¿Qué nos pasó, Chile?

Una guía para entender los orígenes del estallido

y no sucumbir en un océano de fake news

Errar es humano, avisar es divino

A manera de proveer una visión lo más completa posible de los hechos que
incubaron el estallido, este documento se mete en las patas de todos los
caballos que usted pueda imaginar. Es posible que subsista por ahí algún
error, omisión o fraseo perfectible. Si tal es el caso, ayúdanos a mejorarlo
escribiendo a quenospasochile@gmail.com El objetivo no es imponer una
visión, sino poner a disposición información fidedigna para que cada cual se
forme la suya.
 Índice

I. Introducción: el valor de la evidencia

II. Comprender
2.1. Prosperidad material
Ingresos: recién graduados de los potreros
Desigualdad: a Diego de Almagro el panorama le parecería familiar
Deuda: no en vano hemos visto catarsis
Pensiones: ya quisiéramos cuadrar el círculo
Educación: cabeza de ratón, cola de león
Salud y medicamentos: el drama es que siempre puede ser mejor
2.2. Dimensión perceptual
Los abusos: “el pico en el ojo”
Colusiones
Percepción de lenidad en las sanciones a delitos de cuello y corbata
Percepción de abusos de políticos
Desaciertos comunicacionales: por la boca muere el pez
Pérdida de tejido social: un choclo que se desgrana
Inducción de falacias: el asombroso descalce entre percepción y realidad
2.3. Político y regulatorio: otras consignas que tiñen la calle
Salarios de parlamentarios y políticos
Agua
TPP-11
III. Constituir
3.1. El ABC de la Constitución vigente
Contenido esencial
Modificaciones
Los huesos de la discusión
3.2. Derecho constitucional comparado
Visión general y poderes del Estado
Derechos
Mecanismos de modificación
Control de constitucionalidad
 Otros aspectos
3.3. Procesos constituyentes internacionales
3.4. El proceso preconstitucional de Bachelet II
3.5. Línea cronológica del proceso constituyente venezolano
Contexto que legitimó la vía constituyente ante la ciudadanía venezolana:
Actuaciones jurídicas que dieron cauce a la instalación de la vía constituyente:
Actuaciones "jurídicas" de la ANC:
IV. Proyectar
V. Bibliografía
 I. Introducción: el valor de la evidencia

Como ha explicado el psiquiatra Ricardo Caponni, en medio de esta batahola hay pocas cosas
más importantes que objetivar el fenómeno. Te espera un alud de cifras y gráficos destinados a
iluminar la comprensión de la realidad e iluminar un debate informado. La mayor parte son series
de tiempo, porque estamos convencidos de que para proyectar el futuro es imprescindible
conocer el camino recorrido. No podemos solo echarle un vistazo a la foto, hay que tomarse el
tiempo de sentarnos a ver la película. Cuán sólidos son los argumentos refundacionales depende
en gran medida de la evaluación de la trayectoria reciente: si concluyésemos un desempeño
nefasto los giros copernicanos podrían ser atendibles. En caso contrario, la “solucionática”
habitará en la zona de la gradualidad.

El énfasis en la planilla Excel es vilipendiado por parte de los movilizados. “Sal de tu torre de
marfil y mira el mundo real” acusan algunos, “te falta calle” reprochan otros, “cuadrado,
reduccionista” despotrican por ahí. Subyace la noción de que lo que se siente en carne propia
prima por sobre lo que cualquier gráfico sin alma pueda jamás tabular.

Es un error. Los fenómenos sociales deben ser abordados a través de la ciencia —por árida y
aburrida que sea— y no de casos individuales. Como reza el aforismo: “el plural de anécdota no
es datos”. No es que las estadísticas sean una cosa y el mundo real otra. Las estadísticas son,
precisamente, nuestro mejor esfuerzo por describir el mundo real. El mismo mundo
profundamente humano, de pensiones insuficientes y salarios desiguales. Por eso Esther Duflo,
Nobel de Economía 2019, insiste: “El objetivo de nuestro trabajo es asegurarnos de que la lucha
contra la pobreza se base en evidencia científica”.

Sabemos que para una persona que no llega a fin de mes, un gráfico de aumento de salarios
reales ofrece nulo poder persuasivo. Más aún, puede leerse como un insulto a sus carencias
cotidianas. La discusión sobre cómo se comunican estas cifras es otra, pero reacciones
emocionales como esas no cambian los métodos de la buena ciencia. La disonancia cognitiva
de quienes sobrellevan una vida de privaciones revela la magnitud del abismo que se ha abierto
entre percepción y realidad, pero no modifica la realidad.

Puede sorprender que este trabajo no proponga soluciones. Ello podría sugerir cierta
complacencia con el estado de las cosas. Nada más lejos de la realidad. Son muchísimos los
aspectos de nuestro arreglo social que deben cambiar. Algunos en profundidad. Sin embargo,
este texto se ha circunscrito al modelo de desarrollo constatado. Hablamos de la trayectoria
recorrida, no de las avenidas de futuro posibles. Es el mismo motivo por el que no se aborda la
dimensión de seguridad pública. No es que quienes perdieron su patrimonio, sus ojos o la propia
vida no merezcan atención, o que la idoneidad de los procedimientos de Carabineros o los
uniformados heridos sea irrelevante. No es que creamos que estos casos constituyan un simple
“daño colateral inevitable”, supeditado a algo mayor. Son todos temas cruciales, que cruzarán el
debate público por años. Es solo que no son el objetivo de este esfuerzo particular.
 II. Comprender

2.1. Prosperidad material

Ingresos: recién graduados de los potreros

Todos lo hemos escuchado: si enfocamos la vista en el ingreso per cápita, los últimos 35 años
son el periodo más exitoso de nuestra historia. Hay quienes dudan del mérito de nuestro progreso
porque las causas son fundamentalmente tecnológicas y presuponen que basta con una suerte
de piloto automático. La comparación con los otros países del barrio muestra lo contrario. Si bien
los avances de la técnica son pieza clave de todo andamiaje económico, el contraste con los
vecinos muestra que nuestro avance ha sido —y usamos esta palabra con responsabilidad—
espectacular. Chile, un país que siempre vio a la distancia a sus hermanos mayores de Argentina
y Venezuela, que observaba de lejos al cohesionado Uruguay, hoy por primera vez encabeza el
ranking sudamericano. Desconocer la magnitud del logro es no solo factualmente errado, sino
también injusto con los millones que han madrugado durante décadas para conseguirlo y con las
coaliciones políticas de todos los colores —en su mayoría de centroizquierda— que por tanto
tiempo han administrado el país con responsabilidad.

El gráfico a continuación muestra el PIB per cápita desde 1950 hasta 2018. Antes de
abalanzarnos sobre él, hay que entender al menos cuatro cosas:

1. El PIB, abreviación de Producto Interno Bruto, es el valor monetario del total de bienes y
servicios de demanda final de la economía. “Finales” indica que se excluye la producción
intermedia, de modo de no incurrir en una doble contabilización. No se cuenta la leche
con la que fabricaron los helados ni el transporte que los llevó al súper, sino solo el valor
de la casata pagada en caja al final de la cadena.
2. Para llevarlo a per cápita se divide ese monto total por el número de habitantes.
3. Los distintos países exhiben distintos precios. El mismo dólar permite comprar más
helados en La Paz que en Santiago, y lo que interesa es el acceso a bienes y servicios,
no a billetes. El FMI define en forma arbitraria los precios de Estados Unidos como 1, y el
resto de las economías se escalan en proporción. El nivel de precios de Chile es de 0,59,
un 41% más barato que Estados Unidos. Somos el 61° país más caro del mundo, 2° de
Sudamérica tras Uruguay y 13° de Latinoamérica y Caribe.
4. Por múltiples razones, el PIB per cápita es un pobre indicador absoluto de bienestar
material. Son muchas, demasiadas, las dimensiones que omite. Sin embargo, es un proxy
útil para comparaciones transversales, porque en todas las economías las limitaciones
de esta métrica son las mismas (es peor para comparaciones longitudinales, porque
producto del avance tecnológico al PIB se le escapan cada vez más bienes que no se
facturan).
Pues bien, en dólares de 2011, Chile alcanzó en 2018 a US$ 22.874 por persona. Esta es la cifra
corregida por paridad de poder de compra. Es decir, ajustada por el hecho de que los precios no
son los mismos en todos lados: un dólar alcanza para más manzanas en un mercado de Nairobi
que en un supermercado de Oslo.

Figura 1: Ingreso per cápita en dólares corregido por paridad de poder de compra. Fuente: Banco Mundial y Angus
Maddison.

Si no se corrige por paridad de poder de compra, la cifra baja a US$ 15.923. Esto es, US$ 1.327
dólares por persona y mes. Desde luego, la inmensa mayoría de las personas obtiene cifras muy
inferiores a eso. ¿Por qué? En parte por nuestra indecorosa desigualdad, sobre la que nos
explayaremos más adelante, así como del grado de éxito en redistribución de parte del Estado.

Quienes reprochan nuestra senda al desarrollo ven la foto —llena de manchas y rayones, qué
duda cabe— y mencionamos ya la importancia de tomarse el tiempo de ver la película. Ven Lexus
por un lado y micros hacinadas por otro, y piensan: “esto está podrido”. Comparan departamentos
de 15.000 UF con viviendas sociales y concluyen que vamos camino al despeñadero. Contrastan
los relucientes parques de Vitacura con los tierrales de San Ramón y razonan que la nuestra es
una sociedad enferma.
Es natural. Sin embargo, alcanzar el desarrollo desde el paupérrimo punto de partida que
habitábamos hace no mucho toma décadas y nunca habíamos avanzado tan rápido como en el
periodo reciente. Son escalas de tiempo que no satisfacen a seres de vidas breves como
nosotros, pero no hay un amplio menú de alternativas mucho mejores al alcance de la mano. El
cerebro humano evolucionó para enfrentar desafíos inmediatos y funciona de las mil maravillas
para inyectar adrenalina ante la aparición de un leopardo, pero no está bien configurado para el
largo plazo. Nos enteramos de los tiempos de espera de FONASA y nos escandalizamos,
exigimos una solución inmediata, todo está mal. Incluso en salud pública, nunca había estado
menos mal que ahora.

Desde la conquista hasta los 80, Chile fue fundamentalmente pobre. Incluso durante el boom del
salitre, que benefició a pocos. Días antes del inicio del mundial del 62, un par de periodistas
italianos enviados a cubrir el torneo publicó en Il resto de Carlino una nota subtitulada “La infinita
tristeza de la capital chilena”:

… esta capital, que es el símbolo triste de uno de los países subdesarrollados del
mundo y afligido por todos los males posibles: desnutrición, prostitución,
analfabetismo, alcoholismo, miseria... Bajo estos aspectos Chile es terrible y
Santiago su más doliente expresión, tan doliente que pierde en ello sus
características de ciudad anónima.

No les faltaban razones. La desnutrición infantil era un problema tan serio que su resolución se
volvió objeto central de las políticas públicas. A muchos ni siquiera les alcanzaba para solventar
zapatos y los conventillos recibían a decenas de familias soportando un baño común.

A una velocidad inédita en nuestra historia ingresamos al club de los países de ingreso medio.
El flagelo de la desnutrición fue desplazado por el de la obesidad en un plazo insólito. Es un giro
impactante. Algunos pocos han conseguido avances incluso más rápidos (Corea del Sur, Japón,
Singapur), pero son casos muy excepcionales.

Angus Maddison, quien fue profesor emérito de la Universidad de Groningen, construyó series
de tiempo con perspectiva de milenio. Para el caso de Chile, los datos comienzan en 1820.
Tomemos como punto de partida el arribo de Diego de Almagro en 1536 y supongamos por un
momento que para periodos anteriores el ingreso per cápita es constante e igual al de 1820.
Posiblemente era incluso inferior, pero de todos modos sería imperceptible en el gráfico.
 Figura 2: PIB per cápita ajustado por inflación y por paridad de poder de compra, 1536-1820 (supuesto) y 1820-
2018. Fuente: Maddison Project, actualizado con cifras de crecimiento del FMI

“¿Qué fue lo que explotó los últimos 35 años?” se preguntaría cualquier observador externo.

Otra manera de ver el salto es a través del Índice de Desarrollo Humano (IDH), un indicador
elaborado por Naciones Unidas, que incluye no solo ingresos, sino también educación y salud.
En 2013 sobrepasamos a Argentina y nos convertimos en líderes de Latinoamérica y Caribe. El
gráfico siguiente muestra, además, en línea punteada, el número de los países que la ONU
cataloga como “IDH muy alto”.
Figura 3: Índice de Desarrollo Humano 1990-2018 para países de Sudamérica. Fuente: elaboración propia en base a
ONU

Imaginemos que el desarrollo es la cumbre de una montaña. Vivimos varios siglos moviéndonos
en las inmediaciones del campo base y recién hace 35 años iniciamos un carrerón que nos llevó,
como nunca antes, hasta el campo alto. Falta todavía un montón para la cumbre, eso es tan
indiscutible como urgente, pero nunca antes habíamos ascendido tan rápido ni llegado tan alto.

Puesto de otro modo, citando a un sabio tuitero, es como si, no obstante el reciente bicampeonato
en la Copa América y el indiscutido mejor ciclo de nuestra historia futbolística, solo lamentásemos
que, eliminados en octavos por Brasil en 2014, estuvimos lejos de ganar el Mundial. Es humano
llorar aquella derrota, pero errado desconocer el monumental progreso de ese ciclo.

Buena parte del descontento nace de expectativas que crecen aún más rápido que los ingresos.
Como sintetiza CADEM en uno de sus informes de noviembre de 2019:

La clase media chilena sentía que, con esfuerzo, siempre se podía. Que hoy los
chilenos tenían acceso a educación y salud, que la gente podía consumir más y
 acceder a más y mejores bienes y servicios, que se podía salir más de vacaciones
e incluso viajar al extranjero, nada de lo anterior es irreal. El problema fue que este
mensaje generó un aumento de expectativas desenfrenado, particularmente en
esta clase media.

El grado de bienestar está ligado íntimamente a la percepción. En ciertos planos, sentirte pobre
te convierte en pobre. Es una valoración dinámica, atada a las expectativas individuales y la
apreciación que uno tiene de sí mismo y de sus capacidades, que determinan lo que uno cree
que merece. La inflamación de expectativas se vincula mucho menos a nuestra historia que a la
constatación directa de quienes nos rodean. Por eso tan pocos valoran haber alcanzado el
liderato latinoamericano de IDH y fijan su vista en Canadá o Escandinavia. Sabemos cómo viven
los suecos, lo vemos en nuestros celulares, sabemos que aquí la inmensa mayoría vive peor que
ellos, pero que al menos en Las Condes y Lo Barnechea ya lo palpan. La modernidad lo permite.
“Me vale madre que siempre hayamos sido más pobres que Argentina y que los papeles se hayan
invertido. Eso es el pasado. Sé que hay compatriotas que viven como en Estocolmo y eso me
convierte en pobre”. Pintamos por años a Chile como un jaguar cuando aún somos solo un gatito.

Dada nuestra bien sabida desigualdad, amplios sectores repudian la métrica del PIB per cápita.
“Tú tienes dos panes, yo ninguno, el promedio es un pan para cada uno” repiten con demoledora
acidez. Si esta explosión de la torta económica solo hubiese beneficiado al pináculo social, en
efecto habría pocos motivos para celebrar. Por fortuna, no es así. La siguiente imagen muestra
los ingresos en UF para los diez deciles. Que se presenten en UF quiere decir que ya están
ajustados por inflación. ¿Y qué quiere decir “ajustados por inflación”? Imagine un país mágico en
el que los precios no cambian. El kilo de marraqueta vale los mismos $1.200 el día del desastre
de Rancagua, hoy y en el Tricentenario. Pues bien, los factores X al final de cada línea muestran
por cuánto crecieron los ingresos en ese país mágico (los ingresos nominales, por el contrario,
en pesos constantes y sonantes, crecieron entre 2,6 veces para el decil más rico y 3,9 veces
para el más pobre).

El INE publica estas cifras solo a partir de 2001, excluyendo los años de crecimiento más boyante
del periodo 1984-1997, y aún así los ingresos se multiplican desde un factor 2,3 para el caso de
los deciles más pobres, hasta un factor 1,6 para el más rico.
 Figura 4: Ingresos por deciles, en UF (i.e.: ya ajustados por inflación). Fuente: INE.

Aunque no se condice con lo que la mayoría siente, el hecho de la causa es que la reiterada
afirmación de que “la vida se encarece” no describe acertadamente los hechos. Hay inflación
moderada, sí, y los precios nominales, en efecto, no paran de subir. Hay consenso entre los
economistas de que eso es lo que se espera de toda economía sana y por eso los bancos
centrales de cada país suelen apuntar a metas en torno a un 2% de inflación anual. Lo que de
verdad importa para hablar de encarecimiento de vida, sin embargo, es si los salarios crecen
más o menos que la inflación, y ya vimos lo que aquí ha sucedido. Si los fríos datos no calzan
con sus percepciones y necesita palpar semejante afirmación, considere la tremenda
masificación de bienes y servicios suntuarios que hemos visto las últimas décadas. Si fuera cierto
que la vida se encarece, habría cada vez menos holgura en el presupuesto familiar para ellos,
porque los bienes y servicios básicos acapararían una tajada cada vez mayor. Y esto sin
considerar bonanzas tecnológicas globales: bienes y servicios que se han vuelto gratuitos o cuasi
gratuitos (conocimiento, fotografía, música, navegación GPS y un larguísimo etcétera), así como
la vertiginosa progresión de ciertas prestaciones tecnológicas que, si el IPC recogiera de modo
directo, apreciaríamos cuán abrumadoramente más baratas son que en el pasado reciente. Por
ejemplo, pesos chilenos por megabyte de memoria RAM o pesos chilenos por megabyte de
transmisión de datos, este último un bien altamente preciado por los manifestantes.

Debe considerarse, eso sí, que el mismo incremento porcentual se traduce en una cantidad muy
diferente de aumento en plata para cada decil. Un 10% adicional bruto para una persona que
gana $400.000 significa $40.000 adicionales, mientras que para alguien que gana $6.000.000
ese mismo 10% son $600.000 brutos adicionales o $390.000 líquidos. Así que aun cuando la
brecha porcentual se angoste, la brecha absoluta (en U.F.) es cada vez mayor. Para los estratos
bajos, los ingresos siguen dedicados casi en su totalidad a consumo básico, mientras que los
sectores más pudientes, cuyas necesidades básicas estaban satisfechas hace rato, cuentan con
cada vez mayor holgura para gastos suntuarios (por eso la luna de miel de los sectores
acomodados, una generación y media atrás, era en Viña del Mar y hoy es en el sudeste asiático).
Así, aun cuando la diferencia porcentual de ingresos disminuya (y eso es lo relevante para el
Índice de Gini, como veremos más adelante), el tipo de consumo que permiten estas holguras
pueden resultar chocantes.

Esto es relevante, porque Richard Layard ha mostrado que el ingreso relativo, o cuanto se tiene
en relación a los demás, puede influir incluso más en la satisfacción con la vida que los ingresos
absolutos. Añade Ricardo Capponi:

En los países en vías de desarrollo, en que, además de mejores medios de

comunicación, hay más personas que acceden a grandes riquezas en poco tiempo, esto
es, hay más nuevos ricos, los cuales tienden a una mayor ostentación, con lo cuales
provocan mayores sentimientos de humillación y exclusión en la población general.

Más larga que la serie de ingreso por deciles es la de salario mínimo, que comienza en
septiembre de 1987. En términos reales (es decir, ajustada por inflación) se ha multiplicado por
4,1, incluyendo el anuncio del presidente cuatro días después de la explosión. En términos
nominales, es el más alto de Sudamérica.
 Figura 5: Salario mínimo real en U.F. (el que importa) y nominal. Fuente (ver leyes respectivas en columna
“Normativa”)

Más aún, son cada vez menos quienes ganan el mínimo, porque los trabajadores encuentran
cada vez más oportunidades por mejores salarios.
Figura 6: Porcentaje de asalariados privados que reciben salarios en torno al mínimo. Publicado en La Tercera el 23
de octubre de 2019

Por supuesto, nadie podría negar que, aun multiplicado por 4,1 real, el ingreso mínimo siga
siendo insuficiente para llevar una vida digna, y es mucho el camino que aún queda por recorrer.
La mayor parte de los países desarrollados imponían salarios mínimos mayores que el nuestro
cuando merodeaban nuestros niveles de ingreso per cápita. En el caso de Estados Unidos,
Bélgica y Países Bajos era más del doble. Como es la tónica de este texto, el punto no es celebrar
una cumbre que aún no alcanzamos, sino dotar de perspectiva a la mirada.

Dicho lo anterior, estas tendencias han permitido un descenso francamente espectacular en los
niveles de pobreza. Permítame repetirlo y ahora con cursiva, porque no es una hazaña que se
vea todos los días: un descenso francamente espectacular en los niveles de pobreza.
 Figura 7: Porcentaje de la población bajo la línea de la pobreza de ingresos (unidimensional). Fuente: PNUD y
CASEN 2017

Es verdad que la vara arbitraria con la que definimos pobreza es poco exigente. Bien podríamos
hablar de cifras muy superiores por el solo acto arbitrario de elevarla. Además, la línea muestra
solo corte por ingresos y es obvio que el indicador de pobreza multidimensional, para el que no
existe una serie tan antigua, recogería mejor lo que nos interesa medir. Pero si elevásemos el
umbral unidimensional de ingresos o si contáramos con la serie multidimensional, de todos
modos veríamos una línea que se derrumba, solo que desplazada más arriba. El mensaje
fundamental sería el mismo: la pobreza, cualquiera sea la definición que se adopte, se ha
desplomado.

Muchos descartan estos números porque colisionan con su sentido común. Constatan bajas
pensiones o imposibilidad de comprar medicamentos y concluyen que son números emanados
de una burbuja teórica, desvinculados del mundo real. Es comprensible, pero no hay que olvidar
que si en 1990 se hablaba poco de pensiones era porque aún lidiábamos con gritos realmente
desesperados, con campamentos masivos y con los últimos bolsones de desnutrición infantil.

Desigualdad: a Diego de Almagro el panorama le parecería familiar

El flagelo de la desigualdad es posiblemente la consigna más reiterada en el estallido. La principal
razón por la que el portentoso aumento del ingreso de las últimas décadas no ha impedido el
descontento es que el chancho en Chile está muy, muy mal pelado. En una encuesta CADEM
de noviembre de 2019 emergió, con amplia distancia, como la principal causa del quiebre:

Figura 8: ¿Cuál cree usted que es la causa del estallido social? CADEM.

No toda desigualdad es mala. Si aspiráramos a igualdad absoluta, habría pocos incentivos para
descollar, para asumir riesgos, para crear. Lo que ocurre es que la nuestra es excesiva. Utilizando
como métrica el Índice de Gini de ingresos autónomos, de una lista de 164 países que publica el
Banco Mundial, Chile es el 26° más desigual. Esta lista excluye los países del Golfo y otros
petroleros, por lo que es probable que la posición absoluta esté en torno 30° o 35°. Salvo
Singapur, todos los que nos preceden son países africanos o latinoamericanos con serios déficits
de desarrollo, más bien pobres o derechamente asolados por la miseria. Con todo, nos hemos
ido alejando gradualmente de ese triste podio y hoy, de acuerdo a datos de CEPAL, estamos
bajo el promedio de Latinoamérica. En la lista que publicó Naciones Unidas en 2005 aparecíamos
10° de 127.

Esta llaga de nuestra sociedad no es nueva. Desde que en la expedición de Diego de Almagro
solo algunos montaban a caballo, que Chile ha sido desigual. La asimetría nace del modelo
colonial español. José Bengoa ha explicado que la hacienda dividió a la sociedad en clases y
formó un vínculo de subordinación. Mario Góngora añade que, con el paso de los siglos, los
terratenientes acumularon ingresos y afianzaron su poder. No era una necesidad histórica. El
modelo colonial británico de parceleros fue diferente y dio pie a sociedades más horizontales.

La imagen siguiente, publicada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) en el informe Desiguales de 2017, muestra el coeficiente de Gini desde 1850. ¿Y en qué
consiste el famoso Gini, que citamos ya por tercera vez? Es un indicador ideado por el estadístico
italiano Corrado Gini. Para él, un ardiente fascista, medir la desigualdad no era importante por
una particular sensibilidad por la pobreza, sino por el interés de mantener el balance entre ricos
y pobres. La definición matemática es un poco larga para este libro, pero lo importante es saber
esto:
- 0 indica que todos perciben exactamente lo mismo (perfecta igualdad)
- 1 indica que una persona se lleva todo y el resto nada (perfecta desigualdad)
- Las sociedades reales se mueven entre esos extremos.

En el gráfico de Desiguales, el eje vertical solo muestra el rango 0,4 - 0,65, por lo que las
fluctuaciones aparecen exageradas. Como se ve, siempre nos hemos movido en la “zona roja”
en torno a 0,55. A modo de referencia, los admirados países nórdicos ostentan hoy niveles en
cercanos a 0,28.

Figura 9: Índice de Gini de ingreso personal en Chile desde 1850. Fuente: Desiguales, PNUD

La magnitud de la disparidad se refleja con claridad en el espacio urbano. Aunque en todas las
ciudades desiguales hay “barrios de ricos”, en el caso de Santiago esto es groseramente
marcado.
Figura 10: Tipología de áreas verdes y grupos socioeconómicos (clasificación antigua) predominantes por manzana.
Fuente: OCUC. La clasificación socioeconómica es una medida compuesta de seis variables. Para una descripción
detallada, ver informe de la Asociación de investigadores de Mercado

No solo la desigualdad es alta. La percepción de desigualdad es aún peor. En encuestas

desarrolladas por Latinbarómetro no hay otra sociedad latinoamericana más severa en la
evaluación de su propia distribución. Solo el 5% considera que es “justa” o “muy justa”, aun
cuando medida por Gini es menos inequitativa que en Panamá, Paraguay, Brasil, Guatemala,
Honduras, Costa Rica, México, Venezuela y Colombia.
 Figura 11: Porcentaje de encuestados que describe la distribución de riqueza como “justa” o “muy justa”. Fuente:
Banco Mundial

La inclemencia en la percepción de desigualdad se ha agudizado con el tiempo. El PNUD

constata que el porcentaje de quienes marcan “muy de acuerdo” a la afirmación “las diferencias
de ingreso en el país son muy grandes” subió de 42% en 2000 a 52% en 2016, aun cuando en
ese lapso bajaron. El porcentaje de quienes anotan “muy de acuerdo” a la afirmación “la
desigualdad sigue existiendo porque beneficia a los ricos y poderosos” aumentó de 79% a 88%
en el mismo lapso.

La buena noticia es que, a partir de 1990, en el marco del “modelo” vigente (si acaso podemos
hablar de tal cosa) la desigualdad ha bajado. Un descenso modesto, pero no despreciable. La
imagen siguiente, elaborada a partir del mismo informe del PNUD, así lo constata para todas las
métricas que el texto aborda: Gini, índice de Palma y razón de quintiles.
 Figura 12: Evolución de la desigualdad 1990-2015 para Gini, índice de Palma y razón de quintiles. Fuente:
elaboración propia a partir de Desiguales, PNUD

El siguiente es un gráfico del índice de Gini e ingreso per cápita desde 1950, publicado (aunque
no elaborado) por Oscar Landerretche (PS) para distintos periodos presidenciales. Repite en
parte la información de la serie desde 1850 del PNUD, pero actualizada hasta el 2018, lo que
permite apreciar con mayor claridad la tendencia de 1990 en adelante.
 Figura 13: Índice de Gini e ingreso per cápita 1950-2018.

Ahora bien, estos indicadores son elaborados a partir de bases de datos levantadas con
encuestas, y este método no captura el extremo de la distribución. Es improbable que un
billonario aparezca milagrosamente en la muestra. Tampoco incluye utilidades no distribuidas.
Por ello, algunos desacreditan los indicadores de plano y optan por privilegiar sus percepciones
(y ya sabemos lo falibles que ellas son). Lo cierto es que este inconveniente, si bien efectivo, ha
existido siempre, y aquí interesa más la evolución a lo largo del tiempo que el valor absoluto. En
el marco de la reforma tributaria de 2014, el Banco Mundial calculó en 0,684 el Gini al incluir
tanto la información de la encuesta CASEN como la del Servicio de Impuestos Internos, y
considerando utilidades no distribuidas.

Hay, sin embargo, al menos dos indicadores en los que la desigualdad no ha cedido desde 1990:
tajada de los ingresos concentrada por el 0,1% más rico y por el 0,01% más rico. A diferencia de
los índices anteriores, estos son elaborados a partir de bases de datos del Servicio de Impuestos
Internos, que sí contienen las puntas de la distribución. A juicio de los académicos que han
tabulado estos números, las métricas del 0,1% y del 0,01% son relevantes porque la
concentración de riqueza encierra el riesgo de la captura del poder político, un fenómeno
respecto del cual existe evidencia en Estados Unidos. Para el 1% sí se aprecia un descenso no
despreciable desde 1990.
Figura 14: Porcentaje de la recaudación fiscal total que se llevan el 1%, 0,1% y 0,01% más rico. Fuente: Flores et al.

Aunque no es consuelo, estas cifras asoman menos problemáticas de lo que ocurre en otros
lugares. El Informe sobre la Desigualdad Global 2018 señala que “la participación del 1% de
mayores ingresos a escala global experimentó un crecimiento de 16% a 22% entre 1980 y 2000,
para luego reducirse moderadamente a 20%”. Esos números no son estrictamente comparables
a los de la figura 14.

Luego, ha sido muy comentado durante los caldeados meses que siguieron al 18 de octubre, el
hecho de que, a diferencia de otros miembros de la OCDE, la desigualdad en nuestra larga y
angosta faja de tierra baja muy poco después de impuestos y redistribuciones.
 Figura 15: Desigualdad de ingresos antes (rojo) y después (azul) de redistribución. Fuente: Our World in Data con
datos de OCDE

Más aún, la OCDE informa que incluso dentro de Latinoamérica, Chile es débil en este ámbito.
¿Por qué? La política fiscal no hace lo suficiente para reducir la desigualdad, lo que es a su vez
resultado de varios factores:
1. Las transferencias en efectivo (cash transfers) son de poca magnitud. El gasto social es
progresivo y está bien focalizado (de hecho, es capaz de doblar los ingresos autónomos
del primer decil), pero es de baja envergadura en comparación a los otros países ahí
listados. Nuestra carga tributaria total como porcentaje del PIB, descontando seguridad
social, está cinco puntos por debajo del promedio de la OCDE. Por ejemplo, solo el 19%
gana lo suficiente como para pagar impuesto a la renta. Es lo esperable para nuestro nivel
de ingresos —las cargas tributarias más altas son propias de países más prósperos—,
pero esos cinco puntos hacen la diferencia en indicadores como estos. Hay un pozo más
chico a repartir.

2. La política tributaria es regresiva o, al menos, no es lo suficientemente progresiva. El IVA

sumó 35,5% en 2018, mientras que otras economías descansan más en impuestos
directos. A esto se suma que, si bien los tramos superiores de impuesto a la renta son
altos (volverá al 40%), es poco lo que se paga debido a una constelación de exenciones,
franquicias, regímenes tributarios especiales, etcétera, que más son aprovechados entre
más arriba se encuentra el contribuyente en la escala de ingresos.

3. Nuestras políticas públicas distan de ser un modelo de gestión y ello obstaculiza una
fluida redistribución de recursos. La modernización del Estado es urgente. Al cierre de
2019, la Dirección de Presupuestos catalogaba el desempeño de 454 programas e
instituciones. Apenas un 2,4% calificó en la categoría “Bueno”, un 10,8% “Ajustes
menores” y un 10,4% “Suficiente”. Luego, un 4,4% fue evaluado como “Medio”. El 72%
restante se reparte así:

Desempeño Insuficiente 22,2%

Desempeño Bajo 1,8%

Mal Desempeño 2,6%

Resultados no Demostrados 4,2%

Reemplazo Íntegro o Finalización 3,7%

Rediseño Sustantivo 16,1%

Modificaciones en el Diseño y/o Procesos de Gestión Interna 18,3%

Tabla 1: Evaluación de Programas e Instituciones. Fuente: DIPRES.

Con todo lo urgente que es la modernización del Estado, no se debe perder de vista que parte
importante de la redistribución se efectúa a través de transferencias no monetarias. Al incluir
mecanismos de este tipo, tales como como gratuidad en la educación o programas de
alimentación, y excluyendo las utilidades no distribuidas, el Índice de Gini baja a 0,39. Por
supuesto, esta métrica ya no es comparable con el indicador estándar. Todos los países bajarían
sus índices en caso de realizar ejercicios similares y desconocemos la posición relativa en la que
quedaría Chile.

Figura 16: Evolución del Índice de Gini con y sin transferencias no monetarias, excluyendo utilidades no distribuidas.
Fuente: LyD

Como se ve, el cálculo que considera utilidades no distribuidas eleva sustancialmente el Gini,
mientras que aquel que considera transferencias no monetarias lo reduce de modo también
importante. La cifra final se encuentra en algún punto intermedio.

Zanjado que la desigualdad excesiva es un desafío mayor, hay que considerar que la distribución
de ingresos que hoy observamos no es una realidad inmutable, tallada en piedra. Hay un grado
importante de movilidad social, por lo que la narrativa de “los opresores de siempre y los villanos
de siempre” yerra. En la batería de indicadores que publica la OCDE solemos ocupar las últimas
posiciones (“cola de león”), pero en la métrica específica de movilidad social que tabula ese
organismo no solo no somos colistas, somos punteros.

El cuadro siguiente es una manera de constatar esta movilidad social. Muestra el porcentaje de
personas en el 25% más rico, cuyos padres pertenecen al 25% más rico (en el círculo amarillo)
y al más pobre (círculo verde). Nuestro país lidera la segunda categoría: es donde se observa el
porcentaje más alto de padres del 25% más pobre.
 Figura 17: % de personas en el 25% más rico, cuyos padres pertenecen al 25% más rico (círculo amarillo) y
más pobre (círculo verde). Fuente: OCDE.

Es importante aclarar que ese mismo informe incluye una advertencia relevante. Al ser Chile más
desigual que el resto, la riqueza en serio no se concentra en el 25% más rico, sino que más arriba
en la escala social, en el seno de un grupo más reducido de individuos. Chile es móvil entre los
primeros nueve deciles en buena medida porque saltar de uno a otro no requiere de enormes
cambios en los ingresos. El estrato de más arriba, sin embargo, exhibe un grado menor de
permeabilidad. En otras palabras, hay flujos dinámicos de C2 a C3 y cosas por el estilo, pero al
núcleo duro de arriba es más difícil penetrar.

Usando ingreso por deciles, el investigador Claudio Sapelli encuentra similares niveles de
movilidad. En el lapso de una década, la mayoría de quienes partieron en el decil superior
cayeron a otros inferiores, mientras que el 71% de quienes comenzaron en el primer decil
subieron a otros superiores. Sapelli constató tanto altos niveles de movilidad intrageneracional
como de movilidad intergeneracional. Por ejemplo, el 40% de las personas en el rango 55-64 han
completado la educación secundaria, comparado con el 85% de aquellos en el rango 25-34, una
tasa comparable a la de países desarrollados. En base a la evidencia, Sapelli afirma que Chile
es, si bien mucho más pobre, socialmente más móvil que Francia, Estados Unidos y Alemania.

Deuda: no en vano hemos visto catarsis

Parte importante de la percepción de acogotamiento financiero, quizás incluso la principal,

proviene de un manejo inadecuado de las deudas. De obviar esta variable posiblemente no
podríamos explicar que el grado de angustia sea mayor o, al menos, comparable al del país tanto
más pobre de hace algunas décadas.

Se conjugan aquí varios fenómenos en simultáneo. Por un lado, el ya citado crecimiento

explosivo de las expectativas de bienestar. La sociedad que recibió Aylwin no compartía las
mismas aspiraciones materiales que la generación que hoy marcha en las calles con iPhones en
sus bolsillos. Con demasiada frecuencia, el consumo ha dado paso al liso y llano consumismo.
Por otro lado, hay un acceso al crédito extremadamente expedito y agresivamente
comercializado. No en todas partes se reciben mensajes de texto de instituciones financieras
tentándote con un suculento monto preaprobado. Por último, tenemos una multiplicación inédita
de la matrícula de educación superior, que en buena medida se sostiene en el Crédito con Aval
del Estado (CAE), creado en 2005. La deuda responsable es un instrumento valioso y necesario,
pero asumir obligaciones más allá de la capacidad sustentable de responder a ellas es fuente de
inestabilidad y estrés.

De acuerdo con cifras del Fondo Monetario Internacional, la deuda doméstica equivale a un
45,4% del PIB, la más alta de los nueve países latinoamericanos para los que el organismo
publica datos.
 Figura 18: Deuda doméstica, préstamos y títulos de deuda como porcentaje del PIB de nueve países
latinoamericanos. Chile es la línea gruesa roja. Fuente FMI

A primera vista parece muy preocupante, aunque es importante apreciarlo con perspectiva. Al
observar el comportamiento de los 36 miembros de la OCDE se constata una tendencia
generalizada a mayores niveles de deuda aparejada a incrementos en la prosperidad, y que el
caso chileno, la misma línea roja situada ahora en otra escala, se ubica incluso bajo el promedio.
Figura 19: Deuda doméstica, préstamos y títulos de deuda como porcentaje del PIB de países de la OCDE. Chile es
la línea gruesa roja. Fuente FMI

Por lo general la deuda hipotecaria no constituye un problema. Son los créditos de consumo, de
tasas mucho más altas, los que suelen ocasionar inconvenientes. No es raro terminar pagando
dos veces el precio de una televisión a punta de intereses, y una vez que se llega a la insolvencia
resulta en extremo difícil escapar de ahí.

El subconjunto de la deuda en categoría morosa es la asociada de modo más directo a la

angustia. El informe del segundo trimestre de 2019 de Equifax y la Universidad San Sebastián
evidencia 4,58 millones personas con una o más cuotas impagas, de cualquier tipo de operación
crediticia. La tendencia es al alza.

Figura 20: Millones de deudores morosos. Fuente: Equifax, USS

El mismo informe indica una mora promedio de 65,2 UF ($1,83 millones) y la tendencia también
es creciente.
 Figura 21: Mora promedio, en UF. Fuente: Equifax, USS

Una encuesta CADEM de noviembre sondeó respecto de los principales acreedores de los
deudores. Dentro del rango de 18 a 34 años, el mismo que en ostensible mayoría se ha tomado
la calle, el principal motivo para endeudarse es, como era de esperar, la educación.
 Figura 22: Principales acreedores, por rango etario en % (una persona puede mantener deudas con más de uno).
Fuente: CADEM

930 mil estudiantes han financiado sus carreras con el CAE entre 2006 y 2018. Se cuentan ya
445 mil egresados, el 80% de los cuales proviene del 60% de hogares de menores ingresos.
Mirábamos estos números con satisfacción, como un bienvenido trampolín a tiempos mejores.
Notábamos también que las obligaciones eran razonables: los técnicos pagan una cuota
promedio de 0,71 UF y los profesionales, 2,59 UF. Y la tasa de interés es difícilmente superable:
en 2018, 172 mil usuarios pagaron con tasa de interés subsidiada de 2%, en virtud de una
reforma aprobada en 2012. De hecho, esta estructura crediticia fue uno de los engranajes claves
en la onda expansiva que permitió que la educación superior evolucionara de lujo de pocos a
costumbre de muchos.
 Figura 23: Acceso a la educación superior por quintiles, 1990-2015. Fuente: Desiguales, PNUD

Creíamos, en suma, que era un éxito. Hoy, no obstante, el esquema está altamente cuestionado.

Figura 24: Deudores del CAE. Imagen: CNN

¿Cuán agudo es el problema? La deuda promedio es de $5,5 millones, lo que en principio parece
mesurado. Sin embargo, hay 230 mil deudores con morosidad y de ellos 142 mil aún enfrentan
tasas de interés mayores al 2%, debido a que no han podido acceder a rebaja porque su cuota
no supera el 10% de sus ingresos, como exige la reforma de 2012. Condonar la totalidad de las
deudas del CAE, una de las demandas más sentidas, costaría del orden de US$ 9.500 millones.
Es una montaña de plata, que equivale a un 12,9% del presupuesto total de 2019 o un 67% del
Fondo de Estabilización Económica y Social, el gran tesoro fiscal, creado en 2007 con motivo del
súper ciclo del cobre.

Pensiones: ya quisiéramos cuadrar el círculo

La insuficiencia del monto de las pensiones ha sido, qué duda cabe, uno de los protagonistas del
estallido. Hay cierto grado de sorpresa en ello, considerando la apabullante mayoría de jóvenes
en la calle.

A septiembre de 2019, el promedio de la pensión pagada, incluyendo el aporte previsional

solidario, es de 8,36 UF o $235.000. En vista de nuestra consabida desigualdad salarial, la
mediana es sustancialmente más baja que la media: 5,41 UF o $152.000. Son, sin duda, montos
preocupantemente bajos, que dificultan una vida digna.

Y, sin embargo, la consultora australiana Mercer elaboró un índice de calidad de sistemas de

pensiones en el que el nuestro quedó allá arriba, encumbrado en el barrio de los países ricos,
cual polizonte colado en camarote de primera clase.
 Figura 25: Ranking de sistemas de pensiones. Fuente: Mercer

¿Cómo explicar el asombroso desacople entre tan deficitarias pensiones y tan halagüeña
evaluación? Desde luego, si uno pretendiera a partir de un indicador como este persuadir de las
bondades del sistema a una persona que se las bate con 152 lucas mensuales, la reacción sería
para el olvido. Lo interpretaría como una bofetada, una burla a sus carencias.

La madre del cordero de las bajas pensiones no es un mal sistema. Es la siguiente melcocha:
 - Salarios todavía bajos
- Esperanza de vida de país desarrollado
- Baja tasa de imposición
- Lagunas de cotización
- Edad de jubilación más bien baja en el caso de las mujeres
- Rentabilidades del capital mucho más bajas que antaño.

No se puede hacer magia al combinar esos factores. Las matemáticas no se prestan para
populismos.

Lo de los salarios ya lo hemos visto. Procedamos, entonces, con esperanza de vida. De la

medianía de la tabla pasamos al primer puesto del concierto sudamericano. Incluso superamos
a Estados Unidos (línea celeste), incluido en forma excepcional para enfatizar el punto: lo logrado
en esta materia es sencillamente formidable. Si un estadounidense en 1960 se hubiese enterado
de que un país periférico como Chile los superaría en esperanza de vida, se le habría
desencajado la mandíbula. Un golazo de clase mundial de políticas públicas, pero ahora nos
enfrentamos al tremendo desafío de financiar todos esos años extra de vida pasiva.

Figura 26: Esperanza de vida de países Sudamericanos y Estados Unidos. Fuente: Institute for Health Metrics and
Evaluation
Cuando se echó a correr el sistema de AFP en 1982, la esperanza de vida era 71,5 años, 9,2
años menos que los 80,7 que observamos hoy. Un aumento de 13% en una generación puede
no parecer un salto demasiado dramático, pero es porque esa no es la métrica correcta. Lo que
aquí importa es la cantidad de años adicionales de jubilación. Los hombres viven 49,9% más que
en 1981 después de los 65 años, y las mujeres viven 40,3% más.

Figura 27: Sobrevida a partir de los 65 años. Fuente: Políticas Públicas UC en base a CELADE

Veamos ahora las lagunas. Solo una de cada tres personas tiene una densidad de cotizaciones
previsionales mayor o igual al 75%. En 2018 los afiliados con interrupciones de más de 12 meses
sumaban 3,2 millones de personas del total de 10,3 millones. Dada la naturaleza del interés
compuesto —un fenómeno que pocos cotizantes dimensionan en su real magnitud—, la
intermitencia ejerce especial daño si se constata en los primeros años de la carrera laboral. La
mediana de $152.000 es bajísima, sí, pero en buena parte porque ahí se incluye una cantidad
importante de trabajadores informales que ha cotizado poco o nada a lo largo de su vida. Entre
quienes han cotizado de 35 a 40 años, el promedio de pensión en diciembre de 2019 fue de
$600.100 y la mediana, de $442.300. La metáfora de José Piñera de que el sistema previsional
es como un Mercedes Benz y que ni siquiera un Mercedes funciona si no le cargamos bencina
fue un feo desacierto comunicacional, pero contenía un germen de verdad.

Respecto a la tasa de cotización, que no ha cambiado desde el inicio del sistema, estamos muy
por debajo del 19% que promedian los países de la OCDE.
 Figura 28: Tasa de Cotización Obligatoria al Sistema de Pensiones. Fuente: Pensions at a glance, OCDE 2017
*Contempla la cotización para el Sistema de Invalidez y Sobrevivencia, SIS

Respecto a la edad, los 65 años para hombres está apenas por sobre la edad promedio de la
OCDE, de 64,3. Sin embargo, los 60 años de las mujeres está bastante por debajo del promedio
de 63,5 años. Este parámetro también se ha mantenido inalterado desde la puesta en marcha,
mientras que muchos países lo han incrementado, tales como Alemania, Dinamarca, España y
Noruega. Las personas de 22 años que ingresaron al mercado laboral en 2018 jubilarán a los 74
años en Dinamarca y a los 71 en Países Bajos.

Por último, la rentabilidad del capital. Por una compleja serie de factores estructurales cuya
explicación supera el alcance de este libro, no se puede esperar ya las pingües tasas de retorno
de “los locos años noventa” en forma sostenida en el tiempo.

Podemos pensar en cambiar el modelo, sí, pero antes de inscribirse en ese debate hay que saber
que el monto de las pensiones no es el fin de la historia. Rara vez se toma en cuenta una virtud
sumergida bajo toneladas de mala prensa. La colosal liquidez que trajo consigo el ahorro forzoso
de millones de trabajadores presiona a la baja las tasas de interés. En 2018 hubo un flujo neto
(ingresos-egresos) de $2,75 millones de millones, que por ley se debe invertir. Tasas más bajas
involucran ahorro de mucha, mucha plata para el ciudadano de a pie que pide un crédito.

La existencia de estos financistas de largo plazo con alta liquidez ha catalizado también el
financiamiento de infraestructura: carreteras, puertos, aeropuertos, energía, etcétera. Aunque
son iniciativas que a la señora Juanita le resuenan menos que su crédito personal, se trata no
solo de servicios de los que todos, señora Juanita inclusive, nos beneficiamos a diario, sino
también de grandes generadores de empleo y, en definitiva, el tipo de herramientas que inyectan
competitividad a nuestra economía. Lo prolongado del horizonte de inversiones de estos actores
reducen además la volatilidad del sistema financiero, lo que puede parecer del todo ajeno al
ciudadano, pero propicia un sistema crediticio robusto que permite, por ejemplo, que en 2018 se
vendiera un récord de 417 mil autos nuevos.

Muchos cobijan la idea de que el sistema de reparto de antaño sí funcionaba y que es allí a donde
debemos volver. Al respecto, tres comentarios. El primero, aclarar que se trata de una
idealización errada. Eran pocos quienes recibían buenas jubilaciones. La mayoría, dependientes
del Seguro Obrero, percibían pensiones de miseria. En 1957, un 33% ni siquiera participaba de
sistema previsional alguno. Segundo, las tasas de cotización superaban en su mayoría el 20%
(diferentes para cada caja previsional, ver listado). Si hiciéramos ese tremendo sacrificio mes a
mes, otro gallo cantaría a la hora de jubilarse. Tercero, de lejos el más importante, es que la
realidad demográfica de las siguientes décadas será tan monumentalmente diferente, que las
añoranzas voluntaristas simplemente no son opción. La imagen siguiente proyecta al 2100 el
porcentaje de hombres mayores de 65 y mujeres mayores de 60, respecto a hombres en el rango
de 20 a 64 y mujeres en el rango de 20 a 59 años. Esta tasa da una noción de la relación entre
personas que aportan a un hipotético sistema de reparto y aquellas que reciben. La relación será
¡más de nueve veces más alta en 2100 que en 1950!

Figura 29: Porcentaje de hombres mayores de 65 + mujeres mayores de 60, respecto a hombres de 20 a 64 +
mujeres de 20 a 59, 1950-2100. Fuente: CELADE - División de Población de la CEPAL

Cualquiera sea la realidad demográfica, es indiscutible que en años recientes el modelo de AFP
ha despertado un enorme rechazo ciudadano. Los pensionados menos favorecidos las apuntan
como las responsables de la escasez, y enfurece la danza de millones en utilidades reportada
cada trimestre.
La de las AFP es una industria de gran escala, que maneja una tajada significativa de los ingresos
de 10,9 millones de personas. Como es de esperar para cualquier industria de ese tamaño, las
utilidades se ubican en el orden de las centenas de miles de millones de pesos anuales. Suena
escandaloso, en especial para quien sobrevive con una pensión de 120 mil pesos mensuales.
Irrita también de sobremanera la noción de que “cuando los fondos suben ellos ganan, pero
cuando los fondos bajan ellos igual ganan”. Evoca a los casinos y “la casa siempre gana”.

El escándalo es del todo comprensible en el plano emocional, pero poco conducente al objetivo
último de apuntalar las pensiones. Las utilidades son normales para un negocio de este tipo,
como muestra la tabla siguiente del ROE (return on equity o rentabilidad financiera).

2015 2016 2017 2018 2019 (a sept)

9,8% 10,1% 7,7% 9,0% 7,8%
Tabla 2: ROE del sistema AFP desde 2015 a 2019

Dada la inmensa escala de afiliados, si las AFP repartieran el 100% de la utilidad, cada pensión
subiría del orden de $2.600 mensuales (la cifra exacta depende del periodo histórico
considerado).

Respecto a “la casa siempre gana”, pocos de los opositores feroces conocen el llamado encaje.
Las AFP están obligadas a invertir de su peculio el 1% del monto administrado (una montaña de
plata) en los mismos instrumentos en que están los fondos de los afiliados. Si con nuestros
ahorros se arriesgan comprando acciones en una impredecible productora paraguaya de mate,
están obligadas a arriesgarse con sus propios ahorros también. El objetivo es alinear los
incentivos para maximizar las rentabilidades. El encaje equivale a cerca del 67% del patrimonio
de las AFP mismas (la plata de los afiliados es eso, plata de los afiliados, no patrimonio de las
AFP). De hecho, el jugoso aumento de utilidades del tercer trimestre de 2019, una noticia que no
cayó nada de bien a la calle agitada, se explica fundamentalmente por el encaje, porque el
desempeño de los fondos fue superlativo en ese periodo. Bien pudo ser al revés. Así que no, no
es cierto que “la casa siempre gana”.

Esta sección puede sugerir que la invitación es al inmovilismo, a dejar intacto el modelo de AFP.
No es así. Es plausible pensar en varias reformas de alto calibre. Es posible, por ejemplo,
acentuar la redistribución de quienes gozan de más fondos a los que tienen menos, o intensificar
el aporte de las rentas generales del Estado. Podríamos decidir como sociedad que es lo
correcto, solo que no se puede perder de vista que es mover valor de un bolsillo a otro, no
creación de valor. Quizás se ahorrarían costos con un fondo soberano en lugar de siete AFP,
pero dicho fondo no podría hacer magia tampoco con los parámetros estructurales antes
descritos. La plata no aparece por generación espontánea. No vamos a descubrir soluciones
indoloras. Esto no se subsanará sin elevar la tasa de cotización y aumentar la edad de jubilación.
A modo complementario, es mucho lo que se puede avanzar en el plano del retiro gradual y el
teletrabajo para cierto perfil de adultos mayores.
Educación: cabeza de ratón, cola de león

El primer punto de la versión en inglés del famoso iceberg del neoliberalismo chileno es “La peor
educación de Sudamérica”. ¿Es correcto?

Veamos el indicador “Educación” del Índice de Desarrollo Humano de la ONU. Hasta 2010 medía
la tasa de alfabetización de adultos, con ponderación de dos tercios, y la tasa bruta de
matriculación primaria, secundaria y terciaria, con ponderación de un tercio. Desde 2010,
combina los años promedio de escolaridad de los adultos con los años esperados de
escolarización para los niños, cada uno con ponderación de 50%.

La imagen siguiente muestra el puntaje de los países sudamericanos. No solo no somos colistas,
somos vicecampeones regionales tras Argentina.

Figura 30: Variable educación del Índice de Desarrollo Humano. Fuente: Elaboración propia en base a ONU

La misma ONU publica otro índice de educación, pero ajustado por desigualdad. Pese a lo
inequitativa de nuestra sociedad, mantenemos el segundo lugar, escoltando a Argentina.

Ahora bien, el indicador anterior no considera calidad, sino solo cobertura. El principal
instrumento para comparaciones transversales de calidad es el Programme for International
Student Assessment (PISA), desarrollado por la OCDE. Esta prueba fue aplicada por última vez
en 2018 a 78 países e incluyó a diez latinoamericanos. Chile ocupó el primer puesto en Ciencia
y Lectura, y el segundo en Matemática.

Matemáticas Ciencia Lectura

Rank País Ptje Rank País Ptje Rank País Ptje

58 Uruguay 418 45 Chile 444 43 Chile 452

59 Chile 417 54 Uruguay 426 48 Uruguay 427

61 México 409 57 México 419 49 Costa Rica 426

63 Costa Rica 402 60 Costa Rica 416 53 México 420

64 Perú 400 62 Colombia 413 57 Brasil 413

69 Colombia 391 64 Perú 404 58 Colombia 412

70 Brasil 384 66 Brasil 404 63 Argentina 402

71 Argentina 379 65 Argentina 404 64 Perú 401

76 Panamá 353 76 Panamá 365 71 Panamá 377

78 R. 325 78 R. 336 76 R. 342

Dominicana Dominicana Dominicana

Tabla 3: Resultados de la prueba PISA 2018 en los países latinoamericanos. Fuente: OCDE

Si bien no podemos descartar que ninguna de las naciones excluidas lo hubiese hecho mejor, es
muy improbable. Argentina y Uruguay, los países con los cuales solemos pelear los primeros
puestos en indicadores sociales, sí son parte del listado. Además, al resto le sacamos cabeza de
ventaja importante en cobertura y años de escolaridad, como ya vimos, por lo que sería muy
sorprendente que obtuviesen un mejor resultado en calidad.

Con todo, no podemos perder de vista que cuando ampliamos la mirada y nos comparamos a
nivel mundial, la calidad de nuestra educación deja mucho, muchísimo que desear. Como se
aprecia en la columna izquierda de la tabla, nuestro ranking global es 49°/72 en Matemática,
44°/72 en Ciencia y 41°/72 en Lectura. Miramos a la legua a los singapures y finlandias de este
mundo. Es necesario compararse con Latinoamérica para comprender de dónde venimos, pero
es imprescindible compararse con la OCDE para proyectar hacia dónde vamos.

El nuestro es, además —era que no—, un ecosistema educativo muy desigual, con grandes
diferencias entre colegios privados (solo el 7,6% por la matrícula) y municipales. La anchura de
esta brecha exacerba el desencanto con el sistema y proyecta una evaluación ciudadana muy
severa sobre su desempeño.

Respecto a educación superior, ya vimos la verdadera erupción de cobertura, en especial en los

quintiles más pobres. En lo referido estrictamente a alcance, lo que hemos conseguido es
sencillamente espectacular (en buena medida vía deudas, como ya vimos en la sección
respectiva).

Hablar de calidad en educación superior es más difícil. Tal como en la PISA, la distancia con las
grandes ligas es kilométrica. En el Academic Ranking of World Universities 2019 o Ranking de
Shanghai, solo cinco casas de estudio figuran entre las mil mejores. La Universidad de Chile en
el rango 401-500, la Universidad Católica entre los puestos 501 a 600, la Andrés Bello y la
Universidad de Concepción en la zona 801 a 900, y la Universidad Técnica Federico Santa María
en el último tramo, de 901 a 1000. Hay varios otros rankings dando vueltas con resultados
diferentes, pero sin cambiar the big picture: envidiamos al primer mundo desde una lejana
retaguardia.

Ahora, más importante que la posición relativa de nuestros mejores representantes es el

desempeño global del sistema. No hay buenos indicadores para ello. El Consejo Nacional de
Educación publica una serie de indicadores (número de bibliotecas y laboratorios por sede,
número de docentes, etcétera) que no son de gran ayuda.

Lo que sí sabemos es que la educación superior como un todo sigue ofreciendo un premio salarial
importante. La siguiente imagen muestra, en pesos de noviembre de 2015, los salarios por años
de escolaridad. Educación media corresponde en la mayoría de los casos a 12 años.
 Figura 31: Salario por años de escolaridad, en $ de noviembre de 2015. Fuente: CASEN

Salud y medicamentos: el drama es que siempre puede ser mejor

¡Ah, el sistema de salud! Es difícil encontrar un área de las políticas públicas más desafiante.
Dado que literalmente nuestra vida depende de esto, y que siempre se podría mejorar con más
recursos, es difícil encontrar un solo sistema del mundo que satisfaga a sus usuarios. Desde
Italia a Estados Unidos campea el descontento. Es comprensible. No hay nada más importante
en nuestra existencia, y para quienes su vida corre peligro es casi imposible hacer paz con el
hecho de que la medicina ofrece soluciones fuera de su bolsillo, pero dentro del alcance de otros.

La desigualdad en el acceso a la salud es particularmente molesta. En un sondeo elaborado por

el PNUD se alza como la situación que genera mayor molestia de entre las sugeridas, y aumenta
el porcentaje de encuestados en desacuerdo con que quienes pueden pagar más tengan acceso
a mejor salud y educación.
 Figura 32: Situaciones que más molestan. Fuente: PNUD

Figura 33: Situaciones que más molestan. Fuente: PNUD

En el entendido de que ningún indicador aplacará la decepción (o incluso ira) de quien vio a un
ser querido morir en una lista de espera, veamos algunos indicadores con cabeza fría.

Volvamos al Índice de Desarrollo Humano de la ONU. En el caso del componente salud, los
autores no se complicaron la vida: es simplemente la esperanza de vida al nacer. La idea
subyacente es que, si bien no podemos pretender medir la realidad sanitaria de una sociedad en
su inmensa complejidad, la esperanza de vida es una suerte de resultado final, una raya para la
suma que refleja razonablemente el desempeño global. En esta métrica, ya vimos nuestra
arremetida salvaje para trepar al primer lugar de Sudamérica. A nivel latinoamericano solo la
sorprendente Cuba nos supera.
Esto lo logramos con un gasto en salud relativamente bajo en comparación a naciones
avanzadas, tal como muestra el gráfico siguiente. A esto se refería el ministro Mañalich cuando,
en una frase extremadamente desafortunada en forma y momento, afirmó que “nuestro sistema
de salud es uno de los mejores y más eficientes del planeta”.

Figura 34: Expectativa de vida versus gasto en salud, ajustado por inflación, en PPA. Fuente: Banco Mundial,
Naciones Unidas

Es así que en 2017 detentábamos el octavo sistema de salud general más eficiente del planeta
de acuerdo al índice que elabora Bloomberg, el octavo gasto público en salud más eficiente de
acuerdo al BID y uno de los mejores 50 países con mejor acceso a la salud de acuerdo al
Healthcare Access and Quality Index publicado por The Lancet. En América, solo Canadá logra
mejores indicadores.

Estas posiciones de avanzada se deben en gran medida a la disminución de la mortalidad infantil.

La imagen siguiente debiera ser elocuente para los miembros más jóvenes de las marchas, que
no conocieron ese Chile realmente pobre de toda la vida y que dan por descontado logros que
una generación atrás calificaban en la categoría de los sueños.
 Figura 35: Desnutrición infantil (rojo, 64% = 100), mortalidad infantil por mil nacidos vivos (morado, 180 por mil =
100) e ingreso per cápita PPA (azul). Fuente: Fernando Mönckeberg B.

Tendencias que debiesen alegrar el alma, pero que poco consuelan a las 26 mil personas que
fallecieron en lista de espera durante 2018, mil de las cuales pertenecían a la lista de espera
AUGE. En enero de 2019 el ministro de Salud celebraba haber reducido la lista de espera de 285
mil a 214 mil personas. “Recordemos que inicialmente habían pacientes que tenían incluso hasta
siete años esperando” y añadió que la meta será “decir que en Chile, en un periodo muy cercano,
no van a haber personas que tengan que esperar más de dos años por una cirugía”. Dos años
de meta. Tal cual. Así de difícil es el desafío de la salud.

Luego está el desafío de bajar el precio de los medicamentos. Acá es importante trazar una
distinción importante: es verdad que los precios de no genéricos son muy elevados, en ciertos
casos incluso tres o cuatro veces lo que se observa en otros países, pero los medicamentos
genéricos se consiguen a muy buenos precios. De hecho, de los más bajos de Latinoamérica.
Figura 36: Precios de medicamentos en algunos países de Latinoamérica. Publicado en La Tercera el 23 de octubre
de 2019. OTC = Over the Counter, que da cuenta de cerca del 10% de las ventas de las farmacias

Ahora bien, es común que las farmacias no cuenten con genéricos. Parte del desafío es velar
por integridad de stock.

Respecto a los no genéricos, hay importantes fallas de mercado. A las bulladas colusiones de
hace algunos años se añaden otras menos conocidas. El reciente informe de la Fiscalía Nacional
Económica puntualiza que, para los 27 laboratorios con los que se cuenta con datos detallados,
para al menos un 72% de los medicamentos clínicos existió solo un competidor desde el punto
de vista del paciente. En relación con la entrada de laboratorios al mercado, el informe destaca
que hay barreras regulatorias y espacios de mejora en los procesos del regulador, lo que podría
estar impactando la cantidad de actores. Añade que la organización, producción y difusión de
información opera como barrera a la entrada. En consecuencia, las tres grandes cadenas de
farmacias, que concentran un 80% del mercado, pagan en promedio un 70% más que el sector
público y un 60% más que compradores institucionales privados (clínicas, principalmente). Con
un lenguaje algo inusual para este tipo informes, la FNE añade que estas diferencias “son hechos
sumamente sorprendentes”.

Figura 37: Diferencia de precio entre canales. Sector público = 1. Fuente: FNE

A esto se suma que, de acuerdo con la encuesta realizada por la FNE a consumidores, un 96%
compra el medicamento que el médico recetó. Un porcentaje muy relevante no cambiarían el
medicamento prescrito por uno más barato aun cuando se les asegure que es igual de efectivo,
porque confían más en lo recomendado por el médico. Los laboratorios saben que son los
médicos quienes toman el grueso de las decisiones y realizan esfuerzos comerciales importantes
por fidelizarlos.

La FNE constata un aumento del margen de las farmacias, aunque sin afirmar de modo tajante
que se debe a las causas anteriores. Señala que “si bien lo anterior podría ser el reflejo de un
aumento constante en los gastos administrativos y operacionales, también podría sugerir una
reducción en la intensidad competitiva en el segmento de grandes cadenas”.
 Figura 38: Evolución del margen en el sector farmacéutico minorista. Fuente: FNE

Luego, el sistema de salud privado presenta su propio nutrido set de vicios, tales como la
integración vertical entre ISAPRES y clínicas. No se abordarán porque, mientras las ISAPRES
cuentan con 3,41 millones de afiliados, FONASA cuenta con 14,24 y esta distribución se asocia
estrechamente con los ingresos. Los usuarios del sistema privado pueden acumular su propia
letanía de quejas, pero son menos acuciantes que los de sus pares del sistema público y ofrecen
menor poder explicativo para lo que ocurrió el 18 de octubre.

2.2. Dimensión perceptual

Los abusos: “el pico en el ojo”

Colusiones

Los redactores del semanario The Economist no ocultaron su perplejidad ante el baño de sangre
y fuego que envolvió a Chile. “Estos eventos han sacudido al que era el país más estable y
exitoso de Latinoamérica”. The Economist, por supuesto, no es un medio neutral. Fiel a su línea
editorial, subtituló la nota en los siguientes términos: El “modelo chileno” necesita ser reparado,
no caducado”.

O, en palabras de Patricio Navia:

Muchos equívocamente pretenden usar el descontento como evidencia del

fracaso del modelo social de mercado que ha predominado en el país desde el
retorno de la democracia. No faltan los que ya fueron a sepultar el modelo o,
presos de infantilismo revolucionario, hablan de superar el modelo capitalista.
Pero una lectura más responsable —y basada en la evidencia— sugiere más bien
 que los chilenos reclaman porque quieren que el modelo funcione mejor y en una
cancha pareja para todos.

No hay reflejo más claro de estas palabras que la seguidilla de casos de colusión. En los últimos
años han reemergido a menudo en la prensa, martillando en la cabeza una y otra vez, la
sensación de abusos de los poderosos. A diferencia de delitos de cuello y corbata más
focalizados, las colusiones afectan a millones. Algunos, como el del confort, a todos. El perjuicio
financiero para ciudadanos particulares suele ser modesto, pero el impacto simbólico casi nunca
lo es.

La tabla siguiente muestra el listado de casos investigados por la justicia durante la última
década.

Año Involucrados Acusación Sentencia / estado

2008 Falabella y París Presionaron a proveedores para que Corte Suprema

no participaran en una feria donde se
venderían TV plasma. Multa de US$8 millones.

2008 74 médicos de Acuerdos para fijar precios de Corte Suprema confirmó

Punta Arenas prestaciones médicas. sentencia del TDLC.

2009 Asociación Asignación de cuotas de mercado y Corte Suprema ratificó

Gremial de exclusión de otras empresas del multa de US$ 48 mil.
Buses Interbus rubro.

2012 Ahumada, Cruz Fijación ilegal de precios entre 2007 Corte Suprema
Verde y y 2008.
Salcobrand Multa por cerca de US$20
millones.

2012 Grupo de radios, Coordinación para eliminar la Corte Suprema

incluyendo competencia en concursos públicos
Corporación, convocados por la SUBTEL, con el Multa por cerca de US$0,5
Valparaíso y objeto de adjudicarse concesiones millones.
Biobío radiales.

2013 Whirpool Esquema internacional de colusión Corte Suprema ratificó

en fabricación de refrigeradores entre decisión del TDLC. Multa
2004 y 2008. por US$10 millones.

2014 Pullman Bus, Colusión para repartir frecuencias y Corte Suprema

Atevil Mecánica, alzar tarifas.
Alejandro Poco más de US$1 millón
Cabello a dos empresas. Tercera
 se eximió por delación
compensada.

2014 Pullman Bus y Alza concertada en pasajes TDLC aplicó multa de US

Bahía azul Santiago-Cartagena. $74 mil.

2015 Enex, ACh, Asignación de la provisión de asfalto TDLC aplicó multas por
QLa, Dynal en obras entre 2011 y 2012. Una cerca de US$3 millones.
Industrial S.A. cuarta empresa. Enex se acogió a delación
compensada.

2015 Agrosuper, Colusión en el precio de la venta de Corte Suprema confirmó

APA, Ariztía y pollos por al menos diez años. sentencia por colusión del
Don Pollo TDLC. US$58 millones.

2015 Tres empresas Colusión para establecer alza de Corte Suprema, US$138
de buses precios en la ruta Copiapó-Caldera. mil.

2015 Seis empresas Colusión en el transporte marítimo de FNE presentó acusación

navieras automóviles. ante el TDLC.

2016 25 médicos Colusión para fijar el precio de Corte Suprema ratificó la

ginecológicos consultas y procedimientos decisión del TDLC. Multa
de Ñuble quirúrgicos desde 2012 a 2014 de US$63 mil.

2016 CMPC y Alteración del precio de los pañales FNE cerró investigación
Kimberly Clark entre 2002 y 2009. por prescripción, aunque
pudo comprobar
contactos.

2017 CMPC y SCA Colusión en la asignación de cuotas TDLC aplicó multas por
(Chile) en el mercado de venta de papel US$18 millones. Se eximió
higiénico y fijar precios desde 2000 al a CMPC por delación
2011. compensada.

En una salida atípica,

CMPC pagó US$ 150
millones o $7.000 por cada
persona mayor de 18
años, equivalente al 78%
de la utilidad obtenida en
los años en que se coludió.

2018 Laboratorios Colusión para participar en TDLC aplicó multas por

Fresenius Kabi licitaciones convocadas por la US$27 millones. Biosano
 Chile, Central de Abastecimiento del se acogió a delación
Sanderson y Sistema Nacional del Servicio de compensada.
Biosano Salud entre 1999 y 2013.

2018 Faasa Chile Colusión para restringir la FNE presentó denuncia

Servicios competencia en el combate y
Aéreos y extinción de incendios forestales
Martínez Ridao entre 2009 y 2015, afectando los
Chile precios del mercado de aviones
cisterna.

2018 111 médicos Colusión para fijar precios de FNE presentó denuncia
cirujanos de la atenciones médicas y procedimientos
Región de quirúrgicos.
Valparaíso

2018 11 empresas de Colusión entre 2003 y 2017 para FNE presentó un

transporte limitar la cantidad de buses y taxi- requerimiento al TDLC.
público en buses.
Temuco y Padre
Las Casas

2019 Cencosud, SMU Colusión para fijar precios de venta TDLC aplicó multa de
y Walmart de pollos entre 2018 y 2011. US$12,4 millones.

2019 Biomar, Acuerdos para fijar precios de FNE presentó denuncia

Skretting, alimento para salmones desde 2003,
Salmofood (hoy hasta 2015.
Vitapro) y Ewos
(hoy Cargill)
Tabla 4: Casos de colusión de 2008 en adelante. Conversión de dólar a $720

Es de suponer que, en parte, esta cascada de casos saltó a la palestra porque desde hace poco
contamos con una institucionalidad robusta. El Tribunal de Defensa de la Libre Competencia
comenzó a operar en 2004 y la investigación de carteles le toma un promedio de 1.006 días (2,7)
años a la FNE. No hace mucho que pesquisamos estas conductas, que solían pasar inadvertidas.
Hasta hace poco no existía delación compensada y no había medidas intrusivas para la FNE.
Casi todos los casos recientes fueron descubiertos con alguna de estas herramientas. No se
puede afirmar a ciencia cierta, no hay contrafactual, pero hay buenas razones para suponer que
esto está detrás del “de golpe y porrazo” del que fuimos testigos. Si tal fuera el caso, como
sociedad estamos pagando el precio de revelar de forma más o menos repentina el polvo
acumulado por décadas bajo de la alfombra, y de concentrar el caudal de ira en un periodo
acotado como consecuencia del efecto repetición. No se pretende insinuar que la tasa de
colusiones aquí sea baja o no muy grave. Es grave. Solo evidenciar que un destape más bien
concentrado.
Es por lo demás llamativo que muchos siguen clamando por penas de cárcel para colusión en
circunstancias de que tal medida ya se aprobó en 2016. Lo que ocurre es que toma años que los
casos se detecten, se investiguen y se emita una sentencia condenatoria a firme.

Percepción de lenidad en las sanciones a delitos de cuello y corbata

A lo largo de años, Empresas Penta recurrió a facturas y boletas de honorarios “ideológicamente

falsas”. Es decir, emitidas materialmente de acuerdo con la ley, pero de justificación fraudulenta.
Entre los objetivos estaba financiar campañas electorales de varios políticos, la mayoría de la
UDI.

Además, entre 2009 y 2010 se traspasaron recursos desde el Banco Penta a Penta Corredores
de Bolsa por supuestos servicios no prestados. El SII denunció que como consecuencia de estas
operaciones el conglomerado rebajó de forma indebida la renta líquida imponible de su Impuesto
de Primera Categoría por $2.058 millones.

Jovino Novoa, uno de los involucrados, fue condenado por delitos tributarios a tres años de pena
remitida. Es decir, con la posibilidad de cumplir su pena en libertad, mediante una discreta
observación y asistencia de Gendarmería. Junto con ello, se le aplicó una multa de 5 UTA o
$2,95 millones. Hasta ahí, la respuesta parecía razonablemente proporcional. Al menos, las
redes sociales no estallaron en llamaradas de furia una vez emitida la sentencia.

A esto se suma que durante la investigación se pagaron cerca de $10 mil millones por parte de
Empresas Penta y sociedades familiares, además de Délano y Lavín como personas naturales.
Esto incluye impuestos adeudados, intereses y reajustes.

El problema vino después.

Carlos Délano y Carlos Lavín, los controladores de Penta, fueron condenados en junio de 2018
por delitos tributarios. Se les exigió restituir el total del perjuicio fiscal, calculado en $1.714
millones entre ambos (aparte de los $10 mil millones ya sufragados), cuatro años de presidio con
el beneficio de libertad vigilada intensiva y, este es el capítulo indigesto, clases de ética en la
Universidad Adolfo Ibáñez. Lo de las clases fue una aplicación más del régimen habitual de penas
sustitutivas de nuestro sistema penal, pero para el ciudadano de a pie, una bofetada en la cara.
La restitución de lo defraudado, los cuatro años de libertad vigilada y los $30 millones adicionales
que debieron desembolsar por esas clases pasaron al olvido. Tampoco moderó la ira los 45 días
de presidio y los otros 45 días de prisión domiciliaria, ni que no podrán ejercer como directores
de una sociedad anónima, ni que nunca más podrán votar.

Pocos se enteraron de las otras sanciones. La imagen de dos poderosos empresarios, miembros
del club de “los dueños de Chile”, ingresando a un aula en una universidad de élite de la
precordillera santiaguina no podía sino ser interpretada como un arreglo tras bambalinas. “Se
ríen de nosotros” se dibujaba en la conciencia de miles. Tampoco ayudó que, en noviembre de
2019, cuando la Estación Baquedano estaba ya transformada en una cantera para extraer
proyectiles anticarabineros, Laurence Golborne obtuviera la salida alternativa de este mismo
caso, tras el pago de $11,4 millones.

Ahora bien, y aquí la discusión se vuelve impopularmente técnica, aunque no se discute la

culpabilidad, no es un caso de burda lenidad como la mayoría cree. Un 42% de la población
penal está sujeta a penas sustitutivas, como la libertad vigilada intensiva, que establece la
obligación de someterse a programas de resocialización. En el caso Penta, esto se materializó
bajo la forma de clases de ética. La medida se ve ridícula y amplificada por los medios intensifica
el rencor hacia la élite empresarial, pero medidas de ese tipo son estándar dentro de nuestro
sistema penal.

Es posible pensar en una reforma al régimen de penas sustitutivas que dé cuenta de ese déficit
de legitimación de la sanción penal, pero no es tan fácil como suena. Las penas sustitutivas no
solo son razonables sino absolutamente imprescindibles. El reo primerizo que comete un delito
de gravedad mediana a baja representa una proporción elevadísima de la población penal. Si
ellos padecieran pena efectiva, el sistema colapsa. Además, ese reo tiene mejores
probabilidades de no reincidir si no se lo encarcela. Tratándose de reos jóvenes, esa
consideración es de extrema importancia.

Una reforma razonable pasa por incrementar de manera muy sustancial las multas y por redefinir
las condiciones de acceso a dichas penas sustitutivas, incorporando consideraciones basadas
en la necesidad preventiva de la pena en ciertos casos. Dicho eso, la libertad vigilada intensiva
en el caso Penta fue una condición de la negociación del procedimiento abreviado. Sin la misma,
Délano y Lavín no habrían aceptado. El sistema no se puede entender en base a casos aislados.
Hay que partir por entender el marco general, para luego discernir por qué resulta disfuncional
tratándose de delitos de cuello blanco de alta connotación pública.

Esta aclaración no tiene por objetivo licuar la culpabilidad de Délano y Lavín. Son culpables y es
justo que el peso de la ley haya caído sobre ellos. Lo que ocurre es que ni el peso de la ley fueron
solo clases de ética en aulas precordilleranas ni es evidente que haya que modificar nuestro
criterio general de penas sustitutivas por este caso.

En 2015, mientras la madeja del caso Penta se desenredaba, The Clinic reveló desviación de
fondos de la Ley Reservada del Cobre, perpetrado por miembros de las Fuerzas Armadas. Se
empleaban boletas y facturas falsas, no reconocidas por el Servicio de Impuestos Internos, a
través de la compra de material bélico inexistente. Si bien la indagatoria judicial aún está en
curso, el monto del desfalco supera los $6.100 millones. La sentencia posiblemente será
condenatoria, pero aún no se dicta. A ojos de los menos informados o de quienes necesitan de
la narrativa de villanos y oprimidos, queda en el aire la sensación de impunidad.

Por desgracia, los destapes no acaban ahí. En marzo de 2016 el general director de Carabineros,
Bruno Villalobos, reconoció la existencia de un “importante fraude fiscal”. ¿Qué ocurrió?
El tejemaneje comenzaba con los fondos de remuneraciones. Se depositaba en la cuenta
personal de algún involucrado, quien luego entregaba el dinero en efectivo a sus cómplices,
reteniendo el 10%. Para cubrir el déficit se efectuaba una transferencia desde la cuenta de
desahucios hacia la cuenta de remuneraciones. El tercer paso era depositar asignaciones en
exceso a funcionarios que ignoraban del fraude. A continuación, se les informaba que debían
depositar en una cuenta privada haciéndoles creer que esta era una cuenta institucional.

A la fecha, 132 personas han sido formalizadas, 59 de ellos, civiles. Entre los uniformados figuran
altos mandos como el ex general director de Eduardo Gordon. El llamado Pacogate suma
$28.300 millones, el mayor caso de corrupción desde la reforma al sistema procesal penal de
2000.

“¿O sea que Carabineros, los centinelas del imperio de la ley, se dedicaban a corromperla?” se
escuchaba con cólera. Una tragedia para nuestra sociedad. Si hay una organización que requiere
con desesperación de legitimación ciudadana esa es Carabineros, la verdadera primera línea
institucional. Hay más de 58 mil carabineros y 60 o algo más, apenas un milésimo del plantel,
podrían haber sucumbido al arreglín (a espera de la sentencia definitiva), pero en las barricadas
no suelen desgastarse en esas distinciones. A ojos de muchos, la organización como un todo
quedó cubierta por un manto de duda... o franca condena. A ese cabo honesto que da la cara en
Plaza Italia/De la Dignidad, que nada tuvo que ver con las maniobras y que se enfureció como el
que más al enterarse, le toca en suerte soportar que le escupan a diario el escándalo en el rostro.
La vida a veces es injusta.

Ya quisiéramos que estos tres fuesen los únicos episodios. Por desgracia, no lo son. Se los ha
tratado con mayor detalle solo por ser los más frescos en la memoria colectiva y los que más
repiten en las consignas callejeras. En el desfile precedente destacan el caso Caval, que al
involucrar al hijo y nuera de la expresidenta Bachelet manchó a toda la clase política con su bola
de barro. Lo mismo, las influencias de CORPESCA en la ley de pesca, que acabó con el senador
UDI Jaime Orpis desaforado y con arresto domiciliario por fraude tributario, fraude al fisco y
cohecho. El también senador UDI Pablo Longueira fue sobreseído de presuntos pagos de parte
de SQM durante la discusión del proyecto de ley del royalty minero, pero ¿cuántos siguieron el
proceso judicial hasta el final y se enteraron del fallo? Imputado es para el grueso de la opinión
pública sinónimo de juzgado.

Otro tanto son los “falsos exonerados”. En 2013, la Contraloría informó de al menos 3 mil casos
de beneficiarios fraudulentos, quienes entre 2005 y 2012 cobraron indebidamente al Instituto de
Previsión Social más de $29 mil millones, amparados por las leyes que compensan a quienes
fueron exonerados en dictadura por consideraciones políticas.

La lista podría extenderse. Con todo, la corrupción no es un fenómeno nuevo. ¿O acaso olvidó
ya la ciudadanía el MOP-GATE, que hizo trastabillar el gobierno de Lagos, o el bullado escándalo
de Chiledeportes? No es claro por qué los casos recientes han hecho ebullir la sangre con tanta
más fiereza. Quizás en parte por la caja de resonancia en que se han erigido las redes sociales,
y en parte por una sociedad más educada y, por lo tanto, más crítica.
Sea como sea, la gente está molesta. Eso no hace falta que te lo recordemos.

En lo referido al uso de información privilegiada, la situación no es muy distinta. Desde 2010,

veinte casos han sido sancionados por la Comisión para el Mercado Financiero, pero ninguno ha
terminado en cárcel. En el caso más reciente, el de Gabriel Ruiz Tagle, cuya sentencia se dictó
en pleno estallido social, la multa ni siquiera alcanzó la ganancia obtenida en la operación.

SANCIÓN CMF
FECHA DE SANCIÓN PERSONAS SANCIONADAS
(EN UF)
José Francisco Montaner y
13 de julio de 2010 500
Roberto Guzmán Lyon
11 de abril de 2011 Felipe Lyon Ramírez 100

9 de marzo de 2012 Mario Pérez López 400

9 de marzo de 2012 Rolando Hamisch Salazar 700

9 de marzo de 2012 Marta Bahamondes Arriagada 300

9 de marzo de 2012 Lorena Concha Saavedra 500

9 de marzo de 2012 Manuel de la Prida Bravo 250

9 de marzo de 2012 Jaime Ripoll Monsalve 300

9 de marzo de 2012 Juan Carlos Leiva 250

9 de marzo de 2012 Julián Moreno de Pablo 20.000

9 de marzo de 2012 María Isabel Farah 20.000

9 de marzo de 2012 Pablo Fuenzalida May 7.500

9 de marzo de 2012 Nicolás Ramírez Cardoen 13.000

10 de septiembre de 2012 Santiago Grage Díaz 1.000

26 de noviembre de 2015 Juan Bilbao Hormaeche 90.000

1 de julio de 2016 Cristóbal Tienken Fernández 400

8 de noviembre de 2019 Gabriel Ruiz-Tagle 7.500

Tabla 5: Sanciones por información privilegiada. Fuente, La Tercera, con información de la CMF

Percepción de abusos de políticos

En el ranking de percepción de corrupción que elabora Transparencia Internacional desde 1995,

Chile se alza 27° de 180 países. Solo Uruguay logra una mejor posición dentro del concierto
sudamericano. No es, sin embargo, la apreciación que se respira por estos días.
Para casi cualquiera, ser informado que de una deuda de treinta años habrá que pagar solo tres
es una buena noticia. No si eres presidente de Chile, billonario y tus negocios son señalados con
saña por tus opositores.

Es exactamente lo que le ocurrió a Sebastián Piñera con su casa en Caburgua. Fue un problema
de secretaría. El mandatario la adquirió en 1989 sin certificado de recepción final. En
consecuencia, no existía avalúo fiscal que permitiera al Servicio de Impuestos Internos calcular
el monto a pagar. El caso fue denunciado, pero la ley establece que el límite para la retroactividad
en el pago de contribuciones es de 3 años, por lo que Piñera solo tuvo que subsanar las cuotas
de 2016 en adelante, por $19,1 millones. En palabras de un airado Gabriel Ascencio (DC):
“quedarán 27 años impagos que no se podrán pagar debido a la prescripción, mientras los
chilenos deben pagar puntualmente, para no arriesgar el remate de sus viviendas”.

Independiente de la posición política, hay muy buenas razones para suponer que se trató de un
error —estúpido y evitable, por cierto— y no de una decisión deliberada destinada a ahorrar. Si
el objetivo de Piñera fuera escalar posiciones en el ranking Forbes sería difícil explicar la
existencia de iniciativas como el Parque Tantauco o la Fundación Futuro, montos inmensamente
mayores, o la propia decisión de abocarse a la presidencia en lugar de a los negocios. Algunos
podrán argumentar que estas iniciativas se explican por altruismo, otros por ambición de poder,
otros por una mezcla de ambos. Cualquiera sea el caso, revelan en los hechos una alta
disposición a pagar por objetivos que el escándalo de las contribuciones erosiona a muy bajo
costo. Desde luego, no lo leen así los detractores: “¿Fortuna de 2,8 miles de millones de dólares
y eludiendo estos pocos pesos? ¡Se burla de nosotros!”.

Cual deja vú presidencial, en julio de 2019 el Juzgado de Policía Local de Cunco citó a Michelle
Bachelet a una audiencia de conciliación, tras acoger una denuncia que la acusó de pagar menos
contribuciones por su casa en el mismo Caburgua. La solicitud provino del diputado Miguel
Mellado (RN), quien solicitó la inhabilidad de la vivienda, argumentando que el pago de $80 mil
era insuficiente, consecuencia del subavalúo fiscal. Sea o no el juego del empate, para la
ciudadanía son más motivos de rencor hacia las élites.

Más abajo en la escala de poder, los casos son menos bullados, pero más numerosos. La
diputada Aracelly Leuquén (RN), por ejemplo, contrató a su expareja por más de $ 3 millones
mensuales, aun cuando solo ha cursado hasta cuarto medio. El diputado Jorge Durán (RN)
contrató a una ingeniera en prevención de riesgos tan pronto egresó de INACAP, quien hoy
recibe $3,4 millones mensuales. Su hermana, graduada de la misma carrera técnica, rinde
boletas por hasta $1,9 millones en modo freelance. Así lo explica Durán:

Me ayuda en forma parcial, no tiene horario. Justamente nos juntamos a coordinar

a veces en horarios que no son de oficina, nos juntamos en los fines de semana,
hacemos trabajo en terreno, me ayuda, me manda por WhatsApp, por correo, las
pautas que vamos a discutir en las comisiones [...] justamente acá lo que prima es
la confianza, el know how.
En tanto el diputado Eduardo Durán Salinas, también RN e hijo del exobispo de la Iglesia
Evangélica, pidió a la Cámara $7,7 millones para la madre de su secretaria por una asesoría
laboral.

Hay muchos ejemplos similares. La ciudadanía está sobradamente enterada.

Desaciertos comunicacionales: por la boca muere el pez

Durante los primeros días de la crisis, memes como este circulaban con ubicuidad por los
territorios digitales:

Figura 39: Desaciertos comunicacionales de autoridades

Detrás de los escándalos suscitados en torno a estas frases hay una combinación de errores
objetivos del emisor y mala voluntad o intencionalidad del receptor. Cómo se pondera cada una
de aquellas dos variables depende en inmensa medida de la predisposición previa, a su vez muy
influenciada por la posición política.

La más vilipendiada de estas es la del exministro Fontaine. Vale la pena ver la entrevista (link
desde el tiempo exacto), porque el contenido no se transmite de igual manera en una imagen
intencionada, con fondo negro y rictus riguroso, que lo que trasluce con todas las expresiones
que brindan el cuerpo y la voz. En un visible esfuerzo por empatizar y entendiendo que le tocaba
en suerte dar una noticia ingrata, con tono de “pucha-espero-que-me-entiendan”, informó del alza
en la tarifa del Metro e intentó morigerar el mal rato, enfatizando la baja en horario valle y su
extensión de 6:30 a 7:00. “Quien madrugue puede ser ayudado a través de una tarifa más baja”.
La frase es ambigua. ¿Quiso decir que a quienes ya les toca madrugar se verán beneficiados o
hizo un llamado a madrugar aún más a todos los demás? La entrevistadora le pidió aclararlo:
“Eso exige que la misma gente que recorre una gran cantidad de kilómetros, que se levanta
temprano, tenga que levantarse todavía más temprano. ¿Es así?”. Fontaine respondió esta vez
en forma unívoca: “Desgraciadamente es necesario ese esfuerzo”. Error. Indiscutible error.

Dado lo sombrío del tono (de verdad, ve el video), parece improbable que Fontaine pretendiera
instar a media sociedad a trastocar sus horarios. Ahora, es indudable que eso dicen las palabras.
Para ese sector social que busca narrativa de villanos y oprimidos, esto resultó una bomba
confirmatoria. En redes sociales se lo presentó como un tecnócrata de manual, habitante del
Olimpo y desconectado de la realidad, que no es capaz siquiera de imaginar los sacrificios que
las familias menos acomodadas hacen a diario. Las redes sociales, martillando por días a una
mayoría que ni siquiera vio el video, cimentaron a firme esta lectura. Ya lo decíamos: una
combinación de errores y mala voluntad. Imposible asignar valor cero a cada una. El ejercicio de
matizar el desacierto puede parecer una defensa partidaria. De verdad que el objetivo de este
documento no es ese. Es ayudar a entender la dinámica de la arena de las comunicaciones que
tanto influyó en los sucesos de la primavera de 2019.

Respecto al caso de Coeymans, no es evidente su pecado. En efecto, tras el alza anunciada, el

precio real del Metro (i.e.: ajustado por inflación) mantenía su trayectoria más bien constante. En
U. F., tras la revocación es de hecho más barato que en 2012. Y los bienes por definición suben
en promedio ponderado a la par que la inflación. ¿Por qué, entonces, la diferencia? Es posible
conjeturar algunas explicaciones. Primero, el transporte suele ser un porcentaje relevante del
gasto total de los más pobres, desde luego mucho más que los tomates. En una comparativa de
56 ciudades, elaborada por CityLog de la Universidad Diego Portales, los santiaguinos son los
novenos que mayor porcentaje de ingreso medio (6,2%) dedican a transporte. Luego, la
reiteración: dos veces al día, cada día, chilla un bip que descuenta de tu plata disponible. Tercero,
lo visible del monto del descuento en las pantallas de los torniquetes, repetido también dos veces
cada día. Por último, el hecho de que muchos viajan en condiciones de hacinamiento. Es
técnicamente muy difícil evitarlo, poquísimas ciudades a nivel mundial (si acaso alguna) ofrecen
sistemas de transporte masivos holgados en horarios peak, pero eso no quita que el pago se
siente ingrato.

Así que sí, sin duda fue un desacierto comunicacional. Da el caso, sin embargo, que el panel de
expertos, haciendo honor a tan tecnocrático nombre, no es de gobierno. Es más, Coeymans es
histórico simpatizante de la ex Concertación y exmiembro de la Juventud Demócrata Cristiana.
No obstante, en la guerra de comunicaciones que se ha gestado estas semanas se lo presenta
como secuaz del pretendido “equipo de la insensibilidad” de Piñera.

En medio de las evasiones masivas de la semana precrisis, la ministra Hutt también se pronunció
desde la lógica estrictamente técnica. Es verdad que a los estudiantes no se les subió la tarifa,
pero era fácil prever cuál sería su respuesta: “esa es la lógica neoliberal, cada uno se rasca con
sus uñas. Nosotros luchamos por todos, por nuestras familias y seres queridos”. ¿Sentía cada
estudiante que evadía un compromiso solidario así de irrevocable con sus padres? ¿Se refleja
esa convicción en su relación de día a día? Como sea, es redondo como discurso y ofrece
legitimación ética para su llamado a evadir.

Lo de las flores de Larraín es diferente. El consejo es, de nuevo, ver el video. El exministro
celebraba el IPC nulo de septiembre y terminó con un chiste blanco: “También destacar, para los
románticos, que han caído las flores, el precio de las flores, así que los que quieran regalar flores,
en este mes las flores han caído un 3,7%”. Cosa muy distinta hubiera sido compartir tal chiste en
el marco de un IPC alto, cuando las familias sienten un golpe en el bolsillo. En tal escenario, se
habría entendido como una ácida burla, pero ¿con inflación nula?

El párrafo anterior no pretende operar como defensa desde una trinchera política. De nuevo, este
documento pretende ayudar a la comprensión de los hechos y ello solo se logra abandonando
nuestras banderas. En lugar de camisetearse, lo que se busca es evidenciar que en la arena
comunicacional hay un enorme espacio para que quienes militan en la vereda del frente utilicen
las armas de la descontextualización y la distorsión. Tal como con Fontaine, a sabiendas de que
pocos verán la entrevista original, la repetición incesante del mensaje, teñido por intermediarios
y con imágenes con fondo negro, se acaba imponiendo como verdad para la mayoría. De nuevo,
el de un miembro del Olimpo con desconexión plena de la realidad.

Dicho lo anterior, es una indesmentible lección que, incluso con inflación nula, es impropio que
el ministro de Hacienda emita chistes blancos que involucran el bolsillo de los ciudadanos.
Denota una real desconexión con la percepción de realidad del ciudadano de a pie. Muchos
perciben un aumento del costo de vida, conviven con deudas y dificultades para llegar a fin de
mes y se topan en la tele con un ministro que no enfrenta esas tribulaciones. Pecando de general
después de la batalla, es en ese contexto comunicacional en que las autoridades deben navegar
y a la cual deben permanecer conectados. Es un medioambiente más bien nuevo, al que los
políticos de mayor edad no estaban acostumbrados y al que no todos se han logrado adaptar
con suficiente rapidez. No es lo mismo una talla en los 80, años en que aparecía fugazmente en
un noticiario, cuando más, que una en 2019, sometida sin descanso al tratamiento efervescente
de las plataformas digitales.

Las polémicas no se agotan en esas cuatro famosas intervenciones. En julio de 2019, el entonces
subsecretario de Redes Asistenciales, Luis Castillo, comentó en una radio de Coyhaique que “los
pacientes siempre quieren ir temprano a un consultorio, algunos de ellos, porque no solamente
van a ver al médico, sino que es un elemento social, de reunión social”. Resultó agraviante para
la mayoría de los pacientes que se ven forzados a madrugar, con frío en invierno, para acceder
a una salud que, como ya vimos, es groseramente desigual.

El último ejemplo es la decisión de Sebastián Piñera de no cancelar su asistencia al cumpleaños

de uno de sus nietos, la mismísima noche de los atentados terroristas, mientras ardía el Metro y
el edificio de Enel. Para peor, en una pizzería de Vitacura, la comuna más homogéneamente rica
de Chile, y en una mesa visible desde la calle. Con demasiada frecuencia es ingrato ser
presidente de la república, de eso no cabe duda, pero hay que resignarse a vivir con eso y
sacrificar la celebración del nieto regalón. El error, si bien de discutibles efectos operativos,
autoinfligió un severo daño simbólico.

Pérdida de tejido social: un choclo que se desgrana

Estamos cada vez menos conectados a través de instancias formales de participación. Si bien
nos comunicamos más por WhatsApp y sabemos más de nuestros seres queridos a través de
pantallas, nos hemos desafiliado del tejido social tradicional. Las instituciones intermediarias han
perdido relevancia y dejan de ser representativas ante la alternativa expedita de establecer
relaciones directas. Esta desintermediación es especialmente aguda entre los jóvenes, los
mismos que pueblan cada viernes la Alameda. La progresiva desinstitucionalización social es lo
que el sociólogo Émile Durkheim llamó anomia.

Como escribe Crescente Molina:

Si bien más pobre, precaria y desigual, la sociedad chilena anterior a los años 70 estaba
constituida por una serie de instituciones sociales que daban riqueza y sustento a la vida
de los grupos medios y medios-altos del país: las familias, la Iglesia Católica, los
sindicatos y gremios, los clubes sociales, los partidos políticos, etc. Todas estas
instituciones mediaban y canalizaban de distinta manera tanto las alegrías como los
problemas y frustraciones de los chilenos. El Estado era solo una de estas instituciones.
Las familias eran primariamente responsables de proveer cuidado y sustento económico
a los ancianos y niños. La Iglesia era responsable de proveer consuelo espiritual. Los
sindicatos empujaban por mejores sueldos y condiciones de trabajo, y los gremios por
sus intereses económicos particulares. Y los partidos políticos eran responsables de
promover diferentes agendas ideológicas.

Este distanciamiento se aprecia de manera brutal en las encuestas. La imagen siguiente muestra
en azul el porcentaje de personas encuestadas por el Centro de Estudios Públicos que en
septiembre-octubre de 1990 calificó el desempeño de cada institución como “Muy Bueno” o
“Bueno”. En rojo, el porcentaje de encuestados por CADEM en diciembre de 2019 que marcó
“Apruebo”. Son instrumentos distintos y en estricto rigor no comparables, pero da una buena idea
del proceso antes descrito.
 Figura 40: Variación de evaluación de instituciones, 1990-2019. Tres ramas de las Fuerzas Armadas fueron
promediadas en CADEM y dos cámaras del Congreso promediadas la CEP. Fuente CEP y CADEM

Nadie pasa el corte a ojos de la ciudadanía. En una encuesta CADEM de octubre de 2019, la
confianza en Chile Vamos fue del 36%, la Fiscalía 36%, Frente Amplio 28%, Grandes
Empresarios 23%, Ex Nueva Mayoría 22%. Y eso que en el Índice de Calidad Institucional que
publican desde hace 15 años la Red Liberal de América Latina (RELIAL) y la Fundación Libertad
y Progreso de Buenos Aires Chile fluctúa entre las posiciones 21 y 25 de 190 países, el mejor en
Latinoamérica.

Se suele repetir que se trata de un fenómeno global. Y hasta cierto punto lo es, pero aquí es más
agudo que en otras latitudes.
Figura 41: Confianza en las instituciones. Fuente: Estudio internacional de educación cívica y formación ciudadana,
2016

El desplome de la confianza institucional tiene lugar en paralelo con un marcado desarraigo

electoral. Tras la implementación del voto voluntario en 2012, la participación se derrumbó. En la
elección municipal de 2016 fue del 35%. En la presidencial de 2017 llegó al 47%. Solo el 27% de
los habilitados para votar lo hicieron por el presidente en ejercicio.

La desafiliación religiosa es particularmente pronunciada. El gráfico siguiente exhibe la evolución

de la denominación religiosa. La alternativa “ninguna” se cuadruplica desde 1998.

Figura 42: Evolución de la denominación religiosa. Fuente: Encuesta CEP

Puede parecer que un 20% de la opción “ninguna” sigue siendo modesto. Mal que mal, cuatro
de cada cinco personas sí se identifican con alguna denominación. Sin embargo, la panorámica
cambia cuando se considera que el guarismo total cambia lento a causa de la inercia
demográfica. La secularización es mucho más aguda entre los más jóvenes. En el rango 18-34
años, el 36% se identificó como “sin denominación”. La pertenencia al credo cristiano, un pilar
social incólume desde la llegada de Pedro de Valdivia y hasta hace un pestañazo atrás, trastabilla
en forma inédita. Medio milenio de fe casi sin fisuras se fractura en apenas una generación. Los
críticos de la Iglesia podrán sostener que son buenas noticias. Sin entrar en ese debate, lo
indiscutible es que se está desdibujando un espacio tradicional de pertenencia.

La desafiliación a las organizaciones tradicionales coexiste con un marco institucional que ha

probado ser inadecuado para reincorporar a los más vulnerables al tejido social. Es por todos
conocido que el SENAME ofrece baja capacidad de reinserción. Nuestro sistema carcelario, por
lo demás como es la tónica en el mundo, exhibe muy bajas tasas de rehabilitación.

En esta pérdida del sentido de comunidad no hay un solo culpable. Quienes achacan toda la
culpa al “capitalismo salvaje” sobresimplifican un fenómeno complejo y multivariado. Entre
muchas otras causas, la tecnología y el acceso ilimitado a la información asientan nuevas formas
de aprender, relacionarse y vincularse, que propician una cultura de desintermediación. Sentimos
que podemos interactuar directamente con cualquiera en cualquier parte. El mensajero ha
perdido poder y para muchos incluso carece de sentido. La globalización y la apreciación de otras
formas de vida desarraigan también de lo que nos rodea. Para los jóvenes, los procesos son
rápidos y operan a través de una protección virtual. Poco esfuerzo y tiempo, resultados veloces
y efectivos, gratificación instantánea. La interacción física es para convertir, para concretar
resultados. Hay poca paciencia para procesos de largo plazo cuando se está acostumbrado a la
retribución inmediata de un clic o para recibir como propuesta de solución a los problemas
fórmulas que implican gradualidad.

Respecto a la corrupción, que tanto ha incidido en el descrédito institucional, no es claro que se

haya agudizado en términos absolutos. Lo que nadie discute es que los márgenes de tolerancia
se han constreñido. La siguiente anécdota así lo ilustra. Durante el segundo gobierno de Carlos
Ibáñez, el presidente viajó al puerto libre de Arica con toda su familia en el avión presidencial y
volvió con el aparato cargado de enaguas, calzones, medias y refrigeradores. Ante el escándalo,
respondió con toda soltura: “Para mí, como gobernante, primero está mi familia, después mis
amigos”. En otra ocasión le reclamaron porque no le dio una embajada a cierto tipo. Su respuesta
fue: “El que toca camioneta no toca embajada” y a ese señor ya le había tocado camioneta. ¿Se
imagina respuestas de ese tipo en el Chile de 2020?

En este contexto de desvinculación, el caceroleo y la marcha te hace sentir parte de algo

colectivo. Provee cierto sentido de pertenencia que llena vacíos a quienes se sientes solos. Como
escribe el antropólogo Pablo Ortúzar:

En la calle se produce otra alquimia. Los sujetos radicales, que viven normalmente
en el aislamiento de la competencia capitalista, cada uno cuidando su ranchito y
 sin hablar entre sí, experimentan una eléctrica solidaridad frente al enemigo. De
pronto, el otro, que solo ayer odiábamos, parece un ser benigno, alguien igual a
uno y sometido a los mismos abusos. Y el sujeto neoliberal siente el raro sabor de
la comunidad. De una comunidad, además, en lucha. Esto se presta para miles
de pequeños gestos de fraternidad y compromiso que van arrastrando y fijando la
posición de cada uno dentro del escenario. Cuando la comunidad de lucha
generada es demasiado espesa –como en las tomas de Casa Central de la Chile—
disolverla es sentido por sus miembros como una expulsión injusta del paraíso.
Nadie quiere, después de suficiente tiempo, abandonar esa pequeña épica donde
cada uno es el Ché Guevara o Tania la guerrillera y volver a sus aburridas vidas.

El escritor Rafael Gumucio ha escrito en la misma línea:

Entienden, con razón, que protagonizan el estallido social no solo los huérfanos
del neoliberalismo, sino los huérfanos del liberalismo mismo. Que es mucho más
la “buena onda”, permisiva pero olvidadiza, la que desespera a los que han
quedado no solo sin Estado que los proteja, sino que también sin sindicato, sin
partidos, sin clubes, sin familia en que abrigarse, pero fumando pito y bailando
perreo hasta la 5 de la mañana.

CADEM realizó un focus group al respecto en noviembre de 2019. El informe señala que varias
de las respuestas reflejan que “la marcha se transforma en un objetivo en sí mismo, que da la
oportunidad de recuperar el tejido social que estaba perdido”:

Me gusta sentir que soy parte del mismo colectivo, luchando juntos por un objetivo,
y que es tan noble, además.

A nivel de amistades ha sido bacán, hablamos de temas que antes nunca

mencionábamos.

Compartir con otros el placer y la alegría de estar en la misma que uno.

El otro día salí y nos quedamos caceroleando con mi vecino que nunca habíamos
hablado, fue muy bonito.

Me duele la guata quedarme sentado en mi casa y todos marchando.

Esta sensación de desamparo ayuda a entender lo que pareciera una contradicción. La explosión
de descontento tiene lugar en una sociedad que, de acuerdo con la encuesta CEP, exhibe un
grado de satisfacción con la vida por lo general alto, consistente con la posición 26°/156 en el
índice global de felicidad que publica cada año Naciones Unidas.
 Figura 43: Satisfacción con la vida. Fuente: CEP

Karen Thal, gerenta general de CADEM, explica la aparente contradicción en los siguientes
términos:

Si tú me hubieras contestado esta pregunta hace dos semanas, ¿qué me habrías

dicho? “6 o 7” [en escala de 1 a 7], ¿por qué? Porque cuando la gente evalúa su
grado de felicidad lo evalúa en base a su vida personal. “Mira, yo te hubiera puesto
un 7, porque estoy bien con mi pololo, terminé mi práctica, estoy feliz. Si le
preguntas a una señora de la población, no creo que esté menos feliz porque ese
día tomó once con su amiga, vinieron sus hijos y estuvo con ellos, entonces está
feliz”. Pero la gente nos dice: “El problema es que las pensiones indignas, el que
no me puedo operar, son cosas que uno tiene que reprimir o esconder dentro de
uno, porque si estuviera todo el día pensando en eso, no podría vivir. Pero cuando
uno ve que están todos en la misma, salen. De alguna manera es como si la gente
estuviera caminando en una cuerda floja en que no miran hacia abajo sino hacia
adelante para poder estar tranquilos”.

Inducción de falacias: el asombroso descalce entre percepción y realidad

El grado de malestar que podríamos denominar “objetivo”, derivado de fenómenos tales como
pensiones bajas y un sistema de salud muy desigual, es además exacerbado por campañas de
información, basadas en distorsiones de la realidad o francas mentiras. Seamos claros: hay
motivos de peso para sentir frustración por jubilaciones insuficientes o bajos salarios. Nadie
pretende negarlo. El punto es que, a ese malestar natural, esperable a partir de los hechos
indesmentibles, se le añade una capa extra de guerra sucia. Un embadurnado de desinformación
que acentúa la disconformidad en base a la mala fe.

Bien lo saben quienes incurren en estas prácticas: “miente miente, que algo queda”. O, como
expuso Alberto Brandolini en una hoy célebre formulación: “La energía necesaria para refutar
una estupidez es un orden de magnitud mayor que la energía necesaria para producirla”. Las
“revelaciones” de que poderes oscuros abusan de ti resuenan en los seres humanos y se
propagan con eficacia viral. Los esfuerzos de personas serias por desmentirlas, en cambio, son
mucho menos sensacionales y capturan apenas una fracción de la atención. El daño está hecho.
El autor de un estudio que fue portada de Science en marzo de 2019, escribe: “Las noticias falsas
se difunden [en Twitter] con mayor alcance, más rápido, más profundo y más ampliamente que
las verdaderas en cada categoría de información que estudiamos, a veces por un orden de
magnitud”. ¡La verdad es tanto más aburrida!

Es cosa de observar cuántas personas aún temen que las vacunas induzcan autismo, no
obstante que el famoso estudio de 1998 que así lo sugirió, fue probado fraudulento, retirado por
la revista que lo publicó, refutado múltiples veces por otros estudios, y que a su autor se le quitó
la licencia de médico. Es como si no hubiera evidencia disponible en el universo capaz de hacer
descreer a los creyentes.

Lo que sigue puede parecer un acto de militancia, escrito por y para un sector político particular.
Genuinamente no es así. La propagación de información falsa es reprochable venga de donde
venga.

Tomemos el caso de La Fundación Sol, una entidad de alta carga ideológica. Es del todo legítimo
reprobar el sistema de AFP en base a argumentos veraces. Es parte del sano debate democrático
y de la heterogeneidad propia de una sociedad libre. No es lícito, sin embargo, propagar la
paparrucha de que “El Grupo Luksic recibe US$ 8.956 millones de las AFP”. Las AFP invierten
nuestra plata en muchas empresas, algunas de ellas en que las que también invierte o es
controlador el Grupo Luksic, y nos convierte a todos en accionistas. Mientras más pingües sean
las utilidades, mejores pensiones habrá para nosotros los afiliados, socios de los Luksic en sus
negocios. No le endosan a él un sobre con billetes. La plata asociada a la propiedad de una
empresa es totalmente diferente la plata de operación cotidiana de la misma empresa. Si CCU
requiere renovar un estanque de cerveza lo va a financiar con recursos operacionales o deuda,
lo que valen las acciones de CCU es harina de un costal totalmente diferente. La afirmación de
la Fundación Sol es una burda falacia, que apela al poderoso sesgo de confirmación de los
detractores del sistema y que así agudiza el rencor hacia un modelo que se visualiza injusto.
 Figura 44: Grupo Luksic y las AFP. Fuente: Fundación Sol

El objetivo aquí no es defender a las AFP. Como cualquier institución, son susceptibles de recibir
críticas y es imprescindible la apertura a toda propuesta que permita mejorar las pensiones. Pero
las batallas deben darse en la arena estrictamente argumental, sin los golpes bajos que otorgan
las medias verdades ni el doping que proveen las francas mentiras.

Otra activa partícipe de esta dinámica es la senadora Ximena Rincón. Aun cuando fue directora
de la AFP Provida y ministra del Trabajo de la segunda administración de la presidenta Bachelet,
ha insistido en que las AFP calculan la pensión como si viviéramos 110 años. En realidad, se
utiliza una tabla de mortalidad con probabilidades asociadas a distintas edades de muerte que
llega hasta los 110 años. Es decir, existe una probabilidad casi casi casi cero, pero no cero, de
vivir hasta los 110. Es astronómicamente diferente y es lo que se hace en casi todos los países.
Más aun, en años recientes, 120 años se está convirtiendo el estándar del máximo de la tabla.
En Suiza la tabla llega a los 140 años y en Japón sobrepasa los 125.

La acusación de la senadora, no obstante falsa, configura una narrativa chocante, fácil de

entender, que encaja con la escasez que padecemos. Una vez lanzada la campaña, comienza a
operar el Efecto de la Verdad Ilusoria: la tendencia a creer verdadera información falsa tras
exposición reiterada.
 Figura 45: Ximena Rincón acusando que AFPs consideran que vivimos 110 años. Fuente: Twitter

Un tercer protagonista de estas prácticas es Felices y Forrados, una empresa que asesora a los
cotizantes de AFP sobre cómo mover sus fondos. También han propagado el embuste de los
110 años:
 Figura 46: Felices y Forrados y los 110 años de vida. Fuente: Felices y Forrados

635 mil personas siguen la cuenta de Facebook de Felices y Forrados, y esta publicación fue
compartida ¡5300 veces! Es posible que haya sido vista por cientos de miles de personas, o
incluso más de un millón, la gran mayoría de quienes lo dieron por cierto.
Otro ejemplo, aunque en este caso de autoría desconcentrada, fue la afirmación ubicua la
semana previa al estallido de que el alza del Metro implicaba un notorio e injusto golpe al costo
de vida. Lo cierto es que, como se mencionó a propósito de las declaraciones de Coeymans,
desde 2012 el Metro se ha mantenido estable en términos reales. Los incrementos nominales a
grandes rasgos han seguido la inflación, y ya vimos que los salarios crecen sistemáticamente
más que el IPC. Más aún, desde 2012 la extensión de la red de Metro creció un 37%, por lo que
el costo por kilómetro disponible es significativamente menor. Por supuesto, la calidad de servicio
no es directamente proporcional al kilometraje de la red, pero sí es al menos proporcional.

Figura 47: Tarifas reales de Metro y kilómetros de línea. Fuente: Elaboración propia

No se pretende negar que aun cuando tu sueldo sea reajustado por inflación las alzas son
ingratas. Nuestra contabilidad mental funciona así. A los seres humanos nos duelen más las
pérdidas que ganancias por el mismo monto, como demostró Daniel Kahneman. La información
negativa es procesada más a fondo que la positiva, al punto que, de acuerdo con Eduard Punset,
“científicamente se ha demostrado que son necesarios cinco cumplidos seguidos para borrar las
huellas perversas de un insulto” Y ya vimos por qué el caso del transporte público resulta
particularmente sensible. No había legitimación objetiva para plegarse a la evasión masiva, pero
la insistencia de que se cometía un atropello acabó por calar en parte de la ciudadanía.

Esta espuria legitimación social se ha cuantificado. En las encuestas CADEM, entre el 58% y el
65% (dependiendo de la fecha del sondeo) está de acuerdo con la evasión masiva del Metro. El
porcentaje llega a un asombroso 79% entre los menores de 35:

Figura 48: Porcentaje de personas que justifica la evasión masiva como forma de protesta frente al alza del precio
del Metro, por tramo etario. Fuente: CADEM

Otra de las consignas desconcentradas que se ha instalado con fuerza desde el 18 de octubre
es que “solo con violencia se logran cambios”. Quienes la impulsan sostienen que hubo cientos
de marchas pacíficas o semipacíficas, en especial aquellas organizadas por el movimiento “No
+ AFP” y que “no se hizo nada en 30 años”, mientras que desde los atentados terroristas hemos
activado una seguidilla de reformas.

Es verdad que no habíamos sido testigos de una andanada de reformas tan copiosa y veloz
como la surgida desde la noche negra en que el Metro ardió, pero es falso que “no se había
hecho nada en 30 años”. Esta afirmación es también víctima del efecto de la verdad ilusoria, que
a fuerza de repetición acaba por asentarse como cierta.

Para bien o para mal, se implementó una megarreforma a la educación superior, se creó el pilar
solidario en el sistema de pensiones, se aumentó el impuesto de 1° categoría a las empresas
desde el 10% del retorno de la democracia al 27% vigente, se incrementó el sueldo mínimo 4,1
veces en términos reales, se echó a andar el AUGE, se instaló la jornada escolar completa, se
eliminó el 7% de los jubilados, se amplió el posnatal a seis meses, se promulgó una importante
reforma tributaria en 2014 y una copernicana reforma procesal penal, entre muchos, muchos
otros ejemplos. Podemos discutir la conveniencia de cada una de estas medidas, pero no su
existencia.

La idea de que “mostramos oídos sordos a las demandas de los más vulnerables” es
políticamente correcta y suena empático, pero es empíricamente falso. En las últimas décadas
el gasto social per cápita ha crecido a una tasa real (i.e.: ajustada por inflación) de 5,4% anual,
bastante por sobre el 3,4% del aumento real anual del ingreso per cápita. Considerando al 80%
de la población que recibe beneficios del Estado, el gasto social por persona en plata de hoy
pasó de $530.000 anuales en 1990 a $2.500.000 en 2019. ¡Reducir la tasa de pobreza a la octava
parte no era gratis!

La historia universal ofrece además un sinfín de ejemplos en que reformas sociales de

envergadura fueron implementadas a partir de movimientos que no recurrían a la violencia como
mecanismo de cambio. Nos referimos a revoluciones que, si bien pueden haber experimentado
violencia significativa en ciertos puntos del proceso, no basaban su método transformador en la
fuerza, como sí es el caso de las revoluciones armadas.

En esta categoría caben episodios tan disímiles como la caída del muro de Berlín en 1989, la
Perestroika en los 80, la caída de la monarquía italiana en 1947, la división de Checoslovaquia
en 1992, la democratización de Taiwán en los 90, la desintegración de la Unión Soviética en
1991, la Revolución gloriosa de Inglaterra de 1688, los procesos constituyentes de Islandia en
2010 y Uruguay en 1967 (entre docenas de otros), el movimiento Solidaridad en la Polonia de
los 80, los procesos de descolonización del Imperio británico a democracias angloparlantes
(Canadá, Australia, Nueva Zelanda) durante los siglos XIX y XX, la Revolución de terciopelo en
Praga en 1989 (y en general las revoluciones de los 80 en Europa del Este, a excepción de
Rumania), la Revolución de los claveles en Portugal de 1974 (si bien con intervención militar), el
movimiento por los derechos LGBT+ en Chile en el siglo XXI y el plebiscito y proceso de retorno
a la democracia en Chile en 1988-1989 (lo que, desde luego, en ningún caso niega las horrendas
atrocidades de la dictadura 1973-1990). En un famoso estudio empírico, Chenoweth et al
muestran que campañas pacíficas fueron más del doble de eficaces que sus pares violentos, y
que todo movimiento pacífico que ha involucrado a al menos el 3,5% de la población ha generado
cambios.

Independiente de estos hechos, la propaganda cala. Eso en parte explica el descalce entre
realidad y percepciones, graficado de manera impresionante por esta imagen.
Figura 49: Evolución de la pobreza, constatada y percibida. Fuente: CASEN y encuesta Criteria de noviembre de 2019

2.3. Político y regulatorio: otras consignas que tiñen la calle

Salarios de parlamentarios y políticos

La reducción del salario parlamentario se encumbra en el pináculo de las prioridades ciudadanas.

Al menos, así lo reflejan varias encuestas. Ello pese a su casi nulo peso en las cuentas
nacionales. Por ejemplo, si los salarios brutos se redujeran un 40% y el ahorro fiscal se canalizara
a las pensiones, los afiliados a AFP e ISP recibirían $41,7 mensuales. Si además se redujeran
el número de diputados de 155 a 120 y los senadores de 43 a 40, los afiliados recibirían $57,7
mensuales.

Por supuesto, el monto sería mayor si se focalizara en los más pobres y/o solo en quienes están
jubilados hoy, pero el punto es que siempre va a ser muy poca plata en relación con la población
total. Es otra prueba del tremendo peso de las componentes simbólicas, más allá de que algunos
crean erradamente que la reducción será capaz de mover la aguja.

En el caso de Chilecracia, una plataforma que a diciembre de 2019 acumulaba 7,6 millones de
preferencias de 128 mil personas, las propuestas “reducción de dieta parlamentaria” y “fijar el
sueldo de los políticos como una proporción del sueldo mínimo” emergen sistemáticamente en
el top 10 semana a semana.

La encuesta Criteria de noviembre de 2019 preguntó cuál de los gatillantes de la movilización “te
produce a ti más rabia”. Los altos sueldos de los parlamentarios asoman en el tercer lugar:
 Figura 50: ¿Cuál de las razones que han impulsado la movilización “te produce a ti más rabia”? Fuente: Encuesta
Criteria, nov. 2019

En una de las encuestas CADEM de noviembre de 2019, un abrumador 91% se mostró de

acuerdo con la idea de reducir en al menos un 20% el sueldo de los parlamentarios y los altos
cargos públicos. El 88% concordó con la propuesta de rebajar el número de diputados de 155 a
120 y los senadores de 52 a 40. El mismo sondeo preguntó acerca de la importancia relativa de
los anuncios del presidente la noche del 22 de octubre. La reducción del sueldo de los
parlamentarios, aun cuando ahorrará un monto ínfimo en comparación al aumento de 20% de la
Pensión Básica Solidaria y del pilar solidario, emergió ¡en primer lugar!

Figura 51: ¿Cuál de los siguientes anuncios [del martes 22 de octubre] considera que es el más relevante? Fuente:
CADEM

En efecto, el salario de nuestros diputados y senadores, de $9,35 millones brutos mensuales o

algo más de $6 millones líquidos, está ampliamente desfasado respecto a otros países. En 2016
el PNUD elaboró un informe para Chile titulado Dietas parlamentarias de diputados y dedicación
exclusiva parlamentaria: Experiencia Comparada. El resultado es demoledor:

En 2013, la Unión Inter Parlamentaria Mundial realizó un estudio sobre el monto

de dietas parlamentarias y asignaciones en el que participaron 128 cámaras de
96 parlamentos. De acuerdo con el estudio, el promedio de ingresos mensuales
correspondientes a la dieta parlamentaria para dichos legisladores es de $5.173
dólares. Esto corresponde al 21% del salario de los legisladores chilenos, es decir,
la dieta parlamentaria en Chile supera en 4,7 veces al promedio mundial.

Figura 52: Salarios parlamentarios brutos mensuales en dólares ajustados por paridad de poder de compra. Fuente:
PNUD

La Biblioteca del Congreso Nacional de Chile circunscribió el ejercicio a países de la OCDE. Al

corregir por paridad de poder de compra (o PPA, barras naranjas) Chile obtiene el primer lugar
por amplísimo margen. En términos nominales (barras azules) la diferencia es menos chocante,
y nuestro país baja al segundo lugar tras Estados Unidos.
 Figura 53: Dieta parlamentaria en países OCDE. Fuente: elaboración propia a partir de informe de Biblioteca del
Congreso Nacional de Chile

Estos gráficos han sido difundidos ampliamente en la prensa, siempre corregidos por PPA, y son
pocos quienes recaban en esa consideración. Esto exacerba la molestia porque pareciera que la
diferencia es incluso mayor de la que es. Es correcto corregir por PPA, esa es la comparación
justa, pero para quienes omiten que se aplicó tal consideración metodológica (presumimos que
la gran mayoría) y creen que se trata de los salarios a secas, la diferencia se vuelve
erróneamente obscena. “Nuestros representantes ganan 2,7 veces más que en Suiza” leen en
el gráfico, cuando lo cierto es que en dólares perciben 1,3 veces más. Demasiado, sin duda, pero
menos de lo que suele interpretarse a primera vista.
El gasto fiscal no se acaba en los salarios. En 2018 el Estado gastó $15,7 millones mensuales
en promedio por cada diputado, entre dieta y asignaciones extra para solventar sus gestiones,
tales como teléfonos, colaboradores, oficinas distritales y su personal asociado, transporte,
alojamientos y viáticos. En el caso del Senado, el Fisco desembolsó un promedio de $20,7
millones mensuales por cada honorable.

El gráfico siguiente muestra el gasto fiscal total asociado a cada legislador en distintos países,
siempre ajustado por PPA. Si bien se trata de una muestra pequeña de países, es notorio que
solo en Estados Unidos, donde cada diputado representa a 5 veces más población y cada
senador a 6,9 veces más, el monto es mayor.

Figura 54: Dieta + asignaciones brutas, en miles de US$ PPA. Fuente: elaboración propia a partir de informe de
Biblioteca del Congreso Nacional de Chile de octubre de 2019

Es plausible que la molestia que suscitan tan generosos desembolsos se ha visto acentuada por
la reforma electoral de 2015. En virtud del sistema electoral de D’Hont que reemplazó al
binominal, ciertos escaños fueron obtenidos con muy pocos votos, gracias al arrastre de
compañeros de lista exitosos. Algunos de estos representantes han sido criticados con dureza
por lo que se ha señalado como falta de preparación para el cargo. “¿Y él/ella gana $9,3 palos
brutos”?” se oye decir.
Existe un margen importante para podar. Si bien es poco lo que puede mejorar el bienestar
material de todo el resto, es claro que para el ciudadano es un gesto requerido con urgencia.

Agua

Una de las consignas más repetidas y también parte del célebre “iceberg del neoliberalismo
chileno” es aquello de que habitamos “el único país donde el agua es privada”. No es difícil
entender de dónde viene, pero es falso.

El artículo 595 del Código Civil señala que “todas las aguas son bienes nacionales de uso
público”. Luego, el Código de Aguas consigna en su artículo quinto: “Las aguas son bienes
nacionales de uso público y se otorga a los particulares el derecho de aprovechamiento de ellas,
en conformidad a las disposiciones del presente código”. Alguien podrá constatar el drama de la
escasez hídrica en lugares como Petorca o Quilimarí y asumir que estas normas no son más que
tinterilladas. Que las letras de molde lo aguantan todo, pero que en la práctica el agua se
comporta como un bien privado. No es así. Primero, porque debido a su condición de bien
nacional de uso público, cualquiera puede navegar y hacer un uso no apropiativo del agua.
Luego, esta definición justifica toda la institucionalidad que se ha montado para otorgar derechos
de aprovechamiento y cómo estos deben ser utilizados. A diferencia de los bienes privados
comunes y corrientes, la autoridad cuenta con un sinnúmero de atribuciones que le permiten
restringirlos y regularlos. Aun existiendo propiedad sobre el derecho de aguas, sus titulares están
expuestos a que la autoridad los limite, fiscalice, restrinja, etcétera.

Esta definición no nació en dictadura, como muchos creen. Mediante Decreto Supremo dictado
por Bernardo O’Higgins en 1819, se declaró expresamente que los “regadores”, lo que hoy
llamaríamos derechos de aprovechamiento de aguas, podían ser vendidos. Ni siquiera estaban
ligados al dominio de la tierra o de las riberas. Desde 1857 el agua es reconocida y regulada
como un bien nacional de uso público y los derechos de aprovechamiento de aguas (antes
mercedes) han sido de dominio de sus titulares y se venían inscribiendo en los registros de
propiedad de los Conservadores de Bienes Raíces desde 1908.

El Código de Aguas de 1981, salvo en lo referido a algunas modificaciones importantes a la

normativa aprobada durante la Reforma Agraria, no cambió el estatus de bien nacional de uso
público del agua ni instauró los derechos de aprovechamiento. De hecho, a esa fecha cerca del
90% de los derechos consuntivos ya estaban constituidos.

Lo que sí ocurrió en 1981 es que el derecho de propiedad fue elevado a rango constitucional. En
palabras del exministro Büchi, el objetivo fue crear “derechos sólidos de propiedad, no sobre el
agua misma sino sobre el uso de las aguas, y facilitar por todos los medios el funcionamiento
ordenado del mercado”.
En otros países, el equivalente a nuestros derechos de aprovechamiento son concesiones,
permisos, mercedes, etcétera. Lo que las diferencia es cuán precario es ese título y si acaso este
una vez otorgado puede o no ser transferido a otro titular.

Es este último atributo del sistema chileno lo que acentúa la falsa noción de que somos el único
país donde el agua es privada. Aquí se practica lo que en la jerga se conoce como water trading
o mercados de agua. Los titulares de derechos pueden venderlos al mejor postor. Es un modelo
inusual, pero no único. Se practica en países tales como Estados Unidos, Australia, Sudáfrica,
España e Irán.

De modo más amplio, en el estudio Are Water Markets Global Applicable? publicado en 2018 por
la Universidad de la Prefectura de Osaka, el Instituto de Tecnología de Tokio, la Universidad de
Columbia y la NASA, se compararon 296 regulaciones con bases de datos de la FAO. El estudio
concluyó que, en 58 de los casos analizados, entre ellos Chile, las legislaciones contemplan los
tres elementos esenciales para que exista un mercado de aguas: legalidad de la reasignación
del agua entre diferentes usos, separación de la propiedad del agua y la tierra, y penalización
por el no uso del recurso. Entre las legislaciones similares a la chilena se encuentran las de
Estados Unidos (15 estados), Australia (6 provincias), Canadá (6 provincias), Reino Unido,
Nueva Zelanda, Alemania, Suecia, India, Indonesia, Corea del Sur y Corea del Norte, Japón,
Rusia, Sudáfrica, Filipinas y Jordania. Estos 58 sitios concentran el 40% de la población mundial.
En un caso notorio, China, está modificando su legislación para establecer un sistema de
mercado y transacción de derechos de agua utilizando el modelo de Chile, Australia, EEUU y
México.

La animadversión a estas transacciones emana de la imagen mental de una minera o de una

gran empresa agrícola que acapara la escasa agua disponible de un valle y deja a sus habitantes
y pequeños campesinos a secas. La escena resulta apabullante. Sin embargo, los dramáticos
casos de escasez y el incesante caudal de camiones aljibes no son tanto resultado de nuestro
sistema regulatorio y de manos codiciosas como de la sequía más severa de la historia de Chile.
La imagen siguiente muestra las precipitaciones en Quinta Normal desde 1866 hasta 2019. Otras
áreas, en especial en la región de Valparaíso y en el norte chico, han experimentado mermas
aún más escalofriantes:
 Figura 55: Milímetros anuales de lluvia en la estación Quinta Normal desde 1866 hasta 2019. Fuente: elaboración
propia con información de Meteochile

Otra parte de la tragedia es provocada por infractores. Hay quienes roban el recurso, ya sea a
través de tomas ilegales o de extracciones de agua subterránea no autorizadas. Podemos
discutir la efectividad de los mecanismos de fiscalización y del régimen sancionatorio, podemos
sentarnos a repensar las penas, pero lo que es claro es que estas conductas no desaparecerían
solo por rebarajar el naipe de la propiedad.

Es también necesario preguntarse si, frente a la escasez dictaminada por la naturaleza, un

sistema que permite transacciones la empeora. En un extremo, nadie quiere ver a grandes
corporaciones esquilmando pequeños campesinos. Dicho eso: un agricultor que ha decidido
emprender nuevos rumbos, ¿debe carecer de la opción de obtener un valor económico por sus
derechos de aprovechamiento? Se podría defender la imposibilidad de venta de modo de
precaver riesgos de presión indebida de parte de los poderosos, pero con tal criterio todo bien
privado (casa, auto, tierras) podría recibir el mismo trato. La postura ante esta disyuntiva suele
estar determinada por la posición política de cada cual.

Si estatizáramos el agua, la siguiente ineludible pregunta es: ¿cuál será el método de asignación
para este recurso escaso? Supongamos que tras el eventual proceso constituyente volvemos a
fojas cero y el Estado se hace acreedor de la totalidad de los derechos. El día de la promulgación,
siguen existiendo las mismas plantaciones de paltos, minas de cobre y ciudades habitadas, con
las mismas necesidades de agua. Independiente de que la propiedad del agua sea del Estado,
habrá que diseñar un mecanismo de distribución, con lo que de inmediato volveremos a un
sistema no tan distinto al vigente, en que se adjudica derechos sobre un bien nacional de uso
público. Pero ¿cuál será el mecanismo preciso?, ¿proporcional al área de los predios?, ¿por
orden de llegada?, ¿sorteo? Una subasta debe descartarse de antemano, porque implicaría un
retorno inmediato a las herramientas de mercado y beneficiaría a las empresas de gran tamaño.
Y luego, una vez que el bien ha sido repartido, ¿quedará tallado en piedra, atado por siempre a
la propiedad, a diferencia de lo que incluso ocurría en los años de Bernardo O’Higgins?

Lo anterior no debe entenderse como una defensa a rajatabla al statu quo. Las oportunidades
de perfeccionamientos a la regulación, o incluso de reformas mayores, son numerosas. Pero no
es verdad que solo aquí el agua sea privada y no es claro que, ante una hipotética estatización
de los derechos de aprovechamiento, existan alternativas para reasignarlos de un modo que
luzca sustancialmente menos “privado”.

Lo que pocos discutirán, y que explica parte de la oposición al régimen vigente, es que ninguna
institución debiese generar escasez de agua potable. Cuando llega la hora de pasar tijera en una
situación de carestía extrema, las sanitarias deben tener prioridad. En esto aún hay una deuda
pendiente de nuestro sistema regulatorio. El gobierno ingresó en 2019 una indicación sustitutiva
al proyecto de ley que reforma el Código de Aguas (boletín N° 7543—12, de 2011), aún no
aprobado, que reconoce el acceso al agua potable como un derecho humano y le concede uso
prioritario. Este criterio operaría al momento de establecer limitaciones en el ejercicio de los
derechos de agua, pero no al momento de su constitución. Es decir, donde exista dificultad de
acceso la autoridad podría redistribuir y reducir temporalmente el ejercicio de este derecho a
otros privados. La indicación no define usos prioritarios en el otorgamiento de nuevos derechos,
como establecía en el proyecto original.

TAG

El movimiento “No + TAG” se volvió uno de los protagonistas de los primeros días de la crisis.
Fue inesperado, porque este gasto afecta poco y de manera indirecta a quienes se llevan la peor
parte de la desigualdad.

La molestia surge porque las autopistas urbanas reajustan sus tarifas un 3,5% real. Esto es, 3,5%
por sobre el IPC, lo que ha engendrado tarifas nada de módicas. Citando un ejemplo más bien
extremo, quien cruza ida y vuelta la Costanera Norte completa de lunes a viernes, en horario
típico de pega, afrontará $12.508 diarios o unos $261.000 mensuales. Dado que se trata de
interés compuesto, de mantener esa tasa de incremento se alcanzarían niveles absurdos: en
cuarenta años, esos mismos $261.000 mensuales alcanzarían el millón de pesos en plata de
hoy.

Instaurar gratuidad, como indica la consigna “No + TAG”, sería una medida profundamente
regresiva, que beneficiaría a quienes tienen más. Habría que financiar la expropiación, operación
y mantención de las autopistas con rentas generales. Es decir, impuestos. Ello obligaría a sacar
plata de otros fines sociales, como salud y educación, mientras que hoy esos mismos gastos
corren por cuenta de quienes aprovechan el servicio, y ese uso está estrechamente relacionado
con los ingresos: en general quienes tienen más, conducen más. Es verdad que la gratuidad
bajaría en algo los costos de transporte de mercadería, que eso se transferiría a precios y que
ese fenómeno puntual beneficiaría a todos, pero este efecto sería de una envergadura muy
inferior, de lejos incapaz de compensar el platal de expropiación, operación y mantención.

Ahora bien, la mayor parte de quienes protestan no piden gratuidad (no obstante lo explícita de
la consiga que enarbolan), sino solo bajar los precios. ¿Son razonables las tarifas?

Un poco de historia. Los contratos de las autopistas urbanas de Santiago acumulan en torno a
veinte años. Fueron firmados en 2000 o 2001, uno durante la administración Frei y los otros cinco
con Ricardo Lagos, cuando Chile bregaba por salir del costalazo de la crisis asiática. El proyecto
ofrecía un potencial enorme de atraer inversiones y generar empleo, lo que resultaba de sumo
interés para todos en aquel entonces. Existía además un riesgo muy significativo respecto del
modelo de negocios, porque no había experiencia local en algo así. ¿Estarían los usuarios
dispuestos a pagar, existiendo alternativas gratuitas a metros de distancia? ¿Cómo evolucionaría
el tráfico en el futuro?

Así que el reajuste de IPC+3,5% pareció apropiado en ese momento. Refleja las condiciones de
entonces en cuanto a tasas de costo de capital, expectativas de crecimiento del tráfico e
incertidumbre respecto a la demanda. Se crearon decenas de miles de empleos, la inversión
resultó un puntal para retomar el crecimiento y se cortó cintas en medio de champaña y
satisfacción general. Durante los primeros diez años, las concesionarias padecieron pérdidas o
utilidades modestas en relación con la friolera invertida.

Y resultó que la gente sí estaba dispuesta a pagar aun habiendo alternativas gratuitas, y que
como consecuencia del aumento de prosperidad la tasa de motorización se fue a las nubes en
estas dos décadas. Las utilidades promedio de las concesionarias desde el 2000 en adelante
son estándar, del orden de 6% de rentabilidad sobre el patrimonio en el caso de las autopistas
interurbanas, y del orden de 9% en el caso de las autopistas urbanas. Pero en los últimos años,
con demanda intensa y tarifas reales cada vez mayores, las cifras ya no son normales. El
promedio de rentabilidad sobre las ventas de las cuatro autopistas, que a junio de 2019 llegó a
48%, fue casi siete veces superior al promedio de las 30 empresas que conforman el IPSA.

A riesgo de pecar de general después de la batalla, ¿debió negociarse desde el comienzo

cláusulas que limitaran o incluso redujeran el aumento de las tarifas ante escenarios de alta
demanda? Hoy sabemos que sí, debió hacerse. Fue una omisión que hoy pagamos caro. Pero
eso lo decimos con el diario del lunes.

En octubre de 2019 el ministro de Obras Públicas negoció el fin del 3,5% sobre el IPC para las
autopistas ya edificadas, de modo que el incremento será ahora solo por inflación (Vespucio
Oriente ajustará IPC + 1%). Si se mantienen estas condiciones, el TAG seguirá siendo un gasto
importante para quienes viajan a diario distancias extensas y no están dispuestos a opciones
gratuitas más lentas, pero en la medida en que los salarios crezcan más que la inflación, tal como
ha ocurrido desde mediados de los 80, lo será cada vez menos. Y, a diferencia de otros
problemas verdaderamente acuciantes como la salud, sí hay alternativas perfectamente dignas
para quienes no pueden solventar las autopistas urbanas.

TPP-11

Menos frecuente que salarios, pensiones, desigualdad o agua, pero de todos modos recurrente
en las consignas callejeras, es el rechazo frontal al TPP-11, sigla de Trans-Pacific Partnership
(Acuerdo de Asociación Transpacífico), un tratado de libre comercio multilateral entre once
países con salida soberana al Pacífico. Estos son, además de nuestro país, Australia, Brunéi,
Canadá, Japón, Malasia, México, Nueva Zelanda, Perú, Singapur y Vietnam. El objetivo principal
es rebajar y/o eliminar los aranceles al comercio entre los miembros, que suman 500 millones de
habitantes. Durante la administración Trump, Estados Unidos se restó, pero en enero de 2018
dicho presidente declaró que reevaluaría la reintegración.

El tratado fue impulsado en el tramo postrero del segundo gobierno de Michelle Bachelet y
retomado por la administración en curso. Chile es el único que no lo ha ratificado, aunque también
el único que posee un acuerdo bilateral de libre comercio vigente con cada una de las partes.
Fue aprobado por la Cámara de Diputados y se esperaba que su discusión en el Senado se diera
en noviembre. Los sucesos que conocemos frenaron el avance, no solo por las nuevas
prioridades del parlamento, sino también porque el rechazo es una de las banderas de lucha de
parte de los movilizados.

¿De qué se lo acusa? Grupos ligados a la izquierda han señalado que el instrumento reduce el
rango de maniobra del Estado y por ello su grado de soberanía en materias económicas,
comerciales, derechos sociales y culturales. De acuerdo a un artículo de La Izquierda Diario,
“dificultando la búsqueda de nuevas formas de autonomía nacional y de estrategias alternativas
de desarrollo [...] va a continuar con las limitaciones de la estructura económica dual (sector
exportador, puramente primario-extractivo; y un gran sector de servicios y construcción) [...] es
una forma específica de socavar la soberanía, pues el proteccionismo añejo se cambió hacia un
proteccionismo corporativo”. Critican lo restrictivas de las cláusulas sobre comercio electrónico,
las que restringen los requerimientos indirectos de contenido local y las que limitan las
actividades de las empresas públicas, y que “tanto EEUU y China buscan aumentar su influencia
en Latinoamérica, dejando al descubierto la subordinación del gobierno de la derecha y de la ex
Nueva Mayoría”.

Prosigue el artículo:

Restringe el campo de acción de las empresas del Estado, donde además

intervendrá en la asignación de las juntas directivas públicas. Afectará los bonos
y valores emitidos por el Banco Central e intervendrá sobre los servicios sociales
 de interés público; como bienestar, las AFP’s, la educación pública, salud infantil,
entre otros. En materia de derechos indígenas, perturbará en la preferencia y/o
discriminación sobre algunos pueblos indígenas y tribales.

En recursos naturales y economía, el TPP11 actuará sobre la concesión de la

acuicultura nacional y en las actividades pesqueras. También afectará a la
agricultura y a las pequeñas comunidades productoras, donde se incorporarán
nuevas tecnologías, abriendo paso a las transnacionales Bayer-Monsanto.

En el terreno cultural y apropiación intelectual; los servicios relativos al arte e

industria cultural junto con los servicios relacionados a la organización de
conciertos e interpretaciones culturales, distribución o exhibición de películas,
radiodifusión pública, transmisión satelital y por cable quedarán completamente
supeditado a las normativas internacionales, privatizando –aún más— la cultura y
el acceso a ésta.

Sería muy extenso evaluar cada una de estas afirmaciones. Este documento no pretende tomar
posición, sino solo informar de lo que ha saltado a la palestra. Lo que queda claro es que el TPP-
11 singulariza uno de los clivajes más decisivos del siglo XXI: quienes favorecen la globalización
y quienes recelan de ella. Como todo instrumento que lima la fricción en el comercio internacional,
traería algunos perdedores. A saber, quienes hoy se abocan a quehaceres en los que otras
naciones gozan de ventajas comparativas. Los perdedores de procesos como este suelen ser
claramente individualizables, lo que genera el rechazo decidido de pocos, mientras que los
beneficios suelen ser difíciles de precisar y distribuirse a lo largo y ancho de la sociedad toda, lo
que genera indiferencia de muchos. No es de extrañar entonces que se suscite una oposición
focalizada, pero feroz.

III. Constituir

3.1. El ABC de la Constitución vigente

Contenido esencial

La Constitución Política de la República vigente (en adelante CPR) establece el gran edificio de
esto que llamamos Estado. Los ladrillos principales se expresan en el Capítulo I, “Bases de la
Institucionalidad”. Ahí se señala (art. 1) que el Estado:

está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común,

para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos
 y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización
espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantías que esta
Constitución establece.

El artículo 5º añade:

El ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respeto a los derechos

esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los órganos del
Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitución,
así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren
vigentes.

Las bases de la institucionalidad configuran a nuestro país como una república democrática.
Instaura una forma de gobierno representativa, basada en valores de dignidad, igualdad y libertad
humana, conjuntamente con principios como la autodeterminación de los pueblos y respeto a los
derechos humanos. Define a Chile como una república unitaria, tal como lo hemos sido desde la
independencia, salvo por el fugaz ensayo federal de 1826. De los 193 miembros de Naciones
Unidas, 165 son también unitarios. El resto son estados federales y uno es confederación (Suiza).

El sistema político es presidencial, lo que significa que el gobierno y la administración del Estado
corresponden al presidente de la República, quien es a la vez jefe del Estado y de Gobierno. En
la mayoría de los países (135 de 195, en su mayoría regímenes parlamentarios) estos roles son
ocupados por distintos representantes y hay un jefe de gobierno con funciones ejecutivas —
normalmente el primer ministro— y un jefe de Estado con funciones de representación, con
frecuencia puramente simbólicas. Por ejemplo, en Alemania la jefa de gobierno es la por todos
conocida Angela Merkel, canciller federal, mientras que el presidente es el por pocos conocido
Frank-Walter Steinmeier. En la misma línea, la Reina Isabel II es jefa de Estado de 16 países.
Luego, los ministros se definen como colaboradores directos e inmediatos del primer mandatario
en las labores de administración y de gobierno. Son además de su exclusiva confianza, propio
del presidencialismo (en sistemas parlamentarios lo habitual es que el Congreso les puede exigir
responsabilidad política).

La Constitución es presidencialista en el sentido de que le otorga exclusividad al mandatario en

la conducción política del gobierno y en ciertas materias de Estado. Esto se manifiesta en que
solo el presidente puede presentar proyectos de ley en algunas materias, en la llamada iniciativa
exclusiva del mandatario. Esta es una norma que data en su versión más escueta de 1925
(aplicada a leyes de presupuesto), extendida en 1943, y que adquirió una forma más parecida a
la actual en 1970, en los últimos meses del gobierno de Eduardo Frei Montalva. La manifestación
más relevante es que crear impuestos o cualquier materia que implique gasto fiscal es privativo
del presidente. Esta restricción es tan determinante que es realmente difícil que una reforma de
grueso calibre nazca de iniciativa parlamentaria.
Otra manifestación de nuestro presidencialismo es que solo el presidente posee la facultad de
determinar las urgencias legislativas (simple, suma o discusión inmediata). Esta atribución,
materializada a través de la SEGPRES, en la práctica le fija la agenda al Congreso.

El Poder Legislativo lo ejerce el Congreso bicameral, lo que de nuevo resulta una opción
minoritaria, propio de países presidencialistas. De 185 países catastrados, 113 exhiben
congresos o asambleas unicamerales. En nuestro caso, ambas cámaras concurren a la
formación de las leyes.

La facultad de conocer las causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo

juzgado, pertenece exclusivamente a los tribunales de justicia. El Poder Judicial es independiente
y la Corte Suprema lo encabeza, con facultades de evaluación y administración. Desde 1997,
fruto de la reforma procesal penal del gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle, existe el Ministerio
Público con la función de ejercer la persecución penal de los delitos.

La CPR es el pináculo del edificio normativo. Es más, lo autodeclara en el artículo 6° (“no hay
nada más poderoso que yo”, aunque con otras palabras). Ningún otro instrumento jurídico puede
infringirla. Aunque hay variaciones entre distintos autores y el estatus exacto de los tratados
internacionales es discutido, una esquematización habitual es esta:

Figura 56: La CPR como pináculo normativo

El ente encargado de velar por la supremacía constitucional es el Tribunal Constitucional (TC).
Esta institución nació en 1970 bajo el gobierno de Salvador Allende, a partir de un proyecto de
ley presentado por Frei Montalva, y operó por tres años hasta el golpe de 1973. Se le asignó,
¡sorpresa!, control de constitucionalidad preventiva de la ley, control sobre decretos con fuerza
de ley y posibilidad de pronunciarse sobre las inhabilidades de ministros, entre otras facultades.
La Constitución de 1980 lo reconoció y otorgó amplias facultades para resguardar la
preeminencia de la Constitución. El TC es un contrapeso al poder del presidente y el Congreso,
destinado a asegurar que estos entes no violen la Constitución en sus actos.

El control preventivo en el proceso legislativo del TC implica que actúa antes de que el texto se
convierta en ley. Opera a petición del presidente, de cierto número de parlamentarios o bien de
manera de obligatoria para el caso de las leyes interpretativas de la Constitución y las leyes
orgánicas constitucionales. También aplica el control de leyes ya promulgadas, a través del
recurso de inaplicabilidad, que puede ser ejercido por un juez o cualquier persona, pero limitado
a leyes que vayan a ser aplicadas en un juicio o litigio pendiente. El control preventivo del TC es
quizás lo más polémico de la toda la CPR. No es raro ni menos único, en todo caso, como
veremos en el capítulo respectivo.

La CPR reconoce todos los derechos y garantías tradicionales o clásicas, tales como libre
opinión, libertad de asociación y circulación de las personas, juicio justo, irretroactividad de la ley
penal, libertad de enseñanza y prohibición de la discriminación arbitraria, entre otros. Prohíbe
también que los derechos garantizados sean afectados en su esencia, por medio de impuestos,
límites, exigencias, trabas o restricciones indirectas que afecten en esencia su ejercicio.

En materia económica, establece varios principios:

1. Consagra y protege ampliamente el derecho de propiedad. Lo hace de forma particular,

pues asegura el acceso y garantiza a los particulares la condición de propietarios, y no
contempla para el Estado esa condición, sino que le reserva la condición de administrador
de ciertos bienes para beneficio de la nación. Solo permite al Estado expropiar este
derecho en casos precisos y previo el pago de una indemnización al contado por el valor
económico del bien.

2. Define que solo el Estado puede desarrollar actividad empresarial cuando una ley de
quórum calificado (mayoría absoluta de ambas cámaras) lo apruebe. Esta es la
manifestación más clara del famoso “rol subsidiario del Estado”, si bien el articulado no
emplea esta palabra. Esto es, el principio de que el Estado juega un rol de auxiliar en la
economía, de regulador y fomento de las actividades económicas, y que debe intervenir
como proveedor de bienes y servicios de forma directa solo en aquellas áreas en que no
lo hacen o lo hacen de forma insuficiente o inadecuada los privados. Para admitir tales
excepciones se requiere mayoría absoluta de los diputados y senadores en ejercicio. Esta
sí es una ave raris de nuestro texto a nivel internacional y desmiente la defensa cerrada
de algunos de que la CPR carece de injerencia alguna en materias económicas. Ha sido
criticado por instaurar un modelo particular, que dificulta (aunque no impide) implementar
 los cambios que administraciones de distinto signo político pretenden impulsar. Lo cierto
es que todas las administraciones pueden regular, fomentar prestar servicios y hasta, en
casos específicos, proveer bienes. Lo deben hacer con responsabilidad, transparencia,
proporcionalidad y racionalidad. Los redactores dirían que el principio de subsidiariedad
sí permite intervenir en la economía y la sociedad, solo que en auxilio y con fundamento,
no para sustituir a los privados o fomentar el populismo y la demagogia.

3. Prohíbe la discriminación arbitraria en materia económica por parte del Estado.

4. Estipula la propiedad del Estado sobre los minerales. Sin embargo, otorga el derecho de
otorgar concesiones para que los privados los exploten, salvo en ciertos casos
estratégicos (por ejemplo, hidrocarburos) que no son concesibles.

5. Establece el Banco Central, autónomo de los otros poderes del Estado.

6. Prohíbe los impuestos manifiestamente desproporcionados o injustos.

7. Garantiza el derecho a desarrollar cualquier actividad económica.

La CPR establece también derechos sociales, pero son más bien programáticos. No
encontramos un amplio catálogo de derechos sociales como en los textos de Ecuador o Bolivia.
Más bien establece normas que imponen obligaciones del Estado en materia de educación,
salud, trabajo, etc., derivadas de su obligación más general de crear igualdad de oportunidades
y servir al bien común, en el centro de lo cual está el contribuir a la realización de las personas.
Garantiza la acción estatal para asegurar el disfrute de los llamados derechos sociales, solo que
asigna a la ley y las políticas públicas, en atención a las circunstancias y condiciones materiales,
los mecanismos precisos para lograr el fomento de su disfrute por acción de los particulares y su
otorgamiento en forma directa por parte del Estado (por ejemplo, la salud).

Una novedad de la CPR fue la creación del recurso de protección. Cualquier persona puede
recurrir a los tribunales superiores de justicia si considera que sus derechos fundamentales
garantizados por la CPR están afectados o bajo amenaza. Ahora, no todos los derechos
reconocidos en el texto pueden ser protegidos a través de esta acción. Esta es útil solo para
proteger de forma urgente e inmediata a ciertos derechos ante posibles violaciones, con pocas
pruebas y lapsos breves. Para tutelar otros derechos, que requieren de muchas pruebas y más
tiempo, se estimó que esta vía no es la adecuada y existen otras en la legislación vinculada con
cada uno. Por último, hay derechos que en ninguna parte del mundo se pueden garantizar a
través de acciones judiciales, ya que exigen la convergencia de condiciones y aportes tanto
privados como públicos para poder satisfacerse: vivienda, acceso al trabajo, etc. Los derechos
susceptibles de recibir recurso de protección son:

○ A la vida.
○ A la igualdad ante la ley.
 ○ A ser juzgado por tribunales ya establecidos.
○ A la protección de la vida privada y a la honra de la persona y su familia.
○ A la inviolabilidad del hogar y de toda forma de comunicación privada.
○ De libertad de conciencia y culto.
○ A elegir el sistema de salud, sea estatal o privado.
○ De libertad de enseñanza.
○ De libertad de opinión e información.
○ De reunión.
○ De asociación.
○ De libertad de trabajo, su libre elección y libre contratación.
○ De sindicalización.
○ De libertad para desarrollar cualquier actividad económica.
○ A no ser discriminado en el trato del Estado en materia económica.
○ De adquirir el dominio de toda clase de bienes.
○ De propiedad.
○ De propiedad intelectual e industrial.
○ A vivir en un medio ambiente libre de contaminación, cuando sea afectado por un
acto u omisión imputable a una persona o autoridad determinada.

Aclarada ya la enorme importancia de la CPR, la mayor parte de las materias que nos afectan
en el día a día no están reguladas en ella, sino que por leyes. Por ejemplo, previsión, tributos,
tribunales de justicia, sistema de salud, pensiones, educación, etc. Un ejemplo ilustrativo son las
Isapres, cuya reforma no exige una nueva constitución. Esto colisiona con la noción de la gran
mayoría de los manifestantes. El Núcleo de Sociología Contingente encuestó a 886 mayores de
18 años participantes de la manifestación en Plaza Italia/De la Dignidad. Se les preguntó cuán
de acuerdo estaban con la afirmación “es posible realizar cambios significativos en la educación,
salud, pensiones y otros derechos sociales, sin un cambio de constitución”. Los resultados son
los siguientes:
 Figura 57: Encuesta en Zona 0. Fuente: NUDESOC

La aprobación de leyes que regulan algunas materias esenciales exige un quórum mayor. Son
las llamadas leyes de quórum calificado (LQC), que requieren mayoría absoluta en ambas
cámaras, y las leyes orgánicas constitucionales (LOC), que requieren 4/7 de ambas cámaras.
Quizás el ejemplo más recordado de LOC es la que regula el sistema educacional, la famosa
LOCE que tanto se discutió durante el movimiento pingüino de 2006. Otras son la ley de partidos
políticos, estados de excepción, Congreso Nacional, Poder Judicial, etc. El objetivo de tal diseño,
inspirado en el sistema constitucional francés, fue dotar de mayor estabilidad a materias
fundamentales. Las mayorías calificadas no tienen por finalidad en ninguna parte del mundo
impedir los cambios constitucionales o legislativos. Tampoco poner en situación de privilegio a
una minoría o élite política de la sociedad. Su finalidad es obligar a los actores políticos que
representan al conjunto de la ciudadanía, a llegar a acuerdos, a consensos, para que los cambios
en materias fundamentales no sean imposiciones de una pequeña mayoría pasajera y para que
una vez logrados gocen de estabilidad.

Modificaciones

Viene al caso desempolvar la vieja discusión entre Thomas Jefferson, quien sostenía que los
muertos no debían gobernar a los vivos y que las constituciones debían ser revisadas cada 19
años, y quienes, como James Madison, defendían el valor de la estabilidad. Hoy estamos con
los segundos. Hay un grado importante de consenso de que un principio básico de toda
constitución es su permanencia, de manera de proveer un grado razonable de certeza y
estabilidad en el tiempo.

Por eso rara vez estos cuerpos admiten enmiendas por simples mayorías momentáneas. En
nuestro caso, el órgano encargado de modificar la CPR es el Congreso con acuerdo del
presidente. El quórum general son 3/5 de los parlamentarios en ejercicio (no los presentes en
sala), pero en materias especialmente sensibles como derechos fundamentales e instituciones
básicas se requiere de una mayoría de 2/3 de los parlamentarios en ejercicio.

Pese a eso, ha habido numerosas modificaciones. El texto original era de un autoritarismo que
bien reflejaba su origen. Se otorgaba gran poder a organismos no electos y se entendía a las
FF.AA. como garantes de la institucionalidad.

La primera gran reforma se aprobó en un plebiscito en 1989, entre el triunfo del “No” y la elección
de Aylwin, fruto de un acuerdo entre el saliente oficialismo y la victoriosa Concertación. Un
abrumador 91,3% votó “Sí”. Esta primera cirugía constitucional moderó el autoritarismo en
asuntos como el procedimiento de reforma y estados de excepción. No se tocó, sin embargo, la
mayoría de los elementos que más tarde el constitucionalista Jorge Correa Sutil llamaría “los
tumores de la Constitución”, como los senadores designados.

Tras numerosas enmiendas en la siguiente década y media, llegó la reforma magna de 2005,
aprobada casi por unanimidad —solo el senador Navarro se opuso— y firmada con pompa por
Ricardo Lagos en un bello acto en que se reabrió la puerta de Morandé 80. La nueva redacción
puso fin a varios enclaves autoritarios: restableció una clara subordinación de las FFAA al
presidente y eliminó la inamovilidad de los jefes de las ramas castrenses, eliminó el rol político
institucional del Consejo de Seguridad Nacional como parte del poder tutelador del gobierno (con
mayoría de las FFAA), eliminó los senadores designados y vitalicios, modificó profundamente la
composición del TC y fortaleció sus competencias, simplificó el procedimiento de reforma
constitucional y fortaleció constitucionalmente el control parlamentario del gobierno mediante la
constitucionalización de comisiones investigadoras e interpelaciones parlamentaria, entre otros
cambios. La magnitud de la sacudida llevó al presidente Lagos a declarar:

Este es un día muy grande para Chile. Tenemos razones para celebrar. Tenemos
hoy por fin una Constitución democrática, acorde con el espíritu de Chile, del alma
permanente de Chile, es nuestro mejor homenaje a la independencia, a las glorias
patrias, a la gloria y a la fuerza de nuestro entendimiento nacional

De hecho, la actual CPR lleva la firma de Ricardo Lagos, no de Pinochet.

Los huesos de la discusión

El siguiente es un listado no exhaustivo de los aspectos más recurrentemente cuestionados de
la CPR.

Ilegitimidad de origen: Poca gente ha leído la CPR, pero todos saben que fue elaborada en
dictadura. Fue aprobada por el 65,7% en un plebiscito, pero sin registros electorales y con las
libertades públicas restringidas. El copioso número de reformas (41, la mayor parte de las cuales
modifica a su vez varios artículos), logrado con amplio acuerdo de casi todos los sectores, no
logra lavar ese “pecado de origen”. La siguiente es una encuesta CADEM de noviembre de 2019:
“¿Por qué razones cree usted que Chile necesita una nueva Constitución?” El acta de nacimiento
es el segundo motivo mencionado con mayor frecuencia.

Figura 58: encuesta CADEM de noviembre de 2019: “¿Por qué razones cree usted que Chile necesita una nueva
Constitución?

Cuando se mira a otras latitudes resulta menos obvio por qué la paternidad despierta tal grado
de escozor en esta sociedad particular. La Constitución de Alemania fue elaborada en un marco
dado por las fuerzas de ocupación de la RFA tras la Segunda Guerra Mundial. Con enmiendas,
se extendió al resto del territorio tras la reunificación en 1990. Caso similar es la carta
fundamental de Japón, redactada por las potencias aliadas de la ocupación que siguieron a la
misma guerra. El texto nipón contiene una inusual disposición, que almas nacionalistas podrían
incluso catalogar de humillante: el Estado renuncia a la guerra como derecho soberano y prohíbe
la resolución de disputas internacionales mediante la fuerza. Aun cuando se ha disputado su
interpretación, el artículo sigue vigente.

La Constitución de Estados Unidos es para su pueblo una especie de tesoro nacional. Es

considerada transversalmente como un gran acuerdo político, diseñada por intelectuales que
todavía son admirados, y que ha originado una práctica constitucional democrática. Genera lo
que llaman patriotismo constitucional. Hay disputas respecto de contenidos específicos, por
supuesto, pero la legitimidad de origen no es un invitado habitual al debate. Y, sin embargo, su
principal arquitecto, James Madison, no liberó a ninguno de sus esclavos, ni mientras vivía ni en
su testamento. Creía que la esclavitud era necesaria para la economía sureña y el comercio
doméstico de esclavos fue explícitamente permitido por la Constitución. Desde su promulgación
en 1789 esta Constitución ha sido enmendada 27 veces, no muy distinto a nuestra CPR.

Es difícil dilucidar por qué el peso de la historia nos ha aplastado de tal modo aquí. Sea como
sea, es cosa de leer cualquier rayado callejero para comprobarlo.

Composición y funciones del Tribunal Constitucional: Las principales críticas son dos:
elección de sus miembros y atribuciones.

Se esgrime que, por su conformación, cuoteada entre bloques políticos, opera como suerte de
traba no democrática para las reformas que impulsa la centroizquierda. La crítica a la
conformación del TC es por cierto atendible y muchas veces se ha cuestionado el carácter
abiertamente político de sus miembros.

Respecto a sus atribuciones, ha sido llamado “tercera cámara”. Entre sus múltiples tareas, debe
pronunciarse ex ante y con carácter de inapelable sobre la constitucionalidad de tratados
internacionales y de determinadas leyes. Esta competencia es criticada desde la perspectiva
democrática del ejercicio del poder. Es una crítica atendible, pero discutible. Su misión
fundamental es vigilar precisamente que las acciones de una mayoría no violen derechos
fundamentales. Por eso, tanto en Chile como en el resto del mundo, el TC es contra mayoritario.
No porque esté en contra de alguien —de la mayoría parlamentaria, de un gobierno, de una parte
de la ciudadanía—, sino porque debe ser siempre guardián de la supremacía constitucional y de
los derechos inherentes a la persona humana, por encima de los cuales no está la regla de la
mayoría democrática.

Si bien algunos de los bloqueos del TC han sido de gran impacto mediático, como la objeción de
conciencia institucional en materia de aborto, entre 1980 y 2010 solo el 3,3% del total de 482
sentencias referidas a proyectos que contenían normas orgánicas constitucionales objeto de
control preventivo forzoso fueron declaradas totalmente inconstitucionales. Es una muestra de
que el TC se ajusta al principio de la autocontención o self restraint: en la generalidad de los
casos debe presumir la constitucionalidad de la ley sujeta a consulta, para evitar el activismo
judicial y la interferencia indebida en el proceso democrático de formación del derecho.
 Figura 59: Sentencias de control preventivo forzoso del TC Periodo 1980-2010. Fuente: Delaveau

Régimen “neoliberal”: Se ha abogado por la supresión del llamado principio de

“subsidiariedad”. Se señala que esta “camisa de fuerza” es la que habría impedido implementar
cambios. Se ha instalado, independientemente del sustento jurídico, que la CPR permite tratar
elementos básicos como la salud y la educación como bienes privatizables y de consumo.

Para efectos ilustrativos, veamos el caso de la salud. El Estado protege el libre e igualitario
acceso al sistema que se quiera, ya sea público o privado. Las personas de más recursos optan
por el privado y aportan más, por lo que este fondo es mejor que el público. Cosa similar ocurre
con la educación. El Estado asegura el derecho a “abrir, organizar y mantener establecimientos
educacionales”, así como el derecho de los padres a escoger la escuela de su preferencia. Tal
como con la salud, se genera un descreme socioeconómico: lo más ricos pagan por un mejor
sistema y a los menos favorecidos no les queda otra que resignarse a un esquema público de
peor calidad. Ahora bien, casi no hay sociedad en el mundo que no admita la posibilidad de
entregar y de recibir educación privada.

Si bien la CPR permite la acción estatal y privada de las formas descritas, tampoco las mandata.
Es decir, no obliga a las autoridades y particulares a actuar ante los derechos o las necesidades
de una determinada manera, ni les prohíbe considerar o evaluar diferentes opciones. Es a nivel
de la legislación en cada materia y de las políticas públicas a aplicar en ellas, en el que esas
opciones, ante el reclamo ciudadano, se deben y pueden evaluar y adoptar. Por eso la mayoría
de las inquietudes ciudadanas no requieren de una reforma constitucional. La CPR solo
establece que el Estado tiene obligaciones en ellas, no prescribe formas o modos únicos de
cumplir con esas obligaciones.

Por ejemplo, durante la reforma educacional se criticaba que el principio de no discriminación

constitucional obliga a que el Estado trate por igual a los colegios subvencionados particulares y
a los municipales. Por lo tanto, si se quiere mejorar la educación municipal incrementando los
aportes, se sostenía, hay que dotar de similares recursos a los subvencionados. Ahora, el
reclamo de tipo constitucional era más bien un fundamento para terminar con el lucro en la
educación subvencionada particular, ya que el tema de fondo no era que se tratara por igual a
los niños de colegios municipales y particulares subvencionados, sino que en estos últimos la
plata iba en parte a los bolsillos de los sostenedores. Por tanto, para mejorar sustancialmente la
subvención, que debía ser igualitaria, y para que la plata no fuera a parar al bolsillo de
sostenedores, había que terminar el lucro. Aquí el problema no era la CPR, sino una falla
regulatoria, de marco legislativo y de política pública, que no se hizo cargo del problema del lucro.

Leyes Orgánicas Constitucionales (LOC) y Leyes de Quórum Calificado (LQC): Las LOC
requieren de 4/7 para su enmienda. La enseñanza, el servicio electoral, el Congreso y las
Fuerzas Armadas y Carabineros, entre otras, pertenecen a este grupo. Esta exigencia vuelve
muy difícil modificarlas. Son consideradas un amarre para forzar acuerdos entre los sectores
mayoritarios.

Recursos naturales: Ciertos sectores sociales claman por un nuevo régimen de propiedad sobre
los derechos minerales, las aguas y otros bienes públicos.

Democracia solo representativa: Se ha criticado la ausencia de mecanismos de participación

directa de la ciudadanía en asuntos tales como plebiscitos revocatorios —por ejemplo, que pueda
votarse la destitución del presidente— o el derecho a presentar cierto tipo de proyectos de ley,
en la llamada “iniciativa popular de ley”.

Percibida preeminencia del derecho de propiedad sobre los derechos sociales: Esta crítica
se basa en la visión dicotómica de que el derecho de propiedad colisiona con otros derechos.

Pueblos originarios: No hay reconocimiento constitucional ni definición de estatus especial. De

acuerdo con el constitucionalista Tomás Jordán, quien trabajó en el gobierno de Bachelet, “Chile
es el único país de Latinoamérica con pueblos indígenas, en cuya Constitución no tienen un
reconocimiento expreso”.

Quórums de modificación: Los ya mencionados 3/5 de parlamentarios en ejercicio para el caso

general, y 2/3 para capítulos particularmente sensibles. Veremos en el capítulo de derecho
constitucional comparado que nuestra CPR no es particularmente rígida en relación con sus
pares de la OCDE.
Huelgas de funcionarios públicos: Los funcionarios del Estado y de las municipalidades no
pueden declararse en huelga. Cuando lo hacen, es de forma ilegal. Este precepto es una rareza
a nivel internacional.

Sistema “hiperpresidencial”: Más abajo en la lista de urgencias ciudadanas y más cercano al

mundo de los entendidos. Se señala que el presidente goza de amplias y numerosas
atribuciones, y que el Congreso es comparativamente débil, con pocas facultades. La iniciativa
exclusiva y el manejo de urgencias legislativas antes mencionado es la expresión más clara.
Veremos en el capítulo de derecho comparado que nuestra carta fundamental no es anómala en
esta materia en relación con las otras 189 inventariadas.

Consejo de Seguridad Nacional (COSENA): Las Fuerzas Armadas no solo existen para la
defensa de la patria, sino que “son esenciales para la seguridad nacional”. El presidente puede
convocar y ser asesorado por el COSENA, integrado por:

● Presidente de la República
● Presidente del Senado
● Presidente de la Cámara de Diputados
● Presidente de la Corte Suprema
● Comandante en jefe del Ejército
● Comandante en jefe de la Armada
● Comandante en jefe de la Fuerza Aérea
● General Director de Carabineros
● Contralor General de la República

Algunos lo ven como impropia injerencia militar en asuntos gubernamentales.

3.2. Derecho constitucional comparado

Visión general y poderes del Estado

Es habitual oír que tal o cual atributo de nuestra CPR es “único en el mundo”. Si bien el texto
contenía numerosas anomalías al momento de su promulgación en 1980, el que hoy rige se
encuentra dentro de estándares normales de acuerdo con las métricas disponibles.

La primera unidad a observar es el alcance (scope), un indicador desarrollado por Elkins,

Ginsburg y Melton en The Endurance of National Constitutions. De un universo de 70 contenidos
recurrentes, esta variable mide el porcentaje abordado por cada texto. Estos 70 tópicos incluyen
materias tales como si provee leyes orgánicas, religión oficial o quién detenta el poder de declarar
la guerra (ver lista completa). La nuestra está en la posición 32° de mayor alcance (en empate
con varias otras) de un total de 190. Más bien completa, pero no en extremo. Las de mayor
alcance son las de Kenya y Zimbabue, que contienen un 81% de los elementos, y la de menor
alcance es la de Nueva Zelanda, que solo abarca un 21%, a buena distancia del 33% del
penúltimo, Nauru. En extensión bruta medida por cantidad de palabras, figuramos bastante más
abajo (64° de 190), lo que indica que el texto es conciso en relación con la cantidad de elementos
contenidos.

Figura 60: Alcance de 190 constituciones. Fuente: Comparative Constitutions Project

Luego, el indicador “poder ejecutivo” captura la presencia o ausencia de siete aspectos de la

formación de ley desde ese poder del Estado:

1. Poder para iniciar la legislación

2. Poder para dictar decretos
3. Poder para iniciar reformas constitucionales
4. Poder para declarar estado de emergencia
5. Poder de veto
6. Poder para cuestionar la constitucionalidad de la legislación
7. Poder para disolver la legislatura

El indicador va desde 7, para aquellas constituciones que conceden al poder ejecutivo todas esas
facultades, hasta 0, que es el caso de Israel y del Reino Unido. Chile obtiene un 6. El único
atributo excluido de nuestra CPR es el poder para disolver la legislatura.
 Figura 61: “Poder ejecutivo” de 190 constituciones. Fuente: Comparative Constitutions Project

La variable “poder legislativo” mide el grado formal de poder asignado a la legislatura. En este
caso, se constata la concesión o no de 32 facultades al Congreso. Chile se ubica en la posición
59° de 190. Es decir, el Congreso cuenta con un número relativamente amplio de atribuciones,
pero dentro de rangos normales a nivel comparado.
 Figura 62: “Poder legislativo” de 190 constituciones. Fuente: Comparative Constitutions Project

En cuarto lugar, la independencia judicial captura la presencia o ausencia de seis rasgos:

1. Si la Constitución explicita la independencia judicial

2. Si provee que jueces tendrán asignaciones de por vida
3. Si los nombramientos de la Corte Suprema involucran o consejo judicial o al menos dos
actores
4. Si la remoción está prohibida o limitada de modo tal que requiere un voto de supermayoría
en la legislatura, o si solo el consejo público o judicial puede proponer la remoción y otro
actor político es requerido para aprobar tal propuesta
5. Si la remoción está limitada explícitamente a crímenes y otras formas de mala conducta,
traición o violaciones a la Constitución.
6. Si los salarios de los miembros de la judicatura están protegidos de reducción

Chile obtiene cuatro de los seis puntos, de nuevo dentro de los rangos normales.
 Figura 63: Independencia judicial de 190 constituciones. Fuente: Comparative Constitutions Project

Derechos

El ranking de derechos consagrados va desde los 99 de la Constitución ecuatoriana, redactada

durante la administración de Correa, hasta los apenas dos contenidos en los textos de Tailandia
y Brunéi. Nuestra carta fundamental consagra 46, justo debajo de la mediana de la OCDE, lo que
nos posiciona en el lugar 106° de 190 naciones.
 Figura 64: Número de derechos de 190 constituciones. Fuente: Comparative Constitutions Project

La tendencia con el tiempo es a incluir un catálogo de derechos cada vez más extenso. Las
constituciones más nuevas han elevado en forma sustancial el listado, como muestra la imagen
siguiente.

Figura 65: Número promedio de derechos en el tiempo. Fuente: Chilton y Versteeg, 2016
Chilton y Versteeg ofrecen un zoom a algunos de los derechos más importantes. El primero de
ellos es educación.

Figura 66: Porcentaje de constituciones que incluyen derecho a la educación. Fuente: Chilton y Versteeg, 2016

Constituciones que incluyen derecho a la educación. Fuente: Chilton y Versteeg, 2016

Derecho a la salud:
 Figura 67: Porcentaje de constituciones que incluyen derecho a la salud. Fuente: Chilton y Versteeg, 2016

Constituciones que incluyen derecho a la salud. Fuente: Chilton y Versteeg, 2016

La siguiente tabla muestra cómo se operativiza el acceso a la salud a nivel constitucional en los
países de la OCDE.
 Tabla 6: Acceso a la salud a nivel constitucional en los países de la OCDE. Fuente: Guillermo Burr, con datos de
Comparative Constitutions Project

Derecho a la vivienda:
 Figura 68: Porcentaje de constituciones que incluyen derecho a la vivienda. Fuente: Chilton y Versteeg, 2016

Figura 69: Constituciones que incluyen derecho a la vivienda. Fuente: Chilton y Versteeg, 2016

Por último, derecho a seguridad social. La Organización Internacional del Trabajo la define como
“una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales que, de no ser así,
ocasionarían la desaparición o una fuerte reducción de los ingresos por causa de enfermedad,
maternidad, accidente de trabajo, o enfermedad laboral, desempleo, invalidez, vejez y muerte;
también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos”.
Figura 70: Porcentaje de constituciones que incluyen derecho a la seguridad social. Fuente: Chilton y Versteeg, 2016

Figura 71: Constituciones que incluyen derecho a la seguridad social. Fuente: Chilton y Versteeg, 2016

Adicionalmente, son varias las constituciones que declaran el derecho a cierto estándar de vida
Los sinónimos pueden incluir “bienestar adecuado”, “existencia adecuada” o “vida digna de un
ser humano”. La siguiente tabla lo muestra para el caso de los países de la OCDE. Una provisión
de salario mínimo se codifica como “Otro”. Si el derecho se otorga solo a ciertos subgrupos
(trabajadores, profesores), se clasifica como “Otro”.

Tabla 7: Derecho constitucional a cierto estándar de vida en los países de la OCDE. Fuente: Guillermo Burr, con
datos de Comparative Constitutions Project

Mecanismos de modificación

De los “tumores” que mencionaba Correa Sutil solo permanecen los quórums supramayoritarios
(2/3 y 3/5) para reformas constitucionales y algunas reformas legislativas. Está instalada la idea
de que es algo atípico, un resabio autoritario, fijado por Jaime Guzmán para dejar todo “atado y
bien atado”. No es lo que indica la comparación internacional. El esquema siguiente con los
países de la OCDE, de Elkins y Ginsburg, muestra en el eje vertical la rigidez constitucional. Es
decir, cuán exigentes son las normas para modificar el texto. Depende de magnitud de quórums,
de si se exigen plebiscitos de entrada o ratificatorios, etcétera. El eje horizontal muestra la
frecuencia de enmiendas efectivamente operativizadas. Es llamativo que nuestra carta magna
supone una rigidez menor que la de la mayoría de los países listados.
 Figura 72: Fuente: Elkins y Ginsburg (adaptado por Tsebelis y Nardi)

Es notorio que muchas de las constituciones más rígidas han sido de todas maneras
enmendadas numerosas veces. Casi no hay correlación en el gráfico. Esto muestra que las
sociedades son capaces de implementar modificaciones cualesquiera sean las exigencias
impuestas, pues ello depende más de los consensos que de las mayorías exigidas.

Aquí hay dos polos en tensión. Por un lado, omitir mayorías calificadas para reformas
constitucionales o legislativas se interpreta como la eliminación de “trampas” o “privilegios” de
las élites. Por otro, excesiva facilidad para aprobar cambios, sin depender de consensos,
negociaciones o consultas ciudadanas, involucra el riesgo de inestabilidad jurídica, manejo
populista y clientelar de la legislación o el cambio constitucional, incertidumbre contraria a la
inversión económica, uso autoritario de los cambios normativos, sin considerar a minorías o
costos de los cambios, entre otros.

Control de constitucionalidad
Se ha mencionado ya que las atribuciones del Tribunal Constitucional, en especial el control
preventivo, es uno de los aspectos más cuestionados, sobre todo a raíz de casos mediáticos
recientes. Con el paso del tiempo, la existencia de órganos de ese tipo se ha vuelto la regla más
que la excepción. Rodrigo Delaveau, Suplente de Ministro de nuestro Tribunal Constitucional,
ha acometido el trabajo de comparar las 196 constituciones vigentes disponibles. Si en 1951
cerca del 38% los sistemas constitucionales contaban con organismos que ejercían control de
constitucionalidad, hoy son 176 de 196, o un 89,8%. Lo que Alexis de Tocqueville describió en
su momento como una “peculiaridad estadounidense” es ahora el estándar. Los veinte países
que carecen de esta herramienta son en su mayoría distantes a las democracias occidentales:
Arabia Saudita, Brunéi, Catar, China, Ciudad del Vaticano, Corea del Norte, Cuba, Guinea-
Bissau, Irak, Kuwait, Laos, Lesoto, Liberia, Libia, Maldivas, Omán, Países Bajos, Sudán del Sur,
Turkmenistán y Vietnam.

Hay dos grandes vertientes de control constitucional: el modelo norteamericano, mediante un

tribunal no especializado, y el modelo europeo de tribunal especializado, que recibe distintas
denominaciones, tales como Tribunal Constitucional, Corte Constitucional, Consejo
Constitucional, etcétera. A inicios del siglo XX la inmensa mayoría de las constituciones optaba
por organismos no especializados. El modelo alternativo comenzó a ganar terreno en forma
paulatina, al punto que hoy, de los 176 países catastrados, 103 (59%) exhiben un tribunal
especializado, Chile entre ellos.

Como ya se ha mencionado, otro de los aspectos que ha suscitado desasosiego en parte de la

opinión pública es el control preventivo. Pues bien, de la totalidad de tribunales con atribuciones
de control de constitucionalidad, 61 (35%) cuentan con control preventivo. Esto ya está lejos de
conformar la regla, pero está también lejos de conformar una excentricidad criolla. Por último, del
total de naciones con control preventivo, en el 42% de los casos es de tipo obligatorio.

Otros aspectos

Suele oírse también que establecer el Banco Central a nivel constitucional es una rareza criolla.
De nuevo, no es así. La mayoría de los países con economías sanas, en las que no hay
manipulación irresponsable de la moneda, de los intereses, de la balanza de pagos y otros
elementos macroeconómicos y de política monetaria, son aquellos en que la autonomía de su
Banco Central está constitucionalmente garantizada, o tal autonomía se le reconoce sin
posibilidad de modificación legislativa. Ha probado ser una cura eficaz para flagelos como la
inflación, pérdida del poder adquisitivo, especulación cambiaria, etc.

Esta tabla muestra que trece países de la OCDE consagran también la autonomía del Banco
Central:
 Tabla 8: Constituciones que consagran la existencia del Banco Central. Fuente: Guillermo Burr, con datos de
Comparative Constitutions Project

La tabla a continuación muestra las constituciones que incluyen referencias explícitas al voto
obligatorio, así como sanciones por no votar, tales como la pérdida de privilegios o multas. Solo
Austria, Bélgica y Grecia estipulan voto obligatorio.

Algunas notas metodológicas para entenderla: si la Constitución especifica que los ciudadanos
tienen el deber cívico de votar o registrarse como votantes, se codifica "No". Si votar es
obligatorio para ciertas categorías de personas (por ejemplo, hombres) y opcional para otras (por
ejemplo, mujeres), se codifica "Sí". Si la votación se vuelve opcional después de cierta edad, se
codifica "Sí".
 Tabla 9: Obligatoriedad del voto en los países de la OCDE. Fuente: Guillermo Burr, con datos de Comparative
Constitutions Project

La tabla siguiente muestra la edad mínima para votar en países de la OCDE.

 Tabla 10: Edad para votar en los países de la OCDE. Fuente: Guillermo Burr, con datos de Comparative
Constitutions Project

3.3. Procesos constituyentes internacionales

En 2015, el PNUD publicó Mecanismos de cambio constitucional en el mundo: Análisis desde la

experiencia comparada. Es un panorama más movido de lo que podía pensarse. Entre 1947 y
2015, se redactaron 239 nuevas constituciones.
 Figura 73: Creación de nuevas constituciones. Fuente: Comparative Constitutions Project

Si bien encontramos textos constitucionales centenarios, como el de Estados Unidos, la

longevidad promedio de es de solo 19 años. Mientras en gran parte del siglo XX los rediseños
estaban vinculados en forma casi exclusiva a cambios sustantivos de régimen político (guerras
civiles, levantamientos populares, etcétera), en la actualidad no son pocas las democracias que
impulsan estos cambios desde la institucionalidad. Tales son los casos de Islandia y Colombia.

El estudio del PNUD analizó 95 de un total de 239 nuevas constituciones redactadas entre 1947
y 2015. En la mayoría (36), el método de elección fue Comisiones Constituyentes o de Expertos,
por lo general designadas por regímenes autoritarios. En 26 casos, la mayoría latinoamericanos,
se optó por una asamblea constituyente. En 21 ocasiones, la tarea fue abordada por el Poder
Legislativo, y en otros 10 por un Congreso Constituyente ad hoc. Se registran además cuatro
procesos diferentes, catalogados como “Otros”, con intervención de la comunidad internacional,
o de gobiernos extranjeros, que restringieron o eliminaron la participación de local.

Mientras entre 1947 y 1965 el método más recurrente fue la asamblea constituyente, entre 1966
a 1989 y entre 1990 a 1999 primaron las comisiones de expertos. En la década en curso, las
asambleas constituyentes han retomado el rol mayoritario, al ser utilizadas en 7 de los 17
procesos de 2000 a 2015.

Poder Legislativo Asamblea Congreso Comisión Otros

constituyente constituyente de expertos
 Bolivia (1994) Bolivia (2009) Bolivia (1967) Brasil (1967) Angola (1992)
Brasil (1988) Colombia (1991) Nicaragua Chile (1980) Kenia (1963)
El Salvador (1992) Ecuador (1967) (1974) Ecuador (1978) Malasia (1957)
Ecuador (1998) Paraguay Argelia (1976) Bosnia-
Nicaragua (1995)
Ecuador (2008) (1967) Argelia (1989) Herzegovina
Uruguay (1967) El Salvador Paraguay Argelia (1996) (1995)
Venezuela (1961) (1962) (1992) Afganistán
Angola (2010) El Salvador Perú (1993) (1977)
Kenia (1969) (1983) Sudáfrica Afganistán
Camboya (1976) Honduras (1957) (1996) (1987)
China (1954) Honduras (1982) India (1950) Afganistán
Nicaragua (1987) Irak (2005) (2004)
China (1975)
Perú (1979) España (1978) Kenia (2005)
China (1978) Venezuela Iraq (1968)
China (1982) (1953) Iraq (1970)
Corea (1987) Venezuela Marruecos
Tailandia (2007) (1999) (1962)
Croacia (1990) Somalia (2012) Marruecos
Croacia (2000) Túnez (1959) (1972)
Túnez (2014) Marruecos
Grecia (1975)
Uganda (1995) (1996)
Polonia (1997) Camboya (1993) Marruecos
República Checa Irán (1979) (2011)
(1993) Nepal (en Kenia (2010)
proceso) Corea (1980)
Tailandia (1997) Fiyi (1990)
Timor Oriental Fiyi (1997)
(2002) Filipinas (1987)
Italia (1947) Irán (1989)
Portugal (1976) Nepal (1990)
Islandia (2010) Tailandia
(1976)
Tailandia
(1978)
Tailandia
(1991)
Eslovenia
(1991)
Francia (1958)
Kosovo (2008)
Rusia (1993)
Ruanda (2003)
Sudáfrica
(1983)
Suiza (1999)
Turquía (1982)
Tabla 11: Procesos constituyentes. Fuente: PNUD

Entre las formas de participación, el informe consigna los mecanismos de democracia directa
como elecciones para decidir si se realiza la convocatoria (casos de Colombia, Venezuela,
Ecuador) y para aprobar el nuevo texto, elecciones para elegir al equipo redactor y mecanismos
consultivos y deliberativos que permitan conocer la opinión ciudadana ya sea al iniciar el proceso,
durante la redacción del texto o al final.

La forma más habitual y acotada de participación han sido los plebiscitos de ratificación. El PNUD
sugiere que hoy por hoy este es el mínimo en términos de estándar participativo, y añade que
este mecanismo suele ser utilizado por regímenes autoritarios que buscan legitimar procesos
constituyentes poco inclusivos. En años recientes se ha constatado, particularmente en América
Latina, plebiscitos que consultan la convocatoria a una asamblea constituyente.

Lo que es evidente es que si hace un siglo era posible redactar una nueva
constitución por un grupo reducido de especialistas por encargo del respectivo
gobierno o gobernante, sin involucrar o consultar a la ciudadanía, hoy el estándar
de participación ciudadana ha cambiado en forma significativa. En sociedades
contemporáneas, y en especial en aquellas con regímenes democráticos, lo/as
ciudadano/as piden ser parte de los procesos de deliberación en todas las etapas
del proceso constituyente y aspiran a que estos cumplan, a lo menos, los mismos
estándares de transparencia y entrega de información que la definición regular de
políticas públicas o diseño legislativo.

3.4. El proceso preconstitucional de Bachelet II

Una de las principales promesas de campaña de Michelle Bachelet en 2013 fue la promulgación
de una nueva constitución. Durante 2015 el gobierno dio inicio al proceso de confección
participativo. La entonces mandataria dio a conocer el siguiente itinerario:

● Etapa de educación cívica constitucional hasta marzo de 2016

● Proceso ordenado de diálogos ciudadanos iniciando en comunas y concluyendo con una
síntesis a nivel nacional
● Octubre de 2016: entrega de los documentos de dichas bases ciudadanas
● Fines de 2016: envío de proyecto de reforma para establecer una nueva constitución. Las
alternativas serían:
○ Comisión bicameral
○ Convención constituyente mixta de parlamentarios y ciudadanos
○ Convocatoria a asamblea constituyente
○ Plebiscito
● Anuncio de un consejo ciudadano de observadores con ciudadanos y ciudadanas de
reconocido prestigio
● La base ciudadana sería utilizada en la redacción
● Inicios del segundo semestre de 2017: proyecto sería presentado al Congreso
● Plebiscito vinculante ratificaría o rechazaría el proyecto definitivo
El puntapié inicial fue en octubre de 2015. En palabras de la expresidenta, “abrimos el Proceso
Constituyente a un verdadero diálogo cívico, para que la nueva Carta Fundamental fuera una
construcción colectiva, legítima, y que nos permita asumir los nuevos desafíos del Chile de hoy”.

Entre abril y agosto de 2016 tuvieron lugar los encuentros locales autoconvocados (ELA) y
cabildos ciudadanos. Una síntesis de la participación se muestra en la tabla siguiente:

Tabla 12: Información sistematizada en el proceso preconstituyente de 2016, según regiones y participación desde el
extranjero. Fuente: Comité de Sistematización

El resultado de ese diálogo fue sistematizado por el Consejo Ciudadano de Observadores y el

Comité de Sistematización. Las siguientes tablas muestran las ideas más recurrentes en cada
uno los capítulos preestablecidos por la organización. M* indica el porcentaje de ocasiones en
que el concepto fue mencionado en los ELAs y cabildos, mientras que A* indica el porcentaje de
acuerdo reflejado en las actas.

Valores y principios:
 Tabla 13: Siete primeras menciones de principios y valores

Derechos:
 Tabla 14: Siete primeras menciones de derechos

Deberes y responsabilidades:
 Tabla 15: Siete primeras menciones de deberes y responsabilidades

Instituciones:
 Tabla 16: Siete primeras menciones de instituciones

Este trabajo dio lugar a la entrega de las Bases Ciudadanas del Proceso Constituyente. El 6 de
marzo de 2018, a cinco días de dejar el gobierno, Bachelet firmó el proyecto de ley por una nueva
constitución.

De acuerdo con el ya citado Rodrigo Delaveau, el contenido coincide en más de un 80% con la
CPR vigente. Entre las innovaciones, se declara la inviolabilidad de la dignidad humana y el
respeto y protección de los derechos humanos. El proyecto de ley consigna los derechos de los
niños, niñas y de los adolescentes, así como el derecho a la información, a trabajo o a la gratuidad
en la educación. Amplía el derecho al debido proceso, el derecho a huelga, el derecho a la
libertad individual, el derecho a la protección de datos privados o a la calidad en la salud pública.
En el texto figura la igualdad ante la ley entre hombres y mujeres, especialmente en materia
salarial. Profundiza el derecho a la educación, a la protección de la salud, a la seguridad social,
a la inviolabilidad del hogar y toda forma de comunicación privada.

Garantiza el reconocimiento constitucional de los pueblos originarios, así como también sus
derechos, identidad, cultura y su aspiración de tener una representación en el Congreso.

Extiende además el mandato presidencial a seis años, sin reelección ni en el periodo siguiente
ni en los posteriores. Elimina los quórum supramayoritarios en las leyes y el control preventivo
voluntario del Tribunal Constitucional. En general, modera el carácter presidencialista del Estado,
disminuyendo la asimetría de poder entre poder Ejecutivo y Legislativo.

La nueva administración descartó avanzar con la iniciativa. Andrés Chadwick, entonces ministro
del Interior, señaló: “Hay ciertas cosas que queremos que no avancen. No queremos que avance
el proyecto de una nueva Constitución que presentó la presidenta Bachelet al terminar su
periodo”.

3.5. Línea cronológica del proceso constituyente venezolano

Por Luis Alfonso Herrera Orellana y Mayerlin Matheus Hidalgo

Estamos en la antesala de un eventual cambio constitucional, a través de una instancia que, al

margen del nombre que al final reciba, podría operar como asamblea constituyente. De cara a
un proceso tan importante, es útil tener presente cómo fue que ocurrió aquello que no queremos
que nos ocurra. Nos referimos al caso de Venezuela. No pretendemos plantear que en Chile
ocurrirá lo mismo y que ese caso específico demuestra que todo cambio constitucional se debe
evitar a como de lugar. Ya vimos que ha habido numerosos procesos constituyentes exitosos,
incluyendo asambleas, y que la tragedia de Venezuela no es el desenlace inevitable. El objetivo
es advertir, a partir de aquellos errores y excesos cometidos, sobre los errores y excesos que
aquí se podrían verificar también si no le prestamos atención a la historia.

Se relatan cronológicamente los hitos más importantes del proceso constituyente venezolano de
1999. También formula algunas observaciones que aspiran a contribuir para asegurar la
institucionalidad y la seguridad jurídica durante el proceso de posible cambio constitucional en
Chile.

Contexto que legitimó la vía constituyente ante la ciudadanía venezolana:

En la década del 90 se hizo en Venezuela más patente la crisis política que se arrastraba por
años. De por medio se vivió el llamado “caracazo” o protestas populares que estallaron en febrero
de 1989 y que acabaron con cientos de muertos, así como dos intentos de golpe militar en 1992.
Este escenario respondía al colapso del sistema partidista instalado en el año 1958, con el
conocido “Pacto de Punto Fijo”, que dio lugar posteriormente a la Constitución de 1961 (en
adelante C61).

Con la puesta en vigencia de la C61 retornó a la democracia, luego de una década de dictadura
militar. Rápidamente se consolidó la democracia representativa, que con el pasar de los años
recayó cada vez más en los partidos. La pluralidad de antaño dio paso a un sistema bipartidista,
en el que el poder se repartía con alternancia entre Acción Democrática (AD) y COPEI, de ideas
socialdemócratas y socialcristianas, respectivamente.

Esto, aunado a la crisis económica causada en un Estado petrolero que acostumbró a las masas
a las dádivas y la creciente corrupción, fueron el caldo de cultivo para la intención de “transformar
el Estado y crear un nuevo ordenamiento jurídico que permita el funcionamiento efectivo de una
Democracia Social y Participativa”, tal y como quedó plasmado en la pregunta número 1 del
referéndum consultivo en el que una minoría de venezolanos decidieron convocar a una
asamblea nacional constituyente (ANC).

Observación: Algunas expresiones que se afianzaron en la opinión pública y crearon un ambiente

favorable al proceso constituyente fueron: “hay una crisis terminal de la democracia”, “la
Constitución es ilegítima”, “todos los políticos son corruptos”, “Venezuela necesita refundarse”,
“llegó el fin de la ‘cuarta República’”, solo la “acción del pueblo soberano a través del ‘poder
constituyente originario’ puede evitar una guerra civil”, entre otras. Todas ellas operaron en el
plano emocional y simbólico, poco en el racional. En el caso de Chile, observamos expresiones
similares que exageran o distorsionan la realidad, y que tienden a atribuir poderes irreales tanto
a la constituyente como a la Constitución, lo que supone el riesgo de la frustración suscitada por
expectativas incumplidas.

Actuaciones jurídicas que dieron cauce a la instalación de la vía constituyente:

a) Sentencias de enero de 1999 de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) conocidas como las
sentencias casos Referéndum I y Referéndum II:

Hugo Chávez ganó las elecciones presidenciales en 1998 y asumió en febrero del año siguiente
señalando:

Juro delante de Dios, juro delante de la Patria, juro delante de mi pueblo, que sobre esta
moribunda Constitución impulsaré las transformaciones democráticas necesarias para
que la República nueva tenga una Carta Magna adecuada a los nuevos tiempos. Lo
juro.

Condenaba con su juramento la entonces vigente constitución y lo hacía no solo movido por su
deseo de cambiarla, sino también amparado en las sentencias de enero de la CSJ. La CSJ, a
partir de interpretaciones ambiguas, concluyó que el poder soberano reside en el pueblo y este
puede, a través de referéndums consultivos, plantearse usar vías no previstas en la C61 para
cambiarla. En concreto, una asamblea constituyente. La C61 disponía expresamente de dos
formas para su cambio (total o parcial): la reforma por referéndum consultivo y la enmienda
mediante asambleas legislativas de los Estados (el equivalente a las regiones en Chile).

Observación: En Chile no se ha usado la vía judicial para condicionar las reglas y objetivos que
seguirá la instancia que elaborará el hipotético nuevo texto constitucional. De ocurrir, la Corte
Suprema debe ser muy prudente al momento de emitir pronunciamiento, en especial si admite a
trámite el requerimiento que se le haga. Ello porque si el poder judicial se pronuncia para limitar
tajantemente a la futura instancia, puede generar un clima de mayor conflictividad política que
derive en futuras exigencias a la instancia constituyente de intervención del poder judicial. En
cambio, si por temor a la presión social y política, el poder judicial se pronuncia de forma ambigua
o complaciente con quienes apoyan una constituyente “originaria”, su decisión podría usarse a
futuro para justificar actuaciones arbitrarias de la instancia de cambio constitucional.

b) Decreto Presidencial No. 3 de febrero de 1999

El mismo día en que Chávez asumió el poder, dictó el Decreto No. 3, en el cual convocó a
referéndum consultivo para que “el pueblo se pronuncie sobre la convocatoria de una Asamblea
Nacional Constituyente” y fijó las preguntas que se harían en la consulta:

“Primera: ¿Convoca usted una Asamblea Nacional Constituyente con el propósito de transformar
el Estado y crear un nuevo ordenamiento jurídico que permita el funcionamiento efectivo de una
Democracia Social y Participativa?

Segunda: ¿Autoriza usted al Presidente de la República para que mediante un Acto de Gobierno
fije, oída la opinión de los sectores políticos, sociales y económicos, las bases del proceso
comicial en el cual se elegirán los integrantes de la Asamblea Nacional Constituyente?”.

Observación: En el caso de Chile, hasta ahora, ninguna instancia diferente al Congreso o la

autoridad electoral (SERVEL) ha participado en el proceso de elaboración de las preguntas a
formular y las reglas a seguir para realizar el plebiscito de aprobación o rechazo a la redacción
de una nueva constitución. Así debe seguir siendo. Solo esas instancias tienen la legitimidad
democrática y competencia jurídica para hacerlo. En Venezuela, debido a la negativa de la clase
política a participar en el proceso, no fue el Congreso sino el Gobierno el que terminó definiendo
lo sustancial del proceso.

c) Resoluciones del Consejo Supremo Electoral (CSE):

La Resolución 990217-32 de febrero de 1999 fijó la realización del referéndum consultivo para
abril de ese año. En este acto se reprodujo casi íntegramente lo dispuesto en el Decreto No. 3.
Tanto el Decreto No. 3 como esta Resolución fueron objeto de diferentes recursos de nulidad
ante la CSJ, contra la pregunta 2 que delegaba en Chávez la decisión de fijar de forma unilateral
las bases comiciales. En tal sentido, Chávez dictó otro Decreto en marzo que no fijó de una vez
las bases, sino que las “propuso”, cosa que en efecto hizo ante el CSE. Este último modificó su
Resolución inicial e incluyó la “propuesta” de Chávez. Por sentencia de marzo la Corte Suprema
anuló la pregunta número 2 e instó al CSE a dictar una nueva resolución sobre el referéndum.

Resolución 990323-70 de marzo de 1999: En “acatamiento” de la sentencia de la Corte Suprema,

el CSE dictó una nueva resolución que reprodujo las bases comiciales propuestas por Chávez y
fijó el referéndum para abril. Ante esto, la CSJ ordenó suprimir la frase “como poder originario
que recoge la soberanía popular” que se atribuía a la ANC en la base comicial octava.

Observación: Además de ser el Congreso y SERVEL las instancias que deben preparar las reglas
de la instancia de cambio constitucional que se elija mediante plebiscito (sea Convención Mixta
Constitucional o Convención Constitucional) y las preguntas que serán consultadas, deben
también procurar que en las preguntas explícitamente se diga que la referida instancia tendrá
como único objetivo elaborar un nuevo texto constitucional, sin interferir con el funcionamiento
del poder constituido bajo la vigencia de la Constitución actual. No es lo que hasta ahora está
planteado, ya que se asume que al estar eso dicho en la recién aprobada reforma constitucional,
la futura instancia de cambio constitucional respetará lo que la vigente Constitución diga. Tal
postura, sin embargo, podría resultar muy equivocada.

En efecto, solo si se tiene un mandato directo de los ciudadanos (del pueblo soberano, que es
titular del poder constituyente) a esa instancia, de que solo puede elaborar un nuevo texto
constitucional, es que se podrá con mayor efectividad política e institucional impedir que la futura
instancia se declare “originaria”.

Es posible que defensores del carácter “originario” de la instancia de cambio constitucional

activen tanto la vía política como la jurídica para que se reconozca de antemano tal condición.
Lo prudente es ratificar el carácter derivado de la instancia y que así lo reconocen los ciudadanos
al asistir al plebiscito de abril 2020 bajo las normas que se incluyeron en la recién aprobada
reforma constitucional, a fin de incluir el “procedimiento para elaborar una nueva constitución
política de la República”.

Si es requerido el propio SERVEL, no se debe perder de vista que la última palabra la tendrá la
propia ciudadanía cuando vote en el plebiscito de abril de 2020, oportunidad en la cual esta
aceptará y legitimará las normas de la reforma constitucional y no algún órgano del poder
constituido.

Con todo, lo adecuado es que por anticipado en el plebiscito se consagre un mandato directo del
poder constituyente a la instancia de cambio constitucional que se elija. Esta última deberá estar
solo facultada para redactar un nuevo texto constitucional sujeto a aprobación por plebiscito. No
ha de poder, por el contrario, perturbar al poder constituido, que debe atender los temas sociales
y continuar cumpliendo con la actual Constitución mientras rija. Las instancias de cambio en las
buenas experiencias constituyentes fueron derivadas y no originarias, mientras que en las malas
(Venezuela, Bolivia, Ecuador) siempre fueron originarias.
Por lo anterior, el autor sugirió en su momento que la primera pregunta del plebiscito de abril de
2020 dijera:

¿Quiere usted convocar un órgano encargado únicamente de redactar una nueva Constitución
con pleno respeto del funcionamiento y competencias del poder constituido?

d) Realización de referéndum consultivo de abril de 1999: Se celebra el referéndum con una

participación de 4.1 millones de electores y una abstención del 62.2%. El “sí” ganó con un 92,4%.

Observación: En Chile, en el acuerdo del 15 de noviembre, se estableció voto obligatorio para la

elección de los integrantes de la instancia de cambio a realizarse en octubre, pero no para el
plebiscito de convocatoria o de rechazo a la instancia de cambio constitucional de abril. Es
pertinente discutir la fijación de un porcentaje mínimo de participación para conferir validez tanto
al plebiscito de convocatoria como al plebiscito para la aprobación o rechazo.

En Venezuela, al no existir ese mínimo, la convocatoria del proceso constituyente se aprobó con
una participación muy inferior a la mitad más uno de los electores inscritos en el padrón electoral.
No luce ni democrático ni legítimo que una mayor minoría decida sobre el marco normativo más
importante para una sociedad.

e) Elección de integrantes de ANC de julio de 1999:

Se realizó la elección de los “constituyentes”, con una abstención de 53.7% de los electores.
Según las bases comiciales, se eligieron 131 miembros: 24 de la circunscripción nacional, 104
de las 24 circunscripciones regionales y 3 representantes de las comunidades indígenas.

Si bien el Polo Patriótico (partidos apoyados por Chávez) obtuvo el 65% y los partidos no
agrupados en torno a Chávez obtuvieron el 22,1%, en virtud del tendencioso sistema de
postulaciones, la ANC quedó con 125 candidatos favorables a Chávez y solo 6 para el resto.

Observación: Si se cumple con lo establecido en el acuerdo de noviembre respecto de las reglas

electorales aplicables a la elección de quienes integrarán la instancia de cambio constitucional
—las que rigen elecciones de diputados—, el desequilibrio en la composición de la ANC
generada por Chávez al fijar las bases comiciales para la elección de sus integrantes se estará
evitando. Las condiciones propician algo similar a lo observado en el proceso constituyente
colombiano de 1991, en el que la composición de la ANC, en general, reflejaba de forma muy
similar la composición política del Congreso.

Los partidarios del carácter “originario” y “revolucionario” de la ANC posiblemente presionarán

por vías políticas y jurídicas para intentar alterar en lo posible lo establecido por el acuerdo de
noviembre, a fin de que la composición de la instancia, en especial si es una convención
constitucional, no se parezca a la composición del Congreso actual. Buscarán un espacio de
acción revolucionaria para actores políticos no tradicionales, camuflados como representantes
de la “sociedad civil”.

El acuerdo reciente respecto de cuotas de representación por género, pueblos originarios, etc.,
será por muchos debatido no con una lógica de justicia hacia esos sectores, sino de conveniencia
electoral.

El Congreso, SERVEL y el poder judicial, pero en especial la ciudadanía que no apoya una
constituyente originaria, han de apoyar el acuerdo de noviembre respecto del método de elección
de los integrantes de la instancia, insistiendo en la transparencia, probidad, igualdad ante la ley
y justicia de las reglas que se aplicarán.

Actuaciones “jurídicas” de la ANC:

a) Instalación ANC y Estatuto de Funcionamiento:

En agosto de 1999 se instaló la ANC y comenzó a sesionar para definir de inmediato su Estatuto
de Funcionamiento. En tal estatuto, la ANC —con mayoría chavista— se autoproclamó soberana
y originaria. Es decir, desvinculada de cualquier normativa existente, con poderes ilimitados y por
encima del poder constituido, declarando de forma expresa que todos los poderes quedaban
“subordinados” a la ANC. Estableció además que las decisiones respecto de la discusión
constitucional se tomarían por mayoría absoluta (mitad más uno) de los asistentes, siendo el
quórum obligatorio para sesionar la mitad más uno, es decir cualquier decisión podía quedar
aprobada por el 25% de los representantes de la ANC.

Observación: Si triunfa la opción de la Convención Mixta cabe presumir que la posibilidad de que
esa instancia se declare originaria es casi inexistente, ya que la mitad de su composición
provendría de un órgano del poder constituido (el Congreso). En cambio, si triunfa la opción de
la Convención Constitucional, esa posibilidad se incrementa y dependerá de la composición que
tenga en definitiva si ello, en los hechos, ocurre o no.

En Colombia, de manera puramente simbólica, la ANC de 1991 se declaró originaria, pero en los
hechos actuó como derivada, ya que se limitó a redactar una nueva constitución sin dictar “actos
constituyentes” o crear un “régimen supraconstitucional” (normas por encima superiores en rango
a la Constitución), lo que sí ocurrió en Venezuela. Ello se explica por la composición que tenía
esa ANC y los acuerdos entre los partidos tradicionales y el actor emergente (M19) de conducir
en Colombia el proceso de cambio constitucional de forma no revolucionaria.

En este segundo escenario, si en el plebiscito de abril de 2020 gana el SÍ en la primera pregunta,

pero en ella misma queda dicho que el objetivo de la instancia que se elija es únicamente redactar
una nueva constitución que se debe someter a plebiscito y que no puede desconocer los órganos
del poder constituido, cabe suponer que la tesis del carácter originario no podrá plantearse sin
asumir el costo político y jurídico de ir en contra de un mandato directo del poder constituyente,
de la ciudadanía mediante el voto. Si de todos modos se plantea, tanto la ciudadanía como las
vías jurídicas han de sancionar a los integrantes de la instancia que se hayan alzado en contra
del mandato popular.

b) Sentencia de la CSJ en Pleno de octubre de 1999 que reconoció el carácter originario de

ANC:

En esta sentencia la CSJ, al conocer de un recurso de nulidad contra un “acto constituyente” de

los que se habla más adelante en este informe, afirmó que la ANC “no es un poder derivado,
pues su función de sancionar una nueva Constitución implica el ejercicio del poder constituyente,
el cual no puede estar sujeto a los límites del orden jurídico establecido, incluyendo la
Constitución vigente”. Más allá del apoyo que en lo simbólico y sentimental había recibido la
propuesta de la ANC de parte de muchos venezolanos, que creyeron esa era la vía para la
solución de sus principales problemas (pobreza, desempleo, acceso a servicios, vivienda,
corrupción, inseguridad, etc.), esta sentencia fue muy importante porque le dio “base jurídica”
definitiva ante las fuerzas militares y policiales internas como ante la comunidad internacional, a
todas las arbitrariedades cometidas por la ANC. Sin esta sentencia, todo lo ocurrido habría sido
de facto. Es decir, de hecho, a la fuerza y, por lo tanto, ilegítimo.

Observación: Luego de instalada la instancia de cambio constitucional, en especial si es la

Convención Constitucional, cabe esperar que quienes apoyan una constituyente “originaria”
intenten, vía judicial, que se libere en lo posible a dicha instancia de cambio constitucional de las
reglas y fines, que el poder constituido, Congreso y SERVEL, hayan propuesto a la ciudadanía y
se aprobaren a través del plebiscito de abril.

Hasta ahora, no está planteado incluir en las preguntas del plebiscito de abril de 2020 parte de
las normas de la reforma constitucional, a fin de reforzar con un mandamiento popular directo la
legitimidad e intangibilidad de dichas normas, frente a la futura Convención que se pueda elegir,
acción esa que haría inútil todo intento de cambiar las cosas por la vía judicial.

Mientras ello sea factible, lo más recomendable es que el Poder Judicial y el Tribunal
Constitucional se involucren lo menos posible en el “proceso constituyente” para disminuir el
riesgo de escenarios más complejos, producto del miedo, el chantaje o las agendas personales.
Y en caso de que tuvieran que pronunciarse, es importante que los ministros responsables de
las decisiones encuentren el modo de reforzar la legitimidad de las normas de la reforma
constitucional hoy vigentes, no obstante haber sido aprobadas por órganos del poder constituido,
en particular el Congreso.

c) Redacción, discusión y sanción del nuevo texto constitucional:

Con las características antes señaladas, en septiembre de 1999 comenzó la ANC la discusión
de la nueva constitución. La base de trabajo fue un documento entregado por Chávez, llamado
“Ideas fundamentales para la Constitución Bolivariana de la V República”.
Se constituyeron 20 comisiones permanentes, para cada una redactar una parte del nuevo texto
Constitucional, lo cual hicieron en apenas 26 días. La Comisión Constitucional inició el proceso
de integración de las partes emanadas de las 20 comisiones, todo lo cual realizó en solo 20 días.
Así, en octubre el anteproyecto de Constitución fue entregado a la plenaria de la ANC para su
discusión. La primera fase de discusión contó con 19 sesiones de trabajo hasta el 9 de
noviembre, la segunda fase contó con solo 3 sesiones de trabajo, finalizando el 14 de noviembre
de 1999. En solo 2 meses se redactó y discutió el nuevo texto constitucional y solo bastaba que
fuera aprobado por referéndum.

Observación: El acuerdo de noviembre fija a la instancia de cambio constitucional que se elija un

cronograma de trabajo, con lapsos y mayoría exigida para tomar decisiones. Estos límites
pueden ser cuestionados por los defensores del carácter originario de la instancia que se elija,
ya que serían reglas que el poder constituido por la constitución vigente estaría imponiendo al
“poder constituyente” que solo redactará, en el mejor de los casos, el nuevo texto constitucional.
Se podrá alegar que una cosa es que se lo limite a esa redacción, sin poder dictar “actos
constituyentes”, y otra que se le limite en su funcionamiento, duración y mayoría requerida para
decidir.

Habría que considerar si en la segunda pregunta del plebiscito de abril de 2020 se incluyen estas
reglas que, cabe presumir, estarán próximamente en una reforma constitucional o una normativa
(legal o reglamentaria) que se dictará con base en esa reforma, a fin de que, si gana la opción
del SÍ en ese plebiscito, haya un mandato ciudadano, del “poder constituyente”, de que la
instancia elegida respete y obedezca las reglas fijadas por el acuerdo político.

Si esto no se hace, como hasta ahora se observa, el riesgo es que una vez constituida, la
instancia no se declare originaria, pero sí haga a un lado las reglas previstas en ese acuerdo y
en su estatuto de funcionamiento fije otras, argumentando con apoyo en los juristas
revolucionarios que ello es legítimo desde que el poder constituyente no puede estar subordinado
al poder constituido ni a la Constitución que será cambiada. Y de este modo, extender el tiempo
de funcionamiento, cambiar la mayoría requerida para aprobar cada artículo del nuevo texto, etc.

La pregunta podría ser: ¿Qué tipo de órgano, en estricto cumplimiento de las reglas de
funcionamiento y toma de decisiones previstas en el acuerdo político, debiera redactar la nueva
Constitución?

d) Aprobación y promulgación del nuevo texto constitucional:

En diciembre de 1999, a solo un mes de terminada la discusión por la ANC, el texto, con más de
300 artículos, se sometió a elección popular. No solo con poco tiempo para que el electorado
pudiera conocer y analizar el texto, sino que las elecciones se hicieron en medio de una serie de
aludes conocidos como “tragedia de Vargas”, que devastó a la región aledaña a la capital,
dejando a miles de muertos y familias sin hogar.
Con una abstención del 54,7% y un padrón electoral que superaba los diez millones de inscritos,
la nueva Constitución quedó aprobada por casi 3 millones de votos. Se publicó con la Exposición
de Motivos que hasta ese momento quienes votaron desconocían.

Observación: Si no se fija un mínimo de participación, es factible que la participación sea inferior

a la mitad y el nuevo texto termine siendo aprobado por una minoría, lo que supondría que nacerá
para un sector mayoritario de la sociedad chilena con la misma ilegitimidad que se le acusa a la
Constitución vigente.

e) Los “actos constituyentes” contenidos en el “Decreto mediante el cual se declara la

Reorganización de todos los órganos del Poder Público”, de agosto de 1999, el “Decreto del
Régimen de Transición del Poder Público” de diciembre de 1999 y el “Estatuto Electoral del Poder
Público” de enero de 2000

Mediante estos “actos constituyentes”, dictados por la ANC luego de declararse a sí misma
“originaria” y lograr el reconocimiento de tal condición en una parte de la sociedad venezolana y
en las autoridades responsables del orden público, la constituyente avanzó en su plan de
intervención y disolución de los poderes públicos, intervención de autoridades regionales y
municipales, aprobación de leyes orgánicas “supraconstitucionales”, designación de personas
para ocupar los cargos creados por la nueva Constitución y adopción de reglas
“supraconstitucionales”. Se dictaron otros más, adicionales a los antes mencionados.

Tan grave como la intervención y disolución o control de los órganos del poder constituido
(congreso, tribunales, alcaldías, etc.) fue la puesta en vigencia de una serie de normas que,
además de regular el régimen de transición que debía permitir el paso de la Constitución a
derogarse a la nueva Constitución por aprobar —tema que debe estar en las disposiciones
transitorias de la nueva Constitución y ser aprobadas por las personas en plebiscito—, estarían
vigentes, con rango superior a la Constitución, por tiempo indefinido, esto es, sin la posibilidad
de ser derogadas por otras normas dictadas por el nuevo poder legislativo, ya que este no dicta
normas de “rango supraconstitucional”. Todo ello a través de los actos constituyentes.

Observación: Si es derrotada la tesis del carácter originario y además se cumplen las reglas del
acuerdo de noviembre, en ningún supuesto debería plantearse este escenario de actos
constituyentes. Esto es, actos que (1) implican la intervención e interrupción del funcionamiento
del legítimo poder constituido, que lo es desde que el cambio constitucional no se hace a través
de una ruptura revolucionaria de fuerza sino conforme al marco institucional vigente; y (2)
suponen la puesta en vigencia de normas que incluso luego de aprobada la nueva Constitución,
de ser el caso, seguirán rigiendo el funcionamiento del Estado y la sociedad, por tiempo
indefinido, ya que tendrán un rango superior al de la Constitución misma, así como a cualquier
norma internacional suscrita por el Estado chileno.

f) Continuación de la ANC en funciones luego de publicación de la nueva Constitución:

El día del referéndum la ANC debió quedar disuelta, al haber cumplido su objeto. En lugar de
ello, siguió funcionando, dictando más actos constituyentes y hasta una “exposición de motivos”
que era contraria a normas de la Constitución aprobada, hasta enero de 2000. Ello se debió,
entre otras razones, a que en las bases del referéndum no quedó definido en detalle ni el periodo
máximo de funcionamiento de la ANC ni el momento en el que se entendería que dicha instancia
cesaría en sus funciones por cumplir con su objeto.

Observación: En el acuerdo de noviembre se establece el lapso máximo de funcionamiento de

la instancia de forma explícita. Pero en cuanto al momento en que los integrantes de esa instancia
cesarán en sus funciones no es igual de claro, ya que en el No. 5 señala que el órgano
constituyente “se disolverá una vez cumplida la tarea que le fue encomendada”. Este lenguaje
en exceso coloquial no debe reproducirse en la o las normas que regulen este aspecto del
proceso.

Al contrario, deberá indicarse, por ejemplo, que los integrantes de la instancia de cambio
constitucional cesarán en sus funciones a partir de la fecha en que sancionen con la mayoría
exigida el texto constitucional y lo remitan a la autoridad competente para convocar el plebiscito
aprobatorio o reprobatorio del texto constitucional.

Lo anterior describe de forma sintética el camino seguido en Venezuela para cambiar la C61 y,
entre otros objetivos, impedir la alternancia en el ejercicio del poder desde hace más de 20 años,
en abierta violación a la democracia y al Estado de Derecho. Las observaciones formuladas
tienen por finalidad contribuir a que, desde la experiencia venezolana, se evite que el proceso
constituyente y la nueva Constitución de Chile (si es que triunfa la opción del SÍ) impliquen la
ruptura del marco institucional y la aprobación de un traje hecho a la medida de una facción
política en busca de imponer su visión contra el espíritu democrático y republicano que ha hecho
de Chile el país más próspero de nuestra región, brindando ejemplo y oportunidades a propios y
foráneos.

IV. Proyectar

Si te instalaras a verificar con tus propios ojos el retroceso glaciar provocado por el cambio
climático, la experiencia sería decepcionante. Si te sentaras expectante frente a la lengua de
hielo con cámara de fotos y paquete de cabritas, sucumbirías en breve al tedio. Transcurridos
varios días de observación, casi con seguridad, no serías testigo de cambio relevante alguno. Y,
sin embargo, hay consenso científico respecto a que la actual tasa de pérdida no tiene
precedentes en el registro geológico. ¿Quién yerra? ¿Quién experimenta con sus propios
sentidos o el ratón de laboratorio?

La respuesta es obvia: la velocidad de retroceso sí es inédita, solo que incluso esa velocidad
resulta cansina para la escala temporal humana. Algo parecido ocurre con la prosperidad
material. Lo conseguido en estos últimos 35 años es sencillamente espectacular, como sea que
se lo mida. Nunca en nuestros más de dos siglos de vida independiente habíamos pulverizado
la pobreza a apenas un octavo en 27 años. No son muchas las sociedades que lo han hecho aún
mejor. Japón entre 1960 y 1990. Corea del Sur en el último medio siglo. Singapur, Irlanda, Estonia
y Taiwán saltan también a la vista. Pero, como con el retroceso de los glaciares, incluso este
progreso se siente insuficiente para quien no llega a fin de mes. Sí, jibarizamos la pobreza de
68% a 8,6%, pero 8,6% son 1,6 millones de personas, y detrás hay 1,6 millones de testimonios
estremecedores. Nunca habíamos avanzado tanto, pero de todas formas podríamos saturar los
matinales con mil y un dramas humanos cada día.

La pregunta es: ¿hay realmente un menú de fórmulas disponibles en la vitrina internacional de

políticas públicas que nos permitiría avanzar mucho más rápido de lo que lo hemos hecho? ¿Está
sobre la mesa una opción de rediseño que nos permita evolucionar desde el progreso
incremental de los últimos 35 años a un salto discreto? ¿Optaron Japón, Corea del Sur, Singapur,
Irlanda, Estonia o Taiwán por modelos en esencia diferentes?

Si la nuestra fuera una comunidad homogéneamente pobre es posible que la resignación se

antepondría al rencor. Si mirásemos a nuestro alrededor y viéramos en los otros espejos de
nuestra propia miseria, quizás primaría la convicción de que la vida es dura y no queda más que
sudar laborando para cambiar nuestra suerte. No es el caso. Pertenecemos al triste club de las
sociedades más desiguales del mundo. Nos explota en la cara cada vez que llega el momento
de educarnos, de sanarnos, de transportarnos, de vivir. En un espacio humano así, es
comprensible que muchos pierdan la paciencia con la estrategia de agrandar la torta, hasta ahora
exitosa, pero de velocidad insuficiente, y se vuelquen a las calles a clamar por su redistribución.
Es infinitamente más sexy convocar a una revolución que a otro par de décadas de gradualidad.

Sería contumaz negar que hay más que un germen de verdad en estas pulsiones. Si bien una
redistribución radical —una vía que ya intentamos a inicios de los 70— provocaría una estampida
que perjudicaría sobre todo a quienes más queremos ayudar, en el extremo contrario es de
verdad muy difícil sostener que hemos hecho todo lo posible para repartir mejor los frutos del
trabajo.

Pero esta crisis no es solo material. Es en gran medida simbólica. Y esto son buenas noticias,
porque las opciones para diseñar soluciones son más inmediatas. No hay con qué ropa resolver
de una buena vez las pensiones de millones de jubilados, porque es el tipo de procesos que,
como el devenir de los glaciares, necesariamente requiere de lapsos incompatibles con la
paciencia humana para apreciar cambios sustanciales. Por el contrario, esas uñas en el pizarrón
social que configuran las colusiones, los sueldos parlamentarios o las sanciones a delitos de
cuello y corbata, ofrecen oportunidades de sanación a solo un par de proyectos de ley de
distancia.

Nos aprontamos a vivir un 2020 memorable. Las decisiones constitucionales ofrecen potencial
para redibujar buena parte de lo que llamamos Chile. Así como en el colegio muchos estudiamos
nuestra historia hasta el 11 de septiembre de 1973, los libros de historia del futuro cerrarán un
capítulo y comenzarán otro el 18 de octubre de 2019. Es responsabilidad de todos que sea para
mejor.
 V. Bibliografía

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 VI. Agradecimientos

Esta compilación nació de una conversa con Marcos Allende que solo sobre la marcha
convertimos en libro. Gracias por la confianza, y mucho más que eso. En el proceso de horneado,
fue un especial estímulo el punch de Andrés Barriga para getting shit done, así como las
correcciones de José Gandarillas, Cristóbal Merino y, muy especialmente, la nutrida sábana de
sugerencias de Pelayo Herrera. Vaya también un reconocimiento a todos esos colegas de
Impulsemos Chile que han puesto de su tiempo, de su plata, o ambos, en particular a Felipe
Bendek y Felipe Varas.

El ABC constitucional no hubiera sido lo mismo sin el puntapié inicial de Edmundo Soto, ni el
diagnóstico previsional sin las precisiones de Alicia Montes. Mención especialísima para Rodrigo
Delaveau, quien padeció mi hostigamiento digital con una frecuencia digna de conmiseración; es
que ni Kiribati escapa a su asombroso manejo del derecho constitucional comparado.

Liberado ya al terreno salvaje de la webósfera, fueron muchos quienes dedicaron tiempo a

ofrecer ideas y a limpiar el texto del campo minado de motes que era en sus días de posparto.
Gracias a Pilar Barañao y María Luisa de a Noi; a Carlos Vásquez por sus macizas propuestas;
a Soledad y Raúl Bertelsen por su erudición constitucional, y a Mauricio Reyes por la capacitación
penal; a María de los Ángeles Besoain por su perenne entretejer de redes; y a Trinidad Díaz por
interrumpir sus vacaciones para desplegar una portada con reacción felina.

Reconocimientos al team Trayecto por poner lo suyo para rebalsar el ecosistema digital. A la
paciente Natalia Valdés, la rigurosa Constanza Cariola y Felipe Briones, de un entusiasmo y
optimismo que levanta muertos.