
Hemos intentado observar la manera en que de hecho
un tribunal hace uso de los principios jurídicos en la
construcción de la solución normativa al problema de la
nulidad de una elección para Gobernador en el Estado de
Tabasco. Del análisis realizado ha quedado evidente que
la sentencia del juez local ha echado mano de principios
y reglas y que la suma de estos dos tipos normativos es
necesaria para aportar su solución al Caso.
Asimismo, la resolución del Tribunal Federal desarrolló

una estrategia de argumentación bastante compleja en la
233
cual al menos podemos distinguir tres cuerpos de razones

para responder a la pregunta acerca de si el sistema
jurídico aplicable a las elecciones en Tabasco admiten la
nulidad en el caso del Gobernador. En esos tres cuerpos
de argumentos se amalgaman reglas y principios, y se
observa que éstos son de distinto tipo, atendiendo a
las clasificaciones que ofrece la doctrina, por ejemplo,
en principios implícitos frente a principios explícitos,
si se presta atención a su explicitación normativa; o
principios sustanciales, procesales o de organización, si
se atiende a la materia; o si lo que interesa es su función,
son principios interpretativos, integrativos, directivos y
limitativos, etc.75
El uso de los principios por los jueces evidencia que

ellos son aceptados como tipos normativos al lado de las
reglas, así como que, a diferencia de ellas, requieren un
tratamiento distinto tanto por su diferente textura, como
por la actitud que requiere del intérprete o aplicador,
puesto que, como sostiene Alexy, permiten una toma de
posición, pero no una actitud de "todo o nada".
Por otra parte, los principios suelen ser considerados

un tipo argumentativo y no solamente una norma. Aquí
hay que precisar que se señala que los principios son
argumentos cuando se les invoca en apoyo a alguna
interpretación o con el propósito de colmar lagunas
legales. En el segundo caso funcionan de manera similar a
la analogía y cumplen una función integradora, mientras
que en el caso de interpretación "ante la pluralidad de
1s Los principios pueden clasificarse en función de diferentes criterios. Por ejemplo, Bobbio aporta
los siguientes: según la materia: sustanciales, procesales y de organización. Según la extensión de
su ámbito de validez: de un instituto, de una materia, de una rama, de un ordenamiento jurídico o
universales, Según su fuente: extraídos del espíritu de! sistema, de la naturaleza de las cosas, del pat
rimonio común de la humanidad y de ideas y convicciones morales de !a sociedad. Según su función:
interpretativos, integrativos, dire<:tivos y limitativos. Cfr. Ezquiaga, Feo. Javier, La interpretación
en /ajusticia constitucional espaiiola, Instituto Vasco de Administración Pública, Oiiati, 1985, Por
otra parte, Atienza aporta otra clasificación de principios según su estructura, según su destinatario y
según su exp!icitación normativa. Véase,Atienza, Las piezas del Derecho, op. cit.,op. 6 y ss.
234
significados de un enunciado, se optará por aquél que

mejor se adecue a lo establecido en el principio", cuestión
que parece significar que hay una comparación entre
una regla y un principio y éste condiciona los posibles
significados de un enunciado dudoso de la regla.76
En fin, también es oportuno mencionar la cercanía del

argumento por los principios con el argumento sis
temático porque si por sistema jurídico entendemos
un conjunto normativo cuyas partes adquieren sentido
a partir de las relaciones con las demás que integran el
sistema de manera que tienden a conservar coherencia,
completud e independencia, un principio puede ser el
punto de identificación de un sistema porque entre otras
cosas, los principios son "condensaciones de normas",
es decir, pequeños sistemas jurídicos.
En todo caso, la perspectiva pragmática de los principios

ayuda a entender la importancia de este tipo normativo
en nuestra vida jurídica, especialmente en al campo
judicial que es en donde resultan explicitados y, por
ende, se aprecia la importancia de precisar y conocer
su identificación, explicitación, aplicación por nuestros
tribunales. El principio de sujeción a la ley por el juzgador
adquiere aquí una dimensión diferente a la que tiene
cuando los jueces aplican reglas, ya que en el caso de los
principios es más amplia la apertura de criterio de los
jueces, si bien no genera una discrecionalidad judicial.
,.,.., Véase Ezquiaga, "Argumentos interpretativos y postulado del legislador racional", op. cit., pp.
85 a 88.
235
1 C. LA SINGULAR RELACIÓN ENTRE EL ÓRGANO

REFORMADOR DE LA CONSTITUCIÓN Y LA
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA, Y LA
FUNCIÓN LEGISLATIVA CONSTITUCIONAL
Un elemento definitorio de la función legislativa es el

aspecto cooperativo entre órganos. La función legislativa
se apoya en un principio de colaboración entre poderes,
porque el diseño constitucional pretende que no sea
posible la emisión de leyes válidas a menos que colaboren
dos órganos en ello. Este es un sello distintivo de la
función legislativa, que la distancia de las actividades de
control parlamentario, otra de las funciones propias de
los modernos parlamentos, las que encuentran soporte
en supuestos no coincidentes con el cooperativo.
En el contexto mexicano, el ejercicio de esta función

le corresponde a los órganos llamados Congreso de la
Unión y Presidente de la República. De conformidad con
los artículos 71, 72 y 73 constitucionales, principalmente,
la función de legislar es compartida entre estos dos
órganos. Es innecesario recordar que no se encuentra
allí presente el Poder Judicial de la Federación ya que
ninguno de sus integrantes tiene facultad de iniciativa ni
tampoco participan en el debate sobre las leyes.
Pero la parte más interesante de esta faceta se encuentra

no en la revisión de las archisabidas cuestiones sobre la
regulación de la facultad de crear leyes. No es esta una
cuestión a la cual aquí nos vamos a referir, a pesar de que
muy autorizadas voces hayan elevado propuestas en
el sentido de otorgar facultades a la Suprema Corte de
Justicia en materia de iniciativa de leyes. El tema acerca
del cual queremos llamar la atención en este apartado
es sobre el tipo de relaciones que se presentan alrededor
de la función legislativa exclusivamente circunscrita a
236
la reforma constitucional. Acaso no es más que llamar

la atención acerca de la necesidad de abordar estudios
de técnica legislativa en materia constitucional, que la
insertaría en la parte especial de esta disciplina.
Como dijimos en capítulos anteriores, una de las carac

terísticas que define a la cultura constitucional mexicana
es el extraordinario dinamismo de nuestra Carta Fun
damental. El que las constituciones de los estados con
temporáneos sean dinámicas constituye, sin duda, una
característica compartida por diversos países, de manera
que no es dicho dinamismo exclusivo de nuestro país.
Mas la manera en que nuestra constitución es dinámica,
que Jo es a través de las reformas constitucionales que
formalmente se le incorporan al texto expreso de la Carta
Magna afecta, en nuestra opinión, de manera directa en
la lógica del funcionamiento del tribunal constitucional
responsable de resguardar los contenidos del Texto
Básico.
El asunto no es menor -lo repetimos- porque incide de

manera directa en uno de Jos principios jurídicos fun
damentales en los cuales se asienta el edificio consti
tucional de Jos modernos órdenes jurídicos: el denomina
do principio que establece un procedimiento dificultado
de reforma a la propia constitución. La doctrina más
acreditada establece que este principio tiene su apoyo
en el llamado principio de la supremacía constitucional,
el cual a su vez es aceptado como el principio básico de
todo el sistema jurídico.
En consecuencia, la cultura constitucional mexicana ha

de medirse considerando no únicamente el papel de los
tribunales a través del ejercicio de sus atribuciones de
control de la constitucionalidad. Es no menos importante
el papel que ha jugado el Órgano Reformador de la
237
Constitución, porque dicho órgano ha tenido una par

ticipación muy dinámica al asignar contenidos expresos
al Documento Fundamental. Los números que muestran
el dinamismo del órgano reformador de la Constitución
son elocuentes. Veamos algunos.77
1. La primer reforma constitucional data de 1921.
2. No ha habido un solo periodo presidencial en el cual

la Constitución no se haya reformado.
3. De 1921 hasta junio de 2008 ha habido un total de

462 reformas al texto constitucional. Como se sabe,
estas reformas se miden bajo el criterio artículo
decreto-año, que es la forma más habitual de medir
el volumen de las reformas a la Carta Magna.
4. La dinámica de las reformas puede establecerse a

partir de un criterio numérico, de manera que existe
una constante entre el número de reformas si se
mide por periodo presidencial. Adicionalmente, los
periodos presidenciales son agrupados por grandes
etapas de gobierno, las que corresponden con cierta
aproximación, a diferentes etapas de la historia polí
tica mexicana del Siglo XX. Puede interpretarse que
n No se consideran aquí Jos tipos de reforma constitucional, tomando en consideración los pro
blemas a los cuales atienden dichas reformas o las causas que las han provocado. Puede decirse,
por ejemplo, que la Constitución ha sido reformada con cierta frecuencia atendiendo a criterios
circunstanciales. Tres rápidos ejemplos entre muchos más: en primer lugar, la denominada reforma
po!ftica, iniciada en 1 977, la cual en realidad fue un profundo proceso de reformas a diversos orde
namientos, principalmente en las materias electoral y parlamentaria, y que afectó en varias etapas
-los expertos señalan 5 ó 7, dependiendo de algunos criterios- Jos contenidos de estas materias en
el ámbito constitucional. Otro ejemplo significativo es el referido a la regulación constitucional de
la responsabilidad de los servidores públicos. Es harto sabido que la creación -una renovación- del
régimen de responsabilidades contenido en el Título Cuarto de la Constitución, es una respuesta
que el gobierno del Presidente De la Madrid presentó ante el alto grado de corrupción que había
imperado durante el sexenio previo, el correspondiente al del presidente López Portillo. El tercer
ejemplo puede muy bien ser la reforma de enero de 2001 mediante la cual se reconoce expresamente
el principio de no discriminación así como los derechos de las minorías étnicas, reforma conocida
coloquialmente como ley indígena. No está lejos de esta reforma el alzamiento en Chlapas en 1994.
Pero otras reformas han sido producto de consideraciones más profundas como puede ser la reforma
que reconfiguró el sistema dejusticia constiwcional, de diciembre de ! 994.
238
o------ Luis Raigosa Sotelo 1
entre 1921 y 1970 la Constitución sufrió reformas

en 132 artículos, un promedio de 2.44 por año. Más
tarde, en una etapa claramente " populista" entre 1970
y 1982 hubo reformas a 69 artículos (5.75 artículos
por año). En una siguiente etapa, ya neoliberal, que
corre de 1982 a 2000 se reformaron 194 artículos (una
media de 10.77 artículos por año). Y hemos separado
los periodos presidenciales ocupados por presidentes
panistas, por considerarlos una nueva etapa política
mexicana, en el cual, desde 2000 y hasta junio de
2008 se han reformado 61 artículos (7.5 artículos por
año). (Véanse las Gráficas Uno, Dos y Tres).
239
240
GRÁFICA DOS
Total de artículos constitucionales reformados, por etapas
presidenciales (1920-Junio 2008)
200 194
180
160
140
120
100
80
60
40
20
o
1921�1970 1970-1982
GRÁFICA TRES
Promedio anual de artículos constitucionales reformados,
por etapas presidenciales (1920-Junio 2008)
12.00
10.78
241
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? -------ji
Otro criterio para medir la actividad del órgano re

formador de la Constitución que también puede apor
tar interés, es el que considera el número de reformas
constitucionales a partir de que el partido históricamente
hegemónico, el PRI, perdió el control de la mayoría en
la Cámara de Diputados. La adopción de este criterio
para medir la actividad del órgano reformador de la
Constitución obedece a que el control de las decisiones
al interior de las Cámaras del Congreso de la Unión
había sido considerado como el elemento que explicaba
el elevado número de reformas constitucionales, de
manera que si el partido hegemónico, el PRI, había
controlado al órgano reformador de la Constitución,
luego ello había hecho posible el reformar fácilmente a
la Carta Fundamental. Pero la pérdida del control de los
votos en el Congreso Federal llevaría como consecuencia
una disminución de la intensa actividad reformadora de
nuestro Constituyente Permanente.
Sin embargo, los números muestran otra realidad.

Como se sabe, en la Legislatura LVII el PRI dejó de
contar con un número suficiente de votos superior a la
mitad de miembros en la Cámara de Diputados, lo que
significa la pérdida de la mayoría absoluta. Ahora bien,
de conformidad con el criterio de hegemonía o carencia
de ella en el Constituyente Reformador, desde 1921 y
hasta la Legislatura LVI (agosto de 1997), el número de
reformas constitucionales había ascendido a 371 artículos
reformados. En contraste, a partir de septiembre de
1997, es decir, la Legislatura LVII, y hasta junio de 2008,
el número de reformas ha impactado en 83 artículos.
De nuevo, resultan de mayor interés que los números
absolutos, las cifras que muestran el promedio de
reformas por año. Puede decirse que durante los 80 años
transcurridos desde la expedición de la Carta Magna
(1917) y hasta el fin de la hegemonía parlamentaria del
242
PRI (1997), el órgano reformador de la Constitución

modificó al Texto Básico del 17 en un promedio de 4.74
artículos por año. Pero la pérdida de dicho control del
Órgano Reformador de la Constitución se reflejó en que
en los últimos 10 años la Carta Magna se ha reformado a
un ritmo de 7.5 artículos por año, que es todavía superior
al promedio anterior. (Véanse las Gráficas Cuatro y Cinco).
GRÁFICA CUATRO
Total de artículos constitucionales reformados durante la
hegemonía del PRI (1917-Agosto de 1997) y después
de ella (Septiembre 1997 a Junio 2008)
400 379
350
300
250
200
150
100
50
243
GRÁFICA CINCO
Promedio anual de artículos cosntitucionales reformados
durante la hegemonía del PRI (1917-Agosto de 1997) y
después de ella (Septiembre de 1997 a Junio 2008)
Otro elemento que creo es conveniente incorporar pa

ra conocer las relaciones entre los dos órganos bási
cos de nuestra constitución es precisamente la creación
de nuestro Tribunal Constitucional. En relación con
esta otra variable, ¿tuvo algún efecto en el desempeño
del Órgano Reformador la creación del tribunal cons
titucional mexicano? Para responder a esta pregunta
es nuevamente útil mostrar las cifras de reformas
constitucionales hasta antes de la creación del nuevo
tribunal constitucional mexicano (que ocurrió en di
ciembre de 1994) y contrastarles con las posteriores.
Desde la emisión de la Constitución de 1917 y hasta
diciembre de 1994, las reformas constitucionales habían
alcanzado un total de 342 artículos, en un periodo de 77
años, es decir, 4.44 artículos por año. En cambio, de enero
244
de 1995 a junio de 2008 la Constitución se ha reformado

140 veces, esta segunda cifra arroja un promedio de 10
artículos por año. Si lo que era esperado como respuesta
a la pregunta es que la creación y funcionamiento del
tribunal constitucional tuvo el efecto de operar como
un elemento disuasorio para el Órgano Reformador
Constitucional, habida cuenta que ahora tendríamos un
órgano intérprete de la Carta Fundamental que volvería
improcedente o inoportuna la acción constante de los
políticos que modifican la Constitución, no fue ese el
resultado, porque los promedios de reforma anual son
superiores a partir de enero de 1994 a la fecha, frente a
los del periodo anterior. (Véanse las Gráficas Seis y Siete).
GRÁFICA SEIS
Total de artículos constitucionales reformados antes y
después de la renovación de la Suprema Corte de Justicia
(Diciembre de 1994 a Junio 2008)
350 322
300
1917-1994 1994-2008
245
GRÁFICA SIETE
Promedio anual de artículos constitucionales reformados
antes y después de la renovación de la Suprema Corte de
Justicia (Diciembre de 1994 a Junio 2008)
10.00
10.00
9.00
8.00
7.00
6.00
5.00
4.00
3.00
2.00
1.00
0.00
Otra importante manera de medir la actitud de los le

gisladores frente a la Constitución es mediante la muestra
del número de iniciativas de reforma constitucional
que han presentado los legisladores. Es sorprendente
el número de iniciativas que cada periodo legislativo
se presentan para iniciar el procedimiento de reforma
constitucional. El elevado número de dichas iniciativas
evidencia la percepción que tienen los legisladores
acerca de la Carta Fundamental: podemos considerar
que para los legisladores se trata de un documento al
cual es necesario incorporar nuevos textos normativos,
artículos diversos o disposiciones múltiples porque
sin ellos es imposible contar con un sólido y suficiente
respaldo jurídico. Dos ejemplos nos muestran esta cul
tura parlamentaria ante la Constitución. En materia de
246
modernización parlamentaria, sólo en la Cámara de

Senadores, durante las Legislaturas LVIII y la LIX, hasta
agosto de 2005, se presentaron 59 iniciativas de reforma
constitucional. Y en materia general, pero únicamente
en la Cámara de Diputados, y considerando sólo los dos
primeros años de la Legislatura LIX, se presentaron 140
iniciativas de decreto de reforma constitucional.
¿Las cifras acerca de las reformas constitucionales y los

comentarios vertidos sobre ellas tienen alguna signi
ficación para el contexto de las relaciones legislativo
judicial, particularmente en relación con los dos ór
ganos superiores en el orden jurídico mexicano, el
Órgano Reformador Constitucional y la Suprema Corte
de Justicia? Creo que podemos encontrar algunas con
secuencias inmediatas de enorme significado para este
contexto de relaciones entre el poder legislativo y el
poder judicial.
En primer lugar, es posible concluir que el principio

que establece un procedimiento agraviado para lograr
reformas constitucionales puede considerarse inexistente
en nuestra cultura constitucional. Las cifras muestran no
sólo que no se redujeron las reformas después de que el
PRI perdió el control único del órgano competente para
modificar la Carta Fundamental, sino que acrecieron
las reformas. Asimismo, muestran que tampoco se ha
reducido el volumen de las reformas constitucionales
expresas tras la creación de un tribunal constitucional
moderno.
Puede inferirse también que la cultura constitucional

mexicana no logra considerar a la Constitución en sentido
semejante a como suele ser contemplarla en los países
en los cuales se desarrolló el sistema de control judicial
de la constitucionalidad. Al menos podemos referimos
247
a los Estados Unidos, Italia, España y Alemania, que

son países cuyos sistemas de control constitucional
han operado como modelo para la construcción de
los sistemas en México y en otros países de América
Latina. La relación entre el tipo de cultura constitucional
y de constitución y el órgano contralor de ésta es
importante. Si la constitución se entiende y vive como
un instrumento normativo con un importante grado de
estabilidad formal, es decir, sujeto a escasas reformas
expresas, como es el caso de las constituciones de estos
países mencionados, entonces el tribunal responsable
de lograr su vinculatoriedad para los demás órganos,
especialmente para el órgano legislador secundario,
adquiere una dimensión de auténtico contralor que
garantiza los contenidos normativos de la Carta Magna.
Pero si la constitución incorpora con intensa frecuencia
nuevos contenidos o modificaciones a los ya existentes,
el legislador secundario también es controlado por el
legislador superior, porque los desarrollos legislativos
que aquél realice habrán de coincidir y reflejar los
parámetros y directrices marcados por dicho legislador
superior, reduciendo el margen de eficacia y eficiencia
de los tribunales constitucionales.
Esto es así porque en nuestro medio cultural hemos

contado históricamente con dos intérpretes constitu
cionales. Uno de ellos, los tribunales federales respon
sables de la interpretación de las disposiciones cons
titucionales, quienes a través de su actuación por las vías
judiciales han "hecho hablar a la Constitución". Al lado
de estos órganos, se encuentra el poderoso y activísimo
órgano reformador de la Constitución, el cual también
"hace hablar a la Constitución", precisamente a través
de las muy numerosas reformas que ella ha sufrido.
El contar con dos intérpretes constitucionales: uno
de carácter político y otro de naturaleza jurídica creo
248
que ha propiciado tanto un proceso de modernización

constitucional, pero también de orientación de contenidos
y de interpretaciones a los tribunales responsables del
control constitucional.
Es decir, lejos estamos todavía de contemplar, con Gus

tavo Zagrebelski/8 que hemos superado, como en otras
latitudes ya lo han hecho, la época del estado liberal de
derecho caracterizada, entre otras cuestiones, porque el
centro del poder estaba en "los señores de la política", y
de su producto o instrumento básico, la ley, y a partir de
esta superación se haya llegado a un estado constitucional
de derecho, la cual al otorgarle el centro normativo a la
constitución, le concede en paralelo a sus intérpretes y
guardianes, esto es, a los integrantes de los tribunales
constitucionales, el centro del poder normativo. Pero
estamos lejos de ello porque en nuestro medio los señores
de la política no han abandonado la esfera de creación
constitucional porque la conservan a través del ejercicio
de la facultad de reforma, de manera que la interpretación
de ella por las vías de control constitucional queda
acotada seriamente por la acción del constituyente per
manente. No existe un cuerpo normativo que haya su
frido más modificaciones a su texto que la Constitución
de 1917, y ello la convierte en una especie de antítesis
del tipo de constitución concebida por los teóricos del
constitucionalismo moderno, como Otto Bachof o John
Hart Ely/9 con rigidez suficiente para proteger a los
gobernados y limitar al legislador.
Creo que un recato constitucional por parte de los

legisladores es una propuesta atendible. Nos referimos
a que el legislador constitucional haría bien en acometer
'8 Zagrebelsky, Gustavo, El derecho dúctil. Ley, derechos,justicia, Trotta, Madrid, 1995.
�� Bachof. Otto, Jueces y Constitución, Civitas, Madrid; Ely,John Hart, Democracy and Distrust. A
ThMI)' ofJudicial Review, Harvard University Press, ! 1 a ed. 1995.
249
reformas a la Carta Constitucional de manera muy dis

creta, solamente las indispensables. Haría falta un
cambio de cultura jurídica que le otorgue al tribunal
constitucional su verdadero lugar como instrumento
que le otorgue sentidos a las disposiciones del Código
de 1917, a través de sus interpretaciones.
Una propuesta interesante fue la que llegó al rango

de minuta en el Senado de la República, pero que no
fue aprobada en la Colegisladora, mediante la cual se
proponía una reforma al artículo 135 constitucional cuyo
objetivo era agravar el proceso de reforma constitucional.
Dicha reforma proponía el siguiente texto:80
"Artículo 135.- La presente Constitución puede

ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o
reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere
que el Congreso de la Unión, por el voto de las
dos terceras partes de los individuos presentes de
cada una de las Cámaras, acuerde las reformas o
adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría
de las legislaturas de los Estados, cada una por el
voto de cuando menos las dos terceras partes de
los individuos asistentes. Para que las Cámaras
del Congreso de la Unión y las legislaturas de
los Estados puedan instalarse, discutir y votar
las reformas o adiciones a esta Constitución, se
requerirá de la asistencia de cuando menos las
dos terceras partes de sus integrantes.
"
Dos exigencias elevaba esta propuesta de la Colegis

ladora:
:ro Esta Minuta fue rechazada en el seno de la Cámara de Diputados en las sesiones finales del mes de
abril. Desconozco los argumentos para ello, pero insisto en el argumento básico de esta ponencia: es
necesario un cambio de actitud de los profesionales de la política ante la Constitución.
250
a) La creacwn de una regla especial de asistencia,

consistente en que "para poder instalarse y resolver
sobre una reforma constitucional, (cada una de las
Cámaras) deben contar con la presencia de cuando
menos las 213 partes de sus integrantes y para ser
aprobadas se requeriría, cuando menos, de las 213
partes de los votos de los presentes."
b) Adicionalmente se establecería una regla semejante

para las legislaturas de los Estados, de manera que en
ambos órganos se elevan las exigencias para lograr
una reforma constitucional.
Imaginemos una situación de reforma con el escenario

que planteaba la regla transcrita. La Cámara de Dipu
tados requeriría la presencia de no menos de 334 le
gisladores para instalarse, frente a los 251 que hoy exige
la disposición constitucional. Y luego, para aprobar la
correspor¡diente reforma, sería necesario un voto no
menor a 223 diputados, ante los 165 votos que hoy son
suficientes en esta Cámara. En el Senado los números
serían los siguientes: un quorum de instalación de 86
senadores, mientras que hoy se exige sólo 65, y una
votación aprobatoria no menor a 58 senadores, frente a
únicamente 42 senadores que hoy deben aprobar.
Estas reglas, si fuera el caso de aplicación en la Legislatura

LX en la Cámara de Diputados, habrían llevado a una
interesante situación en tanto que, en esta Cámara, sin el
grupo parlamentario del PAN no habría sido posible una
reforma constitucional, en tanto que este grupo cuenta
con 207 miembros, y la suma de todos los demás no llega
a 334. Pero el PAN, o el PRD o el PRI, los tres grupos
parlamentarios más importantes, requerirían un diálogo
muy fuerte para lograr una reforma constitucional, por
ejemplo, el PAN sólo con el grupo parlamentario del
251
PRD podría aprobarse un decreto de reforma a la Carta

Magna, en tanto que la suma de fuerzas da un total de 334
diputados. Pero si este grupo no va con el PAN, entonces
se requeriría integrar un bloque entre el PAN, el PRI y al
menos dos fuerzas políticas más, hasta sumar 334 votos.
Bueno este ejercicio especulativo muestra únicamente el
que una reforma constitucional a la cual se le aplicaran
las reglas que la Minuta del Senado contenía, se hubiera
visto encarecida seriamente, y creo que de manera be
neficiosa para nuestra cultura constitucional, en tanto
que presumiblemente el número de reformas al Código
Fundamental se habría visto reducido, al exigir acuerdos
políticos.
252
1 CAPíTULO VI
DIRECTRICES DE
TÉCNICA LEGISLATIVA.
E Legislativa. Lo haremos a partir de la división básica

ste capítulo desarrolla las directrices de la Técnica
que hemos aceptado entre una Parte General de la Técnica

Legislativa integrada por dos grandes problemas:81 las
cuestiones de lenguaje legal y los aspectos de estructura
y forma de las leyes, y una Parte Especial de la Técnica
Legislativa, que está integrada por la atención que se
presta a diferentes tipos o materias de leyes, como, por
ejemplo, las leyes constitucionales o las penales o las
denominadas leyes modificativas.
En concordancia con esta división básica, este Capítulo

también está dividido en dos grandes apartados. Uno se
refiere a la Parte General, en donde proponemos algunas
directrices en los aspectos del lenguaje de las leyes y
también en aspectos formales y de estructura legal. El
otro apartado presta atención a la Parte Especial, pero en
sJ Véase el Capítulo Primero, en el apartado que dedicamos a los contenidos de la técnica legisla
tiva.
253
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? -------<
donde atendemos únicamente a una de las variantes de

esta Parte Especial, como es la de las leyes modificativas
-a las cuales denominaremos decretos de reforma legal-,
en tanto que su uso es muy frecuente en nuestro medio
parlamentario. Antes de ello, anotamos algunas ideas
sobre la forma de las iniciativas de ley, que impactan a
cualquier clase de iniciativa, sin 1mportar la materia o si
se trata de una ley completa o de un decreto de reforma
legal.
1 A. ALGUNAS CONSIDERACIONES PREVIAS

SOBRE LA INICIATIVA DE LEY
Por iniciativa puede entenderse "la facultad o el derecho

que la constitución otorga y reconoce a ciertos servidores
públicos, entes oficiales y particulares a proponer, de
nunciar o solicitar al órgano legislativo colegiado un
asunto, hacer de su conocimiento hechos o formular
una petición, en relación con materias que son de su
competencia, de los que puede derivar una ley o un
decreto"82 Creemos adecuado considerarla propiamente
una facultad, en el sentido kelseniano en que lo entiende
José Ramón Cossío, en tanto que mediante su ejercicio
se participa en la construcción de una norma jurídica.83
Forma parte del procedimiento legislativo y es el acto
necesario para que éste comience.
Tipos de iniciativas de ley
Desde el punto de vista del órgano competente para

presentar iniciativas de ley, no existen diferencias entre
82 Véase Arteaga Nava, E\izur, Derecho constitucional, Oxford University Press, Colección Textos
Universitarios,
2° Ed., México, !999, p. 173.
�J Véase Cossío, José Ramón, ú.Js órganos del Senado de la República, Senado de la República
ITAM-M. A. Pomía, México, 2003.
254
...---- Luis Raigosa Sotelo 1
ellas. Sin embargo existen importantes diferencias entre

las iniciativas. De hecho, se usa de manera genérica el
término "iniciativas de ley" aunque en rigor no se trate
solamente de los textos normativos con categoría de ley en
sentido formal. Es posible identificar algunas diferencias
entre iniciativas considerando varios criterios: un criterio
es el del orden normativo o fuente del derecho que
resultará afectado; otro es la materia sobre la cual versa
el proyecto de ley; asimismo es distinto el esfuerzo por
crear una nueva ley en su totalidad que reformar alguna
parte de una ley, o varias, ya existentes.
1. En cuanto al tipo de norma jurídica o sector del orden

jurídico que se afectará.
a) Al orden constitucional.
b) Al orden legislativo federal ordinario.
e) Al orden legislativo del Distrito Federal.
d) Al orden jurídico aplicable al propio Congreso
de la Unión, en el cual podemos incluir a los
reglamentos parlamentarios.
El orden jurídico mexicano acepta otro tipo de fuentes

del derecho, tales como los tratados internacionales,
en los cuales participan órganos parlamentarios, como
es el caso del Senado de la República. Sin embargo, en
este caso es el titular del Ejecutivo Federal el que tiene
la competencia para participar en la elaboración y de un
instrumento jurídico internacional, por lo cual no existe
aquí la figura de la iniciativa.
2. En cuanto a la materia.
Desde el punto de vista de la materia en la cual se puede

presentar iniciativas de ley, el asunto es más complejo
que en el caso anterior.
255
En el caso de los contenidos constitucionales, es esperado

que éstos se refieran tanto a derechos fundamentales
de los gobernados como a cuestiones de estructura y
distribución de facultades entre los órdenes jurídicos que
establece la propia Constitución: el federal, el estatal, el
municipal y el del Distrito Federal, y particularmente, la
creación de órganos y distribución de sus competencias
al interior del orden federal. La propuesta de contenidos
de otro tipo, tales como los que se refieran a, por ejemplo,
una tipificación de conductas que se consideraran delic
tivas, no es propia de este orden o nivel jurídico.
No puede haber iniciativas que carezcan de un análisis

previo de constitucionalidad, porque corre el riesgo de
eventual anulabilidad a través de los mecanismos de
control de regularidad constitucional, tales como el am
paro, las controversias constitucionales y las acciones
de inconstitucionalidad. En consecuencia, las iniciativas
del orden legislativo federal han de atender, en. primer
lugar, a la distribución de competencias que la propia
Constitución establece entre la Federación y los
Estados.
Otro importante conjunto de cuestiones constitucionales

que el redactor de proyectos de iniciativas ha de tomar
en cuenta es el relativo a los contenidos obligatorios o
prohibidos que la propia Constitución fija o determina
para que se incluyan o se extraigan de las leyes.
En el amplio ámbito de las cuestiones de constituciona

lidad, el legislador ha de tener el cuidado de atender las
interpretaciones que por la vía de la jurisprudencia y
precedentes en general hayan establecido los tribunales
de control de constitucionalidad, en las materias sobre
las cuales el legislador está trabajando la iniciativa co
rrespondiente, porque constituyen el criterio de califi-
256
cación jurídica de esas materias. Una adecuada atención

en estas cuestiones favorece la integración armónica de
la iniciativa en caso de aprobarse, al interior del orden
jurídico.
Para el caso de los contenidos en el orden legislativo

federal ordinario, además de que el texto constitucional
ha marcado los límites el legislador federal, ésta ha de
atender a la materia que intenta regular, de manera
que una cuestión de orden civil o de orden penal ha de
ser incorporada en el ordenamiento que regule espe
cíficamente la materia civil o la penal, según sea el caso.
El asunto parece de solución sencilla, pero hay ocasiones
en que es necesario precisar cuál es el campo propio de
regulación de que se trate.
Adicionalmente, es posible que la materia que se quiere

regular incida en los campos de más de un ordenamiento.
Esto es así porque es probable que el problema que se
pretende atender a través de la acción legislativa incide
o resulta áfectado por las reglas o disposiciones de más
de una ley, de manera que al intentar enfrentar ese
problema, el legislador se vea en la necesidad de afectar
los contenidos de más de una ley.
3. En cuanto a la forma de afectar al orden jurídico.
Desde el enfoque de la técrúca legislativa, existen dos

grandes grupos de leyes. En primer lugar, las leyes
"nuevas", es decir, aquéllas que crean un conjunto
ordenado y completo de disposiciones y que recibe el
nombre de "ley", "código", "estatuto", etcétera. El le
gislador incorpora con un nuevo conjunto normativo un
sector de relaciones y problemas sociales, por ejemplo, la
Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
257
El segundo gran grupo de leyes es el denominado los

decretos de reformas o leyes "modificativas", que son
aquellas que afectan una parte o sector de una ley o de
varias ya existentes, sin afectar a la totalidad de ellas.
No crean un pequeño o gran conjunto completo de
disposiciones sobre una materia sino que incorporan o
inciden en las leyes ya existentes, afectando solamente a
partes de ellas. Por ejemplo, un decreto de reforma a la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Por
definición, el orden constitucional puede normalmente
tener sólo este segundo tipo de ley modificativa.
La distinción señalada afecta de manera importante el

abordaje de la técnica legislativa.
El procedimiento legislativo
Con la iniciativa se empieza propiamente el procedi

miento legislativo, que es el conjunto de pasos que ha de
seguir el trámite de aprobación de una iniciativa hasta su
publicación. En realidad, existen varios procedimientos
legislativos, porque, corno hemos manifestado, son varios
los órdenes jurídicos que resultan afectados o modifica
dos por la acción legislativa del Congreso de la Unión.
Existe aquí una interrelación entre tres tipos de cuestio
nes jurídicas básicas: los órganos jurídicos, las fuentes
del derecho y los procedimientos legislativos. Es necesa
rio distinguir entre los procedimientos legislativos que
afectan o impactan un orden jurídico o nivel normativo
específico, y asimismo, los órganos jurídicos que tienen
competencia para desarrollar dichos procedimientos. El
siguiente cuadro presenta la mencionada interrelación
entre los tres elementos o conceptos jurídicos.
258
Procedimiento Órgano Orden o sector

Legislativo normativo afectado
Competente (fuente)
El procedimiento de Formado por el
reforma constitucional, Presidente de la
que está marcado por República, los que
el artículo 135 tienen competencia
constitucionaL además para presentar
de los artículos 71, 72 iniciativas, el Congreso
y demás relativos de la Unión, en los El orden formado por la
y aplicables de la términos del mismo Constitución Política de
Constitución Federal y, artículo y los los Estados Unidos
en su caso, los de las correspondientes de Mexicanos.
constituciones estatales sus constituciones
que regulen la estatales, en lo que
composición y sean aplicables.
funcionamiento de los
Congresos Estatales.
El procedimiento
conocido típicamente
como procedimiento
legislativo, que en
realidad, tiene por
objeto solamente El Congreso de la El orden integrado por
al orden legislativo Unión y el Presidente la legislación federal
ordinario federal. de la Repüblica ordinaria.
Este procedimiento
está regulado por los
artículos 71, 72, 73 y
demás relativos de la
Constitución Federal.
Se trata en términos El orden legislativo
generales del mismo del Distrito Federal,
procedimiento El Congreso de la integrado por la
legislativo ordinario Unión y el Presidente normatividad
federal, con la salvedad de la República, en estatutaria del Distrito
de que las materias términos del artículo Federal (equivalente a la
específicas que puede 122 constitucional. cosntitución del Distrito
afectar se encuentran Federal) y la legislativa
contempladas en el ordinaria del Distrito
artículo 122 de la Federal.
Constitución FederaL
La legislación
El procedimiento El Congreso de la parlamentaria interna,
legislativo Unión o cada una de tal como su ley orgánica,
correspondiente al sus respectivas cámaras sus reglamentos y los
derecho parlamentario según sea el caso. acuerdos que afectan la
aplicable al Congreso vida y funcionamiento
de la Unión. de cada una de las
Cámaras del Congreso
de la Unión.
259
¿Cuáles son las partes de una iniciativa de ley?

Con independencia de si el contenido de una iniciativa
es una ley completa o si se trata de un decreto de
reforma legal, podemos identificar las siguientes tres
partes fundamentales de una iniciativa:
Los elementos formales que precisan al autor de la
•
iniciativa.
La exposición de motivos.
•
El contenido de la ley o decreto, denominado parte

•
dispositiva.
No existe una disposición en el Reglamento ni tampoco

en la Ley Orgánica del Congreso que establezca los re
quisitos que deben contener las iniciativas de ley. Ni
siquiera el hecho de que deban constar por escrito, sin
embargo, se infiera esta última circunstancia de varias
disposiciones aplicables, por ejemplo, el que éstas deban
imprimirse para ser circuladas entre los legisladores
(artículo 25-IV del Reglamento).
Los elementos de identificación

formal de la autoría de la iniciativa
Los requisitos formales que contienen las iniciativas son

los siguientes:
a) Al inicio del texto que contiene la iniciativa:
• El órgano a quién se dirige la iniciativa.
• El nombre del o de los autores de la iniciativa.
• La explicitacíón de la fundamentación para presentar
la iniciativa.
b) Al final del texto de la iniciativa

• La fecha y el lugar del documento, datos que van al
final del texto de la iniciativa.
260
t------ Luis RaigosaSotelo 1
• La firma, también al final del texto.
El órgano al que se dirige la iniciativa es el presidente

de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente.
Las iniciativas pueden ser presentadas indistintamente
a cualquier cámara, con las excepciones que marca el
artículo 72, fracción H): "La formación de las leyes o
decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera
de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que
versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos,
o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales deberán
discutirse primero en la Cámara de Diputados."
El derecho mexicano, en el ámbito federal, según dis

pone el artículo 71 de la Constitución, otorga la com
petencia para elaborar un texto que tenga la calidad
de iniciativa de ley únicamente a un selecto grupo de
órganos jurídicos. En consecuencia, debe explicitar el
documento que contiene la iniciativa el nombre de los
autores de ella, el cual normalmente va asociado a la
condición de servidor público que avala la autoría de
la iniciativa, e incluso, en tratándose de legisladores, el
grupo parlamentario al cual pertenecen, en caso de que
se satisfaga esta condición, que ocurre casi siempre.
Por otra parte, se explicita el fundamento constitucional

y reglamentario que soporta la facultad de presentar una
iniciativa. El texto del proemio de la iniciativa contiene
también el nombre del proyecto de ley o decreto que se
inicia.
Después de estos elementos se incorporan la exposición

de motivos y la parte dispositiva o el texto normativo
que se propone, a los cuales nos referiremos enseguida.
En la parte final del documento que contenga la iniciativa

se expresan el lugar y la fecha en que se ha presentado
261
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? -------<1
el documento, por ejemplo, "Salón de sesiones de la

Cámara de Senadores", y la fecha. La expresión de la
fecha de la iniciativa podría llegar a constituir un dato
importante en tanto que podría actualizar el supuesto
contenido en la fracción I) del artículo 72 constitucional,
que claramente expresa que "las iniciativas de leyes o
decretos se discutirán preferentemente en la Cámara en
que se presenten, a menos que transcurra un mes desde
que se pasen a la comisión dictaminadora sin que ésta
rinda dictamen, pues en tal caso el mismo proyecto
de ley o decreto puede presentarse y discutirse en la
otra Cámara". Esta disposición no suele aplicarse ·en el
procedimiento legislativo, aunque sí ha ocurrido algún
caso en que sí se ha invocado para presionar a la comisión
dictaminadora correspondiente a agilizar el trámite de
dictaminación. Entenderíamos que el cambio de cámara
confiere una prerrogativa al órgano que ha iniciado el
proceso, sea legislador o no. Finalmente, se subraya el
que la identificación del autor de la iniciativa contiene
la manifestación expresa de la voluntad parlamentaria
de dar inicio al procedimiento legislativo, a través de la
firma de su autor.
La exposición de motivos
Todos los proyectos e iniciativas de ley han de tener

exposición de motivos. A pesar de esta afirmación sus
tentada en la evidencia empírica que encontramos en las
iniciativas publicadas en los Diarios de Debates y en las
gacetas parlamentarias de las Cámaras del Congreso de la
Unión, ni la Ley Orgánica del Congreso ni el Reglamento
del Congreso contienen expresión alguna respecto a la
obligatoriedad de incorporar una exposición de motivos
a una iniciativa.
262
Podemos mencionar que el Reglamento del Congreso

en su artículo 87 contiene una regla aplicable para los
dictámenes que consistente en la obligación de incorporar
"una parte dispositiva de las razones en que se funde y
concluir con proposiciones claras y sencillas que puedan
sujetarse a votación." Pero no existe una regla análoga
para las exposiciones de motivos. A su vez, el artículo
58 del mismo cuerpo reglamentario también señala que
las proposiciones que no sean iniciativas de ley deberán
presentarse por escrito y firmadas por sus autores y
estos podrán exponer los fundamentos y razones de su
proposición o proyecto.
Pero no existe la obligación jurídica de incorporar una

exposición de motivos a una iniciativa en tanto que no
es necesario constitucionalmente fundar y motivar el
acto legislativo. Ante la duda jurídica sobre el asunto,
la Primera Sala de la Suprema Corte estableció en
jurisprudencia reiterada lo siguiente (se añade énfasis):
Fundamentación y motivación de los decretos

expedidos por el Presidente de la República,
en uso de las facultades extraordinarias
otorgadas por el artículo 131, segundo párrafo,
de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
El Congreso de la Unión o el Presidente de la Repúbli
ca, en el ejercicio de la función que a cada uno compete
en el proceso de formación de las leyes y, específica
mente, este último al emitir un decreto en términos
del artículo 131, segundo párrafo, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, no estdn
obligados a explicar los fundamentos o motivos por los
cuales las expiden y promulgan, en virtud de que esa
función sólo requiere que la autoridad correspondiente
esté constitucionalmente facultada para ello, lo cual
263
es acorde con el criterio sostenido por el Tribunal en

Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
en la jurisprudencia 226, publicada en el Apéndice al
Semanario Judicial de la Federación 191 7-2000, Tomo
I, Materia Constitucional, página 269, con el rubro:
"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS
ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.", en el
sentido de que tratándose de actos legislativos, dichas .
garantías se satisfacen cuando la autoridad que expide
la ley actúa dentro de los límites de las atribuciones
constitucionalmente conferidas (fundamentación)
y cuando las leyes que emite se refieran a relaciones
sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas
(motivación).
Sin embargo, puede considerarseunerror-nojurídico, sino

práctico- la no incorporación de razones en una exposi
ción de motivos en tanto que quedaría sin argumentos
para defender la postura jurídica en cuestión. Se trata de
aportar razones, no sólo voluntad, como veremos.
No cabe duda de que el legislador cuenta con una le

gitimidad fundamental o básica en su actuación, la cual
le fue otorgada por los ciudadanos a través del voto en
las contiendas electorales. Esto punto distingue y separa
a los legisladores de los jueces, quienes carecen de esa
legitimidad ciudadana, y por ello, podemos afirmar, es
que se les exige que justifiquen cabalmente y de acuerdo
con el derecho sus decisiones, las cuales afectan a los
justiciables.
Pero la legitimidad electoral no es hoy en día una razón

suficiente para justificar la acción legislativa. Hace falta
que en su actuar cotidiano, y particularmente en relación
con cada acto legislativo, que los legisladores soporten
sus leyes en procesos de racionalidad. No es en balde
que la democracia adjetivada que hoy en día estamos
264
esforzándonos en construir, ha de satisfacer en los actos de

toda instancia pública, como, por ejemplo, los que realiza
el Congreso de la Unión, exigencias de transparencia,
información, justificación y sancionabilidad.84
Por ello, la legitimidad legislativa exige también satis

facer la racionalidad de las leyes, es decir, un orden
no arbitrario para hacer las cosas, para elaborar la ley.
Quizá las vertientes fundamentales de expresión de esta
racionalidad son la lingüística, la jurídica, la política, la
económica y la ética.85
El propósito u objetivo de la exposición de motivos es

el aportar las razones que el legislador considera más
importantes acerca de la ley que propone o emite. Las
razones van dirigidas en principio a sus propios pares,
a los demás legisladores, y durante la etapa del proceso
legislativo que se efectúa en la cámara de origen, porque
serán consideradas durante el procedimiento legislativo.
Por ello, la función que cumple dicha exposición de
motivos es de justificación para aprobar un texto legal.
Pero el lenguaje de una exposición de motivos no es
normativo, sino que cumple tanto la función de describir
y explicar contenidos del texto normativo propiamente,
así como la de justificar sus contenidos. Pero sería un error
considerar que la función justificatoria de contenidos
se agota en el ámbito legislativo. Debe tomarse en
cuenta que la elaboración de razones para justificar una
""' Sched!er,Andreas, ¿Qué es la rendici6n de cuentas?, !FA!. Cuademos de transparencia Número
3, México, 2004.
35 Atienza, Manuel, "Razón práctica y legislación", en Revista Mexicana de Estudios Parlamen
tarios, Primera Época, Vol. 1, W 3, Instituto de Investigaciones Legislativas, Cámara de Dipmados,
1991, pp. 9 a 3 1 . La mencionada distinción en cinco esferas de racionalidad exigibles al legislador
se apoya, como es evidente, en la estructura de las racionalidades creada por el profesor Manuel
Atienza, es realidad puede decirse que es una ligera variante de la estructura del profesor alicantino.
Es interesante observar que los enfoques económico, político y ético son coincidentes con las for
mas de poder político que la teoría política contemporánea reconoce: el poder económico, el poder
político y el poder ideológico, en la línea de la evolución del poder, expresada por Hobbes en las
voces libertas, potestas y religio. Véase,Bobbio, Norberto, Nicola Mateucci y Giangranco Pasquino,
Diccionario de política, voz "po!itica", 10mo 11, pp. 1222 y 1223.
265
iniciativa puede también operar como un reservorio de

argumentos con los cuales se apoyen los órganos que
aplicarán la ley; y en su momento esas razones pue
dan ser invocados por los operadores jurídicos, tales
como jueces, administradores públicos, · litigantes o
destinatarios de las normas en general, en el momento
de la interpretación. Dependiendo de la extensión o de
la necesidad de aportar claridad en los argumentos del
iniciador, la exposición de motivos puede ser dividida.
Las exposiciones de motivos ya no formarán parte de

los sucesivos documentos con los cuales continuará
el procedimiento legislativo, en caso de que avance,
tales como el dictamen legislativo elaborado por las
comisiones dictaminadoras, o la minuta que la Cámara
de Origen remita a la colegisladora, o el proyecto de
decreto que se remita al Ejecutivo para su promulgación.
Pero los legisladores autores de estos sucesivos textos,
habrán de referirse a ellos y deben analizarlos, como
ocurre en el caso de los dictámenes los cuales han de
analizar las iniciativas y razonar sobre los contenidos
del dictamen, como ya lo hemos mencionado. Pero estos
otros documentos son elaborados por otros órganos
colegiados, ya comisiones o los plenos, y tienen otros
efectos jurídicos.
El apartado de la iniciativa que contenga las razones ha

de estar claramente separado del resto del texto de la
iniciativa. En todo caso, se debe incorporar un rubro que
contenga, a manera de título, la leyenda "Exposición de
motivos".
l. Se sugiere el desarrollo de los siguientes apartados

en la exposición de motivos:
Precisar los objetivos de la ley.
•
Precisar los antecedentes de la cuestión que aporten

•
información valiosa o significativa del el problema.
266
• Explicitar las competencias que fundamentan la ac

ción que está tomando el legislador.
• Detallar el contenido que el legislador considere im
portante, particularmente si se quiere enfatizar en
algún elemento que oriente al órgano que elaborará el
dictamen, pero también contemplando al intérprete
que en su caso aplicará la ley.
• Usar de un lenguaje neutral, descriptivo, no emo
tivo.
• Considerar que la exposición de motivos operan co
mo razones para aprobar y aplicar una ley.
Es muy recomendable revisar el texto del ya citado

Cuestionario Alemán porque puede orientar al técnico
en el momento de la elaboración de la exposición de
motivos, por la amplitud de aspectos que le exige al
legislador que aborde, alrededor de la cuestión a legislar,
algunas de las cuales han de ser contestadas, incluso
de manera previa a la elaboración del proyecto de ley
respectivo.86
La parte dispositiva de una iniciativa
La parte dispositiva de la ley es el conjunto de dispo

siciones normativas que contienen las iniciativas. A
ella se refieren las directrices que vamos a comentar a
continuación.
1 B. EL LENGUAJE LEGAL. CUESTIONES DE ESTILO
Introducción
En este apartado se revisan los aspectos que afectan un
adecuado uso del lenguaje legal. Las recomendaciones
86 Véase el texto del Cuestionario Alemán en el Capítulo !ll.
267
fundamentales pueden ser la brevedad, la claridad y la

precisión. Ante todo, la ley es aquí vista como un mensaje
que será recibido por destinatarios, quienes tienen diversas
características y nivel de conocimiento del derecho; de
manera que tanto un juez, como un funcionario encargado
de aplicar la ley desde una posición administrativa, o un
particular, o bien un experto en el tema, o un abogado, todos
son destinatarios directos o potenciales de un mensaje
legal que puede y debe ser entendido adecuadamente,
para lograr su cumplimiento.
•Brevedad
En cuanto a la brevedad, se recomienda utilizar el número
necesario de expresiones lingüísticas, sin excederse, si
bien la precisión y la claridad son igualmente importantes.
Por tanto, hay que suprimir los textos que no agreguen
algo necesario o que oscurezcan el mensaje.
• Claridad
La claridad es fundamental para lograr una adecuada
comprensión de las leyes entre todos sus tipos de des
tinatarios. Ésta es una recomendación que todo texto
sobre uso del lenguaje legal contiene.87
• Precisión
El derecho tiende a construir y utilizar un lenguaje
especial, técnico, por lo que resulta necesario el uso de
los términos propios del derecho para lograr precisión.
Sin duda, los tribunales aportan una importante dosis de
precisión en el lenguaje jurídico a través de la emisión de
las tesis de jurisprudencia .
•Estilo
El lenguaje legal no es un lenguaje literario o poético.
Por tanto, no es recomendable usar giros lingüísticos o
m En el espacio mundo jurídico de !os Estados Unidos se ha desarrollado una corriente académica
que defiende la necesidad de simplificar el uso del ídíoma inglés en los textos jurídicos. Se le de.-
268
expresiones innecesarias. El "estilo legislativo" implica

el uso repetido de términos, lo cual es sin duda preferible
frente a la utilización de sinónimos. La belleza del
lenguaje jurídico ha de estar en la construcción correcta,
precisa y completa de los enunciados jurídicos.
Ejemplo de estilo inapropiado, por Uso de un giro innecesario
Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Finan

cieros, artículo 58: "De igual forma, la Comisión Nacional podrá
ordenar· a: las Instituciones Financieras que le informen sobre· las
características de las operaCiones que formaliceh ·con contratos
de adhesión, a efecto de que éste pueda informar a los Usuarios
sobre dichas características".
En la literatura especializada sobre la redacción de tex

tos legislativos, se enfatiza que el redactor ha de
concentrarse en dos aspectos fundamentales: el "quién",
es decir, el sujeto al cual se dirige la disposición, y el
"qué", equivalente a la acción a la cual se refiere la norma
o disposición. Este principio ha de guiar la confección de
textos legales. Esto nos recuerda a los elementos órgano
o persona jurídica y acción jurídica. La norma que se
refiere a un sujeto está o bien otorgándole una capacidad
o facultad para intervenir en alguna acción en derecho o
bien está estableciendo una excepción.88
nomina el "plain english movement". Este movimiento subraya enfáticamente la necesidad de ser
claro en el uso del lenguaje. Si bien el contexto americano difiere del nuestro, la recomendación de la
claridad en el uso del lenguaje natural es siempre bienvenida. Véase como un texto útil sobre el uso
del idioma inglés, a Wydick, Richard, Plain English for Lawyers, Carolina Acadcmic Press, 1994.
�s Véase Martineau, Robert, , Drajting Legislation and Rules in Plain English, West Publishing
Company, 1991, Capítulos 6, 7 y 8.
269
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? -------«
2. El sujeto en la norma legal.
El sujeto a quien se refiere la prescripción normativa debe

quedar claramente señalado en el texto de la disposición, no
importa si se trata de un sujeto descrito con una sola palabra
o con varias.
Ejemplo de otorgamiento de capacidad jurídica a un sujeto
Constitución Politica de los Estados Unidos Mexicanos, inciso a) del

artículo 130: "Las iglesias y las agrupaciones religiosas tendrán
personalidad jurídica como asociaciones religiosas una vez que
obtengan su correspondiente registro...."
Se sugiere evitar el uso de pronombres.
Ejemplo de uso inapropiado de pronombre
Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes,

artfculo 41: "El derecho a expresar opinión implica que se (se
refiere a los niños, niñas y· adolescentes) 'les tome su parecer
respecto de..."
3. La acción en la norma legal.
El verbo expresa la acción normativa. Un principio im

portante que rige aquí es que el uso de la voz activa es
preferible sobre el uso de la voz pasiva. La voz pasiva
se utiliza solamente si la voz activa es inapropiada, por
ejemplo, cuando es más importante la acción que el
sujeto.
Es preferible el uso de la voz activa sobre la voz pasiva, excepto

si es más importante la acción que el sujeto.
270
Ejemplo de acción con uso de forma pasiva
Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios f{nancíeros,

artfculo 30: "En ausencias temporales del Presidente, será
suplido por los Vicepresidentes en el orden que el Estatuto
Orgánico señale."
Los verbos de la ley son los que prohtben, obligan o permiten

conductas, o facultan a autoridades. Por tanto, el redactor
debe usar los verbos que indiquen la acción deóntica que se
prescribe. Usar otros verbos si es necesario.
Ejemplo de permisión .
LeJj Federal de Transparencia y Acceso a la Información Publica

Gubernamental, artfculo 15: uLa irúormación clasifiCada como
reservada según los artículos 13 y 14, podrá permanecer con tal
carácter hasta por un periodo de doce años..."
El redactor hará uso, de preferencia, del tiempo presente en

modo indicativo. Sin embargo, también es correcto y se usa
con frecuencia, el tiempo futuro.
Ejemplo de uso de tiempo présente en modo indicátivo
Letj de Concursos Mercantiles, Ctrtfculo 2: "El cOncurso mercantil

consta de dos etapas sucesivas� denominadas conciliación y
quiebra.''
Ejemplo de uso de tiempo futuro
Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes,

art(culo 36: "Niñas, niños y adolescentes gozarán de libertad de
pensamiento y conciencia."
271
4. Criterios para redactar un artículo.
La extensión y complejidad de los artículos puede ser

muy variada. Es conveniente seguir algunos criterios pa
ra redactar un artículo:
• De preferencia, artículos breves y defrases cortas.

• Cada artículo, un tema.
• Cada párrafo, una oración.
• Cada oración, una idea.
Ejemplos d.e artículos que siguen los criterios

para redactar artículos
Ley Orgánica de la Administración PÍiblica Federal:
Artrculo 10: "Las Secretarías de Estado y los Departamentos
Administrativos tendrán igual rango, y entre ellos no habrá,
por lo tanto, preeriúnenda alguna."
Artículo 11: "Los titulares de las Secretarías de Estado y de los
Departamentos Administrativos ejerCerán las funciones de su
_
competencia por acuerdo del Presidente de la República!'
Artículo 12: "Cada Secretaría de Estado o Departamento Admi
nistrativo formulará, respecto de los asuntos de su compe
tencia, los proyectos de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos
y órdenes del Presidente de Ia República."
5. Los términos en el derecho.
El derecho hace uso de varios tipos de expresiones o tér

minos. Específicamente usa términos de lenguaje común,
sin ninguna significación especial, términos técnicos apor
tados por ramas del conocimiento no jurídicas y términos
técnicos propios del derecho. Por ejemplo, son términos
técnicos propiamente jurídicos, aquellos que tienen
una significación que le ha dado el propio derecho,
por ejemplo, "delito doloso" "antijuridicidad", "pres
cripción", etc. En otros casos, los términos que usa el
derecho también son técnicos pero tomados de otras
ciencias, por ejemplo, "catastro", "espectro radioeléctrico"
272
------- Luis Raigosa Sotelo 1
o "monopolio". Se aconseja seguir las siguientes directrices

para los diferentes términos usados en el derecho.
Sí la materia cuenta con términos técnico-jurídicos, éstos de

ben utilizarse.
Ejemplo de uso de términos técnico�jurídicos

Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental/ artfculo 35: #Para ser Comisionado se requiere: .. .
Il. No haber sido condenado por la comisión de algún delito

doloso."
Es conveniente adoptar las definiciones que haya aportado

el propio legislador, la jurisprudencia y la doctrina, para los
términos técnico-jurídicos, cuando proceda.
Ejemplo de definición técnica-jUrídica

aportada por el propio legislador
Ley Federal de Competencia Económica, artfculo 3: "Para los efectos
de esta Ley; no constituyen monopolios las funciones que el
Estado ejerza de manera exclusiva en las áreas estratégicas a
que se refieren los párrafos cuarto y séptimo del artículo 28
constitucional/'
Cuando el legislador pretenda que un término tenga un

significado diferente al de uso común, es necesario que lo defina
claramente.
Ejemplo de definición con significado jurídico no

necesariamente coincidente con el uso común
Leypara la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes,
artículo 2: "Para los efectos de esta ley/ son niñas y niños las
personas de hasta 12 años incompletos, y adolescentes los que
tienen entre 12 años cumplidos y 18 años incumplidos."
273
Términos técnicos no jurídicos. Utilizar los términos técnicos

aportados desde otros saberes técnicos o científicos de manera
apropiada.
Ejemplo de término técnico no jurídico usado por el derecho

Ley General de Protección Civíl, artículo 3: "Para los efectos de
esta Ley se entiende por: ... XII. Fenómeno Hidrometeorológico:
Calamidad que se genera por la acción violenta de los agentes
atmosféricos, tales como: huracanes, inundaciones pluviales,
fluviales; costeras y lacustres¡ tormentas de nieve, granizo,
polvo y electricidad; heladas; sequías y las ondas cálidas y
gélidas."
Términos de uso común: usar siempre que sea posible términos

de uso común.
6. Algunas prohibiciones específicas para el técnico en

legislación, en materia de lenguaje.
Evitar en lo posible el uso de expresiones ambiguas.
Una ambigüedad es un defecto del lenguaje que afecta

el proceso de comunicación por falta de precisión. La
ambigüedad provoca que una expresión lingüística pueda
tener más de un significado Tipos de ambigüedades: se
mánticas, contextuales y sintácticas:"
Ambigüedad semántica: en este tipo de ambigüedad, los

términos pueden tener más de un significado.
S9 Véase Aguiló Regla, Joseph, "Técnica legislativa y documenwción automática de la legislación",

en Carbonell y Pedroza,op. cit. p. 253.
274
Ejemplo de ambigüedad semántica

Ley-para la Protección de los Dereclws de Niñas, Niños y Adolescentes,
artículo 1:- #La presente ley... tiene por objeto garantizar a niñas, _
niños y adolescentes la tutela y el respeto de los derechos

fundamentales reconocidos en la Constitución." .
Ambigüedad contextua!: en la ambigüedad contextua!,

existe una pluralidad de posibles interpretaciones de
textos completos (por ejemplo, que contenga contra
dicciones). La directriz que establece el evitar el uso
de la voz pasiva, excepto cuando sea mejor que la voz
activa tiene el propósito de evitar la generación de am
bigüedades semánticas, al quedar oculto el sujeto que
realiza la acción normativa.
Ejemplo de ambigüedad contextua!

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, fracción
VII del artículo 115: "La policía preventiva municipal estará al
mando del presidente municipal."
Ambigüedad sintáctica: esta clase de ambigüedad es el

resultado del uso de expresiones como "yu, 1'ou, "a me
nos que".
Evitar el uso de ejemplos
No se recomienda el uso de ejemplos en los textos legales,

a menos que favorezcan la comprensión del texto sin
disminuir su generalidad.
275
Ejemplo de uso de ejemplos

Ley de Protección Civil, artículo 3: "Para los efectos de esta Ley se
entiende... XIII. Fenómeno Quúnico-Meteorológico: Calamidad
que se genera por la acción violenta de diferentes sustancias
derivadas de su interacción molecular o nuclear. Comprende
fenómenos destructivos tales como: incendios de todo tipo,
explosiones, fugas tóxicas y radiaciones."
No usar sinónimos. Todos los términos deben corresponder a

los mismos conceptos.
Ejemplo de uso indebido de sinónimos (aparentes)

Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar en el Distrito
Federal, art{culo 3: npara los efectos de esta Ley se entiende
por: ...IIL Violencia familiar: aquel acto de poder u omisión
intencional, recurrente o cíclico..."
No usar términos extranjeros o neologismos. En caso de uso

común de extranjerismos, incorporar una definición.
Evitar la doble negación.
Ejemplo de uso de doble negación

Código Penal para el Distrito Federal, artículo 16 (Omisión
impropia o comisión por omisión): "En los delitos de resultado
material será atribuible el resultado tfpico producido a quien
omita impedirlo, si éste tenía el deber jurídico de evitarlo, si: I
Es garante del bien jurídico; .. . "
No incorporar razonamientos. Es necesario insistir que las

normas son directivas, no razonamientos, por tanto, debe
evitarse su incorporación en las leyes.
276
J------ Luis Raigosa Sotelo 1
Ejemplo de uso indebido de razonamiento

Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios- Financíeros1
artfculo 45: uLa Comisión Nacional se considera de acreditada
solvencia y, por lo tanto, no estará obligada a constituir
depósitos o fianza legal de nínguná clase, o cualquiera otra
garantía1 ni aún tratándose. del juicio de amparo"
7. Las enumeraciones en la ley.
Se recomienda que si los elementos son varios y su enunciación

puede generar confusión, se incorpore una lista de elementos
dentro de un artículo o párrafo.
Ejemplo de lista de elementos

Ley de Concursos Mercantiles, artículo 8: "Son de aplicación
supletoria a este ordenamiento, en el orden siguiente:
l. El Código de Comercio;
Il. La legislación mercantil;
III. Los usos mercantiles especiales y generales;
IV. El Código Federal de Procedimientos Civiles, y
V. El Código Civil en materia federal."
Precisar si las enumeraciones tienen carácter ejemplificativo

o taxativo.
Ejemplo de enuineración de carácter ejemplificativo

Ley de Concursos Mercantiles/ artículo 37: "Las providencias
precautorias podrán consistir en las siguientes:
l. a VII . . .
VIII. Cualesquiera otras de naturaleza análoga."
277
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? -------;
8. La utilización de siglas.
Si bien es recomendable no usar abreviaturas o siglas, sino defi

niciones, en ocasiones es aconsejable la utilización de siglas,
si éstas son de uso corriente, precisdndolas a manera de de
finiciones.
Ejemplo de uso de sigla, previa definición

Ley de Concursos Mercantíles, artículo 4 en relación con el 5/ entre
otros: ��Para los efectos de esta Ley, se entenderá por...
VI. UDis, a las Unidades de Inversión a las que se refiere el
decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 1°
de abril de 1995."
Art. 5°. n se entenderá como pequeño comerciante el Co
•••
merciante cuyas obligaciones vigentes y vencidas, en conjunto,

no excedan el equivalente de 400 mil UD!s al momento de la
solicitud o demanda."
Las siglas se escriben en mayúsculas sin puntos intermedios.
Ejemplo de uso de siglas en mayúscula

sin puntos intermedios
Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Ado
lescentes, artrculo 28: "Niños/ niñas y adolescentes tienen derecho
a la salud. Las autoridades... se mantendrán coordinadas a fin
de:
G. Atender de manera especial las enfermedades endémicas,
epidémicas, de transmisión sexual y del VIH/SIDA. .. "
9. El uso de las mayúsculas.
Usar mayúsculas para nombres propios tales como instituciones

públicas, documentos formales, instituciones educativas,
nombres de espacios geogrdficos, títulos u oficinas. Ademds, el
técnico ha de ser consistente en el uso de mayúsculas.
278
D------ Luis Raigosa Sotelo 1
Ejemplos de uso de mayúsculas

Ley Orgánica del Congreso General, articulo 21:. "1. La Mesa
Directiva es dirigida por el Presidente... H
Uso no consistente de mayúsculas

Ley Orgánica del Congreso General, artículo 20: "2. La Mesa
Directiva... tendrá las siguientes atribuciones...
d) Determinar durante la sesiones las formas que puedan
adaptarse en los debates, discusiones y deliberaciones,
tomando en cuenta las propuestas de los grupos par
lamentarios", en relación con el artículo 22: 3 El Pre
" .
sidente, al dirigir las sesiones, velará por el equilibrio

entre las libertades de los legisladores y de los Grupos
Parlamentarios..."
10. Uso de expresiones en números.
Los números se escriben con letra. También se recomienda ser

consistente y evitar escribir un número tanto en letras como
en números.
Ejemplo de número con letra

Ley Orgánica del Congreso General, articulo 43: '�1. Las co
misiones ordinarias ... tendrán hasta treinta rniem]?ros ..."
Ejemplo de uso incorrecto-de número,

en relación con el caso anterior-
Ley Orgánica del Congreso General, artículo 40: "5. La Co
misión Jurisdiccional se integrará por un mínimo de 12 di
putados y un máximo de 16...".
279
Se recomienda que las fracciones se nombren en letras.
Ejemplo de mención de fracciones

Ley Orgánica del Congreso General, artículo 19: "3. Toda
elección de integrante de la Mesa se realizará mediante el
voto de las dos terceras partes de los diputados presentes en
el Pleno."
Los porcentajes se expresan en letras, pero se mencionan en

números si forman parte de una tabla numérica.
Ejemplo de porcentajes con letra

Ley de Concursos Mercantiles, artículo 157: ''Para ser eficaz,
el convenio deberá ser suscrito por el Comerciante y sus
Acreedores Reconocidos que representen más del cincuenta
por ciento de la suma de...
"
Ejemplo de mención incorrecta de porcentajes:
Ley de Concursos Mercantiles, artículo 174. "El smdico

designado en términos de lo dispuesto en el artículo anterior
podrá se sustituido cuando. . l!. El Comerciante y un grupo
.
de Acreedores Reconocidos que representen el 75% del monto

total reconocido...
"
Las fechas se escriben en cifras arábigas, excepto el mes que se

escribe con letras.
Ejemplo de fecha correcta

Ley Orgánica del Congreso General, artículo 14: "2. Los
diputados electos... se reunirán en el Salón de Sesiones de la
Cámara de Diputados el día 29 de agosto de ese año..."
Ejemplo de mención incorrecta de fecha
Ley Orgánica del Congreso General, artículo 4: "2. Cada
periodo de sesiones ordinarias durará el tiempo necesario para
tratar los asuntos de su competencia. El primer periodo no
podrá prolongarse sino hasta el quince de diciembre..."
280
Las horas se escriben en cifras arábigas, con cuatro dígitos

y considerando las veinticuatro horas del día, por tanto, sin
precisar si es antes meridiano o después meridiano.
Ejemplo de mención correcta de hora .
Ley Orgánica del Congreso General, artículo 16: .��2. Enseguida

(el Presidente) citará para la sesión... que deberá celebrarse a las
17:00 horas...
"
Ejemplo de mención incorrecta de hora

Ley Orgánica del Congreso General, artículo 6: "1. El primero
y el quince de marzo, a las 11
de septiembre, a las 17 horas,
horas..."
11. Tratamiento de cuestiones de género.
Se está abriendo una tendencia a señalar el género fe

menino junto con el género masculino e incluso a co
locar primero aquél y después a éste, sustituyendo la
costumbre de nombrar con el género masculino a ambos
géneros. Esta modalidad nueva es adecuada pero no
necesariamente mejor que la anterior, y particularmente
puede convertir un texto en un documento farragoso.
Es conveniente buscar el uso de expresiones que hagan uso de

un género neutro, particularmente si el enunciado normativo
conserva su precisión y claridad.
12. Expresiones que señalen la edad.
Si se expresa una edad mínima, señalarla sin duda con una

expresión como "18 años cumplidos" y no "más de 18 años"
por la ambigüedad de la segunda expresión.
281
Sí la referencia es a un rango de edad, precisarlo con una

expresión que no deje duda, por ejemplo, "al menos 30 años
cumplidos pero menos de 40 años".
13. Forma de citar artículos.
Se recomienda que la cita de un artículo se realice indicando el

título completo de la ley o disposición en cita.
.
Ejemplo de cita
Ley Orgánica del Congreso General, . artículo 2: ul. Cada:
Cámara se integrará por el número de miembros que señalan
los artículos 52 y 56 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos."
Ejemplo de cita incompleta

Ley Orgánka del Congreso General, artículo 5: "1. El Congreso
se reunirá en sesión conjunta de las Cámaras para tratar los
asuntos que previenen los artículos 69, 84,. 85, 86 y 87 de la
Constituciónr así como para celebrar sesiones solemnes.#
No es recomendable abreviar el término artículo.
Ejemplo de invocación de un·artículo,

que no abrevia el término
Ley Orgánica del Congreso General1 artículo 26: ul. Conforme
a lo dispuesto por el artículo 70 constitucional, el Grupo
Parlamentario es..."
Los números de los artículos se citan en cifras arábigas.
Si la cita es a una parte de un artículo, la cita comienza con

la parte mds pequeña del artículo en cita, hasta referir al ar
tículo.
282
Ejemplo de cita a una parte 'de Un artículo

Ley Orgánica del Congreso General, artículo 115: "1. Los
miembros del Servicio Civil de Carrera serán considerados
trabajadores de confianza, y sus relaciones laborales se regirán
conforme a lo establecido por la fracción XIV del Apartado B
del artículo 123 de la Constitución."
Ejemplo de cita inéorrecta

Ley Orgánica del Congreso General, artículo 45: 1/5. Asimismo,
las comisiones... darán opinión fundada... en los términos del
artículo 79, fracción I de la Constitución...
"
1 C. LA ESTRUCTURA DE LA PARTE
DISPOSITIVA DE UNA LEY
¿ Qué es la parte dispositiva

de una iniciativa?
Se entiende por parte dispositiva de una iniciativa

de ley al conjunto de disposiciones normativas que
propone el legislador, las cuales serán discutidas, vo
tadas y en su caso, aprobadas. La parte dispositiva se
encuentra integrada por tres conjuntos de disposiciones
normativas:
• Las disposiciones generales. Las cuales dan armonía

al texto legal: el nombre de la ley; la finalidad de la
ley; el objeto de ella, su ámbito de aplicación, las
definiciones legales, las normas supletorias.
• La parte sustantiva.
• La parte final. Integrada por las disposiciones de
rogatorias y transitorias.
283
Este criterio parece seguir la estructura típica de una

ley que establece primero las disposiciones generales,
luego todo el conjunto, más o menos extenso de "la parte
normativa", para concluir con una parte final de la ley
que, según se acostumbre, puede contener únicamente
disposiciones denominadas transitorias, entre las cuales
se encuentran las denominadas derogatorias. En este
apartado haremos una revisión de dichas disposiciones
siguiendo el criterio topográfico de las partes típicas de
una ley.
Disposiciones generales
Como habíamos mencionado en el Capítulo I, un con

junto de disposiciones de las leyes cumplen la función
de dar sentido de sistema a la ley, de permitir que se
incorpore adecuadamente al resto del orden jurídico, de
darle coherencia u hacerlo completo. En buena medida,
estas disposiciones son las denominadas comúnmente
disposiciones generales, así como las disposiciones fi
nales, que aquí llamamos la "parte final". Sus contenidos
orientan sobre la interpretación de la ley, sus ámbitos
de aplicación o los límites en la actividad discrecional
de los aplicadores judiciales y ejecutivos. En esta parte
pueden incorporarse las disposiciones que establecen
los principios jurídicos que sustentan los contenidos de
la ley de que se trate.
14. El nombre o título de la ley.
El nombre de una ley es una disposición normativa fun

damental que cumple la función de expresar el ámbito
normativo que regulará la ley. También puede determi
nar la pertenencia de la ley a alguna de las clases de
leyes que existen. Finalmente, opera como fuente de ra-
284
zones para los intérpretes y aplicadores de las normas

integrantes de la ley. Puede ser cambiado en el proceso
legislativo y no hay razón para que se impida una vo
tación específica sobre él, aunque normalmente forma
parte de la discusión "en lo general" de la iniciativa de
ley.
Como es harto sabido, prácticamente la totalidad de

los ordenamientos que expide el Congreso de la Unión
y que integran el orden jurídico federal mexicano tie
ne la palabra "ley" como sustantivo y puede contar
con alguna voz que la califique y que le imprima una
característica que la singularice. Sin embargo, existen 14
ordenamientos jurídicos federales que no son, a partir
de su denominación, leyes, aunque, desde luego, por el
órgano emisor sí clasifican como tales. En la totalidad de
los 251 ordenamientos legales que integran el orden
jurídico federal mexicano al 30 de mayo de 2008, en
contramos las siguientes variantes de nombres, que las
anotamos con los números correspondientes: Constitu
ción (1), Código (8), Estatuto (2), Ley (237), Ordenanza
(1), Presupuesto (1), Reglamento (1). 90 Conservamos a la
Constitución federal como ley, así como al Reglamento
del Congreso, en tanto que éste no es administrativo
sino parlamentario y tiene características que lo acercan
más a una ley que a un reglamento administrativo.
Las diferencias de nomenclatura legal son muy im

portantes para el técnico en legislación. Desde el punto
de vista orgánico, excluyendo a la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, al Reglamento para el
Gobierno Interior del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos Unión y al Presupuesto de Egresos
de la Federación, los restantes 248 ordenamientos son
creados por el mismo órgano legislador, integrado por
90 Véase http://www.diputados.gob.mx!LeyesBiblio/index.htm, consulta realizada e! 12 de junio de
2008.
285
el Congreso de la Unión y el Presidente de la República.

Pero el legislador constituyente es un órgano más
complejo que el ordinario, mientras que los órganos que
participan en el procedimiento legislativo parlamentario
y en el procedimiento legislativo presupuestario son dos
órganos diferentes entre sí, más simples que el federal
ordinario.
Excluyendo los tres mencionados por consideraciones

orgánicas, los 11 ordenamientos que no tienen el
nombre de ley difícilmente podría aceptarse el variar
su denominación, o quizá lo digamos más suavemente:
no convendría un cambio de nombre considerando
la tradición que sustenta los nombres actuales. Los
códigos federales civil y penal, los correspondientes de
procedimientos y el que regula el comercio tienen esa
denominación desde los inicios de la historia legislativa
liberal mexicana, la segunda mitad del siglo XIX. El
más reciente de todos es el electoral (publicado en
enero de 2008) y el legislador ha decidido mantener su
denominación anterior. Si se ha asignado el nombre de
código a un texto legal, no es recomendable modificarlo
a ley.91 Pero también existen razones de tipo técnico para
asignarle el nombre de código a una ley. En este segundo
caso, cuando nos referimos a una ley con el nombre
de código, lo hacemos porque se trata de un conjunto
amplio de disposiciones normativas que regulan de
manera completa un sector de relaciones sociales. En
el caso de los estatutos, el Estatuto de las Islas Marías es
una ley petútenciaria federal, mientras que el Estatuto
de Gobierno del Distrito Federal tiene ese nombre en el
artículo 122 constitucional aun cuando funcionalmente
opera como constitución local. Finalmente, la Ordenanza
General de la Armada -la segunda ley vigente más
')(l Sin duda, el
origen de esta fonna de legislar integrando en un solo texto nonnativo grandes números
de artfculos, se encuentra en la etapa de desarrollo de nuestro derecho contemporáneo denominada
"la codificación", asociada, como se sabe, a una idea de legislador racional, capaz de conocer por
medio de la razón, las complejidades del alma humana y sus necesidades de ordenación de su vida.
286
------- Luis l{aigosa Sotelo 1
antigua en México, pues fue publicada en 1912, bajo la

presidencia de Don Francisco I. Madero- es un cuerpo
complejo de normas aplicables a la Armada de México
que podría ser equivalente a un código, por su extensión
y diversidad de cuestiones que regula, dentro de la ma
teria genérica de la Armada.
Fuera de los casos expresamente considerados, el resto

de ordenamientos jurídicos se llaman leyes. El nombre
"ley" es un término que opera como sustantivo, que
puede ir seguido de alguna especificación que clasifique
al ordenamiento en cuestión. En el caso de las leyes
federales mexicanas, podemos proponer una topología
de leyes tomando como base sus nombres, y con inde
pendencia de las materias que regulen:
Leyes federales 40
Leyes generales 28
Leyes orgánicas 26
Leyes reglamentarias 11
Leyes sin especificación 135
Otros ordenamientos 11
Total 251
Conviene recordar que se reserva el nombre de ley

general a las leyes emitidas por el Congreso de la Unión
en las cuales se distribuyen los contenidos entre la
Federación y los Estados, en la materia de que se trate,
eri acatamiento de alguna disposición constitucional, por
ejemplo, la Ley General de Asentamientos Humanos o la
Ley General de Salud.92 Asimismo, es necesario apuntar
que se suele reservar el nombre de "código" a un texto
de ley pero que, por la amplitud de materias que aborda,
on Hay que recordar, sin embargo, que no todas las leyes mexicanas en vigor conservan esta formali
dad, por ejemplo, la Ley General de Sociedades Mercantiles o la Ley General de Títulos y Opera
ciones de Crédito regulan materias que por definición son de la exclusiva competencia federal y, sin
embargo, incorporan el término "general'" en su título.
287
las cuales inciden en la extensión de este tipo de ley, es

normalmente más extenso que una ley. Sin embargo, es
también debido precisar que, desde el punto de vista
del órgano legislador, no existe diferencia formal entre
ambos tipos de ordenamientos.
Es muy importante no minimizar la fuerza del título

o nombre de una iniciativa. Como ocurre en muchos
otros textos jurídicos, el nombre resulta un importante
indicativo no solamente del espacio de relaciones hu
manas que se ordenan y regulan a través de la ley.
Establece un vínculo con la norma constitucional que
en su caso resulte el fundamento de la ley, con lo cual
se imprime una relación sistemática entre ambos órde
nes normativos, y también opera como una fuente sig
nificativa de interpretación para los operadores jurí
dicos encargados de la aplicación de la ley.
Si se trata de un decreto mediante el cual se reforma el contenido

de una o de varias leyes, el tftulo ha de abarcar los nombres
completos de las distintas leyes que resulten afectadas.
Ejemplos de nombres de leyes
• Diario Oficial, martes 11 de junio de 2002: "Ley Federal

de Transparencia y Acceso a la Información Pública Guber
namentaV'
• Diario Oficial, viernes 29 de diciembre .2000: "Ley de
Fiscalización Superior de laFeder3.ción"¡ uDecreto mediante
el cual se declaran reformados diversOs artículoS de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."
• Diario Oficial, jueves 22 de agosto 1996: "Decreto por lo
que se expide la Ley Federal de Responsabilidades Ad
ministrativas de los Servidores Públicos, y se reforman la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley
de Coordinación Fiscal."
• DiarioOficial,lunes29demayo2000:"LeyparalaProtección
de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes."
288
Por otra parte, el nombre ha de incorporar el contenido u

objeto de la ley o decreto en cuestión, por tanto, debe ser
preciso y completo, breve y concreto. Así, el nombre debe
contener la materia de la ley en cuestión. Las referencias
de temporalidad no se incorporan en el nombre, a menos
que se trate de leyes que por definición son temporales
como, por ejemplo, el Presupuesto de Egresos o la Ley
de Ingresos, en cuyo caso sí es necesario indicar el año
de vigencia.
15. El objeto de la ley.
El objeto de la ley es el para qué de la misma. Por una

parte, es la justificación de la actuación del legislador en
un caso concreto, ejerciendo su poder de legislar, su poder
para ordenar la vida a los gobernados, a los ciudadanos.
Constituye el ejercicio de la facultad de representar a
otros, a través de la emisión de conductas o reglas de
comportamiento. Por otra parte, delimita el campo de
regulación en el que el legislador ha impuesto sus reglas.
Puede ser un objeto único o es posible que el legislador
reconozca un objeto múltiple. La importancia de la
determinación clara del objeto de la ley no es poca. De
nuevo la visión de la ley como una pieza lingüística que
da inicio a un diálogo entre el legislador y los sujetos que
aplican el Derecho nos da pie a recordar que la expresión
del objeto legal que encuentre un intérprete le proveerá
de razones para darle contenido a las normas de la ley,
por ejemplo, a través del argumento teleológico. Véanse
los siguientes ejemplos de objetos de diferentes leyes:
289
Ejemplos de objetivos señalados en la ley:

• Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental, artículo 1: "La presente ley es de
orden público. Tiene como finalidad proveer lo necesario
para garantizar el acceso de toda persona a la información
en posesión de los poderes de la unión, los órganos
constitucionales autónomos o con autonomía legal, y
cualquier otra Entidad Federal."
• Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños
y Adolescentes1 artículo 1: "La presente Ley... tiene por
objeto garantizar a niñas, niños y adolescentes la tutela y
el respeto de los derechos fundamentales reconocidos en la
Constitución."
• Ley General de Protección Civil, artículo 1: "La presente
Ley es de orden público e interés social y tiene por
objeto establecer las bases de la coordinación en materia
de protección civil, entre la federación, las entidades
federativas y los municipios."
• Ley de Fiscalización Superior de la Federación, artículo
1: "La presente Ley es de orden público y tiene por objeto
regular la revisión de la cuenta pública y su fiscalización
superior".
• Ley de Comercio Exterior, artículo 1: "La presente Ley
tiene por objeto regular y promover el comercio exterior,
incrementar la competitividad de la economía nacional,
propiciar el uso eficiente de los recursos productivos del
país, integrar adecuadamente la economía mexicana con la
internacional1 defender la planta productiva de prácticas
desleales del comercio internacional y contribuir a la
elevación del bienestar de la población".
16. Las definiciones legales.
El uso de las definiciones en derecho es común. Pero una

definición legal no opera como una explicación teórica
de un punto jurídico, ni tampoco como una expresión
290
lingüística que facilita el conocimiento de algo. En

realidad, la defirúción legal es del tipo de las llamadas
definiciones estipulativas, es decir, aquéllas que deter
minan un significado a un término determinado, de
manera que se impone el uso del término definido a
todo intérprete.
Definir un término es traducirlo a un lenguaje más com

prensible para los lectores o destinatarios del mensaje
legal contenido en el texto. En el caso de las defirúciones
legales, la defirúción provoca el efecto de que los
aplicadores de la norma que contiene un término que
ha sido definido están obligados a entender y aplicar
ese término de la manera en que está defirúdo, aún
cuando existan otras posibilidades de defirúción. Las
definiciones legales pueden restringir el sigrúficado
común de un término, pueden ampliarlo o introducir un
término nuevo.
Reglas para elaborar adecuadamente una definición jurídica:

• Definir sólo si es necesario.
• Usar un mismo término para un único significado.
• Determinar si la definición aplica a toda la materia de la
ley o solamente a parte de ella.
• Definir de modo completo y autosuficiente.
• Colocarlas al principio de la ley o del capítulo o parte de la
ley que afecte concretamente.
291
Ejemplos de definiciones jurídicas
Artículo 146. Código Civil para el Distrito Federal. 2002:

"Matrimonio es la unión libre de un hombre y una mujer para
realizar una comunidad de vida, en donde ambos se procuran
respeto, igualdad y ayuda mutua, con la posibilidad de procrear
hijos de manera libre, responsable e informada."
Artículo 2, Fracción l. Ley de Fiscalización Superior de la

Federación. Diario Oficial, viernes 29 de diciembre de 2000:
"Para efectos de la presente Ley, se entenderá por: L Poderes
de la unión: los poderes legislativo, judicial y ejecutivo,
comprendidas en este último las dependencias y entidades de
la Administración Publica Federal, así como la Procuraduría
General de la República.''
3.
Artículo Ley General de Protección Civil. Diario Oficial,
viernes 12 de mayo de 2000: "Para los efectos de esta Ley se
entiende por: I. Sistema Nacional: al Sistema Nacional de
Protección CiviL"
Artículo 7. Código Penal Federal: "Delito es el daño u omisión

que sancionan las leyes penales".
En el ejemplo siguiente, el legislador ha creado una de

finición estipulativa, para lo cual, al mismo tiempo, ha
usado la técnica de la remisión.
Ejemplo de definición jurídica estipulativa
Ley de Concursos Mercantiles, artículo 4: J'Para los efectos de

esta Ley se entenderá por
111. Comerciante, a la persona física o moral que tenga ese

carácter conforme al Código de Comercio. Este concepto
comprende al patrimorúo fideicomitido cuando se afecte
a la realización de actividades empresariales. Igualmente,
comprende a las sociedades mercantiles controladoras o
controladas a que se refiere el artículo 15 de esta Ley...
"
292
t--- Luis Raigosa Sotelo 1
Al definir un término, el legislador ha de ser consecuente con su

definición y usarla, por tanto, evitard incorporar sinónimos.
En caso necesario, el legislador puede destinar un artículo para

establecer definiciones.
Ejemplo de definiciones diversas, eh un mismo artículo
Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios FiM

nancieros, artículo - 2: "Para los efectos de esta Ley, se
entiende:
l. Usuario...
U. Comisión Nacional...
111. Comisiones Nacionales. . .
IY. Institución Financiera . . .
V. Jtmfa...
VI. Presidente...
VII. Estatuto Orgánico . . .
VIII;Secretaría.. .
IX. Defensor... "
17. Las remisiones legales.
Como se sabe, la remisión es un recurso muy frecuente

del legislador mediante la cual el texto de una disposición
incorpora el de otra disposición, al remitir a este segundo
texto. Las remisiones cumplen principalmente las fun
ciones de permitir la economía legislativa el evitar las
redundancias legales, y de mantener la sistematicidad
de las leyes y del ordenamiento en su conjunto.93
Tipos de remisiones:
• Interna: una disposición es remisión interna si en su

redacción se refiere a partes del mismo o de otro u
otros artículos o partes de la misma ley.
93 Gretel , Laforma de las leyes, Bosch , Barcelona. 1986, Capítulo V!ll.
293
• Externa: se presenta cuando la referencia es a otra u

otras disposiciones de otra u otras leyes.
• Genérica: el artículo que remita hace referencia a un
ordenamiento sin precisar el texto al cual remite de
manera expresa o
Es preferible usar las remisiones específicas frente a las ge

néricas.
.
Ejemplos de remisiones específicas
• Ley Aduanera. Diario Oficial sábado 15 de julio de

1995, artículo 5: "El monto de las multas y cantidades en
moneda nacional establecidas en esta Ley, se actualizará
en los términos del articulo 70 del Código Fiscal de la
Federación."
• Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.
Diario Oficial, domingo 29 de diciembre de 1963, artículo
43: uson obligaciones de los titulares a que se refiere el
articulo lo. de esta Ley..."
• Ley Federal del Impuesto sobre Automóviles Nuevos.
Diario Oficial, lunes 30 de diciembre de 1996, artículo
2: "El Impuesto para Automóviles Nuevos se calculará
aplicando la tarifa o tasa establecida en el articulo 3o. de
esta Ley, según corresponda, al precio de enajenación del
automóvil al consumidor por el fabricante; ensamblador,
disti:ibuidores autorizados - o cOmerciantes en el ramo
de vehículos, incluyendo el equipo opcional, común o -
de lujo, sin disminuir el monto de descuentos, rebajas o
bonificaciones" (remisión adecuadora).
Ejemplo de remisión genérica
Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Fi

nancieros, artículo 22: "Corresponde a la Junta... XXIV. Las
demás facultades que le confieran otros ordenamientos."
294
Ejemplo de remisión específica
Ley de Fiscalización Superior de la Federación, artículo 16:

"Para la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública,
la Auditoría Superior de la Federación tendrá las atribuciones
siguientes... VI. Verificar que las operaciones que realicen
los Poderes de la Unión y los entes públicos federales sean
acordes con la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos
de la Federación ...
"
Ejemplo de remisión interna
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los

Servidores Públicos, artículo 15: "Procede la imposición de
- sanciones económicas cuando por le incumplimiento de las
obligaciones establecidas en el artículo 8 de la Ley...
"
Ejemplo de remisión externa

Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos, artículo 15: nEl monto de la sanción
económica impuesta se actualizará, para efectos de su pago,
en la forma y términos que establece el Código Fiscal de la
Federación..."
18. Disposiciones sobre supletoriedad normativa.
Las leyes requieren establecer disposiciones acerca

de la supletoriedad de leyes. La supletoriedad es de
hecho una remisión genérica desde una ley específica a
otro u otros ordenamientos para aplicarlos en caso de
falta de disposición normativa, a fin de no dejar a la
discrecionalidad del intérprete o aplicador del derecho
la aplicación de normas jurídicas.
295
Ejemplo de normas sobre supletoriedad
Ley Aduanera, Diario Oficial, viernes -15 de diciembre de

1995: "Articulo l. Esta Ley, las de los impuestos generales de
importación y exportación y las demás leyes y ordenamientos
aplicables, regulan la entrada al territorio nacional y la salida
del mismo de mercancías y de los medíos en que se transportan
o conducen, el despacho aduanero y los hechos o actos que
deriven de este o de dicha entrada o salida de mercandas. El
Código Fiscal de la Federación se aplicará supletoriamente a
lo dispuesto en esta Ley..."
19. Cuestiones de estructura interna de la ley.
La estructura de una ley tiene el propósito de darle

coherencia interna a las diferentes partes que la com
ponen, a lo cual le denominamos sistematicidad interna.
Algunos elementos importantes a considerar en relación
con la estructura de una ley son los siguientes:
• La base fundamental de ordenación es el artículo. Es

el núcleo de una ley.
• Los artículos se agrupan en conjuntos mayores tales
como, en orden creciente, capítulos, títulos y libros.
• La sucesiva agregación de artículos en capítulos,
capítulos en títulos o títulos en libros la determinan
las divisiones temáticas.
• Cada capítulo, cada título y cada libro deberán tener
un nombre que sirva para identificar el tema de la
parte correspondiente.
Ejemplo de divisiones sucesivas en libros, títulos y capítulos
Código Federal de Procedimientos Civiles, Diario Oficial,

jueves 25 de marzo de 1943:
"Libro Primero. Disposiciones Generales
Título Primero. Partes
Capítulo I. Personas que pueden intervenir en un procedi
miento judicial"
296
»------ Luis Raigosa Sotelo 1
Los criterios para realizar los agregados de artículos en

capítulos, éstos en títulos y éstos en libros, pueden de
pender de diversos factores, por ejemplo:
• La materia regulada, porque sus contenidos pueden

determinar diferentes estructuras.
• El tipo de norma que se agrupa, por ejemplo, normas
permisivas y normas facultativas.
• La estructura típica de una ley a partir de la clasi
ficación anterior, por ejemplo, disposiciones direc
tivas, parte sustantiva, procedimiento, infracciones
y sanciones.
La incorporación de un grado superior de agregación,

conduce a elevar la agregación de todos las agregados de
artículos, por ejemplo, incorporar un título determina que
el nivel de agregación de todas las divisiones mayores es
el de título, ya no el de capítulo.
Es muy importante tener una visión completa del pro

blema a resolver a través de la emisión de una ley, de
manera que esa concepción general permita armar los
agregados.
Si un capítulo tiene dos partes que requieren separarse,

para generar mayor claridad en sus contenidos, puede
desagregarse en secciones.
Ejemplo de separación de un artículo en secciones
Ley del Impuesto Sobre la Renta. Diario Oficial, martes 1 de

enero de 2002:
"Título II. De las personas morales. Disposiciones generales
Capítulo n. De las deducciones
Sección II. De las inversiones."
297
La amplia extensión de una iniciativa puede aconsejar

su estructuración en libros, así como el hecho de tratarse
de un Código, lo que normalmente va aparejado a lo
anterior.
20. Algunas directrices a seguir en cuanto a los artículos.
La expresión "artículo" se colocará al inicio del primer renglón,

con inicial mayúscula y sin usar abreviatura.
Todos los artículos van numerados en números arábigos,
seguidos de un punto y un guión.
Todas las leyes se dividen en artfculos.94
La numeración de los artículos es progresiva y sin inte
rrupciones.95
Los artículos no llevan nombre que precise su contenido.
Ley Federal del Impuesto sobre Automóviles Nuevos, ar..

tículo 2: "El Impuesto para automóviles nuevos se calculará
aplicando la tarifa o tasa establecida en el articulo 3o. de esta
Ley. según corresponda,_ al precio de enajenación del automóvil
al consumidor por el fabricante, ensamblador, distribuidores
aUtorizados b comerciantes en el ramo de vehíCulos, incluyendo ,/
el equipo opcional, común o de lujo, siri disminuir el monto 4e'
descuentos, rebajas o bonificaciones." //
/
Ley General de Cultura Física y D eporte. Diario Oficial, lunes
24 de febrero de 2003: / .
"Articulo 66: La CODEME es/tÚÍa asociación civil con per

sonalidad juridica y patrimor¡i6 propio, integrada por las Aso
ciaciones Deportivas Na0ónales que previamente hayan
cumplido los requisitos/pfevistos en su estatuto social, por lo
que se constituye como la máxima instancia de representación
de las Asociaciones Deportivas Nacionales ante cualquier
instancia del sector privado o público."
94 Véase Aguiló Regla, Joseph, "Técnica legislativa y documentación automática de la legislación",

en Carbonen, Miguel y SusanaThalía Pedroza de la Llave. Elementos de Técnica Legislativa. Méxi
co, Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, 2000, p. 253.
�.� Loe. cit, p. 253.
298
21. Las divisiones de un artículo.
Cuando el contenido del artículo es muy grande se pueden

desagregar en fracciones, incisos, subincisos y párrafos. Si
sus divisiones internas lo ameritan, las fracciones se pueden
agrupar en apartados o en bases. No es necesario colmar una
división anterior para proceder a la siguiente.
Ejemplo de división de articulo muy complejo
Constitúci6n Política de los Estados Unidos Mexicanos,

artículo 123:
"Artículo 123.· Toda persona...
A. Entre los obreros . .
.
l. a VIII...
IX. Los trabajadores...
a) a f) ...
X. a XXX...
XXXI. La aplicación...
a) Ramas...
1. a 22...
b)...
·
B. Entre los Poderes de la Unión
l. a XN...
"
Las fracciones se nombrarán en números romanos, seguidos

de un punto.
Ejemplo de mención de fracciones
Ley Federal de Procedimiento Administrativo, articulo 91: "La

autoridad encargada de resolver el recurso podrá:
l. Desecharlo.. .
II. Confirmar...
Ill. Declarar...
IV. Modificar... "
299
Las divisiones de un artículo en párrafos procurarán no

extender su número. Los párrafos no se numeran. Sin embargo,
en la cita que una ley haga de un párrafo, la cita debe hacerse
nombrando a los párrafos en números ordinales.
Ejemplo de párrafos sin numeración
Ley del Impuesto Sobre la Renta, artículo 52: "Las instituciones

de crédito podrán acumular los ingresos que se deriven de los
convenios con la Secretaria de Hacienda y Crédito Publico, en
los términos de la fracción lii del Articulo 32-b del Código Fiscal
de la Fedéación, en el momento en que los perciban en efectivo
o en bienes y en el monto efectivamente percibido una vez
efectuadas las disminuciones previstas en dichos convenios.
Las instituciones de crédito, para determinar el ajuste anual por
inflación acumulable o deducible, en los términos del artículo 46
de esta ley, consideraran como créditos, además de los señalados
en el artículo 47 de la nUsma, los créditos mencionados en la
fracción I de dicho artículo."
Si se incorporan varios contenidos en un párrafo, es mejor ha

cer una lista. La lista deberá separar cada elemento en un
renglón. El renglón se identificará con letra minúscula seguida
del signo de cierre de paréntesis.
Ejemplo de lista
Ley Federal de Radio y Televisión, artículo 21: "Las concesiones

y permisos contendrán, cuando menos, lo siguiente:
l. El nombre del concesionario o permisionario;
II. El canal asiguado:
III. La ubicación del equillo transmisor:
lV. Potencia autorizada;
V. El sistema de radiación y sus especificaciónes técnicas;
VI. El horario de funcionamiento;
VII. El nombre, clave o indicativo;
VII. Término de su duración";
IX. Área de cobertura;
300
X. Las contraprestaciones _que, en su caso, el concesionario

se hubiere obligado a pagar como consecuencia de la
licitación pública prevista en el artículo 17 de esta ley,
así como las demás contraprestaciones que se hubieren'
previsto en las bases de 1 licitación del procedimiento
concesionario;
XI. La garantía de cumplimiento de obligaciones, y
XII. Los demás derechos y obligaciones de los concesionarios
o permisionarios."
22. Contenidos de la ley que exigen especial atención

por el legislador.
Existe un conjunto de disposiciones constitucionales cu

ya incorporación es obligatoria en las leyes. Los si
guientes cuatro aspectos requieren especial atención
por el legislador. Se apuntan algunas cuestiones que
toda iniciativa de ley ha de incorporar al regular proce
dimientos que afecten a los particulares."
Garantía de audiencia
La garantía de audiencia consignada en el artículo

14 constitucional establece exigencias normativas al
legislador para incorporar en las leyes que establezcan
actos de autoridades que afecten a las personas en
sus propiedades, posesiones o derechos. Por tanto, es
necesario incorporar disposiciones legales que garanticen
una debida protección legal de la garantía de audiencia,
tales como:
96 Las especificaciones de contenido obligatorio en las leyes, cuando se trata de cuestiones que afec
ten a !os gobernados, y que tienen por fuente los contenidos de artículos constitucionales son puntu
almente apuntadas en los Apuntes sobre Técnica Legislativa de Abelardo Perales, agradezco el envío
de su versión en fotocopia.
301
• Señalar una debida notificación al afectado sobre la

materia sobre la que versará el procedimiento para
informarle y permitirle preparar su defensa.
• Establecer una etapa procesal para aportar elementos
probatorios.
• Fijar la etapa de desarrollo de los alegatos que per
mitan exponer las razones y consideraciones legales
correspondientes.
• Establecer los elementos definitorios de la sentencia
que ponga fin al procedimiento.
Sanciones
La fijación de sanciones en las leyes debe ceñirse a lo

que establece la Carta Fundamental sobre la materia,
prestando particular atención a los siguientes aspectos:
• Si se trata de arresto, limitarlo a 36 horas, como lo

dispone el artículo 21 constitucional.
• Si la sanción es una multa, no puede establecerse
una superior a un día de salario cuando se prevean
sanciones a trabajadores.
• Se admite el establecimiento de otras sanciones tales
como el decomiso de objetos obtenidos ilícitamente
o de armas o instrumentos del delito; asimismo, la
demolición de construcciones o la clausura.
• La fijación de las multas debe contar con el seña
lamiento de un monto mínimo y uno máximo.
• Están prohibidas las multas excesivas tanto en ma
teria penal como en materia administrativa. Es
necesario que la autoridad cuente con la facultad de
determinar el monto de la multa de acuerdo a las
circunstancias del infractor.
• La multa debe expresarse en salarios mínimos to
mando como base el vigente en el Distrito Federal
302
en el momento en que se cometió la infracción no el

momento en que se establece la multa.
• El legislador debe definir legalmente de manera co
rrecta las conductas cuya comisión amerita sanción.
• El legislador no puede establecer sanciones admi
nistrativas consistentes en un día de salario en las
leyes administrativas, puesto que esa sanción esta
blecida en el artículo 21 de la Constitución es
aplicable solamente en el ámbito de los reglamentos
gubernativos y de policía.
Recursos o medios de impugnación
• Señalar adecuadamente las reglas que apliquen en ma

teria de recursos administrativos.
• Tomar en cuenta el régimen de recursos y excepciones
establecido en la Ley Federal de Procedimiento Admi

nistrativo.
• No es necesario detallar en la ley la forma y términos
para desahogar el recurso ya que este detallamiento

normativo lo puede hacer el reglamento correspondien
te, pero un reglamento no puede crear un recurso.
• Puede ser conveniente que el recurso administrativo se
establezca de manera optativa de manera que el afec

tado pueda elegir entre interponer el recurso o acudir
a las instancias jurisdiccionales administrativas, ya que
opera el principio de legitimidad en materia de am
paro.
23. Casos de modificación explícita que afectan sola

mente algunos ámbitos de validez de la norma.
Excepciones normativas: operan cuando el legislador

introduce una excepción al ámbito de validez de una
norma. La excepción puede ser personal, al excluir de
303
su aplicación a una clase de sujetos; puede afectar el

aspecto territorial, al excluir de la aplicación un espacio
geográfico determinado; o bien puede material, al señalar
la no aplicación de ella a un caso específico.
Ejemplo de excepción ·normativa que afecta

el ámbito de validez material de una norma
Ley de Obras Públicas y Servicios relaciollados con las mismas,

artículo 35: "Las dependencias y entidades... podrán modificar
los plazos (de las licitaciones)... siempre que:
I...
U. En el caso de las bases de licitación, se difundan por los
mismos medios ·en que se difundieron éstas, a fin de que los
interesados concurran ante la propia dependencia o entidad
para conocer, de manera específica, las modificaciones
. respectivas." .
1 D. LAS DISPOSICIONES TRANSITORIAS
24. La numeración de los transitorios.

Las disposiciones transitorias también se numeran en
artículos, pero se incorporan con una numeración di
ferente al resto del texto de la ley. Por cuanto hace a
su identificación numérica, proceden las siguientes re
comendaciones.
Se recomienda que la numeración de los artfculos transitorios

se haga en números ordinales expresados en letra.
Ejemplo de menCión de artículos hansitorios

·.
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,.artículos

transitorios: "Primero.- Se abroga la Ley de Secretarías y Depar
tamentos de Estado del 23 de diciembre de 1958 y se derogan las
demás disposiciones legales que se opongan a lo establecido en
.
la presente ley... "
304
11------ Luis Raigosa Sote]o 1
En caso de constar de un solo artículo, la disposición transito

ria se indicard con la voz " Único".
Ejemplo de artículo transitorio único
Ley sobre la Celebración . de Tratados, -artículos transitorios:

"ÚNICO.- La presente Ley entrará en vigor al día siguiente de
su publicación en el Diario Oficial de la Federación."
Se recomienda no mencionar la expresión "artículo", sino

únicamente el número de la disposición.
Ejemplo-de mendóit incorrecta de la voz ''artículo"
Ley Federal de las Entidades Paraestataies, artículos transi

torios: "Artículo 'Primero.- La presente ley entrará en vigor...
".
25. Los contenidos de los artículos transitorios.
Los articulas transitorios pueden incorporar una varie

dad de contenidos muy importantes. Véanse los si
guientes.
Disposiciones sobre la entrada en vigor de la ley o decreto

expedido.
Ejemplos de entrada en vigor
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, artículos

transitorios: '' Sexto. La presente ley entrará en vigor el 1° de
...
enero de 1977."
Código Federal de Procedimientos :Civiles, artículos transi
toriOs: "Artículo lo.- Este código comenzará a regir a los treinta
días siguientes al de su publicación en el 'Diario Oficial'."
305
Disposiciones abrogatorias
Estas disposiciones harán referencia a la o las leyes que

específicamente están siendo abrogadas.
Se aconseja que la mención de una ley abrogada incorpore la

fecha de publicación en el Diario Oficial de dicha ley.
Ejemplo de abrogación expresa, con mención de publicación
Ley Federal de las Entidades Paraestatalés, artículos transiw

torios: "Artículo 2o.- Se abroga la Ley para el Control por parte
del Gobierno Federal de los Organismos Descentralizados y
Empresas de Participación Estatal, publicada en el Diario Oficial
de la Federación el 31 de diciembre de 1970."
Disposiciones derogatorias, que hacen referencia a todas

las disposiciones que quedan derogadas. Incorporar
una leyenda que establezca la derogación de todas las
disposiciones que se opongan a la ley o las disposiciones
emitidas.
Ejemplo de dis¡>osición derogatoria
Ley Aduanera, artículos transitorios: "CUARTO. A partir de

que entre en vigor esta Ley quedan sin efectos las disposiciones
administrativas, resoluciones, consultas, interpretacioÍles, auto
rizaciones o permisos de carácter general o que se hubieran
otorgado a títnio particular que contravengan o se opongan a Jo
preceptuado en esta Ley."
La derogación implícita es la que resulta de la emisión

de una disposición nueva o modificativa que es
incompatible con una norma ya existente de igual o
menor rango normativo, por lo cual ésta resulta derogada
implícitamente.
306
Ejemplo de derogación implícita
Ley General de Bienes Nacionales, artículos transitorios:

"Artículo Tercero Se derogan todas aquellas disposiciones
...
que se opongan a lo establecido en la presente ley."
Disposiciones que establece la continuación de situaciones

jurídicas creadas conforme a la ley o disposiciones que
se abrogan o derogan.
Ejemplo de continuidad normativa
Ley Federal de Procedimiento Administrativo, artículos tran

sitorios: "Segundo... Los recursos administrativos en trámite a
la entrada en vigor de esta ley, se resolverán conforme a la ley
de la materia.u
Disposiciones que declaren la aplicación retroactiva o

inmediata de la nueva ley o decreto de reforma para
regular situaciones jurídicas iniciadas con anterioridad
a su entrada en vigor.
Ejemplo de aplicación retroactiva
Código Federal de Procedimientos Penales, artículos tran..

sitorioS: "CUARTO.- Los recursos interpuestos antes de la
vigencia de éste Código y que no se hubieren admitido o
desechado aún, se admitirán siempre que en este mismo Código
o en el anterior fueren procedentes, y se substanciarán conforme
a lo determinado en el presente, excepto los de apelación que
se tramitarán de acuerdo con las disposiciones del Código
anterior."
A las personas que hayan cometido un delito de los contemplados

en el presente Decreto con anterioridad a su entrada en vigor,
les serán aplicables las disposiciones del Código Penal Federal
vigentes en el momento de su comisión".
307
1 ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? --------•
Disposiciones que regulen de modo autónomo y pro

visional situaciones jurídicas que se produzcan después
de la entrada en vigor de la ley o de las nuevas dispo
siciones.
Ejemplo de regulación autónoma-y provisional
Ley Federal de las . Entidades Paraestatales, articulas tran

sitorios:- Artículo octavo;� Los- directores generales o quienes
JI
realicen . funciones similares en- los organiSmos descen

tralizados existentes a la vigencia de esta- ley, deberán bajo su
responsabilidad, inscribir aquéllos en el" Registro Público. de
Organismos Descentralizados, en un plazo de treinta días
computados a partir de la constitución formal de dicho Re:.
gistro."
Disposiciones que declaren la pervivencia de las dis

posiciones de la ley o disposiciones abrogadas o dero
gadas para regular situaciones jurídicas que se produzcan
después de la entrada en vigor de la ley o reformas nue
vas.
Ej'�mplo de pervivencia normativa
Ley Aduanera, artículos transitorios: "SEGUNDO: . .. En tanto

se expiden las dispQsiciones reglamentarias de esta Ley, segui
rá en vigor el reglamento de la ley que se abroga en todo lo que
no se le oponga."
Disposiciones sobre habilitaciones de desarrollo reglamentario

o de otro tipo de normas jurídicas.
308
Ejemplo de habilitación de'normas jurídicas
Ley Federal de las Entidades Paraestatales, artículos tran

sitorios:
"Artículo Sexto: En lo tocante- a los fideicomisos a que se
refiere el artículo 40 de esta Ley, se dictarán desde luego las
disposiciones relativas para que, en su caso, los Comités Técnicos
se ajusten a la integración y funcionamiento que en esta Ley se
señala respecto a los- órganos de gobierno y se designarán en los
casos en que proceda a sus Comisarios Públicos por la Secreta
ría de la Contraloría General de la Federación."
Disposiciones que establecen que una norma no inicia

vigencia hasta en tanto no transcurra un tiempo deter
minado o se cumpla con una condición impuesta.
Ejemplo de no inicio-de vigencia hasta· en

tanto no se cumpla un tiempo determinado
Ley de Obras-Públicas y Servicios· Relacionados con-las mis�

mas, artículos_ transitorios: "Primero: La presente Ley entrará
en vigor sesenta días después al de su publicación en el Diario
Oficial de la Federación."
Disposicionestransitoriasquedeterminanmodificaciones
textuales genéricas: para modificar una expresión o un
término utilizado en enunciados normativos diversos
puede usarse una fórmula que establezca la sustitución
del término o la expresión antigua por la nueva, en todos
los casos.
Ej'emplo de· forma genérica de sustitució'n
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, artículos.

transitorios 11Artículo ocfavo.R Cuando en la Ley de Pesca
se mencione a la desaparecida Secretaria· de Pesca, deberá
entenderse como Secretaria de Agricultura; Ganadería, Desa
rrollo Rural, Pesca y Alimentación."
309
1 E. Los DECRETOS DE REFORMA LEGAL
Muchas de las directrices y comentarios que se apuntaron

para la elaboración de las leyes nuevas son también
aplicables a los decretos de reforma. En este apartado se
hará mención de las directrices que afectan únicamente
a los decretos de modificación.
26. El nombre del decreto de reforma.
Se le llama decreto de reforma legal o de modificación al

texto normativo que tienen por objeto la reforma, adición
o derogación de partes de una ley, sin tocar la totalidad
de ésta. En otros países a estos textos legales se les llama
leyes modificatorias.
Ejemplo de Decreto. de Reforma
Diario Oficial de la Federación, miércoles 11 de mayo de 1988:

"DECRETOporelqueseREFORMAlafracciónX delArtfculo 89
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."
Diario Oficial de la Federación, lunes 9 de octubre de 2000:
"DECRETO por el que se reforman y adicionan los artículos 39,
numeral 2, y 43, numeral !, de la Ley Orgánica del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos." .
El título del decreto de modificación contendrá:
• La expresión "decreto" y la o las modalidades de modi

ficación: reforma, adición o derogación.
• El o los nombres de la o las leyes modificadas.
310
·.
Ejemplo de modalidades de modificación y

de títulos de leyes modificadas
Diario Oficial de la Federación, lunes 24. de junio de 2002:

"DECRETO por el que se adicionan el numeral 1 del artículo 4°;
se reforma el numeral3 del artículo 175; se adicionan un artículo
175-A, un artículo 175-B y un artículo. 175-C; se adicionan dos
incisos al párrafo 1 y se reforma el párrafo 3 del artículo 269 del
Código Federal de instituciones y Procedimientos Electorales.
Se deroga el artículo transitorio Vigésimo Segundo del Artículo
primero del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan
diversas disposiciones del Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales, publicado el22 denoviembre de
1996." .
27. Cuestiones de estructura del decreto de reforma legal.
El texto legal modificatorio tendrá la forma de decreto

de reforma, adición o derogación.
Estructura del decreto modificatorio:

• El decreto de modificación de leyes se estructurará en ar
tículos.
• Los artículos del decreto llevarán una numeración en or
dinales expresados en letra.
• La expresión "artículo" se colocará al inicio del primer ren
glón, con inicial mayúscula y sin usar abreviatura.
··.
Ejemplo de estructura por artículos
Diario Oficial de la Federación, viernes. 1 de. junio de 2001:

"DECRETO por el que se reforman y adicionan .diversas dis
posiciones del Código Penal Federal y del Código Federal de
Procedimientos Penales. Artículo Primero:- Se adiciona al
Título Décimo del Código Penal Federal . Artículo Segundo.
. .
Se reforma la fracción l y se adiciona el inciso 34, del artículo

194 del Código Federal de Procedimientos Penales, para quedar
como sigue: ..."
311
1- ¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? -----o
Si el decreto de modificación consta de un solo artículo, éste se

mencionará con lq voz " Único".
Ejemplo de estructura·por artículos en caso

de.-constan con un solo artículo
Diario· Oficial de la Federación, sábado 29 de diciembre de

2001: ''DECRETO por el que se reforma y adiciona diversas
disposiciones de la Ley General de Protección Civil.
Artículo úulco,- Se reforma el primer párrafo y se adicionan
cuatro párrafos al artículo 32 y se reforma el artículo 36, se
adiciona-una fracción: XIII al artículo 12'-recorriéndose·la· actual
fiacción · X:III y las subsecuentes para quedar·en XIX fracciones,
se· ádiciona una fracción m al artículo 30·y su actual fracción
1 · III para ser IV; y se adiciona un párrafo al artículo 31 de la Ley
General de Protección Civil, para quedar como sigue: ... . "
28. Contenido del decreto modificatorio.
Cada uno de los artículos del decreto tendrán por contenido

ya la modificación de uno o más artículos de la ley que está
siendo modificada, ya la adición de nuevas disposiciones, ya la
derogación de una o más disposiciones.
Ejemplo de contenido de decreto modificatorio
Decreto por elque_se·reforman, adicionan y. derog�.divérsas

disposiciones y rubros de la- Ley de la Comisión Nacional de
Derechos Humanos. Diario Oficial de lá Fédéración, lunes 26
de noviembre de 2001: "el Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos decreta:
Se reforman,- adiciOnan y deroga diversas disposiciones y rubios
de la ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos que
comprenden los artículos... "
La modificación de un texto como puede ser una palabra o una

expresión en un párrafo se hará redactando nuevamente el pá-
312
rrafo. De preferencia no se redacta la totalidad del artículo,

sino sólo el texto a modificar.
. .
Ejemplo de modificación deltexto de un artículo · •.
por redacción. d'el·texto· correspondiente. .
.
Diario OñCi'af de la'. Federación,. viernes, 7· de-_ diciémbre_· d �
2001: "DECRETO: por el que se reforma el artículo 40, númeral 4
de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos.
Articulo único.- Se reforma el actículo·40, numeral. 4 de la Ley
Orgánica der Congreso General de. los Estados Unidos Mexi"
canos, para-quedar como sigue:
Articulo 40.
1 a 3. . . .
4 .La Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la
Federación realiza las tareas. que le marca la Constitución y la
correspondiente-ley·reg�amentaria."
(Ejemplo dél texto anterior).

Articulo·40;
L a 3: ...
4. La Comisión de· Vigilancia de la. Contaduría Mayor de
Hacienda realiza las' tareas que.le· marcan.la,COnstitución. y la
correspondiente ley reglamentaria.
29. Derogación y abrogación como parte de un decreto

de reforma legal.
La derogación de una parte de una ley vigente puede ser ex

presa o implícita.
La derogación expresa podrá formar un artículo específico del

decreto de modificación correspondiente. Es mejor la derogación
expresa que la implícita.
313
·
Ejemplo de derogación de una parte de una
ley vigente de manera expresa
DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan

diversas disposiciones de la Ley Federal de Deiechos. Diario
Oficial de la Federación, domingo_ 31 de. diciembre de 2000:
"Artículo único,, Se REFORMAN.. .; Se ADICIONAN...; y Se
DEROGAN los artículos:.. "
314
Jlnexos
ANEXO UNO
NÚMERO DE LEYES VIGENTES POR MATERIA Y POR PERI6DO PRESIDENCIAL (Al 6 de Junio de 2008)
Cuadro 1. PORFIRIO DÍÁZ-GUSTAVO DÍAZ ORDAZ
(1894-1970)
Total
P. Díaz o 1
E I. Madero o 1
V. Carranza o 2
P. E. Calles o o 2
E. Portes Gil o 1
P. Ortíz Rubio o o o o 4
A. Rodríguez o 00 o o 5
L. Cárdenas 00 o o o o 00 o o !O
Avila Camacho o 00 o 4
M. Alemán
Valdez o 00 o o o o o 8
A. Ruíz
Cortines o o 2
A. López
Mateos o 00 o 4
G. Díaz Ordaz o o 2
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ANEXO DOS
NÚMERO DE LEYES VIGENTES
POR MATERIA
(Al 6 de junio de 2008)
Materia Número de Leyes

Administrativo 53
Agrario 14
Bancario 7
Civil 2
Constitucional 4
Derechos Fundamentales 8
Educación y Cultura 22
Electoral 2
Energía 6
Financiero 17
Fiscal 19
Internacional 6
Justicia 6
Laboral 4
Mercantil 24
Militar 9
Parlamentario 5
Penal 22
Presupuestario 5
Salud 9
Seguridad Social 8
252
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consulta realizada el 6 de junio de 2008
http: 1 1 www.inegi.gob.mx 1 inegi/ default.aspx?s=est&c=
124, consulta realizada el 6 de junio de 2008
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Including The OCDE Reference Checklist for RegulatonJ Decision
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derechos de las personas con discapacidad" en http: / / www.
un.org/ disabilities/ default.asp?id=584#text, consulta el 5 de
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Senado de la República. Diario de Debates. Segundo
Periodo Ordinario, Año ll, Legislatura L!X. Véase http: 1 1
www.senado.gob.mx
Veerman, Gert-Jan, A Conceptual Framework for the Quality
of Legislation, conferencia dictada para la delegación del Mi
nisterio Indonesio de Asuntos Medioambientales, en la Uni
versidad de Maastricht el 12 de enero de 2004. Consúltese el
documento en http:/ 1 arno.unimaas.nl/ show.cqi?did=3089.
http: 1 1 en.wikipedia.org/ wiki/Sunset_provision, consulta
realizada el 3 de abril de 2008.
327
1 ÍNDICE
Agradecimientos 5
--
Presentación 9
Introducción 15
CAPÍTULO 1 25
La técnica legislativa. Entre teoría y práctica.
A. La técnica legislativa y su entorno
conceptual. 26
B. Algunos aspectos sobre lenguaje normativo
y norma, orientados a comprender la tarea
del profesional de la lesgislación. 48
CAPÍTULO 11 59
¿De qué están hechas la leyes?
A. Introducción. 59
B. Los "materiales jurídicos" del legislador. 62
C. La ley como un sistema jurídico o como
parte de un sistema jurídico. 82
D. La norma jurídica. 88
CAPÍTULO III 93
¿Cómo se traduce una decisión política en
norma jurídica?
A. ¿De qué manera se toman las decisiones
legislativas ? 94
B. ¿Cómo ayudar al legislador a asumir una
decisión de legislar y traducir su decisión
en norma jurídica? 97
C. Pero, ¿Por qué es necesario incrementar la
calidad de la ley hoy en día? 100
D. ¿Cudles son los principios o directrices
primarias para incrementar la calidad de
la legislación, según la OCDE? 101
E. Las directrices para legislar según el
Cuestionario Alemán. 104
F. Recomendaciones para el legislador según
el Centro de Estudios Espinoza Yglesias. 121
CAPÍTULO IV 129
Análisis de casos de creación legislativa.
Caso 1 . El técnico en legislación como
investigador jurídico. 130
Caso 2. Desde una perspectiva de
evaluación legislativa. 160
Caso 3. Una legislación como "moneda de oro"
parlamentaria. 183
CAPÍTULO V 199
El legislador y el juez intérprete de la ley.
Un proceso dialógico intenso.
A. Los jueces argumentadores frente a la ley. 199
B. El lenguaje legislativo, la interpretación
judicial y el lenguaje de las sentencias. 217
C. La singular relación entre el Órgano
Reformador de la Constitución y la
Suprema Corte de Justicia, y la función
legislativa constitucional. 23·6
CAPÍTULO VI 253
Directrices de técnica legislativa.
A. Algunas consideraciones previas sobre la
iniciativa de ley. 254
B. El lenguaje legal. Cuestiones de estilo. 267
C. La estructura de la parte dispositiva de
una ley. 283
D. Las disposiciones transitorias. 304
E. Los decretos de reforma legal. 310
--
Anexos 315
Bibliografía 323
1 DmEuroRIO
MESA DIRECTIVA
Sen. Santiago Cree! Miranda

Presidente
Sen. )osé González Morfín

Vicepresidente
Sen. Francisco Agustín Arroyo Vieyra
Vicepresidente
Sen. Yeidckol Polevnsky Gurwitz
Vicepresidenta
Sen. Adrián Rivera Pérez

Secretario
Sen. Renán Cleomínio Zoreda Novelo
Secretario
Sen. Claudia Sofía Corichi García
Secretaria
Sen. Gabino Cué Monteagudo
Secretario
JuNTA DE CooRDINACióN PoLíTICA

Sen. Manlio Fabio Beltrones Rivera
Presidente
Sen. Gustavo Enrique Madero Muñoz

Coordinador del Grupo Parlamentario del PAN
Sen. Carlos Navarrete Ruíz
Coordinador del Grupo Parlamentario del PRD
Sen. Francisco Agundis Arias
Coordinador del Grupo Parlamentario del PVEM
Sen. Dante Delgado Rannauro
Coordinador del Grupo Parlamentario de Convergencia
Sen. Alberto Anaya Gutiérrez
Coordinador del Gritpo Parlamentario del PT
Sen. M. Humberto Aguilar Coronado

Grupo Parlamentario del PAN
Sen. Felipe González González
Grupo Parlamentario del PAN
Sen. Melquiades Morales Flores
Grupo Parlamentario del PRI
¿Cómo hacer una iniciativa de Ley? Legisprudencia y eficacia de la legis
lación/ de Luis Raigosa Sotelo/ se terminó de imprimir en el- mes de
agosto de 2008 en los talleres de Diseño3 y 1o León García Dávila,
Valle de San Juan del Río No. 10, Col. Vista del Valle, Naucalpan,
Estado de México.
Se tiraron 1,500 ejemplares en papel cultural de 75 grs.
Diseño de portada e interiores: Diseño 3 / León García Dávila, Erika
Rojas Sierra, Yvette Bautista Olivares.

9 Iniciativa de Ley

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�Cómo hacer una

©Senado de la República, Mesa Directiva.

LUIS RAIGOSA SOTELO

E gado por las siguientes personas, quienes cola­

Una vez más, tuve la oportunidad de discutir los con­

En el camino de la elaboración de este libro, ya largo,

sesiones académicas en el propio Senado de la República

Los temas del libro y sus variantes han sido objeto de

Dejo al final un agradecimiento especial a dos pro­

Desde aquel entonces, el Dr. Raigosa se destacaba por su

Hoy, don Luis pone en manos del lector su más reciente

Los temas legislativos que aquí se abordan no sólo

Por ello, tengo la plena seguridad de que el libro que

Aquí hallará fundamentos teóricos indispensables, tales

Igualmente, conocerá y dispondrá de instrumentos

En mi carácter de Presidente de la Mesa Directiva del

emprender, juntos, la edición de esta obra que, sin duda,

Para la Mesa Directiva del Senado, que me honro en

Sen. Santiago Cree/ Miranda

E legisladores en los últimos años es muy superior al

Pero el incremento del poder de los legisladores no ha

inconstitucionalidad, como el caso de la Ley General de

Las consideraciones anteriores no toman en cuenta el

El crecimiento del volumen de material normativo

o mejor, de los líderes de los grupos parlamentarios,

Si estos fenómenos no son privativos de nuestro entorno

El quehacer de los legisladores en México, tanto en el

han sido muchos y van de la mano de propuestas de

Otra vertiente de apoyo al trabajo legislativo sería aporta­

Por otra parte, el trabajo legislativo.puede ofrecer mejores

El Capítulo Primero abre el tema considerando los so­

por una parte, y entre diversos campos del conocimiento,

Pero si encontramos en los "ladrillos del derecho"

En el Capítulo Cuarto se exploran tres interesantes ca­

relación entre el legislador y el juez. Nos parece que éste

Finalmente, el Capítulo Sexto aporta algunas directrices

Por último, una advertencia, porq}le los límites de este

legislación. Pero, a pesar de su limitación, confiamos

Eno es nuevo en nuestro medio, como ahora se verá,

pero en mi opinión requiere que se continúe la reflexión

La técnica legislativa en nuestro medio

Parece correcto ·preguntarse el sentido que tiene en

Por otra parte, se han publicado en nuestro medio otros

corno manuales. Me referiré brevemente a algunos

Un trabajo también muy reciente sobre técnica legislativa

Un poco antes, en 2002, en el contexto de un Congreso

Finalmente, el Manual de Técnica Legislativa, elaborado

Esto es, ya comienza a ser importante, también en nues­

¿En qué sentido la técnica legislativa

Partimos de aceptar que por técnica legislativa o técnica

A partir de un trabajo del filósofo del derecho español

• Es un saber de tipo práctico.

Se afirma que la técnica de la legislación es un saber de

Es necesario puntualizar lo que se quiere decir con

La diferenciación entre los tres tipos de racionalidad

Pero al mismo tiempo, el conocimiento y utilización de

Nos parece adecuado resumir lo señalado en el siguiente

Tipos de Características Relación con la

E gado por las siguientes personas, quienes cola

Una vez más, tuve la oportunidad de discutir los con

Dejo al final un agradecimiento especial a dos pro

Otra vertiente de apoyo al trabajo legislativo sería aporta

El Capítulo Primero abre el tema considerando los so

En el Capítulo Cuarto se exploran tres interesantes ca

Esto es, ya comienza a ser importante, también en nues

La influencia de la Economía en el Derecho no se apo

Por tanto, la técnica de la legislación requiere un entre

un proceso dialógico complejo que permite un afina

Otra característica de sumo interés tienen los cuestiona

Los problemas que atiende la técnica legislativa son va

a) Los que se inscriben en la denominada parte gene

b) Las partes especiales de la técnica legislativa, es de

El conocimiento de las peculiaridades del lenguaje ju

Un importante sector de la teoría del derecho contem

También hemos de apresurarnos a recordar que el tér