Contratos administrativos. Jurisprudencia y doctrina. Catedra Marcer. indice “Schiarato Gino ¢/ Estado Nacional” (15/04/1982). “Gas del Estado ciLindoro ICSA” (26/04/1984). “Sanchez Granel, Obra de Ingenieria, S. A. c/ Direccién Nac. de Vialidad” ( 20/09/1984). .3 “Petracea e Hijos S.A. y otros C/Estado Nacional ~ Ente Autarquico Mundial'78" (Plenario (CNCONT 24/04/1986). “Radeljak Juan c/EN- Administracién General de Puertos’ (29/12/1988)... “Cinplast IAPSA. C/ ENTEL s/Cobro de Pesos” (02/03/1993)... “Gypobras S.A. c/ Estado Nacional Fuerza Aérea Argentina’ (05/04/1996).... “Chediak S.A. c/ Estado Nacional -Fuerza Aérea Argentina-” (26/08/1996). “Mas Consultores Empresas SA c/ Provincia de Santiago del Estero” (01/07/2000). “Ingenieria Omega SA c/ Municipalidad de Buenos Aires” (05/12/2000). “Carl Chung Ching Kao c/ Provincia de la Pampa’ (25/09/2001). “El Jacaranda SA c/ Estado Nacional” (28/07/2005). 3 3 3 a 23 3 3 3 3 Dictamen “El Consejo del menor y la familia” (15/11/2000). 3 Hechos: La ley 16.727 creé un Fondo Escolar Permanente, a cargo del entonces Ministerio de Justicia y Educacién, con el fin de realizar obras de infraestructura en escuelas publicas. Para ello, se facultaba a este organismo a otorgar dichas erogaciones a autoridades provinciales y también a entidades privadas. En tal marco, la Cooperadora Escolar de la Escuela 14 celebré un convenio de colaboracién con la Director Nacional de ‘Arquitectura Educacional a fin ser incluida en el susodicho programa. Ello con el objeto de realizar distintas obras en el establecimiento escolar, construccién que se realizaria con un 20% de aportes de tal asociacién. Habiendo obtenido la autorizacién para percibir tales fondos, la Cooperadora Escolar celebré un contrato con el Sr. Gino Schiarato, con el objeto de realizar las obras en la institucién escolar. La obra comenzé en el afio 1973 con un plazo estipulado de 12 meses para su terminacién. No obstante empezaron a presentarse serias dificultades para su ‘cumplimiento en razén de una crisis econémica que asolaba al pais. A raiz de ello, Schiarato solicit que se le abone una recomposicién del precio en funcion de los significantes aumentos producidos en la economia. Sin embargo si bien sus peticiones recibieron conformidad de la autoridad escolar, no le fueron abonadas, a pesar de sus feiterados reclamos. Ello motivé que tuviera que alargar los plazos de construccién de la ‘obra con suspensiones de por medio. Finalmente en abril de 1975, previa orden de la 1Direccién Nacional de Arquitectura Escolar, la Cooperativa rescindié el contrato, cuando faltaba solo un 10% para su la finalizacién de las obras. Ante ello, el actor demandé por dafios y perjuicios al Estado Nacional y a la mentada cooperativa, considerando que medié un contrato administrativo. Asimismo fundé su pretensién en que la rescisién era ilegitima, motivo por el cual solicité se le abone lucro cesante EI magistrado de primera instancia realizé un importante desarrollo de la naturaleza de este tipo de actividad estatal, en la cual los particulares coadyuvan al cumplimiento de las funciones a cargo de la Administracién. Asimismo, consider6 que hubo una delegacién por parte del Estado de una funcién publica y que en el contrato entre la cooperativa y ‘Schiarato se establecian clausulas de derecho publico. Con base en estas circunstancias el juez hace lugar a la pretensién de la actora, con inclusién del lucro cesante. Apelado el fallo y posteriormente interpuesto el recurso extraordinario, tanto la Camara como la Corte confirmaron la decision. “Que no surge de la letra ni del espiritu de las leyes 16.727 y 17.764, y asimismo del dec. 5633/67 que las reglamenté, ni de las normas anexas, complementarias y de interpretacién que a aquel efecto se dictaron, que el Estado nacional fuera, como pretende, un tercero en las relaciones contractuales que se formalizarian; antes bien, resulta claro que actuaria por delegacion de facultades a través de las entidades intermedias, correspondiendo su responsabilidad por la forma de financiar la obra, por su destino y por el contralor que ejerceria de los bienes, asi como por las atribuciones que poseia, sin que aparezca como razonable extender la misma a dichas entidades en términos que exceden los limites impuestos por las propias normas. (Considerando 5) “Que, en el caso, se cumplieron con todas las etapas legales referidas, sin que los argumentos del recurrente alcancen a enervar los fundamentos de! fallo -que esta Corte comparte- que lo condujeron a través del analisis de los hechos e interpretacién del contrato y las normas citadas a declarar responsable al Estado nacional por la rescisin ilegitima del vinculo contractual. Ello asi, pues si bien es cierto que el acuerdo se formaliz6 entre la Asociacién Cooperadora y el actor, no lo es menos que aquélla obré gestionando intereses ajenos, recayendo el objeto de! convenio sobre la mejora de un bien de! dominio piblico, posibilitada por el aporte emanado de manera preponderante del Tesoro Nacional, con imputacién presupuestaria e intervencién de! Tribunal de Cuentas. “(Considerando 7) “Gas del Estado c/Lindoro ICSA” (26/04/1984) Hechos: Gas del Estado, sociedad estatal demands el cobro de la penalidad derivada del incumplimiento en que habria incurrido la adjudicataria de la orden de compra emitida por aquella entidad, con el objeto de aprovisionarse de repuestos para motogeneradores. Sin ‘embargo, tanto los magistrados actuantes del fuero Civil y Comercial Federal, como del fuero Contencioso Administrativo Federal se declararon incompetentes para conocer 2sobre el caso. Por tal raz6n la contienda negativa se elev ante la CSJN por tribunal superior comin a ambos. Mayoria: “Que las estipulaciones del referido reglamento (en particular las contenidas en el art. 4° del Titulo X, en el Titulo Xill y en el art. 4° del Titulo XIV) importan reconocer a la Sociedad del Estado facultades més bien propias de las convenciones de derecho publico que de las de derecho privado. A lo que cabe agregar el cardcter piblico de los objetivos perseguidos por dicha Sociedad. (Considerando 5) “Que, en tales condiciones, la demanda deducida debe considerarse encuadrada prima facie en las causas contenciosoadministrativas a que se refiere el art. 45, inc. a), de la ley 13.998." (Considerando 6) Minoria.(Fayt): “Que el legislador ha querido que, en principio, las Sociedades del Estado, en sus relaciones con terceros como la demandada, se rijan por el derecho privado (ley 20.705, especialmente art. 6° y su debate parlamentario y, en particular, Decreto 1.444/78 que transforma a Gas del Estado Empresa del Estado en Sociedad de! Estado). "(Considerando 4) “Que, en consecuencia, por ser el derecho privado la érbita juridica propia de aquellas entidades en sus relaciones con terceros, no cuadra aseverar, como regla, que ef convenio de adquisicién de bienes muebles que a ellas suscriban configure siempre un contrato administrative de suministro o algin otro negocio juridico que deba regularse primordialmente por normas de derecho administrativo, y resulta adecuado atenerse a la directiva sentada por d legislador, incluso en caso de dudas razonables. En tal sentido, la mera existencia de cléusulas que puedan ser consideradas inusuales en el derecho privado no basta para tener por configurada una excepcién a aqué! principio, cuando ‘median razonables dudas acerca de que tales clausulas puedan cambiar la naturaleza de! contrato. (Considerando 5) “Que atento a lo expuesto, las normas invocadas por la actora en respaldo de su pretensién no autorizan prima facie a encuadrar la accién intentada por Gas de! Estado en las causas contenciosoadministrativas aludidas por el art. 45. inc. a) de la ley 13.993." (Considerando 6) “s, S Oo S.A ol Di N (20/09/1984) Hechos: “Que la Sala N° 3 de la Cémara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso administrativo Federal confirmé la sentencia de primer grado en cuanto declaré improcedente e! lucro cesante @ cuyo pago cree tener derecho la actora a raiz de la rescision de! contrato de obra publica que, por motives de oportunidad, mérito o conveniencia, dispuso su cocontratante la Direccién Nacional de Vialidad.”Liegado el caso a la Corte, ésta se expidié al respecto afirmando que correspondia abonar una reparacién integral que abarcara lucro cesante y dafio emergente. Mayoria: “Que este tribunal juzga que asiste raz6n a, apelante, en el sentido de que, la legitimidad del proceder del Estado en la resolucién unilateral de! contrato no lo releva de Ja obligacién de resaroir los dafios que de aquél se hubiesen derivado, que no puede limitarse al dafio emergente con exclusién de la de hacerse cargo del lucro cesante, esto es, de las, ventajas, econdémicas esperadas de acuerdo a probabilidades objetivas debida y estrictamente comprobadas “(Considerando 4) “Que este principio se traduce en el derecho a una indemnizacién plena por parte del damnificado que no se refiere a la mera posibilidad de ganancias no obtenidas ni constituye enriquecimiento sin causa para el acreedor o una sancién para el responsable. Dicha indemnizacién podré encontrar obstéculo, quizés, en razones de fuerza mayor, en el mismo contrat 0 en una ley especifica que dispusiera lo contrario para algtin caso singular’ (Considerando 6) “Que este timo supuesto es ajeno a la especie, pues la ley de obras piblicas no contiene normas que releguen, en el caso, el lucro cesante (tales como el art. 5° de la ley 12.910, decreto 5720/72; doctrina de Fallos: 296:729 y 297:252). No tienen este alcance, ‘obviamente, los arts. 30 y 38 de la ley 13.064, pues el primero alude a alteraciones del proyecto por iniciativa de la Administracién, y el segundo a la supresién total de un item. Tampoco se oponen el art. 34 de la misma ley, referente a la supresién de las obras contratadas, pues establece que se deben indemnizar "todos los gastos y perjuicios", ni Jos distintos incisos del art. 53 que dan lugar a la aplicacién del inc. ,f) del art. 54 que descarta el lucro cesante, y se refieren a circunstancias distintas a las de esta causa, ni el art. 18 de la ley 19.549 que, al no aclarar cudles son los alcances de la “indemnizacion de perjuicios", funda la concesién del lucro cesante antes de su prohibicion ( declarada por el ‘@ quo) , porque el principio juridico que rige toda indemizacién es el de la integridad.” (Considerando 7) “Que no cabe omitir Ja reparacién de que se trata sobre la base de una extension analégica de la ley de expropiaciones. No sélo porque ésta exime expresamente al Estado del aludido deber, sino porque la expropiacién supone una restriccién constitucional de! derecho de propiedad mediante una ley del Congreso valorativa de la utilidad publica del bien sujeto a desapropio.” (Considerando 8) Por otro lado, la Corte rechazé la posibilidad de subsumir los motivos de falta de recursos Por una crisis econémica-financiera al concepto de fuerza mayor, que no daria lugar a la Teparacién, ya que no tendrian “el cardcter de justificativos vélidos, especialmente si se tiene en cuenta que la Administracién no puede atribuirlos mas que a si misma.” Minoria (Fayt y Caballero):*... {a responsabilidad estatal por los efectos dafiosos de su accionar dentro de la esfera de la funcién administrativa, como es la situacién de autos, se rige por principios propios del derecho publico, los que difieren de las regias que en materia de responsabilidad se aplican a las relaciones privadas. Ello asi en atencion a la 4naturaleza del contrato de obra publica, tipicamente administrativo, el cual se distingue de Jos acuerdos privados por la finalidad de bien comin que determina la contratacién y autoriza un régimen de prerrogativas, entre las que se cuenta la potestad de! comitente para resolver el contrato. En estos casos e/ Estado no tiene necesidad de rescindir unitateralmente (lo que requeriria la culpa del cocontratante), sino que a él le esta permitido revocar directamente por razones de mérito, oportunidad o conveniencia de carécter general, no siendo menester que este poder de revocacién se establezca expresamente en el contrato segiin lo establece la doctrina nacional dominante. “Petracca e Hijos S.A. y otros C/Estado Nacional - Ente Autérquico Mundial'78" (Plenario CNCONT 24/04/1986) Primera cuestion:: “Si la impugnacién de los actos administrativos prevista en los incisos a) y b) del articulo 23 de la ley 19549, dictados durante la ejecucion de un contrato de la Administracion, esté sujeto al plazo instituido por su articulo 25” Mayoria: “E! titulo IV de la ley 19549 (arts. 23 a 32, con las reformas introducidas por ley 21686) debe ser interpretado conforme a los fines tenidos en cuenta por el legislador al sancionario; dar pleno efecto a su intencién, es la primera regia de hermenéutica (CSJN, Fallos, 281:146; 297:142; 299:93; 301:460; 302:973 y 1600; 303:248, 578, 600 y 957). Ese fin ha sido “cubrir el vacio legislativo resultante de la ausencia de un cédigo nacional que contemple aquella materia especifica’: la contencioso-administrativa. En cuanto a los plazos para deducir —por accién 0 recurso— la impugnacién judicial de actos administrativos, ese “vacio legislativo”, que la ley procuré lenar, consistié en la ausencia de plazos generales, pese a haber sido instituidos en muchas leyes especiales....En consecuencia, cualquier interpretacién que conduzca a excluir la impugnaci6n judicial de estos actos administrativos por particulares, de la sujecién a los plazos fijados por el articulo 25 de la ley 19549, resulta en principio contraria a una pauta interpretativa capital. (Considerando 1) “EI parrafo ltimo del articulo 7° de la ley 19549, en cuanto dispone la aplicacion tan sélo analégica de las reglas del Titulo II! a los contratos que celebra el Estado, se funda en haberse asignado a éstos una individualidad propia, desligada de la nocién general de acto administrativo (Escola, Tratado Integral de los Contratos Administrativos, T. I, nro. 22; Bergaitz, Teoria General de! Contrato Administrativo, 2° ed., nro. 124; Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo, T. Ill, Cap. IV, pags. 27/29; Diez, Derecho Administrativo, T. IM, pags. 17/22), pero nada autoriza a que la misma pauta —aplicacién meramente analégica, y no directa— se extienda a las previsiones del titulo IV de la ley respecto de la impugnacién de las decisiones que la Administracién dicte durante la ejecucién del contrato. (Considerando 2) jegunda cuestién: “Si es admisible la accién por cobro de pesos o indemnizacin de dafios sin impugnar, dentro del plazo del articulo 25 de Ja ley 19549, la legitimidad del 5acto administrative que ha desestimado la misma pretensién 0 cuyo contenido excluye el pago reclamado’¢ Mayoria: “E/ acto administrative que, con las caracteristicas previstas por el articulo 23 , inciso a) de la ley 19549, desestima una pretensién de cobro de pesos —inclusive a titulo de indemnizacién de dafios— formulada por un particular, queda consentido si no es impugnado dentro del plazo establecido por el articulo 25 . Igual efecto produce la falta de impugnacién oportuna del acto administrativo cuyo contenido decisorio excluye e/ pago de Jo reclamado (vgr. Jas consecuencias previstas por el art. 54, ley 13064 frente a una rescisin dispuesta conforme a su art. 50; 0 las contempladas por el art. 42, ley 22140 frente a una separaci6n ordenada por aplicaci6n de sus arts. 32 0 33). El acto administrativo consentido por los afectados no es susceptible de ser impugnado judicialmente por ellos (Argafiaras, Tratado de lo Contencioso-administrativo, nro. 94/96; ‘Diez-Hutchinson, Derecho Procesal Administrativo, pag. 40; Dromi, Proceso Administrativo Provincial, nro. 93), y no cabe reconocer excepciones a esta regia en materia de derechos patrimoniales que por esencia sean renunciables de modo expreso 0 tacito (arts. 19, 872 y 873, Cod. Civ.; CSJN, Fallos, 249:51; 275:235 y 256; 293:221).Por ‘ser ello asi, no resulta admisible una accién contencioso-administrativa posterior que procure obtener el reconocimiento de créditos incompatibles con lo dispuesto por un acto administrativo cuya validez no puede ser revisada. [...]" (Considerando 1) No resulta aplicable al caso la doctrina de algunos autores de derecho privado que admiten en ciertos supuestos y @ opcién del interesado, que sea demandada la reparaci6n del dafio sufrido como consecuencia de un acto juridico invélido, sin requerirse al mismo tiempo la anulacién de éste (Liambias, Parte General, T. ll, nro. 2048; Cifuentes, ‘Negocio Juridico, nro. 369 y 370; en contra: Lioveras de Resk, Tratado Tedrico-Practico de las Nulidades, pags. 324 y 328/31). Las reglas fjadas en esta materia por el Cédigo Civil, s6lo concemientes a las relaciones privadas, no rigen en Derecho Administrativo de ‘modo directo ni supletorio [...] No hay tal analogia si, por haberse consentido el acto, éste no es ya susceptible de ser revisado judicialmente. Los tribunales no podrian expedirse en contradicoién con él sin menoscabar las prerrogativas de la Administracién y el principio de separacién de poderes. La regia que impide revisar de oficio la validez de los actos administrativos (arg. art. 12, ley 19549; CSJN, Fallos, 190:142; 205:165; 242:112; 291:499; 294:72, consid. 13), prohibe también resolver los conflictos haciendo abstraccién de fo que dichos actos disponen, ya que no cabe prescindir de su aplicacion y privarlos de efectos sin antes declarar su invalidez (doctr. CSJN, Fallos, 289:177, consid. 11 y 13; 300:1012, consid. 6°). (Considerando 2) “Radeljak Juan c/EN- Administracién General de Puertos” (29/12/1988) Hechos: El actor demandé el cobro de las diferencias resultantes de las obligaciones fiscales que gravaron las obras que se le habian sido adjudicadas mediante una licitacion publica en 1974. Ello, en razén de entender que la Ley 20.631 -de Impuesto al valor 6agregado-, si bien ya habia sido sancionada, no se encontraba reglamentada. Por tal motivo, consideré que no le era aplicable. “Que e! tribunal a quo consideré al respecto que la falta de regiamentacién de dicha ley en la oportunidad de presentarse la oferta, si bien era susceptible de crear dudas sobre si en las facturas debia discriminarse el impuesto, no pudo razonablemente originarlas, ni serlan en tal caso excusables, acerca de que las obras estaban alcanzadas por el impuesto al valor agregado y antes de formularla asistia a la actora el derecho de pedir aciaraciones, segiin una practica administrativa uniforme (arg. art. 17, ley 13.064, "a fortiori") y consid. 10 del fallo de f3. 288 “in fine’, en cuya virtud resultan atribuibles a su conducta las consecuencias juridicas que modifiquen 0 afecten las condiciones especificamente estipuladas, tanto como la falta de reserva a la firma del contrato, ponderando que ello tuvo lugar con posterioridad al dictado del dec. reglamentario 499/74. A quien contrata con la Administracién se impone un comportamiento oportuno, diigente y activo, que obliga a poner de manifiesto las circunstancias susceptibles de modificar las cldusulas contractuales, a los efectos de que el organo estatal pueda evaluar si conviene al interés publico celebrar el contrato 0 dejar sin efecto la licitacién, ademas de que no resulta viable procurar la modificacién de! precio con ulterioridad al hecho que se ‘concurrié a consumar." (Considerando 4) “Cinplast JAPSA. C/ENTEL s/Cobro de Pesos” (02/03/1993) Hechas: A raiz de la rescisién de un contrato de provisién de tubos de PVC, Cinplast interpuso una demanda a fin de obtener una indemnizacién considerando que tal acto se produjo sin que mediara culpa de ella. En el entendimiento de la accionante, la mora en el ago de las remuneraciones previstas por parte de la empresa estatal la faculté a dejar de ‘cumplir con sus obligaciones — con base en la excepcién de incumplimiento contractual que estimé procedente-.Posteriormente entre la actora y la demandada se iniciaron gestiones a fin de acordar la continuacién del contrato. Ante la falta de un acuerdo, finalmente ENTEL rescindié el contrato por culpa de Cinplast. Llegado el caso a la Corte, esta resolvi6 dos cuestiones significantes. Primera cuestién: Por un lado, la Corte examiné si el vinculo en andlisis se traté de un contrato administrativo, cuestién que afirmé brindado pautas para establecer su configuracién: .en tales contratos una de las partes intervinientes es una persona juridica estatal, su objeto esté constituido por un fin piiblico 0 propio de la administracién y contiene, explicita © implicitamente, cléusulas exorbitantes de/ derecho privado. “ (Considerando 9)‘Segunda cuestién: Por otro lado, el tribunal cimero tuvo que resolver si era procedente la excepcién de incumplimiento contractual en este tipo de contratos. Con respecto a ello, hizo una remision a lo expuesto por la Camara y confirmé lo decidido: “Que, para asi resolver, el fallo apelado sostuvo que el contrato se encuentra sometido al derecho ptiblico y que la exceptio non adimpleti contractus puede ser opuesta por la contratista si existe prueba de una razonable imposibilidad de cumplir con las obligaciones impuestas, frente al incumplimiento de pago por la Administracion, entendiendo que esa situacién no se presentaba al momento en que /a actora dispuso fa rescisién del acuerdo” (considerando 6) “Gypobras S.A. c/ Estado Nacional ~Fuerza Aérea Argentina” (05/04/1996) Hechos: La actora interpuso recurso extraordinario contra la decision de Camara que la cual se remitié al art. 7° in fine de la LNPA- declaré operada la caducidad establecida en el articulo 25 de la normativa, considerando que dicha disposicién resultaba inconstitucional “por ser irrazonable y lesivo de la garantia constitucional del debido proceso.” “Que la primera fuente de interpretacién de la ley es su letra, sin que sea admisible una inteligencia que equivalga a prescindir del texto legal (Fallos: 299:167; 307:928 -La Ley, 1978-B, 306; 1986-E, 702-37.453-S-, consid. 5° y sus citas; 312:2075). En tal sentido el precepto antes transcript, en cuanto determina que los contratos administrativos se regiran por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicacion analigica de as disposiciones del titulo Ill del mencionado cuerpo normativo, no permite sostener que Ja misma pauta —aplicacién analégica y no directa-- se extienda al titulo IV, en el que se regula la impugnacién judicial de los actos administrativos. " (Considerando 5) “Que, por lo demas, el citado art. 7 “in fine’, en cuanto expresa que los contratos celebrados por la administracion se regirén por sus respectivas leyes especiales, indica que el legislador no descarté la aplicacién de un ordenamiento general, que en materia de procedimiento y de impugnacién judicial, no puede ser otro que la ley 19.549. En tal sentido, el art. 1° inc. 6 del dec. 9101/72 establece la aplicacién supletoria del citado cuerpo normative a los procedimientos atinentes al régimen de contrataciones del Estado. En consecuencia, es indudable la aplicacién del articulo 25 de la ley nacional de procedimientos administrativos a los pleitos relativos a relaciones juridicas originadas en contratos celebrados por la administracién.”(Considerando 6) “Que, con respecto al segundo agravio planteado corresponde sefialar que esta Corte tiene dicho que los plazos de caducidad previstos en el art. 25 de la ley 19.549 constituyen una prerrogativa procesal propia de la Administracién publica ~consecuencia, a su vez, del denominado “régimen exorbitante del derecho privado" (Fallos: 306:731) que impera en la relacién iusadministrativa— (causa S. 182.XXIV "Serra, Femando y otro c. ‘Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires", sentencia del 26 de octubre de 1993). “onsiderando 7) “Que la existencia de términos para demandar a la administracién se justifica por la 8necesidad de dar seguridad juridica y estabilidad a los actos administrativos (causa S. 182.XXIV "Serra", antes citada). Se trata de evitar una incertidumbre continua en el desenvolvimiento de la actividad de la administracién, pues de lo contrario se afectaria el principio constitucional de la seguridad juridica (Fallos: 252:134 -La Ley, 109-666--), que constituye una de las bases principales de sustentacién de nuestro ordenamiento, cuya tutela innegable compete a los jueces (Fallos: 242:501 -La Ley, 96-280-).” (Considerando 8) “Chediak S.A. c/ Estado Nacional -Fuerza Aérea Argentina-” (26/08/1996) Hechos: “.../a actora dedujo demanda para que se dejaran sin efecto -por nulidad- las resoluciones de la Direccién de Infraestructura de la Fuerza Aérea y del Ministerio de Defensa que le denegaron el derecho al cobro de los dafios y perjuicios sufridos ante el desabastecimiento de cemento portland ocurrido entre fines de 1974 y el primer semestre de 1975, circunstancia que provocé un atraso en los trabajos, justificado por la demandada mediante la prérroga que le otorgd. Encuadré tal situacién critica de! mercado como un caso fortuito o fuerza mayor, indemnizable por via del art. 39 de la ley de obras publicas.” Llegado el caso ala Corte, ésta confirmé lo decidido por la Camara y refirié “Que, en tales condiciones, al establecer el art. 39 de la ley 13.064 un régimen de excepcién -modificatorio de los principios de! derecho comuin- éste debe ser interpretado en forma restrictiva. Ello es asi ya que, a diferencia de lo que sucede en el derecho civil, en el que el caso fortuito o la fuerza mayor implican una situaci6n juridica en la cual, a pesar de mediar inejecucién, ef deudor queda exento de responsabilidad por incumplimiento de sus obligaciones -art. 513 del Cédigo Civil- en ef contrato de obra piblica se otorga al contratista estatal, ademas, el derecho a ser indemnizado” (Considerando 11) “Que el recurrente manifiesta, asimismo, que el a quo debié aplicar la teoria de la imprevision invocada al demandar. Al respecto cabe sefialar que si bien es cierto que dicha doctrina ha sido receptada en materia de contratos administrativos en aquellos supuestos en que la alteracién de! equilibrio se origina en causas ajenas a la voluntad del Estado (élea econémica), también lo es que para que ella sea admisible deben concurrir circunstancias extraordinarias, anormales e imprevisibles -posteriores a la celebracién del contrato administrativo- y que se trate de alteraciones de tal naturaleza que no se hayan podido prever por las partes, 0 bien de eventos que, de haberse conocido, hubieran determinado la celebracién del contrato en otras condiciones. (Considerando 14) “Que de las constancias de la causa surge que aquella circunstancia no resulté imprevisible para la empresa recurrente. En efecto, de la documentacién acompafiada por el arquitecto Kalinsky se evidencia que con anterioridad a la celebracién del contrato regian precios maximos en el mercado de la construccién, incluyendo al cemento portland (fs. 736), como asi también la grave crisis por la que atravesaba el citado sector (fs. 718), con escasez de ciertos materiales, que sdlo se explicaba como una consecuencia de 9maniobras especulativas (contr. fs. 707 y siguientes). Es igualmente ilustrativa a documentacién obrante a fs. 723 de la que surge el grave problema emergente de la situacién de falta de materiales en plaza, entre otros el cemento, lo cual determinaba el agravamiento en la obtencién de las provisiones para la ejecucién de las obras (fs. 725, confrontar en el mismo sentido fs. 727). Asimismo, se exponen las dificultades que en aque! momento debié enfrentar la industria argentina del cemento portland que se remontaban -al menos- al afto 1973 (fs. 719 y 726).” (Considerando 16) ‘Tema: Prueba de la existencia del contrato administrativo. Hechos: La empresa “Mas consultores S.A.” demandé a la provincia de Santiago del Estero por el pago de una gestién realizada para la selecci6n de personal especializado para cubrir cargos vacantes en un ente regulador local. La provincia, por su lado, aleg que no adeudaba nada ya que no se habia celebrado ningun contrato administrativo con la actora. En el caso, la accionante acomparié variados documentos a fin de acreditar un vinculo contractual, entre ellos un diario en donde se daba a conocer un acuerdo realizado entre ella y la provincia. No obstante, la Corte al sefialar que debian haberse cumplido con las formalidades prescriptas para las contrataciones publicas, no dio por celebrado el contrat. “Que la prueba de la existencia de un contrato administrativo se halla intimamente vinculada a la forma en que dicho contrato queda legalmente perfeccionado. Cuando la legislacién aplicable exige una forma especifica para la conclusién de un determinado contrato, dicha forma debe ser respetada pues se trata de un requisito esencial de su existencia. Esta condicién, que se impone ante las modalidades propias del derecho administrative, concuerda con el principio general también vigente en derecho privado en cuanto establece que los contratos que tengan una forma determinada por las leyes no se juzgarén probades si no estuvieren en la forma prescripta (arts. 975 y 1191, Céd. Civi)." (Considerando 7) “Ingenieria Omega SA c/ Municipalidad de Buenos Aires” (05/12/2000) Tema: Necesidad de fundar la demanda en enriquecimiento sin causa ante existencia de contrato administrativo. Hechos: La actora demands a la entonces Municipalidad de Buenos Aires, en razén de la falta de pago de facturas y notas créditos, comespondientes a los servicios prestados para la reparacién y mantenimiento del Hospital Cosme Argerich. Dicha vinculacién, no 10obstante, fue realizada sin la observancia del régimen normativo de seleccién del contratista del ambito local. La causa tramité en la Justicia Nacional en lo Civil y tanto en primera como en segunda instancia, si bien los magistrados reconocieron que no se habia cumplido con el régimen normativo local condenaron a la Administracién al pago de los importes reclamados. Ello en funcién de la teoria de enriquecimiento sin causa. Habiendo llegado el caso a la Corte, ésta se remitié a lo expresado en el precedente “Mas consultores” y remarcé que en los autos, la actora habia fundado su pretension en un incumplimiento contractual y no el enriquecimiento sin causa. “Que la prueba de la existencia de un contrato administrativo se halla intimamente vinculada con la forma en que dicho contrato queda legalmente perfeccionado. Cuando la legislacion aplicable exige una forma especifica para su conclusi6n, dicha forma debe ser respetada pues se trata de un requisito esencial de su existencia. Esta condicién, que se impone ante las modalidades propias del derecho administrativo, concuerda con el principio general también vigente en derecho privado en cuanto establece que los contratos que tengan una forma determinada por las leyes no se juzgarén probados si no estuvieren en la forma prescripta (conf. arts. 975 y 1191 del Cédigo Civil y causa M.265.XXXill, cit.)."(Considerando 8) “Que tampoco corresponde fundar la decision condenatoria, como lo hizo el a quo, en los principios del enriquecimiento sin causa, toda vez que ello importa una grave violacion del principio de congruencia, puesto que la actora fundé su demanda de "cobro de pesos" en el supuesto incumplimiento contractual, y no en la institucién citada. En este sentido, cabe recordar que esta Corte ha resuelto que los presupuestos de procedibilidad de la accién de enriquecimiento sin causa deben ser previstos al incoarse la demanda, asi como también que la carga de su prueba corresponde a la actora (arts. 163, inc. 6, 330 y 337, segunda parte, del Cédigo Procesal Civil y Comercial de la Nacién, Fallos: 292:97)" (Considerando 10) “Que, por otra parte, la aplicacién de los principios del enriquecimiento sin causa no es procedente en el sub examine, ya que no ha existido la indispensable invocacién y prueba del empobrecimiento como condicién de existencia del derecho a repetir, de manera que Ia aplicacién que la cémara ha hecho de esa institucién, con todas sus consecuencias -ya que condené por el monto de las facturas presentadas por la actora comporta violacién del art. 18 de la Constitucién Nacional.” (Considerando 11) Hechos: El accionante -un médico neurociryjano de reconocida experiencia en el mundo-, llegé al pais a fin de realizar ciertas conferencias y actividades académicas. En 1oportunidad de esta visita, la Provincia de la Pampa inicié las gestiones con objeto de derivar a tres pacientes con grave estado de salud a un nosocomio ubicado en la Provincia de Entre Rios, lugar en donde serian atendidos por el Dr. Kao. En tal sentido, el mentado estado local aprobé y abond los gastos de internacién de los enfermos. Realizada la prestacién médica por parte del profesional, éste reclamé el pago de sus honorarios -gasto que no habia sido incluido por la provincia de la Pampa-. Sin embargo no tuvo respuesta positiva por parte de la Administracion El Tribunal cimero se expidié al respecto y mantuvo su postura establecida en los casos. “Mas Consultores” e “Ingenieria Omega’, en relacién con la prueba de la existencia del contrato administrativo y la necesidad de fundar en estos casos, el empobrecimiento del actor. Por tal razén, rechazé la demanda (considerando 5 a 7). “Que, en consecuencia, las defensas de la demandada deben ser acogidas ya que no es posible admitir la accién basada en obligaciones que derivarian de un contrato, que no habria sido celebrado con las formalidades establecidas por ef derecho administrativo local para su formacién. (Considerando 7) Hechos: En 1983 —luego de un concurso piblice-, se le adjudicé a la actora la licencia de una estacién de radiodifusin en la Provincia de Entre Rios. Sin embargo nunca se hizo entrega a la empresa de la mentada estacién, en razén reclamos de la comunidad local en contra de la accionante. Finalmente y luego de afios de vicisitudes que impidieron el ‘comienzo de la ejecucién de la licencia, el PEN revocd ésta en el afio 1994, por razones de mérito, oportunidad y conveniencia. Llegado el caso a la Corte, ésta rechaz6 el planteo de nulidad de revocacion de la adjudicacién, en tanto estaba demostrado en el expediente los reclamos y manifestaciones de las fuerzas vivas regionales en contra de dicha adjudicacién. En consideracién entonces de que se traté de una revocacién legitima, traté el planteo del accionante respecto del alcance de la indemnizacién. En tal sentido admitié la posibilidad — segiin el caso concreto- de proceder la reparacién de lucro cesante atin en este tipo de actividad. Mayoria: “Que la extension del resarcimiento debe atender las caracteristicas particulares de cada situacién. En e! sub lite, y en tanto el dafio resarcible satisfaga los requisitos ‘enunciados en el considerando precedente, no hay, como principio, fundamento para limitarlo al dafio emergente con exclusién del lucro cesante, esto es, de las ventajas econémicas esperadas de acuerdo a probabilidades objetivas estrictamente comprobadas” (Considerando 9, voto de la mayoria) Minoria: En su fallo en disidencia, la Dra. Highton de Nolasco, fundament6 que no se pueden aplicar las normas del cédigo civil para indemnizaciones por parte de la administracién, y en consecuencia, rechazé la posi 12“Que el examen de las normas que fijan pautas indemnizatorias y que guardan mayor analogia con la situacién discutida en autos, conduce a encontrar la solucién en la ley Nacional de Expropiaciones 21.499, es decir, en la norma legal tipica que autoriza las intromisiones de! Estado en la propiedad de los administrados, cada vez que el interés pubblico las exija; pues sin esas intromisiones el Estado no es capaz de cumplir sus funciones (doctrina de Fallos: 301:403; dictamen de la sefiora Procuradora Fiscal en Fallos: 312:659, al que esta Corte remitié).En el art. 10 de dicha norma se establece: "La indemnizacién s6lo comprenderé el valor objetivo del bien y los dafios que sean una consecuencia directa © inmediata de la expropiacién. No se tomarén en cuenta las circunstancias de caracter personal, valores afectivos, ganancias hipotéticas, ni el mayor Aue pueds confer a bin fa obra a eecutarse. Nose negate ura cesane.oleracin respectivos intereses* (el resatfado no, perlencce al texto).” (Considerando 12) “Que por aplicacién del criterio expuesto, la indemnizacién en casos como el presente debe cenirse, en principio, al daito emergente.” (Considerando 13) “Que, finalmente, cabe aclarar que resulta inadecuada la teoria de la responsabilidad civil para fundamentar la procedencia de la responsabilidad estatal por actuaci6n legitima. Cuando el Estado actiia conforme a derecho fallan todos los preceptos sobre los actos ilfcites contemplados en las disposiciones civiles (conf. Fritz Fleiner, Instituciones de Derecho Administrativo, traduccién de la 8a. edicin alemana, Barcelona, Madrid, Buenos Aires, 1933, pag. 235). Es por ello que, aun de considerarse por via de hipétesis, aplicables las disposiciones del derecho civil a supuestos de responsabilidad propios del derecho publico -tal la derivada de! obrar estatal ilicito- tampoco se podria reconocer la indemnizacion integral a favor del administrado. La actuacién licita del Estado que causa dafos contituiria, dentro de este ambito del derecho privado, un supuesto de ejercicio regular de los derechos (conf. art. 1071 del Cédigo Civil). (Considerando 15) “Que si en el derecho civil el vasto campo del ejercicio regular de un derecho no genera responsabilidad y, aun en el ambito de la ilicitud existen diferencias -en cuanto a las consecuencias resarcibles- entre los delitos y los cuasidelitos (arts. 903, 904 y 905 del Cédigo Civil), resulta razonable que, cuando la actuacién del Estado es legitima, la ‘extension de la indemnizacién por los dafios causados a los administrados sea diferente de la que corresponderia en el caso de una actuacién ilegitima. En el obrar licito no existe una relacion de contradiccion entre la actuacion administrativa y el ordenamiento juridico considerado como un todo coherente y sistematico.” (Considerando 16) Hechos: El Consejo del Menor y la Familia -entidad descentralizada del Ministerio de Desarrollo- celebré un convenio con Pentamar Fiduciaria SA, por el cual éste Ultimo se comprometia a realizar obras tendientes a la construccién de un centro deportivo sobre un predio de! mentado organismo. A la par una porcién del terreno le seria otorgada a fin de generar una zona comercial. 13Para el momento de la celebracién de dicho acuerdo, la ley de contabilidad habia establecido la regia de que en principio, las contrataciones que realizara la Administracion debian ser llevadas a cabo por licitacién. Sin perjuicio de ello, el susodicho convenio no se llevé a cabo bajo la forma prescripta Posteriormente y a raiz de que la cocontratante no comenzara con la ejecucién del contrato, habiendo requerido sucesivas propuestas de modificacién de los términos originales del acuerdo, las cuales daban prioridad a la zona comercial en detrimento de! centro deportivo, se inicié una investigacién por parte de la auditoria intema. En tal contexto, la auditoria requirié la evaluacién por parte del servicio juridico acerca de la posibilidad de revocar el contrato por razones de incumplimiento y por no haberse celebrado éste bajo licitacién. Tal consulta fue elevada luego hacia la PTN. Resolucién: Se resuelve deciarar nulo de nulidad absoluta el convenio celebrado en razén de no haber sido llevado a cabo a través de una licitacion y, se ordena a que se lo revoque en sede administrativa dado que el particular conocia el vicio (aplicacién de lo dispuesto por el art. 18 para revocacién de actos regulares para el supuesto del art. 17 de actos irregulares —conforme fallo “Almagro’-). A fin de determinar la procedencia de la desocupacién de predio, el Procurador hace referencia a las notas distintivas que tiene el dominio publico. En efecto, menciona que éstos son imprescriptibles, inalienables — no pueden ser vendidos, ni hipotecados, ni embargados hasta que se los desafecte— y tienen una autotutela especial por parte de la Administracién, quién puede ordenar su desalojo sin necesidad acudir a sede judicial. 14