Guía Concejal 4 Edición

GUÍA DEL
CONCEJAL
de la Comunidad Autónoma de Andalucía
4ª edición
Guía del Concejal
de la
Comunidad Autónoma
de Andalucía
4ª Edición
Edita:
Dirección General de Administración Local
Consejería de Consejería de la Presidencia y Administración Local. Junta de Andalucía
Equipo de Redacción:
Francisco Castillo Martín
Pilar Cerrillo Merino
Rosa María Cuenca Pacheco
Alicia Flores Marín
Francisco Manuel Fustero García
Eva Gamero Ruiz
José Ignacio García de Pesquera Benjumea
María Eugenia del Junco Funes
Juan Alfonso Medina Castaño
Covadonga Monte Vázquez
Juan Carlos del Moral Montoro
Ana Peralias Panduro
Cristóbal del Río Tapia
José Antonio Rodríguez Hervella
Carmen Tomás Pino
Coordinación Editorial:
Luis Panea Bonafé
© Consejería de la Presidencia y Administración Local. Junta de Andalucía, 2015

http://www.juntadeandalucia.es/administracionlocalyrelacionesinstitucionales/
Diseño y maquetación:
RRM - Coria Gráfica
PRESENTACIÓN
Andalucía ha sido y es pionera en la defensa de la autonomía local, por

lo que ha situado a los ayuntamientos como sujetos activos en la gestión de
sus políticas, de acuerdo con lo establecido en el Estatuto de Autonomía, de
marcado perfil municipalista, y en la Ley de Autonomía Local de Andalucía,
dictada en cumplimiento de dicho Estatuto.
Esta defensa de la autonomía local que hace el Gobierno andaluz, lo

es también del modelo de organización territorial enmarcado en el contexto
actual de segunda descentralización, cuya finalidad última reside en acercar
la ciudadanía al nivel de poder que le resulta más próximo, el local. Dicho
modelo sitúa a la administración local como primera garante de la defensa de
los intereses de su ciudadanía, por ser la mejor conocedora de sus problemas
e inquietudes, y por tanto la más capacitada para dar solución a los mismos
aplicando una gestión pública eficaz y eficiente.
La Consejería de la Presidencia y Administración Local, a través de la

Dirección General de Administración Local, viene desarrollando desde hace
años una labor editorial centrada en las publicaciones sobre asuntos que
resultan de interés y de actualidad para el mundo local, con las que pretende
difundir, poniendo a disposición de los cargos electos de las entidades
locales; de los profesionales de la Administración y del Derecho Público; y
de la ciudadanía, obras que faciliten la labor de las Entidades Locales y de
quienes se relacionan con ellas.
Es en este contexto en el que se enmarca la cuarta edición de la “Guía

del Concejal de la Comunidad Autónoma de Andalucía”, que como en sus
anteriores ediciones, tiene como principales destinatarios a los cargos electos
municipales, en esta ocasión para la legislatura 2015-2019.
Esta Consejería es consciente de la importante responsabilidad que

supone el desempeño de un cargo político en cualquier entidad local, tanto
para las personas que resulten electas por primera vez, como para aquellas
que repitan en su responsabilidad. Por ello, la obra que le presento está
escrita en un lenguaje muy asequible y didáctico, mientras que su contenido
está centrado en abordar todas aquellas materias que van a afectar en el
5
desempeño de sus tareas diarias como cargos municipales electos, por lo
que supone una herramienta de consulta muy útil y práctica.
Esta cuarta edición de la “Guía del Concejal de la Comunidad Autónoma

de Andalucía”, en definitiva, es un ejemplo más del compromiso de la Junta de
Andalucía con el municipalismo, con el estímulo de una gobernanza basada
en “mayor cercanía y complicidad con la ciudadanía”, en el marco europeo
de autonomía local. Por lo que estoy seguro que como ha ocurrido con las
anteriores ediciones, va a tener una gran acogida.
Manuel Jiménez Barrios

Vicepresidente de la Junta de Andalucía
(Decreto de la Presidenta 13/2015, de 17 de junio)
Consejero de la Presidencia y Administración Local
(Decreto de la Presidenta 14/2015, de 17 de junio)
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INTRODUCCIÓN
La Consejería de la Presidencia y Administración Local, por medio de la

Dirección General de Administración Local y enmarcada en su línea de apoyo
a la gobernabilidad local, desarrolla desde hace años una labor editorial que
persigue la difusión y puesta a disposición de la ciudadanía y profesionales de
la Administración y del Derecho Público, de obras que faciliten la labor de las
Entidades Locales y de quienes se relacionan con ellas.
Teniendo como base la idea anterior y considerando las elecciones

municipales que se han celebrado este año, la Dirección General de
Administración Local publica la cuarta edición de la Guía del Concejal de la
Comunidad Autónoma de Andalucía. Esta publicación siempre ha procurado
ser un instrumento que proporcione toda la información disponible sobre la
materia local a los cargos públicos representativos de las entidades locales,
además de para aquellas personas que estén relacionadas con el ámbito local
y el público en general.

La presente edición mantiene el formato de las anteriores, planteando
sus capítulos una estructura de preguntas y respuestas que facilitan al lector
la resolución de numerosas cuestiones que se les puedan plantear, en su
quehacer diario, a quienes desempeñen cargos públicos representativos en
las entidades locales.
La nueva “Guía del Concejal” se ha editado exclusivamente en formato

digital, como libro dinámico, a fin de que pueda resultar accesible, de manera
gratuita, a todas las personas que deseen descargarla de la web de la Dirección
General de Administración Local. Este nuevo formato resulta útil y cómodo,
e incluye numerosas mejoras en relación con la edición en formato papel,
como son las herramientas para facilitar la lectura, para buscar palabras,
para resaltar las partes del texto elegidas por el usuario, incluir comentarios,
encontrar significados en el diccionario, y muchas otras funciones. Incluye
además numerosos enlaces con páginas web relacionadas con la materia, y
la edición digital de esta obra permitirá acometer su actualización periódica
con mayor rapidez y agilidad. El uso de este formato, nos va a permitir una
mayor difusión de la publicación en todos los ámbitos que el formato papel,
además de contribuir a preservar el medio ambiente.
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Esta cuarta edición de la “Guía del Concejal” revisa y actualiza las materias
y contenidos abordados en la anterior edición, recogiendo la última normativa;
entre la que destaca la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización
y Sostenibilidad de la Administración Social, que reforma ampliamente la Ley
7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local. Esta reforma,
tiene un tratamiento especial en nuestra publicación, puesto que estudia las
importantes repercusiones que dicha ley supone en las entidades locales, de
hecho esta Ley ha dado lugar a una gran polémica, contestación y oposición
por parte del mundo local, lo que ha motivado que el Gobierno Andaluz la haya
recurrido ante el Tribunal Constitucional. Esta publicación se ocupa además
de otras importantes novedades legislativas, surgidas recientemente en otros
aspectos que afectan al régimen local, como la estabilidad presupuestaria, la
unidad de mercado o la contratación del sector público.
Una de las novedades más relevantes en cuanto a contenidos de esta

edición, es el capítulo dedicado a la transparencia en las entidades locales.
En el Debate de Investidura de la IX Legislatura, la Presidencia de la Junta de
Andalucía se comprometió a llevar al Parlamento de Andalucía, para su debate
y aprobación, una Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
Con esta iniciativa legislativa, que es un paso más en el avance en materia

de calidad democrática, el Gobierno andaluz quiere que la transparencia
en la gestión de lo público sea un principio fundamental de su actuación,
apoyándose para su elaboración en las mejores normativas y prácticas
conocidas en la materia. Esta Dirección General es consciente de que esta
iniciativa legislativa supone un paso adelante, no definitivo, pero sí importante,
en un recorrido largo que nos va a llevar a una mayor y mejor democracia,
más transparente, más participativa y más eficaz.
Por todo ello estoy segura de que esta cuarta edición de la “Guía
del Concejal de la Comunidad Autónoma de Andalucía”, como ha venido
sucediendo con las anteriores con las anteriores ediciones, gozará de una
acogida muy favorable por parte de todas las personas dedicadas al mundo
local, especialmente por parte de aquellas que desempeñen cargos políticos
representativos en las entidades locales, así como el personal que presta sus
servicios en ellas. Esa es precisamente nuestra intención al publicar esta obra.
Isabel Niñoles Ferrández

Directora General de Administración Local
8
ÍNDICE
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
I. Las Entidades Locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
1. Las entidades locales que integran la organización

territorial española. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Autor: José Ignacio García de Pesquera Benjumea.
Jefe del Departamento de Legislación y Estudios. Servicio de Gobierno
Local. Dirección General de Administración Local. Consejería de la
Presidencia y Administración Local. Junta de Andalucía.
Funcionario del Cuerpo Superior de Administradores de la Junta de
Andalucía.
1.1. Las entidades locales en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
1.2. Las entidades locales en la Comunidad Autónoma
de Andalucía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
1.3. El Municipio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
1.4. La Provincia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
1.5. Otras Entidades Locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
Autor: José Antonio Rodríguez Hervella. Asesor Técnico. Servicio de
Régimen Jurídico. Dirección General de Administración Local. Consejería
de la Presidencia y Administración Local. Junta de Andalucía. Funcionario
del Cuerpo Superior de Administradores de la Junta de Andalucía.
2. El Ordenamiento Jurídico Local. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

Autor: José Ignacio García de Pesquera Benjumea
2.1. Legislación estatal sobre régimen local . . . . . . . . . . . . . . . 48
2.2. La potestad normativa local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
9
INDICE
3. Autonomía, competencias locales y relaciones con otras

Administraciones Públicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
Autor: Francisco Castillo Martín. Asesor Técnico. Delegación del Gobierno
de la Junta de Andalucía en Granada. Funcionario con Habilitación de
Carácter Nacional, Subescala de Secretaría Categoría Superior.
3.1. La autonomía local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
3.2. Las competencias locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
3.3. Especial mención a las políticas de salud en el ámbito local. . . . . . 117
Autora: Covadonga Monte Vázquez. Jefa del Servicio de Acción Territorial,
Secretaría General de Salud Pública y Consumo. Consejería de Salud.
Junta de Andalucía.
3.4. Las relaciones con otras Administraciones Públicas. . . . . . . . . 124
Autor: Francisco Castillo Martín.
II. Organización y funcionamiento de las Entidades Locales.

Los recursos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

1. Organización de las Entidades Locales. . . . . . . . . . . . . . . . 157
Autor: José Antonio Rodríguez Hervella
1.1. Órganos y competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
1.1.1. La persona titular de la Alcaldía . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
1.1.2. Las personas titulares de las Tenencias de Alcaldías . . . . . . 165
1.1.3. El Pleno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
1.1.4. La Junta de Gobierno Local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
1.1.5. Los órganos complementarios del Ayuntamiento . . . . . . . . 172
1.2. Modificaciones en la constitución de los órganos municipales . . . 176
1.2.1. Del Ayuntamiento en Pleno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
1.2.2. De los Concejales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
1.2.3. Transformación del Ayuntamiento en Comisión Gestora . . . . . 181
1.2.4. Revocaciones de los nombramientos . . . . . . . . . . . . . . 186

2. Funcionamiento de los órganos colegiados del Ayuntamiento . . . 189
2.1. Las sesiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
2.2. Adopción de acuerdos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
2.2.1. Formas de votación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
2.2.2. Quorum de votación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202
2.2.3. Formalidades de la votación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
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Guía del Concejal de la comunidad autónoma de Andalucía. - 4ª edición
3. Los recursos humanos al servicio de los Entes Locales . . . . . . . . 208

Autor: Cristóbal del Río Tapia. Asesor Técnico. Secretaría General
de Hacienda. Dirección General de Relaciones Financieras con las
Corporaciones Locales. Consejería de Hacienda y Administración
Pública. Junta de Andalucía. Funcionario del Cuerpo Superior de
Administradores de la Junta de Andalucía. Funcionario con Habilitación
de Carácter Nacional, Subescala Secretaría-Intervención.
3.1. Personal al servicio de las Entidades Locales . . . . . . . . . . . . 208
3.1.1. Funcionario de carrera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
3.1.1.1. Funcionarios con habilitación de carácter estatal . . . . . . 212
Autora: María Eugenia del Junco Funes. Jefa del Departamento de
Función Pública Local. Servicio de Coordinación de Inversiones y Función
Pública Local. Dirección General de Administración Local. Consejería de
la Presidencia y Administración Local. Junta de Andalucía. Funcionaria
3.1.1.2. Funcionarios propios de las corporaciones locales . . . . . 219
3.1.2. Funcionarios interinos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
3.1.3. Personal laboral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
3.1.4. Personal eventual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
3.1.5. El personal directivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
Autor: Cristóbal del Río Tapia.
3.2. Instrumentos de ordenación de la gestión de recursos humanos . . 224
3.2.1. La plantilla de personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
3.2.2. La relación de puestos de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . 225
3.2.3. La oferta de empleo público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226
3.2.4. Los planes de ordenación de los recursos humanos . . . . . . . 226
3.3. La selección de personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
3.4. Los salarios: estructura y componentes . . . . . . . . . . . . . . 231
3.4.1. Retribuciones básicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
3.4.2. Retribuciones complementarias . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
3.5. Derechos y deberes de los empleados públicos . . . . . . . . . . . 232
3.5.1. Derechos de carácter individual . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
3.5.2. Derechos individuales ejercidos colectivamente . . . . . . . . . 233
3.5.3. Deberes de los empleados públicos . . . . . . . . . . . . . . . 233
3.5.4. La negociación colectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
3.6. La formación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
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INDICE
III. La gestión económico-presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . 241

Autora: María del Pilar Cerrillo Merino. Asesora Técnica. Servicio de
Cooperación Económica. Dirección General de Administración Local.
Consejería de la Presidencia y Administración Local. Junta de Andalucía.
Funcionaria con Habilitación de Carácter Nacional, Subescala Secretaría-
Intervención.
1. El presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
1.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
1.2. Estructura presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
1.3. Elaboración y ciclo del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . 262
1.4. Ejecución del gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276
1.5. Ejecución del ingreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282
1.6. La liquidación del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
1.7. Rendición de cuentas y obligaciones de facilitar información
a otros órganos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294
2. La gestión financiera y de tesorería . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301

2.1. El marco legal del endeudamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301
2.2. Las funciones de la Tesorería . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
2.2.1. El presupuesto financiero y la tesorería . . . . . . . . . . . . . . 310
2.2.2. Pagos a justificar y anticipos de tesorería . . . . . . . . . . . . 312
2.2.3. Morosidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315
2.3. La gestión financiera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321
2.4. Instrumentos de financiación ofrecidos a las Corporaciones . . . . . 327
2.5. Garantías crediticias y avales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328

3. La Estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera . . . . 331

4. El control interno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353
4.1. El control interno: funciones y responsabilidades . . . . . . . . . . 353
4.2. La función interventora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357
4.3. Control financiero y control de eficacia . . . . . . . . . . . . . . . 360
4.4. El desarrollo de la contabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363

12
5. Los bienes de las Entidades Locales . . . . . . . . . . . . . . . . 365

Autora: Ana Peralías Panduro. Asesora Técnica. Servicio de Régimen
Jurídico. Dirección General de Administración Local. Consejería de la
Presidencia y Administración Local. Junta de Andalucía. Funcionaria con
Habilitación de Carácter Nacional, Subescala Secretaría-Intervención.
5.1. Régimen jurídico de los bienes de las Entidades Locales . . . . . . 365
5.2. Los bienes de dominio público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366
5.3. Los bienes comunales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369
5.4. Los bienes patrimoniales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370
5.5. Potestades de las Entidades Locales respecto de sus bienes . . . . 371
IV. La contratación en las Entidades Locales . . . . . . . . . . . . . . . 375

Autor: Francisco Manuel Fustero García. Asesor Técnico. Servicio de
Gobierno Local. Dirección General de Administración Local. Consejería
de la Presidencia y Administración Local. Junta de Andalucía. Funcionario
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377

1. El marco jurídico de la contratación local . . . . . . . . . . . . . . 393

2. Ámbito de aplicación y órganos intervinientes . . . . . . . . . . . . 399
2.1. Ámbito de aplicación: Entidades sujetas a la normativa básica . . . 399
2.2. Los órganos que intervienen en el proceso de contratación . . . . . 402
2.3. Menciones específicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 406

3. Tipos de contratos de las Entidades Locales . . . . . . . . . . . . 411

4. Preparación y adjudicación de los contratos . . . . . . . . . . . . . 417
4.1. Preparación de los contratos administrativos . . . . . . . . . . . . 417
4.2. La adjudicación del contrato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421
4.2.1. Procedimiento abierto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 422
4.2.2. Procedimiento restringido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423
4.2.3. Procedimiento negociado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424
4.2.4. Diálogo competitivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 426
4.2.5. Criterios de valoración de las ofertas . . . . . . . . . . . . . . . 428
13
INDICE
5. Los contratos administrativos típicos . . . . . . . . . . . . . . . . . 431

5.1. El contrato de obras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431
5.2. El contrato de concesión de obra pública . . . . . . . . . . . . . . 436
5.3. Los contratos de gestión de servicios públicos . . . . . . . . . . . 440
5.4. El contrato de suministro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 440
5.5. Los contratos de servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 446
5.6. Contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado 449
Cuadros y Gráficos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 451
V. Los servicios locales de interés general . . . . . . . . . . . . . . . . . 465

Autor: Juan Carlos del Moral Montoro. Asesor Técnico del Servicio de
Administración Local. Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía
en Sevilla. Funcionario con Habilitación de Carácter Nacional, Subescala
Secretaría-Intervención.

1. La prestación de servicios locales de interés general . . . . . . . . 467
1.1. Los servicios locales de interés general . . . . . . . . . . . . . . . 467
1.2. Catálogo de servicios públicos locales . . . . . . . . . . . . . . . 469
1.3. Puesta en marcha de servicios públicos locales . . . . . . . . . . . 474
1.4. La prestación asociada de servicios públicos . . . . . . . . . . . . 475
1.5. Modelos de gestión de servicios públicos . . . . . . . . . . . . . . 480
2. La gestión directa de servicios públicos locales . . . . . . . . . . 482

2.1. Agencia pública administrativa local . . . . . . . . . . . . . . . . . 483
2.2. Agencia pública empresarial local . . . . . . . . . . . . . . . . . . 484
2.3. Agencia local en régimen especia . . . . . . . . . . . . . . . . . . 484
2.4. Sociedad mercantil local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 485
2.5. Sociedad interlocal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 490
2.6. Fundación pública local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 491

3. La gestión indirecta de los servicios públicos locales . . . . . . . . 492
3.1. La concesión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493
3.2. La gestión interesada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 511
3.3. El concierto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 512
3.4. La sociedad mixta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 512

14
4. Financiación de los servicios públicos municipales . . . . . . . . . 518
5. Seguimiento y evaluación de la gestión de los

servicios públicos municipales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 521
VI. La ordenación del territorio y el urbanismo . . . . . . . . . . . . . . 525

Autora: Eva Gamero Ruiz. Inspectora de Ordenación del Territorio,
Urbanismo y Vivienda. Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del
Territorio. Junta de Andalucía .
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 527
2. La ordenación del territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 528

3. Urbanismo: planificación, gestión y disciplina . . . . . . . . . . . . 533
3.1.Cuestiones generales y competencias . . . . . . . . . . . . . . . . 533
3.2. La planificación urbanística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 538
3.3. Plan general de ordenación urbanística . . . . . . . . . . . . . . . 543
3.4. Los planeamiento de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 546
3.5. Especial referencia a los convenios urbanísticos . . . . . . . . . . . 546

4. Medidas de garantía y publicidad de la observancia
de la ordenación urbanística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 561
5. La inspección urbanística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 564
6. La protección de la legalidad urbanística . . . . . . . . . . . . . . 566
7. Procedimiento sancionador urbanístico:

las infracciones urbanísticas y sanciones . . . . . . . . . . . . . . . 578

8. Especial referencia a las actuaciones
en suelo no urbanizable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 594
9. Los delitos contra la ordenación del territorio y el urbanismo . . . . 604
15
INDICE
10. La Planificación urbana con criterios sostenibles . . . . . . . . . . . 607

Autoras: Alicia Flores Marín. Asesora Técnica. Carmen Tomás Pino.
Titulada Superior. Dirección General de Urbanismo. Consejería de Medio
Ambiente y Ordenación del Territorio. Junta de Andalucía..
10.1. Sostenibilidad urbana y cambio climático: estrategia global,
competencia global . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 607
10.2. La planificación para el desarrollo sostenible a escala local:
la Agenda Local 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 611
10.3. El pacto de los gobiernos locales.
Los planes de acción para la energía sostenible . . . . . . . . . . . . 615
VII. Control externo y responsabilidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 619

Autora: María del Pilar Cerrillo Merino.
1. El control externo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 621

2. La responsabilidad de los gestores públicos . . . . . . . . . . . . . 632
VIII. La actividad de policía administrativa sobre la actividad

económica de los vecinos, impacto de la Directiva
2006/123/CE, de Servicios en el Mercado Interior. . . . . . . . . . . 641
Autores: Cristóbal del Río Tapia y José Ignacio García de Pesquera
Benjumea.
1. La Directiva Europea de Servicios en el Mercado Interior . . . . . . 643

2. La transposición de la Directiva de Servicios. . . . . . . . . . . . . 655
2.1. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 655
2.2. Obligaciones de los Estados miembros después
de la transposición. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 655
2.3. La transposición de la Directiva de Servicios en España. . . . . . . 658
2.4. La transposición de la Directiva de Servicios en Andalucía. . . . . . 660
2.5. La transposición de la Directiva de Servicios
en las Entidades Locales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 662
3. Promoción de la mejora del entorno económico mediante

la aplicación de los principios de buena regulación,
evitando la introducción de restricciones injustificadas
o desproporcionadas al funcionamiento de los mercados. . . . . . . 667
16
3.1. La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. . . . . . . 668

3.2. La Ley 4/2011, de 6 de junio, de Medidas para potenciar
inversiones empresariales de interés estratégico en
Andalucía y de simplificación, agilización administrativa y
mejora de la regulación de actividades económicas. . . . . . . . . . . 671
3.3. La Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de Medidas Urgentes
de Liberalización del Comercio y Determinados Servicios. . . . . . . . 672
3.4. La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la
unidad de mercado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 673
3.5. La Ley 3/2014, de 1 de octubre, de medidas normativas
para reducir las trabas administrativas para las empresas. . . . . . . . 678
IX.- La Encuesta de Infraestructuras de las Entidades Locales . . . . . 685
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 687
2. Objetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 687
3. Ámbito territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 687
4. Ámbito sectorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 688
5. Actualización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 689
6. Legislación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 690
7. Usos y aplicaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 690

7.1. Por las Entidades locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 690
7.2. Paginas Web . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 690
7.3. Por a Junta de Andalucía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 691
8. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 691
X.- La Transparencia en las entidades locales . . . . . . . . . . . . . . . 693

Autor: Emilio Guichot Reina. Profesor Titular de Derecho Administrativo.
Universidad de Sevilla.
17
INDICE
1. El sentido de la transparencia, su reconocimiento en la

Constitución y su desarrollo legal anterior a las Leyes estatal
y andaluza de transparencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 695
2. La aprobación de las Leyes estatal y andaluza de transparencia.

Su respectivo ámbito de aplicación.
El ámbito de decisión de las entidades locales.
La Ordenanza Tipo de la Federación Española de
Municipios y Provincias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 698
3. Obligados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 700
4. Principios básicos, derechos y obligaciones . . . . . . . . . . . . 706

4.1. Principios básicos en la interpretación y aplicación de
la Ley de Transparencia Pública de Andalucía (art. 6) . . . . . . . . . . 706
4.2. Derechos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 708
4.3. Obligaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 709
5. Límites a la transparencia y el acceso a la información . . . . . . . 710
6. Publicidad activa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 717
7. Derecho de acceso a la información pública o

publicidad pasiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 724
8. Fomento de la transparencia, organización y control.

El Consejo de Transparencia y Protección de
Datos de Andalucía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 733
8.1. Fomento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 733
8.2. Organización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 734
8.3. Control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 736
9. Régimen sancionador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 740
10. La relación de las Leyes de transparencia con otras normas

que regulan el acceso a la información.
En particular, el acceso por los concejales a la
información municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 743
18
10.1. La relación con otros bloques normativos:

acceso a documentos de procedimientos en curso,
normativos especiales y legislación sobre archivos . . . . . . . . . . . 743
10.2. En particular, el acceso por los concejales a la información
municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 747
XI. Servicios públicos de Calidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 753

Autora: Rosa María Cuenca Pacheco. Jefa del Servicio de Organización
y Simplificación Administrativa. Dirección General de Planificación y
Evaluación. Consejería de Hacienda y Administración Pública. Junta de
Andalucía. Funcionaria del Cuerpo Superior de Administradores de la
Junta de Andalucía.
I.- La calidad una realidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 755

II.- Mejora de la regulación. Simplificación. . . . . . . . . . . . . . . . 763

III.- Gobierno abierto. La administración electrónica. . . . . . . . . . 775

IV- Los datos de carácter personal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 784

SIGLAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 790
19
I.
Las Entidades
Locales
21
1. LAS ENTIDADES LOCALES QUE
INTEGRAN LA ORGANIZACIÓN
TERRITORIAL ESPAÑOLA
1.1. Las Entidades Locales en España
¿Que son las entidades locales en España?
Las entidades locales son, junto con el Gobierno de la Nación y las

Comunidades Autónomas, uno de los tres niveles de gobierno que conforman
la organización territorial en España.
Son unas instituciones de gran riqueza histórica, que han tenido una
importante contribución a la defensa y engrandecimiento de España. Pero
hasta la llegada de nuestra Constitución de 1978 han pasado por innumerables
vicisitudes, pues, si bien, su régimen jurídico gozaba de una cierta autonomía,
que incluso bien entrada la Edad Media hizo posible la existencia de algunas
libertades para los habitantes de los municipios, sin embargo se caracterizaba
por el exceso de medidas de intervención, control y sometimiento por parte
de un Estado totalitario y centralista.
La Constitución de 1978, diseña una nueva estructura territorial del

Estado, ya que en su artículo 137 se establece que el Estado se organiza
territorialmente en municipios, provincias y en las Comunidades Autónomas
que se constituyan. Dicha estructura está basada en unos principios
constitucionales, entre los que habría que destacar el principio de autonomía,
al que se hace referencia en dicho artículo y en el artículo 140, cuando
reconocen a los entes que forman parte de esa nueva estructura territorial del
Estado, la autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.
La Carta Europea de Autonomía Local, adoptada por el Comité de

Ministros del Consejo de Europa en junio de 1985, dispone que por autonomía
local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales de
ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco
de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes.
23
I. LAS ENTIDADES LOCALES
¿Cuales son las entidades locales que forman parte de la organización

territorial española?
Como se ha indicado antes, los municipios y provincias forman parte de

la organización territorial del Estado español, de acuerdo con la Constitución
Española. Por su parte, la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases
de Régimen Local (en adelante LBRL), en su artículo 3º, establece que son
entidades locales territoriales del Estado las siguientes:
• Los Municipios.
• Las Provincias.
• La Isla en los archipiélagos balear y canario.
Además dicho artículo, establece que gozan de la condición de entidades

locales:
• Las comarcas u otras entidades que agrupen a varios municipios,

instituidas por las Comunidades Autónomas y los correspondientes
Estatutos de Autonomía.
• Las áreas metropolitanas.
• Las mancomunidades de municipios.
¿Cómo es la estructura de las entidades locales en España?
Las entidades locales en España se caracterizan por presentar una

estructura en la que predomina la presencia de Municipios de reducido
tamaño poblacional. Según datos del padrón referidos al 1 de enero de
2014, publicados por el INE (Instituto Nacional de Estadística), el 84% de
los Municipios del territorio español tienen una población inferior a 5.000
habitantes. Es más, el 60% tienen un tamaño poblacional que no alcanza los
1.000 habitantes. En el otro extremo, no llega al 2% del total de municipios
españoles, los que tienen una población superior a 50.000 habitantes.
¿Cómo es la distribución de los Municipios por Comunidades

Autónomas?
El análisis por Comunidades Autónomas revela que más del 27% del
total de municipios se localizan en la Comunidad Autónoma de Castilla
24
y León (2.248 municipios de un total de 8.125 Municipios), seguido de

las Comunidades Autónomas de Cataluña y Castilla-La Mancha , con un
porcentaje de municipalidades del 11% en ambos casos.
Por el contrario, las Comunidades Autónomas que menor densidad

municipal presentan son Asturias, Baleares y Murcia, presentando un total de
78, 67, y 45 municipios en cada una de ellas.
25
26
ENTIDADES LOCALES DISTRIBUIDAS POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Diputaciones, Entidades Otras Total
Manco- Áreas
Comunidad Autónoma Consejos y Municipios Provincias Islas Locales Menores/ Comarcas Agrupaciones Entidades
munidades Metro-politanas
Cabildos Autónomas Locales Locales
Andalucía 8 778 8 70 42 906

Aragón 3 731 3 42 43 32 1 855
Asturias, Principado de 1 78 1 18 39 2 139
Baleares, Islas 3 67 1 4 7 1 83
Canarias 7 88 2 7 15 4 123
Cantabria 1 102 1 22 524 650
Castilla y León 9 2248 9 246 2224 1 18 4755
Castilla-La Mancha 5 919 5 131 42 2 1104
Cataluña 4 947 4 79 65 41 1 1141
Ciudad de Ceuta 1 1 1 3
Ciudad de Melilla 1 1 1 3
Comunidad Valenciana 3 542 3 63 7 2 620
Extremadura 2 388 2 62 21 4 479
Galicia 4 314 4 38 9 369
Madrid, Comunidad de 1 179 1 54 2 237
Murcia, Región de 1 45 1 8 55
Navarra,
1 272 1 61 347 2 684
Comunidad Foral de
País Vasco 3 251 3 37 341 7 1 643
Rioja,La 1 174 1 28 4 208
Total Nacional 59 8125 52 11 981 3711 81 3 34 13057

Fuente: Junta de Andalucía, Consejería de la Presidencia y Administración Local. Registro Andaluz de Entidades Locales. Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas
Registro de Entidades Locales a 30/10/2015.

1.2. Las entidades locales en la Comunidad Autónoma de Andalucía
El artículo 59 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, establece que

corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía, respetando la garantía
institucional establecida por la Constitución en los artículos 140 y 141, la
competencia exclusiva sobre organización territorial, que incluye en todo caso:
a) La determinación, la creación, la modificación y la supresión de las

entidades que configuran la organización territorial de Andalucía.
b) La creación, la supresión y la alteración de los términos de los
entes locales y las comarcas que puedan constituirse, así como
denominación y símbolos.
Por otra parte, el artículo 60 del Estatuto de Autonomía, establece la
competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de régimen
local e incluye las materias que comprende dicha competencia. Además,
según dispone su artículo 98, una ley de régimen local, en el marco de la
legislación básica del Estado, regulará las relaciones entre las instituciones de
la Junta de Andalucía y los entes locales, así como las técnicas de organización
y de relación para la cooperación y la colaboración entre los entes locales y
entre éstos y la Administración de la Comunidad Autónoma, incluyendo las
distintas formas asociativas mancomunales, convencionales y consorciales,
así como cuantas materias se deduzcan del artículo 60.
Como consecuencia del citado mandato estatutario, se ha aprobado la

Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía (en adelante
LAULA).
¿Cuáles son las entidades que forman parte de la organización

territorial de Andalucía?
De acuerdo con el Estatuto de Autonomía y la LAULA, la Comunidad

Autónoma Andaluza se organiza territorialmente en:
• Municipios.
• Provincias.
• Otras entidades territoriales complementarias que puedan crearse por
ley, que no alterarán en ningún caso la estructura territorial de Andalucía y
estarán dirigidas a favorecer el ejercicio de las competencias municipales
y provinciales.
27
La LAULA, establece en su artículo 3º, que los municipios y las provincias,

en su relación con la Comunidad Autonoma de Andalucía, integran un único
nivel de gobierno.
1.3. El Municipio
¿Que es el Municipio?
Como se ha indicado antes, el Municipio es parte integrante de la

organización territorial del Estado, de acuerdo con la Constitución Española.
El Estatuto de Autonomía de Andalucía, establece que el Municipio es la
entidad territorial básica de la Comunidad Autónoma, goza de personalidad
jurídica propia y de plena autonomía en el ámbito de sus intereses. La
LAULA, lo define como la entidad territorial básica de Andalucía, instancia de
representación política y como cauce inmediato de la participación ciudadana
en los asuntos públicos.
Para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias,

los municipios, pueden promover toda clase de actividades, y prestar cuantos
servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de
los vecinos. Los municipios prestan, por tanto, los servicios públicos más
elementales a los ciudadanos, como pueden ser abastecimiento de agua y
tratamiento de aguas residuales alumbrado público; recogida y tratamiento
de residuos; limpieza viaria; prevención y extinción de incendios, transporte
urbano, etc...
¿Cuáles son los elementos que configuran un Municipio?
Los elementos esenciales que configuran un Municipio son tres: el

territorio, la población y la organización.
1º La LBRL dispone que el territorio donde el Ayuntamiento ejerce sus

competencias se denomina término municipal. Por otra parte, la
LAULA establece que el término municipal es el espacio físico en
el que el municipio puede ejercer válidamente sus competencias,
abarcará tanto el suelo, como el vuelo y el subsuelo y no podrá
exceder del territorio de una provincia.
28
¿Cómo se delimitan los términos municipales?
Según la LAULA, la demarcación municipal, consiste en la actuación

administrativa tendente a determinar tanto la extensión y límites de las
entidades locales territoriales, como elementos sustanciales de las mismas y
definidores del ámbito espacial donde ejercen sus competencias, así como
su capitalidad. El Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía la acordará
mediante decreto.
El deslinde es la actuación de comprobación y ejecución de la

demarcación municipal, que en ningún caso podrá implicar modificación de
términos municipales.
¿Cómo pueden ser modificados los términos municipales?
El Estatuto de Autonomía establece que la alteración de términos

municipales y la fusión de municipios limítrofes de la misma provincia se
realizarán de acuerdo con la legislación que dicte la Comunidad Autónoma en
el marco de la legislación básica del Estado.
Según la LAULA, los términos municipales podrán ser modificados por:

1. Segregación.
2. Fusión.
3. Agregación
4. Incorporación.
5. Aumento o disminución de su cabida debidos a dinámicas de la
naturaleza.
Mediante las anteriores modificaciones o por combinaciones de ellas se

podrá dar lugar a la creación y supresión de municipios o a la mera alteración
de sus límites territoriales.
Corresponde en exclusiva a la Junta de Andalucía la competencia para

efectuar las modificaciones de términos municipales en su territorio, previa la
instrucción del correspondiente procedimiento administrativo que, en todo caso,
precisará informe técnico del centro directivo andaluz competente en cartografía.
Una vez efectuada la modificación, se inscribirá en el Registro Andaluz de
Entidades Locales y se remitirá al Registro Estatal para su oportuna inscripción.
29
¿Cómo se crean, suprimen o alteran los municipios?
La LAULA desarrolla esta materia y dispone que los supuestos que

justifican la creación, supresión y alteración de municipios son los siguientes:
• La fusión de municipios, que consiste en la creación de un nuevo

municipio, resultado de la unión de dos a más preexistentes y limítrofes
de la misma provincia, que se suprimen.
Podrá acordarse la fusión de municipios cuando se dé alguna de las
circunstancias siguientes:
a) Falta de recursos para prestar, cada uno de ellos, por sí o asociados,

los servicios mínimos impuestos por la ley.
b) Confusión de sus núcleos de población consecuencia del desarrollo
de sus edificaciones y demás espacios urbanos.
c) Existencia de condiciones de orden geográfico, económico,
demográfico, administrativo o cualesquiera otras que pudieran
hacerla necesaria o conveniente.
• La segregación de términos municipales, que consiste en la separación

de parte del territorio de un municipio, bien para la creación de uno
distinto o bien para ser agregado a otro preexistente, limítrofe y de la
misma provincia, no comportando en este último caso la creación y
supresión de municipios.
La creación de un nuevo municipio por segregación tendrá carácter

excepcional, solo se hará sobre la base de núcleos de población y necesitará,
además de la conformidad expresa, acordada por mayoría absoluta, del pleno
del ayuntamiento del municipio que sufre la segregación, la concurrencia de
unas circunstancias que se recogen en esta Ley.
La alteración de términos municipales, mediante segregación-agregación,

no podrá suponer para ninguno de los municipios afectados, ni la privación
de los recursos necesarios para prestar los servicios básicos establecidos
legalmente, ni la reducción de los servicios a los que viniesen obligados en
función de su población. El municipio que experimente la segregación podrá
ser compensado con la incorporación a su término de una parte del que
originó esta alteración.
30
Si ello no fuera posible o conveniente, según los criterios de la ordenación

territorial de la Comunidad Autónoma, podrá fijarse una compensación
económica a cargo del municipio acrecido.
Solo podrá efectuarse la alteración en alguno de los siguientes casos:
a) Cuando un núcleo de población de un municipio se extienda por el

término de otro u otros limítrofes.
b) Cuando sea necesario dotar a un municipio limítrofe del territorio
indispensable para ampliar los servicios existentes o instalar aquellos
nuevos que imperativamente hubiere de prestar como consecuencia
de un aumento de su población.
c) Cuando concurran otras circunstancias de orden geográfico,
demográfico, económico, histórico o administrativo que así lo
aconsejen.
• La incorporación de municipios, que consiste en la anexión a un

municipio de la totalidad del término municipal de otro u otros limítrofes,
que se suprimen.
La supresión por incorporación se podrá acordar sobre la base de

alguna o algunas de las circunstancias siguientes:
a) Insuficiencia de medios para atender los servicios públicos obligatorios

exigidos por la ley.
b) Descenso acusado y progresivo de su población de derecho o su total
desaparición, de forma que resulte técnicamente desaconsejable la
prestación de los servicios públicos obligatorios exigidos por la ley.
c) La incapacidad sobrevenida, total o sustancial, del territorio del
municipio para la sustentación de edificaciones destinadas a uso
residencial, como resultado de grandes obras hidráulicas o de
infraestructuras de transportes, industriales o energéticas, alteraciones
geológicas o causas análogas.
2º Conforme a la LBRL, el conjunto de personas inscritas en el Padrón

municipal, constituye la población del municipio.
31
¿Quiénes forman la población del Municipio?
La población del Municipio está constituida por la vecindad del mismo. La

condición de vecindad se adquiere por la inscripción en el Padrón Municipal,
que tiene la naturaleza de registro administrativo. Sus datos constituyen
prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo.
Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de
documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos.
La formación, mantenimiento, revisión y custodia del Padrón municipal
corresponde al Ayuntamiento.
Toda persona que viva en España tiene la obligación de inscribirse en el

Padrón del Municipio en el que resida habitualmente. Quien resida en varios
Municipios, únicamente deberá inscribirse en el que habite durante más
tiempo a lo largo del año.
El número de habitantes de un municipio es un dato muy importante para

diversas materias legales, como por ejemplo en materia electoral, en materia
tributaria, en las transferencias de fondos del Estado o de la Comunidad
Autónoma.
¿Cuáles son los derechos y deberes de las personas que residen en

los municipios?
De acuerdo con la LBRL y la LAULA, quienes residen en los Municipios,

tienen los derechos y deberes que a continuación se enumeran:
• Ser persona electora y elegible de acuerdo con lo dispuesto en la

legislación electoral.
• Participar en la gestión municipal de acuerdo con las distintas fórmulas
previstas en las Leyes y, en su caso, cuando la colaboración con carácter
voluntario de quienes son residentes sea interesada por los órganos de
gobierno y administración municipal.
• Utilizar los servicios públicos municipales y acceder a los aprovechamientos
comunales.
• Contribuir mediante las prestaciones económicas y personales
legalmente previstas a la realización de las competencias municipales.
32
• Acceder a la información sobre la actuación municipal. En tal sentido

podrá obtener información sobre todo tipo de expedientes y documentos
municipales.
• Pedir la celebración de consulta popular.
• Exigir la prestación de servicios públicos de competencia municipal, así
como la vigilancia y cumplimiento de la reglamentación establecida en la
ordenanza de cada servicio.
• Ejercer la iniciativa popular. Como por ejemplo, en la creación de las

entidades descentralizadas.
• Cualesquiera otros recogidos en las leyes.
3º La organización hace referencia al gobierno y la administración

de los municipios, que, de acuerdo con la Constitución Española,
corresponden al Ayuntamiento y está integrado por el Alcalde y los
Concejales. Este punto se encuentra desarrollado en otro apartado
de esta Guía.
1.4. La Provincia
¿Que es la Provincia?
De acuerdo con la Constitución Española y el Estatuto de Autonomía de

Andalucía, la Provincia es una Entidad Local, determinada por la agrupación
de Municipios, con personalidad jurídica propia y división territorial para el
cumplimiento de las actividades del Estado.
Por su condición de Entidad Local territorial, la Provincia ajusta su

organización, competencias y funcionamiento a la normativa de administración
y régimen local.
La LAULA, la define como aquella entidad local, determinada por la

agrupación de municipios, cuya principal función, de conformidad con los
mismos, es garantizar el ejercicio de las competencias municipales y facilitar
la articulación de las relaciones de los municipios entre sí y con la Comunidad
Autónoma. Estas materias se estudian en otro apartado de la presente Guia.
33
De conformidad con lo dispuesto en la Constitución Española y el

Estatuto de Autonomía de Andalucía, el gobierno y la administración autónoma
de la Provincia, corresponde a la Diputación, como órgano representativo de
la misma.
1.5. Otras Entidades Locales
¿Qué son las Mancomunidades?
Las Mancomunidades son asociaciones de Municipios, constituidas

para la planificación, establecimiento, gestión o ejecución en común de
obras y servicios determinados de su competencia. La constitución de una
Mancomunidad no puede nunca suponer que por la misma se ejerzan todas
las competencias de los municipios mancomunados.
Cuando lo permitan las normativas de las Comunidades Autónomas

afectadas, el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía podrá aprobar
la constitución de Mancomunidades con Municipios pertenecientes a otras
Comunidades Autónomas, así como que una Mancomunidad de Municipios
de Andalucía pueda prestar servicios, con carácter provisional, a Municipios
de otra Comunidad Autónoma que lo soliciten.
La gestión mancomunada permite a los Municipios, con escasos medios

materiales y personales, alcanzar una gestión más eficaz de aquéllos.
¿Cómo se crean las Mancomunidades?
Las potestades de las Mancomunidades se contendrán expresamente

en sus Estatutos.
Los Estatutos establecerán su régimen orgánico y de funcionamiento, y

contendrán, como mínimo, las siguientes determinaciones:
1. Denominación y sede.
2. Municipios que la integran.
3. Objeto, fines, potestades, servicios y obras.
4. Órgano de representación municipal, atribuciones, composición,
designación y cese de sus miembros.
34
5. Órganos de gobierno y administración, atribuciones, composición,

designación y cese de sus miembros.
6. Normas de funcionamiento.
7. Recursos económicos (especial referencia a aportaciones de Municipios).
8. Período mínimo de permanencia, nunca superior a cuatro años.
9. Duración.
10. Procedimiento de modificación de los estatutos.
11. Procedimiento de incorporación y separación de Municipios.
12. Causas y procedimiento de disolución.
13. Normas de liquidación.
14. Derechos y obligaciones.
15. Régimen indemnizatorio por incumplimiento de obligaciones.
16. Previsiones de carácter jurídico de los bienes cedidos en uso por los
Municipios que se separen.
El Pleno de cada Municipio interesado en constituir una Mancomunidad,

deberá adoptar, por mayoría absoluta, el acuerdo inicial al respecto.
Es importante considerar la trascendental modificación que ha operado

en el régimen de las Mancomunidades la Ley 27/2013, de 27 de diciembre,
de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, al haber
establecido que:
• Para no incurrir en causa de disolución, las Mancomunidades deberán
adaptar sus estatutos, en el plazo de 6 meses, a las previsiones del
artículo 44 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de
Régimen Local,
•
Las competencias de las Mancomunidades estarán exclusivamente
orientadas a la realización de obras y la prestación de los servicios
públicos que sean necesarios para que los municipios puedan ejercer
las competencias o prestar los servicios enumerados en los artículos 25
y 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
• El procedimiento de disolución de una Mancomunidad será iniciado
y resuelto por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma
correspondiente, y el mismo conllevará: La incorporación del personal
de la Mancomunidad disuelta a las Entidades Locales que formaban
parte de ella, y la subrogación de tales Entidades Locales en todos los
derechos y obligaciones de la Mancomunidad.
35
Los Estatutos serán elaborados por los Concejales de los municipios

promotores reunidos en Asamblea (cuya Presidencia y Secretaría serán
ostentadas, respectivamente, por el Alcalde y el Secretario del Ayuntamiento
en cuyo Municipio se celebren las sesiones), o por una comisión (formada por
representantes de los municipios designados por la Asamblea).
El proyecto de Estatutos deberá aprobarse inicialmente por la mayoría

simple de la Asamblea, y tras someterse a información pública por el plazo
mínimo de un mes, se remitirá a las Diputaciones Provinciales para que emitan
informe en dos meses. Transcurrido dicho plazo (y examinadas las posibles
alegaciones aportadas), la Asamblea aprobará provisionalmente el proyecto
de Estatutos, remitiendo todo a los municipios afectados, que podrán aprobar
definitivamente los Estatutos por el voto favorable de la mayoría absoluta de
sus respectivos Plenos. La asamblea o comisión gestionará su publicación en
BOJA, que tendrá carácter constitutivo de la Mancomunidad, con la consiguiente
obligación de inscribirla en el Registro Andaluz de Entidades Locales.
Para la modificación de los estatutos, así como para la adhesión y

separación de Municipios, y para la disolución de la Mancomunidad, se
seguirá un procedimiento similar. En caso de separación de Municipios, debe
considerarse la relevancia de la liquidación de las deudas pendientes y de los
gastos que suponga tal separación, así como de la posibilidad de que el órgano
de representación municipal acuerde pedir a la Junta de Andalucía un ingreso
compensatorio, de igual cuantía que el importe adeudado, reteniéndoselo al
municipio deudor.
¿Qué son los Consorcios?
Para examinar la figura de los Consorcios, hemos de partir de la premisa

de la profunda transformación de su régimen jurídico en los últimos años.
En este sentido, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización

y sostenibilidad de la Administración Local; la Ley 15/2014, de 16 de
septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma
administrativa; y, finalmente, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público (en adelante LRJSP), apuestan decididamente por
la restricción de la creación de los Consorcios, priorizando la cooperación
entre Administraciones. Es importante considerar que esta última Ley, además
36
de derogar expresamente la referencia a los Consorcios del artículo 87 de la

Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, ha
previsto su entrada en vigor para el 3 de octubre de 2016.
En el artículo 118 de la LRJSP se definen los Consorcios como entidades

de derecho público, con personalidad jurídica propia, creadas por varias
Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector público
institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el
desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de
sus competencias.
Los Consorcios podrán realizar actividades de fomento, prestacionales

o de gestión común de servicios públicos y cuantas otras estén previstas en
las leyes.
Los Consorcios podrán utilizarse para la gestión de los servicios

públicos, en el marco de los convenios de cooperación transfronteriza en que
participen las Administraciones españolas, y de acuerdo con los convenios
internacionales ratificados por España.
En su denominación deberá figurar la indicación “Consorcio” o la letra

“C”.
¿Cual es normativa aplicable a los Consorcios?
En el artículo 119 de la LRJSP se expresa que el régimen jurídico de los

Consorcios será el que se establece en dicha Ley, en la normativa autonómica
de desarrollo y en sus estatutos; aplicándose supletoriamente las previsiones
de la sociedad civil del Código Civil en cuanto a la separación, disolución,
liquidación y extinción de los Consorcios.
¿A cual Administración Pública quedará adscrita un Consorcio?
Los estatutos de cada Consorcio concretarán la Administración Pública

a la que el mismo quedará adscrito en cada ejercicio presupuestario. Así,
atendiendo a los siguientes criterios de prioridad referidos a la situación del
primer día del ejercicio presupuestario, el Consorcio quedará adscrito a la
Administración Pública que:
37
a) Disponga de la mayoría de votos en los órganos de gobierno,

b) Tenga facultades para nombrar o destituir a la mayoría de los miembros
de los órganos ejecutivos,
c) Tenga facultades para nombrar o destituir a la mayoría de los miembros
del personal directivo,
d) Disponga de un mayor control sobre la actividad del Consorcio debido
a una normativa especial,
e) Tenga facultades para nombrar o destituir a la mayoría de los miembros
del órgano de gobierno,
f) Financie en más de un 50% o, en su defecto, en mayor medida la
actividad del Consorcio, teniendo en cuenta la aportación del fondo
patrimonial y la financiación concedida cada año,
g) Ostente el mayor porcentaje de financiación en el fondo patrimonial,
h) Tenga mayor número de habitantes o extensión territorial, dependiendo
de si los fines concretados en el estatuto se hallen orientados a la
prestación de servicios, a las personas, o al desarrollo de actuaciones
sobre el territorio.
Si participan entidades privadas en el Consorcio, el mismo no tendrá

ánimo de lucro.
En cualquier caso, la Disposición Adicional decimocuarta de la Ley

27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la
Administración Local estableció un “régimen especial de determinados
Consorcios”, al expresar que tales criterios de adscripción no resultan de
aplicación a los Consorcios constituidos antes de la entrada en vigor de tal
Ley (es decir, antes del 31 de diciembre de 2013) que:
• No sean considerados Administración Pública a efectos del Sistema

Europeo de Cuentas,
• Estén participados por Entidades Locales y entidades privadas,
• No estén incursos en pérdidas durante dos ejercicios consecutivos,
• No reciban ni hayan recibido subvenciones de las Administraciones
Públicas en los cinco ejercicios anteriores al de entrada en vigor de
dicha Ley.
• Tales Consorcios se regirán por lo dispuesto en sus estatutos.
• También la Disposición Transitoria Sexta de Ley 27/2013, de 27 de
diciembre, prevé que los Consorcios que ya estuvieran creados en
38
el momento de su entrada en vigor, contarán con el plazo de un año

para proceder a adaptar sus estatutos a las prescripciones de la
citada Ley.
¿Cual es el personal con el que cuenta un Consorcio?
El personal podrá ser funcionario o laboral, procedente exclusivamente

de las Administraciones participantes. Su régimen jurídico será el de la
Administración Pública de adscripción, y sus retribuciones no podrán superar,
en ningún caso, a las establecidas para puestos de trabajo equivalentes en
aquella Administración.
Excepcionalmente, cuando la singularidad de sus funciones haga

imposible que participen personas provenientes de las Administraciones
participantes, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, o el
órgano competente de la Administración a la que se adscriba, podrá autorizar
que por el Consorcio se contrate directamente a su personal.
¿Cuál es el régimen presupuestario de los Consorcios?
Los Consorcios estarán sujetos al régimen de presupuestación,

contabilidad y control de la Administración Pública a la que se hallen
adscritos, sin perjuicio de su sujeción a lo previsto en la Ley Orgánica 2/2012,
de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Se
realizará una auditoría de las cuentas anuales, que será responsabilidad del
órgano de control de la Administración a la que se haya adscrito el Consorcio.
Los Consorcios deberán formar parte de los presupuestos, e incluirse en la
cuenta general de la Administración Pública de adscripción.
¿Cómo se crean los Consorcios?
Los Consorcios se crearán mediante convenio suscrito por las

Administraciones, organismos públicos o entidades participantes.
En los Consorcios en los que participe la Administración General del

Estado, se requiere que:
• Su creación se autorice por ley,
• El Consejo de Ministros autorice el convenio de creación,
39
• En el convenio se incluyan los estatutos, el plan de actuación del artículo

92 de la LRJSP, una proyección presupuestaria trienal y el informe
favorable del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
¿Qué contenido deben tener los estatutos de un Consorcio?
Además de determinar la Administración Pública a la que se hallen

adscritos, así como su régimen orgánico, funcional y financiero, los estatutos
expresarán, al menos, los siguientes aspectos:
• Sede, objeto, fines y funciones.

• Identificación de los participantes y de sus aportaciones, con cláusulas
limitadoras de las actividades si las entidades participantes incumplen
sus compromisos de financiación, así como de aseguramiento de
las cantidades comprometidas antes de realizar sus actuaciones
presupuestadas.
• Órganos de gobierno, composición y funcionamiento. Podrán
incluirse cláusulas que suspendan el derecho al voto de las entidades
que incumplan sus obligaciones.
• Causas de disolución.
¿Cómo se ejerce la separación del Consorcio?
La LRJSP requiere tan solo dirigir un escrito de separación al máximo

órgano de gobierno del Consorcio, expresando el motivo.
Si no se ha señalado el término de duración del Consorcio, un miembro

puede separarse en cualquier momento. Aunque dicho término se encuentre
fijado, podrá separarse cualquier miembro antes de tal plazo si algún otro
miembro hubiera incumplido sus obligaciones estatutarias (particularmente el
compromiso de aportaciones al fondo patrimonial). También podrá separarse
el municipio consorciado que deje de prestar un servicio, siempre que tal
servicio sea uno de los que presta el Consorcio.
¿La separación conlleva la disolución del Consorcio?
Sí conlleva la disolución, salvo que el resto de los miembros acuerden su

continuidad y siempre que permanezcan, al menos, dos Administraciones, o
40
entidades u organismos públicos dependientes de más de una Administración.
Cuando no se produzca la disolución por concurrir tales circunstancias,

se aplicarán las siguientes reglas:
• Se calculará la cuota de separación que le corresponda al miembro

que ejerce su derecho de separación, atendiendo al criterio de
reparto previsto en sus estatutos (o, en su defecto, a la cuota que se
le hubiese otorgado en la liquidación, al porcentaje de aportaciones
al fondo patrimonial, o a la participación en los ingresos). Si la cuota
resulta favorable al miembro que se separa, deberá determinarse
por el Consorcio la forma y condiciones de su pago. Si la cuota
es negativa para el miembro que se separa, deberá fijarse la forma
y condiciones de pago de la deuda por el miembro que ejerce su
derecho de separación.
• Si el Consorcio se hallara adscrito a la Administración que ejerce su
derecho de separación, deberá determinarse a cual queda adscrito
de las restantes Administraciones que permanecen consorciadas,
aplicando los criterios legalmente expresados.
¿Qué efectos produce la disolución de un Consorcio?
La disolución de un Consorcio (y el cumplimiento de los fines para los

que fue creado) produce su liquidación y extinción.
El máximo órgano de gobierno del Consorcio adoptará el acuerdo

de disolución, nombrando a un liquidador (un órgano o entidad de la
Administración Pública a la que se halle vinculado el Consorcio) que calculará
la cuota de liquidación que corresponda a cada miembro del Consorcio,
siguiendo los criterios legales anteriormente referidos con respecto a la cuota
de separación. Deberá determinarse la forma y condiciones de pago de la
cuota de liquidación, en el supuesto de que esta resulte positiva.
¿Es posible que un Consorcio se extinga sin practicar la liquidación?
Sí, en el caso de que las entidades consorciadas acuerden la cesión

global de activos y pasivos a otra entidad del sector público, con la finalidad de
mantener la actividad y alcanzar los objetivos del Consorcio que se extingue.
41
¿Qué son las Comarcas?
Las Comarcas son Entidades Locales supramunicipales, diferentes de

la Provincia, creadas por las Comunidades Autónomas en sus respectivos
territorios, y que agrupan a un conjunto de Municipios cuyas características
determinan unos intereses comunes y que precisan de una gestión propia o
de la prestación conjunta de servicios en dicho ámbito territorial.
Las Comarcas tienen carácter asociativo y asumen competencias

y funciones de los Municipios integrados, si bien éstos conservarán su
organización y la administración de su patrimonio. De hecho, la creación de
estas Entidades Locales no puede suponer para los Municipios la pérdida
de la competencia para prestar los servicios que exige la Ley, ni privar a los
mismos de intervenir en los ámbitos materiales que aquélla les atribuye.
Las Comarcas se pueden crear por las Comunidades Autónomas,

siempre atendiendo a lo dispuesto en sus correspondientes Estatutos de
Autonomía.
Las Leyes de las Comunidades Autónomas determinarán el ámbito

territorial de las comarcas, la composición y el funcionamiento de sus órganos
de gobierno, que serán representativos de los Ayuntamientos que agrupen,
así como las competencias y recursos económicos que se les asignen.
Las Comarcas podrán crearse a iniciativa de los Municipios interesados.

De cualquier forma, no podrán constituirse si a ello se oponen las dos quintas
partes de los Municipios que debieran agruparse en ella, siempre que, en este
caso, tales Municipios representen, al menos, la mitad del censo electoral del
territorio correspondiente.
Cuando la Comarca vaya a agrupar a Municipios de más de una Provincia,

será necesario un informe favorable de las Diputaciones Provinciales a cuyo
ámbito territorial pertenezcan. En el artículo 97 del Estatuto de Autonomía
de Andalucía, se prevé la posibilidad de que por una Ley del Parlamento de
Andalucía se regule la creación de las Comarcas.
42
¿Qué son las Áreas Metropolitanas?
Las Áreas Metropolitanas son Entidades Locales integradas por los

Municipios de grandes aglomeraciones urbanas, entre cuyos núcleos de
población existen vinculaciones económicas y sociales que hacen necesaria
la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.
¿Quién crea, modifica o suprime las Áreas Metropolitanas?
La creación, modificación y supresión de las Áreas Metropolitanas se

llevará a cabo por las Comunidades Autónomas, mediante ley y de acuerdo
con lo establecido en el correspondiente Estatuto de Autonomía, previa
audiencia de la Administración General del Estado, de los Ayuntamientos y de
las Diputaciones afectadas.
Será la legislación autonómica la que determine los órganos de gobierno

y administración de estas entidades supramunicipales, en los que estarán
representados todos los Municipios integrados en el área.
¿Cuáles son las Entidades Locales de ámbito inferior al Municipio?
Como cuestión previa, es necesario indicar cierta cuestión interpretativa

que se debate en la actualidad, generada por la sucesión de la normativa
aplicable al respecto:
La Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía,

publicada en el BOJA nº122, de 23 de junio de 2010, partiendo de la premisa de
la autonomía municipal, subrayada en el Estatuto de Autonomía de Andalucía,
dispone en su artículo 109 que el municipio, en el ejercicio de su potestad de
autoorganización, puede desconcentrar su gestión (mediante la creación de
órganos sin personalidad jurídica, como distritos, barrios, aldeas, pedanías
...), o descentralizar los servicios municipales, detallándose en sus artículos
112 y siguientes la regulación de la descentralización territorial municipal (más
adelante se expondrá el contenido de estos preceptos).
El 31 de diciembre de 2013 entró en vigor la Ley 27/2013, de 27 de

diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (BOE
nº 312, de 30 de diciembre de 2013).
43
Primera interpretación.- De la lectura de varios preceptos de esta

última norma y atendiendo a las argumentaciones vertidas en su Preámbulo
(racionalización de la estructura organizativa de Administración Local, evitar
el solapamiento competencial, …), podría deducirse que la aparición en la
escena jurídica de esta nueva Ley conlleva la derogación de todo el articulado
de la Ley 5/2010, de 11 de junio, acerca de la referida descentralización
territorial del municipio.
Así, en la nueva Ley 27/2013, de 27 de diciembre, se modifican varios

artículos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen
Local, suprimiendo de esta norma cualquier referencia a la personalidad jurídica
de las Entidades Locales de Ámbito Inferior al Municipio (en este sentido
puede verificarse, en la citada Ley 7/1985, de 2 de abril, la nueva redacción
de su artículo 3.2, la inclusión del nuevo artículo 24 bis, así como la dicción
literal de la Disposición Transitoria Cuarta y de la Disposición Transitoria Quinta
de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre).
Segunda interpretación.- No obstante, desde otro punto de vista, la

expresión de las “demás Entidades Locales Territoriales”, mantenida en la
modificación sufrida en el artículo 7.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, así
como la referencia en el nuevo artículo 24 bis de la misma Ley a la regulación
de los “Entes de Ámbito Territorial Inferior al Municipio” por “las leyes de
las Comunidades Autónomas sobre régimen local”, y la posibilidad de que
la propia “población interesada” tome la “iniciativa” de crear “este tipo de
Entes”, debiendo ser sencillamente “oído” el parecer del Ayuntamiento, podría
interpretarse como una tolerancia legal a la creación en el ámbito municipal
de este tipo de Entidades, máxime teniendo en consideración la expresa
regulación legal contenida al efecto en los artículos 114 y siguientes de la Ley
5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.
Es importante señalar que el Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía

interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 27/2013, de 27 de
diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Por
tanto, una vez que se tenga un pronunciamiento del Tribunal Constitucional,
podrá optarse con mayor seguridad jurídica por una u otra interpretación.
Sin perjuicio de lo anterior, se expone a continuación el contenido de

los artículos 112 y siguientes de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía
44
Local de Andalucía (LAULA en adelante), referidos a la regulación de la

descentralización territorial municipal.
En virtud de estos preceptos, el menor o mayor nivel de descentralización

puede graduarse mediante la creación de Entidades Vecinales o de Entidades
Locales Autónomas, en aquellos núcleos de población separados de la
capitalidad del Municipio, con características singulares e intereses colectivos
peculiares que hagan conveniente dotarlos de una gestión diferenciada del
resto del Municipio.
Las Entidades Vecinales se crean para la gestión descentralizada de

servicios locales de interés general y ejecución de obras de la competencia
municipal que asuman por delegación del Ayuntamiento. Las Entidades Locales
Autónomas suponen un mayor nivel de descentralización, y se crean para el
gobierno y administración de sus propios intereses, diferenciados de los del
resto del Municipio, a cuyo efecto ostentan potestades de autoorganización,
reglamentaria, tributaria y financiera, sancionadora, etc..., y una serie de
competencias de carácter marcadamente localizado en el casco urbano de
la entidad (pavimentación de vías, alumbrado público, limpieza viaria, ferias y
fiestas locales, abastecimiento de agua, etc...), así como las competencias
que pueden serle transferidas por el Ayuntamiento.
¿Qué exigencias legales es necesario respetar para crear una Entidad

Local Inframunicipal?
En la creación de una Entidad Local Inframunicipal, es necesario

considerar los siguientes puntos:
A) Órganos de gestión desconcentrada (distritos, barrios ...). Se crean

por acuerdo del pleno del Ayuntamiento.
B) Órganos de gestión descentralizada:
- La iniciativa de creación puede partir de la Junta de Gobierno Local,

de cualquier grupo político municipal o de la mayoría de los vecinos
del territorio de la entidad proyectada con derecho a voto en las
elecciones locales.
45
- Tras la recepción de la iniciativa el Ayuntamiento podrá aprobar en

sesión plenaria la incoación del procedimiento de creación de una
Entidad Vecinal o de una Entidad Local Autónoma.
- En la instrucción del procedimiento se ponderará la conveniencia

del Ayuntamiento de crear una nueva entidad, así como una serie
de factores de oportunidad (distancia de separación con respecto
al núcleo en el que radica la capitalidad del Municipio, transportes
públicos, previsiones urbanísticas, tendencia demográfica, viabilidad
económica ...), debiendo concluir tales actuaciones instructoras con
una propuesta de resolución para su elevación al pleno.
- El Pleno del Ayuntamiento deberá aprobar la creación de la entidad

proyectada. En función de que se acuerde la creación de una Entidad
Vecinal o de una Entidad Local Autónoma, las especificaciones
contenidas en sus estatutos contendrán diferencias relevantes,
referidas, principalmente, al ámbito competencial, al sistema de
financiación, a las facultades de supervisión del Ayuntamiento y a los
bienes patrimoniales afectos al ejercicio de las competencias.
- Las Entidades Vecinales contarán con una Junta Vecinal (integrada

por la vocalía-presidencia y las vocalías) con un número impar de
vocales.
Su personal podrá ser propio (funcionario o laboral) o del Ayuntamiento.
El Ayuntamiento puede proponer la creación de plazas de personal

funcionario de Administración Local con habilitación nacional, así como
la agrupación con otras Entidades Vecinales para el sostenimiento en
común de dichas plazas.
Las Entidades Locales Autónomas cuentan con su presidencia y

con una junta vecinal, compuesta esta última por un número par de
vocales. A su personal se le aplica el mismo régimen jurídico que al
de las Entidades Vecinales.
- Las Entidades Vecinales y las Entidades Locales Autónomas

aprobarán anualmente un presupuesto único, contando con una
46
asignación económica adecuada, en función de su población,

servicios y necesidades, facilitada por el Ayuntamiento. El acuerdo
plenario de concreción de tal asignación podrá ser impugnado ante
la jurisdicción Contencioso-Administrativa.
- La Disposición transitoria segunda de la LAULA prevé la sujeción a la

regulación contenida en esta norma tanto de las Entidades de Ámbito
Territorial Interior al Municipio, constituidas con anterioridad a la
vigencia de la Ley 7/1993, de 27 de julio, reguladora de la Demarcación
Municipal de Andalucía, como por las Entidades Locales Autónomas,
creadas desde la entrada en vigor de esta última Ley.
- En cualquier caso, es muy importante tener en consideración que,

siguiendo una regulación acorde a la potestad de autoorganización
del municipio y al principio de autonomía municipal, la LAULA prevé
la supresión por el Ayuntamiento de las Entidades Vecinales (artículo
121) y de las Entidades Locales Autónomas (artículo 132) que existan
en su término municipal, siempre que hubieran transcurrido cinco
años desde la creación de tales entidades o cuando se evidencie el
incumplimiento sistemático de los fines para los que se constituyeron
o su inviabilidad económica, debiendo seguirse un procedimiento
análogo al de su creación.
47
2. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO LOCAL
Las Entidades Locales, en tanto que ostentadoras de poderes públicos,

están sometidas al Derecho, fundamentalmente a las normas que constituyen
el denominado Derecho Administrativo o Público. Al estar sometidas a la Ley
y al Derecho, tal y como señala nuestra Constitución, solo pueden actuar
cuando el ordenamiento jurídico les habilita para ello.
Dentro del ordenamiento jurídico administrativo, las Entidades Locales

deberán tener en cuenta especialmente las normas que configuran el
Ordenamiento Jurídico Local, es decir, aquellas que disciplinan y regulan su
organización, funcionamiento, relaciones con terceros, relaciones internas,
contratación, etc...
2.1. Legislación estatal sobre régimen local
¿Cual es la legislación del Estado en materia de régimen local?
La legislación del Estado en materia de régimen local está constituida

por el conjunto de normas que disciplinan toda su organización y actividad.
Entre dichas normas, destacan las siguientes:
• Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

• Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba
el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de
Régimen Local.
• Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de
la Administración Local.
• Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.
• Real Decreto 1690/1986, de 11 de Julio, por el que se aprueba del
Reglamento de Población y Demarcación de las Entidades Locales.
• Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba
el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de
las Entidades Locales.
48
• Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la modernización del

Gobierno Local.
• Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
• Decreto de 17 junio 1955, por el que se aprueba el Reglamento de
Servicios de las Corporaciones Locales.
2.2. La potestad normativa local
¿Que es la potestad normativa local?
La potestad normativa local es un poder de naturaleza pública ejercido

por las Entidades Locales, que deriva de la autonomía local, mediante el
cual se dictan normas generales de obligado cumplimiento, sometidas a los
principios de reserva de ley y jerarquía normativa, que se deducen del Estado
de Derecho, y circunscritas a su ámbito territorial.
¿Dónde se reconoce la potestad normativa de las Entidades Locales?
La potestad normativa de las Entidades Locales está reconocida, de

forma directa en la legislación sobre régimen local, tanto básica del Estado
como autonómica y, de forma implícita, en la Constitución.
En el caso de la Constitución, son varios los preceptos que apuntan a

este reconocimiento de la potestad normativa de las Entidades Locales, si bien
ninguno de ellos la reconoce directamente, sino a través de la atribución a las
mismas de autonomía para el ejercicio de sus competencias, su organización
y gestión de intereses propios esto significa que dichas Entidades pueden
crear su propio ordenamiento jurídico.
Es en la legislación sobre régimen local, donde se reconoce de

forma expresa que, además de potestades como la de autoorganización,
sancionadora o expropiatoria, las Entidades Locales gozan de potestad
normativa, en su calidad de administraciones públicas de carácter territorial.
En este sentido, las Entidades Locales podrán aprobar Ordenanzas, asi
como Reglamentos y las Alcaldías dictar Bandos. Esta potestad la podemos
ver reflejada en la Ley de Autonomía Local de Andalucía, por ejemplo en su
49
artículo 7.1, cuando establece que las competencias locales facultan para
la regulación, dentro de su potestad normativa, de las correspondientes
materias.
¿Cuáles son los límites de la potestad normativa local?
Los límites de la potestad normativa local son los mismos que los de
la potestad normativa en general. Sin embargo, en el caso de las Entidades
Locales es necesario reforzar el necesario respeto del principio de reserva de
ley y la concreción de la materia normativa.
Tradicionalmente dichos límites de la potestad normativa se han

clasificado en límites formales y materiales.
¿Cuales son los límites formales de la potestad normativa local?
Los límites formales de la potestad normativa local son los que afectan
a su aspecto externo. Dentro de éstos cabe incluir todas las reglas relativas a
la competencia, la jerarquía normativa, la reserva de ley y el procedimiento de
aplicación de la normativa local, es decir:
1º La potestad normativa en las Entidades Locales deberá ser ejercida

por los órganos competentes para ello según la legislación.
2º Las propias disposiciones normativas están ordenadas entre sí
jerárquicamente, en función de la autoridad de la que emanen.
3º Existe una serie de materias que, por mandato constitucional,
únicamente podrán ser reguladas por ley, al menos en lo que atañe
a su contenido esencial, correspondiendo a la normativa local el
desarrollo o concreción.
4º La potestad normativa local deberá seguir los procedimientos
legalmente establecidos.
¿Cuáles son los límites materiales o sustantivos de la potestad

normativa local?
Los límites materiales o sustantivos se refieren al contenido mismo de la

potestad normativa local y se concretan en los siguientes:
50
1º El respeto a los Principios Generales del Derecho y, en especial, al

principio de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos,
que consagra la Constitución Española; esto es, que el poder normativo
debe estar subordinado a esos principios generales, en tanto que éstos
expresan los pensamientos jurídicos básicos de la comunidad, las ideas
sustanciales que articulan y animan el ordenamiento en su conjunto.
2º La competencia material, funcional y territorial, que significa que la
normativa local está ordenada al propio campo de funciones que la
Administración tiene atribuida en el concierto público.
La vulneración de estos límites por parte de la normativa local, lleva

consigo, como regla general, la sanción de nulidad de pleno derecho, así
como las vías de reacción contra dicha normativa, que comienzan con la
posible revisión de oficio por la propia administración autora de la citada
normativa.
Las Ordenanzas y Reglamentos, así como los Bandos de la Alcaldía,

deberán dictarse dentro del ámbito competencial de las Entidades Locales y
en ningún caso podrán contener preceptos contrarios a las Leyes.
En consecuencia, la normativa local debe vincularse a la Ley. Sin

embargo, este principio presenta unos caracteres propios en las Entidades
Locales, a causa del distinto papel que puede jugar la Ley en la determinación
de las competencias locales, puesto que dichas competencias estarán
determinadas por la Ley, estatal o autonómica, según el reparto establecido
en la Constitución y, por tanto, también lo estarán el ámbito de la potestad
normativa local y su grado de vinculación a la potestad normativa estatal o
autonómica de desarrollo de la legislación sectorial.
Finalmente, la potestad normativa de las Entidades Locales será menor

en las materias sobre las que existe una competencia compartida, que en
aquellas que se han asignado con carácter necesario.
¿Que normas pueden aprobar las Entidades Locales en el ejercicio de

su potestad normativa?
Como se ha indicado anteriormente, las Entidades Locales pueden

aprobar dos tipos de normas: Reglamentos y Ordenanzas.
51
Dentro de estas normas existe una amplia tipología, derivada de la

conceptuación de las mismas como el medio genérico de intervención en
la actividad de los ciudadanos. En todo caso puede hacerse la siguiente
enumeración de los Reglamentos y Ordenanzas Municipales:
• Reglamento Orgánico.
• Reglamento de Servicios.
• Ordenanzas generales no específicas.
• Ordenanzas y normas sobre de uso del suelo y la edificación.
• Ordenanzas fiscales.
¿Que procedimiento se sigue para la aprobación de las Ordenanzas

municipales?
La potestad de aprobación de las ordenanzas, se encuadra entre los

medios reconocidos por la ley para intervenir la actividad de las ciudadanos;
debiendo los entes locales ajustar su proceder, en todo caso, a los principios
de igualdad de trato, congruencia con los motivos y fines justificativos y respeto
a la libertad individual. Por eso y por imperativo del principio constitucional
de eficacia de la actuación administrativa, el proyecto de Ordenanza deberá
ir acompañado de la justificación de su oportunidad mediante los informes,
estudios o consultas de rigor.
El procedimiento general para la aprobación de las ordenanzas

municipales debe ajustarse a las siguientes reglas:
• Aprobación inicial por el Pleno.

• Información pública y audiencia a las personas interesadas por el plazo
mínimo de 30 días para la presentación de reclamaciones y sugerencias.
• Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas
dentro del plazo y aprobación definitiva por el Pleno.
En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o

sugerencia, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo, hasta entonces
provisional.
La aprobación inicial por el Pleno deberá ir precedida de los

correspondientes trámites internos de elaboración, con la participación de las
52
correspondientes comisiones asesoras, personal funcionario, etc... En este

sentido, la legislación sectorial, sea estatal o autonómica, exige en ocasiones
la emisión de informes previos a la aprobación de las Ordenanzas Locales.
La falta del preceptivo trámite de información pública y audiencia de las

personas interesadas, es causa de nulidad de pleno derecho, sin que este
vicio se pueda convalidar.
Cabe destacar el necesario y preceptivo informe de la Secretaría de la

Corporación y de la Intervención, si afecta a la gestión económico-financiera de
la Entidad y de otros órganos consultivos cuando se establezca expresamente.
En el supuesto de que se presenten bien reclamaciones o bien

sugerencias, habrán de ser consideradas por el Pleno. Es aquí de aplicación el
mandato legal de que la resolución, también la que pone fin al procedimiento
de aprobación de una disposición administrativa, debe decidir todas las
cuestiones planteadas por las personas interesadas y aquellas otras derivadas
del procedimiento. Por consiguiente, habrá de darse contestación a todas las
alegaciones u observaciones, aún a las presentadas por quienes no tengan
la condición de persona interesada. Naturalmente la respuesta razonada de
la Administración, podrá ser común para todas aquellas alegaciones que
planteen cuestiones sustancialmente iguales.
En cuanto a la entrada en vigor de la Ordenanza, ésta se producirá tras

su publicación íntegra en el Boletín Oficial de la Provincia.
Es importante resaltar respecto a las ordenanzas en general y a otros

actos y disposiciones de los ayuntamientos que, de acuerdo con lo que dispone
el artículo 54 de la Ley de Autonomía Local de Andalucía, las disposiciones
y actos administrativos de los ayuntamientos y sus organismos y entidades
dependientes o vinculadas, que versen sobre una serie de materias que dicho
artículo enumera, deben ser publicados en la sede electrónica de su titularidad
o, en su defecto, en la sede electrónica de la respectiva diputación provincial.
Para la modificación de los Reglamentos y Ordenanzas deberán

cumplirse estos mismos trámites.
53
¿Cómo se elaboran y aprueban las Ordenanzas fiscales?
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15 del Texto Refundido de

la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto
Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, las entidades locales deberán acordar la
imposición y supresión de sus tributos propios, y aprobar las correspondientes
ordenanzas fiscales reguladoras de estos. Asimismo, estas entidades ejercerán
la potestad reglamentaria a que se refiere el apartado 2 del artículo 12 de
esta ley, bien en las ordenanzas fiscales reguladoras de los distintos tributos
locales, bien mediante la aprobación de ordenanzas fiscales específicamente
reguladoras de la gestión. En resumen, estas Ordenanzas pueden ser de dos
tipos:
• Ordenanzas fiscales reguladoras de los distintos tributos locales.
• Ordenanzas fiscales específicamente reguladoras de la gestión,

liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales.
El procedimiento de elaboración y aprobación de las Ordenanzas fiscales

se desarrolla en las siguientes fases:
• Aprobación provisional por el Pleno y por la mayoría simple del número

legal de miembros de la Corporación, del acuerdo de imposición y
ordenación del tributo.
En el expediente deberán incluirse las consultas, informes dictámenes y de-

más documentación preparatoria, si bien la Ley no lo exige expresamente. En todo
caso será conveniente presentar una memoria económica en la que se evalúen
las consecuencias presupuestarias derivadas de la aprobación de la Ordenanza.
• Los acuerdos provisionales adoptados por las Corporaciones Locales

se expondrán en el tablón de anuncios de la Entidad durante 30 días,
como mínimo, dentro de los cuales los interesados podrán examinar el
expediente y presentar las reclamaciones pertinentes.
• En todo caso, las Entidades Locales publicarán los anuncios de

exposición en el Boletín Oficial de la Provincia. Las Diputaciones
Provinciales, los órganos de gobierno de las Entidades supramunicipales
54
y los Ayuntamientos de población superior a 10.000 habitantes deberán

publicarlos, además, en un diario de los de mayor difusión de la Provincia
y en las sedes electrónicas a que antes se ha hecho referencia.
• Finalizado el periodo de exposición pública, las Corporaciones adoptarán

los acuerdos definitivos, resolviendo las reclamaciones que se hubieran
presentado y aprobando la redacción definitiva de la Ordenanza, su
derogación o las modificaciones a que se refiera el acuerdo provisional.
En caso de que no se presenten reclamaciones, se entenderá
definitivamente adoptado el acuerdo, hasta entonces provisional, sin
necesidad de acuerdo plenario.
• Los acuerdos definitivos y el texto íntegro de las Ordenanzas se

publicarán en el Boletín Oficial de la Provincia y en las sedes electrónicas
antes aludidas, sin que entren en vigor hasta su publicación.
¿Cuál es el contenido obligatorio de las Ordenanzas fiscales?
El contenido mínimo y obligatorio de las Ordenanzas Fiscales que

regulan los tributos propios de las Entidades Locales según lo establecido
en el artículo 16 de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, debe ser el
siguiente:
• La determinación del hecho imponible, sujeto pasivo, responsables,

exenciones, reducciones y bonificaciones, base imponible y liquidable,
tipo de gravamen o cuota tributaria, período impositivo y devengo.
• Los regímenes de declaración y de ingreso.
• Las fechas de su aprobación y del comienzo de su aplicación.
Las ordenanzas reguladoras de los servicios están desarrolladas en otro

apartado de esta Guía.
55
3. AUTONOMÍA, COMPETENCIAS
LOCALES Y RELACIONES CON OTRAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
3.1. LA AUTONOMÍA LOCAL.
La Carta Europea de Autonomía Local (CEAL) aprobada en Estrasburgo

el 15 de octubre de 1985 y ratificada por España el 20 de enero de 1988,
define en su art. 3 la Autonomía Local como el derecho y la capacidad
efectiva de las Entidades Locales de ordenar y gestionar una parte
importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su
propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes.
La Constitución española de 1978 (CE) reconoce y garantiza la

Autonomía de las Entidades locales en su Título VIII. Los artículos 137, 140
y 141 recogen declaraciones expresas en este sentido. El primero de los
preceptos señala que todas estas entidades gozan de autonomía para la
gestión de sus respectivos intereses en referencia a los Municipios, Provincias
y Comunidades Autónomas. El artículo 140, por su parte, garantiza la
autonomía de los Municipios y su personalidad jurídica plena, en tanto que
el artículo 141 define la Provincia como una Entidad Local con personalidad
jurídica propia, atribuyendo su gobierno y administración autónoma a las
Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo.
En idénticos términos se pronuncia la normativa Estatal en la Ley de

Bases de Régimen Local de 1985 (LBRL) señalando en su art. 1, en primer
lugar, que los Municipios gestionan con autonomía los intereses propios de
las correspondientes colectividades. Y, en segundo lugar, la Provincia goza de
idéntica autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

En el Estatuto de Autonomía para Andalucía aprobado por las Cortes
Generales el 20 de diciembre de 2006, y ratificado en referéndum en
Andalucía en 2007 (EAA), en línea con la CEAL, profundiza en la Autonomía
Local, así, define en el art. 91.1 al Municipio como entidad territorial básica
de la Comunidad Autónoma. Goza de personalidad jurídica propia y de plena
autonomía en el ámbito de sus intereses.
56
Finalmente, la Ley de Autonomía Local de Andalucía de 2010, Ley

5/2010, de 11 de junio (LAULA) en su art. 4.1, y 4 establece una definición
similar de la Autonomía Local a la que se contempla en la CEAL, por lo que
queda definida la autonomía de municipios y provincias de Andalucía para la
ordenación y gestión de sus asuntos de interés público en el marco de las
Leyes, actuando bajo su propia responsabilidad y plena personalidad jurídica
en beneficio de las personas que integran su respectiva comunidad.
La LAULA además establece que al amparo de la autonomía local y en

el marco de sus competencias cada Entidad Local podrá definir y ejecutar
políticas públicas propias y diferenciadas (art. 4.3).
El ejercicio efectivo de la autonomía local depende de una serie de factores

que se recogen en la legislación vigente, y que doctrinalmente se proyecta
sobre el principio de la “Garantía institucional de la autonomía local” descrito
por el Tribunal Constitucional, entre otras en la STC 240/2006, FJ 8º, y citada
en posteriores sentencias como la 132/2014, de 22 de julio, FJ 5º que expone:
<<Este Tribunal ha tenido ocasión de delimitar el contenido y la extensión

de la autonomía local reconocida en los arts. 137,140 y 141 CE, entre otras,
en STC 240/2006, FJ 8 según la cual <<se configura como una garantía
institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que
se concreta, básicamente, en el “derecho de la comunidad local a participar a
través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos
le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la
relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales
asuntos o materias. Para el ejercicio de esa participación en el gobierno y
administración en cuanto les atañe, los órganos representativos de la
comunidad local han de estar dotados de las potestades sin las que ninguna
actuación autonómica es posible” (STS 32/1981, FJ 4), (STS 40/1998, de 19
de febrero, FJ 39). Tal como declaramos en la STC 159/2001, de 5 de julio, FJ
5, se trata de una noción muy similar a la que luego fue acogida por la Carta
Europea de la Autonomía Local de 1985 (ratificada por España en 1988), cuyo
art. 3 (“Concepto de autonomía local”) establece que “por autonomía local se
entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar
y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la
ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes”. … Más
allá de este límite de contenido mínimo que protege la garantía institucional
57
la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, que permite

configuraciones legales diversas, válidas en cuanto respeten aquella garantía
institucional….>>.
Y la STC 210/2014, de 18 de diciembre, en su F.J. 3º, recuerda que:
<< … el constituyente no ha predeterminado el contenido concreto de la

autonomía local, por lo que es el legislador constitucionalmente habilitado quien
puede ejercer en uno u otro sentido su libertad inicial de configuración, con el
único límite de que no establezca un contenido de la autonomía local incompatible
con el marco general perfilado en los artículos 137, 140 y 141 CE....>>
En definitiva, la autonomía local mínimamente considerada supone:
• Un núcleo primario de autogobierno representativo.
• Con potestades y competencias para ordenar y gestionar una

parte importantes de asuntos públicos, en el marco de la ley y
bajo su propia responsabilidad.
• Esta atribución competencial se gradúa en función de estar en

presencia de un interés preferentemente local o supralocal, siendo
directamente proporcional, de forma que cuanto mayor sea el
interés local, más profundidad deberá tener la competencia.
• De tal modo que la institución local sea reconocible como tal por
la sociedad en cada momento y tiempo.
• El legislador estatal o autonómico tiene vedada toda regulación

de la capacidad decisoria de los entes locales respecto de las
materias de su interés que se sitúe por debajo de este umbral
mínimo que les garantiza su participación efectiva en los asuntos
que le atañen y, por consiguiente, su existencia como reales
instituciones de autogobierno.
El reflejo de esta garantía institucional se vive en la tensión entre la relación

entre el art. 2.1 y el 62 de la LBRL, redacción dada por la Ley 27/2013, de 27
de diciembre, de manera que el máximo de la autonomía local, desde el punto
58
de vista competencial, comprende la atribución de competencias por parte

del legislador sectorial (estatal o autonómico), que asegure a los Municipios,
las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten
directamente al círculo de sus intereses, atribuyendo las competencias que
procedan en atención a las características de la actividad pública de que se
trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local, de conformidad con
los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, y con
estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera (art. 2.1). Sin embargo, el mínimo de la garantía institucional, se
produce cuando en los casos en que la naturaleza de la actividad de que se
trate haga muy difícil o inconveniente una asignación diferenciada y distinta
de facultades decisorias en la materia, en cuyo caso, las leyes reguladoras de
la materia asegurarán a las entidades locales su participación o integración
en actuaciones o procedimientos conjuntamente con la Administración del
Estado y/o con la Comunidad Autónoma correspondiente, atribuyéndose
a una de éstas la decisión final, pero sin poder afectar a la potestad de
autoorganización de los servicios que corresponda a la entidad local (art. 62).
Por tanto, esta tensión competencial se produce en el marco de las

materias reguladas en el art. 25.2 LBRL, en las que el Estado o la Comunidad
Autónoma tienen que atribuir competencias propias a los Entes Locales,
competencia propia que va desde emitir un informe o un trámite de audiencia
y vista en un expediente hasta atribuir facultades normativas, ejecutivas y
de gestión plenas sobre una materia, que permita definir y ejecutar políticas
públicas propias y diferenciadas y bajo su responsabilidad.
De otra parte hay que tener presente la reforma de la CE del art. 135 que
consagra la estabilidad presupuestaria como principio rector que debe presidir las
actuaciones de todas las Administraciones Públicas, y la posterior Ley Orgánica
2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera,
supone un mandato constitucional que vincula a todos los poderes públicos y
que por tanto queda fuera de la disponibilidad –competencia- del Estado y de
las Comunidades Autónomas. Por lo que el cumplimiento del principio de
estabilidad presupuestaria por las entidades locales, no quebranta ni su
autonomía política, ni su autonomía financiera, porque dichos preceptos
no ponen en cuestión el establecimiento de las políticas locales, de
acuerdo con lo que haya establecido en cada caso el legislador estatal o
autonómico competente, sino que tan sólo fijan el marco presupuestario
59
en el que han de ejercitarse dichas políticas. Y no se vulnera la suficiencia

financiera pues en nada interfieren en los recursos que se deben poner a disposición
de los entes locales. Así mismo, en abstracto, los Planes económicos financieros,
y su seguimiento por la Administración de tutela y del Estado encaminadas a
la corrección del desequilibrio, constituyen una manifestación del principio de
coordinación de la competencia estatal, que conlleva una función de vigilancia
o seguimiento, sin que ello suponga la sustitución por el Estado del ente local
afectado. Y por último, la obligación de suministrar información entra dentro de
la competencia estatal sobre política presupuestaria parte esencial de la política
económica general (SSTC 157/2011; 134/2011; 197/2011, sentencias acerca
de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, general de estabilidad presupuestaria y
Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la anterior).
Por tanto, el principio constitucional de estabilidad presupuestaria y

sostenibilidad financiera no quebranta la autonomía local consagrada también
constitucionalmente, pero se establece una relación de coordinación entre
ambos principios de tal modo que los principios del art. 135 CE limitan el
ejercicio de la autonomía local, fijando un marco de actuación que restringe la
amplitud del ejercicio de la autonomía local.
Según el mismo art. 4 en su punto 2 de la LAULA, la autonomía local

comprende los siguientes aspectos:
1. La ordenación de los intereses públicos en el ámbito propio

de municipios y provincias.
2. La organización y gestión de sus propios órganos de gobierno
y administración.
3. La organización y ordenación de su propio territorio.
4. La regulación y prestación de los servicios locales y la
iniciativa económica.
5. La gestión del personal a su servicio.
6. La gestión de su patrimonio.
7. La recaudación, administración y destino de los recursos de
su hacienda.
Hoy día, tras el Estatuto de Autonomía de Andalucía de 2007 y la LAULA,

puede completarse esta garantía institucional de la siguiente manera:
60
1) Competencias
El EAA y la LAULA, han dado un paso importante en el campo de la

acción de los Entes Locales ampliando el círculo de asuntos que les afectan
directamente como competencias propias y de interés preferentemente local.
De este modo se atribuyen 28 materias con sus correspondientes funciones
y potestades (EAA art. 92.2; LAULA arts. 9-15).
El reforzamiento de la Autonomía de la comunidad política local a través

de las competencias fijadas en la LAULA viene además del hecho de que
dichas competencias se fijan en una Ley Autonómica de carácter institucional
y territorial según el art. 108 del EAA aprobada por un quórum reforzado de la
mayoría absoluta del Pleno del Parlamento, razón por la que el art. 6.2 de la
LAULA determine que las competencias locales en dicho texto legal tienen la
consideración de propias y mínimas siendo sólo posible ser ampliadas por las
leyes sectoriales, pero nunca reducidas o ignoradas. Se recoge así un “blindaje
competencial” frente a leyes sectoriales autonómicas, al establecerse que
dichas competencias propias son “mínimas”, lo que significa que no podrán
ser desconocidas por el legislador sectorial en su regulación, por lo que las
leyes sectoriales podrán ampliar las competencias locales, pero en ningún
caso reducirlas.
Sin embargo, la nueva redacción del art. 25.2 de la LBRL, dada por la
Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la
Administración Local (LRSAL), además de reducir el ámbito de las materias
susceptibles de atribución de competencias propias, las establece como
listado cerrado y no abierto, por lo que produce una contraposición con el art.
92.2 del EAA que recoge un elenco mayor de materias que el art. 25.2 LBRL,
así como con las competencias propias previstas en la LAULA sobre materias
no recogidas tampoco en el art. 25.2 de la LBRL.
2) Financiación
Se recoge la regla general de la financiación incondicionada para gestionar

la competencias propias a través de un fondo de nivelación municipal (el art.
192.1 EAA expresa que la participación en los tributos de la Comunidad
Autónoma se regulará por ley para los Entes Locales, que es la Ley 6/2010,
de 11 de junio). Adicionalmente cabe la financiación condicionada a través de
61
programas específicos para materias concretas. (CEAL art. 9.1; 9.7. EAA art.
192.1, LAULA arts. 24-25).
Este principio es esencial, se necesitan fondos suficientes para el

desempeño de sus funciones y fines (art. 142 CEE, art. 105 LBRL, art. 2
TRLHL), y que los fondos sean incondicionales para hacer posible definir y
ejecutar políticas públicas propias y diferenciadas y actuar bajo su propia
responsabilidad.
<<La autonomía de los entes locales va, entonces, estrechamente ligada

a su suficiencia financiera, por cuanto exige la plena disposición de medios fi-
nancieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su ex-
tensión, las funciones que legalmente le han sido encomendadas (…) es decir;
para posibilitar y garantizar, en definitiva, el ejercicio de la autonomía constitucio-
nalmente reconocido en los arts. 137, 140 y 141 CE>> (STC 104/2000, FJ 4º).
3) Subsidiariedad de la Comunidad Política Local.
En el art. 6.3 de la LAULA y 4.3 CEAL se establecen que las competencias

locales se rigen por el principio de mayor proximidad a la ciudadanía. Y la
legislación tomará en consideración, en su conjunto, a la “comunidad política
local”, integrada por municipios y provincias, al valorar la amplitud o naturaleza de
la materia o actividad pública que le corresponde de acuerdo con la capacidad
de gestión de las entidades locales o las necesidades de eficacia o economía de
las mismas. Esto significa ampliar el ámbito de actuación de los entes locales,
con libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida
de su competencia, sirviendo como referencia la comunidad política local, de
manera que no corresponderá a otras Administraciones Públicas materias que
puedan ser desarrolladas en el ámbito municipal o provincial, siempre que entre
las mismas exista capacidad de gestión, eficacia y eficiencia.
4) Organización propia.
La autonomía local también significa la potestad de autoorganización de

los entes locales, de manera que respetando la organización mínima y necesaria
establecida en la LBRL, cada municipio y provincia puede dotarse de los órganos
que estime por conveniente para el cumplimiento de sus fines y permitir una
gestión eficaz en función de sus propias características y peculiaridades.
62
Se destaca la renuncia por parte de la Comunidad Autónoma de

Andalucía a establecer una organización complementaria (art. 5.2 LAULA),
cuando el propio Tribunal Constitucional (TC) en la sentencia 214/1989 ratificó
la constitucionalidad de dicha posibilidad recogida en el art.20.2 de la LBRL.
Por lo que los órganos complementarios serán establecidos por los propios
entes locales a través de sus Estatutos de organización.
Así mismo, la potestad de organización comporta la libertad en decidir la

organización necesaria para la prestación de actividades y servicios públicos,
como se recoge en la Exposición de Motivos VIII, 2º párrafo, y art. 10 de la
LAULA. En este sentido, podrán los entes locales asociarse entre sí o con
otras Administraciones Públicas o entidades públicas o privadas sin ánimo de
lucro, delegar o encomendar el ejercicio de competencias y utilizar cuantas
formas de gestión directa o indirecta de servicios permitan las leyes. Por ello,
podrán utilizarse las formas previstas en el art. 85 y 85.bis y ter LBRL, y art. 33
y siguientes de la LAULA de modalidades de prestación de servicios públicos.
Ahora bien, esta libertad de organización prestacional de servicios

públicos y actividades queda condicionada por el principio e sostenibilidad
financiera y estabilidad presupuestaria a tenor de la Ley Orgánica 2/2012, de
27 de abril, en los términos recogidos en el art. 85 LBRL.
5) Menor tutela y control de legalidad.
La autonomía local también ha supuesto con la aprobación de la LAULA,

la desaparición de determinados controles previos en la adopción de acuerdos
por parte de la Comunidad Autónoma de Andalucía y la menor remisión de
documentación con carácter general.
De otro lado, el control de legalidad de actos y acuerdos de los Entes

Locales deben sujetarse al principio de proporcionalidad reflejado en el
CEAL art. 8.2 y 8.3, por lo que todo control administrativo de los actos de
las Entidades Locales no debe normalmente tener como objeto más que
asegurar el respeto a la legalidad y de los principios constitucionales. Dicho
control administrativo (arts.63-67 LBRL, art. 92.1 EAA y arts. 55-56 LAULA)
debe ejercerse manteniendo una proporcionalidad entre la amplitud de la
intervención de la autoridad de control y la importancia de los intereses que
pretende salvaguardar.
63
6) Potestad de autonormación
Nuevo enfoque de la potestad de autonormación o capacidad de dictar

normas por sí misma de los EE.LL. Es sin duda una de las características
más relevantes de la nueva configuración de la autonomía local. Los Entes
Locales no tienen potestad legislativa, sólo la Administración Central y las
Administraciones Autonómicas tienen capacidad de dictar leyes, los Entes
Locales sólo tienen potestad normativa de rango reglamentario que depende
jerárquicamente de lo que dispongan las leyes. Ahora bien, ésta relación ley-
reglamento desde el principio de legalidad puede ser de dos tipos:
1. Principio de vinculación positiva, que es la manifestación rígida y

exigente del principio de legalidad, de tal manera que sólo se puede
regular por reglamento aquello que la ley expresamente autoriza, lo
que no está permitido, está prohibido, por tanto, necesidad de previa
habilitación legal y en la medida en que le habilite.
2. Principio de vinculación negativa, que es la manifestación flexible del

principio de legalidad. La Administración puede hacer todo aquello que no
le esté prohibido y no únicamente lo que le esté permitido, es la expresión
jurídica “en el marco de la ley” donde la Administración es libre para
ordenar siempre que se mueva dentro del marco prefijado legalmente.
Existen sólidas razones para mantener actualmente la aplicación a la

potestad normativa local el principio de vinculación negativa. La primera de
carácter legal la recoge el art. 4.1 de la LAULA, que expresa que los municipios
y provincias de Andalucía gozan de autonomía para la ordenación y gestión
de los asuntos de interés público en el marco de las leyes. En el art. 7.1 de
la LAULA establece que las competencias locales facultan para la regulación,
dentro de su potestad normativa, de las correspondientes materias y en el
art. 8 de la LAULA comprensiva de una cláusula general de competencia, se
refiere a la competencia de los municipios andaluces para ejercer su iniciativa
en la ordenación y ejecución de cualesquiera actividades y servicios públicos
que contribuyan a satisfacer las necesidades de la comunidad municipal,
siempre que no estén atribuidas a otros niveles de gobierno.
Expresión similar se recoge en el CEAL art. 4.2 que establece que las
Entidades Locales, tienen, dentro del ámbito de la ley, libertad plena para
64
ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia

o atribuida a otra autoridad. La segunda razón para avalar la aplicación del
principio de vinculación negativa es un criterio avalado por el propio Tribunal
Constitucional (SSTC 233/1999 y 132/2001), y posteriormente recogido por
el Tribunal Supremo, basado en el principio de representación democrática
en la potestad reglamentaria: Los Plenos de Ayuntamientos representan
directamente a los ciudadanos quienes han elegido directamente en sufragio a
sus ediles, por lo que en su base ostentan la misma legitimación democrática
que cualquier ley parlamentaria.

7) Relaciones interadministrativas.
Con las relaciones interadministrativas se flexibiliza y ensancha el ejercicio

efectivo de la autonomía local en base en el derecho de asociación de los
EE.LL. (CEAL, art 10 y LAULA art. 10), pasando de la estática de la atribución
de competencias a la dinámica de su ejercicio efectivo.

8) Relaciones Institucionales
En Andalucía existen dos órganos institucionales, que tienen, entre

otras funciones, proteger el respeto de la autonomía local. Uno es un órgano
estatutario por venir recogido en el propio Estatuto de Autonomía en su art.
95; regulado por la Ley 5/2014, de 30 de diciembre, del Consejo Andaluz de
Concertación Local (CACL) , y también recogido en la LAULA en su art. 85.
El otro, es un órgano de nueva creación de la LAULA en su art. 57:

El Consejo Andaluz de Gobiernos Locales (CAGL), exclusivamente integrado
por representantes de los Entes Locales, que con carácter preventivo trata
de establecer una “alerta temprana” para el respeto de la autonomía de la
comunidad política local.
9) Autonomía política.
El Dictamen emitido por el Consejo Consultivo de Andalucía nº 827/2009

relativo al anteproyecto de la Ley de Autonomía Local de Andalucía, expone
sobre la naturaleza de la autonomía local que aunque la sentencia del Tribunal
Constitucional 4/1981 y en igual sentido la STC 25/1981, declarase que “las
Comunidades Autónomas gozan de una autonomía cualitativamente superior
65
a la administrativa que corresponde a los Entes Locales, ya que se añaden

potestades legislativas y gubernamentales que la configuran como autonomía
de naturaleza política”, no puede ponerse en duda que las Entidades Locales
están dotadas por la Constitución de Autonomía Política y pueden orientar
su acción de gobierno en función de opciones políticas propias, pues de lo
contrario no estaríamos hablando de auténtica autonomía.
En este punto no puede desconocerse la decisiva influencia que ha

tenido la CEAL en la nueva configuración de la autonomía local, en cuyo
preámbulo se establece el convencimiento de la existencia de Entidades
Locales investidas de competencias efectivas que permite una administración
eficaz y próxima al ciudadano; y en este sentido, esto supone la existencia
de Entidades Locales dotadas de órganos de decisión democráticamente
constituidos que se benefician de una amplia autonomía.
En efecto, aún siendo cierto que los municipios carecen de poder

legislativo, parece claro que el poder político de las instituciones no debe
confundirse, en ningún caso, con su capacidad normativa o de legislar, y
esta conclusión es clara con la evolución de la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, al tener el órgano plenario municipal un “poder de dirección
política”. Se trata de un poder de autodeterminación para orientar y dirigir
política y administrativamente la comunidad vecinal, determinando preferencias
y prioridades, más allá de una mera autonomía administrativa y que se concreta
en la LAULA en el art. 4 punto 3 cuando expresa “Al amparo de la autonomía
local que garantiza esta ley, y en el marco de sus competencias, cada entidad
local podrá definir ejecutar políticas públicas propias y diferenciadas”.
10) Conflictos en defensa de la autonomía local.
El Tribunal Constitucional se erige en el máximo garante de la autonomía

local frente a eventuales vulneraciones de la misma por parte del Estado o de
las Comunidades Autónomas. Sin embargo, esta garantía que constituye el
Tribunal Constitucional ha chocado tradicionalmente con la falta de legitimación
de las Entidades Locales para plantear de forma directa el recurso de
inconstitucionalidad.
En 1999, se aprueba la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, de

modificación de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal
66
Constitucional que incorporaba la tradicional reivindicación de las Entidades

Locales de poder acceder al mismo en defensa de ese ámbito de Autonomía
Local que garantiza la Constitución.
La reforma no legitima a las Corporaciones Locales para interponer

el recurso de inconstitucionalidad, si bien arbitra un procedimiento para
plantear “conflictos en defensa de la Autonomía Local”, en el que sólo
puede ser promovido frente a normas legales con base en un único motivo
de inconstitucionalidad: la lesión de la autonomía local constitucionalmente
garantizada, por lo que no podrá alegarse otros motivos fundados en la
infracción de preceptos constitucionales que no guarden una relación directa
con la autonomía que la CE garantiza a los entes locales en los arts. 137,
140 y 141, que establecen el contenido mínimo de dicha autonomía (SSTC
121/2012; 37/2014; 95/2014; 132/2014).
Están legitimados para plantear este tipo de conflictos:
1. El Municipio o Provincia que sea destinatario único de la Ley.
2. Un número de Municipios que supongan al menos un séptimo de los

existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con
rango de Ley, y representen, como mínimo, un sexto de la población
oficial del ámbito territorial correspondiente.
3. Un número de Provincias que supongan al menos la mitad de las

existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con
rango de Ley, y representen como mínimo la mitad de la población oficial.
Para iniciar la tramitación de los conflictos en defensa de la autonomía

local es necesario el acuerdo del órgano plenario de cada Ente Local con el voto
favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las mismas.
Una vez cumplido el requisito anterior, y de manera previa a la

formalización del conflicto, deberá solicitarse dictamen preceptivo no
vinculante del Consejo Consultivo de Andalucía.
67
Las Asociaciones de Entidades Locales podrán asistir a los Entes Locales

legitimados a fin de facilitarles el cumplimiento de los requisitos establecidos
en el procedimiento de tramitación del conflicto.
En todo caso, cabe señalar los siguientes elementos esenciales para

garantizar la autonomía de la comunidad política local:
1. La independencia de los miembros de las Corporaciones

Locales frente a injerencias de otros poderes.
2. La preparación y fuerte liderazgo de los equipos de gobierno.
3. Estructuras supramunicipales fuertes y asentadas.
4. Estructuras organizativas flexibles, dinámicas y adaptativas.
5. La precisión clara de las competencias de la Entidad Local

con relación a otros entes territoriales.
6. El establecimiento de relaciones de cooperación y

coordinación con respeto a los ámbitos competenciales
propios, sustituyendo las relaciones entre Administraciones
Públicas basadas en competencias y recursos por otros
basados en objetivos y proyectos compartidos.
7. La suficiencia financiera o de medios económicos no

condicionados para el cumplimiento de sus fines.
68
3.2. LAS COMPETENCIAS LOCALES
Por competencia podemos entender, a nuestros efectos, el marco de

intervención de una Administración Pública o nivel de gobierno sobre una
materia o submateria determinada, estableciendo el ordenamiento jurídico un
conjunto de atribuciones, funciones y potestades para su ejercicio. Distribución
competencial realizada en función de los intereses prevalentes en juego de
cada Administración Pública.
Nuestro sistema de competencias, complejo, interrelacionado, prefijado

constitucionalmente, no funciona con un criterio rígido de separación material,
siendo inevitable que en diversas materias y sectores concurran la acción de
varias Administraciones Públicas, intentando cada una de ellas fijar su propia
política a corto y largo plazo, por lo que se corre el riesgo de que cada una
por su cuenta adopte decisiones que afecten a los otros niveles de gobierno,
interfieran o menoscaben sus competencias, dupliquen esfuerzos, o se adopten
decisiones contradictorias, con clara repercusión en el principio de eficacia y
eficiencia en la gestión pública, máxime cuando en el ámbito local no existen
competencias exclusivas integrales o plenas; por el contrario, la mayor parte de
las competencias son compartidas y concurrentes. No puede olvidarse que los
Entes Locales no tienen facultades de dictar leyes, que le vienen impuestas del
Estado y de las Comunidades Autónomas, por lo que indefectiblemente siempre
comparten la función de ordenación. Cuestión que, por otra parte, significa el
carácter “bifronte” de la materia de régimen local, que implica legislación básica
estatal más desarrollo legislativo por parte de las Comunidades Autónomas y que
ha sido plenamente confirmado por la sentencia del TC 31/2010, de 28 de junio
en sus fundamentos jurídicos 36, 37, 60 y 100, tras el intento de “interiorización”
autonómica con los Estatutos de segunda generación. Y que ha recordado la
STC 210/2014, de 18 de diciembre, en su fundamento jurídico 3.
LAS COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS.
1. Las características de las competencias:
Pueden clasificarse las competencias en general en competencias

exclusivas-integrales o plenas, y las competencias compartidas o propias,
estas a su vez se distinguen en compartidas-exclusivas y en compartidas-
concurrentes. También pueden ser transferidas o delegadas.
69
Las competencias exclusivas integrales o plenas son aquellas en la

que todas las funciones y potestades de una materia se atribuye en exclusiva
a una única Administración Pública con exclusión de las restantes. Este tipo de
competencia no existe en el ámbito local pues todas las materias son compartidas.
Las competencias compartidas o propias son aquellas en las que se

comparte una materia entre varias Administraciones Públicas. Si comparten
materia pero se asigna en exclusiva a cada una de las Administraciones
distintas funciones, hablamos de competencias compartidas exclusivas. Si
por el contrario, además de compartir materia también se comparten funciones,
estamos en presencia de competencias compartidas concurrentes.
La totalidad de competencias locales son materias compartidas con la

Administración Central y/o la Administración Autonómica. Así mismo, también
comparten la función de ordenación (regulación jurídica mediante normas), pues
en todo caso, la facultad de regulación mediante Ley de las materias es del Estado
y/o de la Comunidad Autónoma, mientras a los Entes Locales le corresponde
su regulación mediante normas reglamentarias (Ordenanzas, Estatutos, y
Reglamentos) con sujeción al principio de vinculación negativa como hemos
visto antes en la mayoría de las materias. Por todo ello, se trata de competencias
compartidas concurrentes en la función de ordenación. Por contra, en la función
de ejecución, aplicación o gestión, se atribuyen más materias en exclusiva a los
Entes Locales, que derivan en todo caso de los servicios mínimos obligatorios y
de competencias ejecutivas en materias compartidas.
Se establecen tres tipos de competencias locales:
• Competencias propias. (art. 7.1 y 25.2 LBRL, 92.2 EAA, art. 6.2
y 9 LAULA).
• Competencias no propias (impropias) o transferidas. ( art. 7.4

LBRL, art. 93 EAA. arts. 16-18 LAULA).
• Competencias Delegadas. (art. 7.3 y 27 LBRL, 16, 19-22 LAULA).
Sin olvidar que también existen las encomiendas de gestión y las

actividades económicas de iniciativa pública.
70
2. Cuando la Ley habla de competencias “propias” de los Entes Locales

(art. 7.1 y 25.2 LBRL, 92.2 EAA, art. 6.2 y 9 LAULA), realmente se
está refiriendo a una competencia compartida exclusiva o concurrente
con las otras Administraciones Públicas, que se ejerce con unas
peculiaridades:
a) Se atribuyen sólo por Ley.
b) Se ejercen en régimen de autonomía.
c) Se ejerce bajo la propia responsabilidad.
d) Sujeta a control de legalidad y constitucionalidad.
e) Ejercida en el marco de las leyes. Deben permitir un ámbito

propio de regulación normativa.
f) En las competencias propias atribuidas por las leyes

autonómicas de Andalucía, les corresponde a la entidad
local, la ejecución administrativa, incluyendo la incoación y
la resolución final en los procedimientos administrativos, de
acuerdo con las leyes.
g) Atendiendo a la debida coordinación en su programación y

ejecución con las demás Administraciones Públicas.
h) Son competencias mínimas, que pueden ser ampliadas por

la legislación sectorial Autonómica.
i) Se ejercen en beneficio de las personas que integran su

respectiva comunidad.
j) Garantiza al municipio la libertad de opciones en su gestión.

Para su ejercicio pueden asociarse entre sí varios municipios
o con otras Entidades Locales, Administraciones Públicas o
entidades públicas o privadas sin ánimo de lucro, delegar, o
encomendar su ejercicio y utilizar cuantas formas de gestión
directa o indirecta de servicios permitan las leyes, en el
marco de la sostenibilidad financiera y eficiencia, sin que se
vea afectada la titularidad de la competencia ni las garantías
de los ciudadanos.
71
3. El artículo 25 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local

recoge las materias sobre las que los Municipios tienen competencias
en todo caso como propias. Anteriormente se trataba de un mínimo
denominador común en todo el país que constituía el reducto mínimo
de la autonomía local como se indica en los artículos 2 y 7 de dicha
Ley. Pero con la nueva redacción del art. 25.2, se establece una lista
cerrada de materias sobre las que se pueden atribuir competencias
propias, por lo que ya no se trata de un mínimo sino de un máximo,
y que choca frontalmente con el art. 92.2 EAA, que recoge otras
materias distintas para ser atribuidas como competencias propias a
los Entes Locales de Andalucía. Además, algunos apartados de dicho
precepto pueden ser cuestionados como de carácter “básico” desde
el punto de vista material, pues más que determinación de materias,
se trata de auténticas asignación de funciones concretas, sobre
materias indisponibles por parte del legislador estatal e impidiendo
la adopción por parte de las Comunidades Autónomas de políticas
propias en la materia mediante el ejercicio de sus competencias de
desarrollo legislativo, como establecen las SSTC 147/1991, FJ 5,
50/1999, FJ 3 y 210/2014, FJ 4.
La atribución de competencias sobre dichas materias se realiza en los

términos que fije la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas.
Es decir, sobre dichas materias los Municipios tienen que tener alguna
competencia, siendo las otras dos Administraciones las que fijan la profundidad
de la intervención municipal (funciones y potestades) en función de una serie
de principios y criterios establecidos en los arts. 2, 25, 62 de la LBRL, y art. 6.3
LAULA, lo que en ocasiones significa un criterio de oportunidad en manos de
la Administración del Estado o Comunidad Autónoma en la conformación del
nivel de autonomía local pero siempre respetando el mínimo de la “Garantía
Institucional”, o en términos de dicha garantía formulada negativamente, de
que los municipios no pueden quedar privados de toda intervención en cada
una de las materias enumeradas en el apartado 2 del art. 25 LBRL.
72
CRITERIOS DE ASIGNACIÓN DE LAS COMPETENCIAS PROPIAS
1. Características o naturaleza de la actividad pública de que

se trate que permita o sea conveniente una asignación
diferenciada y distinta de facultades decisorias en la materia.
2. La capacidad de de gestión de la entidad local (principio de

eficacia y eficiencia).
3. En función del principio de descentralización y de máxima

proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos
(principio de subsidiariedad).
4. Con estricta sujeción a la normativa de estabilidad

presupuestaria y sostenibilidad financiera.
5. No se produzca una atribución simultánea de la misma

competencia a otra Administración Pública.
A estos principios se suma otro recogido, a parte del principio de

subsidiariedad, en el art. 6.3 LAULA para los municipios Andaluces:
6. La legislación autonómica tomará en consideración, en

su conjunto, a la comunidad política local (municipios,
provincias), al valorar la amplitud o naturaleza de la materia
o actividad pública, la capacidad de gestión de las entidades
locales o las necesidades de eficacia o economía.
Dado que la inmensa mayoría de materias recogidas en el art. 25 de la

LBRL están dentro de la esfera competencial de las Comunidades Autónomas
(por tanto, se trata de materias compartidas Comunidades Autónomas-Entes
Locales), son éstas las que a través de su legislación tienen que regular el
ámbito competencial de los Entes Locales, con lo que todos los municipios
del país intervienen en las materias establecidas en el art. 25, pero cada
Comunidad Autónoma fija el nivel o intensidad de cuántas funciones y
potestades le corresponden a los municipios sobre cada materia reservada
como competencia propia.
73
4. En este sentido el EAA en su art. 92 establece que el Estatuto

garantiza a los municipios un “núcleo competencial propio” que
será ejercido con plena autonomía con sujeción sólo a los controles
de constitucionalidad y legalidad, teniendo los Ayuntamientos
competencias propias sobre una serie de materias, en los términos
que fijen las leyes.
Si analizamos el art. 25.2 de la LBRL veremos que las materias son

prácticamente las mismas que en la anterior versión, aunque en algunas
de ellas se produce una nueva redacción y se suprimen también algunas
materias, y, de otra parte, en relación con el art. 92.2 del EAA veremos que
las materias son similares y en su relación debe interpretarse con un criterio
amplio y no restrictivo:
a).- Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina

urbanística.
El art. 92.2 a) EAA, expresa ordenación en vez de planeamiento, aunque

la ordenación es un concepto más amplio que el de planeamiento. Además la
potestad reglamentaria está incluida como potestad propia de los entes locales,
y en la gestión y ejecución se incluye “ratione materiae” la función normativa.
a).- Promoción y gestión de la vivienda de protección pública

con criterios de sostenibilidad financiera. Conservación y
rehabilitación de la edificación.
En el EAA art. 92.2 b) se recoge la planificación, programación y gestión

de viviendas y participación en la planificación de la vivienda de protección
oficial. La LBRL en materia de vivienda se ciñe ahora exclusivamente a la
vivienda de protección pública aunque con unas funciones más amplias,
no sólo en la participación de la planificación, sino en todo el recorrido de
la promoción y gestión de las mismas, pero siempre y cuando su gestión
mantenga la sostenibilidad financiera del Ente local.
a).- Protección y gestión del Patrimonio histórico.
En el art. 92.2 g) EAA, se recoge la materia de la cooperación con otras

Administraciones públicas para la promoción, defensa y protección del patrimonio
74
histórico y artístico andaluz. Por lo que la expresión del art. 25.2 a) LBRL es más
amplia en los términos previstos en la legislación sectorial del patrimonio histórico.
b).- Medio ambiente urbano: en particular, parques y jardines

públicos, gestión de los residuos sólidos urbanos y protección
contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en
las zonas urbanas.
La LBRL, expresa el “medio ambiente urbano”, por lo que todo lo
relacionado con ello está incluido en dicha materia de reserva a competencia
propia. Pero excluye el medio ambiente en el entorno natural de su territorio. El
EAA art. 92.2 recoge en esta materia la recogida y tratamiento de residuos, la
cooperación con otras Administraciones Públicas para la promoción, defensa
y protección del medio ambiente.

c).- Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y
tratamiento de aguas residuales.
El EAA 92.2 d) también recoge los servicios básicos de abastecimiento

de agua y tratamiento de las aguas residuales.
d).- Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad.
El EAA 92.2 e) recoge sobre esta materia la conservación de vías públicas

urbanas y rurales, en el apartado anterior d) el servicio de limpieza viaria y el
alumbrado público.
e).- Evaluación e información de situaciones de necesidad social

y atención inmediata a personas en situación o riesgo de
exclusión social.
La LBRL realmente está regulando más que una materia una submateria
muy acotada que en realidad se trata de una atribución concreta de una
competencia de gestión y ejecución en materia de servicios sociales. Mientras
que el art. 92.2 c) del EAA, sí recoge una materia amplia en gestión de los
servicios sociales comunitarios, que es un concepto mucho más amplio
que la mera información de situaciones de necesidad social y la atención
inmediata a las personas en situación o riesgo de exclusión social. Por tanto,
en esta materia si se platea el problema de reducción del ámbito competencial
75
de los entes locales como competencia propia. Y que tiene relación con
la Disposición Transitoria 2ª de la LRSAL que prevé la asunción por las
Comunidades Autónomas de las competencias relativas a servicios sociales
atribuidas a los entes locales con fecha máxima del 31 de diciembre de 2015,
sin perjuicio de las Comunidades Autónomas de delegar estas competencias
de conformidad con el art. 27 LBRL.
f).- Policía local, protección civil, prevención y extinción de

incendios.
Materia recogida en el 92.2 EAA de prevención y extinción de incendios

como servicio básico, pero no alude como materia propia, ni la policía local ni
la protección civil. Aunque sobre esta última en el apartado i), establece la de
la regulación de las condiciones de seguridad en actividades organizadas en
espacios públicos y en lugares de concurrencia pública.
g).- Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad. Transporte

colectivo urbano.
El EAA 92.2 apartado d) recoge como servicio básico el de transporte

público de viajeros. También regula en el art. 92.2 apartado f) la ordenación
de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas.
Parece que la LBRL no incluye el servicio de transporte individual, sólo el
colectivo, aunque en la legislación del sector, no se distingue el transporte
público urbano en colectivo del individual.
h).- Información y promoción de la actividad turística de interés y

ámbito local.
El 92.2 k) EAA recoge la promoción del turismo.
i).- Ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante.
Sobre estas materias no realiza reserva expresa de competencia propia

el EAA.
j).- Protección de la salubridad pública.
76
Sobre esta materia no realiza reserva expresa de competencia propia el

EAA. Y la LBRL la reduce más a través de la Disposición Transitoria 3ª de la
LRSAL, por cuanto establece que en el plazo perentorio de seis meses desde
la entrada en vigor de la Ley, las CC.AA. prestarán los servicios relativos a
la inspección y control sanitario de mataderos, de industrias alimentarias y
bebidas que hasta ese momento vinieran prestando los municipios.
k).- Cementerios y actividades funerarias.
Materia contemplada en el art. 92.2 EAA apartado n) de cementerio y

servicios funerarios.
l).- Promoción del deporte e instalaciones deportivas y de

ocupación del tiempo libre.
El EAA art. 92.2 m) recoge la promoción del deporte y la gestión de

equipamientos públicos de uso público.
m).- Promoción de la cultura y equipamientos culturales.
El EAA art, 92.2 l) recoge la promoción de la cultura, así como planificación

y gestión de actividades culturales.
n).- Participación en la vigilancia del cumplimiento de la

escolaridad obligatoria y cooperar con las Administraciones
educativas correspondientes en la obtención de los solares
necesarios para la construcción de nuevos centros docentes.
La conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de
titularidad local destinados a centros públicos de educación
infantil, de educación primaria o de educación especial.
Aquí tampoco la LBRL está contemplado en sentido estricto una

materia, sino más bien unas funciones muy específicas, como las de
vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria o la conservación,
mantenimiento y vigilancia de los centros públicos de titularidad local. Y sigue
manteniéndose la “carga” que no la competencia de facilitar los solares a las
otras Administraciones con fines educativos. De otro lado, no existe dicha
materia o competencia reservada como propia en el art. 92.2 EAA.
77
La solución adoptada en el 25.2.n) LBRL, tiene un carácter provisional,

puesto que en la Disposición Adicional 15ª de la LRSAL, establece que el sistema
de financiación de las Comunidades Autónomas y de las Haciendas Locales
fijarán los términos en los que las Comunidades Autónomas asumirán la titularidad
de las competencias que prevén como propias de los municipios relativas a la
educación, aún cuando hayan sido ejercidas por éstas, por las Diputaciones
Provinciales o por cualquier otra Entidad local, para lo que se contemplará el
correspondiente traspaso de medios económicos, materiales y personales.
ñ).- Promoción en su término municipal de la participación de los

ciudadanos en el uso eficiente y sostenible de las tecnologías
de la información y las comunicaciones.
Se trata de una nueva materia que no se incluía ni colateralmente en la

anterior redacción del art. 25.2 LBRL, y que tampoco se encuentra recogida
en el art. 92.2 EAA.
EXCLUSIONES.
1. En el art. 25.2 LBRL, no se recoge la materia de la sanidad, que antes

comprendía la “participación en la gestión de la atención primaria de
la salud” (25.2.i), y se prevé expresamente que dicha materia deberá
ser asumida por las CC.AA., de acuerdo con las normas reguladoras
del sistema de financiación autonómica y de las Haciendas locales en
el plazo máximo de cinco años que irán asumiendo progresivamente
en un 20% cada anualidad, sin perjuicio de su delegación a los
municipios en los términos del art. 27 LBRL (Disposición Transitoria 1ª
LRSAL). Y de otro lado, debe tenerse presente que es competencia
propia de las Diputaciones Provinciales, la coordinación mediante
convenio, con la Comunidad Autónoma respectiva, de la prestación
del servicio de mantenimiento y limpieza de los consultorios médicos
en los municipios con población inferior a 5.000 habitantes.
2. Se queda fuera de la actual redacción del art. 25.2 LBRL la materia

de defensa de usuarios y consumidores (anterior 25.2 g) LBRL),
que se contempla expresamente en el apartado j) del art. 92.2 EAA,
por lo que en los términos de la LBRL, sólo cabe la delegación de la
competencia en los términos del art. 27 LBRL.
78
3. El art. 92.2 apartado ñ) EAA cierra el listado de materias sobre las que
se pueden atribuir competencias propias, con una cláusula abierta:
“Las restantes materias que con éste carácter sean establecidas
por las leyes”, sin embargo, con la nueva redacción del art. 25.2
LBRL, que por el contrario establece un listado cerrado de materias,
y al no tratarse ya de reserva estatutaria, choca frontalmente con la
legislación básica estatal.
Las leyes sectoriales, que en base a este listado de materias recogido

en el art. 25.2 LBRL, atribuyan competencias propias, deberán realizarse
con los siguientes requisitos:
1) La ley deberá ir acompañada de una memoria económica

que refleje el impacto sobre los recursos financieros de las
Administraciones Públicas afectadas y el cumplimiento de
los principios de estabilidad, sostenibilidad financiera y
eficiencia del servicio o la actividad. (art. 25.4 LBRL).
2) La ley deberá prever la dotación de recursos necesarios para

asegurar la suficiencia financiera de las Entidades Locales,
sin que ello pueda suponer, en ningún caso, un mayor gasto
de las Administraciones Públicas. (art. 25.4 LBRL, art. 25
LAULA).
3) La ley deberá garantizar que no se produce una atribución

simultánea de la misma competencia a otra Administración.
(art. 25.5 LBRL).
4) Las leyes sectoriales de la Comunidad Autónoma, podrán

ampliar el nivel de la competencia propia previamente
atribuida por la LAULA, pero en ningún caso de reducirlas.
(art. 6.2 LAULA).
5.- De otro lado, en el ámbito de sus competencias, el art. 26.1 de la

LBRL como el art. 31.2 de la LAULA establecen una serie de servicios
públicos básicos de prestación obligatoria en los municipios.
El apartado 1 del art. 26 establece un listado abierto de servicios, por lo

que las Comunidades Autónomas pueden establecer otros servicios.
79
A. Servicios obligatorios en todos los municipios de Andalucía

(art. 26.1.a LBRL, 31.2 LAULA en relación con el art. 92.2.d EAA):
1.- Alumbrado público.

2.- Limpieza viaria.
3.- Abastecimiento de agua potable.
4.- Alcantarillado.
5.- Tratamiento de aguas residuales.
6.- Recogida y tratamiento de residuos.
7.- Cementerio.
8.- Acceso núcleos de población.
9.- Pavimentación de vías públicas.
10.- Prevención y extinción de incendios.
11.- Transporte público de viajeros.
B. En municipios de más de 5.000 habitantes (art.26.1.b LBRL):
1.- Parque Público.

2.- Biblioteca Pública.
3.- Tratamiento de residuos (para todos los municipios de
Andalucía EAA).
C. En municipios de más de 20.000 habitantes (art.26.1.c LBRL):
1.- Protección Civil.

2.- Evaluación e información de situaciones de necesidad social
y atención inmediata a personas en situación o riesgo de
exclusión social.
3.- Instalaciones deportivas de uso público.
4.- Prevención y extinción de incendios
(para todos los municipios de Andalucía EAA)
D. En municipios de más de 50.000 habitantes (art. 26.1.d LBRL):
1.- Medio ambiente urbano.

2.- Transporte colectivo de viajeros (para todos los
municipios de Andalucía EAA)
80
La STC 214/1998, FJ 13º, establece acerca del art. 26 LBRL que el

legislador estatal no ha hecho sino fijar un mínimo competencial que, en todo
caso, debe corresponder a los municipios en virtud de la propia garantía
institucional de que gozan. Ese mínimo queda concretado en la competencia
para prestar los servicios que enumera el art. 26 de la Ley.
Los servicios básicos obligatorios se erigen en las auténticas y genuinas

competencias propias de los municipios por tres razones:
1) Se establecen como servicios públicos “básicos”, o “esenciales para

la comunidad” (art. 92.2.d EAA y 31.1 y 2 LAULA).
2) tienen el carácter de obligatorios (art. 26.1 LBRL; art. 31.1 LAULA),

y, en consecuencia, los vecinos pueden exigir su prestación y, en
su caso, el establecimiento si constituye una competencia propia de
carácter obligatorio (art. 18.1 apartado g LBRL), de tal manera que
los interesados pueden impugnar los Presupuestos municipales en
los casos en que no se consignen partidas para atender los servicios
obligatorios (art. 170.2.b. del TRLHL).
3) y los servicios básicos son reservados a favor de los municipios y

pueden ser prestados en régimen de monopolio (art. 86.2 LBRL y art.
32.1 y 2 LAULA).
Todo ello entronca directamente con la naturaleza de las competencias

propias. Se infiere que sobre estas materias y servicios reservados, que
afectan al núcleo esencial de los intereses de la comunidad vecinal, los Entes
Locales tienen una mayor profundidad de competencias, ostentando mayores
funciones y potestades y, por tanto, mayor autonomía y también una mayor
responsabilidad política y administrativa frente a los vecinos y ciudadanos.
Estos servicios públicos básicos determinan el estándar mínimo de

servicios que deben prestar por sí o asociados los municipios e incluso deberán
ser prestados por las Diputaciones Provinciales en caso de incapacidad o
insuficiencia de un municipio, cuando así lo solicite (art. 14 LAULA). Por su parte
el art. 26.3 LBRL expresa que la asistencia de las Diputaciones o entidades
equivalentes a los Municipios, prevista en el art. 36, se dirigirá preferentemente
al establecimiento y adecuada prestación de los servicios mínimos.
81
No obstante, el art. 26.2 LBRL, modificado por la LRSAL, establece:
En los municipios con población inferior a 20.000 habitantes será la

Diputación Provincial o entidad equivalente la que coordinará la prestación de
los siguientes servicios:
a) Recogida y tratamiento de residuos.
b) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento
de aguas residuales.
c) Limpieza viaria.
d) Acceso a los núcleos de población.
e) Pavimentación de las vías urbanas.
f) Alumbrado público.
Para coordinar la citada prestación de servicios la Diputación propondrá,

con la conformidad de los municipios afectados, al Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas la forma de prestación, consistente en la prestación
directa por la Diputación o la implantación de fórmulas de gestión compartida
a través de consorcios, mancomunidades u otras fórmulas. Para deducir
los costes efectivos de los servicios el mencionado Ministerio decidirá sobre
la propuesta formulada que deberá contar con el informe preceptivo de la
Comunidad Autónoma si es la Administración que ejerce la tutela financiera.
Cuando el municipio justifique ante la Diputación que puede prestar

estos servicios con un coste efectivo menor que el derivado de la forma
de gestión propuesta por la Diputación provincial o entidad equivalente, el
municipio podrá asumir la prestación y coordinación de estos servicios si la
Diputación lo considera acreditado.
Cuando la Diputación o entidad equivalente asuma la prestación de

estos servicios repercutirá a los municipios el coste efectivo del servicio en
función de su uso. Si estos servicios estuvieran financiados por tasas y asume
su prestación la Diputación o entidad equivalente, será a esta a quien vaya
destinada la tasa para la financiación de los servicios.
Dicho precepto hay que ponerlo en relación directa con el art. 116 bis
(contenido y seguimiento del plan económico financiero) y ter (coste efectivo
de los servicios). Así como con el art. 31.2.a), 36.1 a), 36.2.a) segundo párrafo
y b) de la LBRL que regulan las competencias de las Diputaciones Provinciales.
82
De todos modos, en el enunciado del art. 26.2 LBRL, existe una antino-
mia entre las expresiones de coordinar y de la condicionalidad de la confor-
midad de los municipios afectados. La coordinación no tiene como principio
esencial el carácter facultativo del mismo, eso es típico de la cooperación. En la
coordinación existe una relación vertical entre las Administraciones implicadas
con decisión última de la Administración que coordina, con facultad impositiva
final (STC 214/1989 y STS 11 julio 2000). Por tanto, o bien se interpreta este
precepto legal con la posibilidad de que las Diputaciones o entes equivalentes
asuman la gestión y prestación de los servicios del art. 26.2 LBRL, dentro de
una función de coordinación, en cuyo caso no puede darse el carácter facul-
tativo de la conformidad de los municipios afectados en cuanto a la coordina-
ción en sí, sino respecto de su oposición a la forma concreta propuesta de la
gestión; o bien estamos en presencia de una técnica de cooperación voluntaria
entre Diputación Provincial y municipios concernidos con la medida prevista
legalmente (art. 57.1 LBRL).
De otro lado, el Ministerio competente deberá optar siempre que sea po-
sible y esté debidamente justificado, “por fórmulas de gestión compartidas” por
contener una menor afección al ejercicio de la competencia propia municipal,
que conlleve una participación directa de los municipios en los órganos de ges-
tión de tales servicios (art. 10.4 LBRL).

Y por último, respecto del párrafo en el que se expone que cuando el
municipio justifique ante la Diputación que puede prestar estos servicios con un
coste efectivo menor que el derivado de la forma de gestión propuesta por la
Diputación Provincial o entidad equivalente, el municipio podrá asumir la pres-
tación y coordinación de estos servicios si la Diputación lo considera acredita-
do; cabe hacer la precisión de que esta justificación no tiene porque ser sólo
del municipio, sino que también puede plantearse respecto de los municipios
agrupados o asociados libremente entre sí, como expresa manifestación de su
autonomía en la forma de prestar sus servicios y competencias.(art. 7.2 LBRL,
y art. 10 LAULA y art. 10.1 CEAL). Es decir, siempre que se justifique un coste
efectivo igual o inferior al que puede prestar la Diputación, bien por parte de un
municipio o ente asociado para prestar dichos servicios (mancomunidad, con-
sorcio, empresa pública), no tiene porque mantenerse dicha gestión directa por
la Diputación o gestión compartida y coordinada por la misma.

83
Ahora bien, hay que tener en cuenta el Real Decreto-ley 17/2014, de

26 de diciembre, que regula medidas de sostenibilidad financiera de las
comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico.
Esta norma contempla medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez
que necesiten las Entidades Locales para hacer frente a sus necesidades
financieras. Pero las Entidades Locales que accedan a estos fondos (Fondo
de Impulso económico y al Fondo de Ordenación que regula la misma), tienen
unas contrapartidas de condiciones fiscales (arts. 45 y 47), entre las que
se encuentra la regulada en el artículo 45.2 apartado b) que dice: <<Si los
municipios tuvieran una población inferior a 20.000 habitantes, se deberán
comprometer a dar la aprobación a la que se refiere el artículo 26.2 de la Ley
7/1985, de 2 de abril, para que la Diputación Provincial, Consejo o Cabildo
Insular, preste los servicios contemplados en dicho artículo, si ésta los puede
prestar a un coste efectivo inferior>>. Por tanto, en estos supuestos no existe
posibilidad de condicionalidad en la conformidad de los municipios afectados,
y por tanto deberán permitir la prestación de los servicios básicos en la forma
que proponga la Diputación y apruebe el Ministerio competente.
Y de otro lado, la Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre, establece

los criterios de cálculo del coste efectivo de todos los servicios prestados
directamente por las entidades locales o a través de entidades y organismos
vinculados o dependientes, mediante dos componentes: costes directos,
exclusivamente asociados a cada servicio, y costes indirectos determinados
con arreglo a los criterios de imputación establecidos en la presente norma.
Los costes directos e indirectos se identificarán con las obligaciones

reconocidas, incluyendo también obligaciones pendientes de aplicación a
presupuestos, conforme a los datos de ejecución de gasto de los presupuestos
generales de las entidades locales, y, en su caso, con las cuentas anuales
aprobadas de las entidades y organismos vinculados o dependientes,
correspondientes al ejercicio inmediato anterior a aquel en el que el coste
efectivo se vaya a calcular, comunicar y publicar. A estos efectos se aplicará
el nivel de desagregación de la clasificación por programas contenido en
la Orden HAP/419/2014, de 14 de marzo, por el que se modifica la Orden
EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de
los presupuestos de las entidades locales.
84
6.- Una vez vistas las materias y los servicios públicos básicos nos queda
analizar las competencias de los Entes Locales sobre dichas materias. En
este sentido, la LAULA en el art. 9 ha dado un paso decisivo al atribuir una serie
de competencias propias de forma más detallada y con mayor profundidad a
como lo hace la LBRL en el art. 25, pero también a como se reflejan en otras
Comunidades Autónomas. La LAULA en la mayoría de los casos identifica
funciones específicas sobre materias y submaterias concretas. Además ha
añadido algunas materias más de las recogidas en el EAA y LBRL sobre las
que los Entes Locales tienen competencia propia, excediendo los términos
del propio art. 25.2 LBRL reformado por la LRSAL, en lo siguiente:
1.- La planificación, programación y gestión genérica de viviendas.
2.- La gestión de los servicios sociales comunitarios.
3.- El transporte público de personas diferente del colectivo.
4.- Competencias del medio ambiente natural en todo su territorio.
5.- Promoción, defensa y protección de la salud pública.
6.- Ordenación, planificación y gestión de la defensa y protección de las

personas usuarias y consumidoras.
7.- La participación en la formulación de los instrumentos de planificación

y promoción del sistema turístico de Andalucía. (esta competencia
aunque excede del ámbito recogido en el art. 25.2 apartado h) de
la LBRL, de la “información y promoción de la actividad turística de
interés y ámbito local”, en aplicación del art. 2.1 y 62 de la propia
LBRL, se trata, en todo caso, de una competencia “mínima” en
garantía institucional de su autonomía local, al tratarse de una materia
que afecta directamente al círculo de intereses de la comunidad
vecinal).
8.- La asistencia a la Consejería competente en materia de educación en

la aplicación de los criterios de admisión del alumnado en los centros
docentes sostenidos con fondos públicos. (realmente aquí se recoge
una competencia funcional derivada del deber de información mutua
85
y colaboración entre las Administraciones Públicas del art. 10.1 y

55.d) y e) de la LBRL, objeto de las relaciones interadministrativas).
9.- Fomento del desarrollo económico y social en el marco de la

planificación económica.
10.- Ordenación, autorización y control del ejercicio de actividades

económicas y empresariales, permanentes u ocasionales.
11.- Provisión de medios materiales y humanos para el ejercicio de las

funciones de los juzgados de paz.
12.- Ejercicio de las políticas de inmigración a través de la acreditación

del arraigo para la integración social de los inmigrantes, así como la
acreditación de la adecuación de la vivienda para el reagrupamiento
familiar de inmigrantes.
Cláusula general de competencia.
El art. 8 de la LAULA establece que sin perjuicio de las competencias

atribuidas en el art. 9, los Municipios andaluces tienen competencia para
ejercer su iniciativa en la ordenación y ejecución de cualesquiera actividades
y servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades de la
comunidad municipal, siempre que no estén atribuidas a otros niveles de
gobierno. Este precepto es similar al derogado art. 28 de la LBRL que facultaba
a los Municipios para realizar actividades complementarias de las propias
de otras Administraciones Públicas, y que el Tribunal Constitucional (TC) en
sentencia 214/1989, de 21 de diciembre, interpretó como la configuración
de una cláusula competencial genérica pero siempre que no menoscaben o
se configuren como un obstáculo a las competencias que corresponden al
Estado o a las Comunidades Autónomas.
El ejercicio de ésta cláusula genérica de competencia se articula a

través del principio de autonormación municipal en expresión “en el marco
de las leyes” del art. 4.1 LAULA (principio de vinculación negativa), y art.
4.2 CEAL que expresa “Las Entidades Locales tienen, dentro del ámbito de
la Ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté
excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad”, y el art. 5 de la
86
LBRL que establece que para el cumplimiento de sus fines y en el ámbito

de sus respectivas competencias, las Entidades Locales, de acuerdo con
la Constitución y las leyes, tendrán plena capacidad jurídica para adquirir,
poseer, reivindicar, permutar, gravar, enajenar toda clase de bienes, celebrar
contratos, establecer y explotar obras y servicios públicos, obligarse, interponer
los recursos establecidos y ejercitar las acciones previstas en las leyes. Por
tanto, se trata de distinguir entre delimitación competencial y ejercicio, entre
principio de atribución y el principio de subsidiariedad.
Estas actividades y servicios públicos son las denominadas competencias

no propias (impropias), sometidas, en todo caso, a los requisitos del art. 7.4
LBRL, por lo que sólo podrán ser ejercitadas cuando no se ponga en riesgo la
sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con
los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera y no se incurra en supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio
público con otra Administración Pública. Para lo cual será necesario y vinculante
los informes previos de la Administración competente por razón de la materia,
en el que se señale la inexistencia de duplicidades, y de la Administración que
tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas
competencias, y ello en relación con el art. 116.bis LBRL.
Estas actividades o servicios pueden provenir, bien de materias propias

de ámbito local, o bien de materias de competencia de otras Administraciones
públicas, que las hayan atribuido previamente a los Entes Locales como
competencias no propias o delegadas. Pero no puede tratarse de materias
propias de los otros niveles de gobierno no atribuidas o delegadas (art. 25.1
LBRL). Y los supuestos de financiación concurrente previstos en la Ley con
fórmulas de colaboración voluntaria en la prestación de los servicios del Estado
o de la Comunidad Autónoma del art. 71 TRRL, hay que interpretarlo en relación
directa con el art. 28 de la LBRL que ha quedado sin contenido en el que los
municipios podían realizar actividades complementarias de las propias de otras
Administraciones públicas. Hay que tener presente el art. 12.1 LRJPAC que
establece que la competencia es irrenunciable, y no existe materia alguna sin
titular de la competencia (147.2 apartado d); 148, 149.1 y 149.3 CE).
87
Las Competencias transferidas.
Las competencias transferidas no vienen reguladas expresamente en

la LBRL, ni citadas en la CEAL, sólo se regula en la LAULA en sus arts. 16
a 18, aunque se desprende del art. 7.4 LBRL que se trata de competencias
no propias (impropias), entre otras razones, por el régimen jurídico previstas
para estas competencias transferidas en la LAULA, que la sitúan en un punto
intermedio entre las competencias propias y las delegadas.
Se refiere a competencias propias de la Comunidad Autónoma, que a

iniciativa del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, y de acuerdo con
la voluntad de los Entes Locales afectados, se transfieren a los municipios
mediante Ley del Parlamento.
Sólo se pueden transferir competencias a los Municipios según la LAULA,

aunque según el artículo 7.4 LBRL, las competencias no propias pueden ser
ejercidas por las Entidades Locales.
Se realizan en base al principio de diferenciación y caracterización

de circunstancias demográficas, geográficas, funcionales, organizativas,
dimensión y capacidad de gestión de los distintos Municipios (art. 16.2
LAULA). Y también debe tenerse en cuenta que se ven afectadas por la
situación del incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del
objetivo de deuda pública o la regla de gasto, que conlleva la formulación de
plan económico financiero, con la medida, entre otras, de la supresión de las
competencias no propias y delegadas (116.bis, apartado a) de la LBRL).
Implican la cesión de la titularidad de la competencia.
Mediante Decreto de transferencia del Consejo de Gobierno, y previa

negociación con los municipios afectados, se concretarán el traspaso de
bienes, recursos y medios para el ejercicio de la competencia transferida.
La Comunidad Autónoma podrá reservarse, cuando se considere

conveniente, las facultades de ordenación, planificación y coordinación generales.
El Consejo Andaluz de Concertación Local (CACL), resolverá los

problemas de interpretación y cumplimiento que puedan plantearse respecto
88
del proceso de transferencia (art. 3.1 apartado d) de la Ley 5/2014, de 30 de

diciembre del CACL).
Por razones de interés general, ante casos de graves incumplimientos de

las obligaciones que conlleve el ejercicio de la competencia transferida, o en
casos de notoria negligencia, ineficacia o deficiente gestión cabe la posibilidad
de suspender temporalmente por plazo no superior al año el ejercicio de la
competencia. Previa audiencia del Consejo Andaluz de Gobiernos Locales
(CAGL) y del municipio o municipios afectados se establecerán las medidas
necesarias para el normal desarrollo de la competencia.
Por Ley del Parlamento, a propuesta de la Administración Autonómica,

se podrá revocar la transferencia.
Las Competencias delegadas
El art. 7.1 y 27 de la LBRL prevén la posibilidad de delegación de

competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas en los Municipios.
El art. 93 EAA también prevé esta posibilidad de delegar competencias de la
Comunidad Autónoma en los Ayuntamientos, y el art. 19.1 LAULA, añade,
o en su caso, en otras entidades locales. Y finalmente, el art. 27 LBRL y los
arts.16, 19, 20, 21 y 22 de la LAULA establecen detalladamente el régimen de
la delegación competencial.
No existe una total discrecionalidad técnica para realizar una delegación

de competencias, puesto que sólo se puede llevar cabo cuando se den los
siguientes requisitos:
89
1. La institución jurídica de delegación servirá al principio de

diferenciación fundamentada por las distintas características
demográficas, geográficas, funcionales organizativas, de
dimensión y de capacidad de gestión de los Municipios.
2. Sólo podrá realizarse en materias que afecten a los intereses

propios de los Municipios.
3. Con la delegación se consiga una mayor participación

ciudadana.
4. Se justifiquen razones concretas de eficiencia, eficacia y

economía.
5. Suponga una mejora en la transparencia de los servicios

públicos y el servicio a la ciudadanía.
6. Contribuya al proceso de racionalización administrativa.
7. Genere un ahorro neto de los recursos.
8. Exista conformidad para la delegación del Municipio o

Municipios afectados.
9. La duración de la delegación no podrá ser inferior a 5 años.
10. No puede suponer un mayor gasto para las Administraciones

Públicas.
11. La delegación deberá acompañar una memoria económica que

justifique que con la delegación se logra mejorar la eficiencia de
la gestión pública, se eliminan duplicidades administrativas y se
produce acorde con la legislación de estabilidad presupuestaria
y sostenibilidad financiera.
12. Cuando el Estado o la Comunidad Autónoma deleguen en

dos o más municipios de la misma provincia una o varias
competencias comunes, deberá realizarse la delegación
siguiendo criterios comunes, sin perjuicio del principio de
diferenciación.
90
13. La delegación habrá de ir acompañada en todo caso de la

correspondiente financiación, siendo nula sin dicha dotación.
En caso de incumplimiento de ésta obligación financiera
podrá dar lugar a compensación económica automática entre
ambas Administraciones. E incluso puede llegar a la renuncia
de la delegación. El art. 57.bis LBRL establece la cláusula de
garantía de pago en el ejercicio de competencias delegadas,
que deberá incluirse consistente en la autorización a la
Administración General del Estado de aplicar retenciones en
las transferencias que les correspondan por aplicación del
sistema de financiación autonómica.
Se llevará a cabo de acuerdo con los principios de suficiencia

financiera para poder desarrollarla, legalidad, responsabilidad, transparencia,
coordinación y lealtad institucional.
El acuerdo o Decreto de delegación debe determinar el alcance,

contenido, condiciones y duración de ésta, así como el control que se reserve
la Administración delegante y los medios materiales, personales y económicos
que se transfieran.
No se altera la titularidad de la competencia que seguirá siendo del Ente

delegante.
Se lleva a cabo dejando libertad de autoorganización a los Municipios

para la prestación de la competencia delegada, ejercida con arreglo a la
legislación del Estado y/o Comunidad Autónoma correspondiente, o, en su
caso, la reglamentación aprobada por el Ente Local delegante. Y deberá
permitir al Municipio receptor de la delegación seguir políticas propias.
Conllevará, en su caso, la cesión de uso de bienes, dotaciones

económicas y financieras y la adscripción de recursos humanos precisos para
su desempeño.
Se ejercerá la competencia con plena responsabilidad.
La Comunidad Autónoma puede reservarse las facultades de ordenación,
91
planificación, coordinación general, dirección y control que estime oportunas

previstas en el art. 20.2 LAULA y las directrices, instrucciones, condiciones,
requerimientos, información y cualquiera otra facultad de análoga naturaleza,
llegando incluso a las medidas extremas de suspensión o dejar sin efecto
la delegación. Así mismo, puede el Municipio renunciar a la delegación
en los supuestos establecidos en el Decreto de delegación o cuando por
circunstancias sobrevenidas, se justifique suficientemente la imposibilidad de
su desempeño.
El art. 27.4 LBRL incluye la posibilidad de enviar comisionados, ejecutar

por sí misma la competencia delegada, y los actos de los municipios podrán
ser recurridos ante los órganos competentes de la Administración delegante.
La Administración delegante podrá solicitar la asistencia de las

Diputaciones provinciales para la coordinación y seguimiento de las
delegaciones (art. 27.2 LBRL).
Las actividades económicas.
Se recoge en el art. 86 LBRL, que ha reformulado la posibilidad de que

los municipios ejerzan la iniciativa económica pública que se garantiza en el
art. 128.2 CE, pero ahora en esta iniciativa se tiene que tener presente en
todo momento los principios del art. 135 CE y la Ley Orgánica de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, por lo que en el expediente que
se debe instruir debe figurar una Memoria que realice un rigoroso estudio de
mercado, de oferta y demanda existente en el ámbito concreto de que se trate,
analizar su rentabilidad y su posible afectación a la concurrencia empresarial.
Se hace especial hincapié del control de legalidad por parte del Estado
sobre dicha iniciativa cuando se incumplan los criterios de estabilidad y
sostenibilidad económica financiera.
La encomienda de gestión.
El art. 15 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, (LRJPAC), estableció

la técnica de la “encomienda de gestión”, que es la realización de actividades
de carácter material, técnico o de servicios de la competencia de los órganos
administrativos o de las Entidades de derecho público por parte de otros
92
órganos o Entidades de la misma o distinta Administración, por razones de

eficacia o cuando se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño.
No hay cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos

sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano que encomienda
seguir dictando todos los actos y adoptar todas las decisiones que sean
necesarios para dar soporte a la actividad meramente de gestión o ejecución
material o técnica de la encomienda.
El artículo 11 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico

del Sector Público, (LRJSP), (que entrará en vigor a estos efectos al año de su
publicación en el BOE de 2 de octubre de 2015, BOE nº 236 de 2015), añade
dos requisitos a la encomienda: 1.- que entre las competencias del ente u
organismo encomendado estén las actividades o prestación encomendada
y, 2.- En las encomiendas de gestión no podrán tener lugar las prestaciones
propias de los contratos regulados en la legislación de contratos del sector
público.
El art. 23 de la LAULA establece que la Administración de la Junta

de Andalucía podrá acordar con las Entidades Locales y con sus entes
dependientes o vinculados la realización de actividades de carácter
técnico,material o de servicios de su competencia.
La encomienda se formalizará a través de Convenio interadministrativo

(art. 15.4 LRJPAC, art. 11.3 b) LRJSP y 23.2 LAULA), que determinará al
menos, su alcance, la habilitación normativa y el plazo de vigencia. Y será objeto
de publicación en el boletín oficial que corresponda según la Administración a
que pertenezca el órgano encomendante.
Para la efectividad de la encomienda ésta deberá acompañada de la

transferencia de dotación económica o incremento de la financiación necesaria
para llevarla a cabo.
.
COMPETENCIAS DE LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES.
1. La CE recoge en sus arts. 137 y 141 una concepción institucional

de la Provincia, Ente local territorial, formado por la agrupación de
93
Municipios y a la vez como un área territorial para el cumplimiento de

los fines del Estado.
Por su parte, el EAA en su art. 96.1 define la provincia como entidad

local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación
de municipios; y en apartado 4, establece que la Junta de Andalucía
coordinará la actuación de las Diputaciones, en lo que se refiere a las
competencias recogidas en el propio Estatuto en materia de interés
general para Andalucía.
Concepción similar del art. 31.1 LBRL, que añade la plena capacidad
para el cumplimiento de sus fines.
Ocupa un lugar intermedio, crítico, en relación con el resto de

administraciones territoriales, circunstancia que convierte a la
institución provincial en punto de referencia de cualquier intento de
reformar la estructura territorial del Estado.
2. El art. 31 LBRL estable en el apartado 2 los fines propios de la Provincia:

Garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales,
en el marco de la política económica y social y, en particular:
a) Asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio

provincial los servicios de competencia municipal.
b) Participar en la coordinación de la Administración Local con la de la

Comunidad Autónoma y la del Estado.
El art. 3.3 de la LAULA expresa la principal función de la provincia que es

“garantizar el ejercicio de las competencias municipales y facilitar la articulación
de las relaciones de los municipios entre sí y con la Comunidad Autónoma de
Andalucía”. Como vemos total coincidencia en su función esencial.
3. La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, LRSAL, ha reforzado el papel

de las Diputaciones Provinciales que se erigen en la pieza clave en la
gestión del nuevo y complejo modelo que diseña la ley. Se puede decir
que el éxito o el fracaso del modelo, dependerá en buena medida de
que las instituciones provinciales asuman de forma efectiva el papel
94
intenso que les reserva la reforma emprendida. A la tradicional función

de asistencia técnica, jurídica y económica de los entes locales,
especialmente de los municipios de menos de 20.000 habitantes,
ahora se refuerza su papel de coordinación y seguimiento de medidas
de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, jugando un
papel único en la prestación de servicios y actividades a coste efectivo,
y en su caso, en la prestación de servicios básicos municipales,
asegurando la prestación integral y adecuada de los servicios de
competencia municipal. En este sentido, es objetivo esencial del nuevo
modelo, que las Diputaciones Provinciales asuman la prestación de
servicios mínimos obligatorios de todos los municipios que no cumplan
los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y
no tengan ajustados los costes efectivos de los servicios.
La LAULA no ha atribuido un papel secundario o subsidiario a las

Diputaciones Provinciales en relación con lo que establece la LBRL. Bajo el
influjo del principio de subsidiariedad referido al conjunto de la comunidad
política local, el diseño de la atribución de competencias entre municipios y
provincias pretende, como expresa la Exposición de Motivos de la LAULA,
regular “la autonomía local como la integración de municipios y provincias
en una sola comunidad política: autonomía municipal y autonomía provincial
forman un sistema que el legislador delimitador de competencias ha de tomar
como referencia”... ubicando “la autonomía provincial al servicio de la autonomía
municipal”; por tanto, con un carácter funcional o instrumental. De otro lado, la
atribución de competencias al mundo local debe ser posible y completo, y que
por razones de capacidad de gestión, eficacia o economía no escapen a otros
niveles de gobierno, sino que se fijen a nivel local, bien municipal o provincial.
Allí donde no llegue el municipio deberá llegar la provincia (art. 6.3 LAULA).
La provincia cumple funciones de aseguramiento y garantía de la autonomía
municipal por un lado, y por otro, la de fijar competencias en el ámbito local.
Desde esta doble perspectiva hay que interpretar el conjunto de

competencias provinciales en Andalucía.
Pero para ello es necesario que las Instituciones Provinciales asuman el

difícil reto que supone el nuevo elenco de competencias y su posición en el
conjunto de la Administraciones territoriales, para ello, deberán:
95
• Establecer un sistema de gobernanza multinivel
• Realizar una reestructuración organizativa y de Recursos

Humanos muy profunda.
• Solventar el problema de legitimidad democrática indirecta.
• Necesidad de un liderazgo fuerte: proyecto estratégico para

poner en marcha la coordinación de servicios, y/o su prestación
(art. 26.2 LBRL, 14.1, 14.3 y 14.5 LAULA).
4. El diseño competencial de las Diputaciones Provinciales en la LBRL,

reformada por la LRSAL, y en la LAULA, puede clasificarse del
siguiente modo:
1. Competencias Propias: de dos tipos: propias funcionales

y propias materiales o sustantivas.
2. Competencias Delegadas.
3. Competencias Transferidas o no propias.
4. Actividades Económicas.
5. Encomiendas de Gestión.
COMPETENCIAS PROPIAS FUNCIONALES (Art. 7.1 y 36. LBRL).
Se establecen con un carácter de mínimas, (a diferencia del art. 25.2

LBRL, en relación con los municipios) y en su mayoría son de configuración
transversal. Atribuidas por Leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas,
y en todo caso, las siguientes:
• La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía

de la prestación integral y adecuada de los servicios de competencia
municipal (art. 36.1 a. LBRL)
96
• La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los

Municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de
gestión (art. 36.1 b. LBRL)
• El fomento, o en su caso, la coordinación de la prestación unificada

de servicios de los municipios de su respectivo ámbito territorial. (Art.
36.1 c, en relación con el 26.2 y 116.bis LBRL). Así como la asistencia
a los Municipios para el establecimiento y adecuada prestación de los
servicios mínimos (Artículo 26.3 LBRL).
• La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la

planificación en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias
de las demás Administraciones públicas en éste ámbito. (competencia
compartida concurrente de amplio espectro) (art. 36.1 d. LBRL).
• El ejercicio de funciones de coordinación en los casos previstos en el

artículo 116 bis LBRL (art. 36.1.e LBRL).
• Asistencia en la prestación de los servicios de gestión de la recaudación

tributaria, en periodo voluntario y ejecutivo, y de servicio de apoyo a
la gestión financiera de los municipios con población inferior a 20.000
habitantes (art. 36.1. f LBRL).
• El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los

municipios de la provincia. Cuando la Diputación detecte que estos costes
son superiores a los servicios coordinados o prestados por ella, ofrecerá a
los municipios su colaboración para una gestión coordinada más eficiente
de los servicios que permita reducir estos costes (art. 36.1. h LBRL).
• Aprobación anual del Plan Provincial de Cooperación de Obras y

Servicios municipales (PPOS), en cuya elaboración deberán participar
los municipios. Contendrá una memoria que justifique los objetivos y los
criterios objetivos y equitativos de distribución de los fondos entre los que
estará el análisis de los costes efectivos de los servicios de los municipios.
Se financiará con fondos propios de la Diputación, de fondos municipales
y subvenciones aportadas por el Estado y las Comunidades Autónomas.
Esta última coordinará los diversos planes provinciales en los términos del
artículo 59 LBRL (art. 36.2. a LBRL). (desarrollado en el art. 13 LAULA).
97
• Si la Diputación detecta que los costes efectivos de los servicios

prestados por los municipios con cargo al PPOS son superiores a los
servicios coordinados o prestados por ella, incluirá en el Plan provincial
fórmulas de prestación unificada o supramunicipal para reducir sus
costes efectivos (art. 36.2.a, 2º párrafo LBRL).
• Asegura el acceso de la población de la provincia al conjunto de los

servicios mínimos de competencia municipal y a la mayor eficacia y
economía en la prestación de éstos servicios mediante cualesquiera
fórmulas de asistencia y cooperación municipal. Con esta finalidad
pueden otorgar subvenciones y ayudas con cargo a fondos propios para
realizar y mantener las obras y servicios, que se realizarán a través de
planes especiales u otros instrumentos específicos. (art. 36.2. b LBRL).
• Garantizan el desempeño de las funciones públicas necesarias en los

Ayuntamientos. (art. 36.2 c LBRL)
• Prestan apoyo en la selección y formación del personal de los entes locales

sin perjuicio de esta función realizada por el Estado y las Comunidades
Autónomas. (art. 36.2 c LBRL). Competencia compartida concurrente.
• Dan soporte a los Ayuntamientos para la tramitación de procedimientos

administrativos y realización de actividades materiales y de gestión,
asumiéndolas cuando aquéllos se las encomienden. (art. 36.2. d LBRL).
• La Diputación Provincial asistirá a las Corporaciones locales y colaborará

con la Administración que ejerza la tutela financiera (Administración
autonómica en Andalucía), en la elaboración y seguimiento de la aplicación
de las medidas contenidas en los planes económicos financieros. La
Diputación propondrá y coordinará las medidas recogidas en el plan
económico financiero cuando tengan carácter supramunicipal, que serán
valoradas antes de la aprobación del plan, así como otras medidas que
se hayan incluido en el mismo, incluido el seguimiento de la fusión de las
Entidades Locales que se hubieran acordado. (Artículo 116. Bis.3 LBRL).
• Las Diputaciones Provinciales en colaboración con las Comunidades

Autónomas, coordinarán y supervisarán la integración de los servicios
resultantes del proceso de fusión de municipios. (Artículo 13.5 LBRL).
98
• La Administración delegante de competencias en los Municipios podrá

solicitar la asistencia de las Diputaciones Provinciales para la coordinación y
seguimiento de las delegaciones previstas legalmente. (Artículo 27.2 LBRL).
• La coordinación en la prestación de los servicios básicos obligatorios en

los municipios de menos de 20.000 habitantes: proceso de propuesta
al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y decisión sobre
la petición de los municipios afectados de asumir los servicios por ellos
mismos. (Artículo 26.2 LBRL y art. 45.2 apartado b del Real Decreto Ley
17/2014, de 26 de diciembre).
Asistencia Técnica. (art. 12 LAULA).
Información, asesoramiento, realización de estudios, elaboración

de planes y disposiciones normativas y apoyo tecnológico en las materias
contempladas en el art. 12 LAULA y cualquier otra que la Diputación determine
por iniciativa propia o a petición de los Ayuntamientos.
Por norma de la Diputación se establecerán los requisitos de asistencia

y la forma de financiarla, atendiendo a los criterios de atención preferente a los
municipios de menor población y a los de menor capacidad económica y de
gestión, así como la urgencia de la asistencia requerida. Se deberá tramitar
un procedimiento para la solicitud de asistencia transparente y rápido y en la
que la resolución que se adopte será motivada.
• Elaboración y disciplina del planeamiento urbanístico y de instrumentos de

gestión urbanística. (relación con el art. 14.2. b LAULA), (vid 36.2 d LBRL)
• Elaborar los pliegos de condiciones y demás documentación integrante

de la contratación pública, así como la colaboración en la organización y
gestión de los procedimientos de contratación. (vid. 36.1 g LBRL).
• Redacción de Ordenanzas y Reglamentos municipales, así como

cualquier disposición normativa. (vid 36.2 d LBRL).
• Implantación de tecnología de la información y de las comunicaciones,

así como administración electrónica. (vid 36.1 g LBRL).
99
• Elaboración de estudios, planes y proyectos en cualquier materia de

competencia municipal. (vid. 36.1. b, y 36.2.d LBRL).
• Asesoramiento jurídico, técnico y económico, incluida la representación

y defensa jurídica en vía administrativa y jurisdiccional. (relación con art.
14.2 d LAULA), (vid. 36.1 b LBRL).
• Formación y selección del personal, así como la elaboración de

instrumentos de gestión de personal, planes de carrera profesional y
evaluación del desempeño. (relación con el art. 14.2 c LAULA), (vid.
36.1.b y 36.2. c LBRL).
• Diseño, y en su caso, ejecución de programas de formación y desarrollo

de competencias para representantes locales. (vid. 36.1 b LBRL).
• Integración de la igualdad de género en la planificación, seguimiento y

evaluación de políticas municipales.
• Cualquier otra asistencia técnica que la Provincia determine por iniciativa

propia o a petición de los Ayuntamientos (cláusula abierta al igual que el
art. 36.1 LBRL).
Asistencia Económica. (art. 13 LAULA).
• Las Provincias a través de las Diputaciones asistirán económicamente a los

municipios para la realización de inversiones, actividades y servicios municipales.
• Los Planes y Programas de asistencia económica se regularán por una

Norma Provincial. Los mismos se elaborarán siguiendo un procedimiento
abierto transparente y público siguiendo una serie de fases que detalla el
art. 13 LAULA, que concreta lo establecido en el art. 36.2.a) de la LBRL.
• Se deberá tener presente como criterio de distribución de los fondos

públicos el análisis de los costes efectivos de los servicios municipales.
Y si los costes son superiores a los coordinados o prestados por la
Diputación, se deberá incluir en el Plan fórmulas de prestación unificada
o supramunicipal para reducir los costes. (art. 36.2 a; 36.1. c; 116.bis 2.
B, y 26.2 LBRL).
100
• La Comunidad Autónoma coordinará los diversos planes provinciales

conforme el art. 59 LBRL.
COMPETENCIAS PROPIAS MATERIALES (Art. 8, 36 y 37 LBRL)
• Garantizan a los municipios de menos de 1.000 habitantes la prestación

de los servicios de secretaría e intervención. (art, 36.1 b. in fine LBRL).
• La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su

caso, supracomarcal. (art. 36.1. c LBRL).
• La prestación de los servicios de tratamiento de residuos en los

municipios de menos de 5.000 habitantes, cuando estos no procedan a
su prestación. (art. 36.1 c LBRL).
• La prestación del servicio de prevención y extinción de incendios en

los municipios de 20.000 habitantes, cuando estos no procedan a su
prestación. (art. 36.1 c LBRL).
• Prestación de los servicios de administración electrónica en los municipios

con población inferior a 20.000 habitantes. (art. 36.1. g LBRL).
• Prestación de contratación centralizada en los municipios con población

inferior a 20.000 habitantes. (art. 36.1. g LBRL).
• La coordinación mediante convenio, con la Comunidad Autónoma

respectiva, de la prestación del servicio de mantenimiento y limpieza
de los consultorios médicos en los municipios con población inferior a
5.000 habitantes (art. 36.1. i LBRL).
• Prestación directa o mediante fórmulas de gestión compartida de

consorcios, mancomunidades u otras formas de gestión, de los servicios
mínimos obligatorios de los municipios de menos de 20.000 habitantes,
con la conformidad de los municipios afectados. (art. 26.2 LBRL).
Asistencia Material (Art. 14 LAULA).
Establecida en la LBRL en el art. 26.3 la asistencia de las Diputaciones
101
a los Municipios, y que ésta se dirigirá preferentemente al establecimiento y

adecuada prestación de los servicios mínimos, asegurando el acceso de la
población de la Provincia al conjunto de los servicios mínimos de competencia
municipal, pero garantizando una prestación eficaz y económica utilizando
fórmulas de asistencia y cooperación. Cuando por sus características
peculiares, resulte imposible o muy difícil cumplimiento el establecimiento y
prestación de dichos servicios por el propio Ayuntamiento, entra en juego la
asistencia de las Diputaciones a los Municipios, que se desarrolla en la LAULA
que denomina “asistencia material” en el art. 14.
Clases de asistencia material:
1.- Prestación de los servicios básicos municipales.
2.- Prestaciones obligatorias para la Diputación.
3.- Actuación por incumplimiento de la obligación municipal.
4.- Redes Intermunicipales.
5.- Ejecución de competencias de titularidad municipal.
1.- Prestación de servicios básicos municipales.
• Se trata de los servicios básicos contemplados en el art. 92.2 EAA y

26.1 LBRL.
• A petición razonada del municipio afectado, acreditando la incapacidad

o insuficiencia para prestarlos (se entiende por incapacidad la referida a
incapacidad técnica y/o de gestión, y por insuficiencia a la económica financiera).
• Corresponderá a la Diputación la determinación de la forma de gestión

del servicio y las potestades inherentes a su ejercicio.
2.- Prestación obligatoria.
A petición municipal, en la forma y casos regulados por norma provincial,

de los siguientes servicios:
102
• S
ervicios de inspección, gestión y recaudación de tributos (vid art. 36.1.
f LBRL).
• Disciplina urbanística y ambiental (relación con el art. 12.1.a LAULA).
• Disciplina del personal funcionario y laboral.
• Representación y defensa judicial (relación con el art. 12.1. f LAULA).
• S
uplencias en el ejercicio de funciones necesarias de secretaría,
intervención y tesorería en municipios menores de 5.000 habitantes (vid.
Art. 36.1. c LBRL).
3.- Actuación por incumplimiento. (art. 12.3 LAULA).
Actuación por sustitución en aquellos casos en los que los municipios

incumplan su obligación de prestar servicios básicos, previo requerimiento
de la Diputación Provincial, ésta actuará por sustitución (de conformidad con
la reforma operada de la LBRL, esta prestación se realiza a coste efectivo, y
con la posibilidad de recuperar el ejercicio de dicha competencia en cuanto el
municipio asuma dicha responsabilidad),
4.- Redes intermunicipales. (art. 12.4 LAULA).
Las Diputaciones Provinciales pueden crear redes intermunicipales

para la prestación de servicios de competencia municipal, a la que podrán
incorporarse los Ayuntamientos en las condiciones que previamente se
establezcan en norma provincial, que incluirá la forma de financiación. Se
tendrán en cuenta los mismos principios de transparencia, publicidad y
participación activa de los municipios que la integran.
5.- Ejecución de competencias de titularidad municipal. (art. 12.5

LAULA).
Ejecución de competencias de titularidad municipal cuando en atención

a la naturaleza de la competencia no permita una asignación diferenciada
y las economías de escala así lo aconsejen, pero siempre en los términos
que prevea la legislación sectorial correspondiente. (competencia similar a la
103
prevista en la LBRL en el 26.2 y 36.2 apartado a), segundo párrafo, de fórmulas

de prestación unificada o supramunicipal para reducir los costes efectivos).
LAS COMPETENCIAS MATERIALES DE LAS DIPUTACIONES

PROVINCIALES. (ART. 15 LAULA)
Las Carreteras Provinciales.
Los Archivos de interés Provincial.
Los Museos e instituciones culturales de interés Provincial.
COMPETENCIAS DELEGADAS (Art. 7, 27 y 37 LBRL).
• Las Comunidades Autónomas podrán delegar competencias en las

Diputaciones cuyo ejercicio se acomodará al régimen previsto en el art.
27 LBRL que regula la delegación de competencias a los municipios,
y a la garantía de pago en el ejercicio de la competencia delegada del
art. 57 bis LBRL, y con plena sujeción a las instrucciones generales y
particulares de las Comunidades Autónomas. (Art. 37.1 y 3 LBRL).
• El Estado puede delegar competencias de “mera ejecución” cuando

el ámbito provincial sea el más idóneo para prestar servicios, previa
consulta e informe de la Comunidad Autónoma interesada. Igualmente
el régimen de su ejecución será el previsto en el art. 27 y 57 bis. LBRL
(Art. 37.2 y 3 LBRL).
• La Ley 12/1983, de 14 de octubre, de Proceso Autonómico, arts. 5 y 8

establecen que las Comunidades Autónomas podrán delegar el ejercicio
de competencias propias, siempre bajo la dirección y control de éstas.
Cuestión que expresa el art. 96.3. c) del EAA.
Las competencias delegadas. (Art. 16, 19-22 LAULA).
• La Junta de Andalucía, conforme dispone el art. 96.3 apartado c)

EAA, puede delegar en las provincias el ejercicio de competencias
autonómicas, lo que comporta que la provincia ejerza las potestades
inherentes a la competencia que se delega, pero sin alterar la titularidad
104
que seguirá siendo de la Comunidad Autónoma (art. 19 LAULA).
• La delegación requiere la previa aceptación de la provincia.
• Se llevará a cabo dejando libertad de autoorganización a la Diputación

para la prestación de la competencia delegada.
• Conllevará, en su caso, la cesión de uso de bienes, dotaciones

económicas y financieras y la adscripción de recursos humanos precisos
para su desempeño.
• Será aprobada la delegación mediante decreto aprobado por el Consejo de

Gobierno a propuesta de la Consejería competente por razón de la materia.
• Entre el contenido mínimo del decreto de delegación, se encuentra el

apartado d) del art. 20.1, de la valoración del coste efectivo del servicio,
y que debe ponerse en relación con el punto 3 del art. 21 en las que
fija como obligación de la provincia el mantener el nivel de eficacia en el
ejercicio de las competencias que tenían antes de la delegación, y con el
punto 4 del mismo art. 21 de cumplir los módulos de funcionamiento y los
niveles de rendimiento mínimos señalados por la Comunidad Autónoma.
(una suerte de coste efectivo del servicio sin merma de la calidad del
servicio, no sólo eficacia, sino eficiencia).
• Se ejercerá la competencia con plena responsabilidad.
• La Comunidad Autónoma puede reservarse las facultades de dirección y

control que estime oportunas previstas en el art. 20.2 LAULA y las directrices,
instrucciones, condiciones, requerimientos, información y cualquiera otra
facultad de análoga naturaleza, llegando incluso a las medidas extremas de
suspensión o dejar sin efecto la delegación. Así mismo, puede la provincia
renunciar a la delegación en los supuestos establecidos en el Decreto
de delegación o cuando por circunstancias sobrevenidas, se justifique
suficientemente la imposibilidad de su desempeño.
COMPETENCIAS TRANSFERIDAS O NO PROPIAS. (art. 7.4 LBRL).
• El art, 7.4 LBRL prevé el ejercicio de competencias distintas de las
105
propias y de las atribuidas por delegación por parte de las Entidades

Locales, por tanto, incluye también dicha posibilidad a las Diputaciones
Provinciales.
• El régimen de estas competencias, con carácter general, es siempre

con los requisitos de que no se ponga en riesgo la sostenibilidad
financiera del conjunto de la hacienda municipal, de acuerdo con
los requerimientos establecidos en la legislación de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera, y además, que no se incurra
en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público
con otra Administración pública. Y, a estos efectos, serán necesarios
los informes previos preceptivos y vinculantes, uno de la Administración
competente por razón de la materia en el que señale la inexistencia
de duplicidades, y otro, de la Administración que tenga atribuida la
tutela financiera (en Andalucía, la Administración autonómica) sobre la
sostenibilidad financiera de las nuevas competencias.
• Y también sujetas las competencias no propias, transferidas, a la

condición impuesta en el art. 116.bis. 2 apartado a), de que en el
caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria,
del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto, que conlleva la
confección del plan económico financiero, adoptar la medida de suprimir
el ejercicio de las competencias no propias y las ejercidas por delegación.
• El art. 5 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre (LPAut), establece la posibilidad

de que las Comunidades Autónomas transfieran competencias propias
autonómicas a todas las Diputaciones Provinciales bajo su dirección y control.
• No obstante, a pesar de la posibilidad abierta a los Entes Locales, y por

tanto, a las Provincias, de transferencia de competencias no propias, del
art. 16.1 y del art. 17 de la LAULA se deduce claramente que no se prevé la
transferencia de competencias de la Comunidad Autónoma a las provincias.
• Existe un supuesto de competencia no propia de carácter provisional

atribuida a las Diputaciones provinciales en la LRSAL, en concreto,
en las Disposiciones Transitorias 1ª y 2ª, punto 1º, 2º párrafo, relativas
al proceso de asunción por las Comunidades Autónomas de las
competencias relativas a la salud y a servicios sociales, (ya que no
106
encuentran cobertura en los ámbitos funcionales y materiales de las

competencias propias). Estas Disposiciones expresan que la titularidad
de estas competencias serán asumidas por las Comunidades Autónomas
con independencia de que su ejercicio se hubiera venido realizando por
Municipios, Diputaciones Provinciales o cualquier otra Entidad Local. Por
tanto, mientras se asume plenamente la titularidad y su ejercicio por la
Comunidad Autónoma, de forma transitoria se seguirá prestando por las
Diputaciones Provinciales la atención primaria de la salud, la prestación
de los servicios sociales y de promoción y reinserción social, sin perjuicio
de que la Comunidad Autónoma decida realizar la delegación de dichas
competencias en las Diputaciones conforme dispone el art. 27 LBRL.
ACTIVIDADES ECONÓMICAS. (art. 86 LBRL).
• El art. 86.1 LBRL establece que las Entidades Locales, entre ellas las
Diputaciones Provinciales, podrán ejercer la iniciativa pública para el
desarrollo de actividades económicas, siempre que esté garantizado el
cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de la sostenibilidad
financiera del ejercicio de sus competencias que deberá acreditarse en el
expediente de la medida. Por tanto, también supeditado a los requisitos del
art. 7.4 y 116. Bis LBRL.
• El art. 45 de la LAULA, establece que en los términos del art. 128.2

CE, las entidades locales andaluzas podrán ejercer la iniciativa pública
para el ejercicio de actividades económicas en el marco de sus políticas
propias, en régimen de libre concurrencia.
• El campo más propicio para este ejercicio de actividades económicas

es el relativo a la competencia propia funcional de la cooperación en
el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en
el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las demás
Administraciones Públicas en este ámbito (art. 36.1 apartado d) LBRL).
• El art. 96.3.b) EAA establece como competencia de las Diputaciones,

las que con carácter específico y para el fomento y la administración
de los intereses peculiares de la provincia le vengan atribuidas por la
legislación básica del Estado y por la legislación que dicte la Comunidad
Autónoma en desarrollo de la misma.
107
ENCOMIENDAS DE GESTIÓN. (Arts. 8 y 37 LBRL y 5 LPAut).
• Las Diputaciones Provinciales también pueden asumir encomiendas de

gestión en los términos del art. 15 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de LRJPAC, hasta la entrada en vigor del art. 11 LRJSP, al igual que
cualquier otra Administración Pública. La técnica de la “encomienda de
gestión”, consiste en la realización de actividades de carácter material,
técnico o de servicios de la competencia de los órganos administrativos
o de las Entidades de derecho público por parte de otros órganos o
Entidades de la misma o distinta Administración, por razones de eficacia
o cuando se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño.
Siempre que se encuentren entre sus competencias los servicios o

prestaciones encomendadas y no se trate de prestaciones propias de
los contratos regulados en la legislación de contratos del sector público.
• No hay cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos

sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano que
encomienda seguir dictando todos los actos y adoptar todas las
decisiones que sean necesarios para dar soporte a la actividad
meramente de gestión o ejecución material o técnica de la encomienda.
• El art. 8 LBRL dispone que las Diputaciones Provinciales podrán realizar

la gestión ordinaria de servicios propios de la Administración autonómica,
de conformidad con sus Estatutos y su propia legislación, que el art. 37
LBRL precisa que las Comunidades Autónomas podrán encomendar a las
Diputaciones la gestión ordinaria de servicios propios. No existe previsión
Estatutaria de Andalucía en este sentido tras la reforma operada en el 2007.
• El art. 5 LPAut, también dejó reflejado la posibilidad de asumir la

gestión ordinaria de los servicios propios por parte de las Diputaciones
Provinciales, y para ello, las Comunidades Autónomas podrán fijar
módulos de funcionamiento, financiación y niveles de rendimiento mínimo,
otorgando al respecto las correspondientes dotaciones económicas.
Ahora bien, el art. 11.3. apartado b) in fine de la LRJSP, dispone que la
gestión ordinaria de los Servicios de las Comunidades Autónomas por
las Diputaciones Provinciales o en su caso Cabildos Insulares, se regirá
por la legislación de Régimen Local.
108
RECURSOS, DICTÁMENES Y NORMAS INTERPRETATIVAS.
La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad

de la Administración Local, (LRSAL), que ha reformado la LBRL, es sumamente
compleja. Contiene al menos cuatro tipo de normas: normas de vigencia inmediata,
normas de aplicabilidad mediata (según fecha) y vigencia diferida, normas de
aplicabilidad condicionada (y vigencia efectiva, pero condicionada), normas de
aplicabilidad diferida y condicionada (de vigencia diferida y sujeta a condición),
lo que la hace que sus efectos sean indeterminados y no homogéneos. Aparte
tiene consecuencias y efectos drásticos, difíciles de evaluar sus consecuencias
a priori frente a terceros; así problemas coyunturales de carácter financiero o
presupuestario tienen consecuencias estructurales en la organización de los Entes
Locales, que además harán que los efectos de la reforma en su conjunto no sean
efectivos. Hará muy difícil su comprensión por parte de los ciudadanos derivado
del principio de diferenciación. Aparte plantea dudas de constitucionalidad
en algunas medidas adoptadas, por afectación de la autonomía local y a la
distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas.
Esta situación ya ha tenido consecuencias:
1.- La primera, la interposición de Recursos de inconstitucionalidad

contra diversos preceptos de la LRSAL: Recursos de inconstitucionalidad
nº 1792-2014 promovido por la Asamblea de Extremadura; nº 1959-
2014 promovido por el Consejo de Gobierno de Andalucía; nº 1995.2014
promovido por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias; nº 1996-
2014 promovido por el Parlamento de Cataluña; nº 2001 promovido por el
Parlamento de Navarra; nº 2002-2014 promovido por más de cincuenta
Diputados; nº 2003-2014 promovido por el Parlamento de Andalucía; nº 2006-
2014 promovido por el Gobierno de Cataluña; y nº 2043-2014 promovido por
el Gobierno de Canarias.
En concreto, el Recurso del Consejo de Gobierno de Andalucía, en

materia de competencias, recurre la modificación de los siguientes artículos
de la LBRL por la LRSAL:
Art. 7 en cuanto podría suponer la vulneración de los artículos 137,

140, 141 y 149.1.18ª CE, por contravenir el principio de autonomía local de
municipios y provincias, y por infracción de los arts. 60.1.b) en relación con el
109
art. 42.2.1º, 91.1 y 92 del EAA.
EL art. 25 por la posible vulneración de los arts. 137 y 140 CE, por
vulneración de la autonomía local, y el art. 60.1.b) en relación con el art. 42.2.1º,
y 92 del EAA que prevén las competencias exclusivas de la Comunidad
Autónoma de Andalucía para la determinación de las competencias y
potestades de las entidades locales y el núcleo mínimo de competencias
propias de los municipios.
El art. 26.2 por vulnerar los arts. 137, 140 y 149.1.18ª de la CE y los
apartados a), b) y c) del art. 60.1, y los arts. 60.2, 60.3, 92 y 96 EAA.
El art. 36 en la redacción prevista en el apartado 1, subapartados c) y g)
por infracción de los arts. 137, 140 y 149.1.18ª CE y los apartados a) y b) del
art. 60.1 y los arts. 60.2, 92 y 96 EAA.
El art. 36 e la redacción prevista en el apartado 2, subapartado a),

segundo párrafo, por infracción de los arts. 137, 140 y 149.1.18ª CE, y los
apartados a) y b) del art. 60.1 y arts. 60.2, 92 y 96 EAA.
El art. 57, bis por vulneración de los arts. 156.1 CE, 60.1.a) y 60.3 EAA, y
subsidiariamente, por infracción de la reserva de ley orgánica para regular las
posibles formas de colaboración financiera entre el Estado y las Comunidades
Autónomas establecidas en los arts. 81.1 y 157.3 CE.
El art. 116 bis por no respetar el principio de reserva de ley orgánica

establecido en el art. 135 CE.
El art. 116. Ter.1 por vulnerar el principio de autonomía local del art. 137 CE.
Así mismo, recurre las Disposiciones Adicionales 8ª, 11ª, 15ª;

Disposiciones transitorias 1ª, 2ª, 3ª, 4ª; y la Disposición Final 1ª.
No obstante, debe tenerse presente el Dictamen del Consejo

Consultivo de Andalucía nº 165/2014, de 12 de marzo, relativo al Acuerdo
del Consejo de Gobierno de 25 de febrero de 2014, por el que se autoriza la
interposición del recurso de inconstitucionalidad contra la LRSAL, en el que
concluye que considera fundada la interposición en relación a los siguientes
preceptos de la LRSAL y correlativos de la LBRL: arts. 3.2; 24.bis; 26.2; 36;
110
57.bis todos de la LBRL; Disposición adicional 8ª; 11ª; apartados 5 de las

Disposiciones transitorias 1ª y 2ª de la LRSAL; arts. 75.bis; 75 ter; 116.bis;
Disposición adicional 9ª, Disposición adicional 16ª de la LBRL; Disposición
transitoria 4ª y disposición final 1ª de la LRSAL; y art. 213 TRLHL según
redacción dada por el artículo primero. 38 de la LRSAL.
2.- En segundo lugar, junto a los recursos mencionados cabe destacar el

conflicto en defensa de la autonomía local promovido por más de 2.000
municipios, encabezado por el Ayuntamiento de Barcelona, en relación con la
LRSAL, y que el preceptivo Dictamen del Consejo de Estado nº 338/2014,
de 22 de mayo, ha considerado que algunos de los motivos que plantean los
municipios, tienen base y fundamentación suficiente para plantear el conflicto
en defensa de la autonomía local, en concreto: los arts. 26.2 (prestación de
servicios básicos por la Diputación Provincial) en relación con el 116.ter LBRL
(Regulación del coste efectivo de los servicios) y la Disposición Adicional 16ª
de la LBRL (La atribución, en su caso, de competencias a la Junta de Gobierno
Local para la aprobación de presupuestos, planes y medidas exigidas por
razones de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, en el caso
de no aprobarse dichos asuntos por el Pleno de la Corporación Local). Pero
también expresa que no existen fundamentos jurídicos suficientes para
plantear el conflicto en defensa de la autonomía local en relación con los arts.
7.4; 25.2; 57.3; 85; 92 bis; 116 bis; y Disposición Adicional 9ª de la LBRL;
y de los arts. 213 y 218 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las
Haciendas Locales, en la redacción dada por la LRSAL.
Es interesante observar que tanto el Consejo de Estado como el Consejo

Consultivo de Andalucía no estiman fundamentación para plantear recurso
ante el TC frente al art. 7.4 y 25.2 de la LBRL. También es aconsejable tener
en cuenta el Dictamen del Consejo de Estado nº 567/2013, de 26 de junio
de 2013 sobre el Anteproyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la
Administración Local. Y la Nota explicativa de la Reforma Local del Ministerio
de Hacienda y Administraciones Públicas de 5 de marzo de 2014.
3.- En tercer lugar, caso insólito, ha motivado el que diferentes

Comunidades Autónomas aprueben diferentes normas interpretativas de la
aplicación en sus territorios de la LRSAL. Así:
111
• Circular de 11 de marzo 2014 de la Directora de Relaciones con las

Administraciones Locales y Registros Administrativos, Departamento de
Administración Pública y Justicia, del País Vasco, referente al sistema de
ordenación de las competencias municipales y al régimen foral vasco
tras la entrada en vigor de la LRSAL (B.O.P.V nº 56 del 21 marzo 2014).
• Decreto Ley nº 1/2014, de 27 de marzo de Medidas urgentes para la

garantía y continuidad de los servicios públicos en Castilla y León, derivado
de la entrada en vigor de la LRSAL (B.O.C Y L nº 62 de 31 de marzo 2014).
• Circular de 1 de abril de 2004, de la Viceconsejería de Administración y

Gobierno del Territorio, Comunidad Autónoma de Castilla y León, relativa
al sistema de competencial y otras cuestiones derivadas de la entrada
en vigor de la LRSAL (B.O.C Y L nº 64 del 2 de abril 2014).
• Circular 1/2014 de 28 de abril, de la Dirección General de Administración

Local del Gobierno de Aragón, sobre el régimen jurídico competencial
de los municipios aragoneses tras la entrada en vigor de la LRSAL.
• Decreto Ley nº 7/2014, de 20 de mayo, de la Consejería de Administración

Local y Relaciones Institucionales de la Junta de Andalucía, por el que se
establecen medidas urgentes para la aplicación de la LRSAL (B.O.J.A. nº
101, de 28 mayo 2014, convalidación del Parlamento Andaluz B.O.J.A.
nº 133, de 10 de julio 2014).
• Ley 5/2014, de 27 de mayo, Comunidad de Galicia, de medidas urgentes

derivadas de la entrada en vigor de la LRSAL (D.O.G. nº 102, de 30 de
mayo de 2014, y B.O.E. nº 177 del 22 julio de 2014).
• Decreto Ley 3/2014, de 17 de junio, Comunidad Autónoma de Cataluña,

por el que se establecen medidas urgentes para la aplicación de la LRSAL
(D.O.G.C. nº 6647, de 19 junio de 2014, no convalidado por Resolución
774/X, del Parlamento de Cataluña publicado en el D.O.G.C. nº 6677 de
1 de agosto de 2014. Sin embargo publicado en el B.O.E nº 194, del 11
de agosto de 2014, en el que se hace constar que fue convalidado por
Resolución 774/X del Parlamento de Cataluña, publicado en el D.O.G.C
nº 6676, de 1 de agosto de 2014).
112
• Circular de 18 de junio de 2014, de la Dirección General de Administración

Local de la Comunidad Valenciana, sobre el nuevo régimen competencial
contemplado en la LRSAL.
• Decreto-ley 1/2014, de 27 de junio, de medidas urgentes para la garantía

y continuidad de los servicios públicos en la Comunidad Autónoma de la
Región de Murcia, derivado de la entrada en vigor de la LRSAL.
• Ley 1/2014, de 25 de julio, de Adaptación del Régimen Local de la

Comunidad de Madrid a la LRSAL. (B.O.C.M. nº 178 de 29 julio 2014; y
B.O.E. nº 256 de 22 octubre 2014).
• Decreto Ley 2/2014, de 21 de noviembre, de medidas urgentes para la

aplicación en las Islas Baleares de la LRSAL.
En concreto, el Decreto Ley nº 7/2014, de 20 de mayo, de la

Consejería de Administración Local y Relaciones Institucionales de
la Junta de Andalucía, en materia de competencias locales interpreta que:
• En base en la interpretación del art. 2.1 LBRL y de conformidad con

la interpretación del Tribunal Constitucional en la sentencia 214/1989,
la LRSAL no altera el modelo originario, es decir, no articula un
modelo cerrado de atribución de competencias locales. Y por tanto,
las competencias atribuidas a los entes locales en su momento por el
legislador autonómico conservan su vigencia (art. 1). Idéntico sentido
para la disposición adicional 3ª LRSAL.
• La rebaja del mínimo que se garantiza en la LRSAL, art. 25.2 LBRL,

no impide que por las Comunidades Autónomas se aumente el techo
competencial. Tanto las competencias atribuidas por la legislación
Autonómica a los Entes Locales antes de la LRSAL, como las que el
legislador sectorial pueda atribuir con posterioridad tendrán, la condición
de competencias propias del art. 7 LBRL. En este sentido, todas las
competencias recogidas en el art. 9 LAULA siguen siendo competencias
propias municipales. Si la LRSAL impidiera a las Comunidades
Autónomas atribuir competencias propias en materias distintas de las
recogidas en el art. 25.2 incurriría en inconstitucionalidad.
113
No obstante, por Acuerdo de la Subcomisión de Seguimiento

Normativo, Prevención y Solución de controversias de la Comisión Bilateral
de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad
Autónoma de Andalucía en relación con el Decreto-Ley 7/2014, de 20 de
mayo, de la Junta de Andalucía, en sesión de fecha 30 de julio de 2014,
inició negociaciones para resolver discrepancias en relación con el artículo
2 apartado 2, último inciso, y apartados 3 y 4; y con el artículo 8 de dicho
Decreto-Ley, a efectos de evitar un posible recurso de inconstitucionalidad
contra dicho Decreto-Ley.
Los apartados controvertidos son del art. 2 relativo a los Informes

necesarios para el ejercicio por parte de las Entidades Locales de competencias
distintas de las propias y de las atribuidas por delegación, punto 2: <<Los
informes previstos en el apartado anterior deberán solicitarse por la entidad
local con carácter previo al inicio del ejercicio de competencias distintas de
las propias y de las atribuidas por delegación, así como en los supuestos de
modificación sustancial de las actividades o servicios que se vengan llevando
a cabo o prestando, enmarcados en el ejercicio de dichas competencias, que
pudiesen provocar la existencia de duplicidades en su prestación o afectar a
la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda local.>>
El apartado 3 del art. 2: <<No será necesaria la solicitud de los

informes mencionados en el supuesto de que se vinieran ejerciendo dichas
competencias con anterioridad a la entrada en vigor de la citada Ley 27/2013,
de 27 de diciembre, en virtud del artículo 8 de la Ley 5/2010, de 11 de junio,
de Autonomía Local de Andalucía, y del artículo 28 de la Ley 7/1985, de 2 de
abril, antes de su supresión por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, en cuyo
caso se podrán seguir prestando los servicios o desarrollando las actividades
que se llevaban a cabo, siempre que, previa valoración de la propia entidad
local, no incurran en supuestos de ejecución simultánea del mismo servicio
público y cuenten con financiación a tal efecto>>
El apartado 4 expone: <<En los supuestos en los que la entidad local

desee impulsar un determinado programa complementario, realizar una
actividad concreta o proceda, en su caso, a la realización de cualesquiera
actividades propias del normal desenvolvimiento del servicio en un ámbito
competencial que se venga ejerciendo de conformidad con los apartados
anteriores, no deberá seguirse el procedimiento regulado en los artículo
114
siguientes del presente Decreto-Ley>>.
El artículo 8 se refiere a la adaptación de los convenios, acuerdos y

demás instrumentos de cooperación en que se financien competencias
distintas de las propias y de las delegadas:
<<1. Los convenios, acuerdos y demás instrumentos de cooperación

en que la financiación de la Junta de Andalucía vaya dirigida al ejercicio por las
entidades locales de competencias distintas de las propias o de las atribuidas
por delegación, deberán adaptarse a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de
la siguiente forma:
a) Las partes que lo suscribieron efectuarán una valoración sobre

la necesidad de continuar colaborando en el ejercicio de estas
competencias, previo informe vinculante de la Consejería competente
por razón de la materia sobre la inexistencia de duplicidades en la
prestación de los servicios o en la realización de las actividades que
constituyen el objeto de la cooperación, conforme a lo previsto en el
artículo 5.3 de este Decreto-Ley. En el caso de que en dicha valoración
se concluya la continuación de la colaboración se suscribirá por las
partes como adenda al convenio.
b) En el caso de que se valore continuar la colaboración, la entidad local
solicitará a la Consejería que tenga atribuida la tutela financiera de las
entidades locales informe vinculante sobre la sostenibilidad financiera
de la actividad o servicio objeto de convenio, que se regirá por lo
dispuesto en los artículos 3.2, 4 y 5.4 del presente Decreto-Ley.
2. En el caso de que la valoración o el informe previstos en el apartado
anterior sean negativa o desfavorable, el convenio quedará sin efectos
a 31 de diciembre de 2.014 >>.
Por acuerdo de fecha 26 de febrero de 2015, de la propia Subcomisión de

seguimiento normativo, prevención y solución de controversias de la Comisión
bilateral de cooperación Administración General del Estado – Comunidad
Autónoma de Andalucía, se resuelven las discrepancias manifestadas y concluida la
controversia planteada (BOJA nº 56, y BOE nº 70 de fechas 23 de marzo de 2015).
En relación con el artículo 2 del Decreto-ley 7/2014 se llega a la siguiente

interpretación:
115
Tanto este artículo 2 como el artículo 7.4 de la LRBRL deben ser

interpretados en el sentido de que el ejercicio por las entidades locales de
competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación,
sólo cabe cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad del conjunto
de la Hacienda municipal, en los términos de la legislación de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera y no se incurra en un supuesto
de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración
Pública. Estos requisitos operan tanto para las competencias distintas de
las propias y de las delegadas que estuviesen ejerciendo las entidades
locales en el momento de la entrada en vigor de la Ley como para las
que se puedan iniciar a partir de ese momento.
Así mismo, se acuerda que la continuidad en el ejercicio por las entidades
locales de las competencias recogidas en el artículo 2.2 último inciso, y en
los apartados 3 y 4 del mismo artículo del Decreto ley 7/2014, exigirá el
cumplimiento de los requisitos aludidos en el apartado anterior, aspectos
por los que corresponde velar a cada entidad local. Ello sin perjuicio del
control que, en ejecución de las competencias que corresponda ejercer a la
Comunidad Autónoma, en tanto titular de la competencia material y de la tutela
financiera de las entidades locales de su territorio, ejerza en orden a verificar
el cumplimiento de los citados requisitos recogidos en el artículo 7.4 LRBRL.
La Comunidad Autónoma de Andalucía se compromete a introducir en

la aplicación de su legislación de régimen local la interpretación contenida en
el presente acuerdo.
116
3.3. ESPECIAL MENCIÓN A LAS POLÍTICAS DE SALUD EN EL

ÁMBITO LOCAL
Una ciudad sana es una ciudad que se está creando continuamente,

que está mejorando sus ambientes físicos y sociales, que está ampliando los
recursos para la comunidad, que permite a las personas apoyarse mutuamente
y a realizar todas las funciones de la vida, desarrollando su máximo potencial.
(Hancock y Duhl, 1986)
1. ¿Cual es el enfoque cuando hablamos de salud?
Un enfoque para incorporar la perspectiva de salud en las agendas

locales, a partir de un concepto de salud positiva mucho más amplio que el
de la simple ausencia de enfermedad. La salud viene a ser el resultado de
un complejo equilibrio entre los aspectos psico-biológicos del ser humano
y los entornos sociales y ambientales con los que se relaciona, en los que
desarrolla su vida cotidiana y sus distintas actividades.
La salud posee un gran valor y es un derecho, un bien esencial para

las personas; es un instrumento para alcanzar una mayor calidad de vida y
es un gran soporte para la capacidad creativa, relacional y productiva del ser
humano.
Habitualmente se ha considerado que la política en materia de salud

consistía prácticamente en poco más que en la provisión de servicios de
asistencia sanitaria y su problemática de financiación. En la actualidad los
problemas de salud más relevantes tienen relación con nuestro estilo y nuestros
hábitos de vida, con las condiciones medioambientales y con las condiciones
socioeconómicas (factores que determinan la salud). Muchos de estos
problemas no se pueden resolver desde los servicios sanitarios asistenciales,
porque su solución está más vinculada al desarrollo de procesos de mejora
de la salud en la comunidad donde deben participar y tomar decisiones otros
sectores y por supuesto los propios individuos y la propia comunidad.
Con esta visión y este enfoque, Andalucía está llevando a cabo un

proceso de reforma de la Salud Publica; en esta reforma, una de las líneas
de trabajo a implementar es su desarrollo en el ámbito local y para ello se
ha planteado una estrategia de colaboración, coordinación, asesoramiento y
117
apoyo a las entidades locales, para que elaboren sus propios Planes locales
de Salud, incorporando el valor salud en sus diferentes agendas políticas.
2. ¿Qué es la salud pública?
La Salud Pública se entiende como “el esfuerzo organizado por la

sociedad para prevenir la enfermedad, proteger, promover y restaurar
la salud, y prolongar la vida”, tiene la misión de “trabajar por mejorar la salud
de la población”; y para ello es necesario contribuir, de forma coordinada con
otros sectores e instituciones, en la creación de las condiciones estructurales
de la sociedad y en las condiciones de vida de la población más favorecedoras
para la salud; en promover las conductas individuales y estilos de vida más
saludables; y en luchar contra la enfermedad y minimizar la pérdida de la salud.
3. ¿Qué son los determinantes de la salud?
Los determinantes sociales de la salud son el conjunto de factores

personales, sociales, económicos y ambientales que determinan el estado
de salud individual y comunitaria. (Glosario de Promoción de la Salud, OMS,
1996)
La dimensión social de los determinantes vincula las condiciones en

las que las personas nacen, crecen, viven, trabajan y envejecen; teniendo en
cuenta, incluso, la influencia de los sistemas de salud.
Estas condiciones vienen definidas por la distribución del dinero, el

poder y los recursos a nivel mundial, nacional y local, y a su vez dependen
de diferentes opciones políticas (OMS, 2009), dando paso a la Estrategia de
Salud en Todas las Políticas.
4. ¿Qué es la Estrategia de Salud en Todas las Políticas?
La “Estrategia de la Salud en Todas las Políticas” (ESTP), aprobada por los

Ministros de Salud de la Unión Europea, en la Declaración de Roma de 18
de diciembre de 2007, es un enfoque de mejora de la salud que va más
allá de los límites del sector de la salud, que implica a las políticas de todo
un gobierno que tienen como objetivo mejorar la salud y el bienestar de su
ciudadanía e involucra a nuevos agentes en las políticas de salud: La industria,
118
el sector privado, las organizaciones no gubernamentales, las asociaciones

de diferente tipo (profesionales o ciudadanas) y al mundo académico, el de la
investigación y la innovación.
5. Marco normativo
a. Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía
Esta ley describe los aspectos generales relacionados con el sistema

sanitario público andaluz, su organización funcional y territorial así como los
aspectos relacionados con las competencias y funciones de las distintas
administraciones en Andalucía entre otros contenidos.
Destaca el papel de los municipios en el marco de las competencias que

legalmente le están atribuidas, recogiendo cuales son las competencias de
los municipios en el campo de la salud pública relacionados con la protección
y la promoción de la salud. Así mismo hace referencia a los aspectos sobre
la participación y corresponsabilidad en los ámbitos de gestión y provisión de
servicios sanitarios (equipamiento de centros y servicios sanitarios, convenios,
consorcios…).
b. Ley, 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía

(LAULA)
En cumplimiento del artículo 98 del Estatuto de Autonomía de

Andalucía y en el marco de la legislación básica del Estado, se promulgó la
Ley de Autonomía Local de Andalucía, que amplía, desarrolla y delimita las
competencias reconocidas por el Estatuto, entre las que se encuentran las
relativas a la salud pública, que a continuación se desarrollan.
Son competencias propias de las corporaciones locales en materia de

salud pública: la promoción, defensa y protección de la salud pública, en lo
que respecta a la elaboración, aprobación, implantación y ejecución del Plan
Local de Salud; en el desarrollo de las políticas de acción local y comunitaria;
el control de riesgos en materia de salud; la promoción y educación para
la salud; la movilidad sostenible, la promoción de la actividad física y la
prevención de la accidentabilidad; el control sanitario oficial de edificios y
lugares de vivienda y convivencia humana, centros de consumo, de la calidad
119
del agua de consumo humano, de industrias, actividades y servicios y zonas

de baño. (Artículo 9.13, LAULA)
c. Ley 16/2011, de 23 de diciembre, de Salud Pública de Andalucía

(LSPA)
La Ley de Salud Pública de Andalucía, reconoce el carácter transversal

de la salud pública, integrando la perspectiva de la salud pública en el ejercicio
de las competencias de las distintas políticas y acciones públicas, desde
la consideración sistemática de los determinantes de salud, la igualdad de
oportunidades y la equidad en salud; a través de la coordinación y cooperación
intersectorial y multidisciplinaria. (Artículo 50, LSPA)
En el Título II se establece las bases de la gobernanza en salud pública

y se ordena el espacio local de la misma.
Para la autonomía local en salud pública (Artículo 40, LSPA), sin perjuicio
de las competencias autonómicas, corresponderá a los municipios andaluces
velar en sus respectivos territorios por la protección y la promoción de la
salud de la población en las competencias que puedan asumir, conforme a lo
dispuesto en la correspondiente legislación reguladora en esta materia.
Los municipios asumen la coordinación de las intervenciones

contempladas en el Plan Local de Salud en materia de promoción de salud
comunitaria en su territorio, incorporando y articulando la acción y participación
de la población y de los diferentes sectores públicos y privados implicados.
En el marco del Plan Andaluz de Salud, la Administración sanitaria de la

Junta de Andalucía establecerá un programa de cooperación y armonización
en materia de salud pública con los municipios andaluces, así como iniciativas
dinámicas, con el fin de lograr un desarrollo equilibrado, social y territorial.
Reglamentariamente, se creará la Comisión Andaluza de Cooperación

en Salud Pública como órgano de colaboración, coordinación y cooperación
entre la Administración de la Junta de Andalucía y las corporaciones locales
en las materias reguladas en esta ley. (Art. 42 LSPA).
120
6. ¿Por qué llevar la Estrategia de Salud en todas las Políticas (ESTP)

hasta el ámbito local?
Porque el nivel local es el espacio idóneo de desarrollo para la “Estrategia

de Salud en Todas las Políticas” (ESTP), el lugar más efectivo y eficiente de
intervención. Y esto es así porque es aquí donde la ciudadanía vive, actúa
y ejerce sus derechos y obligaciones, donde se desarrollan las actividades
sociales y productivas, donde radica el sentimiento de vecindad. Es el escenario
más propicio para el desarrollo de dinámicas políticas, socioeconómicas,
medioambientales...; el lugar donde se generan las redes de colaboración, de
apoyo y de amistad.
Es el espacio de convergencia de las diferentes políticas donde la

capacidad de gestión radica en las figuras del /la alcalde/sa y del Gobierno
Local convirtiéndolos en agentes de primer orden por su proximidad y
conocimiento de la realidad local y de las interrelaciones existentes en ella.
7. ¿Cómo llevar la Estrategia de Salud en Todas las Políticas (ESTP) al

territorio?
Mediante el desarrollo de la Acción Local en Salud (ALS)
Se entiende por Acción local en salud el proceso cuyo objetivo es

situar la política y las acciones de salud en el escenario más cercano a la
ciudadanía, posibilitando las sinergias de las políticas y actuaciones de los
sectores públicos, la implicación del sector privado y la participación de la
ciudadanía, trabajando en red y con el liderazgo de los gobiernos locales.
¿Qué es la Red Local en Salud?
La Red Local en Salud es una articulación comunitaria para trabajar los

problemas de salud locales; es una estructura operativa de acción intersectorial
en un espacio común, contando con la participación de la ciudadanía, y esta-
bleciendo relaciones entre las personas, los grupos y la comunidad, así como la
conexión entre las instituciones y otras entidades territoriales, esto posibilita el
desarrollo de actividades conjuntas y facilita una colaboración de forma estable
y sistemática, evitando duplicidades y potenciando el trabajo en conjunto.
121
La Red se organiza en grupos de trabajo. Se va tejiendo a lo largo de

todo el proceso de desarrollo de la Acción Local en Salud, a través del Plan
Local de Salud, y es abierta, dinámica, horizontal y flexible.
¿Qué es un Plan local de salud?
El Plan Local de Salud es el instrumento básico que recoge la

planificación, ordenación y coordinación de las actuaciones que se realicen en
materia de salud pública en el ámbito de un municipio o de una mancomunidad
de municipios. La elaboración, aprobación, implementación y ejecución de
este plan corresponden a los municipios (Artículo. 41, Ley de Salud Pública
de Andalucía).
Así el PLS es un instrumento con el que a partir de un Perfil de Salud

Local, se identifican las necesidades de la comunidad, se prioriza un Plan de
Acción viable, con estrategias y actuaciones concretas para dar respuesta en
red a las principales necesidades, problemas y situaciones de riesgo, de salud
pública en el municipio.
¿Cuál es el papel del gobierno local?
Asumir el liderazgo promoviendo las alianzas, el encuentro, el trabajo

en común, la coordinación interinstitucional y los espacios de colaboración, y
cooperación.
Conocer el estado de salud de la comunidad y las poblaciones en riesgo

para identificar problemas y prioridades de salud.
Solicitar el apoyo y asesoramiento de las diferentes políticas sectoriales

para el diseño y desarrollo del Plan local de salud.
Unir esfuerzos adoptando sinergias y evitando solapamientos, con

objetivos comunes y recursos compartidos, para obtener resultados que
respondan mejor a las necesidades de la ciudadanía.
Gestionar, en un marco de gobernanza local, las áreas de mayor

vinculación con la salud pública (educación, bienestar social, políticas de
igualdad, medio ambiente y agricultura, empleo, vivienda...), que con la
122
implicación del sector privado y la participación de la ciudadanía, configuren

una red local que le sirva de soporte para la planificación de las respuestas.
Diseñar planes y programas para resolver los problemas y prioridades

de salud identificados en el territorio.
Impulsar y apoyar la red local como garantía de continuidad del proceso

de planificación, desde el diseño a la evaluación del Plan local de salud.
8. El valor político de trabajar en salud.
Trabajar en este contexto no solo mejora la salud de la población y la

calidad de vida de la ciudadanía, sino que la hace más competente para el
desarrollo de los pueblos y ciudades, generando riqueza.
Concretando:
• La Estrategia a seguir es la de la “Salud en Todas las Políticas”

en el ámbito local.
• El marco normativo es el de las dos leyes (LSPA y LAULA)
• El liderazgo es de los Gobiernos Locales
• El enfoque es el de los Determinantes en Salud y la Acción local

en salud, intersectorial y participada.
• La garantía de la sostenibilidad esta en la creación de alianzas y

de una red local
• El Instrumento clave es el Plan Local Salud (PLS)
123
3.4. LAS RELACIONES CON OTRAS ADMINISTRACIONES

PÚBLICAS.
La Constitución española de 1978 diseñó un modelo de organización

territorial (municipios, provincias y Comunidades Autónomas) que se articula sobre
la base de tres niveles de representación y participación política: Administración
Central, Autonómica y Local. Cada uno de estos tres niveles de gobierno goza
en distinta medida de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses y
dispone de un aparato administrativo propio dirigido por sus respectivos órganos
de gobierno. Pero en cualquier caso, los tres niveles deben considerarse, en su
conjunto, como elementos de una unidad superior, que es el Estado Español,
pero bajo el principio de diversidad y no de uniformidad.
Existen, por tanto, al menos tres niveles de Administración Pública,

vinculados cada uno a su nivel territorial de gobierno, de modo que aunque
mantienen entre ellos una posición de independencia recíproca y de separación
orgánica, sin embargo, como decíamos en el epígrafe 3.2 entre los diferentes
niveles de gobierno se comparten diferentes materias e intereses públicos,
a pesar de que se tienda al axioma “una Administración una competencia”,
por lo que entre ellos se producen interconexiones que, sobre todo en el
ámbito local, les obliga a actuar de forma coordinada y mantener relaciones
de cooperación y colaboración, en aras de una adecuada articulación en
el ejercicio de sus respectivas competencias y para el cumplimiento de los
principios de eficacia (art. 103.1 CE), eficiencia y economía en la asignación de
los recursos públicos (art. 31.2 CE), objetividad de los intereses generales (art.
103.1 CE), y tras la reforma del art. 135 CE, y la aprobación de la Ley Orgánica
2/2012, de 27 de abril, aplicar los principios de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera, que suponen un incremento notable de las relaciones
interadministrativas entre los tres niveles de gobierno.
Desde ésta perspectiva, las relaciones interadminitrativas representan

una parte importante de la dinámica de las competencias. Es decir, una vez
vista la estática que supone la atribución y asignación de competencias, que
se corresponde con la titularidad, es necesario avanzar analizando cómo
se ejercen las mismas, cuál es su ámbito de aplicación, qué instrumentos
de organización y prestación se establecen para llevarla a cabo. Por tanto,
podemos afirmar que en las relaciones que se establezcan se dirime
realmente la autonomía de los diferentes niveles de gobierno, y especialmente
124
la autonomía local: cuál es el alcance y profundidad de la autonomía de

Municipios y provincias.
Estas reglas de relación vienen expresamente recogidas en la LBRL arts.

6.1; 10; 36; 55 a 62; en la LRJPAC arts. 4 a 10 y Disposición adicional vigésima,
incluida por la LRSAL y en el Título III <<Relaciones interadministrativas>> de la
Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP);
y en concreto, en el Estatuto de Autonomía de Andalucía (EAA) en el art. 60.1,
al establecer dentro de la competencia exclusiva autonómica en materia de
régimen local, respetando el art. 149.1.18ª de la CE y el principio de autonomía
local, entre otras cuestiones, la fijada en su apartado a) “las relaciones entre las
instituciones de la Junta de Andalucía y los ente locales, así como las técnicas
de organización y de relación para la cooperación y la colaboración entre los
entes locales y entre éstos y la Administración de la Comunidad Autónoma,
incluyendo las distintas formas asociativas mancomunales, convencionales y
consorciales”, cuestión que debe integrar la legislación de régimen local prevista
en el art. 98.1 EAA. A su vez, el art. 89.2 del mismo Estatuto, establece que
“La Administración de la Comunidad Autónoma y las Administraciones locales
ajustarán sus relaciones a los principios de información mutua, coordinación,
colaboración y respeto a los ámbitos competenciales correspondientes
determinados en el presente Estatuto, en la legislación básica del Estado y en
la normativa autonómica de desarrollo, con plena observancia de la garantía
institucional de la autonomía local reconocida en la Constitución y por la Carta
Europea de la Autonomía Local”.
La aprobación de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP),

Ley 40/2015, de 1 de octubre (B.O.E. Nº 236 del 2 de octubre), que a nuestros
efectos entrará en vigor el día 2 de octubre de 2016, junto con la Ley 39/2015, de
1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas (LPAC), son leyes fruto del informe de la Comisión para la Reforma
de las Administraciones Públicas (CORA), con el objetivo, según el propio
Preámbulo de la Ley 40/2015, de que una economía competitiva exige unas
Administraciones eficientes, transparentes, ágiles y centradas en el servicio a
los ciudadanos y las empresas. Y con esta Ley se continúa con la regulación de
las relaciones internas entre las administraciones, estableciendo los principios
generales de actuación y las técnicas de relación entre los distintos sujetos
públicos, dejando así sistematizado el ordenamiento básico de las relaciones
ad intra e inter administrativas.
125
El artículo 3 de la LRJSP, establece los principios generales de las

Administraciones Públicas (art. 103.1 CE): servir con objetividad en los intereses
generales, eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación
y legalidad. Y el artículo 3.2 recoge el principio de que las Administraciones
Públicas se relacionan entre sí a través de medios electrónicos con seguridad
e interoperatividad.
Derivados de estos principios generales, el precepto recoge los que

deberán respetar en su actuaciones y relaciones. Y entre ellos, los que tienen
que ver con las relaciones interadministrativas, que son los recogidos en el
apartado e) del principio de buena fe, confianza legítima y lealtad institucional,
que nos lleva, a su vez, al apartado k) que recoge los principios de cooperación,
colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.
Y en el artículo 140, con el que comienza el Título III, se recogen los

principios generales de las relaciones interadministrativas, junto con otros que
se exponen a lo largo de la LRJSP.
Principios generales de las relaciones interadministrativas:

• Lealtad institucional, buena fe, confianza legítima.
• Adecuación al orden de distribución de competencias.
• Colaboración
• Cooperación
• Coordinación
• Eficiencia en la gestión de los recursos públicos
• Responsabilidad en el cumplimiento de obligaciones y compromisos.
• Garantía e igualdad en el ejercicio de los derechos de todos los
ciudadanos en sus relaciones con las diferentes Administraciones.
• Solidaridad interterritorial de acuerdo con la Constitución.
• Relación y comunicación electrónica entre administraciones,
acreditando la interoperatividad y seguridad del sistema.
• Transparencia.
126
Dichos principios rectores se hayan enraizados en los artículos 2, 14 y

138 CE, además del 103 CE. (Preámbulo VI LRJSP).
Cierra el artículo 140.2 expresando que <<En lo no previsto en el

presente Título, las relaciones entre la Administración General del Estado o
las Administraciones de las Comunidads Autónomas con las Entidades que
integran la Administración Local se regirán por la legislación básica en materia
de régimen local>>.
Clases de Relaciones interadministrativas
Estas relaciones pueden ser de diversas clases, pero siguiendo un criterio

clásico distinguimos tres tipos de relaciones. Las relaciones de convivencia:
la colaboración. Las relaciones de articulación para la actuación en asuntos
de interés común: la cooperación. Y relaciones por razones de interés
prevalente: la coordinación.

Las Relaciones genéricas de colaboración.
En primer lugar, debe quedar claro la existencia de un deber genérico

de colaborar en materia de relaciones interadministrativas entre las diferentes
Administraciones Públicas, consecuencia de la obligación de conseguir el
objetivo último del interés general y con la mayor eficacia posible (art. 103.1
CE), y también basado en otros principios como el de legalidad, seguridad
jurídica, transparencia, lealtad institucional, eficiencia en el gasto, solidaridad
etc., aunque el Tribunal Constitucional exprese que dicho deber no está
precisado de justificación en preceptos concretos del orden constitucional
por implícito en la propia esencia de la organización del Estado.
Este deber de colaborar genéricamente expresado impone el respeto

a los intereses generales del Estado en su conjunto y al de cada instancia
territorial en particular, e incorpora una actitud constructiva y positiva en la
búsqueda de soluciones, que se regula en el art. 10.1 en relación con el 55 de
la LRBRL, art. 4.1 LRJPAC y arts. 8 a 12 Ley 9/2007, de 22 de octubre, de
Administración de la Junta de Andalucía y arts. 3, 141 y 142 LRJSP.
127
Manifestaciones del deber genérico de colaboración:
• Lealtad institucional con respeto al ejercicio de las competencias

que correspondan a las demás Administraciones Públicas y las
consecuencias que del mismo se deriven para las propias.
• Valorar el impacto que sus actuaciones, en materia presupuestaria y
financiera, pudieran provocar en el resto de Administraciones Públicas.
• La colaboración, la cooperación, asistencia activa y el auxilio que
puedan precisar para el cumplimiento de sus competencias.
• La Colaboración comprenderá el deber de todas las Administraciones
Públicas de ponderar y respetar, en el ejercicio de sus competencias,
la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, los
intereses legítimos cuya gestión se encuentre encomendada al resto
de Administraciones Públicas.
• El auxilio implicará prestar el apoyo y la asistencia activa precisa
a otra u otras Administraciones Públicas para que puedan ejercer
adecuadamente sus competencias, así como el deber de facilitarse
información recíproca, especialmente cuando la actividad desarrollada
pueda tener una especial incidencia sobre el ámbito competencial de
otra Administración Pública.
• Facilitar el libre acceso a los registros públicos, documentos y
expedientes administrativos, en los términos previstos en la legislación.
• Suministro de información, datos, documentos, medios probatorios
que se hallen a disposición del organismo público o la entidad al que
se dirige la solicitud y que la Administración solicitante precise para el
ejercicio de sus competencias.
• L
a creación y mantenimiento de sistemas integrados de información
administrativa. En este sentido, el art. 155 LRJSP recoge el principio de
las relaciones electrónicas entre las Administraciones que posibilite la
interconexión de sus redes con el fin de crear una red de comunicaciones.
• E
l deber de asistencia y auxilio para el mejor ejercicio de sus
competencias, en especial cuando los efectos de su actividad
administrativa se extienda fuera de su ámbito territorial.
• Cualquiera otra prevista en una Ley.
128
Esta colaboración como deber tiene límites o excepciones (art. 4.3

LRJPAC y art. 8.3 Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administración de la
Junta de Andalucía), como es el caso de no disponer de medios suficientes,
o existencia de prohibición legal expresa para ello en casos determinados, y
perjuicios graves a los intereses propios o al cumplimiento de sus competencias
en caso de acceder a la prestación solicitada o requerida.
No se escapa que salvo el supuesto de prohibición legal de suministrar

determinada información, en los otros supuestos se da un importante margen
de maniobra en su cumplimiento al existir conceptos jurídicos indeterminados,
por lo que no suele estar reglada dicha colaboración, pero no cabe duda de la
obligación de motivar de forma clara y suficiente la denegación de colaboración
a la luz de razonabilidad que sí puede ser objeto de control.
La Relación de Cooperación.
La relación de cooperación es definida en el art. 140.1 apartado d) de

la LRJSP, como el supuesto en que dos o más administraciones públicas, de
manera voluntaria y en el ejercicio de sus competencias, asumen compromisos
específicos en aras de una acción común. El art. 143 de la LRJSP lo concreta
en una cooperación al servicio del interés general acordando de manera
voluntaria la forma de ejercer sus respectivas competencias. Cooperación
que se formaliza a través de órganos de cooperación o a través de convenios.
En el ámbito local en una primera instancia se sitúa la relación de

cooperación o de colaboración orgánica o facultad de un ente público
territorial para crear órganos de colaboración compuestos por miembros de
éstas y otras Administraciones Públicas, al amparo del art. 58 LRBRL, o la
cooperación competencial por la que los poderes públicos quedan obligados
a ejercer acciones en provecho y ayuda de otras Administraciones Públicas,
que corresponde esencialmente a las Diputaciones provinciales y por último,
los instrumentos de cooperación, como los convenios.
La LRJSP establece una serie de técnicas de cooperación con el

carácter de básico, pero que no todas ellas afectan a la administración local
directamente, es el caso de ciertas técnicas orgánicas de participación del
art. 146 y siguientes, como la Conferencia de Presidentes, las Conferencias
Sectoriales o las Comisiones Bilaterales de Cooperación. No obstante, el
129
propio art. 144 LRJSP entre las técnicas de cooperación, remite a otras
previstas en la Ley, y por tanto, siguen en vigor las establecidas en la LBRL y
LAULA en la Comunidad Autónoma de Andalucía.
Técnicas de cooperación con carácter general (art. 144 LRJSP).
• La participación en órganos de cooperación, con el fin de deliberar

y, en su caso, acordar medidas en materias sobre las que tengan
competencias diferentes Administraciones Públicas. (desarrollado en
el art. 145 y siguientes LRJSP).
• L
a participación en órganos consultivos de otras Administraciones
Públicas.
• L
a participación de una Administración Pública en organismos públicos
o entidades dependientes o vinculados a otra Administración Pública.
(concreción del art. 15.2 LRJSP)
• L
a prestación de medios materiales, económicos o personales a otras
Administraciones Públicas.
• L
a cooperación interadministrativa para la aplicación coordinada de la
normativa reguladora de una determinada materia.
• L
a emisión de informes no preceptivos con el fin de que diferentes
Administraciones expresen su criterio sobre propuestas o actuaxciones
que incidan en sus competencias.
• L
as actuaciones de cooperación en materia patrimonial, incluidos los
cambios de titularidad y la cesión de bienes, previstas en la legislación
patrimonial.
• Cualquier otra prevista en la Ley.
La relación de coordinación.
El art. 140.1 apartado e) LRJSP, define la coordinación cuando una

Administración Pública, y singularmente, la Administración General del Estado,
tiene la obligación de garantizar la coherencia de las actuaciones de las
130
diferentes administraciones públicas afectadas por una misma materia para la

consecución de un resultado común, cuando así lo prevea la Constitución y el
resto del ordenamiento jurídico.
La Relación de cooperación y coordinación.
La línea de separación entre ambas técnicas no es nítida, máxime

cuando en ocasiones la cooperación es presupuesto de la coordinación y, en
otras, la coordinación es una forma de cooperación.
Tanto en la cooperación como en la coordinación, en expresión del

Tribunal Constitucional, la relación interadministrativa se orienta a la
flexibilización y prevención de disfunciones derivadas del propio
sistema de distribución de competencias, aunque en ningún caso, sin
alterar la titularidad y el ejercicio de las competencias propias de los
entes en relación. Ahora bien, dicho objetivo debe perseguirse en primera
instancia por mecanismos de cooperación y colaboración, al significar una
menor intensidad de afectación o limitación en el ejercicio de las competencias
propias, y sólo ante la falta de acuerdo y en determinadas actividades, la
LRBRL prevé la actuación coordinadora en sentido estricto a tenor del art.
10.2 y 3, cuando los servicios o actividades trascienden el interés propio local,
o incidan o condicionen de forma relevante los de dichas Administraciones, o
sean concurrentes o complementarios de éstas, fijándose como un objetivo
trasversal de la coordinación de las Entidades Locales asegurar el cumplimiento
de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, por
lo que si antes se decía “sin que se afecte la autonomía de los Entes Locales”,
ahora el punto 4 del art. 10 matiza que las funciones de coordinación serán
“compatibles” con la autonomía de las Entidades Locales. Y el art. 58.1 LAULA
añade un supuesto más en su apartado d) cuando se produzcan delegaciones
de competencias de la Comunidad Autónoma en las Entidades Locales;
y en este sentido, el art. 27.2 LBRL también recoge que la Administración
delegante podrá solicitar la asistencia de las Diputaciones Provinciales para la
coordinación y seguimiento de las delegaciones previstas legalmente.
En una primera instancia se sitúa la relación de cooperación o de

colaboración orgánica o facultad de un ente público territorial para crear
órganos de colaboración compuestos por miembros de éstas y otras
Administraciones Públicas, al amparo del art. 58 LRBRL, o la cooperación
131
competencial por la que los poderes públicos quedan obligados a ejercer

acciones en provecho y ayuda de otras Administraciones Públicas, que
corresponde esencialmente a las Diputaciones provinciales y por último, los
instrumentos de cooperación, como los convenios.
La cooperación y coordinación tienen por objeto:
1º conseguir, mediante la debida coherencia, estructura

adecuada y actuación sincronizada o jerarquizada en el
tiempo, la necesaria rapidez y eficacia de la actividad
administrativa.
2º evitar la duplicidad de cometidos que pudieran producirse.
3º evitar que los efectos de las distintas actuaciones puedan ser

total o parcialmente contrarias.
4º lograr la economicidad en la gestión de la Administración

pública, mediante el empleo de un mínimo de personas
y esfuerzos, soslayando la reiteración innecesaria de
actos y servicios, con el consiguiente ahorro de material y
recursos. Especial incidencia sobre esta cuestión tiene el art.
10.3 LBRL.
Características de la coordinación:
1º la exigencia de la concurrencia de un título competencial

concreto.
2º la coordinación constituye un límite al ejercicio de las

competencias de los entes coordinados, mientras que la
cooperación no puede ser utilizada para limitar el ejercicio
de las competencias de los entes territoriales.
3º con la coordinación al contrario de la cooperación, se pueden

adoptar medidas coercitivas necesarias y suficientes para
lograr los objetivos de la coordinación.
132
Así, al ser la coordinación un límite al ejercicio de las competencias

ajena, se exige que la función de coordinación venga expresamente atribuida
legalmente, al conllevar un cierto poder de dirección, consecuencia de la
posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al
coordinado. Por ello, para algunos la nota diferenciadora estriba en el plano
de la voluntariedad de la cooperación, en relación a la cooperación incluida
en los arts. 57 y 58 de la LRBRL y Título V (arts. 60-88) de la LAULA, frente
a la imposición de la coordinación reflejada en los arts. 10.2, y 3; 59 y 62 de
la misma LRBRL y arts. 58 y 59 LAULA. Pero no se puede perder de vista
que la voluntariedad no es idónea para manifestar la diferencia entre ambos
tipos de relaciones, pues ambas son manifestaciones del deber jurídico de
colaboración, aunque el consentimiento es la regla general en la cooperación,
y la excepción en la coordinación. En el ámbito de la Administración Pública es
complicado hablar del principio de la autonomía de la voluntad porque siempre
está compelida por el principio del interés público general y su capacidad es
la suma de las potestades que tenga atribuida.
Por tanto, la cooperación se da en un plano horizontal, a un mismo nivel

entre ambas instancias de relación, mientras que en la relación de coordinación
se mueve en un plano vertical de cierta superioridad del coordinante sobre el
coordinado. En la cooperación, en cambio, la reciprocidad es la nota definitoria,
la actividad desplegada está directamente dirigida a producir efectos en la
esfera jurídica de otro u otros sujetos.
En el art. 58 LAULA denominado de coordinación administrativa,

aborda funcionalmente tanto relaciones de cooperación, como relaciones de
coordinación. Así ocurre al establecerse en el punto 4 que, “la coordinación
tendrá por finalidad la fijación de medios y sistemas de relación que hagan
posible la información recíproca, la homogeneidad técnica y la acción conjunta
de las distintas Administraciones Públicas en el ejercicio de sus respectivas
competencias de tal modo que se logre la integración de actuaciones en la
globalidad del sistema”, objetivo similar al establecido en el art. 58.1 que busca
asegurar la coherencia de las actuación de las distintas Administraciones
Públicas. En realidad se está fijando una relación de cooperación coordinada.
La coordinación en sentido estricto vendrá desde el momento en que será la
Administración autonómica quién fije en última instancia estos mecanismos de
homogenización por ser el título prevalente en función del interés supralocal
en juego. Igual ocurre en los arts. 26.2; 36.1 c; 36.2 y 116. bis 3 LBRL,
133
respecto de las facultades de coordinación de las Diputaciones provinciales

sobre los municipios.
Los Planes Sectoriales de Coordinación.
Los planes sectoriales son un instrumento de coordinación entre la

Administración General del Estado o la Administración de las Comunidades
Autónomas y la Administración Local (art. 59 LBRL). Cuando la coordinación
de la actuación de las diferentes Administraciones públicas no pueda lograrse
por los medios ordinarios, o éstos sean insuficientes, las leyes del Estado y
de las Comunidades Autónomas reguladoras de los distintos sectores de la
acción pública, podrán atribuir al Gobierno de la Nación o al de la Comunidad
Autónoma, la facultad de coordinar la actividad de la Administración Local.
La coordinación se llevará a cabo mediante la definición y en relación con
una materia, servicio o competencia concretos, de los intereses generales o
autonómicos a través de planes sectoriales para la fijación de los objetivos
y la determinación de las prioridades de la acción pública, en la materia de
que se trate. Tanto en materia de planificación territorial, urbanística como
medioambiental es bastante frecuente la utilización de estos instrumentos de
coordinación y que ahora se incluye en la coordinación de los diversos planes
provinciales de obras y servicios municipales, que confeccionan las Diputaciones
Provinciales, y coordina la Comunidad Autónoma (art. 36.2 LBRL).
El 58.2 LAULA recoge este instrumento o técnica de coordinación

expresando: “La coordinación se realizará mediante la definición concreta
y en relación con una materia, servicio o competencia determinada de los
intereses generales o comunitarios, a través de los planes sectoriales e
intersectoriales, cuando concurren competencias de varios sectores para la
fijación de los objetivos y determinación de prioridades de la acción pública en
la materia correspondiente”. Redacción muy similar a la establecida en el art.
59.1 segundo párrafo de la LRBRL.
Los Planes Sectoriales de Coordinación (PSC), se regula en el art. 59

de la LBRL y LAULA, aunque también se refiere a los mismos el art. 58. 1 y
2 LAULA, pues ambos preceptos prácticamente reproducen el art. 59 de la
LRBRL.
134
Características y requisitos de los PSC:
1/ Tiene que tratarse de materias concurrentes con incidencia de interés

general autonómico o estatal de competencias propias (arts. 59.1
LBRL; 58.2 y 59.1 LAULA)
2/ Necesidad de asegurar la coherencia de la actuación de la

Administraciones Públicas en los supuestos previstos en el art. 10.2 y
3 LRBRL y 58.1 LAULA. Y que dicho fin no pueda alcanzarse por los
procedimientos de colaboración voluntaria previstos en la legislación
básica y en la LAULA, o éstos resulten manifiestamente inadecuados
por razón de las características de la tarea pública de que se trate
(art. 59.1 LAULA y STC 46/2007,1 marzo).
3/ Atribuirse por Ley Sectorial, la coordinación del ejercicio

de competencias propias de las entidades locales entre sí
(fundamentalmente de las entidades locales de cooperación), y
especialmente, con las de la Comunidad Autónoma (art. 58.1 y 59.1
LAULA).
4/ La ley sectorial deberá precisar con el suficiente grado de detalle las

condiciones y los límites de la coordinación, que implicará tan sólo
un límite al ejercicio de las competencias de los Entes Locales, sin
que pueda traducirse en emanación de órdenes concretas, debiendo
respetarse un margen de libre decisión a favor de los Entes Locales
sujetos a la coordinación (art. 59.2 LBRL y 59.3 LAULA y doctrina TC
sentencia 109/1998 y sentencia 27/1987).
5/ Regularse por el Gobierno de la Nación o el Consejo de Gobierno (art.

59.1 LBRL y LAULA y STC 331/1993)
6/ Ser conocido e informado por el Consejo Andaluz de Gobiernos

Locales (CAGL) y por el Consejo Andaluz de Concertación Local
(CACL) previamente. En los Planes sectoriales se garantizará la
participación de las Entidades Locales afectadas (art. 57.2 LAULA,
arts. 58.2 y 59.1 LRBRL).
135
7/ Su contenido será fijar objetivos y determinar prioridades de la acción

pública (art. 59.1 LBRL y 58.2 LAULA).
8/ Las Entidades Locales ejercerán sus facultades de programación,

planificación u ordenación de los servicios o actividades de su
competencia en el marco de las previsiones de los planes (art. 59.1
LBRL y 59.2 LAULA).
9/ Además, antes de la aprobación de las leyes sectoriales, deberá

tenerse en cuenta aspectos como los siguientes:
a. Los criterios seguidos en la atribución de competencia.
b. Respeto del espacio normativo propio de las Entidades Locales.
c. Interdicción de las prácticas que anulen la capacidad de generar
políticas diferenciadas por los Entes Locales.
10/ Posteriormente a la promulgación de la ley sectorial o a la adopción

del acto administrativo autonómico, debe procurarse también
el establecimiento de canales de comunicación de naturaleza
institucional e interadministrativa en aras de evitar posibles litigios
entre Administraciones.
11/ Las funciones de los Entes Locales, así como sus relaciones entre sí y con
la Junta de Andalucía, deben ser analizadas con profundidad impulsando
la descentralización más amplia a favor de la autonomía local.
12/ La optimización de los recursos es más rentable cuando las Entidades

Locales y la Junta de Andalucía, ante intereses comunes o similares, se
unen y colaboran para desarrollar actividades y servicios de una manera
más racional y eficiente. Al igual que se pretende en las relaciones de
las Diputaciones con los municipios: junto con la tradicional relación de
asistencia técnica, jurídica y económica (relaciones de colaboración),
se unen las fórmulas asociativas de prestación de servicios y
actividades entre municipios y Diputaciones (cooperación orgánica), y
el seguimiento y control en la racionalización de los costes efectivos y
servicios a nivel de escala, y en última instancia, como unidad política
local de ejercicio de competencias (coordinación).
136
Las técnicas cooperativas.
Como paso previo, conviene centrar la técnica de la cooperación en las

relaciones interadministrativas en el ámbito local, tomando como referencia los
arts. 57 y 58 de la LRBRL. El art. 57.1 se está refiriendo a técnicas organizativas
tanto funcionales como orgánicas, para conseguir fines genéricos <<tanto
en servicios locales como en asuntos de interés común>>, de carácter
voluntario, y derivado de «la necesidad de hacer compatibles los principios
de unidad y autonomía en que se apoya la organización territorial del Estado
constitucionalmente establecida, implica la creación de instrumentos que
permitan articular la actuación de las diversas Administraciones Públicas» (entre
otras, STC 76/1983, de 5 de agosto, F. J. 13.º y STC 46/2007, 1 de marzo).
Junto a ello, no puede olvidarse que las funciones atribuidas a los órganos
de colaboración serán únicamente deliberantes o consultivas, lo que evidencia
que su interferencia en el ejercicio de las competencias por sus titulares
efectivos queda en cualquiera de los casos total y absolutamente preservada.
El art. 57.2 y 3 de la LBRL, establecen unas reglas en la cooperación

investidas del principio transversal que sirve de guía a toda la reforma de la
LRSAL: la sostenibilidad financiera y estabilidad presupuestaria:
• La suscripción de convenios y la constitución de consorcios deberá

mejorar la eficiencia de la gestión pública, eliminar duplicidades y
cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera.
• La constitución de un consorcio sólo podrá tener lugar cuando la

cooperación no pueda formalizarse a través de un convenio, y siempre
que aquella, en términos de eficiencia económica, permita una asignación
más eficiente de los recursos económicos.
• Para la constitución de un consorcio se requiere verificar que con dicha

fórmula asociativa no se pone en riesgo la sostenibilidad financiera
del conjunto de la hacienda de la entidad local, así como del propio
consorcio, que no podrá demandar más recursos de los inicialmente
previstos.
137
• Las Disposiciones Adicionales 9ª, 10ª, 13ª, 14ª, establecen reglas

específicas en materia de convenios y consorcios bajo el prisma del
principio de eficiencia económica.
• Disposición Final 2ª, que incluye una nueva disposición adicional

vigésima de la Ley 30/1992, sobre el Régimen Jurídico de los consorcios,
que también preside el principio de la L.O. 2/2012, e 27 de abril, de
Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Con las relaciones de cooperación se busca ampliar o ensanchar

el ámbito del ejercicio de la competencia propia de manera que se llegue
más lejos, a más población, con mayor calidad y menores costes. Para ello
se articulan, relaciones activas de intervención de unas Administraciones
en otras, actuando conjuntamente en determinadas materias e intereses
comunes (arts. 60-61 LAULA). Para lograr estos objetivos, se utilizan diversas
técnicas de cooperación. El art. 62 de la LAULA recoge dos tipos de técnicas:
las entidades de cooperación territorial y los instrumentos de cooperación
territorial.
Son entidades de cooperación territorial:
a) Las Mancomunidades de Municipios (Art. 63-77 LAULA).

b) Los Consorcios (Art. 78-82 LAULA).
c) Cualquier otra modalidad de cooperación interadministrativa que de
lugar a la creación de un ente con personalidad jurídica.
Son instrumentos de cooperación territorial:
a) Los convenios de cooperación (Art. 83 LAULA).

b) Las redes de cooperación (Art. 84 LAULA). (Redes de ciudades, la
gobernanza multinivel, la cooperación al desarrollo).
c) Cualquier otra modalidad de cooperación interadministrativa que no
de lugar a la creación de un ente con personalidad jurídica.
138
Cooperación orgánica. Órganos mixtos de colaboración y

cooperación interadministrativa. Relaciones Institucionales.
1/ LA COMISIÓN NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN LOCAL

(CNAL). (arts. 117-119 LBRL).
Es el órgano permanente de colaboración entre la Administración

General del Estado y la Administración Local.
Está formada, bajo la Presidencia del Ministro con competencias en

materia de Administración Local, por un número igual de representantes
de las Entidades Locales y de la Administración General del Estado. La
designación de los representantes de los Entes Locales corresponde en todo
caso a la asociación de ámbito estatal con mayor implantación (actualmente
la Federación Española de Municipios y Provincias, FEMP).
Su composición y funciones se regulan en el art. 117-119 LBRL y en

detalle en el Real Decreto 427/2005, de 15 de abril, modificado por el R.D.
1142/2012, de 27 de julio.
Competencias de la CNAL:
• Emitir informe en los siguientes supuestos: a) Anteproyectos de Ley y

proyectos de disposiciones administrativas de competencia del Estado
en las materias que afecten a la Administración Loca, b) Criterios para las
autorizaciones de operaciones de endeudamiento de las Corporaciones
Locales, c) Previamente y en los supuestos que el Consejo de Ministros
acuerde la aplicación de lo dispuesto en el art. 61 de la LBRL.
• Efectuar propuestas y sugerencias al Gobierno en materia de

Administración Local, y en especial, sobre: a) Atribución y delegación
de competencias a favor de las Entidades Locales, b) Distribución de
subvenciones, créditos y trasferencias del Estado a la Administración
Local, c) Participación de las Haciendas Locales en los tributos del
Estado, d) Previsiones de los Presupuestos Generales del Estado que
afecten a las entidades locales.
139
2/ COMISIONES PROVINCIALES DE COLABORACIÓN DEL ESTADO

CON LAS CORPORACIONES LOCALES. (art. 58.1 LBRL).
Son los órganos periféricos encargadas de coordinar la Administración

periférica del Estado en la Provincia y la Administración Local. Se integran en
las Subdelegaciones del Gobierno y ejercen sus funciones bajo la dirección
del Subdelegado, y se integra de forma paritaria por representantes de la
Administración del Estado (Secretario General de la Subdelegación, Delegado
de Economía y Hacienda y otros altos funcionarios) y de las Entidades Locales
(Presidente de Diputación, Alcaldía de la capital,) y otros representantes de
la asociación de Entidades Locales mayoritaria en la provincia. La Comisión
informa acerca de los programas de financiación estatal y acerca del Plan
provincial de obras y servicios.
Se regula por el Real Decreto 3489/2000, de 29 de diciembre,

parcialmente modificado por el Real Decreto 427/2005, de 15 de abril.
Tienen como función principal la coordinación de los órganos e la

Administración periférica del Estado en la provincia, en todo lo relativo a la
cooperación entre la Administración General del Estado y la Administración Local.
Informan dichas Comisiones sobre la incidencia en el territorio provincial

de los programas de financiación estatal.
Y en especial, la de emitir el informe preceptivo previo a la aprobación

por el órgano competente del Plan Provincial de Obras y Servicios (PPOS).
Así mismo, bajo la dirección y coordinación de la CNAL ejercen las

funciones que la legislación atribuye a ésta en el ámbito provincial, así como
las que la propia CNAL pueda encomendarles.
3/ CONFERENCIA SECTORIAL ESTADO - COMUNIDADES

AUTÓNOMAS EN MATERIA DE ADMINISTRACIÓN LOCAL.
(art. 120 bis LBRL, redacción Ley 57/2003, de 16 de diciembre,
artículo añadido por el apartado 3 del art.1).
El Estado debe impulsar la colaboración con las Comunidades

Autónomas con el fin de crear órganos de cooperación conjuntos en materia
140
de régimen local, tanto bajo la fórmula jurídica de Conferencia Sectorial como

de otra naturaleza, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 5 de la LRJPAC.
Incomprensiblemente en dicha Conferencia Sectorial no es parte la

propia Administración Local, aunque conforme dispone el punto 8 del art. 5
LRJPAC, cuando la materia del ámbito sectorial de un órgano de cooperación
de composición multilateral afecte o se refiera a competencias de las
Entidades Locales, el pleno del mismo puede acordar que la asociación de
éstas de ámbito estatal con mayor implantación (FEMP) sea invitada a asistir
a reuniones, con carácter permanente o según el orden del día.
4/ CONFERENCIA SECTORIAL PARA ASUNTOS LOCALES (CSAL)

(art. 138 LBRL).
La CSAL es el máximo órgano colegiado de cooperación, encuentro

y deliberación para la articulación de las relaciones entre la Administración
General del Estado, de las Administraciones de las Comunidades Autónomas
y de los Gobiernos Locales, que tiene por finalidad primordial conseguir
la máxima coherencia en la determinación y aplicación de las políticas de
Gobierno y Administración Local.
Está presidida por el Ministro/a en materia de Administración Local

(actualmente el Ministerio de Hacienda y Administración Pública), y son
miembros de la misma los Consejeros responsables de la Administración
Local y los representantes de gobiernos locales designados por la FEMP.
En el seno de la Conferencia sectorial para asuntos locales, existirá una

Conferencia de ciudades de la que formarán parte la Administración General
del Estado, las Comunidades Autónomas y los Alcaldes de los municipios
comprendidos en el ámbito de aplicación del Título X de la LBRL.
5/ LA FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE MUNICIPIOS Y PROVINCIAS

(FEMP). Art. 10 CEAL, y Disp. Adicional 5ª y 13ª LBRL.

La Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) es una
Asociación de Entidades Locales constituida por los Municipios, Islas,
Provincias y otros Entes Locales que voluntariamente lo decidan.
141
La FEMP se constituyó al amparo de lo dispuesto en la Disposición

Adicional quinta de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de
Régimen Local y fue declarada como Asociación de Utilidad Pública mediante
Acuerdo de Consejo de Ministros de 26 de junio de 1985. Sus Estatutos han
sido recientemente actualizados en Asamblea General celebrada en Madrid
24 de Septiembre de 2011. Su Reglamento de Régimen Interior fue aprobado
por el Consejo Federal de la FEMP en su reunión de 30 de marzo de 2004.
Sus fines fundacionales y estatutarios son los siguientes:
El fomento y la defensa de la autonomía de las Entidades Locales.
La representación y defensa de los intereses generales de las

Entidades Locales ante otras Administraciones Públicas.
El desarrollo y consolidación del espíritu europeo en el ámbito local

basado en la autonomía y solidaridad entre los Entes Locales.
La promoción de las relaciones de amistad y cooperación con las

Entidades Locales y sus organizaciones en el ámbito internacional,
especialmente el europeo, el iberoamericano y el árabe.
La prestación directamente o a través de sociedades o de entidades,

de toda clase de servicios a las Corporaciones Locales o a los entes
dependientes de éstas.
La Gestión de programas de Gobierno destinado al ámbito local.
Cualquier otro fin que afecte de forma directa o indirecta a sus

asociados.
En ningún caso, la interpretación de estos fines podrá ser tal que su

ejercicio invada las competencias de los entes asociados establecidas
en la legislación de régimen local.
Sus órganos rectores son: la Asamblea General, el Consejo Federal,

la Comisión Ejecutiva, el Presidente y la Secretaría General.
142
Para lograr sus fines y objetivos utiliza diversos mecanismos:
1/ Dispone de estructuras orgánicas pertinentes

2/ Realiza intercambio de información sobre temas locales

3/ Establece servicios de asesoramiento y asistencia para sus miembros.

4/ Organiza y participa en reuniones, seminarios y congresos.

5/ Se dirige a las Administraciones Públicas en la formulación de la
normativa vigente que afecta a los Entes Locales.

6/ Edita y publica documentos informativos en materia de su competencia.

7/ Impulsa y participa, en su caso, en sociedades o entidades prestadoras
de servicios a las Entidades Locales y entes dependientes de éstas.
De otra parte, conforme dispone la Disposición Adicional 13ª LBRL,

según redacción dada por la Ley 57/2003, el Gobierno adoptará las medidas
necesarias para hacer efectiva la participación de las Entidades Locales, a
través de la asociación de ámbito estatal más representativa, en la formación
de la voluntad nacional en la fase ascendente del proceso de elaboración de
todas aquellas políticas comunitarias que afecten de manera directa a las
competencias locales.
6) LA FEDERACIÓN ANDALUZA DE MUNICIPIOS Y PROVINCIAS

(FAMP). Art. 10 CEAL, y Disp. Adicional 5ª y 13ª LBRL.
Las Entidades Locales de Andalucía, ejerciendo su derecho de asociación

reconocido en la LBRL y en la CEAL, constituyeron el 16 de marzo de 1985, la
Federación Andaluza de Municipios y Provincias (FAMP). Se constituye en una
asociación formada por Entidades Locales Andaluzas (municipios, provincias
y mancomunidades) que voluntariamente lo decidan, para la defensa y
promoción de las autonomías locales, y la defensa de la cultura, el desarrollo
socioeconómico y los valores propios de Andalucía como Comunidad
Autónoma, en el ejercicio que la Constitución reconoce a toda nacionalidad.
143
Tiene personalidad jurídica pública y plena capacidad de obras, sin más

limitaciones que las establecidas en la normativa legal vigente.
El ámbito territorial de la FAMP es el territorio de Andalucía, y tiene su

sede en la ciudad de Sevilla.
Según sus Estatutos, actualizados en la VI Asamblea General celebrada

en Málaga 12-13 de diciembre de 2003, adaptados a la Ley Orgánica 1/2002,
de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación, constituyen los fines
de la FAMP:
1/ El fomento y defensa de la autonomía local.
2/ La representación y defensa de los intereses generales de las Entidades

Locales ante otras Administraciones Públicas o Instituciones Privadas.
3/ La prestación, directamente o a través de sociedades o entidades, a

las Entidades Locales de aquellos servicios que sean de su interés.
4/ La difusión de las instituciones locales entre los ciudadanos y demás

instituciones públicas y privadas.
5/ El desarrollo y consolidación del espíritu europeo en el ámbito

municipal y provincial basado en la autonomía y solidaridad entre los
Entes Locales.
6/ El desarrollo y consolidación del espíritu comarcal y de cooperación

entre los municipios directamente, con el objetivo de mejorar los
servicios, el desarrollo socioeconómico y las comunicaciones.
7/ La promoción y el desarrollo de la cooperación internacional, de las

políticas de igualdad y demás políticas sectoriales de las Entidades
Locales.
8/ Y cualquier otro fin que afecte de forma directa o indirecta a sus

asociados.
144
En ningún caso, la interpretación de estos fines podrá ser tal que su

ejercicio invada las competencias de las Entidades Locales asociadas
establecidas en el ordenamiento jurídico.
Sus órganos de gobierno son la Asamblea General, el Consejo

Municipalista Andaluz, la Comisión Ejecutiva y el Presidente. Constituyen
otros órganos de la FAMP el Secretario General, las Comisiones Sectoriales
de trabajo y las Secciones o Comités.
Su composición refleja la pluralidad de fuerzas políticas existentes en las

Entidades Locales andaluzas.
7) EL CONSEJO ANDALUZ DE CONCERTACIÓN LOCAL (CACL).

Art. 58.1 LBRL; 95 EAA, 85.1 LAULA y la Ley 5/2014, de 30 de
diciembre.
El art. 95 del EAA establece que una Ley de la Comunidad Autónoma

regulará la creación, composición y funciones de un órgano mixto con
representación de la Junta de Andalucía y de los Ayuntamientos Andaluces, que
funcionará como ámbito permanente de diálogo y colaboración institucional, y
será consultado en la tramitación parlamentaria de las disposiciones legislativas
y planes que afecten de forma específica a las Corporaciones Locales. Y el
art. 85.1 LAULA lo establece como el órgano supremo de colaboración entre
la Comunidad Autónoma y los gobiernos locales, y deriva sus atribuciones,
composición y funcionamiento a su propia Ley de creación.
La ley vigente, es la Ley 5/2014, de 30 de diciembre que deroga la

anterior Ley 20/2007, de 17 de diciembre, que es la que regula detalladamente
sus funciones, composición y funcionamiento. Así mismo, hay que tener en
cuenta la Resolución de 30 de enero de 2009, por el que se publica el Acuerdo
de 26 de enero de 2009, del CACL, por el que se aprueba su Reglamento
de Organización, Funcionamiento y Régimen Interior (BOJA nº 31, de 16 de
febrero 2009) y el Acuerdo de 26 de enero de 2009 del CACL, por el que se
delega el ejercicio de funciones en la Comisión Permanente ( BOJA nº 31, de
16 de febrero 2009), que se entienden en vigor en tanto no se opongan a la
nueva Ley 5/2014. Y el Acuerdo de 20 de octubre de 2015, del Consejo de
Gobierno, por el que se designan representantes de la Junta de Andalucía en
el CACL.
145
Se trata de un órgano mixto - paritario con representación de la

JJ.AA. y de los Ayuntamientos andaluces, con representación equilibrada
de mujeres y hombres que funciona como ámbito permanente de diálogo y
colaboración institucional, y es consultado en la tramitación parlamentaria de
las disposiciones legislativas y planes que afecten de forma específica a las
Entidades Locales.
Las razones de éste tipo de órgano de colaboración de creación estatutaria

Autonómica hay que buscarla en la interiorización del Régimen Local que se
ha producido durante el segundo proceso de modificación de los Estatutos
Autonómicos en el que se produce un incremento de la presencia o influencia
de las CC.AA. en la esfera local al asumir nuevas competencias autonómicas
que afectan directamente a la esfera de la autonomía local, mientras que las
Leyes de Bases de Régimen Local del Estado son más genéricas y menos
penetrantes, aunque la última reforma emprendida de la LRSAL, si ha
afectado profundamente a las relaciones económico-financieras. Junto a ello,
la necesidades de mayor financiación local y la búsqueda de nuevas técnicas
o mecanismos de participación entre ambas esferas de administración.
Antecedente de derecho comparado de Estatutos de segunda

generación que regulan un órgano similar:
Estatuto Autonómico de Valencia. L.O. 1/2006, art. 64.4. Comisión mixta

entre la Generalitat y la Federación Valenciana de Municipios y Provincias
como órgano consultivo y deliberante.
Estatuto Autonómico de Aragón L.O. 5/2007, art. 86 órgano mixto del

Consejo Local de Aragón.
Estatuto Autonómico de Castilla-León L.O. 14/2007. Art. 51 órgano

mixto del Consejo de Cooperación Local de Castilla León.
− No se garantiza estrictamente la presencia de las Provincias en el CACL,

pues se articula a través de la FAMP y de quién resulte designado.
− Fines de colaboración y concertación a través del permanente diálogo.
− Composición: paridad (10 + 10) + voto calidad del Presidente en
determinado supuesto.
− Dispone de autonomía funcional para el cumplimiento de sus fines.
146
Art. 2.2 de la Ley 5/2014 establece la regla general de que sus dictámenes
no son vinculantes, excepto, salvo que así se determine expresamente por
ley, que podrá ser en materias de competencias propias de los municipios y
provincias. Ahora bien, el legislador Estatal y el Estatutario no han establecido
éste carácter vinculante, al ser un órgano consultivo y deliberante, de acuerdo
con el art. 58.1 LBRL y 95 EAA.
FUNCIONES:

− Ser consultado en la tramitación parlamentaria de las disposiciones
legislativas y planes que afecten de forma específica a las entidades
locales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95 del EAA
y en los términos que establezca el Reglamento del Parlamento de
Andalucía. (función no delegable).
− Informar los anteproyectos de ley, los proyectos de disposiciones

generales y las propuestas de planes, cuando el órgano proponente
rechace observaciones o reparos del Consejo Andaluz de Gobiernos
Locales que expresamente se haya realizado por resultar afectadas las
competencias locales propias. ( Plazo de emisión del informe de un mes).
− En el marco de lo previsto en el artículo 93.1 del EAA, y en la sección

4ª del capítulo II del título I de la Ley 5/2010, de 11 de junio, formular
propuestas al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía sobre
transferencias y delegaciones de competencias a las entidades locales.
− Resolver los problemas de interpretación y cumplimiento que puedan
plantearse respecto del proceso de transferencias de competencias
propias de la Comunidad Autónoma de Andalucía a los municipios,
conforme a lo establecido en el artículo 17.3 de la Ley 5/2010, de
11 de junio, así como respecto de las delegaciones, transferencias
o cualquier tipo de traslación competencial que pueda producirse
entre la Comunidad Autónoma y las entidades locales, incluyendo
la reversión de las mismas. (No es una función o competencia
consultiva de acuerdo con el artículo 95 del EAA. Además, es la única
competencia que no está sujeta preceptivamente a su adopción por
consenso, sino por mayoría de sus miembros, y en caso de empate,
decidirá el voto de calidad de la Presidencia.).
147
− Formular propuestas al órgano competente, relativas a objetivos,

prioridades y financiación de las entidades locales, en orden a la
realización de obras y a la gestión de servicios públicos que concierten
o les encomiende la Junta de Andalucía, de entre los que sean de la
competencia específica de la Comunidad Autónoma.
− Emitir su parecer en los procedimientos de creación y supresión de

municipios o de alteración de sus términos, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 97.5 y en el artículo 98.4 de la Ley 5/2010, de 11 de junio.
− Emitir informe en los procedimientos de cambio de nombre y de

capitalidad de los municipios, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 108.1 de la Ley 5/2010, de 11 de junio.
− Efectuar a la Consejería competente sobre régimen local, propuestas

de colaboración con las provincias andaluzas en relación con las
funciones de asistencia a los municipios que tienen atribuidas por la
Ley 5/2010, de 11 de junio.
− Efectuar al órgano competente de la Junta de Andalucía propuestas

de cooperación con los municipios y con las demás entidades locales
de Andalucía para la consecución de los fines previstos en el artículo
60 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, a través de las entidades e
instrumentos para la cooperación territorial establecidos en el artículo
62 de la citada ley.
− Recibir información de los acuerdos del Consejo de Gobierno de

la Junta de Andalucía mediante los que se solicite del Consejo de
Ministros la disolución de los órganos de las corporaciones locales,
en los supuestos de gestión gravemente dañosa para los intereses
generales.
− Cualquier otra que se atribuya mediante norma con rango legal.
− Así mismo, el CACL podrá ser consultado sobre aquellas cuestiones

que por su naturaleza o trascendencia en relación con el ámbito local
considere necesario someter a su consideración la persona titular de
la Consejería competente sobre régimen local.
148
El CACL para el cumplimiento de sus funciones, podrá recabar los informes

y datos que estime necesarios de las administraciones públicas andaluzas.
Pueden ser objeto de delegación todas las funciones en la Comisión

Permanente, excepto la prevista en el art. 3.1 apartado a) de la Ley, relativa a la
consulta en la tramitación parlamentaria de disposiciones legislativas y planes
que afecten de forma específica a las competencias de las entidades locales.
Organización y funcionamiento.
Pleno del Consejo. Composición paritaria entre Junta de Andalucía

y los gobiernos locales.
Presidente/a – Consejero competente sobre régimen local.
Vicepresidente/a – Presidente FAMP.
Secretario/a – Funcionario Dirección General Administración Local

con rango jefatura de Servicio.
Comisión Permanente. Composición paritaria entre Junta de

Andalucía y los gobiernos locales.
Comisiones de Estudio. Podrán asistir las personas expertas que se

estime conveniente convocar.
Plazos: La regla general es de 1 mes para emitir informes y dictámenes,

salvo disposición legal que establezca otro plazo. Puede ampliarse 15 días
más cuando la complejidad del asunto lo requiera. Y, por contra, por razones
de urgencia y oportunidad se puede reducir el plazo a 15 días. En la materia de
informar los anteproyectos de ley, los proyectos de disposiciones generales y las
propuestas de planes, cuando el órgano proponente rechace las observaciones
o reparos del Consejo Andaluz de Gobiernos Locales, y el mismo solicite de
forma motivada y expresamente el pronunciamiento del CACL, éste deberá
emitir su informe en el plazo de un mes a partir de la solicitud.
Los acuerdos del CACL se adoptarán por consenso entre las representa-
ciones de la Junta de Andalucía y de los gobiernos locales. Se entenderá que
149
se ha producido el consenso en caso de que emita voto afirmativo la mayoría

de los miembros presentes en cada una de las representaciones. La única
Excepción se encuentra en el supuesto de la facultad de resolver los proble-
mas de interpretación y cumplimiento respecto del proceso de transferencia de
competencias propias de la Comunidad Autónoma de Andalucía a los munici-
pios, así como respecto de las delegaciones, transferencias o cualquier tipo de
traslación competencial que pueda producirse entre la Comunidad Autónoma y
las entidades locales, incluyendo la reversión de las mismas, que en el caso de
no lograrse el consenso, bastará el voto favorable de la mayoría de sus miem-
bros y, de producirse el empate, decidirá el voto de calidad de la Presidencia.
8) OTROS ÓRGANOS DE COLABORACIÓN. (art. 85.2 y 3 LAULA).
Se pueden crear otros órganos de colaboración por Ley, la cual

determinará en todos los casos, las funciones atribuidas y el ámbito
material y territorial de actuación del órgano, así como su composición y
funcionamiento. Recordando que los órganos paritarios de colaboración
tendrán exclusivamente carácter deliberante o consultivo.
9) ÓRGANOS ESPECÍFICOS ESTABLECIDOS POR LOS PLANES

SECTORIALES DE COORDINACIÓN. (art. 85.4 LAULA).
Las leyes sectoriales que se dicten en la regulación de materias

específicas, podrán crear órganos específicos y especializados con la
finalidad de establecer relaciones interadministrativas que hagan posible la
consecución de los objetivos marcados por la propia Ley sectorial.
10) COMISIONES TERRITORIALES DE COORDINACIÓN.

Art. 154 LRJSP.
Realmente no se trata de un órgano de coordinación, sino de coopera-

ción. Aquí la coordinación es una forma de cooperación. Tan es así, que en
el punto 2 del art. 154, le denomina “Comisiones Territoriales de Coopera-
ción”, y el carácter voluntario en la adopción de los acuerdos que suscriban
las administraciones. Ello se desprende además, de la finalidad que persigue
dicha comisión en el punto 1 del artículo 154: “cuando la proximidad territorial
o la concurrencia de funciones administrativas así lo requiera, podrán crearse
Comisiones Territoriales de Coordinación, de composición multilateral entre
150
administraciones cuyos territorios sean coincidentes o limítrofes, para mejorar

la coordinación de la prestación de servicios, prevenir duplicidades y mejorar
la eficiencia y calidad de los servicios”.
En función de las administraciones afectadas por razón de la materia,

estas Comisiones podrán estar formadas por:
a) Representantes de la Administración General del Estado y

representantes de las Entidades Locales.
b) Representantes de las Comunidades Autónomas y representantes de

c) Representantes de la Administración General del Estado,

representantes de las Comunidades Autónomas y representantes de
Las decisiones adoptadas por las Comisiones Territoriales de

Cooperación revestirán la forma de Acuerdos, que serán certificados en acta
y serán de obligado cumplimiento para las administraciones que lo suscriban
y exigibles conforme a lo establecido en la Ley 29/1988, de 13 de julio.
11) COMISIÓN SECTORIAL DE ADMINISTRACIÓN

ELECTRÓNICA (CSAL). Disposición Adicional 9ª LRJSP.
Esta Comisión dependerá a su vez de la Conferencia Sectorial

de Administración Pública, y será el órgano técnico de cooperación de
la Administración General del Estado, de las Administraciones de las
Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales en materia de
administración electrónica.
Tendrá en principio, al menos, las siguientes funciones:

a) Asegurar la compatibilidad e interoperatividad de los sistemas y
aplicaciones empleados por la administraciones públicas.
b) Impulsar el desarrollo de la administración electrónica en España.
c) Asegurar la cooperación entre las administraciones públicas
151
para proporcionar información administrativa clara, actualizada e

inequívoca.
Cuando por razones de las materias tratadas resulte de interés, podrá

invitarse a las organizaciones, corporaciones o agentes sociales que se estime
conveniente en cada caso a participar en las deliberaciones de la Comisión
Sectorial.
RELACIONES INSTITUCIONALES ENTES LOCALES COMUNIDAD

AUTÓNOMA.
EL CONSEJO ANDALUZ DE GOBIERNOS LOCALES (CAGL).

Art. 4 CEAL y 57 LAULA.
El art. 57 LAULA regula por primera vez en Andalucía un órgano de

carácter institucional, petición expresa de la FAMP, siguiendo la implantación
de órganos similares en Cataluña y Baleares, y el derecho comparado en
Italia y Alemania. Órgano que puede contribuir, sin duda, a la defensa de la
autonomía local, pero sólo en un sentido impropio puede hablarse de órgano
de control, (aunque indirectamente se facilite el mismo por el órgano que lo
tiene atribuido legalmente), bien con carácter preventivo, bien a posteriori, y
ello en la medida en que la participación y exposición de criterios y pareceres
sobre los asuntos de interés local servirá para reflexionar sobre la incidencia
de la actuación autonómica sobre la autonomía local con la consiguiente
obligación de motivación en caso de rechazo del parecer del CAGL, que
quedará reforzado además si solicita el pronunciamiento expreso del Consejo
Andaluz de Concertación Local, de conformidad con lo previsto en el art. 3.1
apartado b de la Ley 5/2014, de 30 de diciembre del CACL, que facilitará su
control a posteriori por los tribunales, y en su caso, el Tribunal Constitucional,
y por el principio de transparencia, por la opinión pública.
De este modo se crea el Consejo Andaluz de Gobiernos Locales (CAGL)

integrado exclusivamente por representantes de Entes Locales, como órgano
de representación de los Municipios y Provincias ante las Instituciones de la
Junta de Andalucía con la finalidad de garantizar el respeto a las competencias
locales, y por tanto, garantizar la autonomía de la comunidad política local.
152
Para el ejercicio de sus competencias goza de autonomía orgánica y

funcional.
El Consejo adoptará su propio reglamento interno de organización

y funcionamiento. Actualmente aprobado por Decreto 263/2011, de 2 de
agosto, excepción hecha del apartado 2 art. 2 derogado por la Ley del CACL.
Funciones genéricas del CAGL:
1/ Conocer con carácter previo cuantos anteproyectos de leyes, planes y

proyectos de disposiciones generales se elaboren por las instituciones
y órganos de la Comunidad Autónoma de Andalucía que afecten a las
competencias propias, e informar sobre el impacto que aquellas puedan
ejercer sobre dichas competencias, pudiendo emitir juicios basados
en criterios de legalidad y oportunidad que en ningún caso tendrán
carácter vinculante, (con la reforma del CACL actualmente en trámite
parlamentario, el CAGL pasará a tener como función en exclusiva, que
comparte actualmente con el CACL, la de informar anteproyectos de
leyes, proyectos de disposiciones generales y planes).
2/ En el trámite Parlamentario de las disposiciones legislativas y planes

que afecten a lo establecido anteriormente, será conocida la posición
del CAGL, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 95 EAA.
3/ Específicamente, conocerá de los diferentes Planes Sectoriales de

Coordinación que el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía
pretenda implantar (art. 59.1 LAULA).
Cuando se rechacen las observaciones o reparos formulados por

el CAGL, deberá mediar información expresa y detallada por parte de la
Comunidad Autónoma de Andalucía.
El CAGL estará compuesto por la totalidad de la representación local

en el otro Consejo Andaluz de Concertación Local (CACL), más cinco cargos
electos locales propuestos por la asociación de municipios y provincias de
carácter autonómico de mayor implantación (FAMP).
153
El Presidente/a será elegido por mayoría absoluta del Consejo. Los

miembros del mismo podrán delegar el ejercicio del cargo en otros miembros
electos de la misma Diputación o Ayuntamiento de la que formen parte.
154
II.
Organización y
funcionamiento de las
entidades locales.
Los recursos humanos.
155
1. ORGANIZACIÓN DE LAS
ENTIDADES LOCALES
1.1. Órganos y competencias
¿Quién dirige el gobierno y la administración municipal?
Como señala el artículo 11.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora

de las Bases de Régimen Local (en adelante LBRL), la organización del
municipio es uno de sus elementos esenciales, junto con la población y el
territorio. Según el artículo 19.1 de la LBRL, el gobierno y la administración
municipal, salvo en los municipios en los que exista régimen de concejo
abierto, corresponden al Ayuntamiento, integrado por las personas titulares
de la Alcaldía y de las Concejalías.
¿Qué municipios pueden constituirse en régimen de concejo abierto?
De acuerdo con el artículo 29 de la LBRL, funcionan en régimen de

concejo abierto los siguientes municipios:
a) Los municipios de menos de 100 habitantes y aquellos que

tradicionalmente cuenten con este singular régimen de gobierno y
administración.
b) Aquellos otros en los que su localización geográfica, la mejor gestión

de sus intereses u otras circunstancias lo hagan aconsejable.
En los municipios que funcionan en régimen de concejo abierto, el

gobierno y la administración son ejercidos por una asamblea vecinal, integrada
por todos los electores del municipio, y por la persona titular de la Alcaldía.
¿Cuáles son los órganos necesarios de las Entidades Locales?
La regulación legal de la organización de las Entidades Locales viene

recogida en el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se
157
I I. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES. LOS RECURSOS HUMANOS
aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico

de las Entidades Locales (en adelante ROF). De acuerdo con su artículo 35,
son órganos necesarios del Ayuntamiento:
• La persona titular de la Alcaldía.
• Las Tenencias de Alcaldía.
• El Pleno.
• La Junta de Gobierno Local en los municipios con población de derecho

superior a 5.000 habitantes, y en los de menos cuando así lo disponga
su Reglamento Orgánico o lo acuerde el Pleno de su Ayuntamiento.
¿Qué es el Reglamento Orgánico?
El Reglamento Orgánico de las Corporaciones Locales es el resultado

del ejercicio de su potestad reglamentaria y constituye la manifestación más
importante de la capacidad de autoorganización de estos entes autónomos.
El Reglamento Orgánico regula el funcionamiento interno de cada

Entidad, si bien con sujeción a lo dispuesto en las normas estatales y
autonómicas dictadas de acuerdo con el orden constitucional de distribución
de competencias.
¿Quién ostenta la competencia para la aprobación del Reglamento

Orgánico?
El artículo 22.2 d) de la LBRL regula la aprobación del Reglamento

Orgánico:
“Corresponde al Pleno la aprobación del Reglamento Orgánico y de las

Ordenanzas”. Se trata de una competencia cuya delegación no es posible, tal
y como señala el apartado 4º del artículo 22, que permite al Pleno delegar el
ejercicio de sus atribuciones en la persona titular de la Alcaldía y en la Junta
de Gobierno Local, a excepción de algunas de ellas como la aprobación de
esta norma de organización interna.
158
1.1.1. La persona titular de la Alcaldía
¿Cómo se elige a la persona titular de la Alcaldía?
La elección de la persona titular de la Alcaldía se rige por lo establecido

en la legislación electoral, si bien hay que tener en cuenta las normas relativas
al régimen de sesiones plenarias del Ayuntamiento.
La persona titular de la Alcaldía ha de ser elegida en la misma sesión de

constitución de la Corporación, de acuerdo con el procedimiento establecido
en el artículo 196 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen
Electoral General (en adelante LOREG):
• Pueden ser candidatos todos los Concejales que encabecen sus

correspondientes listas.
• Será proclamado Alcalde aquel que obtenga la mayoría absoluta de los

votos de los Concejales.
• Si ninguno de los candidatos obtiene la mayoría absoluta será proclamado

Alcalde aquel Concejal que encabece la lista que haya obtenido el
mayor número de votos populares en el correspondiente municipio,
resolviéndose por sorteo los empates que puedan producirse.
• En los municipios que cuenten entre 100 y 250 habitantes podrán

ser candidatos todos los Concejales y será elegido Alcalde aquel que
obtenga la mayoría absoluta, o, en su defecto, el que hubiera obtenido
más votos populares en las elecciones de Concejales.
¿Cabe presentar una moción de censura contra la persona titular de

la Alcaldía del municipio?
La persona titular de la Alcaldía puede ser destituida mediante moción

de censura, siempre que en esta concurran los requisitos siguientes:
- Debe ser propuesta, al menos, por la mayoría absoluta del número

legal de miembros de la Corporación.
159
- Habrá de incluir el nombre de un candidato a la Alcaldía, pudiendo

serlo cualquier Concejal cuya aceptación expresa conste en el escrito
de proposición de la moción.
El candidato propuesto en la moción de censura será proclamado Alcalde

si ésta prospera con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal
de Concejales de la Corporación. En todo caso, la presentación, tramitación y
votación de la moción de censura deberá regirse por las normas establecidas
en el artículo 197 de la LOREG.
¿Cuándo debe tomar posesión de su cargo la persona titular de la

Alcaldía que haya resultado electa?
La persona que resulte elegida como titular de la Alcaldía tras la celebración

de unas elecciones o tras prosperar una moción de censura, deberá tomar
posesión del cargo en la sesión plenaria constitutiva de la Corporación, o
48 horas después si no se hallare presente en la misma, advirtiéndole en
este caso que, de no hacerlo sin causa justificada, será elegido el siguiente
candidato de la lista.
¿Cuáles son las competencias de la persona titular de la Alcaldía?
El artículo 21 de la LBRL clasifica las competencias de la persona titular

de la Alcaldía de la siguiente forma:
1) Dirigir el gobierno y la administración municipal.

2) Representar al Ayuntamiento.
3) Convocar y presidir las sesiones del Pleno, de la Junta de Gobierno Lo-
cal, y de cualesquiera otros órganos municipales en los que así se esta-
blezca legalmente, así como decidir los empates con voto de calidad.
4) Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras municipales.
5) Dictar bandos.
6) El desarrollo de la gestión económica de acuerdo con el Presupuesto
aprobado, disponer gastos dentro de los límites de su competencia,
concertar operaciones de crédito con ciertas exclusiones legales y
siempre que aquéllas estén previstas en el Presupuesto y su importe
acumulado en cada ejercicio económico no supere el 10% de sus
recursos ordinarios, ordenar pagos y rendir cuentas.
160
7) Aprobar la oferta de empleo público, acorde con el presupuesto y la

plantilla aprobados por el pleno, aprobar las bases de las pruebas
para la selección del personal y para los concursos de provisión de
puestos de trabajo y distribuir las retribuciones complementarias que
no sean fijas y periódicas.
8) Desempeñar la jefatura superior de todo el personal, y acordar su
nombramiento y sanciones, incluida la separación del servicio y el despido.
9) Ejercer la jefatura de la Policía Municipal.
10) Las aprobaciones de los instrumentos de desarrollo del planeamiento
general no atribuidas expresamente al pleno, la aprobación de los
instrumentos de gestión urbanística y de los proyectos de urbanización.
11) El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa
del Ayuntamiento en las materias de su competencia, y, en caso de
urgencia, en materias de la competencia del Pleno.
12) La iniciativa para proponer al Pleno la declaración de lesividad en
materias de competencia de la Alcaldía.
13) Adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, las medidas
necesarias en caso de catástrofe o de infortunios públicos o grave
riesgo de los mismos.
14) Sancionar las faltas de desobediencia a su autoridad o por infracción
de las ordenanzas municipales.
15) Las contrataciones y concesiones de toda clase cuando su importe no
supere el 10% del presupuesto ordinario, ni, en cualquier caso, los 6
millones de euros incluidas las de carácter plurianual cuando su duración
no supere los 4 años, siempre que el importe acumulado de todas las
anualidades no supere el citado porcentaje, referido a los recursos
ordinarios del presupuesto del primer ejercicio, ni la cuantía señalada.
16) La aprobación de los proyectos de obras y de servicios cuando sea
competente para su contratación o concesión y estén previstos en el
presupuesto.
17) La adquisición de bienes y derechos cuando su valor no supere el
10% de los recursos ordinarios del presupuesto ni los 3 millones de
euros, así como la enajenación del patrimonio con las limitaciones
legalmente previstas.
18) El otorgamiento de las licencias, salvo que las Leyes sectoriales lo
atribuyan expresamente al Pleno o a la Junta de Gobierno Local.
19) Ordenar la publicación, ejecución y hacer cumplir los acuerdos del
Ayuntamiento.
161
20) Nombrar a los Tenientes de Alcalde.

21) Las demás que expresamente le atribuyan las leyes y aquellas que la
legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas asignen al
municipio y no atribuyan a otros órganos municipales.
¿Es posible que la persona titular de la Alcaldía plantee una cuestión

de confianza?
En el artículo 197 bis de la LOREG se indica que la persona titular de la

Alcaldía puede plantear al Pleno una cuestión de confianza, la cual deberá estar
vinculada a la aprobación o modificación de alguno de los siguientes asuntos:
a) Los presupuestos anuales.

b) El Reglamento Orgánico.
c) Las ordenanzas fiscales.
d) La aprobación que ponga fin a la tramitación de los instrumentos de
planeamiento general de ámbito municipal.
La presentación de la cuestión de confianza vinculada al acuerdo sobre

alguno de los asuntos señalados figurará expresamente en el correspondiente
punto del orden del día del Pleno, requiriéndose para la adopción de dichos
acuerdos el quórum de votación exigido en la LBRL para cada uno de ellos.
Para la presentación de la cuestión de confianza será requisito previo

que el acuerdo correspondiente haya sido debatido en el Pleno y que éste no
hubiera obtenido la mayoría necesaria para su aprobación.
En el caso de que la cuestión de confianza no obtuviera el número

necesario de votos favorables para la aprobación del acuerdo, la persona
titular de la Alcaldía cesará automáticamente, quedando en funciones hasta
la toma de posesión de quien hubiere de sucederle en el cargo.
La elección de la nueva persona titular de la Alcaldía se realizará en sesión

plenaria convocada automáticamente para el décimo día hábil siguiente al de
la votación del acuerdo al que se vinculase la cuestión de confianza, rigiéndose
por las reglas del artículo 196 de la LOREG, con estas especialidades:
162
a) En los municipios de más de 250 habitantes, la persona titular de la

Alcaldía cesante quedará excluida de la cabeza de lista a efectos de
la elección, ocupando su lugar la segunda persona de la misma, tanto
a efectos de la presentación de candidaturas a la Alcaldía como de
designación automática de la persona titular de la Alcaldía, en caso
de pertenecer a la lista más votada y no obtener ningún candidato el
voto de la mayoría absoluta del número legal de Concejales.
b) En los municipios comprendidos entre 100 y 250 habitantes, la persona

titular de la Alcaldía cesante no podrá ser candidato a la Alcaldía
ni proclamado Alcalde en defecto de un candidato que obtenga
el voto de la mayoría absoluta del número legal de Concejales. Si
ningún candidato obtuviese esa mayoría, será proclamado Alcalde el
Concejal que hubiere obtenido más votos populares en las elecciones
de Concejales, excluida la persona titular de la Alcaldía cesante.
No obstante, cuando la cuestión de confianza se vincule a la aprobación o

modificación de los presupuestos anuales, se entenderá otorgada la confianza
y aprobado el proyecto si, en el plazo de un mes desde que se votara el
rechazo de la cuestión de confianza, no se presenta una moción de censura
con candidato alternativo a persona titular de la Alcaldía, o si ésta no prospera.
La persona titular de la Alcaldía no podrá plantear más de una cuestión

de confianza en cada año, contado desde el inicio de su mandato, ni más de
dos durante la duración total del mismo. No se podrá plantear la cuestión de
confianza en el último año de mandato de cada Corporación.
¿Cuándo no procede plantear una cuestión de confianza?
No se podrá plantear una cuestión de confianza desde la presentación

de una moción de censura hasta la votación de esta última.
Los Concejales que votasen a favor de la aprobación de un asunto al

que se hubiese vinculado una cuestión de confianza, no podrán firmar una
moción de censura contra la persona titular de la Alcaldía que lo hubiese
planteado hasta que transcurra un plazo de seis meses, contado a partir de la
fecha de votación del mismo. Asimismo, durante el indicado plazo, tampoco
dichos Concejales podrán emitir un voto contrario al asunto al que se hubiese
163
vinculado la cuestión de confianza, siempre que sea sometido a votación en

los mismos términos que en tal ocasión. Caso de emitir dicho voto contrario,
éste será considerado nulo.
¿La persona titular de la Alcaldía puede plantear consultas populares?
El artículo 71 de la LBRL prevé la posibilidad de que el Alcalde pueda

someter a consulta popular determinados asuntos. Esta competencia podrá
ejercerse de conformidad con la legislación del Estado y de la Comunidad
Autónoma respectiva, cuando ésta tenga competencia para ello según su
Estatuto de Autonomía y siempre que se cumplan estas exigencias legales:
- Acuerdo previo del Pleno adoptado por mayoría absoluta.

- Autorización del Gobierno de la Nación.
- Que la consulta verse sobre algún asunto de la competencia propia
municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para los
intereses de los vecinos, con excepción de los que se refieran a la
Hacienda Local.
¿La persona titular de la Alcaldía puede delegar sus competencias?
La persona titular de la Alcaldía puede delegar sus atribuciones, a

excepción de aquellas que seguidamente se relacionan:
- Convocar y presidir las sesiones del Pleno y de la Junta de Gobierno

Local.
- Decidir los empates con el voto de calidad.
- Concertar operaciones de crédito.
- La jefatura superior de todo el personal.
- La separación del servicio de los funcionarios y el despido del personal
laboral.
- La dirección del gobierno y la administración municipal.
- Dictar bandos.
- Las aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo
del planeamiento general no expresamente atribuidas al Pleno, así
como la de los instrumentos de gestión urbanística y de los proyectos
de urbanización (no obstante, como excepción, podrá delegar en la
Junta de Gobierno Local el ejercicio de estas competencias).
164
- El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa

del Ayuntamiento en las materias de su competencia, y, en caso de
urgencia, en materias de la competencia del Pleno.
- La iniciativa para proponer al Pleno la declaración de lesividad en
materias de competencia de la Alcaldía.
- Adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, las medidas
necesarias en caso de catástrofe o de infortunios públicos o grave
riesgo de los mismos.
- La competencia establecida en el artículo 71 de la LBRL, relativa a la
consulta popular.
¿En quién puede delegar la persona titular de la Alcaldía?
La persona titular de la Alcaldía puede efectuar delegaciones a favor de

los siguientes órganos o personas:
• La Junta de Gobierno Local como órgano colegiado.

• Los miembros de la Junta de Gobierno Local.
• Los Tenientes de Alcalde, allí donde no exista Junta de Gobierno Local.
• Delegaciones especiales en cualquier persona titular de un Concejalía,
aunque no pertenezca a la Junta de Gobierno Local, para la realización
de cometidos específicos, o bien para la dirección y gestión de asuntos
determinados incluidos en otras delegaciones genéricas.
1.1.2. Las personas titulares de las Tenencias de Alcaldía
¿Cómo se nombra y destituye a las personas titulares de las Tenencias

de Alcaldía?
Las personas titulares de las Tenencias de Alcaldía son libremente

nombrados y cesados por la persona titular de la Alcaldía, entre los miembros
de la Junta de Gobierno Local y, donde ésta no exista, entre las personas
titulares de las Concejalías, mediante resolución del mismo que será notificada
al Pleno y a las personas designadas, y publicada en el Boletín Oficial de la
Provincia.
165
La condición de Teniente de Alcalde puede perderse por el cese, por

renuncia expresa manifestada por escrito y por pérdida de la condición de
miembro de la Junta de Gobierno Local.
¿Cuántos Tenientes de Alcalde puede haber en un municipio?
En los municipios en los que exista Junta de Gobierno Local, el número

de Tenientes de Alcalde no puede ser superior al número de miembros de
aquélla.
En aquellos municipios en los que no exista tal Junta, el número de

Tenientes de Alcalde no podrá exceder del tercio del número legal de miembros
de la Corporación.
¿Qué funciones desarrollan los Tenientes de Alcalde?
La función esencial de los Tenientes de Alcalde es la de sustituir a la

persona titular de la Alcaldía, en la totalidad de sus funciones y por el orden de
su nombramiento, en los casos de ausencia, enfermedad o impedimento que
le imposibilite para el ejercicio de sus atribuciones. También desempeñarán
las funciones del Alcalde en los supuestos de vacante en la Alcaldía hasta que
tome posesión el nuevo Alcalde.
¿Quiénes forman el Pleno de un Ayuntamiento?
1.1.3. El Pleno
El Pleno está integrado por todas las personas titulares de Concejalías

de la Corporación y es presidido por la persona titular de la Alcaldía. Los
concejales son elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio
universal, igual, libre, directo y secreto, variando el número de concejales de
cada término municipal en función de los residentes en el mismo, de acuerdo
con la siguiente escala, prevista en el artículo 179.1 de la LOREG:
166
Nº Residentes Nº Concejalías
Hasta 100 3
De 100 a 250 5
De 251 a 1.000 7
De 1.001 a 2.000 9
De 2.001 a 5.000 11
De 5.001 a 10.000 13
De 10.001 a 20.000 17
De 20.001 a 50.000 21
De 50.001 a 100.000 25
A partir de 100.001 residentes habrá un concejal más por cada 100.000

residentes o fracción, añadiéndose uno más cuando el resultado sea un
número par.
¿Qué competencias le corresponden al Pleno?
El Pleno ejercerá las siguientes competencias, relacionadas en el artículo

22 de la LBRL:
1) El control y la fiscalización de los órganos de gobierno.

2) Los acuerdos relativos a la participación en organizaciones
supramunicipales, a la alteración del término municipal, a la creación
o extinción de órganos de gestión desconcentrada (distritos, barrios,
aldeas ...) o de entidades de gestión descentralizada (Entidades
Vecinales o Entidades Locales Autónomas), al cambio del nombre
o capitalidad del municipio y a la adopción o modificación de sus
signos de identidad.
3) La aprobación inicial del planeamiento general y la aprobación
que ponga fin a la tramitación municipal de los planes y demás
instrumentos de ordenación urbanística, así como los convenios que
tengan por objeto la alteración de tales instrumentos.
4) La aprobación del Reglamento Orgánico y de las Ordenanzas.
5) La determinación de los recursos propios de carácter tributario; la
aprobación y modificación de los Presupuestos; la disposición de
gastos en materia de su competencia y la aprobación de las cuentas.
167
6) La aprobación de las formas de gestión de los servicios y de los

expedientes de municipalización.
7) La aceptación de las delegaciones de competencias hechas por otras
8) El planteamiento de conflictos de competencias a otras entidades
locales y demás Administraciones Públicas.
9) La aprobación de la plantilla de personal y de la relación de puestos de
trabajo, la fijación de la cuantía de las retribuciones complementarias
fijas y periódicas de los funcionarios, y el número y régimen del
personal eventual.
10) El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa de la
Corporación en materias de competencia plenaria.
11) La declaración de lesividad de los actos del Ayuntamiento.
12) La alteración de la calificación jurídica de los bienes de dominio
público.
13) La concertación de las operaciones de crédito cuya cuantía
acumulada dentro de cada ejercicio económico exceda del 10% de
los recursos ordinarios del Presupuesto, salvo las de tesorería, que
le corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones
vivas en cada momento supere el 15% de los ingresos corrientes
liquidados en el ejercicio anterior.
14) Las contrataciones y concesiones de toda clase cuando su importe
supere el 10% de los recursos ordinarios del Presupuesto y, en
cualquier caso, los 6 millones de euros, así como los contratos y
concesiones plurianuales cuando su duración sea superior a cuatro
años y los plurianuales de menor duración cuando el importe
acumulado de todas sus anualidades supere el porcentaje indicado,
referido a los recursos ordinarios del presupuesto del primer ejercicio,
y, en todo caso, cuando sea superior a la cuantía señalada en este
número.
15) La aprobación de los proyectos de obras y servicios cuando sea
competente para su contratación o concesión, y cuando aún no
estén previstos en los Presupuestos.
16) La adquisición de bienes y derechos cuando su valor supere el 10%
de los recursos ordinarios del Presupuesto y, en todo caso, cuando
sea superior a 3 millones de euros, así como las enajenaciones
patrimoniales:
168
- Cuando se trate de bienes inmuebles o de bienes muebles que estén

declarados de valor histórico o artístico, y no estén previstas en el
presupuesto.
- Cuando estando previstas en el presupuesto, superen los mismos
porcentajes y cuantías indicados para las adquisiciones de bienes.
17) La votación sobre la moción de censura a la persona titular de la
Alcaldía y sobre la cuestión de confianza planteada por la misma
persona.
18) Aquéllas otras que deban corresponder al Pleno por exigir su
aprobación una mayoría especial.
19) Las demás que expresamente le confieran las Leyes.
¿Puede delegar el Pleno sus atribuciones?
El Pleno puede delegar cualquiera de sus atribuciones en la persona

titular de la Alcaldía y en la Junta de Gobierno Local, excepto las que se
recogen en los números 1 a 9, 12, 17 y 18 del listado anterior.
¿Qué se considera por “municipio de gran población” y cuáles son las

funciones del Pleno para este tipo de municipios?
Se consideran municipios de gran población aquellos en que concurra

alguna de las siguientes características:
– Superar los 250.000 habitantes.
– Municipios capitales de provincia cuya población sea superior a
175.000 habitantes.
– Municipios capitales de provincia, capitales autonómicas o sede de
instituciones autonómicas.
– Municipios cuya población supere los 75.000 habitantes, que
presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales
especiales.
Según el artículo 123 LBRL, las atribuciones del Pleno para los municipios
de gran población son:
1) El control y la fiscalización de los órganos de gobierno.

2) La votación de la moción de censura a la persona titular de la Alcaldía
y de la cuestión de confianza planteada por esta persona.
169
3) La aprobación y modificación de los reglamentos de naturaleza

orgánica. Tendrán en todo caso naturaleza orgánica:
– La regulación del Pleno.
– La regulación del Consejo Social de la ciudad.
– La regulación de la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones.
– La regulación de los órganos complementarios y de los procedimientos
de participación ciudadana.
– La división del municipio en distritos, y la determinación y regulación
de los órganos de los distritos y de las competencias de sus órganos
representativos y participativos, sin perjuicio de las atribuciones de
la persona titular de la Alcaldía para determinar la organización y las
competencias de su administración ejecutiva.
– La determinación de los niveles esenciales de la organización
municipal, entendiendo por tales: las grandes áreas de gobierno; los
coordinadores generales, dependientes directamente de los miembros
de la Junta de Gobierno Local, con funciones de coordinación de las
distintas Direcciones Generales u órganos similares integradas en la
misma área de gobierno, y de la gestión de los servicios comunes
de éstas u otras funciones análogas; las Direcciones Generales u
órganos similares que culminen la organización administrativa. Ello
sin perjuicio de las atribuciones de la persona titular de la Alcaldía
para determinar el número de cada uno de tales órganos y establecer
niveles complementarios inferiores.
– La regulación del órgano para la resolución de las reclamaciones
económico-administrativas.
4) La aprobación y modificación de las ordenanzas y reglamentos
municipales.
5) Los acuerdos relativos a la alteración del término municipal, a la
creación o extinción de órganos de gestión desconcentrada (distritos,
barrios, aldeas...) o de entidades de gestión descentralizada
(Entidades Vecinales o Entidades Locales Autónomas), al cambio del
nombre o capitalidad del municipio y a la adopción o modificación de
sus signos de identidad.
6) Los acuerdos relativos a la participación en organizaciones
supramunicipales.
7) La determinación de los recursos propios de carácter tributario.
170
8) La aprobación de los presupuestos, de la plantilla de personal, de la

cuenta general del ejercicio correspondiente, así como la autorización
de gastos en las materias de su competencia.
9) La aprobación inicial del planeamiento general y la aprobación que
ponga fin a la tramitación municipal de los planes y demás instrumentos
de ordenación previstos en la legislación urbanística.
10) La transferencia de funciones o actividades a otras Administraciones
Públicas, así como la aceptación de las delegaciones o encomiendas
de gestión realizadas por otras Administraciones, salvo que por ley se
impongan obligatoriamente.
11) La determinación de las formas de gestión de los servicios, así como
el acuerdo de creación de organismos autónomos, de entidades
públicas empresariales y de sociedades mercantiles para la gestión
de los servicios de competencia municipal, y la aprobación de los
expedientes de municipalización.
12) Las facultades de revisión de oficio de sus propios actos y disposiciones
de carácter general.
13) El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa jurídica
del Pleno en las materias de su competencia.
14) Establecer el régimen retributivo de los miembros del Pleno, de la
persona titular de la Secretaría general, de la persona titular de la
Alcaldía, de los miembros de la Junta de Gobierno Local y de los
órganos directivos municipales.
15) El planteamiento de conflictos de competencia a otras entidades
locales y a otras Administraciones Públicas.
16) Acordar la iniciativa prevista en el artículo 121.1 de la LBRL para que
el municipio pueda ser incluido en el ámbito de aplicación del régimen
de organización de los municipios de gran población.
17) Las demás que expresamente le confieran las leyes.
1.1.4. La Junta de Gobierno Local
¿Quiénes integran la Junta de Gobierno Local?
La Junta de Gobierno Local está integrada por la persona titular de la

Alcaldía, que la preside, y por los Concejales nombrados libremente por tal
persona.
171
El número de Concejales a los que la persona titular de la Alcaldía puede

nombrar miembros de la Junta de Gobierno Local, no puede ser superior al
tercio del número legal de miembros de la Corporación.
Asimismo, la persona titular de la Alcaldía puede cesar libremente, y en todo

momento, a cualquiera de los miembros de la Junta de Gobierno Local.
¿Cuáles son las competencias propias de la Junta de Gobierno Local?
La principal función de la Junta de Gobierno Local es la asistencia a la

persona titular de la Alcaldía en el ejercicio de sus funciones. Esta función no
es delegable.
A estos efectos, la Junta de Gobierno Local debe ser informada de

todas las decisiones de la persona titular de la Alcaldía con carácter previo a
su adopción, siempre que la importancia del asunto lo requiera.
La Junta de Gobierno Local ejercerá las atribuciones que le delegue la

persona titular de la Alcaldía u otro órgano municipal, así como aquéllas otras
que le atribuyan las leyes.
La persona titular de la Alcaldía puede delegar el ejercicio de determinadas

atribuciones en los miembros de la Junta de Gobierno Local y, donde ésta
no exista, en los Tenientes de Alcalde, sin perjuicio de las delegaciones
especiales que, para cometidos concretos y específicos, pueda realizar a
favor de cualquiera de los Concejales, aunque no pertenecieran a la Junta de
Gobierno Local.
1.1.5. Los órganos complementarios del Ayuntamiento.
¿Existen órganos complementarios del Ayuntamiento?
En todas las Entidades Locales existen, además de los órganos

necesarios, diversos órganos de carácter complementario. Los propios
municipios pueden establecer y regular en los Reglamentos Orgánicos tales
órganos complementarios, de conformidad con lo dispuesto en las Leyes de
las Comunidades Autónomas sobre Régimen Local.
172
El Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba

el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las
Entidades Locales, recoge en su artículo 119 la siguiente relación de los
órganos complementarios que existen en todas ellas:
a) Los Concejales y los Diputados-Delegados.

b) Las Comisiones Informativas.
c) La Comisión Especial de Cuentas.
d) Los Consejos Sectoriales.
e) Los órganos desconcentrados y descentralizados para la gestión de
servicios.
Previendo también que en los Municipios, además de los anteriores,

existirán los siguientes:
1) Los representantes personales de la persona titular de la Alcaldía en

los poblados y barriadas.
2) Las Juntas Municipales de Distrito.
¿Qué funciones ejercen los Concejales-Delegados en un municipio?
En el municipio, los Concejales-Delegados son aquellos que ostentan

alguna de las delegaciones de atribuciones de la persona titular de la Alcaldía,
por lo que ejercerán aquellas funciones que se especifiquen en el respectivo
Decreto de Delegación.
La condición de Concejal-Delegado puede perderse por tres causas

concretas:
– Por renuncia expresa formalizada por escrito ante la Alcaldía.

– Por revocación de la delegación adoptada por la persona titular de la
Alcaldía.
– Por pérdida de la condición de miembro de la Junta de Gobierno
Local, o, en aquellos municipios donde ésta no exista, por pérdida de
la condición de Teniente de Alcalde.
173
¿Qué son las Comisiones Informativas?
Las Comisiones Informativas son órganos complementarios sin

competencias resolutorias, integradas exclusivamente por miembros de la
Corporación. Su función esencial consiste en el estudio, informe o consulta
de los asuntos que hayan de ser sometidos a la decisión del Pleno y de
la Junta de Gobierno Local cuando ésta actúe por delegación del Pleno,
salvo en aquellos casos en los que hayan de adoptarse acuerdos urgentes.
También informarán aquellos asuntos de la competencia propia de la Junta
de Gobierno Local y de la persona titular de la Alcaldía, que expresamente les
sean sometidos a su conocimiento.
Estos órganos ejercen sus competencias mediante la emisión de

dictámenes de carácter preceptivo pero no vinculante.
Existen dos tipos de Comisiones Informativas:
• Permanentes, que se constituyen con carácter general, distribuyendo

entre ellas las materias que han de someterse al Pleno.
• Especiales, constituidas por el Pleno para un asunto concreto, en
consideración a sus características peculiares de cualquier tipo. Estas
Comisiones se extinguen automáticamente (salvo acuerdo en contrario
del Pleno), una vez que hayan dictaminado sobre el asunto que constituye
su objeto.
¿Qué es la Comisión Especial de Cuentas?
La Comisión Especial de Cuentas es un órgano de obligada existencia

en las Entidades Locales, cuya misión es el examen, estudio e informe de
todas las cuentas, presupuestarias y extrapresupuestarias, que deba aprobar
el Pleno.
Las cuentas anuales deben someterse a informe de la Comisión Especial

de Cuentas antes del 1 de junio. Esta Comisión ha de estar integrada por
miembros de los distintos grupos políticos de la Corporación.
Por su parte, corresponde al Tribunal de Cuentas la fiscalización externa

de las cuentas y de la gestión económica de las Entidades Locales.
174
¿Cuál es la finalidad de los Consejos Sectoriales?
Los Consejos Sectoriales son órganos complementarios que pueden

ser creados por el Pleno, cuya finalidad es canalizar la participación de la
ciudadanía y de sus asociaciones en los asuntos municipales.
Únicamente desarrollan funciones de informe, o, eventualmente, de

propuesta, en relación con las iniciativas del Ayuntamiento relativas al sector
de actividad al que corresponda cada Consejo.
Cada Consejo estará presidido por un miembro de la Corporación,

nombrado libremente por la persona titular de la Alcaldía, y que actuará como
nexo de unión entre aquélla y el Consejo.
¿Qué otros órganos complementarios existen en los municipios?
En los municipios, además de los órganos complementarios descritos,

existen las Juntas Municipales de Distrito y los representantes personales del
Alcalde en los poblados y barriadas.
Las Juntas Municipales de Distrito son órganos territoriales de gestión

desconcentrada creados por el Pleno, cuya misión es mejorar la gestión de
los asuntos de la competencia municipal y facilitar la participación ciudadana
en el ámbito territorial correspondiente al Distrito. Cada Junta Municipal de
Distrito tiene su propio Reglamento, en el que se determinarán las funciones
administrativas que, en relación con las competencias municipales, se delegan
o pueden delegarse en tal Junta, sin perjuicio de la unidad de gestión del
municipio. Este Reglamento se considera parte integrante del Reglamento
Orgánico.
En cuanto a los representantes personales del Alcalde en los poblados y

barriadas, la persona titular de la Alcaldía de cada municipio puede nombrar,
en cada uno de los poblados o barriadas separados del casco urbano y que
no constituyan una Entidad Local, así como en las ciudades en las que el
desenvolvimiento de los servicios así lo aconseje, un representante personal
entre los vecinos residentes en los mismos, los cuales tendrán carácter de
autoridad en el cumplimiento de sus cometidos municipales.
175
1.2. Modificaciones en la constitución de los órganos municipales
¿Cuándo se puede resultar modificada la composición del Pleno?
1.2.1. Del Ayuntamiento en Pleno
El Pleno del Ayuntamiento puede ver modificada su composición como

consecuencia de las vacantes que se produzcan en las plazas de Concejal.
El número de hecho de miembros de la Corporación es el número legal de
Concejales menos las vacantes producidas y no cubiertas.
La LOREG parte de la premisa de que, en la medida de lo posible,

debe coincidir el número legal y el número de hecho, estableciendo para ello
unos mecanismos rápidos de sustitución. Sin embargo, cuando a pesar de
los procedimientos de sustitución no quedasen más posibles candidatos
o suplentes que puedan ser nombrados Concejales, se establece que los
quorum de asistencia y votación previstos en la legislación vigente se tengan
que referir automáticamente al número de hecho subsistente de miembros de
la Corporación (artículo 182 de la LOREG).
¿Cuándo puede producirse una vacante en una plaza de Concejal?
1.2.2. De los Concejales
Las vacantes en las plazas de los Concejales pueden producirse por

alguno de los motivos siguientes:
1. Por renuncia.
2. Por pérdida no voluntaria del cargo o fallecimiento.
3. Por incompatibilidad.
¿Qué es la vacante por renuncia?
Los Concejales tienen el derecho político de renunciar a su cargo. En

caso de renuncia de un Concejal, el escaño se atribuye al candidato, o, en
su caso, al suplente de la misma lista a quien corresponda, atendiendo a su
orden de colocación. Este procedimiento de sustitución se puede y se debe
realizar hasta el último día del mandato corporativo (no obstante, ha de tenerse
176
en cuenta que, en virtud del artículo15 de la LOREG, las Juntas Electorales de

Zona ya no son órganos permanentes de la Administración Electoral: si han
transcurrido 100 días desde las últimas elecciones, no existirá Junta Electoral
de Zona ante quien solicitar el nombre del siguiente de la lista y la expedición
de credencial para la toma de posesión del nuevo Concejal).
¿Qué hacer cuando no existe la Junta Electoral de Zona?
Ante este problema existen dos soluciones:
1. La primera sería que la propia Corporación comprobase cualquier

acreditación de la personalidad del siguiente de la lista de acuerdo
con las certificaciones que al Ayuntamiento hubiera remitido la Junta
Electoral de Zona, y en base a ello se le diese posesión del cargo
de Concejal en la primera sesión que se celebrase, con lo cual el
sistema de sustitución de los Concejales que han renunciado sería
absolutamente intracorporativo (artículo 195.3 de la LOREG).
2. La segunda solución sería que la Corporación solicitase de la

Secretaría de la Audiencia Provincial la expedición de la credencial,
según indica circular de la Junta Electoral Central.
¿En qué momentos puede renunciar un Concejal?
En la renuncia de un Concejal deben distinguirse dos momentos. Si

se produce antes de la constitución de la Corporación, la renuncia ha de
presentarse ante la Junta Electoral de Zona. Si se produce la renuncia una
vez constituida la Corporación y habiendo ya tomado posesión de su cargo,
la citada renuncia ha de presentarse ante el Pleno Corporativo (Instrucción de
la Junta Electoral Central de 19/07/91, BOE nº. 181, de 30 de junio, sobre
sustitución de cargos representativos locales).
Aceptada la renuncia por la Corporación mediante acuerdo plenario,

el mismo acuerdo declara la vacante de la plaza de Concejal y se solicita
de la Administración Electoral el nombre del siguiente candidato en la lista
que corresponda así como su credencial, si se opta por la solución expuesta
anteriormente con el punto 2. La Administración Electoral sólo interviene
facilitando el nombre y expidiendo la credencial, pero corresponde a la
177
Corporación en Pleno aceptar la renuncia, declarar la vacante y dar posesión

en sesión extraordinaria a la siguiente persona de la lista.
Si la Corporación ya está constituida, debe estimarse incorrecta la

práctica seguida por algunos Concejales de presentar su renuncia ante la
Junta Electoral y de que ésta la acepte y expida la credencial al siguiente de
la lista.
¿En qué casos se puede perder forzosamente el cargo de Concejal?
El cargo de Concejal se puede perder de modo no voluntario por

lassiguientes causas:
– Por decisión judicial firme que anule la elección o proclamación.
– Por fallecimiento o incapacitación, declarada ésta última por decisión

judicial firme.
– Por pérdida de la nacionalidad española, o, en su caso, de la

nacionalidad de algún país miembro de la Unión Europea.
Es obvio que en estos supuestos el Pleno no puede acordar no aceptar

la pérdida forzosa del cargo de Concejal, ya que ha de atenerse a lo que
disponga la autoridad judicial o la legislación vigente al respecto.
Es importante considerar que ya no es causa de pérdida del cargo de

Concejal la baja en el partido en cuya candidatura figuró. Así, cuando un
Concejal es dado de baja en el partido que le presentó, tan solo causa baja en
el grupo político correspondiente de los que componen el Pleno Corporativo,
pero no pierde su escaño de Concejal.
¿Cuales son las incompatibilidades con el cargo de Concejal?
Las incompatibilidades con la condición de Concejal y que pueden dar

lugar a vacante de tal cargo son:
- Los abogados y procuradores que dirijan o representen a partes en

procedimientos judiciales o administrativos contra la Corporación,
178
con excepción de los casos en que representen a Concejales que

impugnen acuerdos, tras haberlos votado negativamente por razones
de estricta legalidad.
- Los Directores de Servicios, funcionarios o restante personal en activo

del respectivo Ayuntamiento y de las Entidades y establecimientos
dependientes de él.
- Los Directores Generales o asimilados de las Cajas de Ahorros

Provinciales y Locales, que actúen en el término municipal.
- Los contratistas o subcontratistas de contratos cuya financiación

corra a cargo de la Corporación municipal o de establecimiento
dependientes de ella (artículo 178.2 de la LOREG).
- Magistrados, Jueces y Fiscales que se hallen en situación de activo

de Paz).
- Los militares profesionales y de complemento, y los miembros de las

Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Policía en activo.
- Los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas, y

los Subdelegados del Gobierno y las autoridades similares con
competencia territorial.
- El Presidente de la Corporación de RTVE y las sociedades que la

integran.
- Los Concejales electos en candidaturas presentadas por formaciones

electores en las que una Sentencia firme haya declarado su vinculación
a un partido político ilegalizado.
- Las personas condenadas por Sentencia firme a pena privativa de

libertad, en el periodo que dure la pena.
- Las personas condenadas por Sentencia, aunque no sea firme, por

delitos de rebelión, de terrorismo, contra la Administración Pública
o contra las Instituciones del Estado, cuando tal Sentencia haya
179
establecido la pena de inhabilitación para el ejercicio del derecho

de sufragio pasivo, o la de inhabilitación absoluta o especial, o de
suspensión para empleo o cargo público.
Cuando se produzca una situación de incompatibilidad, las personas

afectadas tienen el derecho de optar entre la renuncia al puesto de Concejal o
el abandono de la situación que generó la referida incompatibilidad.
Cuando la causa de incompatibilidad sea la relativa a los Concejales

electos en candidaturas presentadas por formaciones políticas declaradas
ilegales con posterioridad por Sentencia firme, y los declarados electos en
candidaturas presentadas por agrupaciones de electores, en las que una
Sentencia firme haya declarado su vinculación a un partido ilegalizado, se
aplica lo dispuesto en el artículo 6.4 de la LOREG: La incompatibilidad no
surtirá efecto si la persona afectada formula una declaración expresa de
rechazo de las causas determinantes de la ilegalidad de la formación política
en cuestión. No obstante, si tras dicha declaración, el interesado se retractase
de la misma o sus actitudes evidenciaran contradicción con ella, también
incurrirrá en causa de incompatibilidad.
Si el Concejal no ejercitase su derecho de opción, la Corporación

resolverá mediante acuerdo plenario sobre la cuestión, declarando o no la
incompatibilidad. Contra esta declaración podrá interponerse, en su caso, el
recurso contencioso-administrativo pertinente (artículo178.3 de la LOREG).
Declarada por el Pleno la incompatibilidad para ser Concejal, la persona

afectada por tal declaración deberá optar, en el plazo de 10 días siguientes a
aquél en que reciba la notificación de su incompatibilidad, entre la renuncia a
la condición de Concejal o el abandono de la situación que generó la referida
incompatibilidad. Transcurrido el plazo de los 10 días sin haberse ejercitado la
opción, se entenderá que el afectado ha renunciado a su puesto de Concejal,
debiendo declararse por el Pleno la vacante correspondiente y poner el hecho
en conocimiento de la Administración Electoral a los efectos de su sustitución
(artículo 10 del ROF).
180
¿En qué situaciones pueden celebrarse elecciones parciales?
1.2.3. Transformación del Ayuntamiento en Comisión Gestora
El espíritu de la LOREG es que las vacantes de Concejales se cubren por

los siguientes de las listas mediante el sistema automático descrito en el punto
anterior. Pero la Ley interrumpe este mecanismo en los supuestos siguientes:
1. Elecciones parciales.
2. Disolución de un Ayuntamiento.
3. Comisión Gestora por agotamiento de lista.
4. Renuncia del titular.
5. Moción de censura.
En el supuesto de que en las elecciones municipales no se presenten

candidaturas en un municipio determinado, se procede en el plazo de seis
meses a la celebración de elecciones parciales en dicho municipio. Y si en esta
nueva convocatoria tampoco se presenta candidatura alguna, la Diputación
Provincial procederá a la constitución de una Comisión Gestora, mediante el
nombramiento de un número de vocales igual al número legal de Concejales
que debe tener ese municipio. Cuando resulte imposible conformar la Comisión
Gestora, la Diputación Provincial asumirá la gestión ordinaria de la Entidad
Local, no pudiendo adoptar acuerdos que requieran una mayoría cualificada
(artículos 181 y 182.3 de la LOREG).
El Real Decreto 693/1981, de 13 de marzo, por el que se regula la

constitución y funcionamiento de Comisiones Gestoras en Entidades Locales
(BOE 16 de abril de 1981), que se considera vigente por cuanto no contradice
a la legislación básica ni está derogado formalmente, regula el procedimiento
para el caso de constitución de una Comisión Gestora por no haberse
presentado candidatura alguna en las elecciones municipales. Los vocales
de la Comisión Gestora son designados por la Diputación Provincial, oídos
los órganos directivos de los partidos políticos, y guardarán proporción con el
resultado de las últimas elecciones locales celebradas en el municipio. Dentro
de los tres días desde su designación se celebrará la sesión extraordinaria
para la constitución de la Comisión Gestora, cuya acta, en copia certificada,
ha de remitirse al Subdelegado del Gobierno y al Delegado del Gobierno de la
Comunidad Autónoma.
181
¿Cómo se elige al Presidente de la Comisión Gestora?
El cargo de Presidente de la Comisión Gestora se provee mediante

elección de todos los vocales gestores, por el procedimiento establecido para
la elección de la persona titular de la Alcaldía.
¿Cómo se administra provisionalmente un nuevo municipio?
Es importante considerar lo previsto en los artículos 100 y siguientes de

la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, en cuanto
al gobierno y administración provisionales en los casos de modificación de
términos municipales:
- Si se crea un nuevo municipio por segregación de parte del término

municipal de otro, el municipio matriz permanecerá con el mismo
número de Concejales que tenía, hasta la constitución de los nuevos
Ayuntamientos tras la celebración de las elecciones locales. El
nuevo municipio creado se regirá y administrará, provisionalmente,
por una Comisión Gestora con tantos vocales como Concejales le
corresponderían por su cifra poblacional, de acuerdo con la legislación
electoral. La designación de la Comisión Gestora se realizará por la
Diputación Provincial.
- Si se crea un nuevo municipio por la fusión de dos o más limítrofes,

cesarán sus respectivos Alcaldes y Concejales, y la Diputación
Provincial designará, de entre tales personas, una Comisión Gestora
compuesta por tantos vocales como Concejales correspondan al
nuevo municipio.
- Las alteraciones de términos municipales, aunque produzcan

cambios en la población de los municipios afectados, no supondrán
la modificación en el número de Concejales de los respectivos
Ayuntamientos, hasta la celebración de las próximas elecciones
municipales.
182
¿Cómo se lleva a cabo la disolución de un Ayuntamiento?
El Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con conocimiento del

Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, o a solicitud de éste, y, en
todo caso, previo acuerdo favorable del Senado, puede proceder, mediante
Real Decreto, a la disolución de los órganos del Ayuntamiento en el supuesto
de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga el
incumplimiento de sus obligaciones constitucionales (artículo 61 de la LBRL).
En los supuestos de disolución de un Ayuntamiento por acuerdo del

Consejo de Ministros, deberá procederse a la convocatoria de elecciones
parciales para la constitución de un nuevo Ayuntamiento dentro del plazo
de tres meses, salvo que, por la fecha en que éste debiera constituirse,
el mandato del mismo hubiese de resultar inferior a un año. Mientras se
constituye el nuevo Ayuntamiento o expira el mandato del Ayuntamiento
disuelto, la Administración ordinaria de los asuntos municipales corresponde
a una Comisión Gestora designada por la Diputación Provincial, cuyo número
de miembros no excederá del número legal de Concejales, ejerciendo las
funciones de Presidente aquel vocal que resulte elegido por mayoría de votos
entre todos los miembros de la Comisión Gestora (artículo 183 de la LOREG).
¿Qué ocurre en caso de agotamiento de lista?
En caso de que se hayan agotado las listas por sucesivas renuncias,

fallecimientos u otras causas, y no quedasen más posibles candidatos o
suplentes a nombrar, los quorum de asistencia y votación previstos en la
legislación vigente se entenderán automáticamente referidos al número de
hecho de miembros de la Corporación. Pero si este número llega a ser inferior a
los dos tercios del número legal de miembros del Ayuntamiento, se constituirá
una Comisión Gestora integrada por todos los Concejales del Ayuntamiento
que continúen y por las personas de adecuada idoneidad o arraigo que sean
designadas por la Diputación Provincial para completar el número legal de
miembros de la Corporación, teniendo en cuenta los resultados de la última
elección municipal.
183
¿Qué ocurre en caso de que la persona titular de la Alcaldía renuncie

a su cargo?
La persona titular de la Alcaldía puede renunciar a su cargo sin perder

por ello su condición de Concejal. La renuncia debe hacerse efectiva por
escrito ante el Pleno, que deberá adoptar acuerdo de conocimiento dentro de
los 10 días siguientes. En tal caso, la vacante se cubre mediante la celebración
de una sesión extraordinaria dentro de los 10 días siguientes a la aceptación
de la renuncia por el Pleno. En dicha sesión extraordinaria se procede a la
elección de nuevo Alcalde conforme al procedimiento seguido en la sesión
constitutiva del Ayuntamiento (artículo 40 del ROF). En el acto de elección se
considera que encabeza la lista en que figuraba el Alcalde el siguiente de la
misma, a no ser que renuncie a la candidatura (artículo 198 de la LOREG).
De igual modo se procederá en caso de que la Alcaldía quede vacante

por fallecimiento o por Sentencia firme (artículo 40 del ROF).
¿Cómo se tramita una moción de censura?
La persona titular de la Alcaldía puede ser destituido mediante una

moción de censura, cuya presentación, tramitación y votación se regirá por
las siguientes normas:
a) La moción de censura deberá ser propuesta, al menos, por la mayoría

absoluta del número legal de miembros de la Corporación y habrá de
incluir un candidato a la Alcaldía, pudiendo serlo cualquier concejal cuya
aceptación expresa conste en el escrito de proposición de la moción.
b) El escrito en el que se proponga la moción de censura deberá incluir

las firmas debidamente autenticadas por Notario o por el Secretario
General de la Corporación y deberá presentarse ante éste por
cualquiera de sus firmantes. El Secretario General comprobará que
la moción de censura reúne los requisitos exigidos en este artículo y
extenderá en el mismo acto la correspondiente diligencia acreditativa.
c) El documento así diligenciado se presentará en el Registro General

de la Corporación por cualquiera de los firmantes de la moción,
quedando el Pleno automáticamente convocado para las 12 horas
184
del décimo día hábil siguiente al de su registro. El Secretario de la

Corporación deberá remitir notificación indicativa de tal circunstancia
a todos los miembros de la misma en el plazo máximo de un día, a
contar desde la presentación del documento en el Registro, a los
efectos de su asistencia a la sesión, especificando la fecha y hora de
la misma.
d) El Pleno será presidido por una Mesa de edad, integrada por los
Concejales de mayor y menor edad de los presentes, excluidos el
Alcalde y el candidato a la Alcaldía, actuando como Secretario el que
lo sea de la Corporación, quien acreditará tal circunstancia.
e) La Mesa se limitará a dar lectura a la moción de censura, a conceder la

palabra durante un tiempo breve, si estuvieren presentes, al candidato
a la Alcaldía, al Alcalde y a los portavoces de los grupos municipales,
y a someter a votación la moción de censura.
f) El candidato incluido en la moción de censura quedará proclamado

Alcalde si ésta prosperase con el voto favorable de la mayoría absoluta
del número de Concejales que legalmente componen la Corporación.
Ningún Concejal puede firmar durante su mandato más de una moción de

censura. A dichos efectos no se tomarán en consideración aquellas mociones
que no hubiesen sido tramitadas por no reunir los requisitos previstos en la
letra b).
La dimisión sobrevenida de la persona titular de la Alcaldía no suspenderá

la tramitación y votación de la moción de censura.
¿Qué especificidades deben tenerse en cuenta en los municipios en

régimen de concejo abierto?
En los municipios en los que se aplique el régimen de concejo abierto,la

moción de censura se regulará por las normas anteriores, con las siguientes
especialidades:
a) Las referencias hechas a los Concejales a efectos de firma,

presentación y votación de la moción de censura, así como a la
185
constitución de la Mesa de edad, se entenderán efectuadas a los

electores incluidos en el censo electoral del municipio, vigente en la
fecha de presentación de la moción de censura.
b) Podrá ser candidato cualquier elector residente en el municipio con

derecho a sufragio pasivo.
c) Las referencias hechas al Pleno se entenderán efectuadas a la

Asamblea vecinal.
d) La notificación por el Secretario a los Concejales, relativa al día y hora

de la sesión plenaria, se sustituirá por un anuncio a los vecinos de
tal circunstancia, efectuado de la forma localmente usada para las
convocatorias de la Asamblea vecinal.
e) La Mesa de edad concederá la palabra solamente al candidato a la

Alcaldía y al Alcalde.
El Alcalde, en el ejercicio de sus competencias, está obligado a impedir

cualquier acto que perturbe, obstaculice o impida el derecho de los miembros
de la Corporación a asistir a la sesión plenaria en que se vote la moción de
censura y a ejercer su derecho al voto en la misma. En especial, no son de
aplicación a la moción de censura las causas de abstención y recusación
previstas en la legislación de procedimiento administrativo.
Los cambios de la persona titular de la Alcaldía como consecuencia de

una moción de censura en los municipios en los que se aplique el sistema de
concejo abierto, no tendrán incidencia en la composición de las Diputaciones
Provinciales.
¿Son revocables los nombramientos efectuados por la persona titular

de la Alcaldía?
1.2.4. Revocaciones de los nombramientos
El artículo 23 de la LBRL sienta el principio de que los nombramientos de

vocales de la Junta de Gobierno Local y de Tenientes de Alcalde, realizados
por el Alcalde, son revocables por el propio Alcalde, libre y discrecionalmente.
186
¿Cuándo se pierde la condición de Teniente de Alcalde?
Los Tenientes de Alcalde son libremente cesados por la persona titular

de la Alcaldía, que los podrá sustituir en cualquier momento. Los ceses se
harán mediante resolución de la Alcaldía de la que se dará cuenta al Pleno en
la primera sesión que celebre, notificándose personalmente y publicándose
en el Boletín Oficial de la Provincia, sin perjuicio de su efectividad desde el
día siguiente a la firma de la resolución por el Alcalde, a no ser que en dicha
resolución se dispusiera otra cosa (artículo 46.1 del ROF).
La condición de Teniente de Alcalde se puede perder también por

renuncia expresa manifestada por escrito y por pérdida de la condición de
vocal de la Junta de Gobierno Local (artículo 46.3 del ROF).
¿Cuándo se pierde la condición de vocal de la Junta de Gobierno

Local?
La persona titular de la Alcaldía puede cesar libremente en todo

momento a cualesquiera miembros de la Junta de Gobierno Local. El cese
deberá hacerse con los mismos requisitos que los ceses de los Tenientes
de Alcalde (artículo 52 del ROF). Aunque no exista regulación al respecto,
debe considerarse que la condición de vocal de la Junta de Gobierno Local
se puede perder también por renuncia expresa manifestada por escrito, así
como que la pérdida de la condición de Concejal conlleva la pérdida de la
condición de miembro de la Junta de Gobierno Local.
¿Cuándo se pueden modificar las delegaciones?
Todas las delegaciones, tanto las delegaciones por servicios como

las delegaciones para cometidos específicos, pueden ser revocadas por
resolución de la persona titular de la Alcaldía, que deberá publicarse en el
Boletín Oficial de la Provincia (artículo 44 del ROF). No obstante, la revocación
de la delegación surte efecto desde el día siguiente al de la fecha de la
resolución, salvo que en ella se disponga otra cosa.
Revocada una delegación debe darse cuenta al Pleno en la primera

sesión que se celebre. No obstante, si la persona titular de la Alcaldía
procediese al nombramiento de un nuevo Concejal delegado que sustituya
187
al anterior, le serán de aplicación las mismas limitaciones que para el anterior

nombramiento.
Las delegaciones de servicio deben recaer entre los miembros de la

Junta de Gobierno Local y, donde ésta no exista, en los Tenientes de Alcalde.
Esta limitación no existe para el caso de las delegaciones especiales para
cometidos específicos.
Debe entenderse que la pérdida de la condición de Concejal delegado

de servicios no apareja automáticamente la pérdida de la condición de vocal
de la Junta de Gobierno Local, pero que la pérdida de la condición de vocal
de la Junta de Gobierno Local conlleva automáticamente la pérdida de la
condición de Teniente de Alcalde y de Concejal delegado de servicios, en el
caso de las delegaciones referidas en el artículo 43.3 del ROF.
¿Cuándo se pueden modificar los vocales en las Comisiones

Informativas?
Los vocales de las Comisiones Informativas no pueden ser cesados

libre y discrecionalmente por la persona titular de la Alcaldía, sino que la
decisión debe ser tomada por el Portavoz del Grupo al que pertenece, que
lo comunica al Alcalde mediante escrito en el que se haga constar el nombre
de su sustituto. Sin embargo, no se precisa ninguna comunicación para el
caso de que el vocal titular de una Comisión Informativa se vea sustituido
ocasionalmente por un suplente, ya designado en su día en la constitución de
la Comisión Informativa (artículo 125 del ROF).
Por otra parte, los Presidentes efectivos de las Comisiones Informativas

tampoco pueden ser cesados por el Alcalde discrecionalmente, sino a
propuesta de la propia Comisión, que procederá a la elección de un nuevo
Presidente. El Alcalde juzgará la oportunidad de delegar las funciones
presidenciales de la Comisión Informativa en el nuevo Concejal elegido. Si no
lo estimara oportuno, el propio Alcalde asumirá personalmente la presidencia
de la Comisión Informativa (artículo 125 del ROF).
188
2. FUNCIONAMIENTO DE LOS ÓRGANOS

COLEGIADOS DEL AYUNTAMIENTO
¿Qué tipos de sesiones se pueden celebrar en el pleno del

Ayuntamiento?
2.1. Las sesiones
Las sesiones pueden ser ordinarias, extraordinarias y extraordinarias de

carácter urgente. Las ordinarias son las que se celebran con una periodicidad
fija, mientras que las extraordinarias son las que se celebran convocadas por
la persona titular de la Alcaldía, sin la citada periodicidad.
Los órganos colegiados de las Entidades Locales funcionan en

régimen de sesiones ordinarias de periodicidad preestablecida y en sesiones
extraordinarias. Estas últimas pueden ser, además, urgentes.
¿Cuáles son las reglas a las que debe someterse el funcionamiento

del Pleno?
En todo caso, el funcionamiento del Pleno de las Corporaciones Locales

se ajusta a las siguientes reglas:
a) El Pleno celebra sesión ordinaria cada mes, como mínimo, en los

Ayuntamientos de municipios de más de 20.000 habitantes y en las
Diputaciones Provinciales; cada dos meses, en los Ayuntamientos de
los municipios con una población entre 5.001 y 20.000 habitantes; y
cada tres meses, en los municipios de hasta 5.000 habitantes.
Asimismo, el Pleno celebra sesión extraordinaria cuando así lo decida

el Presidente o lo solicite la cuarta parte, al menos, del número legal de
miembros de la Corporación, sin que ningún Concejal pueda solicitar más
de tres anualmente. La celebración de la sesión extraordinaria plenaria no
podrá demorarse por más de 15 días hábiles desde que fuera solicitada,
189
no pudiendo incorporarse el asunto al orden del día de un Pleno ordinario

o de otro extraordinario con más asuntos si no lo autorizan expresamente
los solicitantes de la convocatoria. Si el Presidente no convocase el Pleno
extraordinario solicitado por el número de concejales indicado dentro del plazo
señalado, quedará automáticamente convocado a las 12 horas del décimo
día hábil siguiente al de finalización de dicho plazo, lo que será notificado
por el Secretario de la Corporación a todos los miembros de la misma al día
siguiente de la finalización del plazo citado anteriormente.
En ausencia del Presidente o de quien haya de sustituirle legalmente,

el Pleno quedará válidamente constituido siempre que concurra el quorum
requerido en la letra c) de este precepto, en cuyo caso será presidido por el
miembro de la Corporación de mayor edad entre los presentes.
b) Las sesiones plenarias han de convocarse, al menos, con dos días

hábiles de antelación, salvo las extraordinarias que lo hayan sido
con carácter urgente, cuya convocatoria con este carácter deberá
ser ratificada por el Pleno. La documentación íntegra de los asuntos
incluidos en el orden del día que deba servir de base al debate y,
en su caso, a la correspondiente votación, deberá hallarse en la
Secretaría de la Corporación desde el mismo día de la convocatoria,
a disposición de los Concejales o Diputados.
c) El Pleno se constituye válidamente con la asistencia de un tercio del

número legal de miembros del mismo, que nunca podrá ser inferior
a tres. Este quorum deberá mantenerse durante toda la sesión. En
todo caso, se requiere la asistencia del Presidente y del Secretario de
la Corporación o de quienes les sustituyan legalmente.
d) La adopción de acuerdos se produce mediante votación ordinaria,

salvo que el propio Pleno acuerde, para un caso concreto, la votación
nominal. El voto puede emitirse en sentido afirmativo o negativo,
pudiendo los miembros de las Corporaciones abstenerse de votar.
La ausencia de uno a varios Concejales o Diputados una vez iniciada
la deliberación de un asunto, equivale a su abstención a efectos de
la votación correspondiente. En el caso de votaciones con resultado
de empate se efectuará una nueva votación. Si persistiera el empate
decidirá el voto de calidad del Presidente.
190
e) En los Plenos ordinarios, la parte de ellos dedicada al control de los

demás órganos de la Corporación deberá presentar sustantividad
propia y diferenciada de la parte resolutiva, debiéndose garantizar de
forma efectiva en su funcionamiento y, en su caso, en su regulación,
la participación de todos los grupos municipales en la formulación de
ruegos, preguntas y mociones.
¿Cómo se preparan las sesiones?
1. El primer acto de preparación es la formación del orden del día; es

decir, la relación de los asuntos que se van a tratar en la sesión. La
formación del orden del día corresponde a la persona titular de la
Alcaldía (artículo 78.2 del ROF).
2. Si se somete a sesión la resolución de un expediente, éste tiene que

estar concluso y entregado al Secretario tres días antes a la fecha
de celebración de la sesión (artículo 177.2 del ROF). La convocatoria
para la sesión consiste fundamentalmente en citar a los Concejales.
Esta citación ha de ser personal y además se ha de exponer en el
tablón de anuncios (artículo 81 del ROF). Junto con la citación ha
de acompañarse el orden del día y el borrador del Acta de la sesión
anterior que debe ser aprobada en la sesión que se va a celebrar
(artículo 80.2 del ROF).
3. La convocatoria debe ser notificada a los Concejales en su domicilio

con una antelación al menos de dos días hábiles (artículo 80.3 y 4
del ROF), sin perjuicio de lo que ya se ha referido en el caso de las
sesiones extraordinarias urgentes.
La citación personal a los Concejales debe adecuarse a una
notificación formal, exigiéndose, por tanto, la firma del duplicado en
el que conste el lugar, día y hora en que la recibe.
4. Será necesario el informe previo del Secretario y además, en su caso,

el informe del Interventor o de quienes legalmente les sustituyan, para
la adopción de aquellos acuerdos en los que se requiera una mayoría
especial de votación; o si ello ha sido solicitado por un tercio de los
Concejales con antelación suficiente a la celebración de la sesión en
que hubieren de tratarse tales acuerdos; así como cuando lo ordene
191
el Alcalde (artículo 54.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18

de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones
legales vigentes en materia de régimen local).
5. Los Concejales que pretendan defender una propuesta de acuerdo,

habrán de entregarla en la Secretaría del Ayuntamiento con tiempo
suficiente para que pueda incluirse en el orden del día, pero sólo pueden
incluirse los asuntos que hayan sido previamente dictaminados,
informados o sometidos a consulta de la Comisión Informativa que
corresponda (artículo 82.2 del ROF).
6. Si el Alcalde, por razones de urgencia, incluye asuntos que no hayan

sido previamente informados por la respectiva Comisión Informativa,
no podrá adoptarse acuerdo alguno sobre ese asunto sin que el Pleno
ratifique su inclusión en el orden del día (artículo 82.3 del ROF).
7. Cuando se desee someter directamente al conocimiento del Pleno

una moción que no figure en el orden del día, su autor habrá de alegar
y justificar la urgencia del caso. Corresponderá al Pleno, antes de
resolver sobre el fondo del asunto, votar para declarar de urgencia
el mismo. Esta votación deberá alcanzar la mayoría absoluta del
número legal de Concejales (artículo 83 del ROF y artículo 48 del Real
Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el
Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de
régimen local). La mayoría absoluta en favor de la urgencia del asunto
permitirá la apertura de debate y su posterior votación.
8. La posibilidad de tomar acuerdos sobre asuntos no incluidos en el

orden del día, únicamente puede hacerse en el caso de las sesiones
ordinarias y sólo si se sigue el procedimiento que se acaba de exponer.
En las sesiones extraordinarias serán nulos los acuerdos adoptados
sobre asuntos no comprendidos en el orden del día (artículo 83 del
ROF y artículo 51 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de
abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones
legales vigentes en materia de régimen local).
192
¿Qué exigencias de lugar, tiempo y forma deben cumplir las sesiones?
A) De lugar. Las sesiones se celebrarán en la Casa Consistorial, salvo en

los supuestos de fuerza mayor en los que, a través de la convocatoria
o de una resolución del Alcalde, dictada previamente y notificada a
todos los Concejales, podrá habilitarse otro edificio o local a tal efecto.
En todo caso, se hará constar en Acta esta circunstancia (artículo
85.1 del ROF). Es posible la instalación de sistemas megafónicos
o de circuitos cerrados de televisión que permitan la ampliación y
difusión auditiva o visual del desarrollo de la sesión (artículo 88.2 del
ROF).
B) De tiempo. Toda sesión, sea ordinaria o extraordinaria, habrá de
respetar el principio de unidad de acto y se procurará que termine
en el mismo día de su comienzo. Si el día terminare sin que se
hubiesen debatido y resuelto todos los asuntos incluidos en el orden
del día, el Alcalde podrá levantar la sesión. En este caso, los asuntos
no debatidos habrán de incluirse en el orden del día de la siguiente
sesión.
C) De forma. La sesiones plenarias serán públicas. No obstante, podrá
ser secreto el debate y la votación de aquellos asuntos que puedan
afectar al derecho fundamental de los ciudadanos relativos al honor, a
la intimidad personal y familiar y a la propia imagen, garantizados por
la Constitución.
¿Se pueden acordar interrupciones en la celebración de la sesión?
Durante el transcurso de la sesión el Presidente podrá acordar

interrupciones a su prudente arbitrio, para permitir las deliberaciones de los
grupos por separado sobre la cuestión debatida, o para descanso en los
debates (artículo 87 del ROF). Queda a la potestad discrecional del Alcalde la
facultad de continuar las sesiones o de levantarlas después de las cero horas.
¿Cómo se declara secreta una sesión plenaria?
Para declarar secreta una sesión plenaria por los motivos antedichos,
se precisa votación del Pleno por mayoría absoluta (artículo 88.1 del ROF).
Las sesiones de la Junta de Gobierno Local no serán públicas, pero en el
plazo de 10 días deberá enviarse a todos los Concejales copia del Acta de la
193
sesión celebrada (artículo 113.1.b del ROF). El público asistente a la sesión

no podrá intervenir en ésta, ni tampoco podrán permitirse manifestaciones de
agrado o desagrado, pudiendo el Alcalde proceder, en casos extremos, a la
expulsión del asistente que, por cualquier causa, impida el normal desarrollo
de las sesiones, ya se trate del público como de Concejales. Sí se puede
realizar un turno de consultas para el público sobre temas concretos de
interés municipal, una vez que se haya levantado la sesión Corporativa. De
estas intervenciones ya no se levanta Acta, ni pertenecen al bloque de la
sesión Corporativa (artículo 88.3 del ROF).
¿Qué requisitos de quorum es necesario cumplir para poder llevar a

cabo una sesión?
Requisitos subjetivos. Si en la primera convocatoria no existiera

el quorum necesario de asistencia, se entenderá convocada la sesión
automáticamente a la misma hora, dos días después. Si tampoco entonces
se alcanzase el quorum necesario, el Alcalde dejará sin efecto la convocatoria,
posponiendo el estudio de los asuntos incluidos en el orden del día para la
primera sesión que se celebre con posterioridad, sea ordinaria o extraordinaria
(artículo 90.2 del ROF). Debe precisarse que el citado quorum de asistencia se
requiere no sólo para la apertura de la sesión sino para su válida celebración,
por ser un acto continuo que abarca desde el comienzo hasta la terminación,
siendo necesario, en consecuencia, que el quorum se mantenga durante toda
la sesión. Lógicamente, se interrumpirá la sesión si llega a perderse el quorum
por ausentarse algunos miembros durante el transcurso de la misma, aunque
éste se haya alcanzado al comienzo de la sesión.
¿Cómo se desarrollan las sesiones?
1. Lectura del Acta de la sesión anterior. Al principio de cada sesión,

la persona titular de la Alcaldía preguntará si algún Concejal tiene que
formular observaciones al Acta de la sesión anterior, ya distribuida a
los Concejales con la convocatoria. Si no hubiera observaciones se
considerará aprobada. Si las hubiera, se debatirán y decidirán las
rectificaciones que procedan, pero en ningún caso podrá modificarse
el fondo de los acuerdos adoptados, sino que sólo cabe subsanar
los meros errores materiales o de hecho. Las rectificaciones que se
decidan habrán de ser votadas por los Concejales (artículo 91.1 del
194
ROF). El Secretario no tiene la obligación de dar lectura de la minuta

o borrador del Acta de la sesión anterior.
2. Orden de la sesión. Todos los asuntos incluidos en el orden del día

se debaten y votan por el orden en que estuviesen relacionados.
¿Se puede modificar el orden de la sesión?
No obstante, la persona titular de la Alcaldía puede alterar el orden de

los temas o retirar un asunto cuando su aprobación exigiera una mayoría
reforzada, y ésta no pudiera obtenerse en el momento previsto inicialmente
en el orden del día.
En las sesiones ordinarias, concluido el examen de los asuntos incluidos

en el orden del día, y antes de pasar al turno preceptivo de ruegos y preguntas
de los Concejales, la persona titular de la Alcaldía preguntará si algún grupo
político desea someter a la consideración del Pleno, por razones de urgencia,
algún asunto no comprendido en el orden del día y que no tenga cabida en el
punto de ruegos y preguntas. Si así fuere, el Portavoz del grupo proponente
justificará la urgencia de la moción y el Pleno votará, acto seguido, sobre la
procedencia de su debate. Si se aprecia la urgencia por mayoría absoluta,
se procederá al debate y votación sobre el asunto propuesto. Es importante
subrayar que por este procedimiento no podrá nunca incluirse una moción de
censura en una sesión ordinaria (artículo 91 del ROF).
3. Acuerdo sin debate. De cada punto del orden del día se lee por el
Secretario, de un modo íntegro o en extracto, el dictamen formulado
por la Comisión Informativa correspondiente, o, si se trata de un
asunto urgente no dictaminado por la Comisión Informativa, se lee la
propuesta que se ha sometido al Pleno. A solicitud de cualquier grupo
deberá darse lectura íntegra de aquellas partes del expediente o del
informe o dictamen de la Comisión que se considere conveniente
para mejor comprensión. Si nadie solicitare la palabra tras la lectura,
el asunto se someterá directamente a votación (artículo 93 del ROF).
Todos los acuerdos han de ser adoptados por votación aunque no se
haya promovido debate. Sin embargo, hay que advertir que existen
acuerdos de mero conocimiento que no precisan votación (por
ejemplo, el de aceptación de la renuncia del Alcalde o los acuerdos
195
de haberse tomado conocimiento de comunicaciones oficiales).
4. Acuerdos con debate. Si se promueve debate, las intervenciones

serán ordenadas por la persona titular de la Alcaldía del modo
siguiente:
- Sólo podrá hacer uso de la palabra el Concejal que haya obtenido

previa autorización de la persona titular de la Alcaldía.
- El debate se inicia con una exposición y justificación de la propuesta

a cargo de aquel miembro de la Comisión Informativa que la hubiera
dictaminado, o, en los demás casos, de alguno de los Concejales
que haya firmado la propuesta o moción, en nombre propio o del
colectivo proponente de la misma.
- A continuación, los diversos grupos consumirán un primer turno y el

Alcalde cuidará de que todas las intervenciones tengan una duración
igual.
- Quien se considere aludido por una intervención podrá solicitar del

Alcalde que se le conceda un turno por alusiones, que será breve y
conciso.
- Si lo solicitara algún grupo, se procederá a un segundo turno.

Consumido éste, el Alcalde puede dar por terminada la discusión, que
se cerrará con una intervención del ponente (o sea, del que intervino
en primer lugar), en la que brevemente sostendrá o modificará su
propuesta.
- Sólo se admitirán las interrupciones del Alcalde para llamar al orden o

a la cuestión debatida.
- El Secretario y el Interventor podrán intervenir en el debate cuando

fueren requeridos por el Alcalde por razones de asesoramiento
técnico o aclaración de conceptos. Incluso pueden pedir el uso de la
palabra cuando entiendan que en el debate se ha planteado alguna
cuestión sobre la que puede dudarse acerca de su legalidad o de sus
repercusiones presupuestarias (artículo 94 del ROF).
196
¿Se puede expulsar a algún asistente de la Sala?
La persona titular de la Alcaldía puede expulsar de la sala a aquellos

asistentes que impidan el normal funcionamiento de la sesión. Pero, en el
supuesto de que esta medida pueda afectar a los Concejales, la expulsión
debe someterse a unas exigencias superiores. El Alcalde puede llamar al orden
al Concejal que ofenda al decoro de la Corporación, de sus miembros, de las
instituciones públicas o de cualquier otra persona o Entidad; que produzca
interrupciones o altere el orden de la sesión; o que pretenda hacer uso de la
palabra sin que le haya sido concedida o una vez que le haya sido retirada.
Después de tres llamadas al orden en la misma sesión, con advertencia

en la segunda de las consecuencias que conllevaría una tercera llamada, el
Alcalde podrá ordenarle que abandone la Sala, adoptando las medidas que
considere oportunas para hacer efectiva la expulsión (artículo 95 del ROF).
En los debates y votaciones deberán abstenerse de participar los

Concejales cuando concurra en ellos alguna de las causas de recusación a
que se refiere la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y
la legislación de Contratos de las Administraciones Públicas (artículo 76 de la
LBRL). En estos casos, el Concejal en cuestión debe abandonar el Salón de
sesiones mientras se discute y vota el asunto, salvo cuando se trate de votar
su actuación como corporativo, en cuyo caso tendrá derecho a permanecer
y defenderse (artículo 96 del ROF).
¿Existen alternativas a la propuesta de acuerdo?
En el orden del día figuran los asuntos a tratar, que normalmente ya van
redactados con la forma de propuestas de acuerdos. Pero puede ocurrir que
el debate y la votación no se limiten exclusivamente a esa concreta propuesta
de acuerdo, existiendo varias alternativas al respecto:
1. Voto particular. Es la propuesta de modificación de un dictamen

formulado por un miembro que forma parte de la Comisión Informativa.
El voto particular debe acompañar al dictamen desde el día siguiente
a su aprobación por la Comisión. Se entiende que el voto particular
tiene que ser discutido y votado antes de la propuesta de acuerdo
197
contenida en el dictamen de la Comisión Informativa, y que ese

dictamen puede modificarse o retirarse por la Comisión a la vista de
los resultados obtenidos por el voto particular (artículo 97.4 del ROF).
2. Enmienda. Es la propuesta de modificación de un dictamen o

proposición presentado por Concejal no perteneciente a la Comisión
Informativa. La enmienda se presenta por escrito al Alcalde antes de
iniciarse la deliberación del asunto (artículo 97.5 del ROF).
3. Moción. Es la propuesta que se somete directamente a conocimiento

del Pleno, en las sesiones ordinarias y fuera del orden del día. Como
ya se refirió con anterioridad, para poder entrar en el debate y votación
de una moción, se precisa previamente votar su urgencia por mayoría
absoluta (artículo 97.3 del ROF).
4. Ruego. En el orden del día de las sesiones ordinarias debe figurar

siempre un punto de ruegos y preguntas de los Concejales (artículo
82.4 del ROF) . El ruego es la formulación de una propuesta de
actuación dirigida a alguno de los órganos de gobierno del municipio.
Puede debatirse sobre el ruego, pero no puede someterse a votación ni
convertirse en acuerdo (artículo 97.6 del ROF). Los ruegos se pueden
efectuar oralmente o por escrito y serán debatidos generalmente en
la sesión siguiente, sin perjuicio de que puedan serlo en la misma
sesión que se formulen, si el Alcalde lo estima conveniente.
5. Pregunta. Es cualquier cuestión planteada a los órganos de

gobierno en sesión plenaria. Pueden plantear preguntas todos los
Concejales. Las preguntas planteadas oralmente en una sesión serán
contestadas por su destinatario en la sesión siguiente, a no ser que
quiera darle respuesta inmediata. Las preguntas formuladas por
escrito con 24 horas de antelación serán contestadas en la sesión
que se esté celebrando, a no ser que por causas motivadas se aplace
su contestación a la sesión siguiente (artículo 97.7 del ROF) .
6. Incorporación de documentos o informes; aplazamiento de la

discusión.
198
Cualquier Concejal puede pedir durante el debate la retirada de algún

expediente incluido en el orden del día, para que se incorporen al
mismo documentos o informes.
También puede pedirse por cualquier Concejal que el expediente quede

sobre la mesa, aplazándose su discusión para la siguiente sesión.
En ambos casos la petición será votada tras terminar el debate y

antes de proceder a la votación sobre el fondo del asunto. Si la mayoría
simple votase a favor de la petición, no habrá lugar a votar la propuesta de
acuerdo. Igualmente, cuando se trate de asuntos no incluidos en el orden
del día, que requieran informe preceptivo del Secretario o del Interventor, si
no pudieran emitirlo en el acto deberán solicitar del Alcalde que se aplace su
estudio,quedando sobre la mesa hasta la próxima sesión.
¿Qué peculiaridades deben considerarse en las sesiones de la Junta

de Gobierno Local?
PECULIARIDADES DEL RÉGIMEN DE SESIONES

DE LA JUNTA DE GOBIERNO LOCAL
• Entre la convocatoria y la celebración de la sesión no pueden transcurrir

menos de 24 horas, salvo en el caso de las sesiones extraordinarias y
urgentes, en las que, antes de entrar a conocer los asuntos incluidos en
el orden del día, deberá ser declarada la urgencia por acuerdo favorable
de la mayoría de sus miembros.
• Las sesiones de la Junta de Gobierno Local no serán públicas, pero se

debe dar publicidad a los acuerdos adoptados. Los Concejales que no
son miembros de la Junta de Gobierno Local tienen el derecho a recibir
copia del Acta de la sesión en un plazo de 10 días desde que se celebre.
• Para la válida celebración de las sesiones de la Junta de Gobierno Local

se requiere la asistencia de la mayoría absoluta de sus componentes. Si
no existiese tal quorum, se celebrará la sesión en segunda convocatoria
una hora después de la señalada para la primera, siendo suficiente la
asistencia de la tercera parte de sus miembros, y, en todo caso, un
número no inferior a tres.
199
• La persona titular de la Alcaldía dirige y ordena a su prudente arbitrio los

debates en el seno de la Junta de Gobierno Local.
• Las actas de la sesiones de la Junta de Gobierno Local se transcribirán

en libro distinto al de las sesiones del Pleno.
• La persona titular de la Alcaldía puede requerir en las sesiones de la

Junta de Gobierno Local la presencia de Concejales no pertenecientes a
la misma o de personal al servicio del Ayuntamiento, al objeto de informar
en lo relativo al ámbito de sus actividades.
PECULIARIDADES DEL RÉGIMEN DE SESIONES

DE LAS COMISIONES INFORMATIVAS
• La convocatoria corresponde al Alcalde o al Presidente efectivo de

la Comisión Informativa y deberá ser notificada a los miembros de la
Comisión con una antelación de dos días hábiles, salvo las urgentes,
acompañándose el orden del día.
• La válida celebración de las sesiones requiere la presencia de la mayoría

absoluta de los componentes de la Comisión Informativa, ya sean titulares
o suplentes en primera convocatoria, y un mínimo de tres miembros en
segunda convocatoria una hora más tarde.
• Los dictámenes se aprobarán siempre por mayoría simple de los

presentes, decidiendo los empates el voto de calidad del Presidente.
• El dictamen de la Comisión podrá limitarse a mostrar su conformidad
con la propuesta que le han sometido, o bien a formular una alternativa.
• Los miembros de la Comisión que disientan del dictamen aprobado

podrán pedir que conste su voto en contra o formular voto particular
para su defensa ante el Pleno.
• El Presidente puede requerir la presencia en las sesiones de personal o

Concejales a efectos informativos.
200
2.2. Adopción de acuerdos
2.2.1. Formas de votación
En virtud del artículo 46.2.d de la LBRL y del artículo 101 del ROF, las
votaciones pueden ser:
A) Ordinarias. Son las que se manifiestan por signos convencionales

de asentimiento, disentimiento o abstención.
B) Nominales. Son las que se realizan mediante llamamiento por orden

alfabético de apellidos de los Concejales y, siempre en último lugar,
el Presidente. Al ser llamado cada Concejal, responderá en voz alta
«Sí», «No» o «Me abstengo». Para proceder a una votación nominal es
necesario que así lo acuerde previamente el propio Pleno por mayoría
simple y a solicitud de un grupo municipal.
C) Secretas. Son las que se realizan por papeleta que cada Concejal
va depositando en una urna o bolsa. La votación secreta sólo podrá
utilizarse para la elección o destitución de personas. Ha de considerarse
que la diferencia real entre las votaciones ordinarias y las votaciones
nominales no es más que la de su reflejo en el Acta, ya que en esta se
computa, en el caso de las votaciones ordinarias, el número de votos
a favor, el número de votos en contra y las abstenciones; mientras
que, en las votaciones nominales, el Acta constata los nombres y
apellidos de los Concejales y el sentido de su voto.
La regla general es la votación ordinaria, lo que puede plantear problemas,

puesto que la LBRL otorga legitimación para impugnar los acuerdos a los
Concejales que los hayan votado negativamente, y para poder acreditar
esa legitimación es necesario que en el Acta o en su borrador conste que el
Concejal en cuestión, con su nombre y apellidos, ha votado negativamente el
acuerdo.
Este asunto queda solventado por la previsión contenida en el artículo

109.1.h del ROF, al contemplarse el derecho de los Concejales a exigir que
en el Acta conste nominalmente el sentido de su voto, aunque se trate de
votaciones ordinarias.
201
2.2.2. Quorum de votación
A) Mayoría simple. Es la fórmula general de adopción de acuerdos.

Existe mayoría simple cuando los votos a favor son más que los
votos en contra. Se repite la votación si se produce empate entre
votos afirmativos y negativos, y, si persiste el empate, decide el voto
de calidad de la persona titular de la Alcaldía (artículo 47.1 de la
LBRL). No debe interpretarse el voto de calidad del Alcalde como
una prohibición a éste de abstenerse en caso de empate. Téngase
en cuenta que no existe una tercera votación en caso de reiterarse el
empate en la segunda votación. Ocurre simplemente que el voto del
Alcalde, si se ha emitido y puede ser conocido, se computa doble.
Cuando en la ley se utiliza la expresión de que «decidirá el voto de
calidad del Presidente», no se está confiriendo al Alcalde un deber de
votar dos veces, sino que se está atribuyendo a su voto la cualidad
de valer el doble.
B) Mayoría absoluta. Según este quorum reforzado, los acuerdos se

adoptan cuando los votos afirmativos son más de la mitad del número
legal de Concejales. Según el artículo 47.2 de la LBRL, se requiere el
voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros
de las Corporaciones, para la adopción de acuerdos en las siguientes
materias:
a) Creación y supresión de municipios y alteración de términos

municipales (es importante considerar que, de conformidad con
lo previsto en el artículo 95.1 de la Ley 5/2010, de 11 de junio,
de Autonomía Local de Andalucía, tales acuerdos se refieren a
la iniciativa procedimental, ya que, en virtud del artículo 99 de la
misma Ley, el procedimiento se resuelve por Decreto del Consejo
de Gobierno de la Junta de Andalucía).
b) Creación, modificación y supresión de las Entidades de ámbito

territorial inferior al municipio (hemos de remitirnos a lo expuesto
al respecto en el punto 1.5, “Otras Entidades Locales”, del Tema I
sobre “Entidades Locales”).
202
c) Aprobación de la delimitación del término municipal (esta afirmación

debe matizarse de acuerdo con el dictamen 478/2009, de 15 de
julio, del Consejo Consultivo de Andalucía, acerca de la imposibilidad
de modificar los límites ya establecidos como definitivos - desde el
año 1870 o incluso antes- por un simple acuerdo amistoso entre
Ayuntamientos o por instrumentos de planificación urbanística. Para la
alteración de tales límites definitivos, ha de seguirse el procedimiento
previsto en los artículos 95 y siguientes de la Ley 5/2010, de 11
de junio, de Autonomía Local de Andalucía, que finalizará mediante
Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía).
d) Alteración del nombre y de la capitalidad del municipio.
e) Aprobación o modificación de su bandera, enseña o escudo.
f) Aprobación y modificación del Reglamento orgánico propio de la

Corporación.
g) Creación, modificación o disolución de Mancomunidades u otras

organizaciones asociativas, así como la adhesión a las mismas y la
aprobación y modificación de sus Estatutos.
h) Transferencia de funciones o actividades a otras Administraciones

Públicas, así como la aceptación de las delegaciones o encomiendas
de gestión realizadas por otras Administraciones, salvo que por ley
se impongan obligatoriamente.
i) Cesión por cualquier título del aprovechamiento de los bienes

comunales.
j) Concesión de bienes o servicios por más de cinco años, siempre

que su cuantía exceda del 20 por 100 de los recursos ordinarios
del presupuesto.
k) Municipalización o provincialización de actividades en régimen

de monopolio y aprobación de la forma concreta de gestión del
servicio correspondiente.
203
l) Aprobaciones de operaciones financieras o de crédito y

concesiones de quitas o esperas, cuando su importe supere el
10% de los recursos ordinarios de su presupuesto, así como las
operaciones de crédito previstas en el artículo 177.5 del Real
Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba
el Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales.
ll) Los acuerdos que corresponda adoptar a la Corporación en la

tramitación de los instrumentos de planeamiento general previstos
en la legislación urbanística.
m) Enajenación de bienes, cuando su cuantía exceda del 20% de los

recursos ordinarios de su presupuesto.
n) Alteración de la calificación jurídica de los bienes demaniales o

comunales.
ñ) Cesión gratuita de bienes a otras Administraciones o instituciones

públicas.
o) Las restantes determinadas por la ley.
2.2.3. Formalidades de la votación
Finalizado el debate de un asunto se procede a su votación y, antes

de comenzar la misma, la persona titular de la Alcaldía planteará clara y
concisamente los términos de la propuesta de acuerdo y la forma de emitir el
voto. Una vez iniciada la votación no puede interrumpirse por ningún motivo.
Durante el desarrollo de la votación la persona titular de la Alcaldía no puede
conceder el uso de la palabra y ningún Concejal puede entrar en el Salón de
sesiones o abandonarlo.
¿Qué ocurre cuando el número de Concejales de hecho no es igual al

número legal?
Cuando el número de hecho de Concejales no sea igual al número legal

porque ya no quedan más posibles candidatos o suplentes a nombrar, el
quorum de votación se entenderá automáticamente referido al número de
204
hecho de Concejales. El voto de los Concejales es personal e indelegable y

se considerará que se abstienen los Concejales que se hubieren ausentado
del salón de sesiones una vez iniciada la deliberación de un asunto concreto
y que no estuviesen presentes en el momento de la votación. Si se hubiesen
incorporado al Salón de sesiones antes de comenzar la votación, podrán
tomar parte en la misma.
¿Cómo se eligen los órganos de las Diputaciones?
La Administración Electoral es aquella que tiene por finalidad garantizar la

transparencia y objetividad del proceso electoral y el principio de igualdad. Está
constituida por la Junta Electoral Central, las Juntas Electorales Provinciales,
las Juntas Electorales de Zona y, en su caso, las Juntas Electorales de cada
Comunidad Autónoma. En las elecciones locales, la Junta Electoral de Zona
es la que adquiere un mayor protagonismo.
Acerca del sistema electoral provincial, el artículo 141.2 de la Constitución

se limita a señalar que el Gobierno y la Administración Autónoma de las
Provincias estarán encomendados a las Diputaciones u otras Corporaciones
de carácter representativo.
El Pleno de la Diputación está compuesto por el Presidente y los

Diputados. En el artículo 204 de la LOREG se establece el número de diputados
correspondientes a cada Diputación, que deberá determinarse en función del
número de residentes en cada provincia, conforme al siguiente baremo:
Residentes en la Número de
provincia Diputados
Hasta 500.000 25
500.001 a 1.000.000 27
1.000.001 a 3.500.000 31
A partir de 3.500.001 51
Las Juntas Electorales Provinciales repartirán los puestos

correspondientes a cada partido judicial, proporcionalmente y atendiendo
al número de residentes, en el décimo día posterior a la convocatoria de
elecciones, atendiendo a las siguientes reglas:
205
– Todos los partidos judiciales cuentan, al menos, con un Diputado.

– Ningún partido judicial puede contar con más de tres quintos del
número total de Diputados Provinciales.
– Se corrigen por exceso las fracciones iguales o superiores a 0,50
que resulten del reparto proporcional, y las fracciones inferiores se
corrigen por defecto.
– Si como consecuencia de las operaciones anteriores resultase un
número total que no coincida, por exceso, con el número de Diputados
correspondientes a la provincia, se sustraerán los puestos necesarios
a los partidos judiciales cuyo número de residentes por Diputado sea
menor. Si, por el contrario, el número no coincide por defecto, se
añaden puestos a los partidos judiciales cuyo número de residentes
por Diputado sea mayor.
Constituidos todos los Ayuntamientos de la respectiva provincia, la Junta

electoral de la Zona procederá inmediatamente a formar una relación de todos
los partidos políticos, coaliciones, federaciones y agrupaciones de electores que
hayan obtenido algún Concejal dentro de cada partido judicial, ordenándose en
orden decreciente al de votos obtenidos por cada uno de ellos.
Asimismo, la Junta electoral de Zona es la encargada de proclamar

a los diputados electos y a los suplentes, de expedir las credenciales
correspondientes y de remitir, a la Junta Provincial y a la Diputación,
certificaciones de los Diputados electos en el partido judicial correspondiente.
La sesión constitutiva de las Diputaciones Provinciales se celebrará el quinto
día posterior a la proclamación de los Diputados electos en la sede de dichas
Corporaciones.
El mandato de los miembros de la Diputación es de cuatro años,

contados desde la fecha de la elección, continuando en funciones, para la
Administración ordinaria, hasta la proclamación de los nuevos candidatos.
El Presidente se elige entre sus miembros, reuniéndose para ello la

Diputación en sesión constitutiva presidida por una mesa de edad, actuando
como secretario la persona que sea titular de la Secretaría de la Corporación.
Será elegido Presidente el candidato que obtenga la mayoría absoluta en
primera votación o simple en la segunda, tomando posesión del cargo ante el
Pleno de la Corporación.
206
La Junta de Gobierno Local está integrada por el Presidente y un número

de Diputados no superior al tercio del número legal de los mismos, los cuales
serán nombrados libremente por aquél.
Los Vicepresidentes son libremente nombrados y cesados entre los

miembros de la Junta de Gobierno Local mediante resolución del Presidente,
debiendo darse cuenta de ello al Pleno.
ELECCIÓN DE LOS ÓRGANOS DE UNA DIPUTACIÓN PROVINCIAL
PRESIDENTE
Elegido por el Pleno de entre sus Diputados.

– 1ª votación: mayoría absoluta.

– 2ª votación: mayoría simple.
VICEPRESIDENTES
Nombrados libremente por el Presidente entre los miembros de la Junta

de Gobierno Local.
JUNTA DE GOBIERNO LOCAL

- Presidente
- Diputados: elegidos libremente por el Presidente en número no

superior al tercio del número legal de miembros de la
Corporación.
207
3. LOS RECURSOS HUMANOS

AL SERVICIO DE LOS
ENTES LOCALES
La gestión de los recursos humanos de las Entidades Locales viene

regulada en una serie de leyes y reglamentos que se aplican siguiendo los
principios de jerarquía normativa (la norma de rango superior se aplica con
preferencia a la inferior) y de especialidad (ante igualdad de regulaciones, se
aplica preferentemente el Derecho específico establecido para una materia
antes que el general). En cualquier caso, las normas declaradas legislación
básica estatal se aplican preferentemente a las del Derecho especial.
La normativa básica estatal es la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto

Básico del Empleado Público, que es la norma básica común que regula el
empleo público en todas las Administraciones Públicas (en adelante, EBEP) y
la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en
adelante, LRBRL).
3.1. Personal al servicio de las Entidades Locales
Como se dispone en el artículo 3 del EBEP, al personal funcionario de las

Entidades Locales les es de aplicación el citado Estatuto, además de aquella
otra legislación que resulte de aplicación.
Conforme a lo establecido en el apartado 3º de la Disposición Final

Cuarta del EBEP, hasta que se dicten las Leyes de Función Pública y las
normas reglamentarias de desarrollo, se mantienen en vigor las normas
vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos, en
tanto no se opongan a lo establecido en el propio Estatuto.
En consecuencia, continúan en vigor con respecto al personal de las

Entidades Locales las normas que constituyen su derecho especial: la Ley
7/1985 ya mencionada; el Real Decreto Legislativo 781/1986, por el que se
aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia
208
de Régimen Local; así como sus normas reglamentarias de desarrollo, en todo

lo que no se opongan al Estatuto, y hasta tanto se aprueben por las Cortes
Generales y las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, en
el ámbito de sus competencias, las Leyes reguladoras de la Función Pública.
El personal al servicio de las Entidades locales estará integrado por

funcionarios de carrera, contratados en régimen de Derecho laboral y personal
eventual, que desempeña puestos de confianza o asesoramiento especial, de
acuerdo con el artículo 89 LRBRL.
A su vez, los funcionarios pueden de carrera (aquellos que han sido

nombrados con carácter indefinido, tras superar las correspondientes pruebas
selectivas) e interinos. Los funcionarios de carrera de las EELL pueden ser
funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional
(que pertenecen a una escala de funcionarios estatal, y van desempeñando
sus funciones en una o varias EELL a lo largo de su vida profesional en función
de concursos de méritos) y los propios de cada Entidad (que siempre prestan
sus servicios en ellas, sin que puedan cambiar de Administración). Cada grupo
se organiza en sus correspondientes escalas y subescalas.
Los funcionarios interinos son aquellos nombrados son carácter temporal,

desempañando sus funciones por un tiempo determinado, tras haber superado
igualmente las pruebas selectivas correspondientes. Deber reunir los mismos
requisitos de titulación, incompatibilidad, etc. que los de carrera.
3.1.1. Funcionario de carrera
Son funcionarios de carrera quienes, en virtud de nombramiento legal,

están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria
regulada por el Derecho Administrativo, para el desempeño de servicios
profesionales retribuidos de carácter permanente.
En todo caso, corresponde exclusivamente a los funcionarios públicos,

ejercer las funciones que impliquen la participación, directa o indirecta, en
el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses
generales del Estado y de las Administraciones Públicas, en los términos que
se establezcan en la ley de desarrollo de cada Administración Pública.
209
Para ser admitido a las pruebas para el acceso a la Función Pública

local, y por tanto ser nombrado como tal, será necesario (artículo 56 EBEP):
a) Tener la nacionalidad española, sin perjuicio de lo dispuesto en el

artículo siguiente.
b) Poseer la capacidad funcional para el desempeño de las tareas.
c) Tener cumplidos dieciséis años y no exceder, en su caso, de la edad
máxima de jubilación forzosa. Sólo por ley podrá establecerse otra
edad máxima, distinta de la edad de jubilación forzosa, para el acceso
al empleo público.
d) No haber sido separado mediante expediente disciplinario del servicio
de cualquiera de las Administraciones Públicas o de los órganos
constitucionales o estatutarios de las Comunidades Autónomas,
ni hallarse en inhabilitación absoluta o especial para empleos o
cargos públicos por resolución judicial, para el acceso al cuerpo o
escala de funcionario, o para ejercer funciones similares a las que
desempeñaban en el caso del personal laboral, en el que hubiese sido
separado o inhabilitado. En el caso de ser nacional de otro Estado, no
hallarse inhabilitado o en situación equivalente ni haber sido sometido
a sanción disciplinaria o equivalente que impida, en su Estado, en los
mismos términos el acceso al empleo público.
e) Poseer la titulación exigida.
¿Qué causas producen la pérdida de la relación de servicio?
Son causas de pérdida de la condición de funcionario de carrera:

- La renuncia a la condición de funcionario.
- La pérdida de la nacionalidad.
- La jubilación total del funcionario.
- La sanción disciplinaria de separación del servicio que tuviere carácter
firme.
- La pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta o especial
para cargo público que tuviere carácter firme.
En caso de extinción de la relación de servicios como consecuencia de

pérdida de la nacionalidad o de jubilación por incapacidad permanente para
el servicio, si desaparece la causa objetiva que la motivó, el interesado podrá
solicitar la rehabilitación de su condición de funcionario, que le será concedida.
210
¿Que tipos de funcionarios de carrera hay en la Administración Local?
Los funcionarios de carrera se subdividen en dos clases:

- Funcionarios con habilitación de carácter nacional.
- Funcionarios propios de las Corporaciones Locales, integrados en las
escalas de:
Administración general.
Administración especial.
En función de la titulación exigida para su ingreso, los cuerpos y escalas

se clasifican en los grupos que se detallan a continuación.
La clasificación de los cuerpos y escalas en cada grupo y subgrupo

se establece en función del nivel de responsabilidad de las funciones a
desempeñar y de las características de las pruebas de acceso.
GRUPO
SUBGRUPO
TITULACIÓN
EQUIVALENCIA TRANSITORIA
Grupo A
Subgrupo A1
Título universitario de Grado
Anterior Grupo A
Subgrupo A2
Anterior Grupo B
Grupo B
Título de Técnico Superior
Grupo C
Subgrupo C1
Título de Bachiller o Técnico medio
Subgrupo C2
Título de graduado en E.S.O.
Anterior Grupo D
211
3.1.1.1. Funcionarios con habilitación de carácter nacional.
Con carácter previo a entrar a conocer algunos aspectos que estimamos

de interés sobre esta materia, hemos de advertir que estamos en un período
transitorio: la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y
Sostenibilidad de la Administración, en su artículo 25 añade el artículo 92 bis
a la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local,
en el que se establece una nueva regulación aplicable a los funcionarios de
Administración Local con habilitación de carácter nacional.
La mencionada Ley 27/2013, de 27 de diciembre, deroga expresamente

la disposición adicional segunda de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto
Básico del Empleado Público, que constituía la regulación anteriormente
aplicable, y, como en su disposición transitoria séptima determina que, en
tanto no entre en vigor el Reglamento previsto en el artículo 92 bis de la Ley
7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y en todo
aquello que no se oponga a lo dispuesto en esta Ley, mantiene su vigencia
la normativa reglamentaria referida a los funcionarios incluidos en el ámbito
de aplicación del citado artículo, en la actualidad habremos de aplicar, en lo
que no se oponga a lo establecido en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre,
lo dispuesto en el Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, por el que
se regula el régimen jurídico de los funcionarios de administración local con
habilitación de carácter nacional y el 1732/1994, de 29 de julio, sobre provisión
de puestos de trabajo reservados a funcionarios de administración local con
habilitación de carácter nacional.
Hecha esta advertencia, expondremos sucintamente el tema.
Como es bien conocido, son funciones públicas necesarias en todas las

Corporaciones Locales,cuya responsabilidad administrativa está reservada a
funcionarios con habilitación de carácter nacional:
– La de secretaría, comprensiva de la fe pública y el asesoramiento

legal preceptivo.
– El control y la fiscalización interna de la gestión económicofinanciera
y presupuestaria, y la contabilidad, tesorería y recaudación.
212
La escala de funcionarios con habilitación de carácter nacional se

subdivide en las siguientes subescalas:
– Secretaría. Se distinguen dos categorías: entrada y superior.
– Intervención-tesorería. Se distinguen dos categorías: entrada y
superior.
– Secretaría-intervención.
¿Cómo se selecciona a los funcionarios con habilitación de carácter

nacional?
La aprobación de la oferta de empleo público, selección, formación y

habilitación de los funcionarios de administración local con habilitación de
carácter nacional corresponde al Estado, a través del Ministerio de Hacienda
y Administraciones Públicas, conforme a las bases y programas aprobados
reglamentariamente.
¿Cómo se proveen estos puestos reservados a habilitados

nacionales?
En todo caso, el concurso será el sistema normal de provisión de puestos

de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional. El
ámbito territorial de los concursos será de carácter estatal.
En los concursos se tendrán en cuenta:

• Los méritos generales, de preceptiva valoración, se determinarán por la
Administración del Estado.
• Los méritos correspondientes a las especialidades de la Comunidad
Autónoma se fijará por cada una de ellas.
• Los méritos correspondientes a las especialidades de la Corporación
local se fijarán por ésta.
Existirán dos concursos anuales: el concurso ordinario y el concurso

unitario. El concurso unitario será convocado por la Administración del Estado.
El ordinario por las Corporaciones locales, que aprobarán las bases del
concurso y efectuarán las convocatorias, remitiéndolas a la correspondiente
Comunidad Autónoma para su publicación simultánea en los diarios oficiales.
213
Excepcionalmente, los puestos de trabajo reservados a funcionarios de

administración local con habilitación de carácter nacional podrán cubrirse por
el sistema de libre designación, en las capitales de provincia o de Comunidad
Autónoma, en municipios que tengan población de derecho igual o superior a
75.000 habitantes (artículos 111 y 135 del texto refundido de la Ley Reguladora
de Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto 2/2004, de 5 de marzo),
así como las Diputaciones Provinciales, Áreas Metropolitanas, Cabildos y
Consejos Insulares y las ciudades con estatuto de autonomía de Ceuta y
Melilla, entre funcionarios de la subescala y categoría correspondiente. Cuando
se trate de puestos de trabajo que tengan asignadas las funciones de control
y fiscalización interna de la gestión económica-financiera y presupuestaria, y
la contabilidad, tesorería y recaudación, será precisa la autorización expresa
del órgano competente de la Administración General del Estado en materia
de Haciendas Públicas. Igualmente, será necesario informe preceptivo previo
del órgano competente de la Administración General del Estado para el cese
de los funcionarios que desarrollen estas funciones y que hubieran sido
nombrados por libre designación.
Los funcionarios deberán permanecer en cada puesto de trabajo

obtenido por concurso, un mínimo de dos años para poder participar en los
concursos de provisión de puestos de trabajo o ser nombrados con carácter
provisional en otro puesto de trabajo, salvo en el ámbito de una misma Entidad
Local.
Excepcionalmente, antes del transcurso de dicho plazo, se podrán

efectuar nombramientos con carácter provisional por el Ministerio de Hacienda
y Administraciones Públicas, siempre que existan razones y circunstancias
que requieran la cobertura del puesto con carácter urgente, y sea imposible
efectuar el nombramiento provisional de un funcionario con más de dos años
de permanencia en su destino obtenido por concurso.
¿Y si el puesto se queda vacante o desocupado?
En los supuestos de vacante o ausencia de titular de estos puestos, se

articula por la normativa de aplicación (Real Decreto 1732/1994, de 26 de
julio), una serie de nombramientos no definitivos, que la Comunidad Autónoma
efectuará de acuerdo con la normativa establecida por la Administración del
Estado, y que a continuación, en síntesis, se exponen:
214
Nombramiento provisional: es la forma de provisión no definitiva de

carácter prioritario. Lo efectúa el órgano competente de la Comunidad
Autónoma de acuerdo con las Corporaciones locales afectadas, a solicitud
del funcionario interesado y, siempre, previa autorización de la corporación en
la que cesa.
Comisión de servicios: Cuando no haya sido posible efectuar un

nombramiento provisional, se podrá conferir una comisión de servicios. Para
ello es necesario que el funcionario sea de la subescala y categoría en que
esté clasificado el puesto. Es preciso que lo solicite la entidad interesada y la
conformidad del funcionario y de la corporación donde preste servicios.
Acumulación: Cuando no hubiera sido posible cubrir el puesto por

ninguno de los sistemas anteriores, se podrá autorizar una acumulación; en
este caso la Comunidad Autónoma autoriza a un funcionario con habilitación
de carácter nacional que se encuentre ocupando un puesto a ellos reservado
a desempeñar en una entidad local próxima las funciones reservadas. La
acumulación se efectuará a petición de la entidad local interesada, de acuerdo
con el funcionario y de la entidad donde se encuentre destinado.
Nombramiento de funcionarios interinos: Respetando los principios de

igualdad, mérito, capacidad y publicidad, serán nombrados por la Comunidad
Autónoma a propuesta de la Corporación. Han de tener la titulación exigida
para el desempeño de ese puesto.
Nombramiento accidental: Lo efectúa la Comunidad Autónoma y ha de

recaer en un funcionario propio de la Corporación suficientemente capacitado.
Cuando sea imposible la cobertura de estos puestos por ninguno de

los sistemas anteriormente relacionados, para el ejercicio de las funciones
reservadas deberá acudirse a la Diputación Provincial respectiva, entidad que
deberá garantizar el cumplimiento de tales funciones mediante comisiones
circunstanciales.
215
¿Cómo se selecciona a los funcionarios con habilitación de carácter

nacional?
La creación, clasificación y supresión de puestos de trabajo reservados

a funcionarios con habilitación de carácter estatal corresponde a cada
Comunidad Autónoma, de acuerdo con los criterios básicos que se establezcan
por ley. La convocatoria de la oferta de empleo, con el objetivo de cubrir las
vacantes existentes de las plazas correspondientes a los funcionarios con
funciones públicas necesarias en todas las Corporaciones Locales cuya
responsabilidad administrativa esté reservada a funcionarios con habilitación
de carácter estatal, corresponde a las Comunidades Autónomas. Asimismo
es de competencia de las Comunidades Autónomas la selección de dichos
funcionarios, conforme a los títulos académicos requeridos y programas
mínimos aprobados reglamentariamente por el Ministerio de Política Territorial
y Administración Pública.
Las Comunidades Autónomas publicarán las convocatorias de las

pruebas selectivas de los funcionarios con habilitación de carácter estatal
en sus Diarios Oficiales y las remitirán al Ministerio de Política Territorial y
Administración Pública para su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».
¿Cómo se proveen estos puestos reservados a habilitados estatales?
El concurso será el sistema normal de provisión de puestos de trabajo

reservados a funcionarios con habilitación de carácter estatal y en él se
tendrán en cuenta los méritos generales, los méritos correspondientes al
conocimiento de las especialidades de la organización territorial de cada
Comunidad Autónoma y del derecho propio de la misma, el conocimiento
de la lengua oficial en los términos previstos en la legislación autonómica
respectiva, y los méritos específicos directamente relacionados con las
características del puesto. Existirán dos concursos anuales: el concurso y el
concurso . Las Comunidades Autónomas en su ámbito territorial regularán las
bases comunes del concurso ordinario así como el porcentaje de puntuación
que corresponda a cada uno de los méritos enumerados anteriormente.
Las Corporaciones Locales aprobarán el concurso ordinario anual

con inclusión de aquellas plazas vacantes que estimen necesario convocar
entre las que, necesariamente, deberán estar incluidas aquellas que tengan
216
asignadas las funciones de control y fiscalización interna de la gestión

económica-financiera y presupuestaria, y la contabilidad, tesorería y
recaudación, esto es, los puestos clasificados y reservados a las subescalas
de Secretaría-Intervención e Intervención-Tesorería, que se encuentren
cubiertos por funcionarios interinos o funcionarios de la entidad nombrados
excepcionalmente con carácter accidental.
Los Presidentes de las Corporaciones Locales efectuarán las

convocatorias del concurso ordinario y las remitirán a la correspondiente
Comunidad Autónoma para su publicación. Las resoluciones de los concursos
se efectuarán por las Corporaciones Locales y las remitirán a la respectiva
Comunidad Autónoma quien, previa coordinación de las mismas para evitar
la pluralidad simultánea de adjudicaciones a favor de un mismo concursante
y comprobación de que han sido incluidos todos los puestos exigidos por la
normativa vigente (que son los clasificados para su desempeño por funcionarios
de las subescalas de Secretaría-Intervención e Intervención- Tesorería y que
estén siendo desempeñados por funcionario interino o accidental), procederá
a su publicación en su Diario Oficial, dando traslado de la misma al Ministerio
de Política Territorial y Administración Pública para su publicación en el
«Boletín Oficial del Estado» y para su inclusión en el registro de funcionarios
con habilitación de carácter estatal.
El Ministerio de Política Territorial y Administración Pública efectuará,

supletoriamente, en función de los méritos generales y los de valoración
autonómica y de acuerdo con lo establecido por las Comunidades Autónomas
respecto del requisito de la lengua, la convocatoria anual de un concurso
unitario de los puestos de trabajo vacantes, reservados a funcionarios con
habilitación de carácter estatal que deban proveerse por concurso, en los
términos que establezca reglamentariamente el Ministerio de Política Territorial
y Administración Pública.
El ámbito territorial del concurso unitario será de carácter estatal.

Excepcionalmente, para los municipios de gran población, así como las
Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares, podrán cubrirse
por el sistema de , entre funcionarios con habilitación de carácter estatal de
la subescala y categoría correspondientes, los puestos a ellos reservados
que se determinen en las relaciones de puestos de trabajo en los términos
previstos en la legislación básica sobre función pública.
217
¿Y si el puesto se queda vacante o desocupado?
En los supuestos de vacante o ausencia de titular de estos puestos, se

articula por la normativa de aplicación (Real Decreto 1732/1994, de 26 de
julio), una serie de nombramientos no definitivos, que la Comunidad Autónoma
podrán efectuar, de acuerdo con su propia normativa y que a continuación,
en síntesis, se exponen: es la forma de provisión no definitiva de carácter
prioritario. Lo efectúa el órgano competente de la Comunidad Autónoma de
acuerdo con las Corporaciones locales afectadas, a solicitud del funcionario
interesado y, siempre, previa autorización de la corporación en la que cesa.
Cuando no hubiera sido posible cubrir el puesto por ninguno de los

sistemas anteriores, se podrá autorizar una acumulación; en este caso la
Comunidad Autónoma autoriza a un funcionario con habilitación de carácter
estatal que se encuentre ocupando un puesto a ellos reservado a desempeñar
en una entidad local próxima las funciones reservadas. La acumulación se
efectuará a petición de la entidad local interesada, de acuerdo con el funcionario
y de la entidad donde se encuentre destinado. : Cuando no haya sido posible
efectuar un nombramiento provisional, se podrá conferir una comisión
de servicios. Para ello es necesario que el funcionario sea de la subescala
y categoría en que esté clasificado el puesto. Es preciso que lo solicite la
entidad interesada y la conformidad del funcionario y de la corporación donde
preste servicios.
Recae en un funcionario propio de la Corporación suficientemente

capacitado. No procederá este nombramiento para cubrir los puestos de
trabajo que tengan asignadas las funciones propias de los puestos clasificados
y reservados para su desempeño por las subescalas de Secretaría-
Intervención e Intervención- Tesorería, salvo en casos excepcionales y
para cubrir necesidades urgentes e inaplazables, previa comunicación a la
Administración que ejerza la tutela financiera. : Respetando los principios de
igualdad, mérito, capacidad y publicidad, serán nombrados por la Comunidad
Autónoma a propuesta de la Corporación. Han de tener la titulación exigida
para el desempeño de ese puesto.
Cuando sea imposible la cobertura de estos puestos por ninguno de

los sistemas anteriormente relacionados, para el ejercicio de las funciones
reservadas deberá acudirse a la Diputación Provincial respectiva, entidad que
218
deberá garantizar el cumplimiento de tales funciones mediante comisiones

circunstanciales.
3.1.1.2. Funcionarios propios de las corporaciones locales
Los funcionarios de carrera de la Administración local que no tengan

habilitación de carácter nacional se integran en las escalas de Administración
General y Administración Especial de cada Corporación, que quedarán
agrupadas conforme a lo dispuesto en la legislación básica del Estado
sobre función pública, en los grupos que éste determine y que hemos visto
anteriormente, de acuerdo con la titulación exigida para su ingreso.
A los funcionarios propios de cada entidad local integrados en la escala

de administración general se les aplica un régimen general similar al de los
funcionarios de las demás Administraciones Territoriales.
Los funcionarios que integran los cuerpos de la escala de administración

especial están regidos por normativas específicas para cada uno de dichos
cuerpos funcionariales.
La escala de administración general se divide en las subescalas

siguientes, en función de la titulación requerida y, consecuentemente, las
funciones asignadas:
a) Técnica (Subgrupo A1)

b) De gestión (Subgrupo A2).
c) Administrativa (Subgrupo C1).
d) Auxiliar (Subgrupo C2).
e) Subalterna (Subgrupo C2).
3. La Escala de Administración Especial se divide en las Subescalas

siguientes:
a) Técnica, a la que pertenecerán los funcionarios que desarrollen tareas

que son objeto de una carrera para cuyo ejercicio exigen las leyes estar
en posesión de determinados títulos académicos o profesionales. Se
divide en Técnicos Superiores, Medios y Auxiliares
219
b) De Servicios Especiales, a la que pertenecerán los funcionarios que

desarrollen tareas que requieran una aptitud específica, y para cuyo
ejercicio no se exija, con carácter general, la posesión de títulos
académicos o profesionales determinados. Se comprenderán en esta
Subescala, y sin perjuicio de las peculiaridades de cada Corporación,
las siguientes clases:
• Policía Local.
• Servicio de Prevención y Extinción de Incendios.
Plazas de Cometidos Especiales, que comprenderán al personal de las

Bandas de Música y los restantes funcionarios que realicen tareas de carácter
predominantemente no manual, no comprendidas en la subescala técnica,
en las diversas ramas o sectores de actuación de las Corporaciones locales,
subdividiéndolas en categorías, según el nivel de titulación exigido Personal
de Oficios, en cuya clase se integrarán los funcionarios que realicen tareas de
carácter predominantemente manual, en los diversos sectores de actuación de
las Corporaciones locales, referidas a un determinado oficio, industria o arte. Se
clasificarán, dentro de cada oficio, industria o arte, en Encargado, Maestro, Oficial,
Ayudante y Operario, según el grado de responsabilidad o de especialización,
y siendo necesario, en todo caso, poseer la titulación exigida para el ingreso,
conforme a lo dispuesto por la legislación básica de función pública
3.1.2. Funcionarios interinos
Son funcionarios interinos los que, por razones expresamente justificadas

de necesidad y urgencia, son nombrados como tales para el desempeño de
funciones propias de funcionarios de carrera, cuando se dé alguna de las
siguientes circunstancias:
– La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura
por funcionariosde carrera.
– La sustitución transitoria de los titulares de las plazas.
– La ejecución de programas de carácter temporal.
– El exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses,
dentro de un período de doce meses.
220
La selección de funcionarios interinos habrá de realizarse mediante

procedimientos ágiles, que respetarán, en todo caso, los principios de
igualdad, mérito, capacidad y publicidad.
El cese de los funcionarios interinos se producirá, además de por

las causas previstas para los funcionarios de carrera, cuando finalice la
circunstancia que dio lugar a su nombramiento.
En el supuesto de que existan plazas vacantes desempeñadas por

funcionarios interinos, de las que no sea posible su cobertura por funcionarios
de carrera, tales plazas deberán incluirse en la oferta de empleo correspondiente
al ejercicio en que se produce su nombramiento, y, si no fuera posible, en la
siguiente, salvo que se decida su amortización.
A los funcionarios interinos les será aplicable, en cuanto sea adecuado

a la naturaleza de su condición, el régimen general de los funcionarios de
carrera.
3.1.3. Personal laboral
Es personal laboral el que, en virtud de contrato de trabajo formalizado por

escrito, en cualquiera de las modalidades de contratación de personal previstas
en la legislación laboral, presta servicios retribuidos por las Administraciones
Públicas tras superar las pruebas selectivas previstas en cada caso, que
deberán respetar los principios de igualdad, mérito y capacidad.
En función de la duración del contrato éste podrá ser fijo, por tiempo
indefinido o temporal.
Los criterios para la determinación de los puestos de trabajo que

pueden ser desempeñados por personal laboral se establecerán en las leyes
de Función Pública y éstos deberán concretarse en las relaciones de puestos
de trabajo de cada Entidad.
221
3.1.4. Personal eventual
Es personal eventual el que, en virtud de nombramiento y con carácter

no permanente, sólo realiza funciones expresamente calificadas como de
confianza o asesoramiento especial, siendo retribuido con cargo a los créditos
presupuestarios consignados para este fin.
Las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del EBEP,

determinarán los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas que
podrán disponer de este tipo de personal. El número máximo, que será público,
se establecerá por los respectivos órganos de gobierno, y sus condiciones
retributivas también deberán ser públicas.
El nombramiento y cese serán libres. El cese tendrá lugar, en todo caso,

cuando se produzca el cese de la autoridad a la que se preste la función de
confianza o asesoramiento.
La condición de personal eventual no podrá constituir mérito para el
acceso a la Función Pública o para la promoción interna.
Al personal eventual le será aplicable, en lo que sea adecuado a la

naturaleza de su condición, el régimen general de los funcionarios de carrera.
Las dotaciones de puestos de trabajo cuya cobertura corresponda a

personal eventual en los Ayuntamientos deberán ajustarse a los siguientes
límites y normas:
a) Los Municipios de población entre 2.000 a 5.000 habitantes podrán

excepcionalmente contar con un puesto de trabajo cuya cobertura
corresponda a personal eventual cuando no haya miembros de la
corporación local con dedicación exclusiva.
b) Los Ayuntamientos de Municipios con población superior a 5.000 y no
superior a 10.000 habitantes podrán incluir en sus plantillas puestos
de trabajo de personal eventual por un número que no podrá exceder
de uno.
c) Los Ayuntamientos de Municipios con población superior a 10.000
y no superior a 20.000 habitantes podrán incluir en sus plantillas
puestos de trabajo de personal eventual por un número que no podrá
exceder de dos.
222
d) Los Ayuntamientos de Municipios con población superior a 20.000

exceder de siete.
e) Los Ayuntamientos de Municipios con población superior a 50.000
exceder de la mitad de concejales de la Corporación local.
f) Los Ayuntamientos de Municipios con población superior a 75.000
exceder del número de concejales de la Corporación local.
g) Los Ayuntamientos de Municipios con población superior a 500.000
habitantes podrán incluir en sus plantillas puestos de trabajo de
personal eventual por un número que no podrá exceder al 0,7 por
ciento del número total de puestos de trabajo de la plantilla de las
respectivas Entidades Locales, considerando, a estos efectos, los
entes que tengan la consideración de Administración pública en el
marco del Sistema Europeo de Cuentas.
El personal eventual tendrá que asignarse siempre a los servicios

generales de las Entidades Locales en cuya plantilla aparezca consignado.
Solo excepcionalmente podrán asignarse, con carácter funcional, a otros de
los servicios o departamentos de la estructura propia de la Entidad Local, si
así lo reflejare expresamente su reglamento orgánico.
3.1.5 ¿ Que se entiende por personal directivo?
Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales

en las Administraciones Públicas definidas como tales en las normas
específicas de cada Administración.
Aunque el EBEP solo hace alusión a este tipo de personal referido al

Gobierno o a los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas, nada
obsta a que en las entidades locales se pudieran establecer relaciones afines.
223
Su designación atenderá a principios de mérito y capacidad y a criterios

de idoneidad y se llevará a cabo mediante procedimientos que garanticen la
publicidad y concurrencia.
El personal directivo estará sujeto a evaluación con arreglo a los criterios

de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados,
en relación con los objetivos que les hayan sido fijados.
La determinación de las condiciones de empleo del personal directivo

no tendrá la consideración de materia objeto de negociación colectiva a los
efectos de esta Ley.
Cuando el personal directivo reúna la condición de personal laboral,

estará sometido a la relación laboral de carácter especial de alta dirección.
Asimismo, no podrá reconocerse o autorizarse compatibilidad al

personal directivo, incluido el sujeto a la relación laboral de carácter especial
de alta dirección, de acuerdo con la modificación operada en el apartado
1 del artículo 16 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, por la Disposición
Adicional Tercera del EBEP.
3.2. Instrumentos de ordenación de la gestión de recursos humanos
3.2.1. Cuestión previa: normativa estatal sobre control del gasto

público
Debe partirse de la premisa de la obligada referencia al Real Decreto-Ley

8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios y de
control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos
contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e
impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa.
Teniendo como base jurídica tal norma, las sucesivas Leyes de

Presupuestos Generales del Estado desde el año 2012, han venido a confirmar
la política del Gobierno de la nación de no proceder a la incorporación de
nuevo personal en el sector público (respetando la que pudiera derivarse
de la ejecución de Ofertas de Empleo Público de ejercicios anteriores), con
224
ciertas excepciones entre las que merece destacarse, en el ámbito de la

Administración Local, un porcentaje variable de la tasa de reposición para la
cobertura de las plazas de personal de Policía Local, siempre que la Entidad
Local acredite, ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas con
carácter previo a la convocatoria de plazas, su adecuación a las limitaciones
legales de endeudamiento y el cumplimiento del principio de estabilidad
del artículo 11.4 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenubilidad Financiera.
También se indica en las referidas Leyes presupuestarias que no se

procederá a la contratación de personal temporal, ni al nombramiento de
personal estatutario temporal o de funcionarios interinos, salvo en casos
excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables, que
se restringirán a los sectores, funciones y categorías profesionales que se
consideren prioritarios o que afecten al funcionamiento de los servicios
públicos esenciales. En cualquier caso, tales contrataciones requerirán la
autorización previa del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
3.2.2. La plantilla de personal
¿Quién aprueba la plantilla?
El personal al servicio de las Entidades Locales estará integrado por

funcionarios de carrera, por personas contratadas en régimen de Derecho
Laboral y por personal eventual que desempeña puestos de confianza o
asesoramiento especial.
Corresponde a cada Corporación Local aprobar la plantilla anualmente,

a través del Presupuesto, debiendo comprender todos los puestos de trabajo
reservados a funcionarios, personal laboral y eventual.
Las plantillas deberán responder a los principios de racionalidad, eficacia

en la prestación de los servicios y eficiencia en la utilización de los recursos
económicos disponibles mediante la dimensión adecuada de sus efectivos,
su mejor distribución, formación, promoción profesional y movilidad, de modo
acorde a la ordenación general de la economía, sin que los gastos de personal
puedan rebasar los límites que se fijen con carácter general.
225
3.2.3. La relación de puestos de trabajo
Las relaciones de puestos de trabajo (en adelante RPT) son instrumentos

organizativos que las Administraciones Públicas han de utilizar para estructurar
su organización.
La RPT es pública y debe comprender, al menos, la denominación de los

puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su
caso, a los que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones
complementarias.
¿Quién aprueba la RPT?
Las Corporaciones Locales formarán la relación de todos los puestos

de trabajo existentes en su organización, en los términos previstos en la
legislación básica sobre función pública.
¿Qué diferencia existe entre RPT y catálogo de puestos de trabajo?
El catálogo de puestos de trabajo es un instrumento de gestión de

personal, cuya aparición se produjo con la entrada en vigor de la Ley de
Medidas Provisionales para la Reforma de la Función Pública, al objeto de
aplicar el nuevo sistema retributivo, entretanto sea confeccionada la preceptiva
RPT.
El catálogo de puestos de trabajo viene a ser un listado de puestos de

trabajo, de carácter transitorio, cuya finalidad es legalizar la percepción del
complemento específico, hasta tanto se apruebe la definitiva RPT.
3.2.4. La oferta de empleo público
La oferta de empleo público (OEP en adelante) es el instrumento de

gestión de la provisión de necesidades de recursos humanos, con asignación
presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal
de nuevo ingreso.
226
Las plazas comprometidas en la OEP deberán ser obligatoriamente

convocadas mediante los correspondientes procesos selectivos. En todo caso,
la ejecución de la OEP deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de
tres años.
La OEP, que se aprobará anualmente por los órganos de gobierno

de las Administraciones Públicas, deberá ser publicada en el Boletín Oficial
correspondiente.
La OEP podrá mantener medidas derivadas de la planificación de

recursos humanos.
3.2.4.1. Referencia a la reserva de plazas para personas con

discapacidad.
Merece una especial referencia la exigencia legal de que en las ofertas

de empleo público deba reservarse un cupo no inferior al 7 por ciento de
las vacantes para ser cubiertas por personas con discapacidad, siempre
que acrediten su discapacidad y superen los correspondientes procesos
selectivos.
En el marco de este porcentaje de reserva, al menos el 2 por ciento

de las plazas ofertadas deberán reservarse para personas con discapacidad
intelectual, y el resto de las plazas de tal porcentaje para personas que
acrediten cualquier otro tipo de discapacidad.
En cualquier caso, cada Administración Pública deberá adaptar los

puestos de trabajo a las necesidades de las personas con discapacidad que
hayan resultado seleccionadas para los mismos.
3.2.5. Los planes de ordenación de los recursos humanos
Las Administraciones Públicas podrán aprobar Planes para la ordenación

de sus recursos humanos, que incluyan, entre otras, algunas de las siguientes
medidas:
227
– Análisis de las disponibilidades y necesidades de personal, tanto

desde el punto de vista del número de efectivos, como de los perfiles
profesionales o niveles de cualificación de los mismos.
– Previsiones sobre los sistemas de organización del trabajo y
modificaciones de estructuras de puestos de trabajo.
– Medidas de movilidad, entre las cuales podrá figurar la suspensión
de incorporaciones de personal externo a un determinado ámbito o
la convocatoria de concursos de provisión de puestos limitados a
personal de ámbitos que se determinen.
– Medidas de promoción interna y de formación del personal y de
movilidad forzosa.
– La previsión de la incorporación de recursos humanos a través de la
oferta de empleo público.
3.3. La selección de personal
Las Administraciones Públicas, así como las entidades de derecho

público vinculadas a ellas, seleccionarán a su personal funcionario y laboral
mediante procedimientos en los que se garanticen los principios establecidos
a continuación:
- Igualdad,
- Mérito,
- Capacidad,
- Garantizar la libre concurrencia, mediante la publicidad de las
convocatorias y de sus bases,
- Transparencia,
- Imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los órganos
de selección,
- Independencia y discrecionalidad técnica en la actuación de los
órganos de selección,
- Adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las
funciones o tareas a desarrollar,
- Agilidad en los procesos de selección, sin perjuicio de la
objetividad.
228
¿Quienes pueden seleccionar personal?
Los órganos de selección serán colegiados y su composición deberá

ajustarse a los principios de imparcialidad y profesionalidad de sus miembros,
tendiéndose en ellos a la paridad entre hombre y mujer.
El personal de elección o de designación política, los funcionarios

interinos y el personal eventual, no podrán formar parte de los órganos de
selección.
La pertenencia a los órganos de selección será siempre a título individual,

no pudiendo ostentarse ésta en representación o por cuenta de nadie.
Los órganos de selección velarán por el cumplimiento del principio

deigualdad de oportunidades entre sexos.
¿Qué sistemas selectivos existen?
Las Administraciones Públicas podrán crear órganos especializados

y permanentes para la organización de procesos selectivos, pudiéndose
encomendar estas funciones a los Institutos o Escuelas de Administración
Pública.
Los procedimientos de selección cuidarán especialmente la conexión

entre el tipo de pruebas a superar y la adecuación al desempeño de las tareas
de los puestos de trabajo convocados, incluyendo, en su caso, las pruebas
prácticas que sean precisas.
Las pruebas podrán consistir en la comprobación de los conocimientos

y la capacidad analítica de los aspirantes, expresados de forma oral o escrita,
en la realización de ejercicios que demuestren la posesión de habilidades y
destrezas, en la comprobación del dominio de lenguas extranjeras, y, en su
caso, en la superación de pruebas físicas.
Los procesos selectivos que incluyan, además de las preceptivas

pruebas de capacidad, la valoración de méritos de los aspirantes, sólo podrán
otorgar a dicha valoración una puntuación proporcionada que no determinará
por sí misma, en ningún caso, el resultado del proceso selectivo.
229
Para asegurar la objetividad y la racionalidad de los procesos selectivos,

las pruebas podrán completarse con la superación de cursos o de períodos
de prácticas, con la exposición curricular por los candidatos, con pruebas
psicotécnicas o con la realización de entrevistas. Igualmente podrán exigirse
reconocimientos médicos.
¿Cuándo debe aplicarse cada sistema selectivo?
Los sistemas selectivos de funcionarios de carrera serán los de

oposición y concurso-oposición, que deberán incluir, en todo caso, una o
varias pruebas para determinar la capacidad de los aspirantes y establecer el
orden de prelación.
Sólo en virtud de ley podrá aplicarse el sistema de concurso, con carácter

excepcional, que consistirá únicamente en la valoración de méritos.
Los sistemas selectivos de personal laboral fijo serán los de oposición,

concurso-oposición (con las características antes citadas), o concurso de
valoración de méritos.
Las Administraciones Públicas podrán negociar las formas de

colaboración que, en el marco de los convenios colectivos, fijen la actuación
de las Organizaciones Sindicales en el desarrollo de los procesos selectivos.
Los órganos de selección no podrán proponer el acceso a la condición

de funcionario de un número superior de aprobados al de plazas convocadas,
excepto cuando así lo prevea la propia convocatoria.
No obstante lo anterior, siempre que los órganos de selección hayan

propuesto el nombramiento de igual número de aspirantes que el de plazas
convocadas, y con el fin de asegurar la cobertura de las mismas, cuando
se produzcan renuncias de los aspirantes seleccionados antes de su
nombramiento o toma de posesión, el órgano convocante podrá requerir
del órgano de selección una relación complementaria de los aspirantes que
sigan a los propuestos, para su posible nombramiento como funcionarios de
carrera.
230
3.4. Los salarios: estructura y componentes
3.4.1. Retribuciones básicas
Las retribuciones básicas son las que retribuyen al funcionario según

la adscripción de su cuerpo o escala a un determinado subgrupo o grupo
de clasificación profesional, en el supuesto de que éste no tenga subgrupo,
y por su antigüedad en el mismo. Dentro de ellas están comprendidos los
componentes de sueldo y trienios de las pagas extraordinarias.
Las retribuciones básicas, que se fijan en la Ley de Presupuestos

Generales del Estado, estarán integradas, única y exclusivamente, por:
– El sueldo asignado a cada subgrupo o grupo de clasificación

profesional, en el supuesto de que éste no tenga subgrupo.
– Los trienios, que consisten en una cantidad por cada tres años de
servicio, que será igual para cada subgrupo o grupo de clasificación
profesional, en el supuesto de que éste no tenga subgrupo.
3.4.2. Retribuciones complementarias
Las retribuciones complementarias son las que retribuyen las

características de los puestos de trabajo, la carrera profesional o el desempeño,
rendimiento o resultados alcanzados por el funcionario.
La cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de

los funcionarios se establecerán por las correspondientes leyes de cada
Administración Pública, atendiendo, entre otros, a los siguientes factores:
– La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de
carrera administrativa.
– La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación,
incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados
puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo.
– El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionariodesempeña
su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos.
231
– Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de

trabajo.
3.5. Derechos y deberes de los empleados públicos
3.5.1. Derechos de carácter individual
En correspondencia con la naturaleza jurídica de su relación de servicio,

los empleados públicos tienen los siguientes derechos de carácter individual:
– A la inamovilidad en la condición de funcionario de carrera.

– Al desempeño efectivo de las funciones o tareas propias de su
condición profesional, y de acuerdo con la progresión alcanzada en
su carrera profesional.
– A la progresión en la carrera profesional y promoción interna, según los
principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, mediante
la implantación de sistemas objetivos y transparentes de evaluación.
– A percibir las retribuciones y las indemnizaciones por razón del
servicio.
– A participar en la consecución de los objetivos atribuidos a la
unidaddonde preste sus servicios, y a ser informado por sus superiores
de las tareas a desarrollar.
– A la defensa jurídica y protección de la Administración Pública en los
procedimientos que se sigan ante cualquier orden jurisdiccional como
consecuencia del ejercicio legítimo de sus funciones o cargos públicos.
– A la formación continua y a la actualización permanente de sus
conocimientos y capacidades profesionales, preferentemente en
horario laboral.
– Al respeto de su intimidad, orientación sexual, propia imagen y
dignidad en el trabajo, especialmente frente al acoso sexual y por
razón de sexo, moral y laboral.
– A la no discriminación por razón de nacimiento, origen racial o étnico,
género, sexo u orientación sexual, religión o convicciones, opinión,
discapacidad, edad o cualquier otra condición o circunstancia
personal o social.
– A la adopción de medidas que favorezcan la conciliación de la vida
personal, familiar y laboral.
232
– A la libertad de expresión dentro de los límites del ordenamiento

jurídico. – A recibir protección eficaz en materia de seguridad y salud
en el trabajo. – A las vacaciones, descansos, permisos y licencias.
– A la jubilación según los términos y condiciones establecidas en las
normas aplicables.
– A las prestaciones de la Seguridad Social correspondientes al régimen
que les sea de aplicación.
– A la libre asociación profesional.
– A los demás derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico.
3.5.2. Derechos individuales ejercidos colectivamente
Los empleados públicos tienen los siguientes derechos individuales, que

se ejercen de forma colectiva:
– A la libertad sindical.
– A la negociación colectiva y a la participación en la determinación de
las condiciones de trabajo.
– Al ejercicio de la huelga, con la garantía del mantenimiento de los
servicios esenciales de la comunidad.
– Al planteamiento de conflictos colectivos de trabajo, de acuerdo con
la legislación aplicable en cada caso.
– Al derecho de reunión, en los términos establecidos el el artículo 46
del EBEP.
3.5.3. Deberes de los empleados públicos
¿Qué principios éticos inspiran la conducta del empleado público?
Es deber de los empleados públicos desempeñar con diligencia las

tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujeción y
observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, actuando
con arreglo a los principios:
- Objetividad,
- Integridad,
233
- Neutralidad,
- Responsabilidad,
- Imparcialidad,
- Confidencialidad,
- Dedicación al servicio público,
- Transparencia,
- Ejemplaridad,
- Austeridad,
- Accesibilidad,
- Eficacia,
- Honradez,
- Promoción del entorno cultural y medioambiental,
- Respeto a la igualdad entre mujeres y hombres,
- Respeto de la Constitución y del resto de normas que integran el
ordenamiento jurídico,
- Perseguir en su actuación la satisfacción de los intereses generales,
fundamentándose en consideraciones objetivas orientadas hacia la
imparcialidad y el interés común,
- Ajustar su actuación a los principios de lealtad y buena fe con la
Administración en la que presten sus servicios, con sus superiores,
compañeros, subordinados y con los ciudadanos,
- Basar su conducta en el respeto de los derechos fundamentales
y libertades públicas, evitando toda actuación que pueda producir
discriminación alguna por razón de nacimiento, origen racial o étnico,
género, sexo, orientación sexual, religión o convicciones, opinión,
discapacidad, edad o cualquier otra condición o circunstancia
personal o social,
- Abstenerse en aquellos asuntos en los que tengan un interés personal,
así como de toda actividad privada o interés que pueda suponer un
riesgo de plantear conflictos de intereses con su puesto público,
- No contraer obligaciones económicas ni intervenir en operaciones
financieras, obligaciones patrimoniales o negocios jurídicos con
personas o entidades, cuando ello pueda suponer un conflicto de
intereses con las obligaciones de su puesto público,
- No aceptar ningún trato de favor o situación que implique privilegio
o ventaja injustificada, por parte de personas físicas o entidades
privadas,
234
- Actuar de acuerdo con los principios de eficacia, economía y eficiencia,

y vigilar la consecución del interés general y el cumplimiento de los
objetivos de la organización,
- No influir en la agilización o resolución de trámite o procedimiento
administrativo sin justa causa, y, en ningún caso, cuando ello comporte
un privilegio en beneficio de los titulares de los cargos públicos o su
entorno familiar y social inmediato, o cuando suponga un menoscabo
de los intereses de terceros,
- Cumplir con diligencia las tareas que les correspondan o se les
encomienden y, en su caso, resolver dentro de plazo los procedimientos
o expedientes de su competencia,
- Ejercer sus atribuciones según el principio de dedicación al servicio
público, absteniéndose de conductas contrarias al mismo y de
cualesquiera otras que comprometan la neutralidad en el ejercicio de
los servicios públicos,
- Guardar secreto de las materias clasificadas u otras cuya difusión
esté prohibida legalmente,
- Mantener la debida discreción sobre aquellos asuntos que conozcan
por razón de su cargo, sin que puedan hacer uso de la información
obtenida para beneficio propio o de terceros, o en perjuicio del interés
público.
Estos principios éticos y las reglas de conducta que se expresan a

continuación informarán la interpretación y aplicación del régimen disciplinario.
¿Cuáles son las reglas de conducta de los empleados públicos?
- Tratar con atención y respeto a los ciudadanos, a sus superiores y a

los restantes empleados públicos,
- Desempeñar las tareas correspondientes a su puesto de trabajo de
forma diligente y cumpliendo la jornada y el horario establecidos,
- Obedecer las instrucciones y órdenes profesionales de lossuperiores,
salvo que constituyan una infracción manifiesta del ordenamiento
jurídico, en cuyo caso las pondrán inmediatamente en conocimiento
de los órganos de inspección procedentes, -Informar a los
ciudadanos sobre aquellas materias o asuntos que tengan derecho
a conocer, y facilitar el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento
de sus obligaciones, -Administrar los recursos y bienes públicos con
235
austeridad, y no utilizar los mismos en provecho propio o de personas

allegadas, teniendo, asimismo, el deber de velar por su conservación,
- Rechazar cualquier regalo, favor o servicio en condiciones ventajosas
que vaya más allá de los usos habituales, sociales y de cortesía,
sin perjuicio de lo establecido en el Código Penal, -Garantizar la
constancia y permanencia de los documentos para su transmisión y
entrega a sus posteriores responsables,
- Mantener actualizada su formación y cualificación,
- Observar las normas sobre seguridad y salud laboral,
- Poner en conocimiento de sus superiores o de los órganos
competentes las propuestas que consideren adecuadas para mejorar
el desarrollo de las funciones de la unidad en la que estén destinados.
A estos efectos, se podrá prever la creación de la instancia adecuada
competente para centralizar la recepción de las propuestas de los
empleados públicos o administrados que sirvan para mejorar la
eficacia en el servicio.
- Garantizar la atención al ciudadano en la lengua que lo solicite,siempre
que sea oficial en el territorio.
3.5.4. La negociación colectiva
La negociación colectiva de las condiciones de trabajo de los

funcionarios públicos, que estará sujeta a los principios de legalidad, cobertura
presupuestaria, obligatoriedad, buena fe negocial, publicidad y transparencia,
se efectuará mediante el ejercicio de la capacidad representativa reconocida a
las Organizaciones Sindicales en la Ley Orgánica de Libertad Sindical y según
lo previsto en el EBEP.
A este efecto, se constituirán Mesas de Negociación, en las que

estarán legitimados para estar presentes, por una parte, los representantes
de la Administración Pública correspondiente, y, por otra, las Organizaciones
Sindicales más representativas a nivel estatal, las Organizaciones Sindicales
más representativas de la Comunidad Autónoma, así como los Sindicatos
que hayan obtenido el 10 por 100 ó más de los representantes en las
elecciones para Delegados y Juntas de Personal, en las unidades electorales
comprendidas en el ámbito específico de su constitución.
236
Las Administraciones Públicas podrán encargar el desarrollo de las

actividades de negociación colectiva a órganos creados por ellas, de naturaleza
estrictamente técnica, que ostentarán su representación en la negociación
colectiva, previas las instrucciones políticas correspondientes y sin perjuicio
de la ratificación de los acuerdos alcanzados por los órganos de gobierno o
administrativos con competencia para ello.
¿Qué son las Mesas de Negociación?
A los efectos de la negociación colectiva de los funcionarios públicos, se

constituirá una Mesa General de Negociación en el ámbito de la Administración
General del Estado, así como en cada una de las Comunidades Autónomas,
Ciudades de Ceuta y Melilla y Entidades Locales.
Se reconoce la legitimación negocial de las asociaciones de municipios,

así como la de las Entidades Locales de ámbito supramunicipal. A tales efectos,
los municipios podrán adherirse con carácter previo o de manera sucesiva a la
negociación colectiva que se lleve a cabo en el ámbito correspondiente.
Asimismo, una Administración o Entidad Pública podrá adherirse a los

acuerdos alcanzados dentro del territorio de cada Comunidad Autónoma, o a
los acuerdos alcanzados en un ámbito supramunicipal.
Son competencias propias de las Mesas Generales la negociación de las

materias relacionadas con condiciones de trabajo comunes a los funcionarios
de su ámbito.
Dependiendo de las Mesas Generales de Negociación y por acuerdo

de las mismas podrán constituirse Mesas Sectoriales, en atención a las
condiciones específicas de trabajo de las organizaciones administrativas
afectadas o a las peculiaridades de sectores concretos de funcionarios
públicos y a su número.
La competencia de las Mesas Sectoriales se extenderá a los temas

comunes a los funcionarios del sector que no hayan sido objeto de decisión
por parte de la Mesa General respectiva, o a los que ésta explícitamente les
reenvíe o delegue.
237
El proceso de negociación se abrirá, en cada Mesa, en la fecha que,

de común acuerdo, fijen la Administración correspondiente y la mayoría de la
representación sindical. A falta de acuerdo, el proceso se iniciará en el plazo
máximo de un mes desde que la mayoría de una de las partes legitimadas lo
promueva, salvo que existan causas legales o pactadas que lo impidan.
Ambas partes estarán obligadas a negociar bajo el principio de buena fe y

a proporcionarse mutuamente la información que precisen sobre la negociación.
¿Puede negociarse conjuntamente con funcionarios y laborales?
Para la negociación de todas aquellas materias y condiciones de trabajo

comunes al personal funcionario, estatutario y laboral de cada Administración
Pública, se constituirá una Mesa General de Negociación en la Administración
General del Estado, en cada una de las Comunidades Autónomas, en las
Ciudades de Ceuta y Melilla y en las Entidades Locales.
Son de aplicación a estas Mesas Generales los criterios establecidos en

el apartado anterior sobre representación de las organizaciones sindicales en
la Mesa General de Negociación de las Administraciones Públicas, tomando
en consideración, en cada caso, los resultados obtenidos en las elecciones
a los órganos de representación del personal funcionario y laboral del
correspondiente ámbito de representación.
Además, también estarán presentes en estas Mesas Generales las

Organizaciones Sindicales que formen parte de la Mesa General de Negociación
de las Administraciones Públicas, siempre que hubieran obtenido el 10 por
100 de los representantes a personal funcionario o personal laboral, en el
ámbito correspondiente a la Mesa de que se trate.
Serán objeto de negociación, en su ámbito respectivo, en relación

con las competencias de cada Administración Pública y con el alcance que
legalmente proceda en cada caso, las materias siguientes:
- La aplicación del incremento de las retribuciones del personal al

servicio de las Administraciones Públicas que se establezca en la Ley
de Presupuestos Generales del Estado y en las Leyes de Presupuestos
de las Comunidades Autónomas.
238
- La determinación y aplicación de las retribuciones complementarias

de los funcionarios.
- Las normas que fijen los criterios generales en materia de
acceso,carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos de
trabajo, y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos.
- Las normas que fijen los criterios y mecanismos generales en materia
de evaluación del desempeño del trabajo.
- Los planes de Previsión Social Complementaria.
- Los criterios generales de los planes y fondos para la formación y
lapromoción interna.
- Los criterios generales para la determinación de prestaciones sociales
y pensiones de clases pasivas.
- Las propuestas sobre derechos sindicales y de participación.
- Los criterios generales de acción social.
- Las que así se establezcan en la normativa de prevención de riesgos
laborales.
- Las que afecten a las condiciones de trabajo y a las retribuciones de
los funcionarios, cuya regulación exija norma con rango de Ley.
- Los criterios generales sobre ofertas de empleo público.
- Las referidas a calendario laboral, horarios, jornadas, vacaciones,
permisos, movilidad funcional y geográfica, así como los criterios
generales sobre la planificación estratégica de los recursos humanos,
en aquellos aspectos que afecten a condiciones de trabajo de los
empleados públicos.
¿Cuáles son las materias que no son objeto de negociación

obligatoria?
Quedan excluidas de la obligatoriedad de la negociación las materias

siguientes:
- Las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a

suspotestades de organización. Cuando las consecuencias de talas
decisiones tengan repercusión sobre las condiciones de trabajo de los
funcionarios públicos contempladas entre las materias relacionadas en
el apartado anterior, procederá la negociación de dichas condiciones
con las Organizaciones Sindicales a las que se refiere el EBEP.
239
- La regulación del ejercicio de los derechos de los ciudadanos y de

los usuarios de los servicios públicos, así como el procedimiento de
formación de los actos y disposiciones administrativas.
- La determinación de condiciones de trabajo del personal directivo.
- Los poderes de dirección y control propios de la relación jerárquica.
- La regulación y determinación concreta, en cada caso, de los
sistemas, criterios, órganos y procedimientos de acceso al empleo
público y la promoción profesional.
3.6. La formación
La formación de los empleado públicos se contempla en el EBEP no

sólo como un derecho individual y como una regla de conducta respecto a la
actualización permanente de los conocimientos y capacidades, sino también
como un compromiso personal y como una herramienta útil para el desarrollo
profesional y la modernización de la Administración Pública.
Los sucesivos Acuerdos de Formación Continua en las Administraciones

Públicas han venido siguiendo esta visión de la formación. En el Acuerdo de
Formación para el Empleo de las Administraciones Públicas de 22 de marzo
de 2010, elaborado por la Secretaría de Estado para la Función Pública, se
refieren los Planes de Formación, estableciendo que recogerán las necesidades
formativas detectadas, los objetivos y las prioridades planteadas en materia
de formación, así como su integración en un plan estratégico, distinguiéndose
tres tipos de planes:
- Planes Unitarios. Afectan a una sola Administración Pública que
cuente con un mínimo de 200 empleados públicos.
- Planes Agrupados. Afectan al personal de dos ó más Entidades
Locales,que agrupen conjuntamente al menos a 200 empleados
públicos. Cada entidad sólo podrá participar en un plan agrupado.
- Planes Interadministrativos. Se destinan a empleados de la
Administración promotora y a empleados de otras Administraciones.
Pueden ser promovidos por cualquier nivel de Administración, o
por Organizaciones Sindicales. Tendrán también esta consideración
los planes que promueva la Federación Española de Municipios y
Provincias.
240
III.
La gestión
económico-presupuestaria.
241
1. EL PRESUPUESTO
¿Qué es el presupuesto?
1.1. Concepto
El presupuesto público es una estimación anticipada que realiza la

Administración de los gastos y de los ingresos que considera necesarios para
cumplir con los propósitos establecidos por parte del Gobierno.
El presupuesto es un instrumento de gran importancia, no sólo como

elemento de planificación, sino también por el carácter limitativo que tiene
en relación con los gastos en él recogidos, de modo que en ningún caso se
puede superar la cuantía de los créditos previstos.
¿Qué principios tiene que cumplir un presupuesto?
El presupuesto se elabora para cada año natural. El presupuesto

elaborado por la Entidad Local debe cumplir una serie de principios:
UNIDAD NO AFECTACIÓN
Todos los ingresos deben incluirse en un único Todos los ingresos se destinan a financiar
documento presupuestario sin que pueda haber indistinta y globalmente los gastos de
ingresos y gastos fuera del presupuesto la administración, sin que se produzca
Todos los ingresos se destinan a financiar reconocimiento de prioridad de un determinado
indistinta y globalmente los gastos de gasto respecto de una fuente concreta de
la Administración, sin que se produzca financiación.
reconocimiento de prioridad de un
determinando gasto respecto de
una fuente concreta de financiación.
ANUALIDAD ESPECIALIDAD
Los presupuestos se aprueban anualmente. Los créditos presupuestarios se encuentran

Además, su ejecución abarca todos los gastos limitados en una triple vertiente:
e ingresos realizados durante el ejercicio al que - Especialidad cualitativa (deben ser destinados
se refieren. a la finalidad para la que fueron autorizados).
- Especialidad cuantitativa (su cuantía no podrá
rebasar lo autorizado).
- Especialidad temporal (se refieren al ejercicio
presupuestario en el que se aprobaron)
243
I I I. LA GESTIÓN ECONÓMICO PRESUPUESTARIA.
NIVELACIÓN UNIVERSALIDAD
El presupuesto debe aprobarse formalmente Todos los ingresos y gastos deben figurar
equilibrado, si bien, esto no significa que en explícita y expresamente en el presupuesto.
términos económicos deba existir equivalencia
entre las masas de ingresos y gastos corrientes,
de capital y financieros.
A estos principios hay que añadir los nuevos principios relacionados con
la Estabilidad Presupuestaria:
Principio de Estabilidad Presupuestaria, que según el art 3.2 de la Ley

Orgánica es la situación de equilibrio o de superávit de las Administraciones
públicas y se articula en la prohibición de déficit estructural; Regla de Gasto y
volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones públicas que
no podrá superar el 60% del PIB.
Principio de Sostenibilidad Financiera. Se define en Ley Orgánica 9/2013

y es la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros
dentro de los límites del déficit, deuda pública y tener controlada la morosidad
de la deuda comercial cuando el periodo medio de pago de los proveedores
no supere el plazo máximo de treinta días.
Principio de Plurianualidad-Marco Presupuestario. La elaboración de los

Presupuestos anuales de las Administraciones locales, debe encuadrarse en
un marco presupuestario a medio plazo, 3 años. Las entidades que tengan
Planes de Ajuste, cuya duración minima viene siendo de 10 años por pago
a proveedores, pueden entender que la programación presupuestaria queda
enmarcada en dicho plan.
Principio de Transparencia. Los Presupuestos de las Administraciones

públicas entre ellas la local y sus liquidaciones, así como la Contabilidad
deberán contener información suficiente y adecuada que permita verificar en
todo momento su situación financiera y el cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria, y sostenibilidad financiera.
Principio de Eficiencia en la asignación y utilización de los Recursos

Públicos. Las políticas de gasto publico deberán encuadrarse en un marco
de planificación plurianual y de programación presupuestaria atendiendo a
244
situación económica, a los objetivos de la política económica y al cumplimiento

de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera,
Principio de responsabilidad. A tal efecto ni el Estado ni las Comunidades
Autónomas asumirán las responsabilidades en que hayan incurrido las
Entidades Locales, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para
realización de proyectos específicos.
Principio de Lealtad Institucional. Se considera principio rector para

armonizar y facilitar la colaboración y cooperación entre las distintas
administraciones en materia presupuestaria.
¿Qué implicaciones tiene el presupuesto?
Las previsiones de gastos (créditos) tienen un carácter vinculante, tanto

cualitativa como cuantitativamente. Así pues, los créditos se destinarán
únicamente a la finalidad para la que fueron autorizados. Por otra parte, no
podrán comprometerse gastos por cuantía superior a los créditos consignados,
siendo nulos los acuerdos, resoluciones y actos administrativos que infrinjan
esta norma.
¿Qué es la vinculación jurídica de los créditos?
Las limitaciones cuantitativas de los créditos deberán verificarse al nivel

en que se establezca en cada caso la vinculación jurídica de los créditos.
Con carácter general, los niveles de vinculación jurídica de los créditos

serán los que vengan establecidos por la legislación presupuestaria del
Estado. No obstante, las Entidades Locales pueden establecer en las Bases
de Ejecución de los presupuestos de cada ejercicio, y dentro de estos
límites generales, la vinculación de los créditos por programas y económica1
(que consideren precisos para la mejor gestión de sus presupuestos.
Adicionalmente, y dado que las Entidades Locales pueden clasificar sus
presupuestos según criterios orgánicos, es decir, en función de la estructura
de su organización, podrán opcionalmente también establecer en Bases de
Ejecución, la vinculación jurídica a nivel orgánico.
245
¿Qué son los gastos plurianuales?
Los créditos consignados en un presupuesto tienen, además, vigencia

para el ejercicio para el que se aprueban. De cualquier forma, existen algunos
tipos de gastos cuya ejecución no se puede realizar en un solo ejercicio,
siendo necesario tener la certeza de que en los ejercicios siguientes existirá la
dotación necesaria para la ejecución de la obra o del servicio correspondiente.
Son los denominados gastos plurianuales.
¿Qué límites existen para la realización de gastos plurianuales?
Los gastos plurianuales únicamente se podrán realizar cuando su

ejecución se inicie en el propio ejercicio y se encuentren en alguno de los
siguientes casos:
a) Inversiones y transferencias de capital.

b) Los demás contratos y los de suministro, de consultoría, de asistencia
técnica y científica, de prestación de servicios de ejecución de obras
de mantenimiento y de arrendamiento de equipos no habituales
de las Entidades Locales, sometidos a la Ley de Contratos de las
administraciones Públicas, que no puedan ser estipulados o resulten
antieconómicos por un año.
c) Arrendamiento de bienes inmuebles.
d) Cargas financieras de las deudas de la Entidad Local y de sus
Organismos Autónomos.
e) Transferencias corrientes que se deriven de convenios suscritos con
otras entidades públicas o privadas sin ánimo de lucro.
El número de ejercicios a que pueden aplicarse los gastos referidos a los

casos a), b) y e) no podrá ser superior a cuatro. Además, en los casos a) y e)
el gasto que se impute a cada uno de los ejercicios futuros no podrá superar
un porcentaje sobre la cantidad correspondiente al crédito del año en que la
operación se comprometió: el 70% en el ejercicio inmediato siguiente, el 60%
en el segundo ejercicio y el 50% tanto en el tercero como en el cuarto.
246
De cualquier forma, en las bases de ejecución del presupuesto se podrán

especificar programas y proyectos de inversión que podrán extenderse a ejercicios
futuros hasta el importe que para cada una de las anualidades se determine.
Por otra parte, en casos excepcionales, el Pleno podrá ampliar el número

de anualidades, así como elevar los porcentajes anteriormente expuestos.
¿Qué contiene el presupuesto de una Entidad Local?
El presupuesto de una Entidad Local está integrado por el presupuesto

de la propia Entidad así como el de los organismos autónomos que de ella
dependen y los estados de previsión de gastos e ingresos de las sociedades
mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la Entidad.
¿Cuáles son los documentos que integran el presupuesto?
El presupuesto de una Entidad Local contendrá para cada uno de los

presupuestos que en él se integran:
a) Los estados de gastos: los créditos necesarios para atender las

obligaciones.
b) Los estados de ingresos: estimaciones de los recursos económicos
que se liquidarán.
A estos estados les acompañan las bases de ejecución, que se configuran

como la adaptación de las disposiciones generales en materia presupuestaria
a la organización y circunstancias de la propia Entidad, así como aquéllas
necesarias para su acertada gestión.
Asimismo, se unirán como anexos:
247
a) Los planes y programas de inversión y financiación.

b) Los programas anuales de actuación, inversiones y financiación
de las sociedades mercantiles de cuyo capital sea único titular o
partícipe mayoritario la Entidad local.
c) El estado de consolidación del presupuesto de la Entidad con
los presupuestos y estados de previsión de sus Organismos
Autónomos y sociedades Mercantiles.
d) El estado de previsión de movimientos y situación de la deuda
con detalle de las operaciones de crédito o endeudamiento
pendientes de reembolso a principio del ejercicio, de las nuevas
operaciones previstas a realizar a lo largo del mismo y del volumen
de endeudamiento a cierre del ejercicio económico, distinguiendo
las operaciones a corto plazo, las de largo plazo, de recurrencia al
mercado de capitales y realizadas en divisas o similares, así como
las amortizaciones que se prevén realizar en el ejercicio.
Sin duda para mayor precisión hay que tener en cuenta el articulo 168
de la Ley de Haciendas Locales, tal como ha quedado redactado tras su
modificación por el Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas
de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades
locales y otras de carácter económico.
¿Qué importancia tienen las Bases de Ejecución?
Las Bases de Ejecución se configuran como una parte integrante del

Presupuesto de la Entidad Local en el que se incluirán:
• La adaptación de las disposiciones generales en materia presupuestaria

a la organización y circunstancias de la propia entidad.
• Los procedimientos que se consideren adecuados para la mejor gestión

de los gastos y recaudación de los recursos.
248
El Real Decreto 500/1990 desarrolla, en materia de presupuestos, los

preceptos del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales
(TRLRHL). Uno de los principios generales que inspira este Real Decreto,
es el de la autorregulación normativa de las Entidades Locales, junto con
el respeto al TRLRHL y el acercamiento del régimen presupuestario de las
Entidades Locales a la Ley General Presupuestaria. De ahí, la importancia que
adquieren a partir de esta normativa, las Bases de Ejecución del presupuesto
como auténticos manuales o normas presupuestarias propias aprobadas
por las Entidades Locales. El Real Decreto 500/90, además de establecer la
posibilidad de que las Bases de Ejecución hagan referencia a los Reglamentos
o Normas de carácter general dictadas por el Pleno, explicita que dichas
Bases, entre otras materias, regularán los puntos siguientes:
1) Niveles de vinculación jurídica de los créditos.

2) Relación expresa y taxativa de los créditos que se declaren ampliables,
con detalle de los recursos afectados.
3) Regulación de las transferencias de créditos estableciendo, en cada
caso, el órgano competente para autorizarlas.
4) Tramitación de los expedientes de ampliación y generación de
créditos, así como de incorporación de remanentes de crédito.
5) Normas que regulen el procedimiento de ejecución del Presupuesto.
6) Desconcentraciones o delegaciones en materia de autorización y
disposición de gastos, así como de reconocimiento y liquidación de
obligaciones.
7) Documentos y requisitos que, de acuerdo con el tipo de gastos,
justifiquen el reconocimiento de la obligación.
8) Forma en que los perceptores de subvenciones deban acreditar el
encontrarse al corriente de sus obligaciones fiscales con la entidad y
justificar las aplicación de fondos recibidos.
9) Supuestos en los que puedan acumularse varias fases de ejecución
del presupuesto de gastos en un solo acto administrativo.
10) Normas que regulen la expedición de órdenes de pago a justificar y
anticipos de caja fija.
11) Regulación de los compromisos de gastos plurianuales.
249
¿Qué forma o estructura tiene un presupuesto?
1.2. Estructura presupuestaria
Esta materia ha sido objeto de recientes regulaciones, así hasta el 1 de

enero de 2015 se ha venido aplicando la Orden EHA 3565/2008, de 3 de
diciembre, cuya entrada en vigor tuvo lugar el 1 de enero de 2010. En ella se
disponía y sigue siendo así que las entidades locales de forma obligatoria tienen
que elaborar sus presupuestos teniendo en cuenta la naturaleza económica
de los ingresos y de los gastos, y las finalidades y objetivos que con estos
últimos se pretendan conseguir. Es decir los presupuestos deben presentarse,
obligatoriamente, en dos clasificaciones diferentes: la clasificación económica
y por programas del gasto.
Han sido las exigencias de la Ley 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad

Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera respecto a la disponibilidad de
una información presupuestaria mas detallada y la necesidad de ajustar
los programas de gasto a las materias y servicios previstos en la Ley de
Racionalización y Sostenibilidad de la Administración local, las que han
motivado la aprobación de la Orden HAP/2014, de 14 de marzo por la que se
modifica la citada Orden 3565/ 2008, de 3 de diciembre, haciendo especial
hincapié en la necesidad de llevar una contabilidad de costes, por lo que se
ha operado una reforma de la estructura por programas.
Entre las novedades de la citada Orden 419/2014, que ha entrado en

vigor el 1 de enero de 2015, se encuentran:
1.- Se ha producido una derogación del articulo 10 de la Orden

3565/2008 que permitía la posibilidad de que las EELL menores de
5.000 habitantes, pudieran presentar y ejecutar sus presupuestos a
nivel de área de gasto y articulo, y ello con el fin de que todas las
EELL actúen uniforme y homogéneamente.
2.- Modifica los códigos de clasificación por programas de los
presupuestos de gastos.
3.- La codificación tiene carácter cerrado y obligatorio a nivel de área
de gasto, política de gasto y grupos de programa. En cuanto a los
programas y subprogramas se considera que tienen carácter abierto
siempre y cuando no se recojan expresamente en el Anexo I de la Orden.
250
4.- Se crea el Capitulo 5 para recoger los gastos no previstos inicialmente

en el presupuesto en concepto de Fondo de Contingencia, y que a
nivel de programa se recogen en el grupo 929( imprevistos y funciones
no clasificadas).
5.- Será de aplicación en cuanto su elaboración, ejecución y liquidación
a los presupuestos correspondientes a 2015 y siguientes.
Atendiendo a la naturaleza económica esta clasificación consta de tres

niveles: el capítulo, el artículo y el concepto, ampliables en otros dos más: el
subconcepto y la partida. Esta estructura diferencia las operaciones corrientes
de las de capital. Las primeras están asociadas a la prestación de servicios
ordinarios por parte de la Entidad, y los segundos, a la actividad inversora de la
misma.
La clasificación por programas responde a la finalidad y a los objetivo de

las actividades a realizar. Se estructura en tres niveles: áreas de gasto, políticas
de gasto y grupos de programas, el detalle de los créditos se se presentará
como mínimo, a nivel de grupo de programas. Los grupos de programas de
gasto podrán desarrollarse en programas y subprogramas, cuya estructura
será abierta al igual que los propios grupos de de programas.
De cualquier forma, dentro de estas clasificaciones presupuestarias, se

pueden realizar las adaptaciones oportunas por parte de cada Entidad Local,
ajustando así el presupuesto a sus características particulares. Las únicas
limitaciones que a este respecto existen son respeto a las áreas de gasto y
a las políticas de gasto establecidos en la clasificación por programas y a los
capítulos y artículos en la clasificación económica.
¿Existen otras estructuras presupuestarias diferentes a la económica

y por programa?
Sí, las Entidades Locales pueden presentar sus presupuestos con

estructuras diferentes a las derivadas de las clasificaciones económica y por
programa:
1. La clasificación orgánica. Supone la presentación del presupuesto

atendiendo a la propia estructura de la entidad, de acuerdo con sus
reglamentos o decretos de organización.
251
Dicha clasificación no es de obligado cumplimiento para las Entidades

Locales.
¿Cuál es la clasificación económica del presupuesto?
Los capítulos que integran el presupuesto de ingresos y de gastos, en

su clasificación económica, son los siguientes:
CAPÍTULO DE INGRESOS CAPÍTULO DE GASTOS
Ingresos Capítulo 1. Impuestos Directos Gastos Capítulo 1. Gastos de Personal

corrientes Capítulo 2. Impuestos Indirectos corrientes Capítulo 2. Gastos de Bienes
Capítulo 3. Tasas y Otros Corrientes y Servicios.
Ingresos Capítulo 3. Gastos Financieros.
Capítulo 4. Transferencias Capítulo 4. Transferencias
Corrientes Corrientes.
Capítulo 5. Ingresos Capítulo 5. Fondo de Contingencia
Patrimoniales
Ingresos de Capítulo 6. Enajenación de Gastos de Capítulo 6. Inversiones Reales

capital no Inversiones Reales Capital no Capítulo 7. Transferencias de
financieros Capítulo 7. Transferencias de financieros Capital
Capital
Ingresos de Capítulo 8. Activos Financieros Gastos de Capítulo 8. Activos Financieros

Capital Capítulo 9. Pasivos Financieros Capital Capítulo 9. Pasivos Financieros
financieros financieros
¿Cuál es el contenido de los capítulos de gastos?
Los gastos que se aplican a cada uno de los capítulos son los siguientes:
Capítulo 1. Gastos de Personal
Los gastos relacionados con el personal de la Entidad Local se incluyen

dentro de este capítulo. Concretamente, integra los siguientes:
252
a) Retribuciones e indemnizaciones al personal

b) Cotizaciones obligatorias de las Entidades Locales y sus organismos
autónomos a los órganos de seguridad social.
c) Prestaciones sociales, donde se incluyen desde las pensiones a las
remuneraciones concedidas por cargas familiares.
d) Gastos de naturaleza social realizados para su personal.
Capítulo 2. Gastos en Bienes Corrientes y Servicios.
Los gastos que se incluyen en este capítulo son los asociados al ejercicio
de actividades que no producen un incremento del capital o del patrimonio
público. Se imputan al capítulo los gastos derivados de la adquisición de
bienes que cumplen alguna de las siguientes características:
a) Ser bienes fungibles

b) Tener una duración previsible inferior al ejercicio presupuestario.
c) No ser susceptibles de inclusión en inventario.
d) Ser gastos que previsiblemente sean reiterativos.
Asimismo, dentro del capítulo se incluyen los gastos de carácter inmaterial

que pueden tener carácter reiterativo, que no sean susceptibles de amortización
y que no estén directamente vinculados a la realización de las inversiones.
Capítulo 3. Gastos Financieros
Los gastos financieros incluyen los intereses y demás gastos derivados

de las operaciones financieras, así como los gastos de emisión o formalización,
modificación y cancelación de las mismas.
Capítulo 4. Transferencias Corrientes
Los gastos que se incluyen en el capítulo son las aportaciones sin

contrapartida directa de los agentes perceptores, y que se destinan a financiar
operaciones corrientes.
253
Capitulo 5. Fondo de Contingencia de Ejecución Presupuestaria
Dentro de este capitulo se incluyen los gastos que se destinarán cuando

proceda a atender necesidades de carácter no discrecional y no previstas en
el presupuesto inicialmente aprobado, que puedan presentarse a lo largo del
ejercicio (entidades locales del ámbito subjetivo de los artículos 111 y 135 del
Real Decreto legislativo 2/2004 de 5 de marzo.
Capítulo 6. Inversiones Reales
Dentro de este capítulo se recogen los gastos a realizar directamente por

las Entidades Locales o sus Organismos Autónomos destinados a la creación
de infraestructuras y a la creación o adquisición de bienes de naturaleza
inventariable necesarios para el funcionamiento de los servicios y aquellos
otros gastos que tengan carácter amortizable.
Los gastos incluidos en el capítulo cumplen alguna de las siguientes

características:
a) Que no sean bienes fungibles.

b) Que tengan una duración previsiblemente superior al ejercicio
presupuestario.
c) Que sean susceptibles de ser incluidos en el inventario.
d) Que previsiblemente no sean reiterativos.
En general, se imputan a este capítulo los gastos previstos en los

anexos de inversiones reales que se unen a los presupuestos generales de
Capítulo 7. Transferencias de Capital
Este capítulo comprende las aportaciones realizadas sin contrapartida

directa de los agentes perceptores y destinadas a financiar operaciones de
capital emprendidas por parte de éstos.
254
Capítulo 8. Activos Financieros
Comprende el gasto en la adquisición de activos financieros, tanto del

interior como del exterior, cualquiera que sea la forma de instrumentación y
su vencimiento.
Capítulo 9. Pasivos Financieros
Este capítulo recoge el gasto destinado a la amortización de deudas,

tanto en euros como en moneda distinta, cualquiera que sea la forma en que
se hubieran instrumentado y con independencia de que el vencimiento sea a
largo, o a corto plazo, (superior o inferior a un año), también este capitulo se
destina a recoger las previsiones para la devolución de los depósitos y fianzas
que se hubieran constituido a favor de la entidad local y de sus organismos
autónomos.
Dentro de este capítulo, no se incluyen los importes reembolsados por

operaciones de tesorería, debido a su tratamiento como no presupuestario
dado que no se destinan a la financiación de ningún gasto sino a la cobertura
de desfases transitorios de tesorería.
¿Cuál es el contenido de los capítulos de ingresos?
Capítulo 1. Impuestos Directos
El capítulo integra los impuestos de carácter directo cobrados a los

contribuyentes. La tipología básica de estos impuestos es la siguiente:
• Sobre la Renta: recoge los ingresos derivados de los impuestos sobre

la renta de las personas físicas o jurídicas.
• Sobre el capital: recoge los ingresos derivados de los impuestos que
gravan la titularidad de un patrimonio o incrementos de valor puestos
de manifiesto por la transmisión de elementos integrantes del mismo.
255
• Sobre las actividades económicas: incluye los ingresos derivados del

impuesto cuyo hecho imponible esté constituido por el ejercicio, en
territorio nacional de actividades empresariales, profesionales o artísticas.
• Recargos sobre impuestos directos: recoge los recargos que resulten
exigibles sobre los impuestos directos del Estado, las Comunidades
Autónomas u otras Entidades locales.
De esta forma, los Ayuntamientos incluyen dentro de este capítulo los

ingresos derivados de:
• Impuesto sobre la Renta de las Personas físicas

• Impuesto sobre Sociedades
• Impuesto sobre Bienes Inmuebles.
• Impuesto sobre Actividades Económicas.
• Impuesto sobre Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.
• Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica.
• Recargos sobre impuestos directos del Estado, de las CCAA y de
otros EELL.
Las Diputaciones Provinciales, por su parte, recogen los recargos en

el Impuesto sobre Actividades Económicas, además de la correspondiente
cesión del IRPF.
Capítulo 2. Impuestos Indirectos
El capítulo recoge los impuestos de carácter indirecto cobrados a los

contribuyentes. De esta forma, se incluye la siguiente tipología de impuestos:
• Recargos sobre impuesto indirectos: del Estado, de las Comunidades

Autónoma o de otras Entidades Locales.
• Otros impuestos indirectos: recoge otros ingresos derivados de la
recaudación de impuestos indirectos en vigor.
256
El impuesto indirecto principal de los Ayuntamientos es el Impuesto

sobre Construcciones, Instalaciones y Obras.
Asimismo, en el capítulo se incluye la correspondiente cesión del

Impuesto sobre el Valor Añadido, así como los Impuestos Especiales sobre la
Cerveza, sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios,
sobre Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos y sobre Labores de
Tabaco.
Capítulo 3. Tasas y Otros Ingresos
En este capítulo se recogen, fundamentalmente, todos los ingresos

asociados a la prestación de servicios concretos (tasas y precios públicos),
así como las contribuciones especiales, las multas, los ingresos derivados por
actuaciones y aprovechamientos urbanísticos, etc.
Las tasas se asocian a la utilización privativa o el aprovechamiento

especial del dominio público local, así como a la prestación de servicios
públicos básicos, de carácter social y preferente o a la realización de
actividades administrativas de competencia local que se refieren, afectan o
benefician de modo particular a los sujetos pasivos. En todo caso, tendrán
la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las
Entidades Locales por:
A) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio

público local.
B) La prestación de un servicio público o la realización de una actividad
administrativa en régimen de derecho público de competencia local
que afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, cuando se
produzca cualquiera de las circunstancias siguientes:
• Que no sean de solicitud o recepción voluntaria para los administrados.
• Que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida

su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente.
La cuantía cobrada por las tasas no podrá superar el coste del servicio
al que va asociada.
257
Por su parte, los precios públicos se podrán establecer como

consecuencia de la prestación de servicios o la realización de actividades
de la competencia de la Entidad Local, siempre y cuando no concurran las
circunstancias descritas en el establecimiento de tasas.
El importe de los precios públicos deberá cubrir, como mínimo, el coste

del servicio prestado o de la actividad realizada.
Por su parte, las contribuciones especiales se asocian a la obtención

por el sujeto pasivo de un beneficio especial o de un aumento de valor de
sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del
establecimiento o ampliación de servicios públicos, de carácter local, por las
entidades respectivas. La base imponible de las contribuciones especiales
está constituida, como máximo, por el 90 por 100 del coste que la Entidad
Local soporte por la realización de las obras o por el establecimiento o
ampliación de los servicios.
Capítulo 4. Transferencias Corrientes
Dentro de este capítulo se recogen los ingresos de naturaleza no

tributaria, percibidos por las Entidades Locales sin contraprestación directa
por parte de las mismas, destinados a financiar operaciones corrientes. Las
transferencias se diferenciarán en función de los agentes que las conceden.
Capítulo 5. Ingresos Patrimoniales
Recoge los ingresos procedentes de rentas de la propiedad o del

patrimonio de las Entidades Locales y sus organismos autónomos, así como
los derivados de actividades realizadas en régimen de derecho privado.
Capítulo 6. Enajenación de Inversiones Reales.
En este capítulo se recogen los ingresos procedentes de transacciones

con salida o entrega de bienes de capital que sean propiedad de las Entidades
Locales o de sus organismos autónomos.
Este capítulo se estructura en los siguientes artículos:
258
• De terrenos: comprende los ingresos derivados de la venta de solares,

fincas rústicas y otros terrenos.
• De las demás inversiones reales: comprende los ingresos derivados de
la venta de las inversiones no comprendidas en el artículo anterior.
• Reintegros por operaciones de capital, originados en ejercicios anteriores.
Capítulo 7. Transferencias de Capital
Incluye los ingresos de naturaleza no tributaria percibidos por las

Entidades Locales, sin contraprestación directa por parte de las mismas,
destinados a financiar operaciones de capital.
Capítulo 8. Activos Financieros
Recoge los ingresos procedentes de enajenación de deuda, acciones

y obligaciones, así como los procedentes de reintegros de préstamos
concedidos y de depósitos y fianzas constituidos por las entidades locales.
Capítulo 9. Pasivos Financieros
Los ingresos que se incluyen son los procedentes de la emisión de deuda

publica y de prestamos recibidos, cualquiera que sea la moneda, naturaleza y pla-
zo de reembolso, así como los procedentes de los depósitos y fianzas recibidos.
¿Cuál es la estructura del presupuesto por programas de gastos?
ÁREA DE GASTO 1.
Servicios públicos básicos.
Comprende esta área o grupo todos aquellos gastos originados por los
servicios públicos básicos que, con carácter obligatorio, deben prestar los
municipios, por sí o asociados, con arreglo al artículo 26.1 de la Ley 7/1985,
de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, o, en su caso, las
provincias con arreglo al artículo 31.2 de la misma Ley, atendiendo a su función
de cooperación y asistencia a los municipios. A estos efectos, se incluyen, en
los términos que se exponen para cada una de ellas, cuatro políticas de gasto
básicas: seguridad y movilidad ciudadana, vivienda y urbanismo, bienestar
comunitario y medio ambiente.
259
ÁREA DE GASTO 2.
Actuaciones de protección y promoción social.
Se incluyen en esta área o grupo todos aquellos gastos y transferencias

que constituyen el régimen de previsión; pensiones de funcionarios, atenciones
de carácter benéfico-asistencial; atenciones a grupos con necesidades
especiales, como jóvenes, mayores, minusválidos físicos y tercera edad;
medidas de fomento del empleo.
ÁREA DE GASTO 3.
Producción de bienes públicos de carácter preferente.
Comprende esta área o grupo todos los gastos que realice la Entidad
local en relación con la sanidad, educación, cultura, con el ocio y el tiempo
libre, deporte, y, en general, todos aquellos tendentes a la elevación o mejora
de la calidad de vida.
ÁREA DE GASTO 4.
Actuaciones de carácter económico.
Se integran en esta área los gastos de actividades, servicios y transferencias

que tienden a desarrollar el potencial de los distintos sectores de la actividad
económica.
Se incluirán también los gastos en infraestructuras básicas y de transportes;

infraestructuras agrarias; comunicaciones; investigación, desarrollo e innovación.
ÁREA DE GASTO 9.
Actuaciones de carácter general.
Se incluyen en esta área los gastos relativos a actividades que afecten,

con carácter general, a la entidad local, y que consistan en el ejercicio de
funciones de gobierno o de apoyo administrativo y de soporte lógico y técnico
a toda la organización.
Recogerá los gastos generales de la Entidad, que no puedan ser

imputados ni aplicados directamente a otra área de las previstas en esta
clasificación por programas.
260
Se incluirán en este área las transferencias de carácter general que

no puedan ser aplicadas a ningún otro epígrafe de esta clasificación por
programas, ya que en caso contrario se imputarán en la política de gasto
específica que corresponda.
ÁREA DE GASTO 0.
Deuda pública.
Comprende los gastos de intereses y amortización de la Deuda Pública

y demás operaciones financieras de naturaleza análoga, con exclusión de los
gastos que ocasione la formalización de las mismas.
Se imputarán a esta área los gastos destinados a atender la carga

financiera de la entidad local, amortización e intereses, derivados de las
operaciones de crédito contratadas.
¿Qué es la aplicación presupuestaria?
La aplicación presupuestaria vendrá definida, al menos, por la conjunción

de las clasificaciones por programas y económica, a nivel de grupos de
programas y concepto, respectivamente.
En el caso de que la entidad local opte por utilizar la clasificación

orgánica, la aplicación presupuestaria vendrá definida por la conjunción de
las clasificaciones orgánica, por programas y económica.
¿Qué es el crédito presupuestario?
El crédito presupuestario se define como la expresión cifrada de la

aplicación presupuestaria.
El crédito inicial es la cuantía asignada a la aplicación presupuestaria en

el presupuesto definitivamente aprobado.
El crédito definitivo es el crédito inicial aumentado o disminuido como

consecuencia de las modificaciones presupuestarias.
261
1.3. Elaboración y ciclo del presupuesto
¿Qué proceso sigue la elaboración del presupuesto?
El presupuesto se elabora por el Presidente de la Entidad Local. Su

aprobación definitiva deberá realizarse por el Pleno de la Corporación antes
del 31 de diciembre del año anterior del ejercicio en que se aplicará. La
entrada en vigor del presupuesto exige su publicación en el Boletín Oficial
de la Provincia o, en su caso, de la Comunidad Autónoma Uniprovincial. El
presupuesto irá acompañado de la siguiente documentación:
a) Memoria explicativa de su contenido y de las principales modificaciones

que presente en relación con el vigente.
b) Liquidación del presupuesto del ejercicio anterior y avance del
corriente, referida, al menos, a seis meses del mismo.
c) Anexo del personal de la Entidad.
d) Anexo de las inversiones a realizar en el ejercicio.
e) Un informe económico, exponiendo las bases utilizadas para la
evaluación de los ingresos y de las operaciones de crédito previstas,
la suficiencia de los créditos para atender el cumplimiento de las
obligaciones exigibles y los gastos de funcionamiento de los servicios.
f) Informe del Interventor sobre el cumplimiento de la Estabilidad
Presupuestaria y de la Regla de Gasto en base a los artículos 3, 11 y
12 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril.
¿Cuál es el proceso que se sigue hasta la aprobación definitiva del

presupuesto?
El Presidente de la Entidad formará el presupuesto general y lo remitirá,

informado por la Intervención y con los anexos y la documentación enumerada
anteriormente, al Pleno antes del 15 de octubre. El Pleno procederá a su
aprobación, enmienda o devolución. Una vez aprobado provisionalmente el
presupuesto, será expuesto al público, previo anuncio en el Boletín Oficial
de la Provincia, durante 15 días hábiles, en los que los interesados podrán
presentar reclamaciones ante el Pleno.
262
Si durante los 15 días no hay reclamaciones, el presupuesto queda

aprobado definitivamente. En caso contrario, el Pleno tendrá un mes para
resolver las reclamaciones. Como anteriormente se apuntaba, el presupuesto
debe ser aprobado definitivamente por parte del Pleno antes del 31 de diciembre
del año anterior al del ejercicio en el que deba aplicarse. El Presupuesto
General, definitivamente aprobado con o sin modificaciones sobre el inicial,
será insertado en el Boletín Oficial de la Provincia, resumido por capítulos de
cada uno de los presupuestos que lo integren, y se remitirá copia del mismo a
la Comunidad Autónoma y al Ministerio de Economía y hacienda.
¿Qué es la prórroga presupuestaria?
La prórroga presupuestaria se produce cuando se inicia un ejercicio eco-

nómico y todavía no ha entrado en vigor el presupuesto correspondiente. En
este caso, se procede a considerar prorrogado el presupuesto del ejercicio ante-
rior de forma automática. La prórroga se produce con los créditos iniciales como
máximo, sin perjuicio de las modificaciones que se realicen en forma de crédito
extraordinario, de suplemento de crédito, de crédito ampliable y de transferencia
de crédito. La prórroga se mantendrá hasta la entrada en vigor del nuevo presu-
puesto. La prórroga no afectará a los servicios o programas que debían concluir
en el ejercicio anterior o que estuvieran financiados con ingresos específicos.
En este tema hay que indicar que para tratar de evitar el bloqueo de
la aprobación de los presupuestos, la disposición adicional decimosexta
de la Ley 27/2013 de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración
Local prevé al tratar la Mayoría requerida para la adopción de acuerdos en las
Corporaciones Locales, que :
1. Excepcionalmente, cuando el Pleno de la Corporación Local no

alcanzara, en una primera votación, la mayoría necesaria para la
adopción de acuerdos prevista en esta Ley, la Junta de Gobierno
Local tendrá competencia para aprobar:
a) El presupuesto del ejercicio inmediato siguiente, siempre que

previamente exista un presupuesto prorrogado, la Junta de
Gobierno Local dará cuenta al Pleno en la primera sesión que
se celebre con posterioridad a la adopción de los acuerdos
mencionados en el apartado anterior, los cuales serán objeto de
263
publicación de conformidad con las normas generales que les

resulten de aplicación.
Indicar asimismo que esta regulación no está siendo pacifica,

toda vez que la misma se encuentra recurrida ante el Tribunal
Constitucional, por considerar entre otras razones que se
colisiona contra el funcionamiento democrático de las entidades
locales al sustraer al pleno de esa función. Por otra parte también
señalar que que con ocasión del Real Decreto Ley 8/2013,
de 28 de junio , de medidas urgentes contra la morosidad
de las administraciones publicas y de apoyo a los municipios
que se encontraban en situaciones de especial dificultad, se
establecieron una serie de condiciones con carácter obligatorio
a los ayuntamientos acogidos a dichas medidas y durante
el periodo de tiempo que estuvieran vigentes, la necesidad
de someter a informe previo y vinculante del MINHAC sobre
la aprobación de los presupuestos municipales, si tienen un
volumen de deuda superior a sus ingresos no financieros,
deducidos de la liquidación del ejercicio 2012, así como los
ayuntamientos que concierten operaciones de crédito para
financiar el remanente de tesorería negativo para gastos
generales.
¿Cómo modernizar la elaboración del presupuesto?
Hasta hace relativamente poco tiempo, eran pocas las Entidades

Locales que desarrollaban un proceso de elaboración presupuestario riguroso
y eficiente. La práctica general ha sido centralizar en el interventor el esfuerzo
de confeccionar el presupuesto con las peticiones recibidas de cada una de
las áreas. Además, en muchas ocasiones, el presupuesto se ha elaborado
siguiendo prácticas incrementalistas que no se basaban en una planificación
real de actividades. La situación descrita está experimentado cambios
asociados a la introducción de metodologías más adecuadas en la elaboración
del presupuesto y que han derivado en nuevos tipos de presupuesto. Los
más importantes son:
264
• Presupuesto participativo. La población interviene en la elaboración

del presupuesto manifestando sus prioridades a la hora de utilizar los
recursos disponibles.
• Presupuesto de base cero. Supone repensar los programas de gasto
y los costes asociados a los mismos. Los recursos presupuestarios,
de esta forma, no se asignan de modo incrementalista: cada gestor
tiene que justificar la petición que realiza. Es el propio gestor el que
establece sus prioridades. Adquieren especial relevancia las técnicas
de evaluación de proyectos y de contabilidad analítica.
• Presupuesto de ejecución o por objetivos. Es un instrumento de
racionalización en la asignación de recursos. Para cada función de
gasto se establecen una serie de objetivos. El fin más importante es
evaluar el cumplimiento de las actividades y medir el coste asociado
a cada una de ellas. Se define un conjunto de indicadores que
permiten evaluar el grado de cumplimiento del presupuesto.
De cualquier forma, sea cual sea el tipo de presupuesto que elabore la

Entidad Local, incluido el presupuesto tradicional, es necesario tener presente
que el presidente de la Corporación es el responsable de esta tarea, pero el
interventor desarrolla una labor tremendamente trascendente de informe y
verificación de todos los principios especialmente los de estabilidad, regla y
techo de gasto no financiero.
¿Cuál es el ciclo que sigue un presupuesto?
El presupuesto, además de su elaboración, conlleva una serie de fases

que, junto con la anterior, integran el denominado ciclo presupuestario. De esta
forma, el ciclo presupuestario abarca la elaboración, ejecución, liquidación y
control del presupuesto.
¿En qué consisten las modificaciones presupuestarias?
Las modificaciones presupuestarias son variaciones que se producen en

los presupuestos después de su aprobación definitiva como consecuencia de
necesidades nuevas o imprevistas que no admiten demora en su ejecución,
265
de inexactitudes en los cálculos presupuestarias que se realizaron en su

momento, etc. Integran, por tanto, un sistema regulado que permite alterar
los créditos aprobados ante nuevas situaciones.
Las modificaciones presupuestarias dotan al presupuesto de un cierto

grado de flexibilidad, con el fin de que la actividad de la Entidad Local se
pueda adaptar al nacimiento de nuevas necesidades dentro de su ámbito
competencial.
Se significa que conviene tener en cuenta que con la nueva ley de

Estabilidad, las modificaciones presupuestarias tienen que ser objeto de
especial sensibilidad dado que su utilización podría conllevar el incumplimiento
del principio de estabilidad o de la regla de gasto.
¿Cuáles son las modificaciones de crédito que pueden realizar las

Entidades Locales?
La tipología de modificación previstas en la normativa presupuestaria

local son las siguientes:
a) Créditos extraordinarios.
b) Suplementos de crédito.
c) Ampliaciones de crédito.
d) Transferencias de crédito.
e) Generaciones de créditos por ingresos.
f) Incorporación de remanentes de crédito.
g) Bajas por anulación.
¿Qué son los créditos extraordinarios y los suplementos de crédito?
Cuando sea preciso realizar un gasto específico que no pueda

demorarse hasta el ejercicio siguiente y no exista crédito en el presupuesto
de la Corporación, o bien éste sea insuficiente y pueda ser ampliado, el
Presidente ordenará la incorporación de un expediente de concesión de
crédito extraordinario en el primer caso, o de suplemento de crédito en el
segundo.
266
Es decir, mientras que con el crédito extraordinario se asigna crédito al

Presupuesto por carecer inicialmente de él, en el suplemento de crédito se
completan las cuantías necesarias de crédito para acometer, en ambos casos,
un gasto concreto y determinado cuya realización no puede demorarse hasta
el ejercicio siguiente.
¿Quién debe aprobar los expedientes de crédito extraordinario y

suplementos de crédito?
Los expedientes de concesión de crédito extraordinario o suplemento

de crédito deberán ser incoados por el Presidente de la Corporación, previo
informe de intervención.
Se someterán a la aprobación de Pleno, estando sujetos a los mismos trá-

mites y requisitos exigidos para la aprobación del Presupuesto (exposición públi-
ca durante 15 días hábiles y periodo de un mes para resolver las reclamaciones
que se presenten), siendo ejecutivos desde el momento de su aprobación.
En todo caso, los expedientes de crédito extraordinario o suplemento

de crédito deben especificar la partida presupuestaria concreta que se quiere
incrementar y los recursos financieros o los medios propuestos para su
financiación. Asimismo, han de acompañarse de una memoria que justifique
la necesidad de realizar el gasto.
¿Cómo podrán financiarse los créditos extraordinarios y los

suplementos de crédito?
El incremento de los gastos como consecuencia de la aprobación

de expedientes de crédito extraordinario o suplemento de crédito podrá
financiarse indistintamente con alguno de los recursos siguientes:
1. Con cargo al remanente líquido de tesorería.

2. Con nuevos o mayores ingresos efectivamente recaudados sobre
los previstos en algún concepto del presupuesto corriente.
3. Mediante anulaciones o bajas de créditos de otras partidas del
presupuesto vigente no comprometidas, cuya reducción no suponga
la perturbación del servicio respectivo.
267
¿Pueden financiarse créditos extraordinarios y suplementos de crédito

con operaciones de endeudamiento?
Los créditos extraordinarios y los suplementos de crédito para gastos

de inversión podrán financiarse, además de con los recursos indicados
anteriormente, con los procedentes de operaciones de crédito. Los gastos
por operaciones corrientes podrán financiarse con recursos procedentes
de operaciones de crédito si se cumplen conjuntamente las condiciones
siguientes:
a) Que el Pleno apruebe por mayoría absoluta la insuficiencia de

otros medios de financiación.
b) Que se trate de gastos expresamente declarados necesarios y
urgentes.
c) Que el importe de la operación de crédito que se quiera formalizar
no supere el 5% de los recursos por operaciones corrientes del
presupuesto de la entidad.
d) Que la carga financiera de la entidad, por amortización e intereses,
incluida la de las operaciones en tramitación, no supere el 25% de
los recursos por operaciones corrientes.
e) Que la operación quede cancelada antes de que se renueve la
Corporación que las concierte.
¿En qué consiste la ampliación de crédito?
La ampliación de crédito es la modificación al alza en el presupuesto

de gastos que consiste en incrementar el crédito de las partidas ampliables
consideradas como tales en las Bases de Ejecución del presupuesto. Los
créditos ampliables deberán contar siempre con financiación afectada que
igualmente habrá de especificarse en las Bases de Ejecución. Asimismo,
y para que se pueda proceder a la ampliación, e considerarán recursos
afectados válidos para su cobertura -a excepción de las operaciones de
endeudamiento-, el exceso de derechos reconocidos sobre las previsiones
de los conceptos de ingreso afectados a los créditos que se pretende ampliar.
La aprobación de los expedientes de ampliación de crédito no exige

los mismos requisitos que la de los créditos extraordinarios y suplementos
268
de crédito -aprobación por Pleno y mismos efectos que la aprobación del

Presupuesto General-, debiendo regularse la tramitación de los mismos
(órgano competente para su aprobación, procedimiento concreto para la
aprobación del expediente, etc.), en las Bases de Ejecución del presupuesto.
¿Qué se entiende por transferencias de crédito?
La transferencia de crédito se define como la modificación del

presupuesto de gastos de la Entidad mediante la que se imputa el importe
total o parcial de un crédito a otras partidas presupuestarias de diferente nivel
de vinculación jurídica. Es decir, el alta en un concepto del presupuesto de
gastos se ve compensada con la disminución en otra partida, de forma que la
cuantía total de los créditos de gastos del presupuesto no varía.
Las transferencias de crédito, junto con los créditos extraordinarios y los

suplementos de crédito que se financian íntegramente a través de bajas en
otras partidas no comprometidas del presupuesto vigente, son las únicas que
no implican un incremento del volumen de créditos del presupuesto.
¿Existen limitaciones para realizar transferencias de crédito?
No obstante, las transferencias de crédito de cualquier clase están

sujetas a las limitaciones siguientes:
1. No afectarán a los créditos ampliables ni a los créditos extraordinarios

concedidos durante el ejercicio, es decir, no podrán ceder créditos
partidas que previamente han sido objeto de una ampliación o aquéllas
que se han visto incrementadas por la tramitación de un expediente de
crédito extraordinario.
2. No podrán suponer la minoración de créditos que han sido
incrementados con suplementos u otras transferencias, salvo que
afecten a créditos de personal. Tampoco podrán minorarse los créditos
incorporados como consecuencia de la incorporación de remanentes
no comprometidos.
3. No pueden incrementar créditos que previamente, y a través de otra
transferencia de crédito, hayan sido minorados, salvo cuando afecten
a gastos de personal.
269
Estas limitaciones ponen de manifiesto que no podrán ceder crédito

las partidas presupuestarias que previamente han sido incrementadas a
través de otra tipología de modificación, ni podrán recibir créditos partidas
presupuestarias que previamente han cedido crédito a otros conceptos de
gasto, salvo cuando se trate de gastos de personal.
Estas limitaciones no afectarán a las transferencias de crédito que se

refieran a los programas de imprevistos y funciones no clasificadas, ni serán de
aplicación cuando se trate de transferencias motivadas por reorganizaciones
administrativas aprobadas por el Pleno.
¿Qué órganos son los competentes para aprobar transferencias de

crédito?
Las Entidades Locales deben regular en las Bases de Ejecución de su

presupuesto el régimen de las transferencias de crédito, así como el órgano
competente para su autorización, que podrá ser designado libremente por
la Corporación, a excepción de las transferencias de crédito entre distintos
grupos de función, que salvo que afecten a gastos de personal, deberán ser
autorizados por el Pleno. Es decir, respecto a la atribución de competencias
para la aprobación de los expedientes de transferencias de crédito, podrán
distinguirse:
• Las que corresponda su aprobación a órgano distinto del Pleno, que

se tramitarán conforme al régimen que la Entidad Local prevea en sus
Bases de Ejecución.
• Aquellas cuya aprobación corresponde al Pleno –transferencias de

crédito entre distintos grupos de función (salvo que afecten a gastos
de personal)–, a las que les será de aplicación las normas del proceso
de aprobación del presupuesto (exposición pública, período para
reclamaciones y resolución, etc.).
¿En qué consiste la generación de crédito por ingresos?
Podrán generar crédito en los estados de gastos de los presupuestos,

los ingresos de naturaleza no tributaria que se deriven de las siguientes
operaciones:
270
1. Aportaciones o compromisos firmes de aportación de personas

físicas o jurídicas para financiar, de forma conjunta con la
Entidad Local o sus Organismos Autónomos, gastos que por su
naturaleza estén comprendidos en los fines u objetivos de los
mismos. Es requisito indispensable para que generen crédito el
reconocimiento del derecho o el compromiso de aportación.
2. Enajenaciones de bienes de la Entidad Local o de sus Organismos

Autónomos. Deberán tratarse de bienes patrimoniales, dado que
los demaniales –afectados al uso general o a servicios públicos–,
son inalienables. Requisito indispensable para que estos ingresos
generen crédito es el reconocimiento del derecho o la existencia
del compromiso firme de aportación.
3. Prestación de servicios. En la práctica, se trata de que la Entidad

Local amplíe la cobertura de servicios financiados con precios
públicos (ingresos no tributarios), de forma que el aumento en
la obtención de estos ingresos puede destinarse a financiar, vía
generación de créditos por ingresos si no están inicialmente, la
dotación de bienes e infraestructuras precisas para la ampliación
de los citados servicios. Se podrá generar crédito en el momento
de reconocer el derecho, si bien, estos créditos no serán
disponibles hasta que no se recauden efectivamente los derechos
correspondientes.
4. Reembolso de préstamos, como consecuencia de la cancelación,

no prevista en el presupuesto, de un crédito concedido por la
Entidad Local. Los ingresos que se reciban por esta vía podrán
generar crédito en los estados de gastos del presupuesto. Al
igual que en la prestación de servicios, la generación de crédito
se producirá en el momento de reconocer el derecho respectivo,
si bien, no se podrá disponer de este crédito hasta que no se
recaude dicho derecho.
5. Los importes procedentes de reintegro de pagos indebidos con

cargo al presupuesto corriente, en cuanto a la reposición de
crédito en la correspondiente partida presupuestaria.
271
Las Entidades Locales regularán en las Bases de Ejecución del

presupuesto los trámites de aprobación de los expedientes de generación de
crédito, así como el órgano competente para su autorización.
¿Qué son las incorporaciones de remanente de crédito?
La norma general establece que los remanentes de crédito quedarán

anulados al cierre de cada ejercicio, de forma que no pueden incorporarse
al presupuesto del ejercicio siguiente. Sin embargo, las excepciones a esta
regla general de no incorporación de los remanentes de crédito, y al principio
de anualidad, que establece que los gastos deben realizarse dentro del
ejercicio en que se presupuesta, también han sido previstas por la normativa
presupuestaria a través de la incorporación de remanentes de crédito.
Así, los remanentes de crédito no anulados podrán incorporarse al

presupuesto del ejercicio siguiente, siempre que existan recursos financieros
suficientes, en los casos siguientes:
a) Los créditos extraordinarios, suplementos de crédito y

transferencia de crédito que hayan sido concedidos o autorizados
en el último trimestre del ejercicio.
b) Los créditos que amparen compromisos de gasto adquiridos en
ejercicios anteriores. Esta posibilidad está prevista para respaldar
los compromiso que las entidades ya tengan con terceros,
estando a la espera de recepcionar el bien, suministro o servicio
prestado.
c) Los créditos por operaciones de capital.
d) Los créditos autorizados en función de la efectiva recaudación de
los derechos afectados.
La incorporación puede acordarse en cualquier momento del ejercicio

siguiente, pero está subordinada a la existencia de suficientes recursos
financieros para ello, considerando como tales los siguientes:
272
1. El remanente líquido de tesorería, es decir el saldo pendiente de

utilización del remanente de tesorería para gastos generales de
carácter positivo.
2. Nuevos o mayores ingresos recaudados sobre los totales previstos
en el presupuesto corriente.
3. En el caso de incorporación de remanentes de crédito para gastos
con financiación afectada, se considerarán suficientes recursos
financieros los excesos de financiación y los compromisos firmes de
aportación afectados a los remanentes que se trata de incorporar.

Las Entidades Locales regularán en las Bases de Ejecución del
presupuesto la tramitación de los expedientes de incorporación de remanentes
de crédito, así como los órganos a los que se les atribuya la aprobación de
los mismos.
¿Qué son las bajas por anulación?
La baja por anulación es la modificación del presupuesto de gastos

que supone una disminución total o parcial del crédito asignado a una
partida presupuestaria. La cuantificación del límite para dar de baja créditos
del presupuesto será aquella que correspondiendo a saldos de crédito, no
implique la perturbación en la prestación del correspondiente servicio.
¿Cuál es el órgano competente para aprobar las bajas por anulación?
Tal y como establece el Real Decreto 500/1990 en su artículo 49, será

el Pleno de la Entidad el órgano competente para la aprobación de las bajas
por anulación.
¿Cuándo se puede practicar una baja por anulación de créditos del

presupuesto?
Los casos en los que la normativa presupuestaria aplicable a las Entidades

Locales prevé la baja de créditos del presupuesto, son los siguientes:
273
a) La financiación de remanentes de tesorería negativos. Cuando el

remanente de tesorería alcance valores negativos, las Entidades
Locales deberán adoptar una serie de medidas tendentes al
restablecimiento del equilibrio, apuntando la normativa local, como
primera medida a considerar para retornar a posiciones equilibradas,
la de reducir gastos del nuevo presupuesto por cuantía igual al déficit
producido.
b) La financiación de créditos extraordinarios y suplementos de

crédito, de forma que estas modificaciones de crédito, que han de
ser aprobadas por el Pleno, podrán ser financiadas dando de baja
otros créditos no comprometidos y cuya reducción no suponga la
perturbación del servicio respectivo.
c) La ejecución de otros acuerdos del Pleno de la Entidad Local. En

este sentido, podría resultar un acuerdo de Pleno que aprobara la
reducción de los créditos presupuestarios a través de la anulación
de los mismos, en el caso en el que se tenga certeza que los niveles
de ingreso presupuestados no alcanzarán los importes previstos. Y
todo ello, para evitar la generación de posibles desequilibrios.
¿Es necesario modificar el presupuesto de ingresos cuando se

modifica el presupuesto de gastos?
De forma paralela a la modificación de los créditos del estado de

gastos del presupuesto y para seguir manteniendo el principio de equilibrio
presupuestario, a menos que la modificación presupuestaria no implique un
incremento de la cuantía total de los créditos de gastos del presupuesto, se
deberá modificar también el presupuesto de ingresos. Así, las modificaciones
de crédito que no implicarán la modificación del presupuesto de ingresos son
las transferencias de crédito –aquéllas que implican que el alta en un concepto
de gastos se compensará con la disminución de crédito de otra partida–, y los
créditos extraordinarios y suplementos de créditos que se financien con bajas
mediante la anulación de créditos en otras partidas presupuestarias.
274
MODIFICACIÓN DE CRÉDITO
TIPOLOGÍA DEFINICIÓN ÓRGANOS DE APROBACIÓN
Crédito Incremento del presupuesto de Pleno de la Entidad

extraordinario gastos para atender necesidades
especícas, no previstas en el
presupuesto, y que no pueden
demorarse hasta el ejercicio
siguiente.
Suplemento Incremento del presupuesto de Pleno de la Entidad

de crédito gastos para atender necesidades
determinadas para las que el
crédito previsto inicialmente resulta
insuficiente y que no pueden
modificarse a través de una
ampliación de crédito.
Ampliación Modificación al alza de aquellas A determinar por la entidad de

de crédito partidas del presupuesto de gasto Bases de
que se consideran ampliables en las Ejecución.
bases de ejecución del presupuesto.
Transferencias Modificación al alza de una partida Al Pleno de la entidad le

de crédito de gastos con cargo a la cesión de corresponde aprobar las que se
créditos procedentes de otra partida produzcan entre distinto grupo
con diferente nivel de vinculación de función salvo que afecten a
jurídica. gastos de personal. La aprobación
del resto de expedientes se
determinará por le entidad en
Bases de Ejecución.
Generación Supone el incremento del A determinar por la entidad en

de crédito presupuesto de gastos como Bases de Ejecución.
consecuencia de la generación
de determinados ingresos de
naturaleza no tributaria, no previstos
inicialmente.
Incorporación Incremento de los créditos del A determinar por la entidad en

de remanentes presupuesto en vigor como Bases de Ejecución.
consecuencia de la incorporación al
mismo de los remanentes de crédito
procedentes del ejercicio anterior.
Bajas por Disminución total o parcial del Pleno de la entidad

anulación crédito asignado a una
partida del presupuesto, siempre
que no suponga perturbaciones
en la prestación del servicio.
275
1.4. Ejecución del gasto
¿Cuáles son las fases de ejecución del gasto?
Una vez iniciado el ejercicio, ya sea con presupuesto prorrogado y hasta

que se apruebe el presupuesto definitivo, bien sea a través de la entrada en vigor
del presupuesto correspondiente al ejercicio en curso, se procederá a ejecutar
los ingresos y los gastos contra las previsiones y créditos, respectivamente,
del presupuesto en vigor. El objetivo último es desarrollar las actividades
propias de la entidad, planificadas en el documento presupuestario.
El régimen de ejecución presupuestaria de los gastos de las Entidades

Locales, definido en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas
Locales y en su reglamento de desarrollo (RD 500/1990, establece las fases
de ejecución del gasto público siguientes:
• Autorización del gasto.

• Disposición o compromiso del gasto.
• Reconocimiento y liquidación de la obligación.
• Ordenación del pago.
Cada una de estas fases presupuestarias de ejecución del gasto

público local tiene su reflejo, tanto en materia contable presupuestaria como
en materia administrativa, al suponer cada una de ellas actos que integran
los procedimientos que desarrolla la Entidad en su calidad de Administración
Pública.
¿En qué consiste la autorización del gasto?
La autorización (conocida como fase A) supone el inicio del procedimiento

de ejecución del gasto, y responde al acuerdo de realización de un gasto
por una cuantía cierta o aproximada –en la práctica, cuando se aprueba un
proyecto o se aprueban los pliegos de condiciones de un contrato–, pero sin
implicar relaciones con terceros externos a la Entidad Local.
276
¿En qué consiste la disposición del gasto?
Mediante la disposición (fase D), se acuerda la realización de gastos

previamente autorizados por un importe exactamente determinado. Este acto
–que en la práctica responde a la adjudicación de un contrato–, resulta de
relevancia jurídica, pues vincula a la Entidad Local con terceros, obligándose
a realizar un gasto concreto.
¿Quién tiene la competencia para autorizar y disponer créditos del

presupuesto?
La competencia tanto para autorizar gastos que responden a créditos

incluidos previamente en el presupuesto, como para disponer de gastos
autorizados, corresponde al Presidente o al Pleno de la Entidad. No obstante,
y en los términos que prevé la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL),
estas atribuciones podrán delegarse. Esta delegación debe recogerse en las
Bases de Ejecución del presupuesto. En concreto, la LBRL reconoce a los
Presidentes de las Entidades Locales competencia para autorizar y disponer
gastos en los casos siguientes:
• Los destinados a la realización de contrataciones y concesiones de

toda clase, cuyo importe no supere el 10% de los recursos ordinarios
del presupuesto, con tope máximo de 6,000 millones de euros.
• Los destinados a la adquisición de bienes y derechos cuando su
importe no supere el 10% de los recursos ordinarios del presupuesto,
con un techo de tres millones de euros.
En los casos restantes, estas competencias serán atribución del Pleno

de la Corporación.
¿En qué consiste el reconocimiento de la obligación?
El reconocimiento de una obligación (fase O) supone la existencia de

un crédito exigible a la Entidad Local, derivada de un gasto autorizado y
comprometido previamente. En este momento, previa justificación de que se
ha realizado la obra, prestado el servicio o entregado el suministro, y con la
277
aprobación de facturas o de certificaciones de obra, se declara la existencia

de una obligación de la Corporación con terceros.
¿Quién ostenta la atribución para reconocer obligaciones?
Es el Presidente de la Entidad Local el órgano competente para el

reconocimiento de obligaciones, si bien ésta es delegable y, en caso de utilizar
esta facultad, las Bases de Ejecución del presupuesto deberán contener las
desconcentraciones o delegaciones en la materia.
¿En qué consiste la ordenación del pago?
La ordenación del pago es la última fase de ejecución del procedimiento

de gasto –le sigue el pago efectivo–, y responde al acto mediante el que el
ordenador de pagos, competencia (delegable) del Presidente de la Entidad
Local, expide una orden de pago de una obligación previamente reconocida,
contra la Tesorería de la Entidad.
• El Pleno de la Corporación, a propuesta del Presidente y bajo su

dirección, podrá crear una Unidad de Ordenación de Pagos que
realice las funciones administrativas de la ordenación de pagos. En
el caso de Entidades Locales con mas de 500.000 habitantes se
podrá crear una Unidad Central de Tesorería que ejerza las funciones
de ordenación de pagos.
¿Qué es el Plan de Disposición de Fondos?
La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y

Sostenibilidad Financiera, ha supuesto un punto de inflexión en esta materia,
puesto que el artículo 14, dice que el pago de los intereses y el capital de la
deuda de las administraciones públicas gozará de prioridad absoluta frente
a cualquier otro gasto. Así pues la ordenación de los pagos se acomodará
a dicho criterio pero también a lo establecido en el articulo Artículo 187 del
R.D.legislativo 2/2004, que establece que:
La expedición de las órdenes de pago habrá de acomodarse al plan de

disposición de fondos de la tesorería que se establezca por el presidente que,
278
en todo caso, deberá recoger la prioridad de los gastos de personal y de las

obligaciones contraídas en ejercicios anteriores.
¿Pueden acumularse las fases de ejecución de los gastos?
En ocasiones, atendiendo a la naturaleza de los gastos y a criterios de

economía y agilidad administrativa, las Entidades Locales podrán abarcar en
un único acto administrativo las fases de ejecución de los gastos públicos
enumeradas anteriormente, llegando a producir los mismos efectos que si
dichas fases se acordaran en actos administrativos separados. Los casos
previstos por la normativa y que las Entidades Locales deberán recoger en las
Bases de Ejecución del Presupuesto, son las siguientes:
a) Autorización-Disposición (AD).
b) Autorización-Disposición-Reconocimiento de la Obligación (ADO).
¿Quién tiene competencia para aprobar los expedientes de gasto que

acumulan varias fases de ejecución?
El órgano competente para aprobar los expedientes de gasto anteriores

deberá tener competencia –originaria o delegada–, para acordar cada una de
las fases que el referido acto administrativo integra.
¿Qué son los pagos a justificar?
La norma general en la ejecución de los gastos presupuestarios de las

Corporaciones Locales establece que las órdenes de pago que se expidan
contra la Tesorería de la Entidad Local han de ir precedidas de obligaciones
debidamente reconocidas, y éstas, a su vez, al suponer la existencia de
créditos exigibles a la Entidad, han de provenir de gastos debidamente
autorizados y comprometidos. Es decir, la premisa básica en la ejecución los
gastos públicos locales, cuando su naturaleza es presupuestaria, se basa
en la realización correlativa y en este orden, de las fases de autorización,
compromiso, liquidación y por último, ordenación del pago.
No obstante, en determinadas ocasiones, cuando la orden de pago

no pueda acompañarse de los documentos acreditativos o justificativos del
reconocimiento de la obligación o realización del gasto –normalmente las
279
facturas–, ésta tendrá el carácter de a justificar. En definitiva, los pagos a justificar

suponen la salida material de fondos de las arcas locales con anterioridad a la
disposición de la documentación que acredite el reconocimiento de la obligación.
Por sus características, los pagos a justificar constituyen en consecuencia, un
procedimiento especial de ejecución de los gastos públicos locales.
¿Quién aprueba los pagos a justificar?
El órgano competente para aprobar las órdenes de pago a justificar

será el mismo al que corresponda autorizar, en un procedimiento normal de
ejecución, los gastos a los que las órdenes de pago a justificar van referidas.
¿A qué están obligados los perceptores de los pagos a justificar?
Los perceptores de las órdenes de pago a justificar deberán acreditar el

destino de los fondos en el plazo de tres meses a contar desde su recepción,
estando, en cualquier caso, sujetos al régimen de responsabilidades
establecido en la normativa vigente. Asimismo, los perceptores deben
reintegrar a la Entidad Local las cantidades no invertidas o no justificadas.
Por otra parte, no podrán expedirse nuevas órdenes de pago a justificar,

por los mismos conceptos presupuestarios, a perceptores que tuvieran en su
poder fondos pendientes de justificación.
¿Dónde se regula el régimen de pagos a justificar?
Las Entidades Locales pueden establecer en las Bases de Ejecución

del presupuesto las normas que regulen los criterios de expedición de los
pagos a justificar así como la forma de la justificación de los fondos librados.
Estas normas han de contener la regulación del procedimiento, los límites
cuantitativos, los conceptos presupuestarios con cargo a los cuales podrán
expedirse órdenes de pago a justificar, así como la contabilidad y el control
de las mismas.
¿Qué es el anticipo de caja fija?
Además de los pagos a justificar, nos encontramos con otro procedimiento

especial de ejecución de los gastos públicos locales: el anticipo de caja fija.
280
Se trata de los fondos librados a favor de un habilitado, cajero o pagador,

para atender al pago de los gastos de carácter periódico o repetitivo, tales
como dietas, gastos de locomoción, material de oficina no inventariable,
conservación y otros gastos de similares características.
A diferencia de los pagos a justificar, los anticipos de caja fija tienen el

carácter de operaciones no presupuestarias, aplicándose posteriormente al
presupuesto, cuando se produzca la reposición de los fondos gastados.
¿Cuándo deberán los habilitados que reciben anticipos de caja fija

justificar la aplicación de fondos?
La justificación de la aplicación de estos fondos por parte de los

habilitados se deberá producir a lo largo del ejercicio presupuestario en el que
el anticipo se constituye, de forma que la rendición de cuentas se producirá
al menos, en el mes de diciembre. Si al cierre de ejercicio los habilitados
disponen de fondos no invertidos, éstos los utilizarán en el ejercicio siguiente
para sufragar los conceptos de gasto para los que se concedieron.
Para los anticipos de caja fija, se requiere una resolución de la autoridad

competente para autorizar los pagos. En ningún caso, la cuantía global de
los anticipos de caja fija podrá exceder de la cantidad que, a tal efecto, fije el
Pleno de la Entidad.
¿Dónde se regula el régimen de anticipos de caja fija?
Al igual que en el caso de los pagos a justificar, las Entidades Locales

podrán establecer, en las Bases de Ejecución del presupuesto, la regulación
del régimen de anticipos de caja fija, que deberá contener, al menos, los
aspectos siguientes:
a) Partidas presupuestarias cuyos gastos se podrán atender

mediante anticipos de caja fija.
b) Límites cuantitativos.
c) Régimen de reposiciones.
d) Situación y disposición de los fondos.
e) Contabilidad y control.
281
1.5. Ejecución del ingreso
¿Existen fases en la ejecución de los ingresos locales?
El presupuesto de ingresos no se encuentra sometido a las limitaciones

del presupuesto de gastos. Es decir, únicamente recoge las estimaciones de
los recursos con los que contaría la Entidad Local. De esta forma, en ingresos
no existen fases similares o paralelas a las de autorización y disposición o
compromiso en los gastos, de forma que normalmente la gestión de los
ingresos locales comienza directamente con la fase de reconocimiento de
los derechos. No obstante, algunos ingresos cuentan con una fase previa al
reconocimiento, el compromiso, contemplando levemente en el Real Decreto
500/1990 (artículo 45), cuando identifica una de las fuentes de financiación
de la modificación presupuestaria asociada a la generación de crédito. La
normativa contable también reconoce la existencia del compromiso de
ingresos.
¿Qué es el compromiso de ingresos?
El compromiso de ingresos es el acto por el que cualquier entidad o

persona pública o privada se obliga mediante un acuerdo con la Entidad Local
a financiar total o parcialmente un gasto determinado. En base a ello, esta fase
no se produce en todos los ingresos presupuestarios locales, sino únicamente
y atendiendo a su definición, en el caso de las subvenciones recibidas por la
Entidad Local.
¿Qué es el reconocimiento del derecho?
El reconocimiento o liquidación de los derechos se produce cuando

la Entidad Local puede exigir jurídicamente a terceros la realización de una
cantidad determinada, siendo un acto de relevancia patrimonial toda vez que
supone el surgimiento de un activo a favor de la Corporación. En la práctica,
el reconocimiento del derecho se corresponde con el acto de aprobación
de padrones, con la autoliquidación de determinados impuestos, con la
materialización de ingresos procedentes de operaciones financieras que se
conciertan, etc.
282
¿Qué se identifica como recaudación o cobro de los derechos?
En la ejecución del presupuesto de ingresos, la recaudación de los

tributos, ya sea en período voluntario o ejecutivo, y el cobro del resto de
recursos supone la realización de los derechos liquidados a favor de la Entidad,
y se produce cuando, ya sea de forma material o virtual, entran fondos en la
Tesorería.
¿Cómo se clasifican los ingresos atendiendo al momento en que se

produce la recaudación?
El cobro o la recaudación de ingresos se puede producir en un momento

previo, o de forma simultánea al momento del reconocimiento del derecho,
y en base a ello, los ingresos presupuestarios atienden a la clasificación
siguiente: ingresos de contraído previo e ingresos de contraído simultáneo.
Los ingresos de contraído previo, son aquéllos en los que el reconocimiento

del derecho se produce en un momento anterior y distinto al cobro. Entre
estos, los más importantes son los ingresos procedentes de los impuestos
locales y las tasas y precios públicos que se recauden mediante padrón.
Los ingresos de contraído simultáneo, son aquéllos en los que la

materialización de los fondos en la Tesorería se produce de forma simultánea
al reconocimiento del derecho. Destacan aquellos ingresos tributarios que se
exijan en régimen de autoliquidación, normalmente las subvenciones, la creación
de endeudamiento con independencia de la forma en que éste se instrumente
(operaciones de préstamo, crédito, emisión de deuda pública, etc.).
1.6. La liquidación del presupuesto
¿Qué es la liquidación del presupuesto?
La liquidación del presupuesto se corresponde con la ejecución definitiva

del presupuesto: se conocen los derechos y obligaciones generados en el
ejercicio y los cobros y pagos realizados. El presupuesto de cada ejercicio se
liquidará en cuanto a la recaudación de derechos y al pago de obligaciones el
31 de diciembre del año natural.
283
¿Cuándo se liquida el presupuesto?
Las Entidades Locales deben confeccionar la liquidación del presupuesto

antes del día primero de marzo del ejercicio siguiente.
¿Quién debe aprobar la liquidación del presupuesto?
El órgano competente para aprobar la liquidación es el Presidente de la

Entidad Local, previo informe del interventor. También es el Presidente quien
aprueba la liquidación de los Presupuestos de los Organismos Autónomos
dependientes.
¿Cómo se informa de la liquidación presupuestaria?
De la liquidación presupuestaria se informa tanto interna como

externamente.
- Información interna. De la liquidación de cada uno de los presupuestos
que integran el Presupuesto General, una vez realizada su aprobación,
se dará cuenta al Pleno en la primera sesión que celebre.
- Información externa. Las Entidades Locales remitirán copia de la
liquidación de sus presupuestos a la Administración General del
Estado y a la Comunidad Autónoma antes de finalizar el mes de marzo
del ejercicio siguiente al que corresponda. Asimismo, deberán cumplir
lo preceptuado acerca del cumplimiento del deber de rendición de
cuentas a los Órganos de Control Externo.
A este respecto, indicar la importancia de remitir el documento al

Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, en base a lo dispuesto
en el artículo 36.1 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible
y su consecuencia de retención de la PIE hasta que sea cumplimentado dicho
trámite.
¿Qué información proporciona la liquidación del presupuesto?
A partir de la liquidación presupuestaria se conoce el grado de realización

del presupuesto, comparando los créditos asignados y los realmente gastados,
y los ingresos previstos y los realizados. De esta forma, la liquidación pondrá
de manifiesto los estados o fases siguientes:
284
– Respecto a los gastos y para cada aplicación presupuestaria,

los créditos iniciales, las modificaciones de crédito, los créditos
definitivos, los gastos autorizados y comprometidos, las obligaciones
reconocidas, los pagos ordenados y los pagos realizados.
– Respecto a los ingresos, y para cada concepto, las previsiones

iniciales, sus modificaciones, las previsiones definitivas, los derechos
reconocidos y anulados, así como los recaudados netos.
Sin duda, la liquidación también aporta el cumplimiento del objetivo
de estabilidad y de la regla de gasto de la Entidad Local, instrumentos
éstos jurídicos financieros que llevan aparejadas medidas de
obligatorio cumplimiento.
¿Qué saldos se conocen con la liquidación del presupuesto?
Como consecuencia de la liquidación del presupuesto, se obtienen las

siguientes magnitudes:
a) Los derechos pendientes de cobro y las obligaciones pendientes

de pago a 31 de diciembre.
b) El resultado presupuestario del ejercicio.
c) Los remanentes de crédito.
d) El remanente de Tesorería.
¿Qué son los derechos pendientes de cobro y las obligaciones

pendientes de pago?
Los derechos pendientes de cobro contienen tanto los derechos

presupuestarios liquidados en el ejercicio y pendientes de cobro a cierre
del mismo, como aquellos derechos también de naturaleza presupuestaria
liquidados en ejercicios anteriores y pendientes de cobro al cierre del año
que se cierra –presupuestos cerrados–. Esta agrupación contiene asimismo
los saldos de cuentas deudoras de carácter no presupuestario (saldo deudor
de retenciones practicadas por el Impuesto sobre la Renta de las Personas
Físicas, saldos deudores por IVA o créditos adeudados por la Seguridad
Social, etc.). Al respecto de los derechos pendientes de cobro indicar que la
285
ley 27/2013, de 27 de diciembre LERSAL, ha modificado el «Artículo 193 bis.

del TRRLHL, denominado Derechos de difícil o imposible recaudación:
Las Entidades Locales deberán informar al Ministerio de Hacienda y

Administraciones Públicas y a su Pleno, u órgano equivalente, del resultado
de la aplicación de los criterios determinantes de los derechos de difícil o
imposible recaudación con una serie de límites mínimos que se explican mas
adelante al tratar de por qué resulta acertado ser rigurosos en el calculo del
dudoso cobro.
Por su parte, las obligaciones pendientes de pago contienen las

obligaciones presupuestarias pendientes de pago al cierre del ejercicio, esté
ordenado o no su pago, y tanto si se liquidaron en el ejercicio que se cierra
(ejercicio corriente) como si se reconocieron en ejercicios anteriores (ejercicios
cerrados). De forma paralela a la configuración de los saldos deudores, el
saldo acreedor del remanente estará también configurado por el volumen de
acreedores no presupuestarios a 31 de diciembre.
¿Qué es el resultado presupuestario?
El resultado presupuestario es una magnitud que relaciona los gastos

presupuestarios realizados con los ingresos de la misma naturaleza obtenidos,
determinando en qué medida éstos han resultado suficientes para financiar
las actividades de la Entidad Local.
¿Cómo se calcula el resultado presupuestario del ejercicio?
El resultado presupuestario del ejercicio vendrá determinado por la diferencia,

en términos netos, es decir, descontadas las posibles anulaciones, entre los
derechos presupuestarios liquidados durante el ejercicio y las obligaciones
presupuestarias reconocidas en el mismo período.
Derechos Reconocidos Netos del Ejercicio

– Obligaciones Reconocidas Netas del Ejercicio
= Resultado Presupuestario del Ejercicio
286
¿Qué es el resultado presupuestario ajustado?
El cálculo del resultado presupuestario debe tener en cuenta una serie de

ajustes, tendentes a eliminar las posibles distorsiones que puede introducir
el propio desarrollo de la actividad económica de la Entidad Local. En este
sentido, destacan los ajustes siguientes:
– En función de las desviaciones de financiación que se produzcan

en los gastos con financiación afectada, que pueden ser positivas
(minoran el resultado), o negativas (incrementan el resultado).
– En función de las obligaciones financiadas, en su caso, con remanente

de tesorería, cuyo ajuste es en aumento.
¿Qué son los ingresos afectados?
La normativa local establece que el conjunto de recursos de la Entidad

Local y de sus Organismos Autónomos y sociedades mercantiles se destinará
a satisfacer el conjunto de sus obligaciones, salvo en el caso de ingresos
específicos afectados a fines determinados. De esta forma, se define, por
un lado, el principio general de no afectación de ingresos y se reconoce, al
mismo tiempo, la posibilidad de dirigir determinados ingresos a la realización
de gastos específicos. Entre los ingresos afectados destacan aquéllos
procedentes de la venta de patrimonio o de operaciones de crédito a largo
plazo, que han de destinarse a la realización de inversiones, las subvenciones
finalistas recibidas que han de aplicarse a los fines específicos para los que
se otorgaron, y las contribuciones especiales que deben destinarse a sufragar
las obras por las que se exigieron.
¿Qué son los gastos con financiación afectada?
La existencia de los ingresos afectados implica, a su vez, que las

operaciones que financian son gastos con financiación afectada. Estas
operaciones pueden, a su vez, influir en un único presupuesto, o impactar a
lo largo de varios ejercicios, vinculando a los presupuestos correspondientes,
con lo que, además de ser gastos con financiación afectada, son gastos de
carácter plurianual.
287
¿Qué son las desviaciones de financiación?
En la ejecución práctica de los gastos plurianuales que cuentan con

financiación afectada no se garantiza la sincronización entre la recepción
del ingreso afectado y la realización de los gastos correspondientes,
produciéndose desviaciones de financiación que han de tenerse en cuenta
en la cuantificación “ajustada” del resultado presupuestario y, todo ello, para
evitar una interpretación errónea del verdadero resultado anual de la Entidad
Local.
A este respecto, pueden producirse dos tipos de situaciones:
– Por un lado, un adelanto en la financiación afectada recibida

respecto a la liquidación de las obligaciones afectadas, dando lugar a
desviaciones positivas de financiación.
– Por otro lado, desviaciones de financiación negativas, que se

caracterizan por ser situaciones en las que aún contando con
financiación afectada, se liquidan las obligaciones sin la recepción
previa de los ingresos afectados, teniendo las Entidades Locales
que adelantar los recursos precisos hasta la recepción de dicha
financiación.
¿Cuáles son los ajustes que ocasionan las desviaciones de financiación

en el resultado presupuestario?
Las desviaciones positivas de financiación, al poner de manifiesto la

existencia de un volumen de recursos afectados superior al que correspondería
a los niveles de ejecución de los gastos afectados, se han de minorar al
resultado presupuestario, puesto que estarían sobrefinanciando el resultado
del ejercicio, al tratarse de recursos que han de financiar gastos que se
producirán en ejercicios siguientes.
Cuando el resultado presupuestario cuenta, en la vertiente de los

gastos, con una serie de operaciones que no llevan aparejado el registro de la
financiación afectada correspondiente, se realizará un ajuste incrementándolo
en un importe igual al de las desviaciones de financiación negativas.
288
¿En qué consiste el ajuste presupuestario por obligaciones financiadas

con remanente de tesorería?
Es probable que a lo largo de la ejecución de los presupuestos de

un año se acometan obligaciones que no son financiadas con los ingresos
presupuestarios propios del ejercicio, sino con remanente de tesorería positivo
del ejercicio anterior. Ésta es una fuente de recursos que permite financiar
modificaciones de crédito en el presupuesto del ejercicio corriente. Una de las
características de esta magnitud es que en ningún caso podrá formar parte
de las previsiones iniciales de ingreso, ni podrá dar lugar a reconocimiento de
derechos presupuestarios.
Esta situación conduce a que, en el estado de la liquidación del Pre-

supuesto, se incluyan la totalidad de obligaciones reconocidas, independien-
temente de si los recursos que las financian proceden de los derechos reco-
nocidos del ejercicio o bien del remanente de tesorería, frente a un estado de
ingresos que recoge únicamente los ingresos presupuestarios del ejercicio y,
en ningún caso, el remanente de tesorería del ejercicio anterior utilizado como
fuente de financiación de un mayor volumen de recursos del ejercicio. Ello im-
plica, en la práctica, una infravaloración del resultado presupuestario, pues tal
y como está calculado contiene el total de obligaciones y sólo una parte de su
financiación (los ingresos liquidados en el ejercicio), de forma que el ajuste a
introducir, en este sentido, será el de incrementar el resultado presupuestario
en el mismo el importe en que se hayan financiado las obligaciones reconoci-
das con remanente de tesorería.
¿Qué son los remanentes de crédito?
Los remanentes de crédito, otra de las magnitudes que se ponen de

manifiesto con la liquidación del presupuesto, son los saldos definitivos de
créditos no afectados al cumplimiento de obligaciones reconocidas, es decir,
aquella parte de los créditos que no ha sido efectivamente gastada. Los
remanentes de crédito pueden encontrarse en las situaciones siguientes:
– Saldo de disposiciones: la parte de gasto que se ha comprometido

sin pasar a obligación reconocida.
– Saldo de autorizaciones: los créditos autorizados que no han llegado
a la fase de compromiso o disposición.
289
– Saldo de créditos: corresponden a crédito disponible, crédito no

disponible, o crédito retenido pendiente de utilización.
Los remanentes de crédito quedarán anulados al cierre de cada ejercicio,

de forma que no se podrán incorporar al Presupuesto del ejercicio siguiente.
No obstante, la normativa presupuestaria local también regula una serie de
excepciones al respecto, contemplando los casos en los que los remanentes
podrán incorporarse al presupuesto del ejercicio siguiente.
Derechos Reconocidos Netos del Ejercicio

– Obligaciones Reconocidas Netas del Ejercicio
= Resultado Presupuestario del Ejercicio
– Desviaciones positivas de financiación

+ Desviaciones negativas de financiación
= Resultado presupuestario ajustado al ejercicio
¿Qué es el remanente de tesorería?
El remanente de tesorería se calcula con la liquidación del presupuesto.

Está formado por los derechos y las obligaciones pendientes de cobro y pago,
respectivamente, en el último día del ejercicio, y por los fondos líquidos.
Los fondos líquidos en la Tesorería Local están compuestos por los

saldos disponibles en cajas de efectivo y en cuentas bancarias.
+ Fondos líquidos a fin de ejercicio

+ Derechos pendientes de cobro a fin de ejercicio
– Obligaciones pendientes de pago a fin de ejercicio
= Remanente de Tesorería Total
290
¿Qué representa el remanente de tesorería?
El remanente de tesorería, tal y como está configurado, y al enfrentar

los fondos líquidos y los derechos pendientes de cobro –corregidos con una
provisión de dudoso cobro acertada–, con las obligaciones pendientes de pago,
puede entenderse como una magnitud financiera que representa el excedente
de liquidez a corto plazo de la Entidad. Si el remanente de tesorería es positivo
constituye un recurso para financiar un mayor volumen de gastos en el ejercicio
siguiente, en concreto a través de las modificaciones de crédito siguientes:
créditos extraordinarios, suplementos de crédito e incorporación de remanentes.
Además, en ningún caso el remanente de tesorería podrá formar parte de las
previsiones iniciales de ingresos, ni dará lugar al reconocimiento de derechos.
¿Qué es el remanente de tesorería afectado?
La cuantificación del remanente debe realizarse teniendo en cuenta los

posibles ingresos afectados y minorando, los derechos pendientes de cobro
que se consideren de difícil o imposible recaudación. La consideración de
los ingresos afectados se incorpora al cómputo del remanente de tesorería
a través del control y cálculo de las desviaciones de financiación positivas
acumuladas al cierre del ejercicio, que configuran el remanente para gastos
con financiación afectada. Esta magnitud constituye el stock de excedentes
de financiación generados hasta el cierre del ejercicio, que servirá para la
financiación de operaciones específicas de ejercicios siguientes.
¿Por qué es importante una dotación acertada de saldos de dudoso

cobro?
Por su parte, la corrección del remanente de tesorería a través de

una dotación adecuada y realista de derechos que se consideren de difícil
cuantificación, se convierte en una necesidad de primer orden, puesto que el
remanente, si es positivo, es una fuente de financiación de modificaciones de
crédito del ejercicio siguiente, de forma que si la cuantificación del mismo no
refleja adecuadamente las disponibilidades financieras de la entidad, sino que
se encuentra sobrevalorado, puede conducir en el corto plazo a una espiral
generadora de déficit. Todo ello porque se estaría indirectamente respaldando
la adquisición de un mayor volumen de gasto carente de un respaldo financiero
real y previo.
291
¿Cómo se calcula la provisión de dudoso cobro?
Desde el 31 de diciembre de 2013, fecha en la que entró en vigor la Ley

27/2013, de 27 de diciembre de 213, de racionalización y sostenibilidad de
la administración local, la fijación de los saldos de dudoso cobro se tiene que
regular tal como establece el nuevo artículo 193 bis con la siguiente redacción:
“Las Entidades Locales deberán informar al Ministerio de Hacienda y

Administraciones Públicas y a su Pleno, u órgano equivalente, del resultado
de la aplicación de los criterios determinantes de los derechos de difícil o
imposible recaudación con los siguientes límites mínimos:
a) Los derechos pendientes de cobro liquidados dentro de los

presupuestos de los dos ejercicios anteriores al que corresponde la
liquidación, se minorarán, como mínimo, en un 25 por ciento.
b) Los derechos pendientes de cobro liquidados dentro de los
presupuestos del ejercicio tercero anterior al que corresponde la
liquidación, se minorarán, como mínimo, en un 50 por ciento.
c) Los derechos pendientes de cobro liquidados dentro de los
presupuestos de los ejercicios cuarto a quinto anteriores al que
corresponde la liquidación, se minorarán, como mínimo, en un 75 por
ciento.
d) Los derechos pendientes de cobro liquidados dentro de los
presupuestos de los restantes ejercicios anteriores al que corresponde
la liquidación, se minorarán en un 100 por ciento.»
¿Qué ha de hacerse ante una situación de remanente de tesorería

negativo?
Si el remanente de tesorería es negativo, implica que la Entidad acumula

un déficit o desequilibrio por su importe, debiendo adoptar una serie de
medidas para su corrección o absorción. En este sentido,el articulo 193 del
Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales establece
de forma clara y concisa las actuaciones que se tienen que llevar a cabo,
no sin olvidar, que el Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que
se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para
establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las
entidades locales en su articulo 10.4 establece que la generación de remanente
292
de tesorería negativo para gastos generales en el período de amortización de

aquella operación de endeudamiento comportará la prohibición de realizar
inversiones nuevas en el ejercicio siguiente financiadas con endeudamiento,
sean éstas materiales, inmateriales o financieras, directas, o indirectas a través
de subvenciones concedidas a entidades dependientes.
Asimismo tras la Sentencia 6807/2008 del Tribunal supremo de 20 de

noviembre de 2008, también se puede eliminar el Remanente de Tesorería
negativo mediante la aprobación de un Plan de Saneamiento Financiero,
incluyendo medidas de reducción de gastos así como medidas de gestión
tributaria. Dicho Plan habrá de ser presentado en la primera sesión que se
celebre por la Corporación, tras la liquidación del presupuesto con Remanente
de Tesorería negativo.
ACTUACIONES PREVISTAS
1ª Reducción ...por el importe equivalente al déficit esta reducción ha de ser aprobada

de gastos por el Pleno de la Corporación (o el órgano competente en los Organismos
del nuevo Autónomos) en la primera sesión que se celebre. Sólo podrá revocarse
presupues- por acuerdo de Pleno a propuesta del Presidente y previo informe del
to... Interventor, cuando se prevea que el desarrollo del Presupuesto en curso
y la situación de la tesorería local pueden derivar en la generación de
superavit que permitan enjugar el deficit acumulado.
2º Si la ... se podrá formalizar una operación de crédito para sufragar el déficit, si

reducción bien, esta nueva operación de endeudamiento está sometida a una serie de
de gastos limitaciones:
no resultase • Que su importe no supere el 5% de los ingresos corrientes del
posible... Presupuesto de la Entidad.
• Que la carga financiera total de la Entidad incluida la derivada de las
operaciones concertada no supere el 25% de los ingresos corrientes
del presupuesto.
• Que la nueva operación quede cancelada antes de que se renueve la
Corporación que las haya concertado.
3º En la última instancia, si no se pudiesen adoptar ninguna de las medidas anteriores... la

Entidad deberá aprobar el Presupuesto del ejercicio siguiente con un superávit inicial de
cuantía no inferior al citado déficit.
293
1.7. Rendición de cuentas y obligaciones de facilitar información a

otros órganos
¿Dónde se recoge la información económico financiera de un Ente

Local?
Además de las actuaciones reflejadas en el Presupuesto, la Entidad

Local desarrolla operaciones de naturaleza económica que no se muestran
en él y que, sin embargo, deben quedar registradas. En este contexto, el
Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales viene a ratificar
la necesidad de un sistema de información más amplio que el Presupuesto
y en su artículo 200 establece la obligación, para las Entidades Locales y
sus Organismos Autónomos, de llevar cuentas conforme a las normas de
contabilidad pública.
¿Cuáles son los fines de la Contabilidad Pública?
Atendiendo al objetivo que se pretende obtener con la información

contable, se pueden agrupar los fines que persigue la Contabilidad Pública
Local en:
• Fines de gestión: mostrar la imagen fiel del patrimonio de la Entidad, de

forma que los gestores puedan obtener el conocimiento adecuado de la
realidad económico-financiera en la que se desenvuelven necesario para
la toma de decisiones, tanto en el orden político como en el de gestión.
• Fines de control: facilitando la rendición de todo tipo de cuentas a los
órganos de control externo, y sirviendo de instrumento para la ejecución
del control interno (en sus tres dimensiones: de legalidad, financiero y
de eficacia).
• Fines de análisis y divulgación: facilitando la información necesaria para
la confección de estadísticas económico-financieras, los datos precisos
para la elaboración de las cuentas económicas del sector público y las
nacionales de España.
¿Cómo se formaliza la información contable?
La Contabilidad Pública se llevará en libros, registros y cuentas previstas

en la normativa vigente, que consignarán la totalidad de los actos y operaciones
294
realizadas por los Entes Locales con repercusión patrimonial, económica o

financiera. Los procedimientos técnicos para la Contabilidad Pública de las
Corporaciones Locales hasta el ejercicio 2014 han venido estando sometidos
a las Instrucciones de Contabilidad que regulan los modelos Normal,
Simplificado y Básico (Orden EHA/4041/2004, de 23 de noviembre, por la que
se aprueba la Instrucción del Modelo Normal de Contabilidad Local; Orden
EHA/4042/2004, de 23 de noviembre, por la que se aprueba la Instrucción
del Modelo Simplificado de Contabilidad Local y; Orden EHA/4040/2004, de
23 de noviembre, por la que se aprueba la Instrucción del Modelo Básico de
Contabilidad Local).
Sin embargo la aparición en el año 2010 de un nuevo PGCP, aprobado

por Orden EHA/1037/2010 de 13 de abril ha motivado que se inaugure
una nueva etapa en la contabilidad de las administraciones publicas, y que
se tenga que actualizar la normativa contable que regula las instrucciones
anteriormente referidas.
Así el 1 de enero de 2015 ha entrado en vigor la Orden HAP

/1781/2013 con la que se pretende efectuar la actualización de la normativa
contable correspondiente al “modelo normal”, es decir, la puesta al día
de la Instrucción del modelo normal de contabilidad local, aprobada por
Orden EHA/4041/2004 de 23 de noviembre, a efectos de que dicha norma
contemple las soluciones contables que se recogen en el PGCP de 2010.
Por su parte, la Orden HAP /1782/2013 viene a actualizar la

normativa contable correspondiente al “modelo simplificado”, así
como a modificar determinados aspectos formales de la Instrucción
del “modelo básico” de contabilidad local, aprobada por Orden
EHA/4040/2004, de 23 de noviembre, a efectos de que dicha norma
contemple las soluciones contables que se recogen en el PGCP de 2010,
Consecuentemente con lo dicho, las nuevas instrucciones de Contabilidad

que han entrado en vigor el día 1 de enero de 2015, sustituyen y derogan a las
anteriores aprobadas por las (órdenes EHA/4041/2004 y EHA/4042/2004),
y serán de aplicación a las entidades locales, sus organismos autónomos,
sociedades mercantiles locales y entidades públicas empresariales locales,
en los términos que al respecto se establecen en las propias instrucciones.
295
Por último, en cuanto al «modelo básico», donde se optó por la partida

simple como único método de registro, no habiendo existiendo una adaptación
del PGCP de 1994 equivalente a las previstas para los modelos «normal» y
«simplificado», ha hecho que Hacienda haya considerado conveniente seguir
manteniendo su simplicidad, conservando su regulación actual, e incorporando
en la Orden HAP/1782/2013 cambios de índole exclusivamente formal
como son la adaptación de la Instrucción de contabilidad a la terminología
presupuestaria acuñada por la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre,
por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades
locales, y la adaptación de la estructura del remanente de tesorería a la que
presenta esta magnitud en los nuevos modelos «normal» y «simplificado».
¿Qué estados forman las cuentas de la Entidad Local y de sus

Organismos Autónomos?
Al término del ejercicio contable, que coincide con el ejercicio

presupuestario, las Entidades Locales habrán de formar La Cuenta General
de la entidad local que mostrará la imagen fiel del patrimonio, de la situación
financiera, de los resultados y de la ejecución del presupuesto.
La Cuenta General estará integrada por:

a) La Cuenta de la propia entidad.
b) La Cuenta de los organismos autónomos.
c) Las cuentas anuales de las sociedades mercantiles de capital
íntegramente propiedad de la entidad local.
d) Las cuentas anuales de las entidades públicas empresariales.
Cada uno de los sujetos contables a que se refiere el apartado anterior

deberá elaborar sus propias cuentas anuales de acuerdo con lo previsto en
las reglas siguientes.
Las cuentas anuales que integran la Cuenta de la propia entidad local

y las que deberá formar cada uno de sus organismos autónomos son las
siguientes:
a) El Balance.
b) La Cuenta del resultado económico-patrimonial.
c) El Estado de cambios en el patrimonio neto.
d) El Estado de flujos de efectivo.
296
e) El Estado de Liquidación del Presupuesto.

f) La Memoria.
Las cuentas a que se refiere el apartado anterior deberán elaborarse

siguiendo las normas y ajustándose a los modelos que se establecen en
la Tercera parte del Plan General de Contabilidad Pública adaptado a la
Administración local anexo a esta Instrucción
¿Qué cuentas presentan las Sociedades Mercantiles íntegramente

propiedad de las Entidades Locales?
Las cuentas anuales que deberán formar las sociedades mercantiles

en cuyo capital social tenga participación total o mayoritaria la entidad local
serán, en todo caso, las previstas en el Plan General de Contabilidad o en
el de Pequeñas y Medianas empresas con las adaptaciones a los criterios
específicos de las microempresas que, en su caso, procedan.
A las cuentas anuales que deberán formar las entidades públicas

empresariales dependientes de la entidad local les será de aplicación lo
previsto en el párrafo anterior.
¿Qué plazo hay para la elaboración de la Cuenta General?
La Cuenta General de cada ejercicio se someterá antes del 1 de junio

del ejercicio inmediato siguiente a informe de la Comisión Especial de Cuentas
de la entidad local.
La Cuenta General y el informe de la Comisión Especial de Cuentas se

expondrán al público por plazo de quince días, durante los cuales y ocho más
los interesados podrán presentar reclamaciones, reparos u observaciones.
Examinados éstos por la Comisión Especial y practicadas por la misma

cuantas comprobaciones estime necesarias, emitirá nuevo informe.
Acompañada de los informes de la Comisión Especial de Cuentas y de

las reclamaciones y reparos formulados, la Cuenta General se someterá al
Pleno de la Corporación para que, en su caso, pueda ser aprobada antes del
día 1 de octubre.
297
La aprobación de la Cuenta General es un acto esencial para la

fiscalización de ésta por los órganos de control externo, que no requiere la
conformidad con las actuaciones reflejadas en ella, ni genera responsabilidad
por razón de las mismas.
¿A quién deben rendir cuentas las Entidades Locales?
El sometimiento a la Contabilidad Pública lleva implícita la obligación de

la rendición de cuentas, al término del ejercicio presupuestario, al Tribunal de
Cuentas sin perjuicio de las competencias asumidas por los órganos de control
externo autonómicos. La Cuenta General, acompañada de los informes de la
Comisión y de las reclamaciones y reparos formulados, se llevará al Pleno de
la Corporación, para que, en todo caso pueda ser aprobada antes del día 1
de octubre, para su posterior remisión al Tribunal de Cuentas.
Importante recordar también la modificación sufrida por el articulo 36

de la ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, ya que en caso
de incumplimiento de esta remisión al Tribunal de Cuentas se podrá retener
el importe de las entregas a cuenta, y de los anticipos y las liquidaciones
definitivas de la PIE, que le corresponda al Ayuntamiento.
¿Hay obligación de presentar información periódica al Pleno?
En cumplimiento de lo previsto en el artículo 207 del Texto refundido

de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, la Intervención u órgano
de la entidad local que tenga atribuida la función de contabilidad elaborará
la información de la ejecución de los presupuestos y del movimiento y la
situación de la tesorería, que debe remitir al Pleno de la Corporación, por
conducto de la Presidencia, en los plazos y con la periodicidad que el Pleno
haya establecido. La Intervención u órgano de la entidad local que tenga
atribuida la función de contabilidad determinará la estructura de los estados
que habrán de reflejar la información a que se refiere el apartado anterior, de
acuerdo con lo establecido por el Pleno de la Corporación
298
¿Existe la obligación de rendir cuentas a otras administraciones

públicas?
El sistema de información contable deberá permitir obtener la información

económico-financiera cuya remisión a otras Administraciones Públicas venga
impuesta por la normativa vigente.
A tenor de lo dicho los Entes locales deberán remitir la información

necesaria al Ministerio de Hacienda y, en su caso, a la Comunidad Autónoma,
a fin de dar cumplimiento a uno de los fines de la Contabilidad Pública Local
enumerados en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas
Locales, como es la elaboración de las estadísticas económico-financieras.
Igualmente, deberán remitir a los órganos centrales competentes toda la
información necesaria para la confección de las cuentas económicas del
Sector Público y de las Cuentas Nacionales de España.
Asimismo en el ejercicio de las competencias autonómicas en materia

de haciendas locales y tutela financiera, contempladas en la disposición
adicional tercera de la Ley 6/2010, reguladora de la participación de las
entidades locales en los tributos de la Comunidad Autónoma de Andalucía,
las corporaciones locales deben remitir a la Consejería competente en materia
de hacienda, entre otras la siguiente documentación:
a) Copia del presupuesto general definitivamente aprobado.

b) Copia de la liquidación del presupuesto y de la documentación
complementaria que permita obtener la la siguiente información:
1.º El estado demostrativo de los derechos a cobrar y de las
obligaciones a pagar procedentes de presupuestos cerrados.
2.º El estado del remanente de tesorería.
3.º El resultado presupuestario.
4.º Las obligaciones reconocidas frente a terceros vencidas, líquidas,
exigibles y no satisfechas, no imputadas al presupuesto.
c) Los informes de evaluación del cumplimiento del objetivo de estabilidad
presupuestaria.
d) Los planes económico-financieros que hayan aprobado las entidades
locales.
e) Las propuestas de planes económico-financieros que haya de
aprobar la Comunidad Autónoma.
299
f) Los informes de verificación del cumplimiento de los planes

económico-financieros.
g) Los escenarios de consolidación presupuestaria.
h) Los planes de saneamiento para la corrección de los desequilibrios
financieros.
i) Las solicitudes de autorización para concertar operaciones de crédito
a largo plazo.
j) Las operaciones de crédito concertadas, tanto las autorizadas por
el Ministerio de Economía y Hacienda como las que no precisan
autorización.
Por último indicar, que en la actualidad la Orden HAP/2105/2012, de

1 de octubre, modificada por la orden HAP/2082/2014, de 7 de noviembre,
desarrolla las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley
Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera, determinando el procedimiento, contenido así como la frecuencia
de remisión de la información económico- financiera a suministrar por los
sujetos integrados en el ámbito de aplicación de esta Orden, así como
definir la información objeto de publicación periódica para conocimiento
general, los plazos para su publicación, y el modo en que debe publicarse.
Todo ello en desarrollo y aplicación del principio de transparencia recogido
en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera, y de conformidad con el resto de disposiciones
nacionales y comunitarias relativas a requerimientos de información.
300
2. LA GESTIÓN FINANCIERA
Y DE TESORERÍA.
2.1. Marco legal del endeudamiento.
¿ Se pueden endeudar las EELL?.
El Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, en

adelante, TRLHL, aprobado por el Real Decreto Ley 2/2004 de 5 de marzo,
regula en el Capítulo VII (Operaciones Crédito) del Título I, la apelación al
endeudamiento como fuente de financiación de las Entidades Locales.
Así, en el artículo 48 de TRLHL se establece que las Entidades Locales, sus

Organismos Autónomos y los Entes y Sociedades Mercantiles dependientes
podrán concertar operaciones de crédito en todas sus modalidades, tanto a
corto como a largo plazo, así como operaciones financieras de cobertura y
gestión de riesgos del tipo de interés y del tipo de cambio.
Las Entidades Locales, sus Organismos Autónomos y Entes y Sociedades

Mercantiles únicamente podrán concertar operaciones de crédito público y
privado a largo plazo en cualquiera de sus formas para la financiación de sus
inversiones, así como para la sustitución total o parcial de las operaciones
preexistentes (pago de la amortización pendiente durante el ejercicio)
Por otra parte, la apelación al endeudamiento a corto plazo únicamente

permite su establecimiento para cubrir operaciones transitorias de tesorería.
Los créditos podrán instrumentarse mediante:
a) Emisión pública de deuda1.

b) Contratación de préstamos o créditos.
c) Cualquier otra apelación al crédito público o privado
d) Conversión y sustitución total o parcial de operaciones preexistentes.
(1) Desde la última reforma de la ley Reguladora de las Haciendas Locales los bonos emitidos por Corporaciones
Locales son considerados “ Deuda Publica”.
301
¿Existen límites para contratar operaciones de crédito a corto plazo?

El montante total de operaciones a corto plazo no puede superar el 30%
de los ingresos liquidados por operaciones corrientes en el ejercicio anterior,
salvo que la operación haya de realizarse en el primer semestre del año sin que
se haya producido la liquidación del presupuesto de tal ejercicio, en cuyo caso
se tomará en consideración la liquidación del ejercicio anterior a este último.
¿Existen límites para contratar operaciones de créditos a largo plazo?
Límites externos a la discrecionalidad de los Entes Locales sobre sus

decisiones de endeudamiento:
No se podrán concertar nuevas operaciones de crédito a largo plazo,

incluyendo las operaciones que modifiquen las condiciones contractuales o
añadan garantías adicionales con o sin intermediación de terceros, ni conceder
avales ni sustituir operaciones de crédito concertadas con anterioridad por
parte de las Entidades Locales, sus Organismos Autónomos y los Entes y
Sociedades Mercantiles dependientes no orientados al mercado sin previa
autorización de los órganos competentes del Ministerio de Hacienda o de la
Comunidad Autónoma a que la Entidad Local pertenezca que tenga atribuida
en su Estatuto competencia en la materia, en los siguientes casos:
• Cuando el ahorro neto sea negativo:
Se entiende por ahorro neto de las Entidades Locales y sus Organismos

Autónomos de carácter administrativo la diferencia entre los derechos
liquidados por los capítulos uno a cinco del estado del estado de ingresos,
ambos inclusive, y las obligaciones reconocidas por los capítulos uno, dos y
cuatro del estado de gastos, minorada en el importe de una anualidad teórica
de amortización de la operación proyectada y de cada uno de los préstamos
y empréstitos propios y avalados a terceros pendientes de reembolso.
Significar que el articulo 48 bis de la LHL introducido por el R.D.-ley

17/2014, de 26 de diciembre dispone que, todas las operaciones financieras
que suscriban las Corporaciones Locales estén sujetas al principio de prudencia
financiera, entendiéndose por prudencia financiera, el conjunto de condiciones
que deben cumplir las operaciones financieras para minimizar su riesgo y coste.
302
CONDICION DE EQUILIBRIO
GENERACIÓN Ingresos corrientes (cap. 1 a 5) – Gastos corrientes

DE AHORRO (cap. 1, 2 y 4) = Ahorro bruto.
NETO POSITIVO
Cuando la deuda viva sea superior al 110% de los derecho corriente

liquidados por los capítulos 1 a 5, del estado de ingresos.
A efectos del cálculo del capital vivo, se considerarán todas las

operaciones vigentes a 31 de diciembre del año anterior, incluido el riesgo
deducido de avales, incrementado, en su caso, en los saldos de operaciones
formalizadas no dispuestos y en el importe de la operación proyectada. En ese
importe no se incluirán los saldos que deban reintegrar las Entidades Locales
derivados de las liquidaciones definitivas de la participación en tributos del
Estado.
REGULACIÓN JURIDICA ACTUALIZADA DE LAS OPERACIONES

ENDEUDAMIENTO
Fue la Disposición Final Trigésima primera, de la Ley 17/2012, de 27 de

diciembre de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013 la que
vino a poner orden en la numerosa y compleja normativa reguladora sobre
dicha materia, y de esta forma se instauraba el nuevo régimen aplicable al
endeudamiento local. Ademas, y eso es lo mas significativo lo hacía con
vigencia indefinida y no aplicable solamente al año 2013,
Tras lo dicho, en lo tocante a fijación de límites y requisitos para

poder concertaroperaciones de crédito a largo plazo para la financiación de
inversiones, tanto por parte de las entidades locales como por las entidades
de ellas dependientes clasificadas en el sector de Administraciones Públicas
(SEC 95), indicar lo siguiente :
1.- Aquellas que tengan ahorro neto positivo y el volumen total de su

capital vivo no exceda del 75% de los ingresos corrientes liquidados
o devengados según las cifras deducidas de los estados contables
consolidados.
303
2.- Aquellas cuyo volumen total de endeudamiento exceda del citado

en el párrafo anterior (75% de los ingresos corrientes etc.), pero no
supere el fijado en el artículo 53 del TRLRHL (110% de estos mismos
ingresos. En este caso requerirán obtener previa autorización del
órgano de tutela financiera de las Entidades Locales correspondiente.
Esta Disposición establece, que para un cálculo más ajustado y fidedigno

de las anteriores magnitudes, para la determinación de los ingresos corrientes
a computar en el cálculo del ahorro neto y el nivel de endeudamiento, será
preciso deducir de éstos el importe de los afectados a operaciones de
capital (Vg. ingresos urbanísticos afectados a Patrimonio Municipal del Suelo,
contribuciones especiales etc.) y cualesquiera otros ingresos extraordinarios
aplicados a los capítulos 1 a 5 que, por su afectación legal y/o carácter no
recurrente, no tienen la consideración de ingresos ordinarios
¿Qué operaciones se deben someter a autorización?
Operaciones de endeudamiento sujetas a autorización:
Largo Plazo:
Deberán ser autorizadas las siguientes operaciones:

• Las nuevas operaciones de crédito a largo plazo para la financiación de
inversiones.
• Las operaciones de refinanciación de operaciones de crédito a largo
plazo concertadas con anterioridad a la entrada en vigor del Real
Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, siempre que tengan por finalidad:
• La disminución de la carga financiera
• La ampliación del período de amortización o el riesgo de aquellas
operaciones, respecto a las obligaciones derivadas de las pendientes
de vencimiento.
• En las anteriores operaciones se podrán incluir las formalizadas en
aplicación del Real Decreto-ley 5/2009, de 24 de abril.
• No se podrán incluir en la citada refinanciación las operaciones
formalizadas en aplicación de los artículos 177 y 193 del texto refundido
de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
• Los avales de cualquiera de las anteriores
304
¿Cuándo?
De acuerdo con la normativa vigente reguladora del endeudamiento de

las entidades locales, se debe solicitar la autorización para poder realizar las
operaciones de crédito que las Entidades Locales deseen concertar, cuando de los
estados financieros de las mismas se derive alguna de las siguientes situaciones:
• En el caso de operaciones de crédito a largo plazo para inversiones:
• Ahorro neto positivo, calculado en la forma que establece el artículo
53.1 del TRLRHL y endeudamiento superior al 75 por ciento de los
ingresos corrientes liquidados en el ejercicio inmediato anterior según
las cifras deducidas de sus estados contables consolidados, pero
inferior al previsto en el artículo 53.2 del TRLRHL.
• Las entidades que presenten ahorro neto negativo o un volumen de
endeudamiento vivo superior al recogido en el artículo 53 del TRLRHL
no podrán concertar operaciones de crédito a largo plazo.
• En el caso de las operaciones de refinanciación de operaciones de
crédito a largo plazo:
•
Ahorro neto negativo y/o endeudamiento superior al 75 por ciento
de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio inmediatamente
anterior. En este último caso en base a lo dispuesto en la Disposición
adicional Septuagésima cuarta de Ley 22/2013, de 23 de diciembre,
de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014, las
corporaciones locales, mediante acuerdo de sus respectivos
Plenos, deberán aprobar un plan de saneamiento financiero o de
reducción de deuda para corregir, en un plazo máximo de cinco
años, el signo del ahorro neto o el volumen de endeudamiento,
respectivamente. Por lo que se refiere a este último deberá corregirse
hasta el límite antes citado, en el caso de que dicho volumen se encuentre
comprendido entre aquel porcentaje y el fijado en el artículo 53 del Texto
Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado
por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo. En los restantes
supuestos de endeudamiento excesivo, el plan de reducción de deuda
deberá corregir el nivel de deuda, como máximo, al porcentaje fijado en
el último precepto citado
• En todo caso, deberán someter a autorización del órgano de tutela
financiera la concertación de operaciones de crédito a largo plazo,
las entidades locales incluidas en el ámbito subjetivo definido en
el artículo 111 y 135 del TRLRHL que incumplan los objetivos de
305
estabilidad presupuestaria, de deuda pública o de la regla de gasto.

• Por último precisarán de autorización del Ministerio de Hacienda las
operaciones de crédito a corto y largo plazo, la concesión de avales y
las demás operaciones que modifiquen las condiciones contractuales
o añadan garantías adicionales, en los siguientes casos (Artículo 53.5
de la TRLHL):
a) Las que se formalicen en el exterior o con entidades financieras
no residentes en España, cualquiera que sea la divisa que
sirva de determinación del capital de la operación proyectada,
incluidas las cesiones a entidades financieras no residentes
de las participaciones, que ostenten entidades residentes, en
créditos otorgados a las entidades locales, sus organismos
autónomos y los entes y sociedades mercantiles dependientes,
que presten servicios o produzcan bienes que no se financien
mayoritariamente con ingresos de mercado.
b) Las que se instrumenten mediante emisiones de deuda o cualquier

otra forma de apelación al crédito público, sin perjuicio de lo previsto
en la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores.
Adicionalmente, es necesario recordar que las obligaciones

de información en materia de endeudamiento recogidas en
el artículo 17 de la Orden HAP/2105/2012 de 1 de octubre,
por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de
información previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de
abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera,
establecen que:
“En el plazo máximo de un mes desde que se suscriba, cancele
o modifique, una operación de préstamo, crédito o emisiones
de deuda, en todas sus modalidades, los avales y garantías
prestados en cualquier clase de crédito, las operaciones de
arrendamiento financiero, así como cualesquiera otras que
afecten a la posición financiera futura concertadas, requerirán
de la autorización preceptiva del órgano de tutela financiera
por las Corporaciones Locales o sus entidades dependientes
incluidas en el ámbito subjetivo de esta Orden, se comunicará
al Ministerio de Hacienda y Administraciones Publicas las
condiciones de la operación y su cuadro de amortización.
306
La solicitud de autorización se debe acompañar de la documentación que

se señala en la pagina web de la Dirección General de Relaciones Financieras
de las Corporaciones Locales, de la Consejería de Hacienda y Administración
Publica, donde se especifican los requisitos que son necesarios y previos
para poder contratar operaciones de crédito.
¿Pueden las entidades locales aportar garantías crediticias?
La TRLHL en su artículo 49 apartado 5, dice que el pago de las

obligaciones derivadas de las operaciones de crédito podrá ser garantizado.
Asimismo, en este artículo, se regulan los derechos y bienes susceptibles de ser
aportados en garantía en la contratación de operaciones de endeudamiento
(punto que se desarrolla con posterioridad en el apartado de garantías
crediticias y avales).
2.2 Las funciones de la Tesorería.
La Tesorería es el órgano o conjunto de órganos que tienen a su cargo

la realización de servicios de tesorería de la Entidad Local o del Organismo
Autónomo que se trate. Se encuentra regulada por el TRLHL y por la Ley
General Presupuestaria.
El TRLHL, en su artículo 194, determina que la Tesorería de las Entidades

Locales estará constituida por todos los recursos financieros, sean dinero,
valores o créditos, de la Entidad Local, tanto por operaciones presupuestarias
como extrapresupuestarias.
El artículo 196 del TRLHL describe las funciones de la tesorería de las

Entidades Locales:
a) Recaudar los derechos y pagar las obligaciones.
b) Servir el principio de unidad de caja, mediante la centralización de
todos los fondos y valores generados por operaciones presupuestarias
y extrapresupuestarias.
c) Distribuir en el tiempo las disposiciones dinerarias para la puntual
satisfacción de las obligaciones.
d) Responder de los avales contraídos.
e) Realizar las demás que se deriven o relacionen con las anteriormente
enumeradas.
307
Todas estas funciones se ejercerán, en su caso, por la unidad central de

tesorería, a que hace referencia el artículo 186 del TRLHL.
En cuanto a la concertación de servicios financieros, según se regula

en el artículo 197 del TR. de la LRHL, las entidades locales podrán concertar
los servicios financieros de su tesorería con entidades de crédito y ahorro,
mediante la apertura de los siguientes tipos de cuentas:
a) Cuentas operativas de ingresos y pagos.

b) Cuentas restringidas de recaudación.
c) Cuentas restringidas de pagos.
d) Cuentas financieras de colocación de excedentes de tesorería.
Asimismo las entidades locales podrán autorizar la existencia de cajas

de efectivo, para los fondos de las operaciones diarias, las cuales estarán
sujetas a las limitaciones que reglamentariamente se establezcan.
¿En que consiste la recaudación de derechos y el pago de obligaciones?
• RECAUDACIÓN DE DERECHOS Y PAGOS DE OBLIGACIONES
Es ésta la función que, entre todas las enumeradas, tiene más

abundantes y frecuentes manifestaciones materiales, pues el cobro
de los derechos y el pago de las obligaciones constituyen el quehacer
diario de aquella parte de la tesorería que puede identificarse con lo
que es propio del cajero de cualquier, empresa pública o privada, si
bien en las públicas existe la importantísima matización de que, en lo
referente a los ingresos de derecho público, que se dispone de las
prerrogativas inherentes a la potestad de ejecución forzosa.
Dentro de esta función, cabe incluir dos aspectos claramente

diferenciados:
• El manejo y custodia de fondos, valores y efectos de la Entidad Local, de

conformidad con lo establecido por las disposiciones legales vigentes,
que a su vez comprende:
1. La realización de los cobros y pagos de los fondos y valores de la entidad.
308
2. La organización de la custodia de fondos y valores de conformidad

con las directrices marcadas por la Presidencia.
3. Ejecutar, conforme a las directrices marcadas por la Corporación, las
consignaciones en bancos y establecimientos análogos, autorizando
junto con el ordenador de pagos y el interventor los cheques y demás
órdenes de pago se giren contra las cuentas abiertas en dicho
establecimientos.
4. La formación de planes y programas de tesorería, distribuyendo en
el tiempo las disposiciones dinerarias de la entidad para la puntual
satisfacción de sus obligaciones.
• La jefatura de los servicios de recaudación, que a su vez comprende:
1. El impulso y dirección de los procedimientos recaudatorios,

proponiendo las medidas necesarias para que el cobro se realice
dentro de los plazos señalados.
2. La autorización de los pliegos de cargo de valores que se entreguen
a los recaudadores y agentes ejecutivos.
3. Dictar las providencias de apremio en los expedientes administrativos
de este carácter y autorizar la subasta de los bienes embargados.
4. La tramitación de los expedientes de responsabilidad por perjuicio de
valores.
Además de estas funciones, también forman parte de la función de

recaudación de derechos y pago de obligaciones algunos requisitos previos
o consecuencias de tales pagos o cobros que necesitan técnicas especiales.
Entre ellas podemos señalar:
– En materia de ingresos, las referidas a facilitar o ejecutar la vía de

apremio previstas en el reglamento general de de recaudación
(embargo de bienes de los deudores, subastas, etc.)
– En materia de pagos, los relacionados con el servicio de la deuda de
la entidad, o las establecidas por razones de tipo tributario estatal
(retenciones de IRPF) o de tipo puramente instrumental (libro de
registro de poderes y autorizaciones, etc.). Aparte, naturalmente,
de las funciones de naturaleza contable necesarias para la correcta
realización de las operaciones encomendadas.La responsabilidad
administrativa de las funciones contables propias de la Tesorería
309
corresponderá a funcionarios con habilitación de carácter nacional, en

los supuestos en que esté reservada a los mismos la responsabilidad
del conjunto de la función de tesorería. Por último, conviene recordar
que, en determinadas Corporaciones Locales, las funciones derivadas
de la recaudación de derechos y pagos de obligaciones se encuentran
desvinculadas de las relativas a la gestión financiera de la tesorería. De
hecho, ocurre en ocasiones, que las funciones de gestión financiera
no se encuentran ubicadas en la tesorería de la Corporación, sino que
son llevadas a cabo por una unidad independiente (unidad central de
tesorería, departamento de planificación financiera etc).
2.2.1. El presupuesto financiero y de tesorería
• ¿ Que son los Planes y Programas de Tesorería?
De conformidad con lo regulado en el apartado c) del artículo 196 del

TRLRHL, la Tesorería deberá formular los planes y programas de tesorería con
el objeto de distribuir en el tiempo las disponibilidades dinerarias de la entidad
para la puntual satisfacción de sus obligaciones.
En la planificación financiera de las disponibilidades de tesorería a

corto plazo, deberá elaborarse un presupuesto financiero y un presupuesto
de tesorería. El presupuesto financiero a corto plazo, es de duración
anual. Facilitará el análisis del flujo de cobros y pagos en el periodo anual y
establecerá las operaciones de tesorería que habrán de formalizarse durante
el periodo con el objeto de asegurar la liquidez o rentabilizar los excedentes
puntuales de tesorería.
El presupuesto debe estructurarse en previsiones mensuales,

elaborándose bajo el principio de caja. A través del presupuesto se podrá
conocer las evoluciones previsibles de los cobros y pagos del periodo y
obtener el flujo neto de tesorería.
El presupuesto financiero nos informará, además, sobre las necesidades de

financiación del ejercicio, permitiendo ajustar las previsiones presupuestarias de
las operaciones a largo plazo, así como de las necesidades financieras a corto.
La formación del presupuesto se realizará en base a las previsiones
iniciales del presupuesto económico, a los saldos iniciales de los ejercicios
310
cerrados de derechos y obligaciones pendientes de cobro y pago, y a los

saldos disponibles en tesorería a 1 de enero del ejercicio, tomados estos en
su fecha valor.
Sobre este presupuesto provisional, se irán registrando los movimientos

reales generados del presupuesto de tesorería. Las modificaciones
presupuestarias aprobadas, se incorporarán al presupuesto financiero inicial
y obteniéndose el presupuesto financiero revisado. El presupuesto revisado,
puesto en comparación con el presupuesto realizado, servirá para la obtención
de las desviaciones del periodo, que serán analizadas mensualmente.
La información se presentará siguiendo el esquema de cuentas de

Renta-Capital-Financiera, de la Contabilidad Nacional.
El Presupuesto de Tesorería o Plan de Tesorería, es la base de información

que permite al Tesorero la adopción de decisiones. El Presupuesto registra los
movimientos diarios de tesorería en un horizonte móvil. Esto permite conocer
con mayor precisión la posición diaria de la Tesorería.
Las previsiones del plan deben plantearse sobre un horizonte temporal

que variará entre quince días y tres meses. Esto permitirá mantener una
situación de equilibrio adecuada, asignando las operaciones diarias entre los
distintos ordinales bancarios.
Por otra parte, el Presupuesto de Tesorería permite establecer el

déficit o los excedentes dinerarios para el periodo determinado mediante las
previsiones de los flujos monetarios en los momentos presentes y futuros.
La fijación de stoks o existencias útiles monetarias mediante el análisis de
las fuentes de financiación de la entidad, los costes de mantenimiento de
los excedentes líquidos o la carencia de los mismos. Al mismo tiempo, nos
permite la comprobación de las desviaciones entre los movimientos reales
producidos en los ordinales bancarios, aportados por las entidades de crédito,
y las previsiones recogidas en la Tesorería.
311
2.2.2 Pagos a Justificar y Anticipos de Caja Fija.
¿Que son los pagos a justificar.?
Regulados en el artículo 190 del TRLRHL, y en los 69 a 72 del Real

Decreto 500/1990, el desarrollo normativo realizado en la Orden EHA/4041 y
4042 de la Instrucción de contabilidad en sus modelos, Normal y Simplificada,
vincula a la Tesorería en el control de los fondos. Este control se realizará por
habilitados pagadores a través de cuentas restringidas de pagos.
Los Pagos a Justificar, en definición dada en el citado artículo 190,

se corresponden con órdenes de pago cuyos documentos justificativos no
se puedan acompañar en el momento de su expedición. En las Bases de
Ejecución del presupuesto se establecerán, previo informe del Interventor, las
normas que regulen la expedición de órdenes de Pagos a Justificar con cargo
a los presupuestos de gastos, determinando los criterios generales, los límites
cuantitativos y los conceptos presupuestarios a los que sean aplicables.
Los perceptores de estas órdenes de pago quedarán obligados a

justificar la aplicación de las cantidades percibidas en el plazo máximo de tres
meses, y sujetos al régimen de responsabilidades que establece la normativa
vigente.
En ningún caso podrán expedirse nuevas órdenes de pago a justificar

por los mismos conceptos presupuestarios, a perceptores que tuviesen aún
en su poder fondos pendientes de justificación.
En el RD 500/1990, se concreta la gestión de los mismos, indicando:
Las órdenes de pago a justificar se expedirán en base a resolución de la

Autoridad competente para autorizar el gasto a que se refieran y se aplicarán
a los correspondientes créditos presupuestarios.
La expedición de ordenes de pago a justificar habrá de acomodarse

al plan de disposición de fondos de la tesorería que se establezca por el
Presidente de la Entidad, salvo que se trate de paliar las consecuencias de
acontecimientos catastróficos, situaciones que supongan grave peligro o
situaciones que afecten directamente a la seguridad pública.
312
Los preceptores de pagos a justificar estarán sujetos al régimen de

responsabilidades que establece la normativa vigente y deberán reintegrar a
la Entidad Local las cantidades no intervenidas o no justificadas.
Las normas que regulen la expedición de las órdenes de pagos a

justificar, deberán contener necesariamente:
- Forma de expedición y de ejecución de las órdenes de pago a justificar.

- Situación y disposición de los fondos.
- Pagos con fondos a justificar.
- Contabilidad y control.
- Límites cuantitativos.
- Conceptos presupuestarios a los que sean aplicables.
- Régimen de las justificaciones.
Del análisis de la regulación normativa se deducen las siguientes

conclusiones:
Los pagos a justificar tienen carácter presupuestario.
Que los pagos a justificar sólo se utilizarán cuando no pueda aportarse

el documento justificativo en el momento del reconocimiento de la obligación
ni en la ordenación del pago.
Que se conoce con antelación el importe exacto y la identificación del

tercero.
Del desarrollo normativo realizado a través de la Orden EHA/4041 y

4042, se desprende que, la Tesorería deberá controlar los fondos expedidos
en concepto de Pagos a Justificar mediante el desarrollo de un procedimiento
contable de caja en el que se registrarán los pagos realizados contra las
cuentas restringidas habilitadas al efecto. Los saldos pendientes de utilización
quedarán reflejados en la situación financiera de la Tesorería.
¿Que son los anticipos de caja fija?
Los Anticipos de Caja Fija, regulados en los artículos 73 a 76 del

RD 500/1990, son provisiones de fondos de carácter no presupuestario
313
y permanente que, para las atenciones corrientes de carácter periódico o

repetitivo, tales como dietas, gastos de locomoción, material de oficina no
inventariable, conservación y otros de similares características, se realicen
a pagadurías, cajas y habilitaciones para la atención inmediata y posterior
aplicación de los gastos al Presupuesto del año en que se realicen.
Con la regulación introducida en la Instrucción de Contabilidad, estos

fondos son recogidos en cuentas restringidas de pago, habilitadas al efecto,
cuyo control se realizará mediante el seguimiento contable de las operaciones
de pago que se realicen contra la misma, y cuyos saldos quedarán registrados
en los correspondientes arqueos de caja.
Las provisiones en concepto de anticipos de caja fija se realizarán en base

a una resolución dictada por la autoridad competente para autorizar los pagos.
Se registrarán en el sistema de información contable que deberá establecerse.
En ningún caso la cuantía global de los anticipos de caja fija podrá

exceder de la cantidad que, a tal efecto, fije el Pleno de la entidad.
Los cajeros, pagadores y habilitados que reciban anticipos de caja fija,

rendirán cuentas por los gastos atendidos con los mismos, a medida que sus
necesidades de tesorería aconsejen la reposición de los fondos utilizados, siempre
de acuerdo con las normas que, a tal efecto, se dicten por el Pleno de la entidad.
Las órdenes de pago de reposición de fondos se expedirán con

aplicación a los conceptos presupuestarios a que correspondan las cantidades
debidamente justificadas y por el importe de las mismas, previa presentación
y aprobación por la autoridad competente de las correspondientes cuentas.
Los fondos no invertidos que, en fin de ejercicio, se hallen en poder de

los respectivos cajeros, pagadores o habilitados, se utilizarán por éstos, en
el nuevo ejercicio, para las atenciones para las que el anticipo se concedió,
quedando reflejado su saldo en la posición de Tesorería.
En cualquier caso, los perceptores de estos fondos quedarán obligados a

justificar la aplicación de los percibidos a lo largo del ejercicio presupuestario en
que se constituyó el anticipo, por lo que, al menos, en el mes de diciembre de cada
año, habrán de rendir las cuentas a que se refiere el artículo 190.3 del TRLRHL.
314
Las Entidades locales podrán establecer en las bases de ejecución del

presupuesto, previo informe de la intervención, las normas que regulen los
Las citadas normas deberán determinar, necesariamente:
- Partidas presupuestarias cuyos gastos se podrán atender mediante

- Límites cuantitativos.
- Régimen de reposiciones.
- Situación y disposición de los fondo
- Contabilidad y control

2.2.3 Morosidad.
La Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad

Financiera al abordar el control del endeudamiento del sector público, sólo
regulaba la deuda financiera, es decir la derivada de operaciones de crédito,
sin tratar la deuda comercial, o los importes pendientes de pago a los
proveedores de las Administraciones Públicas, y ello a pesar de los graves
efectos que puede tener para el cumplimiento del objetivo de estabilidad
presupuestaria.
El querer solucionar este problema ha motivado la aprobación de la Ley

Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el
sector público, cuyo principal objetivo no es otro que controlar la morosidad
de la deuda comercial para lo cual introduce el concepto del denominado
periodo medio de pago, como mecanismo de seguimiento y control de de dicha
deuda, de tal manera que, todas las Administraciones tienen que publicar su
periodo medio de pago a proveedores y disponer de un Plan de Tesorería, con
información relativa a la previsión de pago a terceros comerciales y garantizar
se cumple el plazo máximo de pago, que en este momento, es de 30 días.
Así pues, existe sostenibilidad de la deuda comercial en una

Administración cuando su periodo medio de pago a los proveedores no supera
el plazo máximo previsto en la normativa de morosidad. En caso contrario, la
Administración en cuestión deberá incluir determinados datos en el Plan de
Tesorería posterior a la publicación del periodo medio de pago, entre ellos
315
los recursos que se van a dedicar mensualmente al pago a proveedores,

los compromisos sobre medidas cuantificadas de reducción de gastos,
incremento de ingresos, y otras que le permitan generar tesorería.
Pero el legislador ha pretendido ir aún mas lejos con el cumplimiento

del pago de la deuda comercial, y ha incluido en la citada Ley Orgánica todo
un conjunto de medidas automáticas y progresivas destinadas a garantizar el
cumplimiento por las Administraciones Públicas de la normativa en materia de
morosidad, llegando hasta la facultad de retener la financiación correspondiente
ante el incumplimiento reiterado por la EELL del plazo legal de pago.
Estas herramientas son la divulgación y comunicación a la Administración

del periodo medio de pago junto con la obligación de disponer de un plan de
tesorería que garantice el cumplimiento del plazo legal, adecuando el ritmo de
asunción de compromisos de gasto a la ejecución del plan de tesorería.
Recientemente el Real Decreto 635/2014, de 25 de julio, es el que ha

venido a desarrollar la metodología de cálculo del Periodo Medio de Pago de
las Administraciones Públicas, ordenando que las EELL incluidas en el ámbito
de los artículos 111 y 135 del TRLRHL deban remitir al Ministerio de Hacienda
y publicar antes del día treinta de cada mes en su portal web, la información
del periodo medio de pago del mes anterior. El resto de corporaciones locales
publicarán y comunicarán al Ministerio de Hacienda y Administraciones
Públicas esta información trimestralmente.
Así pues, definitivamente, podría decirse que, el Real Decreto 635/2014,

trata de colmatar el mandato establecido en la Ley 15/2010 por la que se
toman medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales
(más conocida como Ley de Morosidad) y que otorga un plazo máximo a la
Administración de 30 días para pagar una factura.
Es el Ministerio de Hacienda, el que va ha hacer el seguimiento del

cumplimiento de los periodos medio de pago a proveedores comunicado
mensualmente por las Entidades Locales, y si supera durante dos meses
el plazo legal en más de 30 días, formulará una comunicación de alerta,
indicándose el importe que deberá dedicarse mensualmente al pago a
proveedores y las medidas cuantificadas de reducción de gastos, incremento
de ingresos u otras medidas de gestión de cobros y pagos que deberá adoptar,
316
de forma que le permita generar la tesorería necesaria para la reducción de su

periodo medio de pago a proveedores.
En los ayuntamientos, es el Interventor quien debe realizar dicha

comunicación y un seguimiento de los plazos de pago de forma que, cuando
detecte que los pagos superan el plazo en más de 30 días durante dos meses
consecutivos, deberá informar a la junta de gobierno y a la Administración de
tutela financiera, que podrá establecer alguna de las medidas De persistir,
podrán retener su participación en tributos del Estado para satisfacer
directamente a los proveedores.
Diferencia entre el Periodo Medio de Pago y Plazo Legal de Pago.
Como ya se ha manifestado la LO 9/2013 introduce el concepto de

periodo medio de pago como expresión del retraso en el pago de la deuda
comercial (que deberá calcularse con una metodología común, es decir según
lo dispuesto en el Real Decreto 635/2014, de 25 de julio), como indicador
distinto respecto del periodo legal de pago. Esta medición puede tomar valor
negativo si la Administración paga antes de que hayan transcurrido treinta
días naturales desde la presentación de las facturas o certificaciones de obra,
según corresponda.
Por lo que respecta a el plazo legal de pago por la Administración

de sus obras, suministros y servicios ha experimentado una importante
transformación en los últimos años. Así, la normativa sobre contratación del
sector público establece que el empresario tiene obligación de presentar
su factura dentro de los treinta días posteriores a la entrega efectiva de las
mercancías o la prestación del servicio. En la obra pública, la Administración
debe expedir, durante los primeros diez días de cada mes, las certificaciones
(Artículo 232 TRLCSP) que comprendan la obra ejecutada durante el mes
anterior. A partir de ahí, surge la obligación de abonar el precio dentro de
los treinta días siguientes (Artículo 216.4 TRLCSP) y si se demorase, deberá
abonar al contratista la indemnización por los costes de cobro así como los
intereses de demora, sin necesidad de previa intimación, es el tipo de interés
aplicado por el Banco Central Europeo a su más reciente operación principal
de financiación efectuada antes del primer día del semestre natural de que se
trate más ocho puntos porcentuales, sin que pueda pactarse uno menor, tal
como ha dictaminado la Junta Consultiva de Contratación Administrativa.
317
Llegados a este punto indicar, que aquí se plantea una cuestión, muy
importante, la de los plazos y su control, problema que ha venido a resolver
la ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y
creación del registro contable de facturas en el Sector Público, publicada,
(BOE el 28 de diciembre de 2013), ley que aborda simultáneamente, dos
cuestiones importantes: el seguimiento riguroso de la morosidad, así como la
visualización de la deuda comercial de las Administraciones públicas.
Estamos ante una norma básica, por la que se crean los instrumentos
clave para el control riguroso de las facturas recibidas por las Administraciones,
a efectos de lograr una mayor confianza en las cuentas públicas y de mejorar
el control de la morosidad en las Administraciones públicas
A partir de ahora, la factura electrónica se aplicará en todas las relaciones

jurídicas entre proveedores y Administraciones Públicas, quedando sólo
excluidas de este sistema las facturas cuyo importe no supere los 5.000 euros,
siendo obligado la presentación en un registro administrativo las facturas
expedidas por los proveedores a cualquier Administración Pública.
Así pues, el uso de la factura electrónica en el sector público, es obligatorio

a partir del 15 de enero de 2015, siendo ya obligatorio desde enero de 2014,
contar con un registro contable de facturas integrado con el sistema contable.
Por lo que al Punto General de Entrada de facturas electrónicas se refiere en

la Ley 25/2013, y con el que deberán contar todas las Administraciones Publicas
para la entrada de las facturas electrónicas, significar, que habrá un punto general de
entrada de facturas electrónicas por cada nivel administrativo, en total tres, salvo que
las Comunidades Autónomas o las Entidades Locales, en aplicación del principio de
eficiencia, se adhieran al punto general de la Administración General del Estado, como
por ejemplo ha ocurrido con la medida establecida para beneficiarse de la modificación
de determinadas condiciones financieras de las operaciones de endeudamiento
suscritas con cargo al mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de
las entidades locales, que ha obligado a la adhesión automática a dicho Punto General
de entrada de facturas electrónicas de la Administración General del Estado.
El registro contable de Facturas será gestionado por el órgano o

unidad de la Administración responsable de la función contable, tras recibirla
procedente del Registro administrativo.
318
Informe Trimestral del Tesorero de obligaciones pendientes de pago

con detalle de su plazo de pago.
Con la Ley 15/2010, ya se introdujo una nueva obligación para los

Tesoreros e Interventores, en base a la cual estos funcionarios debían elaborar
trimestralmente un informe en relación con el cumplimiento de los plazos de
pago máximo de la ley, debiendo detallar en dicho informe, qué obligaciones,
de las que se encontraban pendientes de pago, estaban incumpliendo los
plazos de pago.

Al efecto indicar, que a esta fecha el artículo cuarto de la citada Ley
15/2010, sigue en vigor, y en el se señala que “los Tesoreros o, en su defecto,
los Interventores de las Corporaciones locales elaborarán trimestralmente un
informe sobre el cumplimiento de los plazos previstos en esta Ley para el
pago de las obligaciones de cada Entidad local, que incluirá necesariamente
el número y cuantía global de las obligaciones pendientes en las que se esté
incumpliendo el plazo”.
Añade dicho artículo que “sin perjuicio de su posible presentación y

debate en el Pleno de la Corporación local, dicho informe deberá remitirse, en
todo caso, a los órganos competentes del Ministerio de Economía y Hacienda
y, en su respectivo ámbito territorial, a los de las Comunidades Autónomas
que, con arreglo a sus respectivos Estatutos de Autonomía, tengan atribuida
la tutela financiera de las Entidades locales”; y que “la información así obtenida
podrá ser utilizada por las Administraciones receptoras para la elaboración
de un informe periódico y de carácter público sobre el cumplimiento de los
plazos para el pago por parte de las Administraciones Públicas”.
Con la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, y la Ley 25/2013, así

como con la Ley 27/2013, de 27 diciembre, se ha motivado la necesidad
de establecer nuevas obligaciones de información y publicidad. De esta
forma en el BOE de 8 de noviembre de 2014, ha salido publicada la Orden
HAP/2082/2014, de 7 de noviembre, que modifica la Orden HAP/2105/2012,
de 1 de octubre, en cuyo Articulo 16 se mantiene a fecha actual dicha
obligación y literalmente se dice :
Antes del último día del mes siguiente a la finalización de cada trimestre
del año se remitirá la siguiente información:
319
“El informe trimestral, regulado en el artículo 4 de la Ley 15/2010, de

5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por
la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las
operaciones comerciales, en la que se incluirá, al menos, de acuerdo
con la metodología establecida para el cálculo el periodo medio de
pago a proveedores de las Administraciones Públicas, el detalle del
periodo medio de pago global a proveedores y del periodo medio de
pago mensual y acumulado a proveedores, así como de las operaciones
pagadas y pendientes de pago de cada entidad y del conjunto de la
Corporación Local”.
El Registro de facturas como herramienta para tramitar expedientes

de reconocimiento de obligación de pago de facturas.
El otro control venia establecido en el artículo 5 de la Ley 15/2010, y se

refería a la obligación de establecer el registro de facturas en las Entidades
Locales, cuya gestión dependía de la Intervención o del órgano que tenía
atribuida la función de contabilidad. Logicamente este artículo ha sido
derogado por la ley 25/2013, de de 27 de diciembre de impulso de la factura
electrónica y creación del registro contable de facturas en el sector publico,
habida cuenta que referida obligación se regula expresamente en dicha norma.
No obstante la nueva ley 25/2013, en su articulo 10, sí que mantiene la

obligación de que los órganos o unidades administrativas que tengan atribuida
la función de contabilidad en las Administraciones Públicas,
1.- Efectuarán requerimientos periódicos de actuación respecto a las

facturas pendientes de reconocimiento de obligación, que serán
dirigidos a los órganos competentes.
2.- Elaborarán un informe trimestral con la relación de las facturas con
respecto a los cuales hayan transcurrido más de tres meses desde
que fueron anotadas y no se haya efectuado el reconocimiento de la
obligación por los órganos competentes. Este informe será remitido
dentro de los quince días siguientes a cada trimestre natural del año
al órgano de control interno, es decir a la Intervención.
Y por supuesto a lo dicho hay que añadir, que las sociedades municipales
también tienen estas obligaciones, de tal manera que la disposición adicional
320
tercera de la Ley 15/2010, aparece regulado el deber de información por

parte de todas las sociedades y, por tanto, también aplicable a las sociedades
municipales, sobre los plazos de pago a sus proveedores. Dicha información
se obligó a que fuera incluida en la Memoria de las cuentas anuales de
las empresas para que, a partir de las correspondientes al ejercicio 2010,
la Auditoría Contable tuviera la información necesaria para acreditar si los
aplazamientos de pago efectuados se encuentran dentro de los límites
indicados en esta Ley.
Por último reiterar que por lo que respecta a los pagos de obras bienes
o servicios hay que acudir al artículo 216.4 del texto refundido de la ley de
contratos del sector público, modificado que ha sido recientemente por la Ley
13/2014, de 14 de julio, de transformación del Fondo para la Financiación de
los Pagos a Proveedores
Y que sin perjuicio de lo establecido en los artículos 222.4 y 235.1, la

Administración deberá aprobar las certificaciones de obra o los documentos
que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes
entregados o servicios prestados dentro de los treinta días siguientes a la
entrega efectiva de los bienes o prestación del servicio, salvo acuerdo expreso
en contrario establecido en el contrato y en alguno de los documentos que
rijan la licitación, siempre que no sea manifiestamente abusivo para el acreedor
en el sentido del artículo 9 de la ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que
se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones
comerciales.
En todo caso, si el contratista incumpliera el plazo de treinta días para

presentar la factura ante el registro administrativo, el devengo de intereses
no se iniciará hasta transcurridos treinta días desde la fecha de presentación
de la factura en el registro correspondiente, sin que la Administración haya
aprobado la conformidad, si procede, y efectuado el correspondiente abono.
2.3. La gestión financiera

El objetivo de la gestión de una cartera de deuda ha de ser el de minimizar
el binomio riesgo-coste, para lo cual existen básicamente las siguientes vías:
la actuación sobre la curva de tipos de interés, la vigilancia de los diferenciales
crediticios y la gestión del riesgo de mercado.
321
Una política de deuda se puede definir como el conjunto de criterios y

objetivos que van a regir la gestión del endeudamiento a lo largo de un horizonte
temporal determinado. En un mercado cada vez más desarrollado y competitivo
donde la oferta de instrumentos, plazos y tipos de interés es cada vez mayor,
la gestión del endeudamiento se vuelve más compleja, pero a su vez el gestor
cuenta con más medios para optimizarla y, en definitiva, para conseguir una
gestión más eficiente y, por lo tanto, abaratar los costes financieros.
Los gestores del endeudamiento público deben tomar sus propias

decisiones en cuanto a instrumentos, plazos, tipos de interés -fijos, variables,
mixtos-, divisas y todos aquellos elementos que definen una cartera de
endeudamiento, guiados por las directrices implantadas a priori en la política
de deuda, y a partir de esas decisiones, acudir a las entidades financieras o
directamente al mercado para obtener, en las mejores condiciones posibles,
la financiación necesaria.
¿Qué es la gestión de Tesorería?
En cuanto a la financiación de los gastos corrientes de una Corporación

Local, ésta se realiza con ingresos corrientes no financieros. Sin embargo,
pueden existir necesidades transitorias de tesorería derivadas de los
calendarios fiscales, de retrasos en transferencias, etc. que acarreen la
necesidad de formalizar operaciones de tesorería con el objeto de cubrir
dichos desequilibrios.
Eso sí, los flujos de cobro y de pago deben ordenarse y programarse con
previsiones) en un Plan de Tesorería, que ponga de manifiesto la distribución
en el tiempo de las disponibilidades dinerarias para la puntual satisfacción
de las obligaciones. Debiendo no olvidar a estos efectos que dicho Plan
contemplará como pagos prioritarios los de intereses y capital de la deuda
pública, los gastos de personal y los derivados de obligaciones contraídas en
ejercicios anteriores.
De cualquier manera, los desfases de tesorería quedan reflejados en

el contexto del remanente de tesorería, que no puede ser negativo al final
del ejercicio. El remanente, tal y como se explica en apartados anteriores, es
el neto de los saldos vivos circulantes de las ejecuciones presupuestarias:
322
en el activo, el saldo de tesorería y los derechos pendientes de cobro por

operaciones presupuestarias y no presupuestarias, y en el pasivo, las
obligaciones pendientes de pago presupuestarias y no presupuestarias (entre
las que se encuentra la deuda de tesorería, normalmente formalizada en
pólizas de crédito con entidades bancarias).
Las Entidades Locales, para atender necesidades transitorias de

tesorería, podrán concertar operaciones de crédito a corto plazo, que no
exceda de un año, siempre que en su conjunto no superen el 30 por ciento
de sus ingresos liquidados por operaciones corrientes en el ejercicio anterior,
salvo que la operación haya de realizarse en el primer semestre del año sin que
se haya producido la liquidación del presupuesto de tal ejercicio, en cuyo caso
se tomará en consideración la liquidación del ejercicio anterior a este último.
A estos efectos tendrán la consideración de operaciones de crédito a

corto plazo, entre otras las siguientes:
a) Los anticipos que se perciban de entidades financieras, con o sin

intermediación de los órganos de gestión recaudatoria, a cuenta de
los productos recaudatorios de los impuestos devengados en cada
ejercicio económico y liquidados a través de un padrón o matrícula.
b) Los préstamos y créditos concedidos por entidades financieras para

cubrir desfases transitorios de tesorería.
c) Las emisiones de deuda por plazo no superior a un año.
¿En que consiste la gestión financiera?
La gestión del endeudamiento ha de entenderse de forma global. No

se trata de analizar por separado una operación crediticia, en cuanto a plazo,
tipo de interés o divisa, sino de ver el impacto de cualquier nueva operación
en el conjunto de la cartera de deuda. Algunos de los aspectos relevantes y a
tener en cuenta son los siguientes:
323
– La definición de porcentaje de la deuda que conviene materializar

en los distintos instrumentos financieros que ofrece el mercado –en
préstamos o valores–.
– Qué porcentaje de la cartera de deuda se desea tener a tipo de interés
variable y a tipo fijo.
– Qué porcentaje se desea en una divisa distinta al euro.
– El nivel de vida media objetivo de la cartera de endeudamiento.
La gestión implica no sólo la toma de decisión en cuanto a la materialización

de las necesidades de financiación en un momento determinado, sino el
seguimiento de la cartera en tanto en cuanto ésta tendrá que adaptarse en
función de la evolución de las condiciones de mercado, de tal forma que
el coste de financiación sea el mínimo en cada momento. Esto implica una
especial atención a los tipos de interés, al riesgo de mercado, al que está
expuesta la cartera en cada momento.
Asimismo, resulta imprescindible que cada nueva operación que

vaya a ser contratada se realice dentro del marco fijado por la política de
deuda definida y siempre teniendo en cuenta y valorando, los efectos sobre
indicadores, tales como la vida media, la duración o el equilibrio entre los
porcentajes tipo fijo y variable de la cartera.
¿Cómo decidir el porcentaje del tipo fijo de la cartera?
La decisión sobre el porcentaje de la cartera a materializar en tipo fijo y

en variable debe inspirarse en las expectativas del gestor sobre la evolución
futura de los tipos de interés. Partiendo de una cartera donde el 50% está
materializada a tipo fijo, si el gestor tiene una opinión fundamentada de que
los tipos de interés van a subir más que o que descuenta o espera el mercado
(la curva de tipos de interés lleva implícitas unas expectativas sobre tipos
futuros, es decir tipos implícitos), éste deberá elevar el porcentaje de tipo
fijo de su cartera. Si la opinión de que los tipos de interés descenderán por
debajo de lo que espera el mercado, la decisión será la contraria, es decir,
elevar el porcentaje de variable. En el caso de que la opinión del gestor sobre
la evolución futura de los tipos de interés coincidiese con la del mercado, el
porcentaje del tipo fijo o variable resultará indiferente en el sentido de que no
324
será posible sacar partido de la diferencia de expectativas.
En cualquier caso, es importante recordar que, en el caso de la gestión

pública, donde la prudencia debe inspirar todas las decisiones, resulta
igualmente arriesgado, mantener el 100% de la cartera en una sola opción de
tipo de interés, ya sea fijo o variable.
¿Cómo elegir el plazo ideal del endeudamiento?
La elección del plazo debe basarse en dos elementos. Por un lado,

uno más estratégico, que es la elección de la vida media de la deuda. En
este caso, es recomendable que ésta se aproxime al plazo de maduración
de las inversiones a las que la deuda financia (teoría de la solidaridad
intergeneracional). Por otro lado, y desde un punto de vista más micro, la
elección de plazo tiene que ver, primero, con el calendario de amortizaciones
de la deuda ya formalizada, evitando no acumular o concentrar amortizaciones
excesivas en determinados momentos.
En segundo lugar, se deberá de tener en cuenta la pendiente de la curva

de tipos de interés. De la observación de los diferenciales entre plazos (3-5
años, 5-10 años, 10-30 años) y su evolución, se debe inferir cual es el plazo
que está relativamente más barato y que, por lo tanto, resulta más atractivo
para el endeudamiento.
¿Como se elige el instrumento en el que materializar el endeudamiento?.
Dos son los instrumentos fundamentales con los que cuentan los gestores
para materializar su endeudamiento a largo plazo: préstamos y valores. La
gran mayoría de las Corporaciones Locales han utilizado los préstamos
como instrumento de endeudamiento y tan sólo alguna Corporación de gran
tamaño ha acudido directamente al mercado para financiarse con emisiones
de valores.
La elección entre préstamos o valores depende, por un lado, del volumen

de la deuda a formalizar, de los medios técnicos y humanos con los que
se cuente y, por otro lado, de las condiciones financieras ofrecidas por los
“mercados”, en el caso de formalizar la deuda con uno u otro instrumento.
325
Así, el gestor debe analizar la demanda potencial en el caso de una

emisión así como los diferenciales en los que hubiesen incurrido emisores de
tamaño y riesgo similar. La información disponible se deberá comparar con
las ofertas de préstamos que podrían obtenerse de entidades financieras, de
tal forma que pueda ser tomada la decisión más conveniente en términos de
coste financiero. Más adelante se profundizará acerca de la emisión de bonos
por parte de las corporaciones locales.
La emisión de valores se presenta como una oportunidad, para las

Corporaciones Locales de abaratar costes de financiación e incluso de gestión
(dada la sencillez del proceso). La emisión de valores permite diversificar las
fuentes de financiación al tiempo que se amplía la base inversora, incrementando
su presencia tanto en el mercado nacional como en el extranjero.
¿Que instrumentos o mecanismos son necesarios para una sólida

gestión de deuda?
Como ya se ha comentado la gestión de la deuda ha de ser algo dinámico,

que permita modificar la estructura de la cartera siempre que sea necesario
por las condiciones de los mercados o incluso de la propia Corporación. Cada
vez es más necesario contar con acuerdos o líneas con entidades financieras
para la contratación de forma ágil de instrumentos derivados (descritos en
otro apartado más adelante) que sirvan de cobertura a la cartera.
¿Es conveniente endeudarse en divisas?
Desde la entrada en vigor del euro como moneda única del Área
Euro pocas son las divisas entre las que se puede elegir para materializar
el endeudamiento (excluyendo todas aquellas de países emergentes). Un
cierto grado de diversificación en la divisa de endeudamiento puede resultar
recomendable bajo determinadas circunstancias, pero ello implica un
seguimiento exhaustivo del tipo de cambio de la divisa elegida y, por tanto, de
la situación económico-financiera del país al que pertenece, lo que no siempre
es factible en prestatarios de tamaño pequeño y mediano. En todo caso, para
el endeudamiento en divisa, es siempre necesaria la autorización previa del
Ministerio de Economía y Hacienda.
326
2.4 Instrumentos de financiación ofrecidos a las Corporaciones
¿Qué gama de instrumentos están disponibles para endeudarme?
Las Corporaciones Locales tradicionalmente se han endeudado a través de

préstamos y créditos bancarios. No obstante, la ley permite también la emisión
de valores. A continuación, repasamos tanto los i nstrumentos como los
aspectos más relevantes de las operaciones financieras de endeudamiento.
• Créditos
Corto plazo • Línea de tesorería
• Pagarés
Instrumentos de
endeudamiento
• Créditos y préstamos
Largo plazo
• Bonos y Obligaciones
¿Que es un pagaré?
El pagaré es un instrumento financiero, con un plazo inicial inferior a 18

meses (por lo que se considera un instrumento de financiación o inversión a
corto plazo), emitido al descuento y amortizado a la par.
Es decir, el pagaré se vende a un precio por debajo de la par y la rentabilidad

se calculará como la diferencia entre el precio de compra y el precio de venta
no viene expresada explícitamente como el cupón en el caso de los bonos. El
pagaré sirve para tomar financiación a corto plazo en el mercado.
Los plazos más habituales de emisiones de pagarés son: 1, 3, 6, 9, 12

y 18 meses.
¿Qué es una línea de crédito ?
Una línea de crédito es similar a un préstamo, es decir, se prefija la

cantidad máxima disponible del crédito concedido, sea en una sola disposición
o en varias y a un plazo previamente determinado.
327
Tanto el pagaré como la línea de crédito son la correspondencia en el

corto plazo de dos instrumentos de financiación a largo plazo que vamos a
ver a continuación: el bono y el crédito a largo plazo.
¿Qué es un préstamo y cuáles son los métodos de amortización más

habituales?
Un préstamo es un instrumento financiero que permite la financiación a

largo plazo. Los elementos esenciales que deberán ser estudiados a la hora de
contratar un préstamo son: el plazo, el tipo de interés y el método de amortización
(además de la carencia, los redondeos, las bases de cálculo o las comisiones).
Los principales métodos de amortización de las operaciones de

endeudamiento son tres: el llamado bullet o amortización a vencimiento, en
el que no hay amortizaciones parciales y el capital se devuelve de una sola
vez el día del vencimiento del contrato, el método de amortización lineal (o
amortising), en el que la amortización es una cantidad constante a lo largo de
la vida de la operación y, por último, el método francés de amortización. Este
último consiste en pagar periódicamente una cuota constante que incluye una
parte correspondiente a la amortización y otra a los intereses.
2.5 Garantías crediticias y avales

EL RÉGIMEN DE LAS GARANTÍAS CREDITICIAS
La participación en ingresos del Estado queda claramente excluida, no

constituyendo un ingreso susceptible de ser aportado como garantía. El criterio
que prevalece es el de vincular los recursos afectados con el gasto financiado
mediante la operación financiera, siempre que exista una relación directa
entre ambos. Así, el pago de las obligaciones derivadas de las operaciones
de crédito podrá ser garantizado en la siguiente forma:
a) Para las operaciones financieras contratadas a corto plazo (menos de

un año):
a.1.) En el supuesto previsto en el artículo 51.a. (esto es, anticipos

percibidos de entidades financieras a cuenta de los productos
recaudatorios de los impuestos devengados en cada ejercicio
328
económico y iquidados a través de padrón o matrícula),

mediante la afectación de los recursos tributarios objeto del
anticipo, devengados en el ejercicio económico, hasta el límite
máximo de anticipo o anticipos concedidos.
a.2.) En las operaciones de préstamo o crédito concertadas por

Organismos Autónomos y Sociedades Mercantiles dependientes,
con avales. Si la participación social estuviese detentada por
varias Entidades Locales, el aval quedará limitado, para cada
partícipe, a su porcentaje de participación en el capital social.
a.3.) Con la afectación de ingresos procedentes de contribuciones

especiales, tasas y precios públicos.
b). Para operaciones financieras contratadas a largo plazo:
b.1.) Con la constitución de garantía real sobre bienes patrimoniales.

Para este supuesto conviene recordar cómo la TRLHL establece
que aquellas operaciones de crédito garantizadas con hipotecas
sobre bienes inmuebles, en la proporción a la parte del préstamo
afectado por dicha garantía, no se incluirán para el cálculo de
las anualidades teóricas imprescindible para a su vez calcular el
ahorro neto legal.
b.2.) Con avales, tal y como se establece para las operaciones de

corto plazo en el apartado a.2.).
b.3.) Con la afectación de ingresos procedentes de contribuciones

especiales, tasas y precios públicos, siempre que exista una
relación directa entre dichos recursos y el gasto a financiar con
la operación de crédito.
Lógicamente, y a diferencia de lo indicado en el supuesto
a.3.) anterior para operaciones de corto plazo, en el presente
supuesto sí se exige que exista una relación directa entre los
recursos a afectar y el gasto a financiar con las operaciones
de crédito. Esto es así por el carácter presupuestario de la
deuda a largo plazo (sirve para financiar gasto presupuestado),
mientras que la deuda a corto plazo, si bien ayuda a ejecutar el
329
presupuesto (cubre las necesidades transitorias de tesorería),

no puede financiar partida alguna del presupuesto.
b.4.) Cuando se trate de inversiones cofinanciadas con fondos

procedentes de la Unión Europea o con aportaciones de cualquier
Administración Pública (planes de cooperación económica local
del MHAP, planes de Administraciones Autonómicas...), con la
propia subvención de capital, siempre que haya una relación
directa de ésta con el gasto financiado con la operación de
crédito. Lo que reduce el supuesto al único caso en el que se
afecta la subvención de capital cuando la operación de crédito
se solicita para financiar la aportación municipal al proyecto de
inversión.
Finalmente, el artículo 49 incorpora otros dos apartados, 6 y 7, en los

que recoge otras situaciones en las que los Entes Locales pueden conceder
su aval. Se trata de dos situaciones sometidas a la fiscalización previa por
parte de la intervención, a fin de determinar que el importe del préstamo
garantizado no podrá ser superior al que hubiere supuesto la financiación
directa mediante crédito de la obra o del servicio por la propia Entidad. Estas
dos situaciones son:
1. A efectos de facilitar la realización de obras y prestación de servicios

de su competencia, las Entidades Locales pueden conceder su aval a
operaciones de crédito, cualquiera que sea su naturaleza, y siempre de
forma individualizada para cada operación, que concierten personas
o entidades con las que aquéllas contraten obras o servicios, o que
exploten concesiones que hayan de revertir a la entidad respectiva.
2. Las Entidades Locales podrán conceder avales a Sociedades

Mercantiles participadas o entidades privadas, en las que tengan una
cuota de participación en el capital social no inferior al 30 por 100. En
cualquier caso, el aval no podrá garantizar un porcentaje del crédito
superior al de su participación en la sociedad.
330
3. LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA
Y LA SOSTENIBILIDAD FINANCIERA
1.- ¿QUE OBJETIVO TIENE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA?
El concepto de estabilidad presupuestaria en la administración

española, tiene su origen en los pactos de estabilidad que rigieron el proceso
de convergencia hacia la moneda única de la Unión Europea, y que tienen
continuidad con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de Amsterdam, de
1997, donde se fijan limitaciones y controles al Déficit Público de los diferentes
Estados que forman parte. Estos conceptos son desarrollados en España en el
año 2001 con la ley 18/2001, revisada y ampliada con la ley orgánica 2/2012,
de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y. Sostenibilidad Financiera.
Pero no será hasta el año 2007, con el Reglamento de Estabilidad

Presupuestaria, cuando realmente se regula de una forma efectiva la aplicación
y control de la estabilidad presupuestaria en el mundo local, fijando su control
con el concepto de la capacidad o necesidad de financiación.
Término de capacidad de financiación en la normativa europea, que

podemos encontrar en el SEC95 o sistema Europeo de Cuentas cuyo traslado
sencillo a una Entidad Local, puede hacer pensar que coincide con la diferencia
entre los importes de nuestros 7 primeros capítulos presupuestarios. Así, si
la suma de los capítulos 1 a 7 de ingresos, supera a la suma de los capítulos
1 a 7 de gastos lograríamos capacidad de financiación, y en caso contrario,
estaríamos en situación de necesidad de financiación.
Sin embargo, el tratamiento de ciertos hechos económicos en el SEC

difiere sustancialmente de nuestro tratamiento presupuestario, lo que exige
una serie de ajustes derivados de los diferentes criterios empleados en el
SEC95 y la contabilidad de los presupuestos locales.
331
2.- ¿POR QUÉ SE REFORMA EL ARTÍCULO 135 DE LA CONSTITUCIÓN?
La crisis financiera y el elevado déficit presupuestario que desde 2008 se

vive en las Administraciones Públicas españolas, motiva un cambio radical en
la normativa económico financiera y presupuestaria del sector publico español,
de tal forma que la estabilidad quedará blindada constitucionalmente. La
modificación del articulo 135 de la Constitución ( BOE de 27 de septiembre de
2011) supone un punto de inflexión a la hora de elaborar, ejecutar y liquidar los
presupuestos de todas las administraciones publicas, de forma que adecuen
sus actuaciones al principio de estabilidad, y que las entidades locales, en
particular, presenten equilibrio o superávit presupuestario.
Las principales variables, que se dan en este nuevo escenario

presupuestario aspiran a lograr la eficacia, la eficiencia y la transparencia,
principios que entre otros y en definitiva caracterizan la idea de estabilidad y
sostenibilidad financiera.
Estas exigencias se han ido materializando a través de la aprobación

de dos leyes orgánicas de desarrollo, y multitud de Decretos Leyes, y otra
normativa por parte del Ministerio de Hacienda y Administraciones Publicas,
que es quien ejerce el control y la disponibilidad pública de la información
económico financiera.
3.- ¿COMO SE DESARROLLA NORMATIVAMENTE EL ARTICULO 135

DE LA CONSTITUCIÓN ?
La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria

y Sostenibilidad Financiera inaugura esta serie de normas y consagra los
principios rectores a los que deberá adecuarse la estabilidad presupuestaria
y la sostenibilidad financiera, como garantía del crecimiento económico y la
creación de empleo. Igualmente establece los procedimientos necesarios
para la aplicación efectiva de dichos principios y de los limites del déficit y
deuda. También concreta los casos en los que se pueden superar estos
limites, así como los mecanismos de corrección, y los instrumentos para
hacer efectiva la responsabilidad de cada administración cuando se produzca
su incumplimiento.
332
4.- ¿ QUE PRINCIPIOS ESTABLECE LA LEY ORGANICA 2/2012 ?
1. Principio de estabilidad presupuestaria (artículo 3)

2. Principio de sostenibilidad financiera (artículo 4)
3. Principio de plurianualidad (artículo 5)
4. Principio de transparencia (artículo 6)
5. Principio de eficiencia en la asignación y utilización de recursos
públicos (artículo 7)
6. Principio de responsabilidad (artículo 8)
7. Principio de lealtad institucional (artículo 9)
8. Principio de control del cumplimiento de los objetivos de estabilidad
(artículo 10)
9. La sostenibilidad presupuestaria se configura como el principio rector
de actuación de todas las administraciones públicas
5.- ¿QUE IMPLICA EL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD?
La LOEPSF define la estabilidad presupuestaria de las Administraciones

Públicas como la situación de equilibrio o superávit estructural, estableciendo
al respecto que la elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y
demás actuaciones que afecten a los gastos e ingresos de las Administraciones
Públicas y demás entidades que forman parte del sector público se someterá
al principio de estabilidad presupuestaria.
Para el cálculo del déficit estructural se aplicará la metodología utilizada por

la Comisión Europea en el marco de la normativa de estabilidad presupuestaria.
Además del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria,

la LOEPSF exige el cumplimiento de la Regla de Gasto y el principio de
sostenibilidad financiera, referida ésta última al volumen de deuda pública y
en su artículo 21 dispone que en caso de incumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de
gasto, la Administración incumplidora deberá formular un plan económico-
financiero que permita en el año en curso y en el siguiente el cumplimiento de
los objetivos o de la regla de gasto.
333
6.- ¿COMO SE INSTRUMENTA EL EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO ?
1.- Para las Corporaciones Locales con la posición de equilibrio o

superávit presupuestario (artículo 11.4 LOEP)
Situación de equilibrio o de superávit, computada en términos de
capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en
el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC-95) y
Reglamento CE 2223/96, de 25 de junio, y englobando a sus OOAA,
Sociedades mercantiles y entes públicos dependientes que no se
financien mayoritariamente con ingresos comerciales.
2.- Posición de equilibrio financiero (artículo 3.2 LOEP) para el resto de

entidades públicas empresariales,sociedades mercantiles y demás
entes de derecho público dependientes del Estado, CCAA o entidades
locales que se financien mayoritariamente con ingresos comerciales.
Según el art. 3 de la ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera “la elaboración, aprobación
y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones que afecten a
los gastos o ingresos de los distintos sujetos comprendidos en el
ámbito subjetivo de este Ley se realizará en un marco de estabilidad
presupuestaria, coherente con la normativa europea”
Por lo que se deduce claramente, que la aplicación de la estabilidad
presupuestaria recae sobre el presupuesto, modificación y liquidación
presupuestaria.
7.- ¿ QUIEN ESTABLECE EL OBJETIVO DE ESTABILIDAD?

En el primer semestre de cada año, el Gobierno, mediante acuerdo del
Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones
Públicas, y previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las
Comunidades Autónomas y de la Comisión Nacional de Administración
Local en cuanto al ámbito de las mismas, fijará los objetivos de estabilidad
presupuestaria, en términos de capacidad o necesidad de financiación de
acuerdo con el SEC 95, referidos a los tres ejercicios siguientes, tanto para
el conjunto de las Administraciones Públicas como para cada uno de sus
subsectores. Dichos objetivos se expresarán en términos porcentuales del
PIB nacional nominal.
334
• El Consejo de Ministros del 27 de junio de 2014 fija para las Corporaciones

Locales los porcentajes y limites aplicables al periodo 2015- 2016- 2017
• Objetivo de Estabilidad : 2015- 2016-2017 CERO
• Regla de Gasto: 2015- 2016- 2017 (1,3 % , 1,5% 1,7%)
• Limite de Endeudamiento Financiero: 2015- 2016- 2017 (3,9 % , 3,8%
3,6%)
8.- ¿QUÉ ES EL DEFICIT ESTRUCTURAL?
Ninguna administración pública podrá incurrir en déficit estructural, así

pues la estabilidad presupuestaria se mide como situación de equilibrio o
superávit estructural según metodología de la Comisión Europea.
• Por consiguiente ¿qué es el déficit estructural? el déficit público de

carácter permanente que se produce independientemente de la
influencia del ciclo económico sobre los ingresos y los gastos.
• Simplemente deberíamos preguntarnos ¿Somos capaces de mantener
el nivel de gasto que venimos teniendo?, porque si no es así, nuestro
déficit es estructural, y habrá que ir pensando qué partidas se van a
suprimir o recortar algo que supone que vamos a dejar de percibir algunos
servicios, o a modificar –a la baja- las condiciones de su percepción.
9.- ¿QUÉ ES EL SEC 95 Y CÓMO SE APLICA?
El SEC-95 es un sistema de contabilidad nacional, pero no es un sistema

contable directamente aplicable al presupuesto de las administraciones
públicas. El cálculo de la estabilidad significa realizar un proceso de conversión
de la información contable según los criterios SEC-95 y a estos únicos efectos
El concepto de estabilidad presupuestaria computada en términos de

capacidad de financiación es un concepto distinto de los utilizados hasta
ahora en la contabilidad pública local y en normas presupuestarias.
Es diferente del déficit o superávit presupuestario,o del remanente de

tesorería positivo o negativo, o del resultado contable.
Conclusión: la aplicación del SEC 95 exige una conversión de datos de

contabilidad pública a nacional, lo que supone un trabajo mas a realizar.
335
10.- ¿CUALES SON LOS PRINCIPALES AJUSTES SEGÚN SEC-95?.
• Tributos y otros ingresos.

• Devoluciones de las liquidaciones negativas de la PTE.
• Intereses.
• Ajuste por grado de ejecución del gasto.
• Inversiones realizadas por cuenta de la Corporación Local.
• Aportaciones de capital.
• Asunción y cancelación de deudas.
• Gastos realizados pendientes de aplicar al presupuesto.
• Adquisiciones con pago aplazado.
• Arrendamiento financiero.
• Préstamos.
• Inversiones realizadas por la Corporación Local por cuenta de otra
Administración Pública
11.- ¿ COMO SE EVALÚA Y VERIFICA EL OBJETIVO DE ESTABILIDAD?
La evaluación, se efectuá a través del Informe elevado al Pleno por el

Interventor, independiente y acompañando a los previstos en el TRLRHL para la
aprobación (art. 168.4), modificación (créditos extraordinarios y suplementos)
(art. 177.2) y liquidación (art. 191.3). El informe incluirá los cálculos efectuados
y los ajustes practicados. Hay una excepción y es que para las entidades del
art. 111 en la liquidación, la evaluación la realiza la IGAE, ello en virtud de lo
dispuesto en el artículo 16 del Real Decreto 1463//2007 de 20 de noviembre,
que continua vigente en lo que no se oponga a la LOEP.
Las Entidades dependientes que se financian con ingresos comerciales:
• Informe del Interventor sobre los estados financieros, una vez aprobados
por el órgano competente.
• En los dos casos, si el resultado de evaluación es de incumplimiento, la
Entidad Local remitirá el informe al órgano competente de la CCAA, en
el plazo máximo de 15 días hábiles desde su conocimiento por el Pleno.
• En cuanto a la verificación según el articulo 15 del Reglamento: a)
Entidades locales, OOAA, Sociedades mercantiles y entes públicos
dependientes que no se financien mayoritariamente con ingresos
comerciales:
336
• La verificación se realizará, en términos consolidados, en la aprobación,

modificación y liquidación de los presupuestos.
• En el caso de las Entidades con Plan Económico Financiero aprobado
y en vigor, el objetivo será el previsto para cada año.
12.- ¿QUE ES LA REGLA DE GASTO, Y PARA QUE SIRVE ?
El objetivo que persigue la regla de gasto es limitar el crecimiento de

los gastos fijos del presupuesto que no tienen carácter subvencionables,
excluyendo los gastos de intereses financieros, porque la inclusión de ese
gasto va a ser siempre obligatorio y prioritario.
El gasto computable no puede superar la tasa de referencia del crecimiento

del PIB a medio plazo, en comparación con los del ejercicio anterior, o la que
se derive del cumplimiento de los planes económicos financieros o de ajustes
si fueran más exigentes, pues hay que evitar el crecimiento de los gastos fijos,
para así evitar nuevo endeudamiento.
El Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de junio 2014, establece

dicha Tasa de crecimiento para 2015 en el 1,3% del PIB, por lo que los
presupuestos del próximo año deberán elaborarse respetando ese limite de
crecimiento, de acuerdo con la metodología utilizada por la Comisión Europea
(SEC 95).
Sin duda, para conocer la regla de gasto hay que comparar el gasto
computable de la liquidación del ejercicio anterior ( empleos no Financieros
I a VII) con los gastos del presupuesto del año siguiente, ( capítulos del I a
VII), practicar los ajustes correspondientes previstos en el SEC 95, aplicar
el porcentaje de incremento fijado y ver si la diferencia entre ambos gastos,
rebasa ese porcentaje del 1,3%.
El cálculo de la regla de gasto lo hace igualmente la Secretaria

-Intervención, utilizando la metodología técnica de ajustes, a través del llamado
Sistema Europeo de Cuentas ( SEC 95).En el caso de que no se cumpliera
dicha Regla de Gasto, porque el crecimiento fuera mayor del permitido, será
necesario igualmente adoptar medidas que restauren su cumplimiento, a
través del correspondiente Plan Económico- Financiero, que permita en el
año en curso y en el siguiente el restablecimiento de dicha Regla de Gasto.
337
13.- ¿COMO SE INSTRUMENTA LA REGLA DE GASTO?
Instrumentación de la Regla de Gasto

Primero es necesario conocer el gasto computable :
+ Capítulo 1 (gastos de personal)
+ Capítulo 2 (gasto corriente de bienes y servicios)
+ Capítulo 3 (gastos financieros)
- Intereses de la deuda computados en el capítulo 3
+ Capítulo 4 (transferencias corrientes)
+ Capítulo 6 (Inversiones reales)
+ Capítulo 7 (transferencias de capital)
- Gastos financiados con fondos finalistas procedentes de la UE u
otras administraciones y debe cumplirse que:
(Gasto computable año N-1) x Tasa de crecimiento PIB > = gasto
computable año N
• Si se incumple la regla de gasto PLAN ECONÓMICO FINANCIERO que

permita alcanzarla en el año en curso y el siguiente (arts. 21 y 23 LOEP).
14.- COMO SE CALCULA Y QUE AJUSTES HAY QUE REALIZAR EN LA

REGLA DE GASTO?
La regla de gasto se calcula efectuando ajustes que contribuyan a

convertir los gastos presupuestarios a empleos no financieros. Todo ello con
base a los criterios en el Sistema Europeo de Cuentas:
• Enajenación de terrenos y demás inversiones reales.

• Inversiones realizadas por cuenta de la Entidad Local.
• Ejecución de avales.
• Aportaciones de capital.
• Asunción y cancelación de deudas.
• Gastos realizados en el ejercicio pendientes de aplicar al presupuesto.
• Adquisiciones con pago aplazado.
• Arrendamiento financiero.
• Préstamos concedidos.
• Mecanismo extraordinario de pago a proveedores (RDL 4/2012).
• Inversiones realizadas por cuenta de otra administración pública.
• Ajuste por grado de ejecución del gasto.
338
Significar que, en el supuesto de que se produzcan aumentos o

disminuciones de recaudación motivados por cambios en las Ordenanzas
Fiscales, el nivel de gasto computable resultante de la aplicación de la regla
podrá aumentar o disminuir en la cuantía equivalente (artículo 12.4).
15.- ¿ QUE ES EL TECHO DE GASTO NO FINANCIERO?
El Techo de Gasto No Financiero es el resultado de sumar al gasto

computable, los gastos no financieros eliminados en el cálculo del gasto
computable (art. 30 LOEP).
Este techo es el que va a enmarcar la totalidad de los gastos del

presupuesto de la EELL para ese ejercicio, y hay que aprobarlo en el mismo
Pleno en el que se aprueba el Presupuesto, en un punto del orden del día
previo al de aprobación, o como Anexo a éste, pero especificándolo en el
acuerdo.
Las entidades locales tienen pues la misma obligación que la Unión

Europea viene exigiendo al Estado; esto es, aprobar todos los años un techo
de gasto no financiero, y verificar que este cumple con el objetivo de estabilidad
presupuestaria (0 % de déficit para 2015-2016-2017) y la regla de gasto (1,3
%, 1,5 % y 1,7 % ) respectivamente, según Acuerdo del Consejo de Ministros
el 27 de junio de 2014.
El techo de Gasto no Financiero obtenido se compara con el que ha

resultado obtenido del Objetivo de Estabilidad y con el de la regla de Gasto,
eligiéndose el menor de los dos.
16.- ¿ EN QUE CONSISTE LA SOSTENIBILIDAD FINANCIERA?
El volumen de deuda pública, definida de acuerdo con el Protocolo

sobre Procedimiento de déficit excesivo (PDE), del conjunto de todas las
administraciones públicas no podrá superar el 60% del PIB nacional nominal,
o el que establezca la normativa europea (artículo 13.1).
• Este límite entrará en vigor el 1 de enero de 2020 (D. Final 7ª).
Solo la Administración del Estado y la Administración Autonómica podrán
339
superar el limite de endeudamiento en los casos establecidos en el artículo

11.3 (catástrofe, recesión o emergencias) y previa aprobación de un plan de
reequilibrio tal como se regula en el artículo 13.2.
Endeudamiento neto (SEC 95) = diferencia entre las variaciones netas

de pasivos financieros (capítulos 9 de ingresos y gastos).
Esta limitación al crecimiento de la deuda presupuestaria significa, pues,

que no pueden formalizarse préstamos a largo plazo para inversiones, cuando
su importe anual (del endeudamiento neto) supere la amortización del ejercicio.
17.-¿CÓMO SE APLICAN LAS NORMAS EN MATERIA DE

ENDEUDAMIENTO PARA LAS EELL?
Indicar que en materia de endeudamiento no va a tener aplicación práctica

la previsión de la Ley Orgánica 2/2012 de que en caso de incumplimiento
del objetivo de deuda pública, la entidad local incumplidora formule un plan
económico-financiero, como tampoco va a tener aplicación la previsión de la
Ley de que cuando el volumen de deuda pública se sitúe por encima del 95%
del límite sólo se permitirán operaciones de tesorería.
Así pues, para conocer como rige la ley 2/2012, de 30 de abril, en

materia de endeudamiento de las entidades locales, hay que remitirse a la Ley
de Presupuestos Generales del Estado de 2013, quien, aunque no modifica
expresamente la Ley de Haciendas Locales, sí la modifica en realidad porque
las disposiciones que se aprueban van a tener vigencia indefinida.
• Además, a través de la disposición adicional septuagésima tercera,

introduce una regulación de la refinanciación de las operaciones de
crédito distinta de la contenida en la Ley de Haciendas Locales
Así pues: El objetivo de deuda pública expresado en porcentaje sobre el

PIB no se va a aplicar en la práctica de momento de manera individualizada
para cada entidad local.
Las entidades locales se podrán endeudar con ahorro neto positivo y

saldo de deuda viva hasta el 110%, independientemente del objetivo anual de
deuda pública.
340
18.-¿QUE REGULACIÓN TIENEN ACTUALMENTE LAS OPERACIONES

DE CRÉDITO?
Los requisitos para concertar operaciones de crédito a largo plazo son

los previstos en el Artículo 50 TRLRHL y DA 14 RDL 20/2011, según redacción
dada por DF 31 de la Ley 17/2012.
Requisitos:
1) Tener el presupuesto del ejercicio aprobado. No obstante, en el
supuesto de que exista situación de presupuesto prorrogado, se
podrían aprobar operaciones de crédito para financiar inversiones
vinculadas directamente a modificaciones de crédito en forma de
créditos extraordinarios y suplementos de crédito.
2) Haber liquidado el ejercicio anterior con ahorro neto positivo.
3) Que el saldo de deuda viva no exceda del límite del 110%:
a) Hasta el 75% no se necesita autorización.
b) Cuando exceda del 75% hasta el 110% se requiere autorización
del órgano que tenga atribuida la tutela financiera.
- Siempre se requerirá autorización del MINHAP cuando la
operación se formalice mediante emisión de deuda, en el
exterior con moneda distinta del euro).
- En el caso de entidades del art. 111 y 135 TRLRHL se requiere
autorización cuando se incumpla el objetivo de estabilidad
presupuestaria (art. 20 LOEP).
Del resto de entidades locales no dice nada en inestabilidad,
con lo cual se estima que no precisarán autorización cuando
estén por debajo del 75%.
4) No podrán concertar operaciones de crédito a largo plazo (salvo la
excepción prevista en la DA 73 de la Ley 17/2012, PGE 2013 para la
refinanciación de operaciones de crédito):
a) Las entidades que presenten ahorro neto negativo.
b) Las entidades que tengan un volumen de endeudamiento vivo
superior al 110%.
• CONCLUSIÓN: Por primera vez desde que está vigente la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales, es decir 26 años, se establecen
límites de vigencia permanente al endeudamiento local que conllevan la
prohibición de realizar nuevas operaciones.
341
19.- ¿CUAL ES EL MECANISMO DE REDUCCIÓN DE DEUDA DEL

ARTICULO 32 DE LA LOEPSF? Y ¿QUÉ DESTINO HA DE TENER EL
SUPERAVIT?
Según la redacción del artículo doce de la LO 9/2013, de 20 de

diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público, el artículo 32
LOEP establece que en el supuesto de que la liquidación presupuestaria se
sitúe en superávit, éste se destinará en las Corporaciones Locales, a reducir
endeudamiento neto, con el límite del volumen de endeudamiento si éste es
inferior al importe del superávit a destinar a reducir deuda.
Las situaciones que pueden darse en cuanto a la reducción de la deuda,

y la capacidad/necesidad de financiación y el remanente de tesorería positivo
o negativo son las siguientes:
1) Si hay capacidad de financiación y Remanente de Tesorería positivo,

el superávit se aplicará a la amortización de deuda.
2) Si existe capacidad de financiación y Remanente de Tesorería

negativo, no procede amortizar deuda por no haber recursos para
financiarla.
3) Existe necesidad de financiación (déficit presupuestario) y

Remanente de Tesorería positivo. No hay obligación legal de reducir
endeudamiento. Si procede elaborar un Plan económico-financiero.
Reglas Especiales de Destino del Superávit Presupuestario.
La Disposición adicional sexta de la LOEPSF, incluida por la Ley 9/2013,

de Control de la Deuda Comercial, establece las Reglas especiales para el
destino del superávit presupuestario, que son las siguientes:
Se podrán acoger a esta medida las Corporaciones Locales en las que

concurran estas dos circunstancias:
a) Que no superen los límites que fija la legislación reguladora de las

Haciendas Locales en materia de endeudamiento, es decir el 110%
342
b) Que presenten en el ejercicio anterior simultáneamente superávit en

términos de contabilidad nacional y remanente de tesorería positivo
para gastos generales.
La cuantía a destinar, será el Superávit en términos de contabilidad

nacional, o si fuera menor, el Remanente de Tesorería para Gastos Generales.
20.- ¿ EN QUÉ MOMENTO HAY QUE MEDIR EL SUPERAVIT?
En el de la liquidación del presupuesto de la Corporación Local, en

términos consolidados.
Así pues, habrá que atender al superávit obtenido, entendiendo por

superávit presupuestario en términos SEC 95 la capacidad de financiación
(capítulos 1 a 7 de ingresos – capítulos 1 a 7 de gastos + - ajustes).
Destino, en el 2014.
1. Atender obligaciones pendientes de aplicar al Presupuesto a 31 de

diciembre las de la cuenta 413 o “equivalentes”.
Antes de utilizar el superávit para financiar expedientes de modificación

de créditos, hay que comprobar que las obligaciones pendientes
contabilizadas a 31 de diciembre están pagadas.
2. Reducir endeudamiento, a fin de evitar al cierre del ejercicio que se

produzca déficit.
3. Financiar inversiones que sean financieramente sostenibles a lo

largo de su vida útil (que han sido determinadas por el Real Decreto
Ley 2/2014, de 21 de febrero , (BOE 22/por Ley /2014), lo cual ha
provocado la modificación de la ley Reguladora de Haciendas Locales,
añadiéndole la disposición Adicional 16.
Pero, es que además a lo dicho, hay que añadir que el periodo medio
de pago a proveedores no puede superar el máximo previsto en la
normativa de morosidad.
343
El gasto realizado en estas inversiones no se considera gasto

computable a efectos de la regla de gasto. No obstante si computa a
efectos del calculo de Estabilidad Presupuestaria.
Por último indicar que el Gobierno ha aprobado la prórroga para 2015

de las reglas especiales para el destino del superávit presupuestario que
inicialmente estaba destinado a la reducción de endeudamiento neto de
acuerdo al artículo 32 de la Ley de Estabilidad Presupuestaria. De esta forma,
las Entidades Locales saneadas financieramente podrán destinar parte del
superávit de 2014 a inversiones financieramente sostenibles, además de a
amortizar deuda, sin que esto afecte al cumplimiento de la Regla de Gasto
prevista en la Ley de Estabilidad Presupuestaria. La prórroga se establece en
la disposición adicional novena del Real Decreto Ley 17/2014 de medidas de
sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales,
publicado el día 30 de diciembre de 2014 en el BOE. Dicha disposición prorroga
la vigencia del régimen especial previsto en la disposición adicional sexta de
la Ley 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que
inicialmente como ya se ha indicado terminaba en 2014..
21.- ¿ QUE DESTINO TIENEN LOS INGRESOS NO FINALISTAS?
Los ingresos no finalistas que son aquellos que se obtienen por encima
de lo previsto, es decir ingresos no financieros en términos SEC, se podrán
destinar íntegramente a reducir el nivel de deuda pública (artículo 12.5).
Su medición se efectúa sobre sobre los totales previstos en Presupuesto,

siempre y cuando se vayan realizando con normalidad (art. 177 TRLRHL).
¿Cuándo se determinan?
a) Durante la ejecución del presupuesto (aunque puede ser muy

arriesgado).
b) En el momento de la liquidación del presupuesto y así ligarlo con el

art. 32.
344
¿Cómo se instrumentaliza?
a) Si es durante la ejecución: vía modificación presupuestaria.

b) Si es en la liquidación, al dar cumplimiento al destino del art. 32,
deduciendo del superávit los ingresos mayores sobre los previstos y
destinarlos directamente a reducir endeudamiento vía modificación
Presupuesto.
c) Otra opción Aprobar un presupuesto desnivelado con los ingresos
reales previstos, y actuar por la vía del art. 32.
La LOEP en su exposición de motivos, ya determina que si se obtienen
mayores ingresos sobre los previstos, éstos no se podrán destinar a financiar
nuevos gastos, sino a un menor endeudamiento.
Al respecto indicar que el Ministerio de Hacienda permite que si hay

Remanente de Tesorería positivo, éste se pueda utilizar como instrumento
para financiar las inversiones contempladas en el presupuesto, que estaban
previstas financiar inicialmente con préstamo, es decir permite, por tanto, una
modificación en la forma de financiación.
22 ¿QUE ES LA DEUDA COMERCIAL? ¿Y PARA QUE SE EXIGE EL

PERIODO MEDIO DE PAGO?
Es la deuda que las entidades locales tienen con los proveedores por
gasto corriente y prestaciones de servicios. La Ley Orgánica 9/2013, de 20
de diciembre, de Control de la Deuda Comercial persigue la erradicación de la
morosidad comercial, al establecer la obligación de que las administraciones
tengan que pagar su deuda a proveedores en treinta días, dado que a mayor
morosidad, mayor deuda comercial, lo que en el medio plazo pone en riesgo el
cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y limite de deuda
financiera, su incumplimiento conlleva importantes consecuencias.

En el Consejo de Ministros del día 25 de julio de 2014 se ha aprobado
el Real Decreto 635/2014, que viene a desarrollar la metodología del calculo
del periodo medio de pago a proveedores de las administraciones publicas
conforme a criterios homogéneos teniendo en cuenta lo pagado y lo pendiente
de pagar, así como fijando las condiciones y el procedimiento de retención de
la PIE, para el pago de las facturas a proveedores de las EELL morosas.
345
Significar que se trata de medir el retraso en el pago de la deuda comercial

en términos económicos, si perjuicio del periodo legal de pago establecido en
la ley de contratos del Sector Público, y en la ley 3/2004, de 29 de diciembre,
por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad.
Este criterio económico consiste en calcular el PMP, entendiendo como

número de días de pago los transcurridos desde los treinta días posteriores
a la fecha de entrada de la factura en el registro administrativo o la fecha de
aprobación de la certificación mensual de obra, según corresponda, hasta la
fecha de pago material por parte de la administración.
Esta medición puede tomar valor negativo si se paga antes de que hayan
transcurridos treinta días naturales desde la presentación de las facturas o
certificaciones de obra, según corresponda.
Indicar que existe la obligación de publicar el período medio de pago

a proveedores (DA 1ª LO 9/2013 de 20 diciembre de Control de la Deuda
Comercial en el Sector Público) La periodicidad del cálculo y publicación
del PMP será mensual, excepto para las entidades locales no incluidas en
el modelo de cesión de tributos, en las que el cálculo será trimestral deberá
publicarse en el portal web de la entidad, así como de disponer de un plan
de tesorería que garantice el cumplimiento de la normativa de morosidad (art.
13.6 LOEP).
23.- ¿PERO, QUE PASA SI SE SUPERA ESE PERÍODO MEDIO DE

PAGO?
Cuando se detecte que se ha producido un incumplimiento del plazo

máximo de pago a proveedores en los términos establecidos en el artículo
18.5 de la LOEPSF lo comunicará a la EELL previa comunicación a la CCAA
en el caso de que ésta ejerza la tutela financiera de dicha Corporación, y
le podrá solicitar la información necesaria, debidamente certificada por el
Interventor de la Corporación Local, para cuantificar y determinar la deuda
comercial y la parte de ella que se va a pagar con cargo a sus recursos
propios, cancelándose la diferencia mediante retenciones de la participación
en tributos del Estado. Esta información será actualizada por el Interventor de
la Corporación Local antes del día 1 del mes siguiente a la finalización de cada
trimestre del año natural.
346
Las consecuencias son graves, pues la entidad local deberá actualizar

el plan de tesorería con medidas en gastos, ingresos, cobros y pagos, que
permitan cumplir con el plazo de pago (art. 13.6 LOEP), debiendo el órgano
interventor realizar el seguimiento correspondiente (art. 18.5 LOEP.

Pero es que el Real Decreto 635/2014, además de establecer la
metodología para el cálculo del periodo medio de pagos en términos
económicos, establece las condiciones para retener de los importes a
satisfacer por los recursos de las Corporaciones Locales, regulándose la
forma en la que debe iniciarse el procedimiento de retención de recursos
(Art. 8), las consecuencias asociadas al incumplimiento de las obligaciones
de remisión de información (Art. 9), y las condiciones que deben cumplir las
facturas de los proveedores de las Corporaciones Locales para que puedan
ser abonadas por el Estado ante un incumplimiento de plazo máximo de pago
a proveedores (Art. 10), así como las principales características aplicables al
procedimiento para el pago de las citadas facturas (Art. 11) como por ejemplo
que “todos los intereses de demora y gastos que se devenguen conforme a
la normativa vigente continuarán correspondiendo y serán abonados por la
Corporación Local que corresponda”.
24.-¿ QUE MEDIDAS SE PUEDEN IMPONER A LAS EELL POR EL

INCUMPLIMIENTO DE LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y LA
REGLA DE GASTO ?.
Las administraciones locales deberán hacer un seguimiento de los datos

de la ejecución presupuestaria y ajustarán el gasto publico para garantizar que
al cierre del ejercicio no se incumpla el objetivo de estabilidad presupuestaria,
el objetivo de deuda publica o la regla de gasto, ya que para el caso de
incumplimiento en ley 2/2012 de estabilidad presupuestaria se regulan la
aplicación de tres tipos de medidas, Preventivas, Correctivas y Coercitivas.
Sin duda la medida correctora mas frecuente en una EELL por el

incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de
deuda pública o de la regla de gasto es la elaboración de un Plan Económico
Financiero que permita en el año en curso y en el siguiente, el cumplimiento
de dichos objetivos con el contenido y alcance previstos. La Ley regula el
contenido –que, entre otros extremos, deberá identificar las causas de la
desviación y las medidas que permitirán retornar a los objetivos–, la tramitación
347
y el seguimiento de estos planes. Desde el 31 de diciembre de 2013, hay que

aplicar también el artículo 116 bis, de la ley 27/2013, de Racionalización y
Sostenibilidad de la Administración Local que adiciona al artículo 21 de la referida
Ley Orgánica 2/2012, medidas complementarias que pueden comportar la
supresión de competencias, propuesta de fusión de municipios colindantes, o
gestión integrada o coordinada, incluso supresión de las entidades de ámbito
territorial inferior al municipio en Andalucía ella, entre otras.
En el supuesto de déficit por circunstancias excepcionales (catástrofes

naturales, recesión económica o situación de emergencia extraordinaria),
el tratamiento es diferente. En estos casos, deberá presentarse un plan
de reequilibrio, detallando las medidas adecuadas para hacer frente a las
consecuencias presupuestarias derivadas de estas situaciones excepcionales.
En cuanto a las Medidas Coercitivas, indicar que solo se pueden imponer

por causas muy excepcionales: falta de presentación del Plan Económico
Financiero, de falta de aprobación o de incumplimiento del plan económico-
financiero, en estos casos y por su persistencia de incumplimiento, el Gobierno
central puede incluso acordar el envío de una comisión de expertos para valorar
la situación económico-presupuestaria de la administración afectada, y ésta
presentar una propuesta de medidas que serán de obligado cumplimiento. La
persistencia en el incumplimiento del objetivo de estabilidad , de deuda publica
o de la regla de gasto, podrá considerarse gestión gravemente dañosa para los
intereses generales y podrá procederse a la disolución de los órganos de
la Corporación Local incumplidora, de acuerdo con el artículo 61 LRBRL.
25.-¿CUANTOS TIPOS DE PLANES HAY PARA CORREGIR LOS

DESEQUILIBRIOS FINANCIEROS ?
a) Planes de saneamiento financiero: Regulados en la Ley de

Haciendas Locales en relación a la autorización de operaciones de
crédito cuando el ahorro neto sea negativo, para rebajar el nivel
de endeudamiento. O cuando existan Remanentes de Tesorería
negativos y operaciones de refinanciación a fin de reducir la deuda.
b) Planes económico-financieros: Regulados en la Ley Orgánica

2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera, para corregir desequilibrios financieros, por incumplimientos
348
de estabilidad presupuestaria, regla de gasto y deuda publica, en el

año en curso y uno mas,
c) Planes de Ajuste: Regulados en el Real Decreto-Ley 4/2012 , RDL

4/2013, de 22 de febrero y RDL 8/2013, de 28 de junio y en la LO
2/2012 son a largo plazo, 10 años. Su finalidad es poder acceder
a mecanismos de financiación, tiene un objetivo financiero, es decir
transformar deudas a corto en deudas a largo plazo a fin de garantizar
la sosteniblidad de las entidades locales.
Pueden referirse al mecanismo de pago a proveedores, que hasta

ahora es para lo que han servido afectando la PIE de ejercicios futuros, están
vinculados a controles muy exhaustivos de la administración central y hasta
ahora ha habido 3 tipos su duración inicial es a 10 años de amortización con
2 de carencia salvo las modificaciones que se han introducido en el BOE de
fecha 11 de junio de 2014, donde se publica la Orden PRE/966/2014, de 10
de junio que se aplica a los municipios acogidos a Plan de Proveedores (R.D.
Ley 4/2012) y tiene varias modalidades para la ampliación de los periodos de
carencia y amortización, así como para el tipo de interés, previo cumplimento
de una serie de requisitos por parte de las EELL.
d) Otros planes de saneamiento regulados en otras normas:

Reintegros de los saldos deudores resultantes a cargo de las
Entidades locales en las liquidaciones definitivas de la participación
en tributos del Estado de los años 2008 y 2009 (DF 10 LPGE
2012). Ayuntamientos que soliciten al Estado el acceso a medidas
extraordinarias de apoyo a la liquidez o lo hayan solicitado durante
2012 (DA 1 LO 2/2012 modificada por LO 4/2012).
Las Corporaciones Locales que hayan aprobado planes de ajuste por el

RD 4/2012, de pago a proveedores, tienen limitación para formalizar nuevos
préstamos de inversión mientras tengan Remanente de Tesorería negativo.
Durante el tiempo de vigencia de un Plan Económico-Financiero o Plan

de Ajuste las Entidades locales y sus Organismos Autónomos no podrán
directa o indirectamente adquirir, constituir o participar en la constitución
directa o indirecta de nuevos organismos, entidades, sociedades, consorcios,
fundaciones, unidades y demás entes. Tampoco podrán realizar aportaciones
349
o suscribir ampliaciones de capital de Entidades Públicas Empresariales de

sociedades mercantiles locales que tengan necesidades de financiación,
salvo excepcionalmente que en el ejercicio presupuestario anterior hubieran
cumplido con los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública y el
periodo medio de pago a proveedores no supere más de treinta días el plazo
máximo de la normativa de morosidad.
Los planes deben entenderse vinculantes ya que presuponen un

compromiso que debe orientar la actuación de la entidad local. Especialmente,
los presupuestos, tanto en fase de aprobación como en fase de ejecución,
deben ser compatibles con los objetivos del plan.
26.-¿QUÉ ES EL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA EN LA GESTIÓN

ECONÓMICA FINANCIERA?
La importancia del principio de transparencia ha llevado al legislador

a establecer en el artículo 6 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de
Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, la obligación de las
Administraciones Públicas de suministrar toda la información necesaria para
el cumplimiento de las disposiciones de la citada Ley, así como de las normas
y acuerdos que se adopten en su desarrollo, y es que este principio es la base
del funcionamiento de las Administraciones Públicas por resultar clave para
la rendición de cuentas y el control de la gestión pública, contribuyendo a
generar confianza en el correcto funcionamiento del sector público.
Al respecto significar que la reciente Ley 19/2013, de 9 de diciembre,

de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, tiene un
triple alcance: incrementa y refuerza la transparencia en la actividad pública
– articulándose a través de obligaciones de publicidad activa para todas las
Administraciones y entidades públicas–, reconoce y garantiza el acceso a
la información –regulándolo como un derecho de amplio ámbito subjetivo y
objetivo– y establece las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir
los responsables públicos así como las consecuencias jurídicas derivadas de
su incumplimiento –lo que se convierte en una exigencia de responsabilidad
para todos los que desarrollan actividades de relevancia pública–.
Por su parte la ley 1/2014, de 24 de junio, de transparencia Publica

de Andalucía, tiene por objeto el desarrollo de la normativa básica estatal,
350
ahondando, en la medida de sus posibilidades, en la ampliación del ámbito

de la actividad que se somete a la transparencia. Dentro de su ámbito de
aplicación se encuentran las entidades locales andaluzas como no podía
ser de otra manera, disponiéndose dentro del titulo de la publicidad activa la
necesidad de que las mismas deban hacer publica, información económica
financiera y presupuestaria para que todas las personas puedan tener acceso
a una información veraz.
Dado que ambas normas la estatal y la andaluza, pretenden “ampliar

y reforzar la transparencia de la actividad pública”, “garantizar el derecho de
acceso a la información” y “establecer las obligaciones” a cumplir por los
responsables políticos, se considera relevante indicar que en la Ley 19/2013,
se tipifican infracciones por incumplimientos de la misma, de ahí que se
considere conveniente relacionar algunas de ellas en materia de gestión
económico-presupuestaria:
Así constituyen infracciones muy graves las siguientes conductas cuando

sean culpables:
El incumplimiento de destinar el superávit presupuestario a la
reducción de endeudamiento neto, previsto en el art. 32.
El incumplimiento de destinar los ingresos obtenidos por encima de
los previstos a reducir el nivel de deuda pública.
• El incumplimiento de la obligación de rendir cuentas regulada en
la normativa presupuestaria.
• La administración de los recursos y demás derechos de la
Hacienda Pública sin sujeción a las disposiciones que regulan
su liquidación, recaudación e ingreso en el Tesoro recaudar sin
rendir cuentas.
• Los compromisos de gastos, reconocimiento de obligaciones y
ordenación de pagos sin crédito suficiente para realizarlos o con
infracción de lo dispuesto en la normativa presupuestaria.
• La omisión del trámite de intervención previa de los gastos,
obligaciones y pago, cuando ésta resulte preceptiva; o del
procedimiento de resolución de discrepancias frente a los
reparos suspensivos de la Intervención.
• La ausencia de justificación de la inversión de los fondos en
anticipos de caja fija y pagos a justificar.
• El alcance en la administración de fondos públicos no justificar.
351
27.-¿QUE CONSECUENCIAS TIENE LA COMISIÓN DE INFRACCIONES

EN LA LEY DE TRANSPARENCIA?:
– La obligación de restituir, en su caso, las cantidades percibidas o

satisfechas indebidamente.
– La obligación de indemnizar a la Hacienda pública exigencia de
responsabilidad patrimonial.
– Dar conocimiento al Tribunal de Cuentas por si procediese iniciar
procedimiento de responsabilidad contable.
– Si las infracciones pudieran ser constitutivas de delito, dar conocimiento
al Fiscal General.
28.-¿COMO SE INSTRUMENTA EL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA:

ORDEN HAP 2105/2012 DE 1 DE OCTUBRE?
Contar con más información, de mejor calidad y accesible mitiga

los problemas de información asimétrica y disipa incertidumbres sobre el
funcionamiento de las Administraciones Públicas españolas, pues permite un
seguimiento más riguroso de su situación económica y financiera, esta Orden
viene a establecer las especificaciones del contenido de la información que
debe ser remitida, así como la frecuencia y la forma de suministro para cumplir
así con eficacia con la instrumentación del principio de transparencia
La Orden HAP/2082/2014, de 7 de noviembre (publicada en el BOE

del día 8 de noviembre) viene a cumplir con diversos objetivos. Con ella se
modifica la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan
las obligaciones de suministro de información previstas en La ley Orgánica
2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera, se adaptan las previsiones en materia de transparencia de las
Administraciones Públicas y se actualiza y reordena la información que las
Corporaciones Locales tienen el deber de suministrar así como los plazos
para cumplir con esas obligaciones, Sin duda ello contribuye a llevar a cabo
un seguimiento más efectivo del cumplimiento de los objetivos de estabilidad
presupuestaria, y del resto de obligaciones fiscales europeas, del conjunto de
las Administraciones, con las que España está plenamente comprometida.
352
4. EL CONTROL INTERNO
4.1. El control interno: funciones y responsabilidades
¿Qué es el control interno?
En todas las Entidades Locales se ejerce una función pública, esencial y

necesaria, de control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera
y presupuestaria a la que se denomina control interno y cuya responsabilidad
se atribuye a un órgano de intervención cuyo titular ha de ser necesariamente
un funcionario.
Así se establece en el art. 92.bis de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre,

de Racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.
• Funciones públicas en las Corporaciones Locales:
Son funciones públicas, cuyo cumplimiento queda reservado

exclusivamente a funcionarios, las que impliquen el ejercicio de autoridad, la
participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades publicas o
en la salvaguardia de los intereses generales, así como todas aquellas que
contribuyan a la mejor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia
en el ejercicio de sus funciones.
Son funciones públicas necesarias en todas las Corporaciones Locales,

cuya responsabilidad administrativa está reservada a funcionarios con
habilitación de carácter nacional : (…) b) El control y la fiscalización interna de
la gestión económico-financiera y presupuestaria, y la contabilidad, tesorería
y recaudación.
¿Quién ejerce el control interno en las Corporaciones Locales ?
La responsabilidad del control interno en las Entidades Locales está

atribuida expresamente a funcionarios con habilitación de carácter nacional,
denominados interventores y pertenecientes a la escala administrativa de
interventores-tesoreros. No obstante, en las Corporaciones Locales cuya
353
Secretaría esté clasificada en tercera clase, las funciones del Interventor

formarán parte del contenido del puesto de trabajo de aquélla, salvo que se
agrupen a efectos de Intervención.
Indicar, que de especial interés resulta la ley 27/2013, de 27 diciembre,

al establecer una regulación específica y singular de las funciones de control
financiero y presupuestario muy riguroso, de esta forma se señala en la
exposición de motivos que en aras de este objetivo se refuerza la función
interventora y se habilita al Gobierno para establecer las normas de los
procedimientos de control. Asimismo hay un fortalecimiento de este control
y del papel supervisor y director de la Administración que ejerza la tutela
financiera. En este sentido, se impone informe previo, necesario y vinculante de
esa Administración para el ejercicio de competencias impropias sobre garantía
de suficiencia financiera (art. 7.4 LBRL); igualmente, se requiere informe
de esa Administración sobre el modo concreto de prestación en la gestión
coordinada de servicios municipales (art. 26.3 LBRL) y en la elaboración de
planes económico-financieros (art. 116.bis LBRL).
Se amplían las funciones de la Intervención. Así se exige informe previo

de ese órgano de control sobre el modo de gestión de los servicios públicos,
en particular, para la utilización de formas empresariales (art. 85.2 LBRL); y
también para la reordenación del sector público empresarial local (DA 9ª LBRL).
Se pasa al Estado la creación, clasificación y supresión de puestos

reservados a funcionarios locales de habilitación nacional; se reafirma la
intermediación del Ministerio de Hacienda en nombramiento y cese de
Interventores. (arts. 92, 92.bis y 101.1 LBRL).
Se atribuye al Gobierno estatal la elaboración de normas sobre

procedimientos de control, metodología de aplicación, criterios de actuación,
derechos y deberes del personal controlador y destinatarios de los informes
de control, vinculantes para los Interventores locales en sus funciones de
intervención, control financiero y control de eficacia. Anualmente deben enviar
a la Intervención General del Estado un informe resumen de los controles
desarrollados según plazos y normas que se establezcan (art. 213 TRLHL).
Se establece que el órgano de intervención remitirá al Tribunal de

Cuentas todas las resoluciones y acuerdos adoptados por el Presidente de la
354
entidad local y el Pleno que sean contrarios a los reparos formulados por la
Intervención (art. 218.2 TRLHL).
¿Qué funciones están atribuidas a la Intervención?
Según se recoge en el Real Decreto 1174/1987, las funciones de

Intervención está clasificadas en dos grupos:
- Control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y

presupuestaria.
- Contabilidad.
En primer lugar, el control y fiscalización de la gestión económico

financiera y presupuestaria supone la realización de las siguientes tareas:
1. La fiscalización, en los términos previstos en la legislación, de todo

acto, documento o expediente que de lugar al reconocimiento de
derechos y obligaciones de contenido económico o que puedan tener
repercusión financiera o patrimonial, emitiendo el correspondiente
informe o formulando, en su caso, los reparos procedentes.
2. La intervención formal de la ordenación del pago y de su realización
material.
3. La comprobación formal de la aplicación de las cantidades destinadas
a obras, suministros, adquisiciones y servicios.
4. La recepción, examen y censura de los justificantes de los mandamientos
expedidos a justificar, reclamándolos a su vencimiento.
5. La intervención de los ingresos y fiscalización de todos los actos de
gestión tributaria.
6. La expedición de certificaciones de descubierto contra los deudores
por recursos, alcances o descubiertos.
7. El informe de los proyectos de presupuestos y de los expedientes de
modificación de créditos de los mismos.
355
8. La emisión de informes, dictámenes y propuestas que en materia

económico– financiera o presupuestaria le hayan sido solicitadas por
la presidencia, por un tercio de los concejales o diputados o cuando
se trate de materias para las que legalmente se exija una mayoría
especial, así como el dictamen sobre la procedencia de nuevos
servicios o reforma de los existentes a efectos de la evaluación de
la repercusión económico–financiera de las respectivas propuestas.
Si en el debate se ha planteado alguna cuestión sobre cuyas
repercusiones presupuestarias pudiera dudarse, podrán solicitar al
presidente el uso de la palabra para asesorar a la corporación.
9. La realización de las comprobaciones o procedimientos de auditoría
interna en los organismos autónomos o sociedad mercantiles
dependientes de la entidad con respecto a las operaciones no
sujetas a intervención previa, así como el control del carácter
financiero de los mismos, de conformidad con las disposiciones
y directrices que los rijan y los acuerdos que al respecto adopte la
corporación
No obstante, aquellas Entidades Locales que tengan implantado

un sistema informático de gestión y seguimiento presupuestario podrán
establecer que las funciones de control y fiscalización interna se efectúen por
muestreo o por los medios informáticos de que disponga la Entidad Local.
En segundo término, la función de contabilidad comprende:
1. La coordinación de las funciones o actividades contables de la Entidad

Local, con arreglo al plan de cuenta a que se refiere el artículo 114
de la Ley 7/1985, de 2 de abril, emitiendo las instrucciones técnicas
oportunas e inspeccionando su aplicación.
2. La preparación y redacción de la cuenta general del presupuesto y
de la administración del patrimonio, así como la formulación de la
liquidación del presupuesto anual.
3.
El examen e informe de las cuentas de tesorería y de valores
independientes y auxiliares del presupuesto.
356
Ademas de todo lo anterior, hay que tener en cuenta la nueva

redacción dada por la ley 27/2013, de Racionalización y Sostenibilidad de la
Administración Local al artículo 213 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5
de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de
las Haciendas Locales (TRLHL), en la forma anteriormente referida.
4.2. La función interventora
Según el artículo 214 del TRLHL, se entiende por función interventora las
acciones encaminadas a “fiscalizar todos los actos de las Entidades Locales y
de sus Organismos Autónomos que den lugar a reconocimiento y liquidación
de derechos y obligaciones o gastos de contenido económico, los ingresos
y pagos que de aquéllos deriven y a recaudación, inversión y aplicación, en
general, de los caudales públicos administrados, con el fin de que la gestión
se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso”.
De esta definición se puede extraer que la función interventora tiene un

carácter interno y preventivo, y tiene como objetivo garantizar el cumplimiento,
en todo momento, de las normas relativas a la disciplina presupuestaria, a
los procedimientos de gestión de gasto y de ingresos, y a la aplicación de
los fondos públicos El artículo 214 antes mencionado pone de manifiesto el
ámbito de aplicación de dicha función interventora:
– Ámbito subjetivo: las Entidades Locales y todos sus Organismos

Autónomos.
– Ámbito objetivo: todos los actos realizados por el Ente Local, con las
excepciones contempladas en el TRLHL.
Existen dos modalidades de realización de la función interventora:
a) Intervención formal, consistente en la verificación del cumplimiento

de los requisitos legales necesarios para la adopción del acuerdo,
mediante el examen de todos los documentos que preceptivamente
deban estar incorporados en el expediente.
b) Intervención material, que trata de comprobar la real y efectiva

aplicación de los fondos públicos.
357
¿Cómo se desarrolla la función interventora?
La función interventora comprende las siguientes fases:
1. Intervención crítica o previa: consistente en examinar, antes de que se

tome cualquier decisión o se dicte resolución, todo acto, documento o
expediente que sea susceptible de producir derechos u obligaciones
de contenido económico o movimientos de fondos, con el fin de
asegurar el cumplimiento de los procedimientos establecidos y su
conformidad con las disposiciones aplicables en cada caso.
En materia de gastos, la fiscalización previa consistirá en comprobar,

antes de que se dicte la correspondiente resolución, que las obligaciones de
los negocios jurídicos a suscribir por las autoridades competentes se ajustan a
la Ley y que el acreedor ha cumplido o garantizado, en su caso, su correlativa
prestación.
Por lo que se refiere a los ingresos, la fiscalización previa de los derechos

se puede sustituir por la inherente toma de razón en contabilidad, sin perjuicio
de la realización de otras comprobaciones.
El artículo 219.1 exime de la fiscalización previa los siguientes supuestos:
1. Los gastos de material no inventariable.

2. Los contratos menores.
3.
Los de carácter periódico y demás de tracto sucesivo, una vez
intervenido el gasto correspondiente al periodo inicial.
4. Otros gastos menores de 3.005,06 euros que se hagan efectivos a
través del sistema de anticipos de caja fija.
¿Qué consecuencias tiene que la intervención informe en desacuerdo

sobre un acto, documento o expediente?
Al respecto reseñar la nueva redacción dada por la Ley 27/2013, de

27 de diciembre al articulo 218 del TRLRHL de tal manera que cuando se
produzcan los citados desacuerdos, el órgano interventor elevará informe al
358
Pleno de todas las resoluciones adoptadas por el Presidente de la Entidad

Local contrarias a los reparos efectuados, así como un resumen de las
principales anomalías detectadas en materia de ingresos. Dicho informe
atenderá únicamente a aspectos y cometidos propios del ejercicio de la
función fiscalizadora, sin incluir cuestiones de oportunidad o conveniencia de
las actuaciones que fiscalice.
Lo contenido en este apartado constituirá un punto independiente en

el orden del día de la correspondiente sesión plenaria. El Presidente de la
Corporación podrá presentar en el Pleno informe justificativo de su actuación.
Sin perjuicio de lo anterior, cuando existan discrepancias, el Presidente de

la Entidad Local podrá elevar su resolución al órgano de control competente por
razón de la materia de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera.
El órgano interventor remitirá anualmente al Tribunal de Cuentas todas

las resoluciones y acuerdos adoptados por el Presidente de la Entidad Local y
por el Pleno de la Corporación contrarios a los reparos formulados, así como
un resumen de las principales anomalías detectadas en materia de ingresos.
A la citada documentación deberá acompañar, en su caso, los informes
justificativos presentados por la Corporación local.»
¿Qué es la fiscalización previa limitada?
Siempre que el Pleno lo acuerde, a petición del Presidente de la

Corporación y previo informe del órgano de intervención, la fiscalización previa
podrá limitarse a comprobar los términos enumerados en el artículo 219.2 de
la Ley Reguladora de las Haciendas Locales:
359
a) La existencia de crédito presupuestario y que el propuesto es el

adecuado a la naturaleza del gasto y obligación que se proponga
contraer.
En el caso de compromisos de carácter plurianual habrá que comprobar
también el cumplimiento de los requisitos y limitaciones de este tipo de
compromisos de gastos (art. 174 del TRLH).
b) Que las obligaciones o gastos se generan por órgano competente.
c) Cualquier otro aspecto que se determine por el pleno a propuesta del
presidente.
En cualquier caso, esta fiscalización limitada se complementará con otra

“intervención plena” que se realizará con posterioridad sobre una muestra
representativa de los actos, documentos o expedientes que fueron objeto
de fiscalización limitada mediante la aplicación de técnicas de muestreo o
auditoria, con el fin de verificar el cumplimiento de todos los requisitos del
procedimiento de gasto establecido.
Una vez realizado el control posterior, la Intervención emitirá un informe

escrito en el que consten todas las observaciones y conclusiones que se
deduzcan de la fiscalización a posterior, que se remitirá a los órganos
gestores, para que formulen las observaciones que consideren pertinentes, y
posteriormente al Pleno de la Entidad Local.
4.3. Control financiero y control de eficacia
¿Qué es el control financiero?
El control financiero es aquel control que tiene como objeto informar sobre
la adecuada presentación de la información financiera, sobre el cumplimiento
de las normas y directrices de aplicación y del grado de eficacia y eficiencia
en la consecución de los objetivos previstos.
En este sentido el control financiero consistirá en verificar:
360
– Que los actos, operaciones y procedimientos de gestión se han realizado

conforme a las normas de aplicación (auditoría de cumplimiento).
– Que la contabilidad general, cuentas anuales y demás estados
e informes reflejen fielmente el resultado de la gestión (auditoría
financiera).
– Que los actos, operaciones y procedimientos de gestión se realizan
conforme a los criterios de eficiencia, eficacia y economía (auditoría
operativa).
– Que los procedimientos aplicados han sido formulados conforme a la
normativa aplicable (auditoría de sistemas y procedimientos).
– En el caso en que los presupuestos de los servicios y entes dependientes
de la Entidad Local, se formulen por programas, objetivo o planes de
actuación, el control financiero tendrá por objeto el examen, análisis
y evaluación de los procedimientos de seguimiento de los objetivos
(auditoría de programas presupuestarios y planes de actuación).
¿Cuál es el ámbito de aplicación del control financiero?
De acuerdo con lo establecido en el artículo 214.1 de la Ley Reguladora

de las Haciendas Locales, el control financiero se aplicará respecto a:
– Los servicios de las Entidades Locales.
– Sus Organismos Autónomos.
– Las Sociedades Mercantiles dependientes.
¿Cuál es el procedimiento de control financiero?
El control financiero habrá de realizarse mediante la aplicación de

procedimientos de auditoria u otras técnicas de control, de acuerdo con
las normas del Sector Público. En este sentido, hay que tener en cuenta
las Normas de Auditoría del Sector Público, publicadas por la IGAE, que si
bien, en principio, no son directamente aplicables al sector público local, en
ausencia de otras normas especificas, deben tomarse cómo referencia.
361
Como resultado de estas acciones, el órgano de control financiero emitirá

un informe escrito en el que consten todas las observaciones y conclusiones
que se deriven del examen realizado, que habrá de remitirse a los órganos
de gestión de la actividad controlada para que realicen cuantas alegaciones
y observaciones estimen oportunas. Los informes, junto con los comentarios
del órgano gestor, se remitirán al Pleno de la Entidad.
¿Qué consecuencias tiene el control financiero?
El control financiero, al tratarse de un acto de control a posteriori, no

permite corregir las deficiencias observadas en el procedimiento, y por ello,
no deriva en la posibilidad de suspender la tramitación administrativa de actos
concretos.
¿Qué es el control de eficacia?
El art. 221 del TRLHL define el control de eficacia como aquel que tiene
“por objeto la comprobación periódica del grado de cumplimiento de los
objetivos, así como el análisis del coste de funcionamiento y del rendimiento
de los respectivos servicios o inversiones”.
De esta definición se deducen tres grandes objetivos:
– Comprobación periódica del grado de cumplimiento de los objetivos,

que sólo será plenamente aplicable en el momento en que se implante
en el ámbito local un modelo presupuestario por objetivos.
– Análisis del coste de funcionamiento de los servicios e inversiones,
que exige el establecimiento de la contabilidad analítica o de costes en
el sector público local.
– Análisis del rendimiento de los servicios e inversiones, que debe
analizar, no sólo la utilidad de los servicios y de las inversiones de las
Entidades Locales si no que sean realizados con el mínimo coste.
362
4.4. El desarrollo de la contabilidad
Según lo dispuesto en el artículo 204 del TRLHL es competencia de la

Intervención de una Entidad Local, la llevanza y el desarrollo de la contabilidad
pública en sus dos vertientes: presupuestaria y patrimonial.
En su vertiente presupuestaria, y sin perjuicio de los actos presupuestarios

sometidos a fiscalización, el Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que
se desarrolla el Capítulo I del Título VI del TRLHL, atribuye a la Intervención las
funciones siguientes:
– En la elaboración del Presupuesto de la Entidad Local, corresponde

al Interventor suscribir la documentación anexa relativa a la liquidación
del Presupuesto del ejercicio anterior y al avance de liquidación del
Presupuesto corriente. Así como informar, antes de su remisión al
Pleno, todo los Estado y documentos que conforman el Presupuesto
General de la Entidad.
– Corresponderá igualmente a la Intervención de la Entidad Local, la
emisión de las certificaciones de existencia de crédito necesaria a los
efectos de la tramitación de los expedientes de gasto.
– Los expedientes de concesión de crédito y suplementos de créditos
deberán ser informados por la Intervención antes de su remisión al
Pleno de la Corporación.
– En la autorización de gasto con imputación a ejercicios futuros (gastos
plurianuales), el Interventor deberá certificar que no se superan los
límites legales para este tipo de gastos.

A esto hay que añadir las nuevas funciones de remisión que le atribuye
la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las
obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012,
de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera,
siendo importante reseñar las responsabilidades personales en que se puede
incurrir por incumplimiento de dicha obligación de remisión de información.
363
Por último, y como una manifestación mas de la regulación del control

interno llevada a cabo recientemente por la Ley 27/2013, se considera
necesario aludir a la posibilidad de la Colaboración con las Intervenciones
locales, que prevé la disposición adicional séptima de la LRSAL, según la cual:

La Intervención General de la Administración del Estado podrá asumir,
previa la formalización del oportuno convenio con la Entidad Local interesada,
la realización de actuaciones de apoyo encaminadas a reforzar la autonomía
y eficacia de los órganos responsables del control y fiscalización interna de la
gestión económico-financiera, contable y presupuestaria en el ámbito de las
Entidades Locales.
En el convenio deberá preverse la contraprestación económica que

habrá de satisfacer la Entidad Local al Estado y que podrá dar lugar a una
generación de crédito de conformidad con lo dispuesto en la legislación
presupuestaria.
Suscrito el convenio mencionado en el apartado primero, la Intervención

General podrá encomendar la realización de dichas actuaciones de apoyo
técnico a la Intervención Delegada, Regional o Territorial que en cada caso se
determine.
364
5. LOS BIENES DE LAS

ENTIDADES LOCALES
5.1. Régimen jurídico de los bienes de las Entidades Locales
El patrimonio de las Entidades Locales está constituido por el conjunto

de bienes, derechos y acciones que, por cualquier título, les pertenezcan.
Los bienes de las Entidades Locales se encuentran regulados en la Ley

7/99, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía,
el artículo 1.2 de la citada ley establece que éstos se rigen por la presente
Ley, por el Reglamento que la desarrolle y por las ordenanzas propias de
cada entidad, sin perjuicio de la legislación básica del Estado que, en su caso,
resulte de aplicación. Por tanto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1.2
de la Ley 7/99, los bienes de las Entidades Locales se rigen:
a) Por la legislación básica del Estado en materia de régimen local,

artículos 79 a 83 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen
Local.
b) Por la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las
Administraciones Públicas,( Disposición Final segunda.5) .
c) Por la Ley 7/99, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades
Locales de Andalucía, modificada por la Ley 5/2010, de 11 de junio,
de Autonomía Local de Andalucía.
d) Por el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por
Decreto 18/2006, de 24 de enero.
e) En defecto de la legislación anterior, por la legislación estatal no básica
en materia de régimen local y bienes públicos.
f) Por las Ordenanzas propias de cada Entidad.
g) Supletoriamente, por las restantes normas de los ordenamientos
jurídicos, administrativo y civil.
Los bienes de las Entidades Locales se clasifican en dos categorías:
365
– Los bienes de dominio público, que pueden ser de uso o de servicio

público.
– Los bienes patrimoniales.
Los denominados bienes comunales no constituyen una tercera categoría

de bienes locales, sino que gozan de la naturaleza de bienes demaniales o
bienes de dominio público, aunque con ciertas peculiaridades como que
únicamente pueden pertenecer a los Municipios y Entidades Locales menores.
Dentro de los bienes de dominio público hay que distinguir aquéllos

que lo son “por naturaleza”, pero que no pueden pertenecer a las Entidades
Locales sino sólo al Estado y que son los bienes del demanio marítimo, los del
demanio hídrico y los del demanio militar.
Por su parte, el demanio “artificial” lo constituyen aquellos bienes que

conservan este carácter de bienes de dominio público durante el tiempo
que pertenecen a alguno de los entes públicos territoriales (como son las
Comunidades Autónomas o Entidades Locales). Se trata de las carreteras,
ferrocarriles, etc.
5.2. Los bienes de dominio público
Son bienes de dominio público los destinados o afectados al uso o al

servicio público.
Son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles,

paseos,parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras
públicas de aprovechamiento o utilización general, cuya titularidad sea de la
Entidad Local.
Son bienes de servicio público los de titularidad de las Entidades

Locales destinados al cumplimiento de las competencias o fines públicos
que, en cada momento, les corresponda, tales como Casas Consistoriales,
Palacios Provinciales, sedes de las Juntas Vecinales, mercados, cementerios,
museos,centros de enseñanza pública, montes catalogados de utilidad
pública, piscinas, zonas de deporte y polideportivos y, en general, cualquier
otro bien destinado a la prestación de servicios públicos o administrativos.
366
Los bienes de dominio público son inalienables, inembargables e

imprescriptibles y no están sujetos a tributo alguno, es decir, no se pueden
vender, no pueden ser objeto de mandamientos de embargo no pueden ser
adquiridos en propiedad por los particulares mediante su posesión continuada
y no están sujetos a tributación de ningún tipo.
La inembargabilidad de los bienes de dominio público implica la

prohibición de los jueces de dictar providencias de embargo contra sus
derechos y bienes. En este sentido ha sido decisiva la STC 66/1998, que
limitó la inembargabilidad a los bienes y derechos de la hacienda local a los
bienes demaniales. Por lo tanto, sí cabe la ejecución de hipotecas sobre
bienes patrimoniales inmuebles no afectados directamente a la prestación de
servicios públicos.
Aunque tradicionalmente se ha entendido que el dominio público sólo

podía tener por objeto bienes inmuebles, y dentro de ellos, porciones o partes
del territorio nacional, en la actualidad la doctrina dominante entiende que las
razones justificativas del régimen de protección demanial para los inmuebles
de dominio público valen para ciertos bienes muebles, como los documentos,
archivos y obras de arte de las colectividades públicas puestos a disposición
del público o de un servicio público.
La calificación de un bien como demanial o de dominio público se

produce mediante su afectación a un destino público. De ahí la importancia
en señalar las formas en que tiene lugar su comienzo y cese.
Los bienes de dominio público natural (los ríos, las playas etc.) adquieren
el carácter demanial por la aplicación de una norma que establece esa
condición para todo un género de bienes. En este caso,
la adquisición de la demanialidad es independiente de cualquier actuación de
la Administración.
Para los bienes que forman parte del dominio público artificial,
formado por los bienes que presentan las mismas características que los de
propiedad privada, el inicio de la demanialidad requiere de una actividad de
la Administración. Las distintas formas de afectación están recogidas en el
RBEL y son las siguientes:
367
a) La afectación expresa a un uso o servicio público, por la que mediante

un expediente, se acredita la oportunidad y legalidad de la misma. El
expediente será resuelto por la Corporación Local mediante acuerdo
adoptado con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal
de miembros de la Entidad, previa información pública durante un mes.
b) La afectación implícita, que tiene lugar cuando la vinculación del bien
a un uso o servicio público deriva expresa o implícitamente de actos
de la Entidad Local como puede ser, por ejemplo, la aprobación de
los planes de ordenación urbana y los proyectos de obras o servicios.
c) La afectación presunta que se entiende producida por la adscripción
de bienes patrimoniales por más de 25 años a un uso o servicio
público o comunal, o cuando la Corporación Local, adquiere por
usucapión, con arreglo al derecho civil la propiedad de una cosa que
hubiese estado destinada a un uso o servicio público o comunal.
El cese de la demanialidad se produce a través del fenómeno inverso de

la desafectación, cuyo efecto es convertir el bien demanial en bien patrimonial.
Puede revestir las mismas formas o variedades que la afectación aunque la
desafectación presunta no está regulada.
Los bienes de dominio público admiten cuatro tipos de uso:
1. Uso común: es el que corresponde por igual a todos los ciudadanos

indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los
demás interesados. El uso común puede ser:
• General, cuando no concurran circunstancias singulares.
• Especial, cuando éstas concurran por la peligrosidad, intensidad
del uso o cualquier otra semejante.
2. Uso privativo: es el constituido por la ocupación de una porción

de dominio público, de tal modo que limite o excluya la utilización
por los demás interesados.
3. Uso normal: es aquel que es conforme con el destino principal del

bien de dominio público.
4. Uso anormal: aquel que, al contrario, no es conforme con el

destino del bien.
368
Tanto el uso privativo de bienes de dominio público como el uso anormal

de los mismos están sujetos, en todo caso, a concesión administrativa que se
otorgará previa licitación, de acuerdo con lo dispuesto en el RBEL.
5.3. Los bienes comunales
Los bienes comunales son bienes de dominio público que solo

pueden pertenecer a los Municipios y Entidades Locales menores, y cuyo
aprovechamiento corresponde al común de los vecinos. Si bien es cierto que
la doctrina ha discutido la naturaleza demanial de estos bienes, lo cierto es
que la Ley LBRL parece otorgarles de forma inequívoca tal naturaleza.
El aprovechamiento y disfrute de los bienes comunales se efectúa, como

regla general, en régimen de explotación común o cultivo colectivo, si bien,
podrán adoptarse otras formas de aprovechamiento cuando aquélla no sea
posible.
Estas otras formas son:
1. El aprovechamiento peculiar, según la costumbre o reglamentación

propia de la Entidad Local.
2. La adjudicación por lotes o suertes.
3. Si estas modalidades no resultan posibles, podrá acudirse a la
adjudicación mediante precio.
La explotación común o cultivo colectivo implica el disfrute general y

simultáneo de los bienes por quienes ostenten, en cada momento la cualidad
de vecino sin distinción por razón de sexo, estado civil o edad. Los extranjeros
domiciliados en el término municipal también gozan de este derecho.
La adjudicación por lotes o suertes se hace a los vecinos en proporción

directa al número de personas que tengan a su cargo e inversa de su situación
económica.
La adjudicación mediante precio deberá ser previamente comunicada

a la Consejeria de Administración Local y Relaciones Institucionales, y se
efectuará de acuerdo con lo previsto en la legislación de contrato de las
Administraciones Públicas. En la adjudicación mediante precio, el importe se
369
destinará a servicios propios de la Entidad Local sin que la Entidad pueda

detraer más de un diez por ciento del mismo para otros fines. Los vecinos
o vecinas postores tendrán preferencia en igualdad de condiciones sobre
los que no tengan tal carácter. En cualquier caso, a falta de licitadores la
adjudicación se podrá hacer de forma directa.
Los montes vecinales o en mano común son bienes comunales

aprovechados por los vecinos de determinadas parroquias o lugares más
cercanos a aquellos. Aunque por la propia definición legal son propiedades
privadas que se rigen por su ley especial y, supletoriamente, por el Código
Civil, son como los bienes comunales, es decir, indivisibles, inalienables,
imprescriptibles e inembargables. Es competencia de la Administración su
deslinde y amojonamiento y la regulación sucesoria, pues en caso de extinción
de la agrupación vecinal titular, la Entidad Local menor o el Municipio donde
radique el monte regulará su disfrute y conservación en las condiciones
establecidas para los bienes comunales en la LBRL.
5.4. Los bienes patrimoniales
Son bienes patrimoniales o de propios, aquellos que siendo propiedad

de la Entidad Local, no estén destinados al uso público ni afectados a algún
servicio público y que pueden constituir fuentes de ingresos para el erario de la
Entidad. Son bienes que poseen los Ayuntamientos en el mismo régimen que
los particulares, y que se rigen por su legislación específica y, en su defecto,
por las normas de derecho privado.
En la normativa local se conceptúan como bienes patrimoniales: las

parcelas sobrantes, los efectos no utilizables y el patrimonio municipal del suelo.
Las parcelas sobrantes son bienes patrimoniales que se definen como

porciones de terreno propiedad de las Entidades Locales que por su reducida
extensión, forma irregular o emplazamiento, no sean susceptibles de uso
adecuado.
Son efectos no utilizables todos aquellos bienes que por su deterioro,

depreciación, o deficiente estado de conservación resulten inaplicables a los
servicios municipales o al normal aprovechamiento, atendida su naturaleza y
destino, aunque los mismos no hubieren sido dados de baja en el Inventario.
370
El patrimonio municipal del suelo está constituido por los terrenos

necesarios para prevenir, encauzar y desarrollar la expansión de la población,
constituyendo una reserva para su utilización futura. El patrimonio municipal
del suelo está integrado por los bienes municipales patrimoniales clasificados
en el planeamiento urbanístico como suelo urbano o urbanizable.
Los bienes patrimoniales que no se encuentren afectados a un uso o

servicio público son embargables. A estos efectos es necesario que la no
afectación de estos bienes conste como tal en el inventario de todos sus
bienes y derechos que están obligadas a formar las Corporaciones Locales,
cualquiera que sea la naturaleza o forma de adquisición de aquellos.
Las Entidades Locales tienen plena capacidad jurídica para adquirir y

poseer bienes de todas clases y ejercitar las acciones y recursos procedentes
en defensa de su patrimonio. En concreto, las Corporaciones Locales pueden
adquirir bienes y derechos por los siguientes medios:
• Por atribución de la Ley.

• A título oneroso, con ejercicio o no de la facultad de expropiación.
• Por herencia, legado o donación.
• Por prescripción.
• Por ocupación.
• Por cualquier otro modo legítimo que esté de conformidad con el
ordenamiento jurídico.
Para adquirir bienes a título oneroso, será necesario cumplir los requisitos
recogidos en la normativa que regula la contratación de las Entidades Locales.
Tratándose de bienes inmuebles será preciso, además, un informe pericial
previo.
5.5. Potestades de las Entidades Locales respecto de sus bienes
Los Municipios, Provincias e Islas, en todo caso, y las demás Entidades

Locales de carácter territorial, cuando así lo prevean las Leyes de las
correspondientes Comunidades Autónomas, pueden ejercer las siguientes
potestades en relación con sus bienes de dominio público o patrimoniales:
371
1. Potestad de investigación: es la facultad de las corporaciones locales

para investigar la situación de los bienes y derechos que presuman
de su propiedad, al objeto de determinar su titularidad, siempre que
no conste aquélla. El ejercicio de esta acción investigadora puede
acordarse, bien de oficio a iniciativa, en su caso de otra administración,
o bien por denuncia de los particulares.
2. Potestad de deslinde: las corporaciones locales ostentan, asimismo,
la facultad de promover y ejecutar el deslinde entre los bienes de su
pertenencia y los de los particulares cuando los límites entre ambos
resulten imprecisos o cuando existan sobre los mismos indicios
de usurpación. El deslinde consistirá en practicar las operaciones
técnicas de comprobación y, en su caso, de rectificación de
situaciones jurídicas plenamente acreditadas. Estas operaciones
tienen por objeto delimitar la finca a la que se refieran y declarar
provisionalmente la posesión de hecho sobre la misma, para lo cual
será preciso tramitar el oportuno expediente de deslinde. Acordado
éste, se comunicará al Registro de la Propiedad correspondiente, si
la finca estuviera inscrita.
3. Potestad de recuperación de oficio: las Entidades Locales pueden
recobrar, por sí mismas y en cualquier momento, la tenencia de sus
bienes de dominio público. Cuando se trate de bienes patrimoniales,
el plazo para recobrarlos será de un año a contar desde el día siguiente
al de la fecha en que se hubiera producido la usurpación. Transcurrido
ese plazo, procederá la acción correspondiente ante los tribunales
ordinarios. En esta materia no se admitirán interdictos contra las
actuaciones de los agentes de la autoridad. El procedimiento para la
recuperación de la posesión, puede iniciarse:
a) De oficio, por la propia corporación, a iniciativa, en su caso, de
cualquier otra administración.
b) Por denuncia de los particulares. En todo caso, la recuperación
en vía administrativa requiere acuerdo previo de la Corporación,
el cual debe ir acompañado de los documentos que acrediten
la posesión, salvo que se trate de repeler usurpaciones
recientes. Este privilegio o potestad habilita a las Corporaciones
Locales para utilizar todos los medios compulsorios legalmente
admitidos, sin perjuicio de que si los hechos usurpatorios tienen
apariencia de delito, se pongan en conocimiento de la autoridad
judicial.
372
4. Potestad de desahucio administrativo: es la facultad de las

Corporaciones Locales para extinguir los derechos que existan sobre
los bienes de dominio público o comunales, y de las ocupaciones a
que hayan dado lugar, cuando aquéllos se hubieran constituido en
virtud de autorización, concesión o cualquier otro título. Como señala
la LBELA, la extinción debe hacerse por vía administrativa, mediante el
ejercicio de las oportunas facultades coercitivas, previa indemnización
o sin ella, según proceda con arreglo a derecho. La protección de los
bienes de las Corporaciones Locales se asegura, además de a través
de las potestades anteriores, mediante la inscripción en inventarios
o catálogos administrativos, que permiten un conocimiento de la
naturaleza y situación de los bienes. Los inventarios son relaciones de
bienes que la Entidad Local confecciona para su propio conocimiento
interno. La inclusión en un catálogo no añade nada respeto de las
potestades exorbitantes de defensa y recuperación de bienes
que antes hemos examinado. Tan sólo constituyen un principio
de prueba por escrito dado el carácter probatorio general que se
otorga a los documentos elaborados por los funcionarios públicos.
Las Corporaciones Locales están obligadas a formar inventario de
sus bienes y derechos, constituyendo inventarios diferentes cuando
se trata de Entidades con personalidad jurídica independiente de
la propia Corporación. En el inventario se señalarán los siguientes
bienes: inmuebles, derechos reales, muebles de carácter histórico,
artístico o de considerable valor económico, valores mobiliarios,
créditos y derechos de carácter personal de la Corporación, vehículos,
semovientes, bienes muebles no comprendidos en esta lista y bienes
y derechos revertibles.
¿Qué son los inventarios o catálogos administrativos de bienes?
La legislación local obliga a las Corporaciones Locales a la inscripción

de sus bienes en el Registro de la Propiedad de acuerdo con lo dispuesto
en la legislación hipotecaria. Son bienes inscribibles todos los inmuebles
patrimoniales y los derechos reales sobre los mismos, incluso los calificados
de dominio público artificial, como un edificio afectado a un uso o servicio
público. No son susceptibles de inscripción los bienes de dominio público
natural. En la legislación Hipotecaria se reconoce como privilegio a las
Corporaciones Locales la posibilidad de inscribir sus bienes inmuebles
373
aunque carezcan de título escrito de dominio mediante certificación expedida

por el funcionario a cuyo cargo esté la administración de los mismos, en la
que se expresará el título de adquisición o el modo en que fueron adquiridos.
Además, la ley hipotecaria da la posibilidad a los particulares de que inscriban
las concesiones administrativas de minas, ferrocarriles, canales, puentes y
obras destinadas al servicio público de que son titulares.
¿Es obligatorio inscribir los bienes de las Entidades Locales en el

Registro de la Propiedad?
La legislación local obliga a las Corporaciones Locales a la inscripción

de sus bienes en el Registro de la Propiedad de acuerdo con lo dispuesto en
la legislación hipotecaria.
Son bienes inscribibles todos los inmuebles patrimoniales y los derechos

reales sobre los mismos, incluso los calificados de dominio público artificial,
como un edificio afectado a un uso o servicio público. No son susceptibles de
inscripción los bienes de dominio público natural.
En la legislación Hipotecaria se reconoce como privilegio a las

Corporaciones Locales la posibilidad de inscribir sus bienes inmuebles
aunque carezcan de título escrito de dominio mediante certificación expedida
por el funcionario a cuyo cargo esté la administración de los mismos, en la
que se expresará el título de adquisición o el modo en que fueron adquiridos.
Además, la ley hipotecaria da la posibilidad a los particulares de que inscriban
las concesiones administrativas de minas, ferrocarriles, canales, puentes y
obras destinadas al servicio público de que son titulares.
374
IV.
La Contratación
en las
Entidades Locales
375
INTRODUCCIÓN
La norma jurídica donde se contiene el groso en la materia de contratación
pública es el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el
que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
Dicha norma procede de la delegación legislativa concedida por las Cortes
Generales a través de la disposición final 32.ª de la Ley 2/2011, de 4 de
marzo, de Economía Sostenible, por el cual se elabora un texto único en el que
se incluyan debidamente aclaradas y armonizadas, todas las disposiciones
aplicables a la contratación del sector público.
Dicha delegación legislativa se justifica por los siguientes motivos:
a) Las distintas modificaciones que se han llevado a a cabo, por

diversos motivos, desde la aprobación de la Ley de Contratos del
Sector Público.
Con la aprobación del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector

Público se ha procedido a integrar en un texto único todas las modificaciones
introducidas a la Ley 30/2007, de 30 de octubre, a través de diversas Leyes
que modifican la misma, que han dado una nueva redacción a determinados
preceptos o han introducido nuevas disposiciones. Dichas Leyes son las
siguientes: el Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril, de medidas para el impulso
de la recuperación económica y el empleo; el Real Decreto-ley 8/2010, de 20
de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del
déficit público; la Ley 14/2010, de 5 de julio, de infraestructuras y los servicios
de información geográfica en España la Ley 15/2010, de 5 de julio, de
modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen
medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales; la
Ley 34/2010, de 5 de agosto, de modificación de las Leyes 30/2007, de 30
de octubre, de Contratos del Sector Público, 31/2007, de 30 de octubre,
sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía,
los transportes y los servicios postales, y 29/1998, de 13 de julio, reguladora
de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para adaptación a la normativa
comunitaria de las dos primeras; la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de
medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo; la Ley 2/2011,
de 4 de marzo, de Economía Sostenible; el Real Decreto-ley 5/2011, de 29
de abril, de medidas para la regularización y control del empleo sumergido
377
IV. LA CONTRATACIÓN EN LAS ENTIDADES LOCALES
y fomento de la rehabilitación de viviendas; la Ley 24/2011, de 1 de agosto,

de Contratos del Sector Público en los ámbitos de la Defensa y la Seguridad
y la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención
internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
b) Se ha procedido a integrar en el texto las disposiciones vigentes

relativas a la captación de financiación privada para la ejecución
de contratos públicos.
Por una parte, en materia de contrato de concesión de obras públicas, se

han integrado las disposiciones sobre financiación contenidas en el Capítulo
IV del Título V del Libro II, comprensivo de los artículos 253 a 260, ambos
inclusive, del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones
Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio. Por
otra, para el contrato de colaboración público-privada se recogen en el texto
las previsiones contenidas en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, incluyendo las
relativas a la colaboración público-privada bajo fórmulas institucionales.
El Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público se diferencia

respecto a la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público,
en lo siguiente: se ha procedido a ajustar la numeración de los artículos y,
por lo tanto, las remisiones y concordancias entre ellos, circunstancia esta
que se ha aprovechado, al amparo de la delegación legislativa, para ajustar
algunos errores padecidos en el texto original. Igualmente, se ha revisado la
parte final de la Ley, eliminando disposiciones e incluyendo otras motivadas
por el tiempo transcurrido desde la aprobación de la Ley 30/2007, de 30 de
octubre, y sus modificaciones.
El Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público ha derogado

las siguientes normas en materia de contratación pública:
a) La Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
b) El Capítulo IV del Título V del Libro II, comprensivo de los artículos 253
a 260, ambos inclusive, del Texto Refundido de la Ley de Contratos de
las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo
2/2000, de 16 de junio.
378
c) La disposición adicional séptima de la Ley 13/2003, de 23 de mayo,

Reguladora del contrato de Concesión de Obras Públicas.
d) El artículo 16 del Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el

que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit
público.
e) Los artículos 37 y 38 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía

Sostenible.
Desde la aprobación y posterior entrada en vigor del mencionado Texto

Refundido, este ha sufrido distintas modificaciones como son las siguientes:
1.º Orden EHA/3479/2011, de 19 de diciembre, por la que se publican

los límites de los distintos tipos de contratos a efectos de la contratación del
sector público a partir del 1 de enero de 2012.
Posteriormente, esa Orden fue sustituida por la Orden HAP/2425/2013,

de 23 de diciembre, por la que se publican los límites de los distintos tipos
de contratos a efectos de la contratación del sector público a partir del 1 de
enero de 2014, que elevó los umbrales comunitarios.
2.º Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del

Estado para el año 2013, que con efectos de 1 de enero de 2013 y vigencia
indefinida, se añade un apartado nuevo, el 3, a la disposición adicional vigésima
octava del citado Texto Refundido. En la Ley 22/2013, de 23 de diciembre,
de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014 hay que señalar su
disposición adicional octogésima octava referida a la desindexación respecto
a índices generales de contratos del sector público y la disposición transitoria
quinta en relación con el régimen transitorio de la centralización de créditos.
3.º Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo

al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo,
así como su posterior convalidación en la Ley 11/2013, de 26 de julio. En
su artículo 15 se añade una disposición final 32.ª al Texto Refundido sobre
formalización conjunta de acuerdos marco para la contratación de servicios
que faciliten la intermediación laboral.
379
La disposición final séptima modifica diversos preceptos del Texto

Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, como son los siguientes:
• Las modificaciones introducidas en los artículos 216 y 222 tratan de

precisar el momento de devengo de los intereses de demora previstos en
la Directiva por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad
en las operaciones comerciales, en función de los diversos supuestos
de recepción y tratamiento de las facturas, de forma consistente con la
regulación de la Directiva 2011/7/UE, de 16 de febrero de 2011.
• Mediante la modificación de la disposición adicional decimosexta de la

Ley de Contratos del Sector Público se excluye de la regulación general de
los usos de medios electrónicos, informáticos y telemáticos, las facturas
electrónicas que se emitan en los procedimientos de contratación. En
la medida que la factura es un elemento asociado a la ejecución del
contrato, no está cubierta por las previsiones de la Directiva 2004/18/
CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 31 de marzo de 2004
en materia de utilización de medios electrónicos en los procedimientos
de contratación, y parece conveniente dado que surte efecto en el
ámbito fiscal, bancario, etc., prever una regulación autónoma. En la
nueva disposición adicional trigésima tercera se articula un nuevo
itinerario de presentación de facturas ante el órgano administrativo con
competencias en materia de contabilidad pública, a efectos de asegurar
que la Administración tiene un conocimiento exacto de todas las deudas
que tiene contraídas por la ejecución de los contratos.
4.º Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y

renovación urbanas. En su disposición final 13.ª se añade una nueva disposición
adicional trigésima cuarta al Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector
Público referido a los contratos de suministros y servicios en función de las
necesidades.
5.º Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes

contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a entidades
locales con problemas financieros, cuya disposición final 5.ª hace una serie
de modificaciones y añadidos en materia de contratación centralizada, con el
objeto de avanzar en el proceso de racionalización administrativa de acuerdo
con las pautas marcadas por la Comisión de Reforma de las Administraciones
380
Públicas, considerándose prioritario impulsar y extender el sistema de

contratación centralizada para el aprovisionamiento del sector público.
6.º Ley 10/2013, de 24 de julio, por la que se incorporan al ordenamiento

jurídico español las Directivas 2010/84/UE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 15 de diciembre de 2010, sobre farmacovigilancia, y 2011/62/
UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2011, sobre
prevención de la entrada de medicamentos falsificados en la cadena de
suministro legal, y se modifica la Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y
uso racional de los medicamentos y productos sanitarios. En la disposición
final 8.ª se añade un nuevo apartado 4 a la disposición adicional vigésima
octava del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público en
relación a que no serán de aplicación las medidas establecidas en los artículos
9 y 10, párrafo tercero, del Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, a los
contratos derivados de adquisición de medicamentos promovidos al amparo
de lo previsto en esta disposición adicional siempre que los ahorros que
resulten de la compra centralizada sean superiores a las deducciones fijadas
en dichos artículos.
7.º Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores

y su internacionalización, en su artículo 42 se modifica el artículo 59 del
Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público en relación con
las uniones de empresarios, en su artículo 43 se modifica el artículo 65 del
mencionado Texto Refundido para elevar los umbrales para la exigencia de
clasificación y la disposición transitoria 4.ª referido a la determinación de los
casos en que es exigible la clasificación de las empresas.
En el artículo 44 que modifica por un lado el artículo 96 del Texto Refundido

de la Ley de Contratos del Sector Público, por el cual se añade un supuesto de
garantía de la contratación por retención en el precio y, además, la acreditación
de la garantía podrá hacerse por medios electrónicos, y, por otro lado modifica
el artículo 146 en relación al establecimiento, la forma y plazo para presentar la
documentación que acompaña a las proposiciones de los licitadores.
En el artículo 46 se modifica el artículo 102.5 del Texto Refundido de

la Ley de Contratos del Sector Público para establecer una reducción del
plazo para la devolución o cancelación de las garantías para las PYME en la
terminación del contrato por causas no imputables al contratista.
381
En el artículo 47 se modifica el artículo 216 del Texto Refundido de la

Ley de Contratos del Sector Público estableciendo una reducción del plazo
de demora en el pago para que el contratista pueda optar a la resolución
contractual. Además, en el artículo 47 se añade un artículo 228 bis en
aquel Texto Refundido en relación con la comprobación de los pagos a los
subcontratistas o suministradores.
8.º Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado

en su disposición adicional 3.ª se cambia la denominación de la “Plataforma
de Contratación del Estado” contenida en el artículo 334 del Texto Refundido
de la Ley de Contratos del Sector Público a “Plataforma de Contratación del
Sector Público”, publicándose, en todo caso, la convocatoria de licitaciones y
sus resultados en relación a todas las entidades comprendidas en el artículo
3.1 del mencionado Texto Refundido.
9.º Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica

y de creación del registro contable de facturas en el Sector Público, se
suprimen las letra f) del artículo 3.2 y el apartado 2 del artículo 41 del Texto
Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Además, en dicho Texto
Refundido se modifica el apartado 1 del artículo 65 en relación con la exigencia
y efectos de la clasificación, los artículos 75 a 78 referido a la solvencia, se
introduce un artículo 79 bis donde se concreta los requisitos y criterios de
solvencia, se añade la disposición adicional primera bis, se modifica la letra f)
de la disposición adicional decimosexta y se modifica la disposición transitoria
cuarta.
10.º Real Decreto-ley 1/2014, de 24 de enero, de reforma en materia

de infraestructuras y transporte, y otras medidas económicas, que modificó
el artículo 271 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público,
en el que se prevé la subrogación de la Administración concedente en el
crédito expropiado y el correlativo descuento del importe no reembolsado a
las cantidades resultantes de aplicar lo previsto en el artículo 271.1.
11.º Ley 13/2014, de 14 de julio, de transformación del Fondo para

la Financiación de los Pagos a Proveedores en su disposición final 1.ª se
modifica el artículo 216.4 en el que se establece una excepción a la excepción,
valga la redundancia, en relación a la obligación del cumplimiento de plazo en
relación con la aprobación de las certificaciones de obra o los documentos
382
que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes

entregados o servicios prestados.
12.º Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía

española, cuyo objetivo principal es establecer una nueva disciplina
no indexadora en el ámbito de la contratación pública, que supone
aproximadamente el 20 por ciento del Producto Interior Bruto, en los precios
regulados y, en general, en todas las partidas de ingresos y de gastos de los
presupuestos públicos. Se procede así a eliminar la regulación indexadora
que, en buena medida, data de épocas con una inflación notablemente mayor.
En los casos excepcionales en los que la revisión de valores monetarios sea
indispensable, el objetivo de la Ley es ligar la actualización de precios y rentas
a la evolución de los costes pertinentes en cada situación, facilitando con ello
una mayor flexibilidad y una mejor reacción de la economía española ante
perturbaciones. La justificación de la reforma se basa en que la situación
de estabilidad de precios y de salarios, carece de sentido que el precio
regulado de una prestación sujeta a obligación de servicio público o el de
un contrato público se indexe a la evolución de precios de bienes y servicios
sin incidencia directa en el coste de dicha prestación o suministro. Por este
motivo, se establece también con carácter común a todos los tipos de revisión
que, cuando vengan justificadas por la evolución de los costes, utilizarán
la información específica aplicable, incluyendo los índices de precios que
revistan dicho carácter, tal y como se definen en el artículo 2 de esta Ley.
Se establece además que los costes deberán ser evaluados conforme al
principio de eficiencia y buena gestión empresarial. 1
13.º Ley 31/2015, de 9 de septiembre, por la que se modifica y actualiza

la normativa en materia de autoempleo y se adoptan medidas de fomento
y promoción del trabajo autónomo y de la Economía Social. En su artículo
cuarto modifica la disposición adicional quinta del texto refundido de la Ley
de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo
3/2011, de 14 de noviembre, para permitir la reserva de la participación en
procedimientos de adjudicación de contratos a las empresas de inserción.
1 A estos efectos, hay que tener en cuenta la Recomendación de la Junta Consultiva de

Contratación Administrativa sobre la aplicación del nuevo régimen jurídico de revisión de
precios creado como consecuencia de la disposición adicional 88.ª de la Ley 22/2013, de
13 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2014 y la Ley 2/2015, de
30 de marzo, de desindexación de la economía española
383
14.º Real Decreto-ley 10/2015, de 11 de septiembre, por el que se

conceden créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto
del Estado y se adoptan otras medidas en materia de empleo público y de
estímulo a la economía.
Esta norma tiene, entre otros objetivos, a través de su artículo 12

profundizar en las reformas estructurales de erradicación de la morosidad y
coadyuvar al adecuado cumplimiento de los plazos de pago establecidos por
la Directiva 2011/7/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de febrero
de 2011, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en
las operaciones comerciales. Al respecto, se modifica el texto refundido de
la Ley de Contratos del Sector Público, concretamente su artículo 75.1, para
incluir el periodo medio de pago a proveedores del empresario como elemento
acreditativo de su solvencia económica y financiera cuando concurre a un
proceso de contratación pública.
15.º Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector

Público, se establece una serie de modificaciones de importancia. Dichas
modificaciones entrarán en vigor a los 6 meses de la publicación de dicha
norma (2 de abril de 2016), salvo la disposición adicional trigésimo sexta que
entrará en vigor el 2 de octubre de 2016.
Dichas modificaciones podríamos englobarlas en tres grupos:
1. Referidas a las prohibiciones de contratar.

2. Referidas al contrato de concesión de obra pública.
3. Otras.
En el primer grupo se incluye la modificación de los artículos 60 y 61 y

se añade un artículo 61 bis.
En el primero se aumentan los supuestos susceptibles de incurrir en

prohibiciones de contratar y, además, la extensión de las causas dentro
de alguno de los supuestos como, por ejemplo, el aumento de los delitos
susceptibles de prohibición de contratar como, a modo ejemplificativo:
financiación ilegal de los partidos políticos, trata de seres humanos, corrupción
en los negocios, blanqueo de capitales.
384
Además, hay una adecuación entre lo establecido en el Código Penal

y la normativa contractual, como por ejemplo la inclusión de las personas
jurídicas.
Ese endurecimiento también se da en la ampliación de la prohibición de

contratar en incompatibilidad que se extiende a ascendientes, parientes en
segundo grado de consanguinidad o afinidad.
En el artículo 61 se hacen varias modificaciones, como la establecida

para determinar el órgano competente para declarar la prohibición de
contratar en los casos en que la entidad contratante no tenga el carácter de
Administración Pública. Se varia el plazo de duración de algunas prohibiciones
de contratar, por ejemplo en el supuesto acaecido por sentencia penal firme,
será la prevista por la misma y no como máximo de 8 años.
Se añade un nuevo artículo, el 61 bis sobre los efectos de la declaración de

la prohibición de contratar, en el cual dependiendo del órgano de contratación
afectado se circunscribirá a un ámbito territorial u otro, pudiendo extenderse
sus efectos más allá del ámbito del órgano de contratación en cuestión.
En el supuesto de que una Entidad Local quiera extender dicha prohibición
al conjunto del sector público deberá solicitarlo al Ministro de Hacienda y
Administraciones Públicas, previa propuesta de la Junta Consultiva de
Contratación Administrativa del Estado. Además, se establecen los términos
iniciales y finales del plazo temporal que se establezca en relación con la
prohibición de contratar.
Relacionados con esta, se encuentra la disposición transitoria décima

referida a la prohibición de contratar por incumplimiento de la cuota de reserva
de puestos de trabajo para personas con discapacidad.
El segundo grupo de modificaciones afectan al contrato de concesión

de obra pública modificándose los artículos 254, 256, 261 271.1 y 3.
En las aportaciones públicas a la construcción, su importe será fijado

por los licitadores en sus ofertas dentro de la cuantía máxima que establezcan
los pliegos de condiciones. Todas las aportaciones públicas han de estar
previstas en dichos pliegos, determinándose su cuantía en el procedimiento
de adjudicación y no podrá incrementarse con posterioridad a la adjudicación
385
del contrato. El mismo régimen se aplicará a cualquier tipo de garantía, avales

y otras medidas de apoyo a la financiación del concesionario.
También, las aportaciones públicas a la explotación de la obra, en todo

caso, tendrán que estar previstas en el pliego de condiciones y no podrán
incrementarse con posterioridad a la adjudicación del contrato, sin perjuicio
de su reequilibrio.
En el artículo 261 se añade un apartado 3 referido a la pignoración

de las deudas que guarden relación con la concesión o el contrato, previa
autorización del órgano de contratación.
La modificación del artículo 271 responde a una distinción de los

supuestos de resolución, a los efectos de este artículo, entre causa imputable
o no a la Administración.
El artículo 150.2 que añade un último párrafo referido a que constará

como criterio de adjudicación evaluable automáticamente la cuantía de
reducción que oferten los licitadores para los contratos de concesión de obra
pública o gestión de servicios públicos en los que se prevea la posibilidad
de efectuar aportaciones públicas a la construcción o explotación, así como
cualquier tipo de garantías, avales u otro tipo de ayudas a la empresa.
Además, se añaden dos nuevos artículos: el 271 bis referido al nuevo

proceso de adjudicación en concesión de obras en los casos en los que la
resolución obedezca a causas no imputables a la Administración y el 271
ter referido a la determinación del tipo de licitación de la concesión de obras
en los casos en los que la resolución obedezca a causas no imputables a la
Administración.
Y un tercer grupo con aspectos varios, como son: el artículo 288,

apartado 1 que establece una distinción de los efectos de la resolución
dependiendo de si los supuestos que incurren en esta responden a causas
imputables o no a la Administración.
Se añade una disposición adicional trigésimo sexta donde se recoge

la denominada “Oficina Nacional de Evaluación” cuya finalidad será la
sostenibilidad financiera de los contratos de concesiones de obras y contratos
386
de concesión de servicios públicos, y, que evacuará un informe preceptivo

en los supuestos establecidos en dicha disposición con carácter previo a
la licitación de dichos contratos a celebrar por los poderes adjudicadores
dependientes de la Administración General del Estado y de las Corporaciones
Locales. Dichos informes evaluarán la rentabilidad del proyecto y se emitirán
en el plazo de 30 días desde la petición o la nueva aportación de información.
Si la Administración o entidad destinataria del informe se apartara de

las recomendaciones contenidas en dicho informe, deberá motivarlo en
un informe que se incorporará al expediente del contrato y será objeto de
publicación.
Las revisiones de los precios y tarifas de los contratos incluidos dentro

del ámbito de aplicación del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector
Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre,
se regirán por lo dispuesto en el mismo.
Además, la Ley 2/2015, de 30 de marzo, modifica al Texto Refundido de

la Ley de Contratos del Sector Público en los siguientes aspectos: el artículo
47.5, la rúbrica del capítulo II del título III del libro I y los artículos 89, 131.1.d),
133.1 y 255.3.
A partir de la entrada en vigor de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de

Contratos del Sector Público, y su continuación con el Texto Refundido de
la Ley de Contratos del Sector Público se estableció un nuevo régimen de
contratación pública, al que deberían adaptarse todos los agentes implicados;
adaptación, por otra parte, que cuenta con las dificultades propias que acarrea
la aplicación de una nueva norma, no exenta de múltiples interpretaciones, así
como su corta vigencia determina una falta de experiencia que tienen quienes
la aplican.
Así, en dicha norma jurídica se recoge la transposición al ordenamiento

jurídico español de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos
de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministros y de
servicios, que unificó las anteriores Directivas en la materia e introdujo diversas
modificaciones.
387
Independientemente de ello, se ha de considerar que no se limita

a insertar las disposiciones comunitarias, sino que también ha perseguido
y conseguido la concentración en un texto normativo de la regulación
contractual de distintos sujetos, tanto de Administraciones Publicas como de
otras Entidades del sector público, e incluso sujetos privados, modernizando,
asimismo, la terminología, instrumentos y respuestas a problemas en materia
contractual.
De esta manera la Ley 30/2007, de 30 de octubre, y el posterior Texto

Refundido, suponen un cambio del Régimen Jurídico de la contratación
pública, considerándose entre las principales novedades en relación con
el anterior Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones
Públicas las que afectan a la delimitación de su ámbito de aplicación,
la singularización de las normas que derivan directamente del Derecho
Comunitario, la incorporación de las nuevas regulaciones sobre contratación
que introduce la Directiva 2004/18/CE, la simplificación y mejora de la gestión
contractual, y la tipificación legal de una nueva figura como es el contrato de
colaboración entre el sector público y el sector privado.
El ámbito subjetivo de la norma legal se basa principalmente en tres

bloques: Administraciones Públicas (Estatal, Autonómica, Local, Organismos
Autónomos, Agencias Estatales y Universidades); Poderes Adjudicadores
que no son Administración Pública (Entes públicos empresariales que no
tengan carácter industrial o mercantil, por ejemplo); Otros sujetos del sector
público (Entes públicos empresariales destinados a actividades mercantiles o
industriales, Sociedades de capital público superior al 50 por 100 del capital
social, o fundaciones cuyo patrimonio fundacional excede esa participación).
El primer bloque está sujeto a controles y exigencias máximas; el segundo
bloque está sujeto a exigencias de nivel medio, y el último bloque está
sometido a requisitos (tramitación, publicidad, etc.) mínimos.
A la vieja dualidad de contratos administrativos y contratos privados, la Ley

añade una nueva categoría legal ajustada a las prescripciones de las directivas
comunitarias, como son “los contratos sujetos a regulación armonizada” que
definen los negocios que, por razón de la entidad contratante, de su tipo y de
su cuantía se encuentran sometidos a las directrices europeas.
388
En cuanto a las modalidades contractuales, la nueva Ley regula los contratos

clásicos (obras, concesión de obras públicas, gestión de servicios públicos,
suministros y servicios) añadiendo el contrato de colaboración entre el sector
público y privado, el cual se destina a la obtención de prestaciones complejas o
afectadas de cierta indeterminación inicial, y cuya financiación pueda ser asumida
en principio por el contratista colaborador, mientras que la contraprestación a
este último se satisfará a lo largo de toda la duración del contrato.
En aras a incorporar en sus propios términos y sin reservas las

directrices de la Directiva 2004/18/CE, la Ley de Contratos del Sector Público
-y posteriormente su Texto Refundido- recoge sustanciales innovaciones en
lo que se refiere a la preparación y adjudicación de los negocios sujetos a
la misma, siendo las principales de dichas novedades las que afectan a la
previsión de mecanismos que permiten introducir en la contratación pública
consideraciones de tipo social y medioambiental, configurándolas como
condiciones especiales de ejecución del contrato o como criterios para valorar
las ofertas.
En cuanto a los procedimientos de adjudicación, se elevan las cuantías

de los límites superiores de los simplificados (procedimiento negociado y
de contratos menores), añadiéndose uno nuevo, previsto en la mencionada
Directiva 2004/18/CE, denominado “diálogo competitivo”, al cual podrá
recurrir el órgano de contratación cuando considere, en casos de contratos
particularmente complejos, que el uso del procedimiento abierto o restringido
no permite una adecuada adjudicación de los mismos; mediante este nuevo
procedimiento de adjudicación el órgano de contratación dirige un diálogo
con los candidatos seleccionados, previa solicitud de los mismos, a fin de
desarrollar una o varias soluciones susceptibles de satisfacer sus necesidades
y que servirán de base para que los candidatos elegidos presenten una
oferta. En tal caso, el órgano de contratación podrá establecer primas o
compensaciones para los participantes en el diálogo.
Por otro lado, cabe destacar, asimismo, la implantación del “responsable

del contrato” al que corresponderá, por encargo del organismo contratante,
supervisar su ejecución, adoptar las decisiones y dictar las instrucciones
necesarias con el fin de asegurar la correcta realización de la prestación pactada.
389
Otra novedad importante de la Ley de Contratos del Sector Público,

y su posterior Texto Refundido, es la desaparición dentro de las formas de
adjudicación de los términos “subasta” y “concurso” sustituyéndose por la
expresión “oferta económica más ventajosa” tanto en cuanto el procedimiento
de licitación tenga un único criterio de valoración (antigua subasta) o cuando
tenga en cuenta varios (antiguo concurso).
Como nuevas técnicas de simplificación y racionalización de la

contratación de las Administraciones Públicas y otras entidades del sector
público, la Ley de Contratos del Sector Público introdujo las siguientes:
- Acuerdos marco (artículos 196 a 198 del Texto Refundido). Son

acuerdos formalizados con uno o varios empresarios, con el fin de
fijar las condiciones a que habrán de ajustarse los contratos que
pretendan adjudicar durante un período determinado (no superior a
cuatro años, salvo casos excepcionales), siempre que el recurso a
estos instrumentos no se efectúe de forma abusiva o de modo que la
competencia se vea obstaculizada, restringida o falseada.
- Sistemas dinámicos de contratación (artículos 199 a 202 del Texto

Refundido). Se refiere a la contratación de obras, servicios y suministros
de uso corriente (por el procedimiento abierto hasta la adjudicación
de los contratos y con exclusividad de cauce electrónico, informático
o telemático), cuyas características, generalmente disponibles en
el mercado, satisfagan las necesidades del sector público, siempre
que el recurso a estos instrumentos no se efectúe de forma que la
competencia se vea obstaculizada, restringida o falseada.
- Sistemas centrales de contratación (artículos 203 a 207 del Texto

Refundido). Se trata de encomiendas de contratación a servicios
especializados por parte de las entidades del sector público (creados
por Estado, Comunidades Autónomas o Diputaciones), en relación
con la contratación de obras, servicios y suministros.
Por otro lado, y como nuevos cauces de contratación formal de la Ley

de Contratos del Sector Público, y plasmados en el Texto Refundido, recoge
la plena aplicación de medios electrónicos, informáticos y telemáticos. Se abre
internet como cauce para dar publicidad a las licitaciones, a la presentación de
390
ofertas, así como para acceder a pliegos y documentación; contemplándose

en particular la denominada “subasta electrónica”.
Otra novedad importante, en la Ley de Contratos del Sector Público

-y que se observa en el Texto Refundido-, es en materia de garantías de los
licitadores, concretamente el “recurso especial en materia de contratación”2
3
, que es aquel que tiene un carácter potestativo -además de ser previo a la
vía jurisdiccional contencioso-administrativa- y que se encuentra encaminado
a la revisión de decisiones en materia de contratación para contratos
fundamentalmente sujetos a regulación armonizada sin que proceda la
interposición de recursos administrativos ordinarios contra los mismos; siendo
susceptibles de este recurso especial los anuncios de licitación, los pliegos
y los documentos contractuales que establezcan las condiciones que deban
regir la contratación, así como los acuerdos de adjudicación y los actos de
trámite adoptados en el procedimiento de adjudicación siempre que estos
últimos decidan directa o indirectamente sobre la adjudicación, determinen
la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión o
perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos4.
Por otro lado es importante aseverar que el valor estimado de los contratos
vendrá determinado por el importe total (incluidas las posibles prórrogas y sin
añadir el IVA); así como que, en relación al ejercicio de la prerrogativa del “ius
variandi”, la posibilidad de que el contrato sea modificado por razones de
interés público y las condiciones en que podrá producirse dicha modificación,
deberá recogerse, necesariamente, en los correspondientes pliegos de
condiciones y en el documento contractual, además de que solamente se
podrá realizar en virtud de causas imprevistas (desapareciendo la posibilidad
de realizarlo por necesidades nuevas como establecía la normativa anterior) y
que no podrá afectar a las “condiciones esenciales” del contrato.
2 Su regulación se lleva a cabo en los artículos 40 a 49 del Texto Refundido de la Ley de
Contratos del Sector Público.
3 Los actos que se dicten en los procedimientos de adjudicación de contratos administrativos
que no reúnan los requisitos para ser susceptibles de recurso especial en materia de
contratación, podrán ser objeto de recurso de conformidad con lo dispuesto en la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común, y en la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora
de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
4 Se considerarán actos de trámite que determinan la imposibilidad de continuar el
procedimiento los actos de la Mesa de Contratación por los que se acuerde la exclusión
de licitadores.
391
El Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo5, desarrolla parcialmente el texto

refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, referido a la clasificación
de empresas (solvencia económica y financiera para la clasificación, así como
la revisión de la clasificaciones), el Registro Oficial de Licitadores y Empresas
Clasificadas del Estado, las Mesas de Contratación, aplicación de criterios de
adjudicación que dependan de un juicio de valor, así como comunicaciones al
Registro de Contratos del Sector Público.
5 Se modificó su Disposición Final 2.ª y lo indicado en su Anexo II por el Real Decreto

300/2011, de 4 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo,
por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del
sector público y se habilita al titular del Ministerio de Economía y Hacienda para modificar
sus anexos.
392
1. EL MARCO JURÍDICO DE LA
CONTRATACIÓN LOCAL
La contratación en el Régimen Local no es más que una especialidad

esencialmente de carácter organizativo y competencial de la contratación en
general que establece el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector
Público.
En el artículo 5 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local se

establece que las Entidades Locales para el cumplimiento de sus funciones
y en el ámbito de sus respectivas competencias tendrán plena capacidad
jurídica para celebrar contratos, de acuerdo con la Constitución y las leyes.
Admitida la existencia de los contratos administrativos y reconocida a

los Entes Locales una personalidad jurídica plena (arts. 140 y 141 de nuestra
Constitución, y los arts. 11 y 31 de la Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de
las Bases del Régimen Local, así como art. 4 de la Ley 5/2010, de 11 de junio,
de Autonomía Local de Andalucía), con la consiguiente capacidad jurídica y
de obrar, no cabe dudar de la facultad de contratar de estos Entes. En este
sentido, el art. 111 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por
el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes
en materia de Régimen Local, dispone que: “Las Entidades Locales podrán
concertar los contratos, pactos o condiciones que tengan por conveniente,
siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico o
a los principios de buena administración, y deberán cumplirlos a tenor de los
mismos, sin perjuicio de las prerrogativas establecidas, en su caso, en favor
de dichas entidades”. En similares términos, se expresa el art. 25 del Texto
Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
Entre las normas que integran el marco jurídico de la contratación

pública local se puede destacar fundamentalmente al Real Decreto Legislativo
3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de
la Ley de Contratos del Sector Público, norma de carácter básico dictada
por el Estado en virtud del art. 149.1.18.ª de la Constitución6, mediante el
6 STC 56/2014, FJ 3.a) que establece lo siguiente:
393
que se asigna al Estado competencia exclusiva en materia de legislación

básica sobre contratos y concesiones administrativas, atribuyéndose a las
Comunidades Autónomas competencias en materia de desarrollo legislativo
(el art. 47.2.3.ª del Estatuto de Autonomia para Andalucia establece que los
contratos y concesiones administrativas es una competencia compartida de
la Comunidad Autónoma). En relación con el mencionado Texto Refundido,
hay que resaltar, especialmente, lo establecido en la disposición adicional 2.ª,
que se recoge en los mismos términos que la homónima disposición de la Ley
30/2007, de 30 de octubre, - con la única excepción de que se ha añadido un
nuevo apartado 14- y que establece las normas específicas de contratación
de las Entidades Locales.
Junto a dicha norma con rango de ley, se encuentra el Real Decreto

817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente el texto
refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, así como en lo que sea de
aplicación el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba
el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
Hay que tener en cuenta, la reciente modificación del Reglamento General

de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, a través del Real
Decreto 773/2015, de 28 de agosto, por el que se modifican determinados
preceptos de dicho Reglamento, para adaptarlo a las recientes modificaciones
en la normativa contractual, especialmente referido en relación a la estructura
de la clasificación y su configuración en grupos, subgrupos y categorías.
Concretamente se modifican:
• E
l artículo 11 se adecua al sistema de determinación legal de los criterios
de selección del contratista y de acreditación de los mismos por los
empresarios.
“El art. 149.1.18 CE atribuye al Estado, entre otras, la competencia exclusiva para dictar
“la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas”. En términos de la
STC 141/1993, de 22 de abril, FJ 5, “la normativa básica en materia de contratación
administrativa tiene principalmente por objeto, aparte de otros fines de interés general,
proporcionar las garantías de publicidad, igualdad, libre concurrencia y seguridad
jurídica que aseguren a los ciudadanos un tratamiento común por parte de todas las
Administraciones públicas” (en el mismo sentido, SSTC 331/1993, de 12 de noviembre,
FJ 6, y 162/2009, de 29 de junio, FJ 4).
En el marco de lo dispuesto por el art. 149.1.18 CE, las Comunidades Autónomas han
podido asumir la competencia de desarrollo legislativo de la legislación básica estatal en
materia de contratos administrativos.”
394
• En cuanto a la clasificación del contrato de obras, se reajustan los

umbrales de las distintas categorías recogidas en el artículo 26, y en el
artículo 35 se cuantifica el acceso a la categoría y a la máxima categoría.
En este último artículo se adapta a la nueva nomenclatura y umbrales
referido a la clasificación en subgrupos, además de establecerse como
criterio mínimo de solvencia financiera que las empresas tengan un
patrimonio neto equivalente al diez por ciento del valor anual de los
contratos de la categoría de acceso.
• En los artículos 27 y 29 se amplía a diez años en el que las obras
ejecutadas son tomadas como prueba de la experiencia de los
empresarios contratistas, así como la regulación de las condiciones para
la consideración como propia de la experiencia de las obras ejecutadas
por las filiales constituidas en el extranjero.
• En el artículo 37 se mantiene la estructura general en grupos y subgrupos
pero reduciendo su número.
• El artículo 38 se introduce una categoría adicional para contratos de
anualidad media superior a 1,2 millones de euros, y pasando a designar
las distintas categorías mediante números secuenciales cuyo valor
creciente representa un mayor importe de los contratos.
• En los artículos 39 y 45 se amplían a 5 años como prueba de la experiencia
de los empresarios a efectos de su clasificación como contratistas de
servicios, pero limitando a 4 el número de trabajos a considerar.
• En el artículo 46 se suprime la exigibilidad de la clasificación en los
contratos de servicios.
• En el artículo 67 se establece el contenido de los pliegos de cláusulas
administrativas particulares de los contratos públicos, incluyendo en sus
apartados 3, 4, 5 y 7 los datos adicionales a incluir para los contratos
de obras, de gestión de servicios públicos, de suministros y de servicios
respectivamente, y se suprime el apartado 6.
• En el anexo II delimita el ámbito de trabajos incluidos en cada subgrupo
en los términos definidos por el Vocabulario Común de Contratos
Públicos (CPV) estableciendo la correspondencia oportuna.
Por otro lado, debemos remitirnos a la legislación básica del Estado sobre
Régimen Local donde se regulaba la actividad contractual de las Entidades
Locales, destacando la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, así
como el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, quedando ambos
textos normativos prácticamente derogados en lo que afecta a contratación
395
administrativa por la Ley de Contratos del Sector Público; y ello es debido a que
se ha pretendido que dicha materia se encuentre contenida en una sola norma.
En el ámbito de la Unión Europea se ha elaborado diversa normativa que

afecta a los contratos públicos y que es de obligado cumplimiento para los
Estados miembros, siendo introducida en el ordenamiento jurídico español a
través de la normativa básica sobre contratación administrativa, destacando
dentro de la referida normativa primordialmente:
• La Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31

de marzo, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación
de los contratos públicos de obras, de suministros y de servicios.
Esta Directiva ha sido modificada por otras normas, siendo la última
la Directiva 2009/81/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de
13 de julio de 2009, sobre coordinación de los procedimientos de
adjudicación de determinados contratos de obras, de suministro y de
servicios por las entidades o poderes adjudicadores en los ámbitos de la
defensa y la seguridad, y por la que se modifican las Directivas 2004/17/
CE y 2004/18/CE.
Actualmente, la Directiva 2004/18/CE se encuentra derogada por la

Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública,
que está pendiente de transposición por parte del Reino de España, siendo la
fecha límite, a estos efectos, el 18 de abril de 2016.
• L
a Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31
de marzo, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación
de contratos en los sectores del agua, la energía, los transportes y de
los servicios postales.
Esta Directiva es derogada por la Directiva 2014/25/UE del Parlamento

Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la contratación
por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes
y los servicios postales, la cual se encuentra en fase de transposición por
parte del Reino de España, siendo la fecha límite, al respecto, el 18 de abril
de 2016.
396
• La Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989,

relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y
administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso
en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y
de obras. Esta norma ha sido modificada por la Directiva 2007/66/CE
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2007, por
la que se modifican las Directivas 89/665/CEE y 92/13/CEE del Consejo
en lo que respecta a la mejora de la eficacia de los procedimientos de
recurso en materia de adjudicación de contratos públicos.
• El Reglamento (CE) nº 2195/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo,

de 5 de noviembre de 2002, por el que se aprueba el Vocabulario común
de contratos públicos (CPV). Esta norma ha sufrido determinadas
modificaciones, siendo la última la que establece el Reglamento (CE) nº
213/2008 de la Comisión, de 28 de noviembre de 2007, que modifica el
Reglamento (CE) nº 2195/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo,
por el que se aprueba el Vocabulario común de contratos públicos (CPV),
y las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE del Parlamento Europeo y
del Consejo sobre los procedimientos de los contratos públicos, en lo
referente a la revisión del CPV.
La Directiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26

de febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión, no
ha sido transpuesta al ordenamiento jurídico español por parte del Reino de
España, existiendo una fecha límite para ello, cual es el 18 de abril de 2016.
También, hay que señalar la aprobación reciente de otra Directiva

en materia de contratación pública, que es la Directiva 2014/55/UE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, relativa a la
facturación electrónica en la contratación pública, y que tiene como fecha
límite de transposición el 27 de noviembre de 2018.
Independientemente de la normativa aplicable a las Entidades Locales

en materia de contratación, es conveniente señalar los órganos de carácter
consultivo, que promueven la adopción de normas o medidas de carácter
general que se considere procedente para la mejora del sistema de contratación
en sus aspectos administrativos, técnicos y económicos, realizan informes,
así como pueden exponer recomendaciones pertinentes, si de los estudios
397
sobre contratación administrativa o de un contrato en particular, se dedujeran

conclusiones de interés para la Administración; estos órganos no son otros
que la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado y los
órganos consultivos que creen en materia de contratación las Comunidades
Autónomas (en Andalucía, estas funciones la realiza la Comisión Consultiva de
Contratación Pública, pudiendo ser consultada por las entidades que integran
la Administración Local en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma
de Andalucía, de conformidad con lo previsto en el artículo 1.2 del Decreto
93/2005, de 29 de marzo, por el que se regulan la organización y funciones
de dicho órgano).
Por último, como documento orientativo a los entes adjudicadores que

conforman el sector público andaluz, en el documento “Recomendaciones para
facilitar el acceso y promover la competencia en el ámbito de la contratación
pública andaluza” se establecen una serie de sugerencias para indicar una
serie de medidas que aquellos pueden adoptar para promover la competencia
efectiva de los operadores económicos en los procesos de licitación y, en su
caso, sobre cómo prevenir y detectar las conductas colusorias que se pueden
producir.
398
2. ÁMBITO DE APLICACIÓN Y
ÓRGANOS INTERVINIENTES
2.1. Ámbito subjetivo de aplicación: entidades sujetas a la normativa

básica.
A los efectos del ámbito de aplicación subjetiva, el Texto

Refundido continua con la delimitación de forma extensa de los sujetos
contratantes realizado por la Ley de Contratos del Sector Público, usando
un concepto próximo al utilizado para definir el sector público en la Ley
General Presupuestaria. Se asume la definición “organismo público o poder
adjudicador” recogida por la Directiva Comunitaria y que comprendería en
sentido amplio: a) Administraciones Públicas; b) Entes del sector público que
no son Administraciones Públicas pero están sujetos a la Directiva Comunitaria
y c) Entes del sector público que ni son Administraciones Públicas ni están
sujetos a la Directiva Comunitaria.
Se consideran que forman parte del sector público:
• La Administración General del Estado, las Administraciones de las

Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración
Local.
• Entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social.
• Organismos autónomos, entidades públicas empresariales, Universidades
Públicas, Agencias Estatales y cualesquiera otras entidades de derecho
público con personalidad jurídica propia vinculadas a un sujeto que
pertenezca al sector público o dependiente del mismo, consorcios,
fundaciones que se constituyan con una aportación mayoritaria directa
o indirecta de una o varias entidades integradas en el sector público7,
sociedades mercantiles en cuyo capital social la participación directa
o indirecta de todas las administraciones y entidades referidas con
anterioridad sea superior al 50 por ciento, y cualesquiera entes, organismos
y entidades con personalidad jurídica propia que hayan sido creados
7 En el caso de los órganos denominados fundaciones, hay que tener en cuenta el informe
40/10 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa.
399
específicamente para satisfacer necesidades de interés general que no

tengan carácter industrial o mercantil, siempre que uno o varios sujetos
pertenecientes al sector público financien mayoritariamente su actividad,
controlen su gestión, o nombren a más de la mitad de los miembros de su
órgano de administración, dirección o vigilancia. Mutuas de de Accidentes
de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social.
• Las asociaciones constituidas por los entes, organismos y entidades

mencionados en los puntos anteriores.
Se consideran poderes adjudicadores a los efectos del Texto

Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, los siguientes
entes, organismos y entidades:
• Las Administraciones Públicas.

• Todos los demás entes, organismos o entidades con personalidad
jurídica propia distintos de los expresados en el punto anterior que hayan
sido creados específicamente para satisfacer necesidades de interés
general que no tengan carácter industrial o mercantil siempre que uno o
varios sujetos que deban considerarse poder adjudicador, que financien
mayoritariamente su actividad, controlen su gestión o nombren a más
de la mitad de los miembros de su órgano de administración, dirección
o vigilancia.
• Las asociaciones constituidas por los entes, organismos y entidades
mencionados en los puntos anteriores.
Los poderes adjudicadores que no tengan el carácter de

Administración Pública se les aplica lo establecido en los artículos 190 y
191 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.
A los entes, organismos y entidades del sector público que no

tengan la consideración de poderes adjudicadores deberán ajustarse a
lo establecido en el artículo 192 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14
de noviembre8.
8 Tanto para este párrafo como para el párrafo anterior debe tenerse en cuenta lo establecido
en la Disposición Transitoria 5.ª del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector
Público, para el régimen transitorio de los procedimientos de adjudicación de los contratos
no sujetos a regulación armonizada celebrados por entidades que no tienen el carácter de
Administración Pública hasta que no se aprueben las instrucciones previstas en dicha norma.
400
Centrándonos en la Administración Local, las entidades que se

consideran que forman parte del sector público que se incluyen en el
ámbito de aplicación del Texto Refundido de la Ley de Contratos del
Sector Público son:
• La Administración General de la Entidad Local: Ayuntamiento, Diputación

Provincial, Cabildos o Consejos Insulares.
• Los Organismos Autónomos Locales.
• Las agencias locales.
• Las entidades públicas empresariales o entidades de derecho público
con personalidad jurídica propia vinculadas a un ente local.
• Las Comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios
instituidas por las Comunidades Autónomas.
• Las entidades de ámbito territorial inferior al municipal (en Andalucía
entidades de gestión descentralizada: entidades vecinales y entidades
locales autónomas)9.
• Las áreas metropolitanas.
• Las mancomunidades de municipios.
• Los consorcios dotados de personalidad jurídica en los que sea
mayoritaria la participación pública de las Entidades Locales.
• Las sociedades mercantiles en cuyo capital social la participación,
directa o indirecta, de una Entidad Local sea superior al 50 por ciento.
También las sociedades interlocales.
• Las fundaciones que se constituyan con una aportación mayoritaria,
directa o indirecta, de una Entidad Local o cuyo patrimonio fundacional,
con un carácter de permanencia, esté formado en más de un 50 por
ciento por bienes o derechos aportados o cedidos por una Entidad Local.
• Cualesquiera otros entes, organismos o entidades con personalidad
jurídica propia que hayan sido creados específicamente para satisfacer
necesidades de interés general que no tengan carácter industrial
o mercantil, siempre que una o varias Entidades Locales financien
mayoritariamente su actividad, controlen su gestión, o nombren a más
de la mitad de los miembros de su órgano de administración, dirección
o vigilancia.
9 Hay que tener en cuenta las disposiciones transitorias cuarta y quinta de la Ley de
Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.
401
2.2. Órganos que intervienen en el procedimiento de contratación
En todo procedimiento de contratación intervienen básicamente los

siguientes órganos:
• El órgano de contratación es el órgano competente para la iniciación

y aprobación del expediente de contratación, apertura y resolución del
procedimiento de adjudicación.
En las Corporaciones Locales dicho órgano puede ser unipersonal (Alcalde

en los municipios o Presidente en las Diputaciones) o colegiado (Pleno o Junta
de Gobierno Local en los municipios, o, Junta de Gobierno en las Diputaciones).
Les corresponden a los Alcaldes y a los Presidentes de las Entidades

Locales cuando los contratos de obras, de suministro, de servicios, de gestión
de servicios públicos, contratos administrativos especiales y contratos privados
no superen el 10 por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto ni, en
cualquier caso, la cuantía de seis millones de euros (IVA incluido), incluidos
los de carácter plurianual cuando su duración no sea superior a cuatro años,
siempre que el importe acumulado de todas sus anualidades no supere ni el
porcentaje indicado, referido a los recursos ordinarios del presupuesto del
primer ejercicio, ni la cuantía señalada.
Corresponde al Pleno las competencias como órgano de contratación

respecto de los contratos no mencionados anteriormente que celebre la
Entidad Local. En los municipios de gran población a que se refiere el art.
121 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, las competencias
que se describen anteriormente tanto para los Alcaldes y Presidentes de las
Entidades Locales, así como del Pleno, se ejercerán por la Junta de Gobierno
Local, cualquiera que sea el importe del contrato o la duración del mismo.
En los municipios de población inferior a 5.000 habitantes las

competencias en materia de contratación podrán ser ejercidas por los
órganos que, con carácter de centrales de contratación, se constituyan
en la forma prevista en el artículo 204, mediante acuerdos al efecto. Asimismo,
podrán concertarse convenios de colaboración en virtud de los cuales se
encomiende la gestión del procedimiento de contratación a las Diputaciones
provinciales andaluzas.
402
• Por otro lado, en las Entidades Locales será potestativa la constitución de

Juntas de Contratación, que actuarán como órganos de contratación en
los contratos de obras que tengan por objeto trabajos de reparación simple,
de conservación y de mantenimiento, en los contratos de suministro que
se refieran a bienes consumibles o de fácil deterioro por el uso, y en los
contratos de servicios cuando su importe no supere el 10 por ciento de
los recursos ordinarios de la entidad, o cuando supere este importe las
acciones estén previstas en el presupuesto del ejercicio a que corresponda
y se realicen de acuerdo con lo dispuesto en las bases de ejecución
de este. Corresponde al Pleno acordar la constitución de las Juntas de
Contratación y determinar su composición, debiendo formar parte de las
mismas el Secretario o el titular del órgano que tenga atribuida la función
de asesoramiento jurídico de la Corporación y el Interventor de la misma.
• La Mesa de Contratación es un órgano colegiado constituido con

la finalidad de evaluar la documentación presentada por los licitadores
(documentación administrativa y ofertas económicas y técnicas), para
una vez analizada las ofertas, elevar al órgano de contratación la
propuesta de adjudicación del contrato. Este órgano, que realiza una
actividad eminentemente técnica desprovista de todo significado político,
estará presidida por un miembro de la Corporación o un funcionario
de la misma, formando parte de ella como vocales el Secretario de la
Corporación o, en su caso, el titular del órgano que tenga atribuida la
función de asesoramiento jurídico, el Interventor10, así como aquellos
otros que se designen por el órgano de contratación entre el personal
funcionario de carrera o personal laboral al servicio de la Corporación, o
miembros electos de la misma, sin que su número, en total, sea inferior
a tres, actuando como Secretario un funcionario de la Corporación11. En
10 Deben asistir a la Mesa de Contratación el Interventor y el Secretario o quien tenga atribuida
la función de asesoramiento legal de la Corporación, porque son los únicos que pueden
realizar dichas funciones y no se puede delegar sus asistencia en otros funcionarios, como
así establece, por ejemplo, el informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa
n.º 17/2000, ya que la jurisdicción contencioso-administrativa ha llegado a retroatraer
el procedimiento para que se produjera una adecuada constitución, organización y
funcionamiento de la Mesa de Contratación, al ser las funciones de aquellos indelegables.
11 La Junta Consultiva de Contratación Administrativa, en su informe 49/2008, considera que
el personal eventual a que se refiere el artículo 12 del Estatuto Básico del Empleado Público
no puede integrarse como miembro de la Mesa de contratación en las Corporaciones
locales, pero sí puede asesorar a las mismas mediante la emisión de los informes técnicos
que éstas consideren oportunos
403
los casos de actuación de las Juntas de Contratación se prescindirá de

la intervención de la Mesa de contratación.
En las Entidades Locales andaluzas podrán integrarse en la Mesa

personal al servicio de las correspondientes Diputaciones Provinciales.
• Órgano administrativo específico que conozca y resuelva el

recurso especial en materia de contratación, de la cuestión de
nulidad y de las reclamaciones a que se refiere el artículo 1 del
Decreto 332/2011, de 2 de noviembre, por el que se crea el Tribunal
Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía,
en las Entidades Locales andaluzas les corresponderá a los órganos
propios, especializados e independientes que creen, que actuarán con
plena independencia funcional conforme a lo dispuesto en el artículo
5 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía,
y en los términos establecidos en el Texto Refundido de la Ley de
Contratos del Sector Público, y en la Ley 31/2007, de 30 de octubre.
Pero, las Entidades Locales de Andalucía y los poderes adjudicadores

vinculados a las mismas, podrán atribuir al Tribunal Administrativo de Recursos
Contractuales de la Junta de Andalucía, mediante convenio con la persona
titular de la Consejería competente en materia de Hacienda, la competencia
para resolver los recursos, reclamaciones y cuestiones de nulidad referidos
en el artículo 1 de dicho Decreto, en el que se estipulen las condiciones para
sufragar los gastos derivados de esta asunción de competencias. A estos
efectos, a la fecha de esta publicación se han suscrito Convenios con 66
Entidades Locales andaluzas.
Pero existen supuestos en que las Entidades Locales no crean órgano

propio ni atribuyen la competencia a los órganos creados por las Diputaciones
Provinciales ni suscriben el citado convenio, en este supuesto, el artículo
10.3 del Decreto 332/2011, de 2 de noviembre, modificado por el Decreto
120/2014, de 1 de agosto, por el que se acuerda el funcionamiento del Tribunal
Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía como
órgano colegiado, y se modifica el Decreto 332/2011, de 2 de noviembre,
establece que las Entidades Locales y los poderes adjudicadores vinculados
a las mismas no hayan optado por la posibilidad descrita en los apartados
anteriores, el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta
404
de Andalucía será el competente para resolver los recursos, reclamaciones y

cuestiones de nulidad respecto a los actos de dichas entidades.
También, hay que reseñar, a estos efectos, la aprobación del Real Decreto
814/2015, de 11 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de los
procedimientos especiales de revisión de decisiones en materia contractual y
de organización del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.
Dicha norma que supone parte del desarrollo reglamentario general de

la legislación reguladora de la contratación pública contenido en la disposición
final sexta del texto refundido de la ley de contratos del sector público, tiene,
parcialmente, carácter básico 12.
El objeto del Real Decreto 814/2015, de 11 de septiembre, es dotar

de normas de actuación precisas y concretas a los órganos administrativos
específicos de resolución de los recursos contractuales y a quienes hayan de
acudir a ellos en el ejercicio de la defensa de sus intereses o derechos.

El procedimiento de recurso es objeto de regulación en términos más
detallados que los establecidos en la ley en la mayoría de sus trámites,
destacando la solicitud de medidas provisionales y, en especial, la posible
exigencia de garantías para responder de los daños que de su adopción
pudieran derivarse para el órgano de contratación o para los restantes
licitadores, causas de inadmisión, el cómputo de los plazos para la interposición
del recurso según el acto que sea objeto del mismo, la práctica de la prueba o
las sanciones por interposición del recurso con mala fe o temeridad.
Merece especial atención la regulación que se hace de la posibilidad

de acordar la indemnización de daños y perjuicios, permitiendo que a través
de esta vía se pueda establecer la respectiva compensación económica a
las partes por las costas que podría haber incurrido con la interposición del
recurso.
12 No tiene carácter básico, según lo establecido en la disposición final primera del Real
Decreto 814/2015, de 11 de septiembre, lo siguiente:
Artículos 1.a) y c), 2.1, 3 a 10, 12, 34 (en su dos últimos párrafos) y 37, el capítulo IV, las
disposiciones adicionales segunda y tercera, la transitoria segunda y la final tercera.
405
• Otros órganos: los informes que la Ley asigna a los servicios jurídicos
se evacuarán por el Secretario de la Corporación o por el órgano que
tenga atribuido la función de asesoramiento jurídico de aquella; los actos
de fiscalización se ejercen por el Interventor de la Entidad Local.
2.3. Menciones específicas
Las Entidades Locales podrán adherirse al régimen de contrataciones

y servicios homologados mediante convenio de adhesión suscrito con la
Consejería competente en materia de Hacienda de la Junta de Andalucía,
de conformidad con lo previsto en el artículo 34.5 del Decreto 39/2011, de
22 de febrero, por el que se establece la organización administrativa para
la gestión de la contratación de la Administración de la Junta de Andalucía
y sus entidades instrumentales y se regula el régimen de bienes y servicios
homologados.
El Registro de Licitadores de la Comunidad Autónoma de Andalucía

tiene por objeto la inscripción y la acreditación, ante todos los órganos de
contratación del sector público de la Administración de la Junta de Andalucía
y de las Entidades Locales andaluzas, y los restantes entes, organismos o
entidades dependientes de una y de otras, a tenor de lo reflejado en él y
salvo prueba en contrario, de las condiciones de aptitud para contratar de las
personas físicas que tengan la condición de empresarios o profesionales y de
las personas jurídicas nacionales o extranjeras que soliciten su inscripción, así
como de la concurrencia o no de las prohibiciones de contratar13 que deban
constar en el mismo.14
13 Las prohibiciones del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público son
aplicables en los contratos patrimoniales celebrados por las Entidades Locales de
Andalucía, según el informe n.º 6/2014 de la Comisión Consultiva de Contratación Pública.
14 A estos efectos, es necesario señalar el informe de la Comisión para la Reforma de
las Administraciones Públicas (CORA), concretamente la medida n.º 1.04.003 de la
Subcomisión de Duplicidades Administrativas, que afirma que sería adecuado que se
supriman los Registros de Licitadores y Empresas Clasificadas de las CC.AA. por las
siguientes razones:
1. Los Registros de Licitadores y Empresas Clasificadas de las CC.AA. reproducen el

contenido y función del Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Estado.
2. Las empresas inscritas en más de un Registro de Licitadores (voluntariamente o de

oficio por estar clasificadas) han de mantener actualizados sus datos inscritos, duplicando
trámites. Además, en el caso de información variable con el tiempo, las inscripciones
406
Todo ello, sin perjuicio de lo establecido en el informe de la Junta

Consultiva de Contratación Administrativa n.º 22/2008.
El artículo 36.1.g) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases

del Régimen Local, tras la modificación llevada a cabo por la Ley 27/2013,
de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración
Local, establece como competencia propia de la Diputación Provincial la
contratación centralizada en los municipios con población inferior a 20.000
habitantes.
Las asociaciones de Entidades Locales podrán adherirse al sistema

de contratación centralizada estatal regulado en el artículo 206 del Texto
Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real
Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, en los mismos términos que
Conforme a lo previsto en el artículo 203 del Texto Refundido de la Ley

de Contratos del Sector Público, estas asociaciones podrán crear centrales
de contratación. Las Entidades Locales a ellas asociadas, podrán adherirse a
dichas centrales para aquellos servicios, suministros y obras cuya contratación
se haya efectuado por aquellas, de acuerdo con las normas previstas en ese
Texto Refundido, para la preparación y adjudicación de los contratos de las
Las Diputaciones Provinciales podrán prestar los servicios comprendidos

en el artículo 26.2 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local en
los municipios con población inferior a 20.000 habitantes cuando reduzca el
coste efectivo de dichos servicios y así lo decida el Ministerio de Hacienda
y Administraciones Públicas. Además, el aumento competencial de las
Diputaciones Provinciales deberá afectar al ejercicio de la potestad pública de
contratación.
pueden llegar a ser contradictorias si la empresa interesada no mantiene actualizadas

todas sus inscripciones.
3. Los órganos de contratación de las CC.AA. y de las EE.LL. deben consultar dos
registros, el estatal y el de la respectiva CC.AA. en que exista.
407
Las Entidades Locales andaluzas deberán hacer pública la información

relativa a la gestión de todos los contratos, con indicación del objeto,
duración, el importe de licitación y de adjudicación, el procedimiento utilizado
para su celebración, los instrumentos a través de los que, en su caso, se
ha publicitado, el número de licitadores participantes en el procedimiento y
la identidad del adjudicatario, así como las modificaciones y prórrogas del
contrato y la indicación de los procedimientos que han quedado desiertos,
los supuestos de resolución de contrato o declaración de nulidad, así como
los casos de posibles revisiones de precios y cesión de contratos. Igualmente,
serán objeto de publicación las decisiones de desistimiento y renuncia de
los contratos y las subcontrataciones que se realicen con mención de las
personas adjudicatarias.
La publicación de la información relativa a los contratos menores podrá

realizarse trimestralmente.
Asimismo, se publicarán datos estadísticos sobre el porcentaje en

volumen presupuestario de contratos adjudicados a través de cada uno de
los procedimientos previstos en la legislación de contratos del sector público.
De conformidad con la disposición adicional séptima de la Ley

de Transparencia Pública de Andalucía, las Entidades que integran
la Administración Local deberán publicar en su perfil del contratante,
simultáneamente al envío de las solicitudes de ofertas a las que se refiere el
artículo 178.1 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público,
aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, un
anuncio, al objeto de facilitar la participación de otros posibles licitadores.
Las ofertas que presenten los licitadores que no hayan sido invitados no
podrán rechazarse exclusivamente por dicha circunstancia.
Existe incompatibilidad de la condición de Concejal con la de contratista o

subcontratista de contratos, ya sea persona física o administrador de persona
jurídica, cuya financiación total o parcial corra a cargo de la Corporación Municipal
o de establecimientos de ella dependientes, se incurrirá en la prohibición de
contratar. La prohibición alcanzará a las personas jurídicas en cuyo capital
participen los mencionados cargos electos al servicio de las mismas.
408
La prohibición se extiende igualmente a los cónyuges, personas

vinculadas con análoga relación de convivencia afectiva y descendientes de
las personas que se refieren los párrafos anteriores, siempre que, respecto de
los últimos, dichas personas ostenten su representación legal.
Todo ello, siempre y cuando se tenga una participación superior al 10

por 100 en el capital, de conformidad con lo previsto en el informe 6/2010 de
la Junta Consultiva de Contratación Administrativa.
Las Entidades de Ámbito Territorial Inferior al Municipio, en virtud de la

modificación de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local llevada
a cabo por la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración
Local, que a partir del 1 de enero de 2013 hubieran iniciado el procedimiento
para su constitución como dichas Entidades carecen de personalidad jurídica
y no tienen capacidad para contratar, de conformidad con lo previsto en el
artículo 24 bis.3 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local y las
disposiciones transitorias 4.º y 5.º de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad
de la Administración Local.
Las Entidades Locales tienen la obligación legal de justificar la necesidad

e idoneidad de los contratos proyectados, de conformidad con el artículo 22
del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, y teniendo en
cuenta lo previsto en la Sentencia del Tribunal Supremo n.º 7996/2011.
Por último, la subrogación a los contratos suscritos por las Entidades

Locales para la gestión de servicios públicos incursos en traspasos de
competencias y servicios a distintas Administraciones Públicas, en el
documento donde se establezca dicha transferencia se determinarán
los contratos afectados y se recogerá la subrogación en sus derechos y
obligaciones.
409
Al respecto, hay que tener en cuenta el informe de la Comisión

Consultiva de Contratación Pública 1/2015, de 28 de abril, sobre los efectos
de la disolución de un Consorcio en un contrato suscrito por este15.
15 Donde se recoge que no supone causa de resolución del contrato al no estar establecida
en la normativa contractual ni se recoge así en los Pliegos que rigen la contratación.
Habrá derecho de indemnización cuando se de alguna de las causas de resolución que
obliguen a la misma de conformidad con lo establecido en la normativa de contratación.
La subrogación contractual de un ente público en la posición jurídica de otro ente público
no se encuentra regulada en la normativa de contratación pública. No obstante, señala el
informe que si se produce, por ejemplo, la disolución de un Consorcio, cabría la posibilidad
de una subrogación de cada Ayuntamiento, en proporción a las aportaciones que tuviera
en el Consorcio, en la posición contractual de este, mediante la modificación del contrato
inicial conforme a lo que disponga la normativa de contratación pública previa audiencia al
contratista en todo caso.
410
3. TIPOS DE CONTRATOS DE LAS

ENTIDADES LOCALES
Reconocida, como dijimos al principio, la capacidad de las Entidades

Locales para concertar contratos, la cuestión que se nos plantea es la referente
al criterio que ha de seguirse para calificar un contrato como administrativo,
ya que no todos los contratos celebrados por la Administración Local tienen
este carácter; en efecto, dentro de los contratos que pueden suscribir las
entidades que integran la Administración Local existen, como se regula en el
artículo 18 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, los
que tienen carácter administrativo y los que tienen carácter privado.
A su vez dentro de los contratos que tienen carácter administrativo,

que son aquellos que siempre se celebran por una Administración Pública, se
pueden diferenciar entre contratos típicos y contratos atípicos o especiales.
• Contratos administrativos típicos: dentro de esta categoría se

encuentran los de obras, concesión de obras públicas, gestión de servicios
públicos, suministro (excluidos la suscripción a revistas, publicaciones
periódicas y bases de datos16), servicios (excluidos los bancarios y de
inversión, seguros, los referentes a creación e interpretación artística
y literaria y los culturales, de esparcimiento y deportivos, así como, y
esto fue una novedad de la Ley de Contratos del Sector Público, los de
colaboración entre el sector público y el sector privado).
Los contratos públicos locales que estarán sujetos a regulación

armonizada, es decir, que están afectados por el contenido de las directivas
comunitarias en materia de contratación con la incidencia que tal circunstancia
tiene respecto a los procedimientos de adjudicación y a la publicidad de
las licitaciones, son los contratos de obras y concesión de obras públicas,
cuyo valor estimado sea igual o superior a 5.186.000 euros; los contratos
de servicios (comprendidos en las categorías 1 a 16 del anexo II del Texto
Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público) y suministros, cuyo valor
estimado sea igual o superior a 207.000 euros; y contratos de colaboración
16 A estos contratos hay que aplicarles las normas especiales establecidas en la disposición
adicional 9.ª del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
411
entre el sector público y el sector privado, en todo caso; así como los contratos
subvencionados. En todo caso, siempre que la Entidad Local contratante
tenga el carácter de poder adjudicador.
Sin perjuicio de lo anterior, no se consideran sujetos a regulación

armonizada, con independencia de su valor estimado los contratos
establecidos en el artículo 13.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos
del Sector Público17.
Los contratos administrativos típicos, en cuanto a su régimen jurídico,

se rigen en todas su fases (preparación, adjudicación, efectos y extinción)
en primer lugar por el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector
Público y sus disposiciones de desarrollo; en segundo lugar, por el resto de
las disposiciones de derecho administrativo y en tercer lugar, por las normas
de derecho privado18; siendo la jurisdicción contencioso-administrativa la
competente para conocer de todas las cuestiones que se planteen en relación
a los mismos.
• Contratos administrativos atípicos o especiales: son todos aquellos
17 a) Los que tengan por objeto la compra, el desarrollo, la producción o la coproducción de

programas destinados a la radiodifusión, por parte de los organismos de radiodifusión, así
como los relativos al tiempo de radiodifusión.
b) Los de investigación y desarrollo remunerados íntegramente por el órgano de
contratación, siempre que sus resultados no se reserven para su utilización exclusiva por
éste en el ejercicio de su actividad propia.
c) Los incluidos dentro del ámbito definido por el artículo 346 del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea que se concluyan en el sector de la defensa.
d) Los declarados secretos o reservados, o aquellos cuya ejecución deba ir acompañada
de medidas de seguridad especiales conforme a la legislación vigente, o en los que lo exija
la protección de intereses esenciales para la seguridad del Estado.
18 Hay que señalar lo que establece el artículo 276 del Texto Refundido de la Ley de Contratos
del Sector Público que afirma que los efectos, cumplimiento y extinción de los contratos de
gestión de servicios públicos se regularán por el Texto Refundido de la Ley de Contratos
del Sector Público, excluidos los artículos 212.2 a 7, ambos inclusive, 213, 220 y 222, y
por las disposiciones especiales del respectivo servicio, en cuanto no se opongan a dicho
Texto Refundido.
También, hay que hacer mención al artículo 304 del Texto Refundido de la Ley de Contratos
del Sector Público que establece que no le será de aplicación las disposiciones de dicha
Ley a la preparación y adjudicación del contrato de actividades docentes en centros del
sector público desarrolladas en forma de cursos de formación o perfeccionamiento del
personal al servicio de la Administración o cuando se trate de seminarios, coloquios,
mesas redondas, conferencias, colaboraciones o cualquier otro tipo similar de actividad,
siempre que dichas actividades sean realizadas por personas físicas.
412
que se celebren distintos de los contratos típicos y que están vinculados

al giro o tráfico específico de la Administración Local contratante o
satisfagan, directa e inmediatamente, una finalidad pública de su
específica competencia, siempre que no tengan expresamente atribuido
el carácter de contratos privados, o por declararlo así una ley.
Estos contratos, en cuanto a su régimen jurídico, se rigen en primer

lugar por sus normas específicas y en segundo lugar se les aplicarán el
régimen jurídico de los contratos administrativos típicos; siendo la jurisdicción
contencioso-administrativa la competente para conocer de todas las
cuestiones que se planteen en relación a los mismos.
• Contratos privados: son los celebrados por los entes, organismos

y entidades del sector público que no tenga la consideración de
Administración Pública y aquellos adjudicados por una Administración
Pública relativos a seguros, bancarios y de inversión, creación e
interpretación artística y literaria, espectáculos de tipo cultural, deportivo
o esparcimiento, la suscripción de revistas, publicaciones periódicas y
bases de datos, y todos los demás contratos que no sean administrativos
típicos o administrativos especiales, siempre que no estén excluidos del
ámbito de aplicación del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector
Público. En estos, las Administraciones Públicas no ostentan prerrogativas.
El régimen jurídico de estos contratos se rige, en cuanto a su preparación

y adjudicación, por las normas específicas que les resulten aplicables y, en su
defecto, por el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público y
sus disposiciones de desarrollo, aplicándose supletoriamente las restantes
normas de derecho administrativo o, en su caso, las normas de derecho
privado, según corresponda por razón del sujeto o entidad contratante; y
en cuanto a sus efectos y extinción por las normas de derecho privado19.
La jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para conocer,
en relación a estos contratos, de las cuestiones que surjan en sus fases de
preparación y adjudicación, y la jurisdicción civil u ordinaria lo será para las que
surjan entre las partes en relación con los efectos, cumplimiento y extinción.
Siempre que el contratante no sea Administración Pública y el contrato no
19 No obstante, según lo establecido en el artículo 20.2, párrafo 2.º del Texto Refundido de la
Ley de Contratos del Sector Público les serán de aplicación a estos contratos las normas
contenidas en el Título V del Libro I, sobre modificación de los contratos.
413
esté sujeto a regulación armonizada será la jurisdicción civil la que conozca de

la preparación y adjudicación.
Las entidades que integran la Administración Local pueden celebrar,

asimismo, lo que se denominan contratos mixtos, que son aquellos de carácter
administrativo a los que se les aplican en la adjudicación el régimen jurídico de la
prestación que tenga más importancia, atendiendo a su valor económico20. Es
preciso considerar que el art. 25.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos
del Sector Pública limita la existencia de este tipo de contratos, permitiéndose
solamente cuando las prestaciones están directamente vinculadas entre sí
y mantengan relaciones de complementariedad que exijan su consideración
y tratamiento como una unidad funcional dirigida a la satisfacción de una
determinada necesidad o a la consecución de un fin institucional propio del
ente, organismo o entidad contratante.
En el pliego de cláusulas administrativas particulares de un contrato

mixto se detallará el régimen jurídico aplicable a sus efectos, cumplimiento
y extinción, atendiendo a las normas aplicables a las diferentes prestaciones
fusionadas en ellos21.
Por último, es importante destacar los negocios y contratos celebrados

por la Administración Local excluidos del ámbito de aplicación del Texto
Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, recogidos en su artículo
4.1, a saber entre otros:
• La relación de servicio de los funcionarios públicos y los contratos

regulados en la legislación laboral.
20 Atiende a lo que se denomina “criterio de absorción” que se aplica en el momento de

adjudicación del contrato y que responde a lo que en inglés se llama “value test”.
El artículo 12 del TRLCSP hay que aplicarlo teniendo en cuenta el artículo 1.2 de la Directiva
2004/18/CE, y la jurisprudencia comunitaria. Al respecto, hay que poner en consideración
los informes n.º 4/2013 y 9/2012 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del
Estado.
21 Lo que se denomina el “criterio de la combinación”, recogido en el artículo 115.2 del
TRLCSP, en el que convivirán diversos regímenes jurídicos en el mismo contrato,
aplicándose en el momento posterior a la adjudicación el régimen jurídico aplicable a cada
prestación fusionada.
414
• Las relaciones jurídicas consistentes en la prestación de un servicio

público cuya utilización por los usuarios requiera el abono de una tarifa,
tasa o precio público de aplicación general.
• Los convenios de colaboración entre la Administración Local y

otras Administraciones Públicas, organismos y entidades públicas
dependientes de las mismas, y los que celebren estos entre sí, salvo
que, por su naturaleza, tengan la consideración de contratos sujetos al
Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
• Los convenios que celebre la Administración Local con personas físicas

o jurídicas sujetas al derecho privado, siempre que su objeto no esté
comprendido en el de los contratos regulados en el Texto Refundido de la
Ley de Contratos del Sector Público o en normas administrativas especiales.
• Los contratos de suministro relativos a actividades directas de los

organismos de derecho público dependientes de la Administración
pública local cuya actividad tenga carácter comercial, industrial, financiero
o análogo, si los bienes sobre los que versan han sido adquiridos con
el propósito de devolverlos, con o sin transformación, al tráfico jurídico
patrimonial, de acuerdo con sus fines peculiares, siempre que tales
organismos actúen en ejercicio de competencias específicas a ellos
atribuidas por la Ley.
• Los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y

demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, valores
negociables y propiedad incorporales, a no ser que recaigan sobre
programas de ordenador y deban ser calificados como contratos de
suministro o servicios, que tendrán siempre el carácter de contratos
privados y se regirán por la legislación patrimonial.
415
• Encomiendas de gestión22 23 24.
Estos contratos, negocios y relaciones jurídicas se regirán por sus

normas especiales, aplicándose los principios del Texto Refundido de la
Ley de Contratos del Sector Público para resolver las dudas y lagunas que
pudieran presentarse.
22 Son aquellas encomiendas de gestión que consisten en negocios jurídicos en cuya virtud
se encargue a una entidad que, conforme a lo señalado en el artículo 24.6 del Texto
Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, tenga atribuida la condición de
medio propio y servicio técnico del mismo, la realización de una determinada prestación.
No obstante, los contratos que deban celebrarse por las entidades que tengan la
consideración de medio propio y servicio técnico para la realización de las prestaciones
objeto del encargo quedarán sometidos a esta Ley, en los términos que sean procedentes
de acuerdo con la naturaleza de la entidad que los celebre y el tipo y cuantía de los
mismos, y, en todo caso, cuando se trate de contratos de obras, servicios o suministros
cuyas cuantías superen los umbrales establecidos en la Sección 2.ª del Capítulo II de este
Título Preliminar, las entidades de derecho privado deberán observar para su preparación
y adjudicación las reglas establecidas en los artículos 137.1 y 190.
23 Hay que tener en cuenta lo establecido en varios instrumentos jurídicos:
a. Artículo 8.1.b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno, y su homólogo precepto andaluz, el artículo 15.b) de
la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía.
b. Informe de la antigua CNC sobre los medios propios y las encomiendas de gestión.
Implicaciones de su uso desde la óptica de la promoción de la competencia. http://www.
cnmc.es/Portals/0/Ficheros/Promocion/Informes_y_Estudios_Sectoriales/2013/2014_
MediosPropios_Inf_sectorial.PDF. Entre otros aspectos, recoge que su utilización es
discrecional, pero debe justificarse adecuadamente su necesidad y proporcionalidad,
además su uso sistemático puede producir perjuicios, y que debe diferenciarse de otros
instrumentos como, por ejemplo, los convenios de colaboración.
c. Sentencia del Tribunal Supremo n.º 6477/2015 que diferencia las encomiendas de
gestión del artículo 15 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, (que se recoge en el
artículo 11 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, que entrará en vigor el 2 de octubre de
2016) de las recogidas en el Texto Refundido de la Ley de Contratos.
d) Al respecto, hay que tener en cuenta lo previsto en el informe n.º 13/2012 de la Junta
Consultiva de Contratación Administrativa del Estado.
24 Para el ámbito de la Administración General del Estado, hay que tener en cuenta el artículo
86 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, precepto
que entrará en vigor el 2 de octubre de 2016.
416
4. PREPARACIÓN Y ADJUDICACIÓN
DE LOS CONTRATOS
4.1. Preparación de los contratos administrativos.
Las Entidades Locales no podrán celebrar otros contratos que

aquellos que sean necesarios para el cumplimiento y realización de sus fines
institucionales; por ello, la naturaleza y extensión de las necesidades que se
pretenden cubrir mediante el contrato proyectado, así como la idoneidad de su
objeto y contenido para satisfacerlas, deben ser determinadas con precisión,
dejando constancia de ello en la documentación preparatoria, antes de iniciar
el procedimiento encaminado a su adjudicación.
En base a lo anteriormente expuesto, se pueden distinguir varios

principios básicos a los que estén sujetos todos los contratos administrativos
y privados que celebren las Entidades Locales:
• Publicidad Concurrencia
• Transparencia Confidencialidad
• Igualdad No discriminación

Antes de procederse a la adjudicación de los contratos por parte de las
entidades que integran la Administración Local, se requerirá previamente
la tramitación del correspondiente expediente, donde se incluirán
todos los documentos necesarios al objeto de procederse a la apertura del
correspondiente proceso de licitación, debiendo distinguirse tres clases de
tramitaciones diferentes:
• Ordinaria Urgente Emergencia
417
A) Tramitación Ordinaria.
La celebración de los contratos por parte de las entidades que

integran la Administración Local, como manifestamos con anterioridad,
requiere la previa tramitación del expediente, que se iniciará por el órgano de
contratación motivando la necesidad del contrato, incorporándose la siguiente
documentación:
• Informe razonado del servicio que promueva la contratación, exponiendo

la necesidad, características e importe calculado de las prestaciones
objeto del contrato.
• Pliego de cláusulas administrativas particulares, que contienen los

pactos y condiciones definidores de los derechos y obligaciones de las
partes del contrato, así como las declaraciones que sean específicas del
contrato de que se trate y del procedimiento y forma de adjudicación y
las que se considere pertinente incluir (capacidad para contratar, objeto
del contrato, procedimiento, precio, jurisdicción competente, causas de
resolución, etc.).
• Pliego de prescripciones técnicas particulares, que contienen las

condiciones de tal naturaleza y que rigen la realización de la prestación
y definen sus calidades (características técnicas de los bienes y
prestaciones de servicios, precio de cada una de las unidades del
presupuesto y número estimado de las unidades a suministrar, así como,
en su caso, las modalidades y características técnicas de las variantes).
• Informes jurídicos correspondientes, elaborados por la Secretaría de la

Corporación.
• Certificación de existencia de crédito para la financiación del contrato, y

fiscalización previa por la Intervención.
• Justificación adecuada de la elección del procedimiento y de los criterios

que se tendrán en consideración para adjudicar el contrato.
Completado el expediente de contratación, se dictará resolución

motivada por el órgano de contratación aprobando el mismo, disponiendo la
418
apertura del procedimiento de adjudicación, así como la aprobación del gasto

(salvo supuesto excepcional).
En los denominados contratos menores25, en los que la Entidad Local

contratante puede negociar los términos del contrato con un determinado
empresario directamente elegido por ella que tenga capacidad de obrar y que
cuente con la habilitación profesional necesaria para realizar la prestación, la
tramitación del expediente sólo exigirá la aprobación del gasto y la incorporación
al mismo de la factura correspondiente; en los contratos menores de obras
deberá añadirse el presupuesto de las obras, sin perjuicio de que deba existir
el correspondiente proyecto cuando normas específicas lo requieran, así
como deberá solicitarse el informe de supervisión cuando el trabajo afecte a
la estabilidad, seguridad o estanqueidad de la obra.
Se considerarán contratos menores, cuando tengan un importe (excluido

el IVA26) en los de obras inferior a 50.000 euros, o a 18.000 euros cuando
se trate de otros contratos; estos contratos no podrán tener una duración
superior a un año ni ser objeto de prórroga.
25 Hay que tener en cuenta lo que establece el informe 9/2009 de la Comisión Consultiva de
Contratación Administrativa, al afirmar lo siguiente:
“(...) Y es que hay que concluir, como ha hecho reiteradas veces el Consejo Consultivo de
Andalucía (por todos, Dictamen 106/2000, de 25 de julio), que la nulidad de pleno derecho
a que se verían abocados los contratos menores que supongan un fraccionamiento
irregular de sus objetos, no busca sino el restablecimiento de la legalidad y tiene, por
tanto, una base objetiva, sin que exija una prueba de intencionalidad, pues con ella no se
persigue penalizar ninguna conducta y sin que tampoco la especificidad de los productos
a suministrar, o un error en el cálculo de las previsiones iniciales para su adquisición, sean
causas que permitan el fraccionamiento del objeto del contrato vulnerando lo previsto en
el artículo 74.2 de la LCSP, por ello en la duda sobre la concurrencia de los requisitos que
hacen posible la conclusión de contratos menores, la Administración ha de reconducir el
procedimiento de contratación a las normas generales.
Los órganos de contratación han de ser conscientes de la indisponibilidad de las normas
rectoras de la contratación pública; regla jurídicamente vinculada a la satisfacción del
interés general y que opera como garantía de los principios básicos de publicidad, libre
concurrencia y transparencia. Además, los métodos de contratación abierta y competitiva,
en los que se aplican adecuadamente los descritos principios, permiten más concurrencia
y la obtención de beneficios por ofertas más ventajosas, cuestión esta última que afecta a
la eficiente utilización de los recursos públicos en un periodo como el actual, caracterizado
por importantes restricciones presupuestarias.”
26 Al respecto, hay que tener en cuenta la Circular n.º 3/2008 de la Abogacía General del
Estado.
419
B) Tramitación Urgente.
Podrán ser objeto de tramitación urgente los expedientes

correspondientes a los contratos cuya celebración responda a una necesidad
inaplazable o cuya adjudicación sea preciso acelerar por razones de interés
público; a tales efectos el expediente deberá contener la declaración de
urgencia realizada por el órgano de contratación, debidamente motivada.
La tramitación de un expediente revestido de urgencia se realizará

siguiendo el mismo procedimiento que los ordinarios, con las siguientes
particularidades27:
• Gozarán de preferencia para su despacho por los distintos órganos
que intervengan en la tramitación, que dispondrán de un plazo de 5
días para emitir los respectivos informes o cumplimentar los trámites
correspondientes, o en casos excepcionales hasta 10 días.
• Como regla general, se reducirán a la mitad los plazos establecidos para
la licitación, adjudicación y formalización del contrato, salvo el plazo
de 15 días hábiles establecido como periodo de espera antes de la
formalización del contrato.
• La ejecución del contrato deberá iniciarse en el plazo máximo de 15
días hábiles, contados desde la formalización, pudiendo ser resuelto el
mismo si se excediese de dicho plazo, salvo que el retraso se debiera
a causas ajenas a la entidad contratante y al contratista y así se hiciera
constar en la correspondiente resolución motivada.
C) Tramitación de Emergencia.
La tramitación de emergencia procede cuando la Entidad Local debe

actuar de forma inmediata debido a acontecimientos catastróficos, situaciones
que supongan grave peligro o necesidades que afecten a la defensa nacional.
27 Según la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) en su Guía sobre

Contratación Pública y Competencia la tramitación de urgencia conlleva la reducción a la
mitad de los plazos de tramitación respecto al procedimiento ordinario. En determinados
trámites, como el de presentación de las ofertas, este procedimiento puede conllevar
un acortamiento de los plazos perjudicial para la competencia, al dificultar el
acceso al mercado. Por ello, dada la excesiva vaguedad del criterio que permite
utilizar esta tramitación, conviene aplicarla únicamente tras una justificación
rigurosa de la manera en que concurren estas causas, valorando el mantenimiento
de los plazos ordinarios para trámites como la presentación de ofertas.
420
Este tipo de tramitación presenta el siguiente régimen excepcional:
• El órgano de contratación, sin obligación de tramitar expediente

administrativo, puede ordenar la ejecución de lo necesario, al objeto
de remediar el acontecimiento producido o satisfacer la necesidad
sobrevenida, o contratar libremente sin sujetarse a los requisitos
formales establecidos en el Texto Refundido de la Ley de Contratos
del Sector Público, incluso el de la existencia de crédito suficiente. El
acuerdo correspondiente se acompañará de la oportuna retención de
crédito o documentación que justifique la iniciación del expediente de
modificación de crédito.
• De forma simultánea la Intervención de la Administración Local autorizará

el libramiento de los fondos necesarios para afrontar los gastos, con el
carácter de “a justificar”.
• Ejecutadas las actuaciones objeto del contrato se cumplimentarán los

trámites de fiscalización y aprobación de la cuenta justificativa.
• El inicio de la ejecución de las prestaciones no podrá ser superior a

un mes, a contar desde la adopción del acuerdo ordenando la misma.
Si excediese de este plazo, la contratación de dichas prestaciones
requerirá la tramitación de un procedimiento ordinario.
4.2. Adjudicación de los contratos
Aprobado el expediente de contratación, se inicia lo que formalmente

se conoce como procedimiento de adjudicación o licitación, cuyo objeto
no es otro que la selección del contratista que presente la oferta que mejor
satisfaga las necesidades perseguidas por la Entidad Local con la celebración
del contrato.
La adjudicación se realizará utilizándose los siguientes procedimientos:
• Abierto. Restringido. Negociado. Diálogo Competitivo.
421
4.2.1. Procedimiento abierto
La adjudicación se realizará, ordinariamente, utilizando el procedimiento

abierto28, mediante el cual todo empresario interesado podrá presentar una
proposición, quedando excluida toda negociación de los términos del contrato
con los licitadores.
Con carácter general y con independencia de las especialidades que

presentan cada uno de los contratos administrativos, en el procedimiento
abierto se pueden distinguir las siguientes fases:
• Apertura del procedimiento por el órgano de contratación.

• Publicación del anuncio en el Boletín Oficial correspondiente.
• Información a los licitadores de los pliegos y de cualquier documentación
complementaria.
• Presentación de proposiciones.
• Examen de las proposiciones y propuesta de adjudicación por la Mesa
de contratación.
• Adjudicación por parte del órgano de contratación dentro de los
cinco días hábiles siguientes a la recepción, por este órgano, de la
documentación justificativa de hallarse al corriente en el cumplimiento de
sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social o autorice al órgano
de contratación para obtener de forma directa la acreditación de ello, de
disponer efectivamente de los medios que se hubiese comprometido
a dedicar o adscribir a la ejecución del contrato conforme al artículo
64.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público,
y de haber constituido la garantía definitiva. La presentación de esta
documentación, por parte del licitador que haya presentado la oferta
económicamente más ventajosa, se debe realizar en el plazo de 10 días
hábiles, a contar desde el siguiente a aquél en que hubiera recibido el
requerimiento a estos efectos.
28 Según la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) en su Guía sobre

Contratación Pública y Competencia afirma que, en principio, este procedimiento es el
más favorecedor de la concurrencia, por ser más respetuoso con el principio de igualdad
entre los licitadores, ya que pueden presentarse todas aquellas empresas que reúnan
la capacidad y solvencia exigidas. Para la selección de cualquier otro procedimiento,
los órganos de contratación deben sopesar muy cuidadosamente el impacto sobre la
competencia derivado de tal decisión, incluso si, con procedimientos alternativos, pudiera
facilitarse la gestión y acortarse el período de tramitación.
422
• La adjudicación se notificará a los candidatos o licitadores y,

simultáneamente, se publicará en el perfil de contratante
• Formalización del contrato, que se publicará en el perfil de contratante y
en los diarios oficiales correspondientes.
4.2.2. Procedimiento restringido
En el procedimiento restringido sólo podrán presentar proposiciones

aquellos empresarios que, a su solicitud y en atención a su solvencia, sean
seleccionados por el órgano de contratación, estando prohibida cualquier
negociación de los términos del contrato con los solicitantes o candidatos.
Las especialidades que presenta el procedimiento restringido son las

siguientes:
• Con carácter previo al anuncio de licitación, el órgano de contratación
deberá haber establecido los criterios objetivos de solvencia, con
arreglo a los cuales serán elegidos los candidatos que serán invitados a
presentar proposiciones.
• El órgano de contratación señalará el número mínimo de empresarios a
los que invitará a participar en el procedimiento, que no podrá ser inferior
a cinco; asimismo, si lo estima procedente, podrá fijar el número máximo
de candidatos a los que invitará a presentar oferta. En cualquier caso,
el número de dichos candidatos debe ser suficiente para garantizar una
competencia efectiva29.
• Anuncio de licitación.
• Presentación de las solicitudes de participación deberán ir acompañadas
de la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos
previos.
• Una vez comprobada la personalidad y solvencia de los solicitantes, el
órgano de contratación seleccionará a los que deban pasar a la siguiente
fase, a los que invitará, simultáneamente y por escrito, a presentar sus
proposiciones en el plazo establecido.
29 Al respecto, la CNMC establece en su Guía sobre Contratación Pública y Competencia

que a la hora de decidir el número de empresas invitadas a participar se debe valorar
el impacto sobre la competencia de tal decisión, evitando limitaciones innecesarias
del acceso a la licitación. La limitación no tiene por qué situarse automáticamente en
el mínimo legal de cinco empresas, siendo recomendable que tal decisión se justifique
adecuadamente.
423
• Presentación de ofertas por parte de los licitadores seleccionados.

• Una vez presentadas las proposiciones, la adjudicación seguirá el cauce
normal y habitual del procedimiento abierto, salvo la necesidad de calificar
previamente la documentación acreditativa de los requisitos previos.
4.2.3. Procedimiento negociado
En el procedimiento negociado, la adjudicación recaerá en el licitador

justificadamente elegido por el órgano de contratación, tras efectuar consultas
con diversos candidatos y negociar las condiciones del contrato con uno o
varios de ellos30.
El procedimiento tiene un carácter extraordinario, que solo puede

utilizarse cuando se den las circunstancias que el Texto Refundido de la Ley
de Contratos del Sector Público determina taxativamente para ello31.
En los contratos de obras, con valor estimado superior a 200.000 e

inferior a 1.000.000 euros, y en los restantes contratos, con valor estimado
superior a 60.000 e inferior a 100.000 euros, será objeto de publicidad el
anuncio de licitación, así como también en el supuesto del artículo 177.1
del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Cuando
el procedimiento sea objeto de publicidad previa, será posible la
presentación de ofertas en concurrencia por cualquier empresario interesado
(siempre que no se decida limitar el número de empresas a invitar).
30 Sería aconsejable elaborar un informe técnico de valoración de las ofertas, en el que se
acredite la aplicación de los criterios de adjudicación recogidos en los pliegos, para que la
adjudicación quede debidamente motivada.
31 Según la CNMC en su Guía sobre Contratación Pública y Competencia las menores
garantías desde el punto de vista competitivo de este procedimiento aconsejan una
aplicación comedida del mismo.
Además, establece que, en todo caso, para eliminar el riesgo de distorsiones de la
competencia en estos procedimientos, deberá acometerse una serie de acciones:
a) Tras la elección inicial de candidatos, se ha de admitir la participación en el procedimiento
a las empresas que, sin haber sido invitadas a hacerlo en un principio, así lo soliciten
posteriormente.
b) Sería recomendable que las distintas Administraciones desarrollaran protocolos de
funcionamiento que identifiquen los criterios utilizados para la selección de candidatos.
En dichos protocolos, para asegurar la igualdad de trato entre todos los licitadores
que negocian con la Administración, debería desarrollarse tanto el procedimiento de
negociación como los aspectos sobre los que esta versará y el momento exacto en que
se llevará a cabo.
424
En los restantes supuestos y siempre que los contratos no están sujetos

a regulación armonizada, no será necesario dar publicidad al anuncio
de licitación; no obstante, será necesario solicitar oferta, al menos, a tres
empresas capacitadas para la realización del objeto del contrato, siempre que
ello sea posible32.
En el pliego de cláusulas administrativas particulares se

determinarán los aspectos económicos y técnicos que, en su caso, hayan de
ser objeto de negociación con las empresas.
En el expediente deberá dejarse constancia de las invitaciones

cursadas, de las ofertas recibidas y de las razones para su aceptación o rechazo.
Los contratos que celebren las entidades que integren la Administración

Local podrán adjudicarse mediante procedimiento negociado, entre otros, en
los siguientes casos:
• Cuando las proposiciones u ofertas económicas en los procedimientos

abiertos, restringidos o de diálogo competitivo seguidos previamente
sean irregulares o inaceptables por haberse presentado por empresarios
carentes de aptitud, por incumplimiento en las ofertas de las obligaciones
legales relativas a la fiscalidad, protección del medio ambiente y
condiciones de trabajo referidas en el artículo 119 del Texto Refundido de
la Ley de Contratos del Sector Público, por infringir las condiciones para
la presentación de variantes o mejoras, o por incluir valores anormales o
desproporcionados, siempre que no se modifiquen sustancialmente las
condiciones originales del contrato.
• En casos excepcionales, cuando se trate de contratos en los que, por
razón de sus características o de los riesgos que entrañen, no pueda
determinarse previamente el precio global.
• Cuando, tras haberse seguido un procedimiento abierto o restringido,
no se haya presentado ninguna oferta o candidatura, o las ofertas no
sean adecuadas, siempre que las condiciones iniciales del contrato no
32 En aras del principio de concurrencia sería recomendable solicitar ofertas al mayor

número posible de empresas capacitadas para realizar la prestación, de forma que no
se produzca simplemente un cumplimiento formal de un precepto de la Ley sino una
autentica concurrencia que se traduzca en una efectiva competitividad entre oferentes.
Favorece la promoción de la concurrencia que se conceda un amplio espacio de tiempo
para que las empresas puedan presentar sus ofertas.
425
se modifiquen sustancialmente33 34.

• Cuando, por razones técnicas o artísticas o por motivos relacionados
con la protección de derechos de exclusiva el contrato sólo pueda
encomendarse a un empresario determinado.
• Cuando una imperiosa urgencia, resultante de acontecimientos
imprevisibles para el órgano de contratación y no imputables al mismo,
demande una pronta ejecución del contrato que no pueda lograrse
mediante la aplicación de la tramitación de urgencia regulada en el
artículo 112 del Texto Refundido.
• Cuando el contrato haya sido declarado secreto o reservado, o cuando
su ejecución deba ir acompañada de medidas de seguridad especiales
conforme a la legislación vigente, o cuando lo exija la protección de los
intereses esenciales de la seguridad del Estado y así se haya declarado.
• Por razón de la cuantía del contrato, en los de obras, cuando su valor
estimado sea inferior a un millón de euros; en los de gestión de servicios
públicos, cuando el presupuesto de gastos de primer establecimiento
se prevea inferior a 500.000 euros y su plazo de duración inferior a
cinco años; en los de suministro y servicios, cuando su valor estimado
sea inferior a 100.000 euros; y en los restantes contratos, salvo que se
disponga otra cosa en las normas específicas por las que se regulan,
podrán ser adjudicados mediante procedimiento negociado cuando su
valor estimado sea inferior a 100.000 euros.
4.2.4. Dialogo competitivo
Este procedimiento es introducido en el ordenamiento jurídico español

con la Ley de Contratos del Sector Público al transponer la normativa
comunitaria en materia de contratación pública.
En el diálogo competitivo, el órgano de contratación dirige un diálogo

con los candidatos seleccionados, previa solicitud de los mismos, a fin de
33 La CNMC en su Guía sobre Contratación Pública y Competencia afirma que en este

supuesto antes de iniciar un procedimiento negociado puede ser conveniente valorar la
posibilidad de mantener el procedimiento original con algunas modificaciones que permitan
abrir la licitación a un número suficiente de operadores. Esta opción podría ser adecuada
cuando exista tiempo suficiente para instrumentarla sin riesgo de que los requisitos del
plazo en sus distintos trámites dificulten la normal ejecución del presupuesto.
34 Tratándose de contratos sujetos a regulación armonizada, se remitirá un informe a la
Comisión de la Unión Europea, si esta así lo solicita.
426
desarrollar una o varias soluciones susceptibles de satisfacer sus necesidades

y que servirán de base para que los candidatos elegidos presenten una oferta.
Este procedimiento, similar al negociado, tiene un carácter extraordinario,

ya que podrá utilizarse en el caso de contratos particularmente complejos,
cuando el órgano de contratación considere que el uso del procedimiento
abierto o el del restringido no permite una adecuada adjudicación del contrato;
a estos efectos, se considerará que un contrato es particularmente complejo
cuando el órgano de contratación no se encuentre objetivamente capacitado
para definir los medios técnicos aptos para satisfacer sus necesidades u
objetivos, o para determinar la cobertura jurídica o financiera de un proyecto.
Durante el diálogo, el órgano de contratación dará un trato igual a

todos los licitadores y, en particular, no facilitará, de forma discriminatoria,
información que pueda dar ventajas a determinados licitadores con respecto
al resto35.
Los órganos de contratación publicarán un anuncio de licitación en el que

darán a conocer sus necesidades y requisitos, siendo aplicables en relación
a los criterios para la selección de candidatos, solicitudes de participación
y selección de solicitantes lo establecido con anterioridad en relación al
procedimiento restringido; no obstante, en el caso de que se decida limitar el
número de empresas a las que se invitará a tomar parte en el dialogo, éste no
podrá ser inferior a tres36.
35 A estos efectos, en el informe n.º 6/2011 de la Junta Consultiva de Contratación

Administrativa se establece que:
“En el procedimiento de diálogo competitivo, el acto por el que se acuerda la selección
de los candidatos que van a ser objeto de invitación a participar en el mismo debe ser
adecuadamente motivado sobre la base de los criterios fijados en el pliego, y debe ser
notificado, tanto a los candidatos seleccionados (para lo cual se prevé la correspondiente
invitación), como a los rechazados, debiendo contener dicha notificación, de acuerdo con
lo previsto en el artículo 135.4 para la adjudicación, la información necesaria para que
el candidato excluido o descartado en esta fase del procedimiento pueda interponer el
correspondiente recurso.”
36 A estos efectos, en la Guía sobre Contratación Pública y Competencia de la CNMC se
señala que para favorecer la competencia en este procedimiento, se debe ser flexible
con el número de empresas invitadas a participar que, siempre que sea posible, debería
superar el mínimo legal de tres, de cara a garantizar una competencia efectiva.
427
Las ofertas deben incluir todos los elementos requeridos y necesarios

para la realización del proyecto. Asimismo, el órgano de contratación evaluará
dichas ofertas en función de los criterios de adjudicación establecidos en el
anuncio de licitación o en el documento descriptivo y seleccionará la oferta
económicamente más ventajosa, teniendo en cuenta, necesariamente, varios
criterios de adjudicación.
4.2.5. Criterios de valoración de las ofertas
Analizados los distintos procedimientos de adjudicación, tratamos

a continuación de los criterios de valoración de las ofertas, señalando en
primer lugar, y como novedad de la Ley de Contratos del Sector Público, que
desaparecen los términos “concurso” y “subasta”.
Los criterios que han de servir de base para la adjudicación del contrato
se determinarán por el órgano de contratación y se detallarán en el anuncio,
en los pliegos de cláusulas administrativas particulares o en el documento
descriptivo; destacándose que para la valoración de las proposiciones y la
determinación de la oferta económicamente más ventajosa deberá atenderse
a criterios directamente vinculados al objeto del contrato, tales como la
calidad, el precio, plazo de ejecución o entrega de la prestación, características
medioambientales o vinculadas con la satisfacción de exigencias sociales, etc.
Cuando sólo se utilice un criterio de adjudicación, este ha de ser,

necesariamente, el del precio más bajo.
Cuando se tome en consideración más de un criterio, deberá precisarse

la ponderación relativa atribuida a cada uno de ellos.
La valoración de más de un criterio procederá, en particular, en la

adjudicación de los contratos establecidos en el artículo 150.3 del Texto
Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público37.
37 a) Aquéllos cuyos proyectos o presupuestos no hayan podido ser establecidos previamente y

deban ser presentados por los licitadores.
b) Cuando el órgano de contratación considere que la definición de la prestación es susceptible
de ser mejorada por otras soluciones técnicas, a proponer por los licitadores mediante la
presentación de variantes, o por reducciones en su plazo de ejecución.
c) Aquéllos para cuya ejecución facilite el órgano, organismo o entidad contratante materiales o
medios auxiliares cuya buena utilización exija garantías especiales por parte de los contratistas.
428
En la determinación de los criterios de adjudicación se dará

preponderancia a aquellos que hagan referencia a características del objeto
del contrato que puedan valorarse mediante cifras o porcentajes obtenidos a
través de la mera aplicación de las fórmulas establecidas en los pliegos.
La valoración de la solvencia de las empresas y la valoración de las

ofertas son dos operaciones distintas que se rigen por normas diferentes en
el sentido de que los medios que los órganos de contratación pueden utilizar
como acreditativos de la solvencia, y que tienen por finalidad determinar
la capacidad económica y técnica de las empresas para la ejecución del
contrato, no pueden ser valorados para determinar la mejor oferta, según la
Junta Consultiva de Contratación Administrativa38 y el Tribunal Administrativo
Central de Recursos Contractuales39.
En consecuencia, la solvencia es el elemento que mide la aptitud de

las empresas, mientras que los criterios de evaluación han de medir las
características de la oferta.
La CNMC en su Guía sobre Contratación Pública y Competencia

afirma que hay que prestar especial atención al diseño de estos criterios que
responderán a los siguientes aspectos:
d) Aquéllos que requieran el empleo de tecnología especialmente avanzada o cuya ejecución

sea particularmente compleja.
e) Contratos de gestión de servicios públicos.
f) Contratos de suministros, salvo que los productos a adquirir estén perfectamente definidos
por estar normalizados y no sea posible variar los plazos de entrega ni introducir modificaciones
de ninguna clase en el contrato, siendo por consiguiente el precio el único factor determinante
de la adjudicación.
g) Contratos de servicios, salvo que las prestaciones estén perfectamente definidas
técnicamente y no sea posible variar los plazos de entrega ni introducir modificaciones de
ninguna clase en el contrato, siendo por consiguiente el precio el único factor determinante de
la adjudicación.
h) Contratos cuya ejecución pueda tener un impacto significativo en el medio ambiente, en
cuya adjudicación se valorarán condiciones ambientales mensurables, tales como el menor
impacto ambiental, el ahorro y el uso eficiente del agua y la energía y de los materiales, el
coste ambiental del ciclo de vida, los procedimientos y métodos de producción ecológicos, la
generación y gestión de residuos o el uso de materiales reciclados o reutilizados o de materiales
ecológicos.
38 Informe n.º 45/2002, de 28 de febrero de 2003.
39 Resolución n.º 235/2012, de 3 de octubre.
429
a. Garantía de la igualdad de trato y no discriminación entre licitadores40.
b. Ponderación adecuada de las variables básicas deben reflejar la

importancia y prioridad de los elementos competitivos básicos. El
método utilizado para la valoración de las ofertas debe permitir además
la existencia de un margen suficientemente amplio para el ejercicio de
la competencia en cada uno de estos elementos básicos41.
c. Los criterios de valoración deben reflejar claramente los objetivos

específicos cuya satisfacción se pretende puntuar, evitándose en
particular la vaguedad de su enunciado, o la confusión de los medios
con los fines.
d. Hay que tener en cuenta otros aspectos a evitar, insuficiente

transparencia en el sistema de atribución a los criterios de valoración
y el conocimiento ex ante del umbral de la anormalidad de las ofertas.
40 Está prohibido favorecer indebidamente a las empresas ya establecidas o que llevan

tiempo trabajando en el sector, atribuyendo por ejemplo una ponderación excesiva a
parámetros que puedan favorecer la discriminación a favor de este tipo de operadores.
Hay que considerar la experiencia como criterio de solvencia, la valoración del cumplimiento
satisfactorio de otros contratos no puede utilizarse a efectos de adjudicar los contratos.
Debe evitarse los derechos preferencia y tanteo.
41 Las prácticas que se recomiendan evitar:
a. Ponderación inadecuada de los distintos criterios de valoración; en particular, de la
variable precio.
b. Reflejo inadecuado del impacto del precio o tarifa ofertados en el presupuesto
seleccionado como base del proyectado.
c. Establecimiento de límites a los precios, tarifas u otras características básicas del
servicio.
d. Excesivo peso de criterios escasamente relevantes para la ejecución de la prestación.
430
5. LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

TÍPICOS
Dentro de los contratos administrativos típicos nos encontramos los

siguientes: obras; concesión de obras públicas; gestión de servicios públicos;
suministro, excluidos la suscripción a revistas, publicaciones periódicas y
bases de datos; servicios, excluidos los bancarios y de inversión, de seguros,
la creación e interpretación artística y literaria y los espectáculos culturales,
de esparcimiento y deportivos; y de colaboración entre el sector público y
el sector privado. Todos estos contratos, en función, principalmente de su
cuantía, pueden estar sujetos a regulación armonizada, como ya vimos en
apartados anteriores.
El régimen jurídico de estos contratos es público en todas sus fases;

preparación, adjudicación, efectos y extinción; rigiéndose, en primer lugar, por
el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público y sus disposiciones
de desarrollo; en segundo lugar por el resto de las disposiciones de derecho
administrativo; y en tercer lugar por las normas de derecho privado. La
jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para conocer todas
las cuestiones que se planteen.
5.1. Contrato de obras
Son contratos de obras aquellos que tienen por objeto la realización

de una obra o la ejecución de alguno de los trabajos enumerados en el Anexo
I del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (construcción,
preparación de obras, demolición de inmuebles, construcción general de
edificios y obras de ingeniería civil, obras hidráulicas,...) o la realización por
cualquier medio de una obra que responda a las necesidades especificadas
por la Entidad Local contratante. Además de estas prestaciones, el contrato
podrá comprender, en su caso, la redacción del correspondiente proyecto.
Por “obra” se entenderá el resultado de un conjunto de trabajos de

construcción o de ingeniería civil, destinado a cumplir por sí mismo una función
económica o técnica, que tenga por objeto un bien inmueble.
431
En los términos previstos en el Texto Refundido de la Ley de Contratos

del Sector Público, la adjudicación de un contrato de obras requerirá la
previa elaboración, supervisión, aprobación y replanteo del correspondiente
proyecto que definirá con precisión el objeto del contrato. La aprobación del
proyecto corresponderá al órgano de contratación salvo que tal competencia
esté atribuida a otro órgano por una norma jurídica.
En el supuesto de adjudicación conjunta de proyecto y obra, la ejecución

de esta quedará condicionada a la supervisión, aprobación y replanteo del
proyecto por el órgano de contratación.
A los efectos de elaboración de los proyectos se clasifican las

obras, según su objeto y naturaleza, en los grupos siguientes:
• bras de primer establecimiento, reforma o gran reparación.

O
• Obras de reparación simple, restauración o rehabilitación.
• Obras de conservación y mantenimiento.
• Obras de demolición.
Será exigible, como requisito indispensable para contratar con las

Administraciones Públicas, la clasificación de las empresas cuando el importe
de la ejecución del contrato de obras sea igual o superior a 500.000 euros.
La contratación conjunta de la elaboración del proyecto y la

ejecución de las obras42 correspondientes tendrá carácter excepcional y
solo podrá efectuarse en los siguientes supuestos cuya concurrencia deberá
justificarse debidamente en el expediente:
42 Debe reunir una serie de requisitos:
a. En el expediente debe contenerse la motivación de esta decisión.
b. Idoneidad y restricción a la concurrencia.
c. Carácter excepcional.
d. Dos prestaciones: la redacción del proyecto y la ejecución de las obras.
e. Son prestaciones concatenadas.
f. Contrato mixto.
g. Hay que justificar el interés público (al respecto la Sentencia del Tribunal Supremo
1433/2008).
h. Supuestos (uno u otro):
1. Sistema constructivo determinante de las características esenciales del proyecto.
2. Características de las obras permitan anticipar diversos tratamientos.
i. No se incluye la vigilancia, supervisión, control y dirección de la ejecución de obras e
instalaciones.
432
• Cuando motivos de orden técnico obliguen necesariamente a vincular

al empresario a los estudios de las obras. Estos motivos deben estar
ligados al destino o a las técnicas de ejecución de la obra.
• Cuando se trate de obras cuya dimensión excepcional o dificultades

técnicas singulares requieran soluciones aportadas con medios y
capacidad técnica propias de las empresas.
En todo caso, la licitación de este tipo de contrato requerirá la redacción

previa por la Administración o entidad contratante del correspondiente
anteproyecto o documento similar y solo, cuando por causas justificadas
fuera conveniente al interés público, podrá limitarse a redactar las bases
técnicas a que el proyecto deba ajustarse.
Respecto a este tipo de contratos, hay que tener en cuenta que antes de
la aprobación del proyecto, cuando la cuantía del contrato sea igual o superior
a 350.000 euros, los órganos de contratación deberán solicitar un informe
a las oficinas o unidades de supervisión de los proyectos encargadas de
verificar que se han tenido en cuenta las disposiciones generales de carácter
legal o reglamentario así como la normativa técnica que resulten de aplicación
para cada tipo de proyecto; debiendo realizarse esta función, en aquellos
municipios que carezcan de medios técnicos para ello, por las oficinas de
supervisión de las Diputaciones Provinciales.
Se solicitará este informe, también, en los proyectos de cuantía inferior a

la señalada cuando se trate de obras que afecten a la estabilidad, seguridad
o estanqueidad de la obra.
Aprobado el proyecto y previamente a la tramitación del expediente de

contratación de la obra, se procederá a efectuar el replanteo del mismo,
el cual consistirá en comprobar la realidad geométrica de la misma y la
disponibilidad de los terrenos precisos para su normal ejecución, que será
requisito indispensable para la adjudicación en todos los procedimientos.
Asimismo, se deberán comprobar cuantos supuestos figuren en el proyecto
elaborado y sean básicos para el contrato a celebrar.
Por otro lado, la ejecución del contrato de obras comenzará con el

acta de comprobación del replanteo, dentro del plazo que se consigne en el
433
contrato que no podrá superior a un mes desde la fecha de su formalización,

salvo casos excepcionales justificados.
En cuanto a la modificación del contrato de obras, es conveniente

mencionar que serán obligatorias para el contratista aquellas que se han de
efectuar, una vez perfeccionado el contrato, por razones de interés público y
para atender a causas imprevistas, justificando debidamente su necesidad en
el correspondiente expediente; siendo obligatoria para el contratista aquellas
modificaciones que produzcan aumento, reducción o supresión de las
unidades de obras o sustitución de una clase de fábrica por otra, cuando esta
sea una de las comprendidas en el contrato, siempre que no se encuentren en
los supuestos que originan causa de resolución del contrato. En el expediente
de modificado se han de incluir las siguientes actuaciones:
• Propuesta técnica motivada efectuada por el director facultativo de la obra.

• Audiencia del contratista.
• Conformidad del órgano de contratación.
• Certificado de existencia de crédito.
• Informe de la asesoría jurídica.
• Informe, en su caso, del Consejo Consultivo de Andalucía.
• Resolución por el órgano de contratación.
El contratista no tendrá derecho a reclamar indemnización alguna en el caso

de que la modificación suponga supresión o reducción de unidades de obra.
Podrán introducirse variaciones sin necesidad de previa aprobación cuando

estas consistan en la alteración en el número de unidades realmente ejecutadas
sobre las previstas en las mediciones del proyecto, siempre que no representen
un incremento del gasto superior al 10% del precio primitivo del contrato.
La modificación del contrato de obras se llevará a cabo de conformidad

con lo previsto en el artículo 234 del Texto Refundido de la Ley de Contratos
del Sector Público43.
A la recepción de las obras a su terminación concurrirá el responsable

del contrato, si se hubiese nombrado, o un facultativo designado por la
43 A estos efectos, hay que tener en cuenta el informe n.º 27/2012 de la Junta Consultiva de
Contratación Administrativa del Estado.
434
Administración representante de esta, el facultativo encargado de la dirección

de las obras y el contratista asistido, si lo estima oportuno, de su facultativo.
Dentro del plazo de tres meses contados a partir de la recepción, el órgano

de contratación deberá aprobar la certificación final de las obras ejecutadas,
que será abonada al contratista a cuenta de la liquidación del contrato.
El plazo de garantía se establecerá en el pliego de cláusulas administrativas

particulares atendiendo a la naturaleza y complejidad de la obra y no podrá
ser inferior a un año salvo casos especiales.
Podrán ser objeto de recepción parcial aquellas partes de obra

susceptibles de ser ejecutadas por fases que puedan ser entregadas al uso
público, según lo establecido en el contrato.
Por razones excepcionales de interés público debidamente motivadas

en el expediente, el órgano de contratación podrá acordar la ocupación
efectiva de las obras o su puesta en servicio para el uso público, aun sin el
cumplimiento del acto formal de recepción.
En cuanto a la forma habitual de pago al contratista en el contrato

de obras es conveniente señalar que se realizará mediante el sistema de
certificaciones mensuales que son expedidas por la Administración dentro
de los 10 primeros días siguientes al mes al que correspondan. Dichas
certificaciones tienen la consideración de pagos a cuenta y, por tanto, están
sujetas a rectificaciones y variaciones en la medición final, de forma que no
suponen, en ningún caso, la aprobación o recepción de las obras.
No obstante lo anterior, los contratistas también tienen derecho a

percibir abonos a cuenta sobre su importe por las operaciones preparatorias
realizadas como instalaciones y acopio de materiales o equipos de maquinaria
pesada adscritos a la obra, debiendo asegurar en todo caso dichos pagos
mediante la correspondiente garantía.
La Administración tendrá la obligación de abonar el precio dentro de los

treinta días siguientes a la fecha de aprobación de las certificaciones de obra,
sin perjuicio de lo establecido en el artículo 222.444, y si se demorase, deberá
44 Al respecto, se debe tener en cuenta lo previsto en el dictamen de la JCCA n.º 46/2012.
435
abonar al contratista, a partir del cumplimiento de dicho plazo de treinta días

los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los
términos previstos en la Ley por la que se establecen medidas de lucha contra
la morosidad en las operaciones comerciales.
5.2. Contrato de concesión de obras públicas
La concesión de obras públicas es un contrato que tiene por objeto

la realización por el concesionario de algunas de las prestaciones a que se
refiere el contrato de obras, incluidas las de restauración y reparación de
construcciones existentes, así como la conservación y mantenimiento de
los elementos construidos, y en el que la contraprestación a favor de aquel
consiste, o bien únicamente en el derecho a explotar la obra, o bien en dicho
derecho acompañado del de percibir un precio.
El contrato, que se ejecutará en todo caso a riesgo y ventura del

contratista, podrá comprender, además, el siguiente contenido:
• La adecuación, reforma y modernización de la obra para adaptarla a

las características técnicas y funcionales requeridas para la correcta
prestación de los servicios o la realización de las actividades económicas
a las que sirve de soporte material.
• Las actuaciones de reposición y gran reparación que sean exigibles
en relación con los elementos que ha de reunir cada una de las obras
para mantenerse apta a fin de que los servicios y actividades a los que
aquellas sirven puedan ser desarrolladas adecuadamente de acuerdo
con las exigencias económicas y las demandas sociales.
El contrato de concesión de obras públicas podrá también prever

que el concesionario esté obligado a proyectar, ejecutar, conservar, reponer y
reparar aquellas obras que sean accesorias o estén vinculadas con la principal
y que sean necesarias para que esta cumpla la finalidad determinante de su
construcción y que permita su mejor funcionamiento y explotación, así como
efectuar las actuaciones ambientales relacionadas con las mismas que en
ellos se prevean. En el supuesto de que las obras vinculadas o accesorias
puedan ser objeto de explotación o aprovechamiento económico, estas
corresponderán al concesionario conjuntamente con la explotación de la obra
principal, en la forma determinada por los pliegos respectivos.
436
Con carácter previo a la decisión de construir y explotar en régimen de

concesión una obra pública, el órgano que corresponda de la Entidad Local
concedente acordará la realización de un estudio de viabilidad de la misma.
Se admitirá la iniciativa privada en la presentación de estudios de

viabilidad de eventuales concesiones.
En el supuesto de que las obras sean definidas en todas sus

características por la Entidad Local concedente, se procederá a la
redacción, supervisión, aprobación y replanteo del correspondiente proyecto
y al reconocimiento de la utilidad pública de la obra a los efectos previstos en
la legislación de expropiación forzosa.
Como derechos del concesionario se pueden destacar los siguientes:
• Explotar la obra pública y percibir la retribución económica prevista en el

contrato durante el tiempo de la concesión.
• Mantenimiento del equilibro económico de la concesión.
• Utilizar los bienes de dominio público de la Entidad Local concedente
necesarios para la construcción, modificación, conservación y
explotación de la obra pública.
• Recabar de la Entidad Local la tramitación de los procedimientos
de expropiación forzosa, imposición de servidumbres y desahucio
administrativo que resulten necesarios para la construcción, modificación
y explotación de la obra pública, así como la realización de cuantas
acciones sean necesarias para hacer viable el ejercicio de los derechos
del concesionario.
• Los bienes y derechos expropiados que queden afectos a la concesión
se incorporarán al dominio público.
• Ceder la concesión de acuerdo con lo previsto en el artículo 226 del
Texto Refundido la Ley de Contratos del Sector Público y a hipotecar la
misma en las condiciones establecidas en la Ley, previa autorización del
órgano de contratación en ambos casos.
• Titulizar sus derechos de crédito, en los términos previstos en la Ley.
• Cualesquiera otros que le sean reconocidos legalmente o por los pliegos
de condiciones.
437
En cuanto a las obligaciones generales del concesionario se han de

destacar las siguientes:
• Ejecutar las obras con arreglo a lo dispuesto en el contrato.

• Explotar la obra pública, asumiendo el riesgo económico de su gestión
con la continuidad y en los términos establecidos en el contrato u
ordenados posteriormente por el órgano de contratación.
• Admitir la utilización de la obra pública por todo usuario, en las condiciones
que hayan sido establecidas de acuerdo con los principios de igualdad,
universalidad y no discriminación, mediante el abono, en su caso, de la
correspondiente tarifa.
• Cuidar del buen orden y de la calidad de la obra pública, y de su uso,
pudiendo dictar las oportunas instrucciones, sin perjuicio de los poderes
de policía que correspondan al órgano de contratación.
• Indemnizar los daños que se ocasionen a terceros como consecuencia
de la ejecución de las obras de su explotación, cuando le sean
imputables de acuerdo con el artículo 214 del Texto Refundido de la Ley
de Contratos del Sector Público.
• Proteger el dominio público que quede vinculado a la concesión, en
especial, preservando los valores ecológicos y ambientales del mismo.
• Cualesquiera otra previstas legalmente o en el pliego de cláusulas
administrativas particulares.
La retribución del concesionario puede consistir en:
• Las tarifas que abonen los usuarios por la utilización de las obras
públicas, que serán fijadas por el órgano de contratación en el acuerdo
de adjudicación; dichas tarifas tendrán el carácter de máximas pudiendo
los concesionarios aplicar tarifas inferiores cuando así lo estimen
convenientemente45.
45 Las tarifas serán objeto de revisión de acuerdo con el procedimiento que determine el
pliego de cláusulas administrativas particulares.
De conformidad con el artículo 131.1.c).4º, el plan económico-financiero de la concesión
establecerá la incidencia en las tarifas de los rendimientos de la demanda de utilización
de la obra y, cuando exista, de los beneficios derivados de la explotación de la zona
comercial, cuando no alcancen o cuando superen, respectivamente, los niveles mínimo y
máximo que se consideren en la oferta.
438
• Retribución abonada por la Entidad Local teniendo en cuenta la

utilización de la obra por parte de la misma en la forma prevista en el
correspondiente pliego de cláusulas administrativas particulares.
• Ingresos procedentes de la explotación de la zona comercial vinculada a
la concesión, en el caso de existir esta, según lo establecido en el pliego
de cláusulas administrativas particulares.
• Aportaciones que se comprometa a realizar la propia Entidad Local a
fin de garantizar la viabilidad económica de la explotación de la obra, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 256 del Texto Refundido de la Ley
de Contratos del Sector Público.
A lo largo de la vida de la concesión pueden producirse circunstancias que

justifiquen, a pesar de que el contrato sea a riesgo y ventura del concesionario,
que se ajuste el equilibrio económico-financiero de la concesión. Este
ajuste, además, podrá realizarse tanto a favor del concesionario como de la
Entidad Local.
La Entidad Local deberá restablecer el equilibrio económico del contrato,

en beneficio de la parte que corresponda, en los siguientes supuestos:
• Cuando la propia Entidad Local modifique, por razones de interés

público, las condiciones de explotación de la obra.
• Por causas de fuerza mayor o actuaciones de la Entidad Local que
determinen de forma directa la ruptura sustancial de la economía de la
concesión.
• Cuando se produzcan los supuestos que se establezcan en el propio
contrato para su revisión.
En los casos previstos con anterioridad, pueden adoptarse, entre otras,

las siguientes medidas:
• Modificación de las tarifas establecidas por utilización de la obra.

• Prórroga (por un periodo que no exceda de un 15 por ciento de su
duración inicial), siempre que la retribución del concesionario proviniere
en más de un 50 por ciento de tarifas abonadas por los usuarios o
reducción del plazo concesional.
• Cualquier modificación de las cláusulas de contenido económico
incluidas en el contrato.
439
En cuanto al plazo de las concesiones de construcción y explotación

de obras públicas, este será el que se acuerde en el pliego de cláusulas
administrativas particulares, que no podrá exceder de 40 años.
Los plazos fijados en los pliegos de condiciones solo podrán ser

prorrogados por las causas previstas en el artículo 258.3 del Texto Refundido
de la Ley de Contratos del Sector Público.
Por último, y en relación al destino de las obras una vez extinguida

la concesión, el concesionario quedará obligado a hacer entrega a la
Administración concedente, en buen estado de conservación y uso, de
las obras incluidas en la concesión, así como de los bienes e instalaciones
necesarios para su explotación y de los bienes e instalaciones incluidos en la
zona de explotación comercial, si la hubiera, de acuerdo con lo establecido
en el contrato. No obstante, los pliegos podrán prever que, a la extinción de
la concesión, las obras, bienes e instalaciones, o algunos de ellos, deban
ser demolidos por el concesionario, reponiendo los bienes sobre los que se
asientan al estado en el que se encontraban antes de su construcción.
5.3. Contrato de gestión de servicios públicos
El contrato de gestión de servicios públicos es aquel en que, en

este caso, una Entidad Local encomienda a una persona, natural o jurídica,
la gestión de un servicio cuya prestación ha sido asumida como propia de su
competencia por la Entidad Local encomendante.
Las disposiciones del Texto Refundido de la Ley de Contratos

del Sector Público referidas a este contrato no serán aplicables a
los supuestos en que la gestión del servicio público se efectúe mediante la
creación de entidades de derecho público destinadas a este fin, ni a aquellos
en que la misma se atribuya a una sociedad de derecho privado cuyo capital
sea, en su totalidad, de titularidad pública.
Hay que señalar que en la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Lo-

cal de Andalucía, se establece que la gestión indirecta de los servicios públicos
locales se llevarán a cabo a través de modalidades contractuales de colabora-
ción, que en dicha norma se refiere al contrato de gestión de servicios públicos.
440
En un sentido amplio, se puede decir que la Entidad Local podrá

gestionar indirectamente, mediante contrato, los servicios de su competencia,
siempre que sean susceptibles de explotación por los particulares; y no
impliquen ejercicio de autoridad.
El contrato expresará con claridad el ámbito de la gestión, tanto en

el orden funcional, como en el territorial.
Antes de proceder a la contratación de un servicio público, deberá

haberse establecido su régimen jurídico, que declare expresamente que
la actividad de que se trata queda asumida por la Entidad Local respectiva
como propia de la misma, atribuya las competencias administrativas,
determine el alcance de las prestaciones en favor de los administrados, y
regule los aspectos de carácter jurídico, económico y administrativo relativos
a la prestación del servicio.
Los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de

prescripciones técnicas particulares fijarán las condiciones de prestación
del servicio y, en su caso, fijarán las tarifas que hubieren de abonar los usuarios,
los procedimientos para su revisión, y el canon o participación que hubiera de
satisfacerse a la Administración.
La contratación de la gestión de los servicios públicos podrá adoptar las

siguientes modalidades:
• Concesión, que es la modalidad más frecuente y extendida entre

nuestras Entidades Locales para la gestión indirecta de los servicios
públicos, y en la que el contratista que selecciona la Entidad Local
gestiona el servicio a su propio riesgo y ventura.
• Gestión interesada, modalidad menos frecuente en la que tanto la
Entidad Local como el empresario seleccionado participan en los
resultados de la explotación del servicio, en los términos que se hayan
fijado en el contrato.
• Concierto, muy frecuente en materia sanitaria y educativa, y a través del
cual la Entidad Local contrata la gestión de un servicio con una persona
física o jurídica que realice, como actividad habitual, prestaciones
análogas a las que constituyen el servicio público de que se trate.
441
• Sociedad de economía mixta, en la que la Entidad Local participe, por

sí o por medio de una entidad pública, en concurrencia con personas
naturales o jurídicas.
En cuanto a su duración, los contratos de gestión de servicios públicos

no podrán tener carácter perpetuo o indefinido, fijándose necesariamente
en el pliego de cláusulas administrativas particulares su duración y la de las
prórrogas de que pueda ser objeto, sin que, en ningún caso, pueda exceder
de los siguientes períodos:
• Cincuenta años en aquellos contratos que comprendan la ejecución de

obras y explotación de servicio público.
• Sesenta años, en aquellos casos de ejecución de obras y explotación
de servicio público de mercado o lonja central mayorista de artículos
alimenticios gestionados por sociedad de economía mixta municipal.
• Veinticinco años en los contratos que comprendan la explotación de un
servicio público no sanitario.
• Diez años en los contratos que comprendan la explotación de un servicio
público sanitario, siempre que no esté comprendido en el mencionado
punto primero.
El contratista estará sujeto al cumplimiento de las siguientes obligaciones:
• Prestar el servicio con la continuidad convenida y garantizar a los

particulares el derecho a utilizarlo en las condiciones que hayan
sido establecidas y mediante el abono, en su caso, de las tarifas
correspondientes.
• Cuidar del buen orden del servicio.
• Indemnizar los daños que se causen a terceros como consecuencia del
desarrollo del servicio, excepto cuando el daño se produzca por causas
imputables a la Entidad Local.
• Respetar el principio de no discriminación por razón de nacionalidad en
los contratos de suministro consecuencia del de gestión de servicios
públicos.
La Entidad Local deberá restablecer el equilibrio económico del contrato,

en beneficio de la parte que corresponda, en los siguientes casos:
442
• Cuando la propia Entidad Local modifique, por razón de interés público,

las características del servicio contratado.
• Cuando actuaciones de la propia Entidad Local determinen de forma
directa la ruptura sustancial de la economía del contrato.
• Cuando causas de fuerza mayor determinen de forma directa la ruptura
sustancial de la economía del contrato.
En los supuestos previstos con anterioridad, el restablecimiento del

equilibrio económico del contrato se llevará a cabo mediante la adopción de
medidas que podrán consistir en la modificación de las tarifas a abonar por
los usuarios, prórroga (no exceda del 10 por ciento de la duración inicial,
respetando los límites máximos de la duración del contrato) o reducción del
plazo de duración del contrato y en cualquier modificación de las cláusulas de
contenido económico contenidas en el mismo.
Cuando finalice el plazo de duración del contrato, el servicio revertirá a

la Administración, debiendo el contratista entregar las obras e instalaciones
a que está obligado con arreglo al contrato y en el estado de conservación y
funcionamiento adecuados.
Por último, y como causas específicas de resolución del contrato de

gestión de servicios públicos, podemos destacar las siguientes:
• La demora superior a seis meses por parte de la Entidad Local en la
entrega al contratista de la contraprestación o de los medios auxiliares
a que se obligó según el contrato, teniendo el contratista derecho al
abono del interés de demora previsto en la Ley por la que se establecen
medidas de lucha contra la morosidad en operaciones comerciales de
las cantidades debidas o valores económicos convenidos, a partir del
vencimiento del plazo previsto para su entrega, así como de los daños
y perjuicios sufridos.
• El rescate del servicio por la Entidad Local.
• La supresión del servicio por razones del interés público.
• La imposibilidad de la explotación del servicio como consecuencia de
acuerdos adoptados por la Entidad Local con posterioridad al contrato.
En estos tres últimos casos, la Entidad Local indemnizará al contratista

de los daños y perjuicios que se le ocasione, incluidos los beneficios futuros
que deje de percibir.
443
Sin perjuicio de lo anterior, la Administración abonará, en todo caso, al

contratista el precio de las obras e instalaciones que, ejecutadas por este,
hayan de pasar a propiedad de aquella, teniendo en cuenta su estado y el
tiempo que restare para la reversión.
5.4. Contrato de suministro
Son contratos de suministro los que tienen por objeto la adquisición,

el arrendamiento financiero, o el arrendamiento, con o sin opción de compra,
de productos o bienes muebles. No tendrán la consideración de contrato
de suministro los contratos relativos a propiedades incorporales o valores
negociables.
Se considerarán, en todo caso, contratos de suministro:
• Aquellos en los que el empresario se obligue a entregar una pluralidad

de bienes de forma sucesiva y por precio unitario sin que la cuantía
total se defina con exactitud al tiempo de celebrar el contrato, por estar
subordinadas las entregas a las necesidades del adquirente46.
• Los que tengan por objeto la adquisición y el arrendamiento de equipos y
sistemas de telecomunicaciones o para el tratamiento de la información,
sus dispositivos y programas, y la cesión del derecho de uso de estos últi-
mos, a excepción de los contratos de adquisición de programas de orde-
nador desarrollados a medida, que se considerarán contratos de servicios.
• Los de fabricación, por los que la cosa o cosas que hayan de ser
entregadas por el empresario deban ser elaboradas con arreglo a
características peculiares fijadas previamente por la entidad contratante,
aun cuando esta se obligue a aportar, total o parcialmente, los materiales
precisos47.
En los contratos de suministro, el contratista está obligado a entregar

los bienes objeto del contrato en el tiempo y lugar fijados en el mismo, de
46 No obstante, la adjudicación de estos contratos se efectuará de acuerdo con las normas
previstas en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público para los acuerdos
marco celebrados con un único empresario.
47 A estos contratos se les aplicarán directamente las normas generales y especiales
del contrato de obras que el órgano de contratación determine en el correspondiente
pliego de cláusulas administrativas particulares, salvo las relativas a su publicidad que se
acomodarán, en todo caso, al contrato de suministro.
444
conformidad con las prescripciones técnicas y cláusulas administrativas

correspondientes; no teniendo derecho a indemnización por causa de pérdidas,
averías o perjuicios ocasionados en los bienes a suministrar antes de su entrega
a la Entidad Local, salvo que esta hubiera incurrido en mora al recibirlos.
A estos efectos, la Administración será responsable de:

a. La custodia de los bienes suministrados cuando el acto formal de
recepción de estos sea posterior a su entrega, durante el lapso de
tiempo comprendido entre dicha entrega y su recepción formal.
b. La gestión del uso o de la caducidad de los bienes o productos

perecederos suministrados y recibidos por la Administración, sin
perjuicio de la responsabilidad del suministrador por los vicios o
defectos ocultos de los mismos.
El adjudicatario tendrá derecho al abono del precio de los suministros

efectivamente entregados y formalmente recibidos por la Administración con
arreglo a las condiciones establecidas en el contrato.
Cuando razones técnicas o económicas debidamente justificadas lo

permitan y se establezca en el pliego de cláusulas administrativas particulares,
el pago se puede realizar en dinero y en especie, siempre que este último
sean bienes de la misma clase que los suministrados, sin que, en ningún
caso, el importe de estos pueda superar el 50 por 100 del precio total48.
La modificación del contrato que suponga el aumento, reducción o

supresión de las unidades de bienes que integran el suministro o la sustitución
de unos bienes por otros, siempre que los mismos estén comprendidos en
el contrato, será obligatoria para el contratista, sin que tenga derecho alguno
en caso de supresión o reducción de unidades o clases de bienes a reclamar
indemnización por dichas causas.
48 A estos efectos, el compromiso de gasto correspondiente se limitará al importe que, del

precio total del contrato, no se satisfaga mediante la entrega de bienes al contratista, sin
que tenga aplicación, para las Entidades Locales, lo dispuesto en el artículo 165.3 de la
Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2004
de 5 de marzo
445
Los gastos de la entrega y transporte de los bienes objeto del suminis-

tro al lugar convenido serán de cuenta del contratista, salvo pacto en contrario.
Las causas específicas de resolución del contrato de suministro son

las siguientes:
a. La suspensión, por causa imputable a la Administración, de la

iniciación del suministro por plazo superior a seis meses a partir de la
fecha señalada en el contrato para la entrega, salvo que en el pliego
se señale otro menor.
b. El desistimiento o la suspensión del suministro por un plazo superior al

año acordada por la Administración, salvo que en el pliego se señale
otro menor.
5.5. Contratos de servicios
En la Ley de Contratos del Sector Público se unificó, en este

contrato, dos tipos de contratos administrativos que se recogían en su
Ley predecesora, que eran el de “consultoría y asistencia” y el de “servicios”.
Son contratos de servicios aquellos cuyo objeto son prestaciones de

hacer consistentes en el desarrollo de una actividad o dirigidas a la obtención
de un resultado distinto de una obra o un suministro. Los contratos de
servicios se dividen en diversas categorías enumeradas en el Anexo II del Texto
Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, y entre otras: servicios
de mantenimiento y reparación; servicios de telecomunicación; servicios de
contabilidad, auditoria y teneduría de libros; servicios de investigación de
estudios y encuestas de la opinión pública; servicios de publicidad; servicios
de hostelería y restaurantes; servicios jurídicos; servicios de educación y
formación profesional; servicios sociales y de salud, etc.
No podrán ser objeto de esta clase de contratos los servicios que

impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos.
En estos contratos, se insta a las distintas Administraciones

Públicas la necesidad de evitar los riesgos que los trabajadores de
las empresas de servicios contratadas por la Administración, por las
446
condiciones en que se desarrolla la actividad contratada, se conviertan en

personal laboral de la Administración en virtud de sentencias judiciales, según
la Resolución de 27 de octubre de 2010, aprobada por la Comisión Mixta
para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas. Así queda recogido en el
artículo 301.4 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público
que establece que a la extinción de los contratos de servicios, no podrá
producirse, en ningún caso, la consolidación de las personas que hayan
realizado los trabajos objeto del contrato como personal del ente, organismo
o entidad del sector público contratante.
Como complemento de lo anterior, dentro de la documentación

preparatoria del expediente de contratación debe incorporarse un informe del
servicio interesado en la celebración del contrato que justifique la insuficiencia,
falta de adecuación de los medios disponibles o la conveniencia de no ampliar
los medios personales y materiales, evitando la externalización encubierta del
personal del sector público, vulnerando así los principios de igualdad, mérito
y capacidad en el acceso a la condición de empleados públicos49.
49 Esta situación se debía a la discordancia entre el ordenamiento administrativo y el laboral,

que fue resuelta por el Tribunal Supremo consolidando una jurisprudencia que estableció
la consideración de indefinidos no fijos de la siguiente manera: “la contratación en la
Administración Pública al margen de un sistema adecuado de ponderación de mérito
y capacidad impide equiparar a los demandantes a trabajadores fijos de plantilla,
condición ligada a la contratación por el procedimiento reglamentario, sin perjuicio de
su contratación, en su caso, como trabajadores vinculados por un contrato de
trabajo por tiempo indefinido”, según la sentencia del Tribunal Supremo n.º 5360/1996.
Al respecto hay que tener en cuenta también la sentencia del Tribunal Supremo Sala de
lo Social n.º 4859/2007 que establece que no se puede atribuir la pretendida fijeza
en plantilla con una adscripción definitiva del puesto de trabajo, sino que, por
el contrario, hay que adoptar las medidas necesarias para la provisión regular
del mismo. Se hace especial referencia a la problemática que se genera y concreta
en relación con las subvenciones concedidas a las Entidades Locales por los Servicios
Públicos de Empleo Estatal o de la Comunidad Autónoma respectiva para la contratación
de trabajadores y realización de diferentes obras o prestación de servicios y, producida
esa provisión en la forma legalmente procedente, existirá una causa lícita para extinguir el
contrato, que no puede entenderse como un despido (Sentencias del Tribunal Supremo
n.º 364/1999; 2229/1999 y 4799/1999 ).
Además, esta actuación puede incurrir en uno de los supuestos de infracción disciplinaria
contenidos en la “Ley de Transparencia” tanto estatal como autonómica, pudiendo,
incurrir, en su caso, en supuestos de delitos de prevaricación y malversación de caudales
públicos.
447
Los contratos de servicios no podrán tener un plazo de duración

superior a cuatro años, si bien podrá preverse en los mismos su prórroga
por mutuo acuerdo de las partes antes de la finalización de aquel, siempre
que la duración total del contrato, incluidas las prórrogas, no exceda de seis
años, y que las prórrogas no superen, aislada o conjuntamente, el plazo fijado
originariamente50 51.
Para los contratos de servicios no será exigible la clasificación, de

acuerdo con lo previsto en el artículo 65.1.b) del Texto Refundido de la Ley de
Los contratos de servicios formativos son aquellos que tienen por

objeto la prestación de actividades de formación, en este caso, al personal de
Cuando los mismos son desarrollados por empresas o personas jurídicas

quedan íntegramente sometidos a la Ley de Contratos del Sector Público.
Sin embargo, cuando estos contratos consistan en la prestación de

actividades docentes en centros del sector público desarrolladas en forma
de cursos de formación o perfeccionamiento del personal al servicio de la
Administración o cuando se trate de seminarios, mesas redondas, coloquios,
50 Las excepciones a lo establecido son las siguientes:

a. Determinados contratos de forma singular o determinadas categorías de forma genérica
que haya sido autorizado excepcionalmente. Autorizados por el Consejo de Ministros o
por el órgano autonómico competente, las Entidades Locales no tiene dicha facultad, así
lo establece el informe 6/2014 de la Comisión Consultiva de Contratación Pública.
b. Contratos complementarios de los de obras o de suministro, que podrán tener un plazo
superior pero nunca al que le corresponda al contrato principal.
c. Contratos para la defensa jurídica y judicial de la Administración, que tendrán la duración
precisa para atender adecuadamente sus necesidades.
d. Contratos cuyo objeto sea la asistencia a la dirección de la obra o la gestión integrada
de proyectos, que tendrán una duración igual a la del contrato de obras al que están
vinculados más el plazo estimado para proceder a la liquidación de las obras.
51 La Cámara de Cuentas de Andalucía afirma que conviene tener en cuenta que los
contratos de servicios que tengan carácter de periodicidad o de contratos que se deban
renovar en un periodo de tiempo determinado, se tomará como base para el cálculo del
valor estimado el valor real total de los contratos sucesivos similares adjudicados durante
el ejercicio precedente o durante los 12 meses siguientes. Y que la elección del método
para calcular el valor estimado de los mismos no podrá efectuarse con la intención de
sustraer el contrato a la aplicación de las normas de adjudicación que correspondan.
448
conferencias, colaboraciones o actividades similares, pero las mismas sean

desarrolladas por personas físicas, no le será de aplicación la regulación de
la Ley sobre preparación y adjudicación. Esto implica que podrán contratarse
directamente con la persona que justificadamente elija la Entidad Local.
Las causas específicas de resolución de los contratos de servicios

son las siguientes:
a. La suspensión por causa imputable a la Administración de la iniciación
del contrato por plazo superior a seis meses a partir de la fecha
señalada en el mismo para su comienzo, salvo que en el pliego se
señale otro menor.
b. El desistimiento o la suspensión del contrato por plazo superior a un

año acordada por la Administración, salvo que en el pliego se señale
otro menor.
c. Los contratos complementarios quedarán resueltos, en todo caso,

cuando se resuelva el contrato principal.
5.6. Contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado
Este tipo de contratos fue una novedad introducida por la Ley de

Son aquellos en que una Administración Pública o una Entidad pública

empresarial u organismo similar de las Comunidades Autónomas encarga
a una entidad de derecho privado, por un período determinado en función
de la duración de la amortización de las inversiones o de las fórmulas de
financiación que se prevean, la realización de una actuación global e integrada
que, además de la financiación de inversiones inmateriales, de obras o de
suministros necesarios para el cumplimiento de determinados objetivos de
servicio público o relacionados con actuaciones de interés general, comprenda
alguna de las siguientes prestaciones:
• La construcción, instalación o transformación de obras, equipos,

sistemas y productos o bienes complejos, así como su mantenimiento,
actualización o renovación, su explotación o su gestión.
• La gestión integral del mantenimiento de instalaciones complejas.
449
• La fabricación de bienes y la prestación de servicios que incorporen

tecnología específicamente desarrollada con el propósito de aportar
soluciones más avanzadas y económicamente más ventajosas que las
existentes en el mercado.
• Otras prestaciones de servicios ligadas al desarrollo por la Administración
del servicio público o actuación de interés general que le haya sido
encomendado.
•
Estos contratos tienen un carácter subsidiario, ya que solo podrán
celebrarse cuando previamente se ha puesto de manifiesto que otras fórmulas
alternativas de contratación no permiten la satisfacción de las finalidades
públicas, mediante el correspondiente documento de evaluación.
Esta evaluación será realizada por un órgano colegiado donde se

integren expertos con cualificación suficiente en la materia sobre la que verse
el contrato, todo ello de conformidad con lo previsto en el artículo 134 del
Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
El órgano de contratación, a la vista de los resultados de la evaluación a

que se hace referencia con anterioridad, elaborará un programa funcional
que contendrá los elementos básicos que informarán el diálogo con los
contratistas y que se incluirá en el documento descriptivo del contrato.
Particularmente, se identificará en el programa funcional la naturaleza y
dimensión de las necesidades a satisfacer, los elementos jurídicos, técnicos
o económicos mínimos que deben incluir necesariamente las ofertas para ser
admitidas al diálogo competitivo, y los criterios de adjudicación del contrato.
Esta clase de contratos se adjudicará por el procedimiento de

dialogo competitivo, sin perjuicio de que pueda seguirse el procedimiento
negociado con publicidad.
El contratista puede asumir, en los términos previstos en el contrato,

la dirección de las obras que sean necesarias, así como realizar, total o
parcialmente, los proyectos para su ejecución y contratar los servicios precisos.
La contraprestación a percibir por el contratista colaborador consistirá

en un precio que se satisfará durante toda la duración del contrato, y que podrá
estar vinculado al cumplimiento de determinados objetivos de rendimiento.
450
La duración de los contratos de colaboración entre el sector público y el

sector privado no podrá exceder de 20 años. No obstante, cuando por razón
de la prestación principal que constituye su objeto y de su configuración,
el régimen aplicable sea el propio de los contratos de concesión de obra
pública, se estará a lo dispuesto sobre la duración de estos.
Los contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado

se regirán por las normas generales contenidas en el Título I del Libro IV52 y por
las especiales correspondientes al contrato típico cuyo objeto se corresponda
con la prestación principal de aquél, identificada conforme a lo dispuesto en
el artículo 136.a), en lo que no se opongan a su naturaleza, funcionalidad y
contenido peculiar conforme al artículo 11.
Estas normas delimitarán los deberes y derechos de las partes y las

prerrogativas de la Administración.
La financiación de los colaboradores privados en los contratos de

colaboración entre el sector público y el sector privado, en los supuestos en
que por razón del objeto tengan naturaleza de concesión de obra pública,
se llevará a cabo en las condiciones y términos previstos para este último
contrato, todo ello de conformidad con lo previsto en el artículo 315 del Texto
Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
CUADROS Y GRÁFICOS
La información obtenida, en su momento, en la página web del antiguo

Ministerio de Economía y Hacienda, en su apartado Servicios/Contratación;
Instrumentos para la aplicación de la Ley de Contratos del Sector Público, ha
sido adaptada al Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
http://www.minhap.gob.es/es-ES/Paginas/Home.aspx
52 Los efectos de los contratos administrativos se regirán en cuanto a su preparación,

adjudicación, efectos y extinción, por esta Ley y sus disposiciones de desarrollo;
supletoriamente se aplicarán las restantes normas de derecho administrativo y, en su
defecto, las normas de derecho privado. Sin perjuicio de esto, dichos efectos atenderá a
lo que establezcan los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas,
generales y particulares.
451
TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DE CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO
CUADRO I
IDENTIFICACIÓN DEL RÉGIMEN DE LOS CONTRATOS (1)
PASOS QUE DEBE SEGUIR:
1. Verificar la SECTOR PÚBLICO

pertenencia al
sector público
del órgano u
organismo
(art. 3.1) Administraciones Otros agentes que no son
públicas Administraciones públicas
2. Precisar las
características
del órgano u
organismo como
AAPP o no Poderes No poderes
Poder adjudicador
(art. 3.2) adjudicadores adjudicadores
3. Considerar la
aplicabilidad de la
noción del poder Administrativos Privados Privados
adjudicador
(art. 3.3)
Contratos Contratos Contratos Contratos Contratos

4. Constatar la SARA no SARA SARA no SARA no SARA
naturaleza de los (2) (2) (2) (2) (2)
contratos
(arts. 19 y 20)
Preparación, Preparación, Preparación y LIBRO LIBRO

5. Verificar su adjudicación,
adjudicación, adjudicación
pertenencia a los efectos y LIBRO I Iy Iy
efectos y
extinción de y
contratos SARA extinción de Art. Art.
los restantes
los contratos Art. 137
(arts. 13 a 17) contratos de
de las AAPP Art. 190 191 192
las AAPP no
SARA SARA
6. Identificar NORMAS NORMAS
las normas APLICABLES APLICABLES
aplicables en cada DE LOS DE LOS
caso LIBROS I, II, LIBROS I, II,
III y IV III y IV
(1) Aproximación general. No incluye, por ejemplo, los contratos privados de las Administraciones.
(2) Contratos sujetos a regulación armonizada.
452
CUADRO II
CUANTÍA CONTRATOS (1) CON RELEVANCIA PARA APLICACIÓN TEXTO REFUNDIDO LA LEY DE
CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO (*)
CUANTÍAS MÁXIMAS (€) CUANTÍAS MÍNIMAS (€) EFECTO SOBRE LOS CONTRATOS
POR DEBAJO DE LA CUÁL A PARTIR DE LA CUÁL
OPERA LA REGULACIÓN OPERA LA REGULACIÓN
Autorización Consejo de Ministros [art.317.1.a)] o del Consejo de Gobierno
V.E. ≥ 12.000.000 (art. 27.1 Ley 7/2013)
Informe preceptivo del Consejo de Estado cuando la modificación contrato
V.E. ≥ 6.000.000 > 10% del precio primitivo [art.211.3.b)]
V.E. ≥ 5.186.000 Contratos SARA (2) Obras y Concesión Obras Públicas (art.14.1)
Régimen específico de adjudicación del contrato de obras por un concesionario
V.E. ≥ 5.186.000 (art. 274)
V.E. < 1.000.000 V.E. > 200.000 Contrato negociado con publicidad de Obras (art. 177.2)
V.E. < 1.000.000 No aplicación SARA a cada lote de Obras (art. 14.2)
< 1.000.000 Cancelación abreviada de garantías en Contratos de Obras (art.102.5, párrafo 2.º)
Autorización de los titulares de los Departamentos para celebrar contratos de OOAA
V.E.≥ 900.000 (D.T.3)
Remisión al Tribunal de Cuentas o a la Cámara de Cuentas de Andalucía de extractos
> 600.000 de Contratos de Obras, Concesiones de OOPP, Gestión de Servicios Públicos y de
Colaboración Público-Privada (art. 29.1)
Contrato negociado de Gestión de Servicios Públicos (Presupuesto de gastos de primer
> 500.000 establecimiento) [art.172.b)]
Contrato de Gestión de Servicios Públicos. Recurso especial y medidas provisionales
> 500.000 [art. 40.1.c)]
> 450.000 Remisión al Tribunal de Cuentas de extractos de Contratos de Suministros (art. 29.1)
≥ 500.000 Exigencia de clasificación en Contrato de Obra [art. 65.1.a), párrafo 1.º]
< 350.000 Documentación simplificada en los Proyectos de Obra (art. 123.2)

Contratos SARA (2) de Suministro y Servicios CCAA, CCLL y otros agentes no sujetos al
V.E.≥ 207.000
límite de 134.000 € [arts.15.1.b) y 16.1.b)].
V.E.≥ 207.000 Recurso especial y medidas provisionales [art.40.1.b)]
V.E.≤ 200.000 Contratos negociados sin publicidad de Obras (art.177.2)

Remisión al Tribunal de Cuentas de extractos de Contratos de Servicios y Administrativos
>150.000 Especiales (art.29.1)
Contratos SARA (2) de Suministros y Servicios AGE, OOAA de la AGE y SS
V.E.≥134.000
[arts.15.1.a) y 16.1.a)]
≥ 350.000 Necesidad de supervisión Proyectos de Obra (art. 125)
Contratos negociado de Servicios y Suministro[arts.173.f) y 174.e)] Cancelación
V.E.< 100.000 abreviada de garantías en estos contratos (art.102.5, párrafo 2.º)
V.E. <80.000 No aplicación SARA a cada lote de Suministros y Servicios (art. 15.2 y 16.2)
V.E.≤60.000 Contratos negociados sin publicidad de Suministros y Servicios (art.177.2)
< 50.000 Contratos menores de Obra (art.138.3, párrafo 2.º)

Necesidad de Pliego en contratos de poderes adjudicadores que no tienen condición de
>50.000 AA.PP. (art. 137.2)
< 30.000 Prestación asistencia sanitaria por razones de urgencia (D.A. 24.ª)
< 18.000 Contratos menores de Servicios y Suministros (art.138.3, párrafo 2.º)
(1) Adaptada a la Orden HAP/2425/2013, de 23 de diciembre, por la que se publican los límites de los distintos tipos de contratos a efectos de la
contratación del sector público a partir de 1 de enero de 2014.
(2) Sujeto a Regulación Armonizada. (*) No comprende las cuantías asociadas a distintos de publicidad que son objeto
453
CUADRO III
PLAZOS DE DURACIÓN DE LOS CONTRATOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
ARTÍCULO 23
1. Sin perjuicio de las normas especiales aplicables a determinados contratos,
la duración de los contratos del sector público deberá establecerse teniendo en
cuenta la naturaleza de las prestaciones, las características de su financiación y la
necesidad de someter periódicamente a concurrencia la realización de las mismas.
CONTRATO DE CONTRATO DE CONTRATO DE CONTRATO DE

OBRAS CONCESIÓN DE SERVICIOS SUMINISTRO
OBRA PÚBLICA Art. 303
Duración máxima 4 años con
Se aplica Art. 268 prórrogas Se aplica
exclusivamente exclusivamente
el Art. 23 de dos años el Art. 23
40 años. adicionales.
Ampliación del
75 años obras plazo por el
hidráulicas. Consejo de
Ministros o
Ampliable Consejo
en un 15% del de Gobierno
plazo inicial. CCAA.
CONTRATO DE CONTRATO DE ACUERDOS SISTEMA

GESTIÓN DE CONTRATO DE
COLABORACIÓN DINÁMICO
SERVICIO PÚBLICO CONCESIÓN
PÚBLICO- DE MARCO DE
OBRA PÚBLICA
PRIVADO CONTRATACIÓN
Duración máxima
incluidas prórrogas Duración máxima Art. 196.3
art. 278 268
Art. 314 Art. 199.2
50 años. Con 40 años.

20 Regla general Regla general
ejecución obras y Si se asimilan 4 años. 4 años.
explot. servicios púb. a75los
años
de obras
60 años. Explotación hidráulicas.de
concesión
de mercado o lonja obra pública,
central mayoristas Ampliable
aplicar
por sociedad en un 15% del
Art.268
econom. mixta plazo inicial.
municipal.
25 años.Explot.
servicios pbcos.
distintos de los
sanitarios
10 años. Explot.
servicios sanitarios
sin ejecución obras.
454
CUADRO IV
RÉGIMEN DE PUBLICIDAD DE LAS LICITACIONES
ARTÍCULO 139.
Principios de igualdad y transparencia.
Los órganos de contratación darán a los licitadores y candidatos un tratamiento
igualitario y no discriminatorio y ajustarán su actuación al principio de
transparencia.
ANUNCIO PREVIO
(Potestativo)
art. 141
CONDICIONES PARA
CONTRATOS DE VALOR REDUCIR LOS PLAZOS
SOPORTE PUBLICITARIO
TOTAL ESTIMADO≥ DE PRESENTACIÓN DE
PROPOSICIONES
A: 5.186.000 € -
Publicación o envío
Contratos de Obras y de
DOUE o PERFIL DE al DOUE mínimo de
Concesión de 52 días y dentro de
Obra Pública. CONTRATANTE
los 12 meses anteriores
(en este caso se comunicará
a la fecha del anuncio de
A: 750.000 € - a la Comisión Europea y al licitación
Contratos de Suministro BOE., (art. 141.2) (arts. 159.1. y 167.1)
y Servicios
455
CUADRO V
PUBLICIDAD OBLIGATORIA
1.- CONTRATOS SUJETOS A REGULACIÓN ARMONIZADA

Publicidad obligatoria en el DOUE y en el BOE en las cuantías1 igual o superior a las
siguientes:
ANUNCIO PREVIO (Potestativo)

Art. 141
Comunidades Autónomas,
Entidades
Estado, Organismos
Locales, Entidades Públicas
Autónomos del Estado y
Empresariales
Seguridad Social
y restantes Poderes
Adjudicadores
Contratos de Obras 5.186.000 5.186.000
Contratos de Servicios
134.000 207.000
y Suministros
Contratos de Colaboración
PARA CUALQUIER PARA CUALQUIER
Público-Privada
CUANTÍA CUANTÍA
456
2.- CONTRATOS NO SUJETOS A REGULACIÓN ARMONIZADA
Entidades del Sector

Poderes
Administraciones Público que no sean
adjudicadores que
Públicas poderes
no son AAPP
adjudicadores
Contratos adjudicados Publicidad en BOE

por procedimiento o BOLETINES
abierto, restringido o AUTONÓMICOS
diálogo competitivo y PROVINCIALES
Publicidad en
PERFIL DE
Contratos adjudicados
CONTRATANTE
por procedimiento
(Cuantías inferiores a
negociado con
1.000.000 € en Obras y
publicidad
100.000 € en Servicios
y Suministros)
Publicidad en
Otros Contratos del PERFIL DE
Sector Público CONTRATANTE
(INDICATIVA) (Cuantías superiores
a 50.000 €)
Publicidad de
Instrucciones de
PERFIL DE PERFIL DE
contratación que
CONTRATANTE CONTRATANTE
garanticen el principio
de publicidad
(1)
La publicidad legalmente obligatoria siempre puede ser complementada mediante la difusión
en otras publicaciones oficiales, periódicos y revistas de información general o especializada,
tablones de anuncio, perfil de contratante, páginas Web, plataformas de contratación, etc.
457
CUADRO VI
PUBLICIDAD DE LA FORMALIZACIÓN DE LOS CONTRATOS (Arts. 154)
BOE
DOUE PERFIL
CONTRATOS DE CUANTÍA IGUAL o BOLETINES
Y DE
O SUPERIOR A AUTONÓMICOS
BOE CONTRATANTE
o POVINCIALES
50.000 € - Contratos de Obras X

18.000 € - Otros contratos X
100.000 € -En los contratos, y, en

el de Gestión de Servicios Públicos X
en gastos de primer establecimiento
Contratos sujetos a regulación

X
armonizada
458
CUADRO VII
PROCEDIMIENTO ABIERTO (arts. 157 – 161)
PREPARACIÓN Y PUBLICIDAD ADJUDICACIÓN
Programación Necesidad e RECEPCIÓN DE

general Idoneidad del PROPOSICIONES
contrato
RECHAZADAS ADMITIDAS
Continuación del (Notificación)
Expediente
Procedimiento.
Financiación.
Criterios de Valoración de criterios no
solvencia. determinables mediante
Criterios de fórmulas (en su caso)
adjudicación.
ANUNCIO Condiciones de
PREVIO ejecución.
(Potestativo Valoración de criterios de
Precio. determinación automática
Supuestos de
modificación.
Características
técnicas. Clasificación de ofertas
Penalidades. PROPUESTA
ADJUDICACIÓN
Revisión de
precios.
etc.
ADJUDICATARIO NOTIFICACIÓN
PLIEGOS PUBLICIDAD
Y
PRESCRIPCIONES Presentación.
Garantías.
Completa
documentación. En su caso,
RECURSO
ANUNCIO DE LICITACIÓN
Criterios de adjudicación
Acceso a los Pliegos y Prescripciones No presenta
ADJUDICACIÓN documentación
DEFINITIVA o se estima el
recurso
ADJUDICACIÓN
AL SIGUIENTE
CLASIFICADO
459
CUADRO VIII
PROCEDIMIENTO ABIERTO
PLAZOS MÍNIMOS DE PRESENTACIÓN DE PROPOSICIONES
Artículo 143. Plazos de presentación de las solicitudes de participación y de las

proposiciones.
Los órganos de contratación fijarán los plazos de recepción de las ofertas y solicitudes
de participación teniendo en cuenta el tiempo que razonablemente pueda ser necesario
para preparar aquéllas, atendida la complejidad del contrato, y respetando, en todo
caso, los plazos mínimos fijados en esta Ley.
TRAMITACIÓN ORDINARIA - (art.159) TRAMITACIÓN URGENTE – (art. 112.2)
Plazo no < de 52 días desde envío Idénticos plazos que en la tramitación

anuncio a la Comisión Europea. ordinaria.
Si se ha enviado anuncio previo, el

plazo será de 36 días y en casos
justificados de 22.
Los plazos de reducen en:

- En 5 días cuando exista acceso
electrónico a los Pliegos
TRAMITACIÓN ORDINARIA - (art.159) TRAMITACIÓN URGENTE - (art. 112)
26 días para Contratos Obras y 13 días para Contratos de Obras y

Concesión de Obra Pública desde de Concesión de Obra Pública.
publicación anuncio del contrato
8 días para otros contratos.
15 días para otros contratos desde
publicación del anuncio del contrato.
460
CUADRO IX
PROCEDIMIENTO RESTRINGIDO (Arts. 162-168)
Programación Necesidad e Idoneidad RECEPCIÓN DE CANDIDATURAS

general del contrato
Continuación del SELECCIÓN DE CANDIDATOS

ANUNCIO y notificación de su aceptación o
PREVIO Expediente
rechazo
(Potestativo
Procedimiento.
Financiación.
Criterios de solvencia.
Criterios de
adjudicación.
Condiciones de
ejecución.
Precio.
Supuestos de
modificación.
Características
técnicas.
Penalidades.
Revisión de precios.
etc.
PLIEGOS PRESENTACIÓN DE
Y PROPOSICIONES
PRESCRIPCIONES
ANUNCIO DE INVITACIÓN
A LOS PARTICIPANTES ENVÍO DE INVITACIÓN Aplicación de las reglas
A CANDIDATOS del procedimiento abierto
Criterios de solvencia SELECCIONADOS
para seleccionar la oferta
requeridos. más ventajosa.
Pliegos.
Número mínimo de Documentación Notificaciones
empresas que van a complementaria. adjudicación.
ser seleccionadas. Criterios de (Ver cuadro
adjudicación. Procedimiento Abierto)
461
CUADRO X
PROCEDIMIENTO RESTRINGIDO
PLAZOS MÍNIMOS DE PRESENTACIÓN DE SOLICITUDES DE PARTICIPACIÓN Y PROPOSICIONES
Artículo 143. Plazos de presentación de las solicitudes de participación y de las

proposiciones.
Los órganos de contratación fijarán los plazos de recepción de las ofertas y solicitudes
de participación teniendo en cuenta el tiempo que razonablemente pueda ser necesario
para preparar aquéllas, atendida la complejidad del contrato, y respetando, en todo
caso, los plazos mínimos fijados en esta Ley.

A) PRESENTACIÓN DE SOLICITUDES DE PARTICIPACIÓN.
TRAMITACIÓN ORDINARIA - (art. 164.1) TRAMITACIÓN URGENTE – (art. 112)

Plazo no < de 37 días desde envío al Plazo mínimo de 15 días desde envío
DOUE. del anuncio de licitación.
Plazo de 52 días, en el caso de
Concesión de Obra Pública. Reducción de 5 días (hasta 10) si se
Reducciones: 7 días (hasta 30 y 45 envía por medios electrónicos,
días) si se envía el anuncio por medios informáticos o telemáticos.
electrónicos, informáticos y telemáticos.
B) PRESENTACIÓN DE PROPOSICIONES
TRAMITACIÓN ORDINARIA - (art. 167.1) TRAMITACIÓN URGENTE - (Art. 112)

Plazo no < 40 días desde envío de la
invitación. 10 días desde el envío de la invitación.
Reducciones:
- Si se ha enviado anuncio previo el plazo
sería de 36 o en casos justificados de 22.
- El plazo de 40 días se reduce en
5 días si existe acceso electrónico,
informáticos y telemático a pliegos y a
doc. complementaria.

A) PRESENTACIÓN DE SOLICITUDES DE PARTICIPACIÓN.
TRAMITACIÓN ORDINARIA - (art. 164.2) TRAMITACIÓN URGENTE - (art. 112)
Mínimo 10 días desde la publicación 5 días desde la publicación del anuncio.

del anuncio.
B) PRESENTACIÓN DE PROPOSICIONES.
TRAMITACIÓN ORDINARIA - (art. 167.2) TRAMITACIÓN URGENTE - (art. 112)
No < 15 días desde envío de la invitación. 8 días desde la invitación.
462
CUADRO XI
PROCEDIMIENTO DE DIÁLOGO COMPETITIVO (Arts. 179-183)
RECEPCIÓN DE CANDIDATURAS
Identificación de necesidades
a satisfacer SELECCIÓN DE CANDIDATOS
PARA EL DIALOGO
Información a
ANUNCIO DE candidatos
DOCUMENTO rechazados
DESCRIPTIVO LICITACIÓN
Necesidades.
Requisitos.
Número INVITACIÓN A LOS CANDIDATOS
SELECCIONADOS
empresas
Acceso a la documentación pertinente
que pueden ser
invitadas.
Criterios
adjudicación. DIÁLOGO CON CADA CANDIDATO
Identificación de los medios adecuados
para satisfacer las necesidades
DECLARACIÓN DEL FIN DEL DIÁLOGO

Identificación de la solución que debe
satisfacer el contrato.
INVITACIÓN A TODOS LOS

PARTICIPANTES
a presentar ofertas.
PRESENTACIÓN DE OFERTAS
Solicitud de aclaraciones
(Potestativo)
ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO a la

oferta económicamente más ventajosa.
(Ver cuadro de Procedimiento Abierto
para esta fase)
463
CUADRO XII
PROCEDIMIENTO NEGOCIADO CON PUBLICIDAD (Arts. 177 y 178)
Necesidad e Idoneidad
del contrato SELECCIÓN DE CANDIDATOS
CONTINUACIÓN DEL EXPEDIENTE INVITACIÓN A CANDIDATOS

CANDIDATOS RECHAZADOS
Procedimiento. SELECCIONADOS. Notificación
Financiación. Plazo para
Criterios de solvencia. presentar
Criterios de adjudicación. proposiciones
Condiciones de ejecución.
Precio.
Supuestos de modificación.
Características técnicas.
Penalidades. PRESENTACIÓN PROPOSICIONES
Revisión de precios.
etc.
NEGOCIACIÓN con cada

licitador sobre los aspectos
PLIEGOS delimitados en los Pliegos.
Delimitación de los
aspectos que van a ser
objeto de negociación
Clasificación de Proposiciones
ANUNCIO DE LICITACIÓN ADJUDICACIÓN A LA OFERTA

MÁS VENTAJOSA
Criterios de selección. Detalle de esta fase en cuadro
Número mínimo de empresarios del Procedimiento Abierto.
admitidos para la negociación.
464
V.
Los Servicios Locales
de
Interés General
465
1. LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS
LOCALES DE INTERÉS GENERAL
1.1. Los servicios locales de interés general
Los municipios son los responsables últimos de facilitar las condiciones

necesarias para desarrollar la vida ciudadana. En palabras de la Ley 7/1985,
de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, los municipios
institucionalizan y gestionan los intereses propios de las correspondientes
colectividades.
La legislación les impone unos servicios mínimos que deben prestar,

pero no limita sus actuaciones. Gozan así de un amplio margen de actuación
y libertad: pueden prestar cualquier servicio encaminado a la mejora de la vida
municipal.
Para lograr estos objetivos, la intervención pública en la producción

de servicios o provisión pública puede realizarse directamente, mediante
producción pública, o indirectamente, a través de producción privada. La
opción elegida debe ser aquella que facilite el logro de los objetivos de eficacia
y eficiencia que deben regir cualquier actuación. La eficacia es el logro de un
objetivo propuesto y la eficiencia es un concepto más amplio que se define
como el cumplimiento de los objetivos marcados para cada servicio al mínimo
coste posible.
Con este fin habrá que estudiar cada caso y no partir de ideas
preconcebidas. La mejor gestión de un servicio no depende de la naturaleza
pública o privada de la prestación, sino de cómo se diseñe ésta y de los
instrumentos que se definan para el control de su gestión.
¿Qué se entiende por servicios locales de interés general?
Son servicios locales de interés general los que prestan o regulan y

garantizan las entidades locales en el ámbito de sus competencias y bajo su
responsabilidad, así como las actividades y prestaciones que realizan a favor
467
V. LOS SERVICIOS LOCALES DE INTERÉS GENERAL
de la ciudadanía orientadas a hacer efectivos los principios rectores de las

políticas públicas contenidos en el Estatuto de Autonomía para Andalucía.
Clasificación de los servicios locales de interés general
Según se establece en el artículo 28 de la Ley 5/2010, de 11 de junio,

de Autonomía Local de Andalucía las entidades locales pueden configurar
los servicios locales de interés general como servicio público y servicio
reglamentado.
Estamos ante un servicio público cuando la propia entidad local realiza,

de forma directa o mediante contrato administrativo, la actividad objeto de la
prestación.
Estamos ante un servicio reglamentado cuando la actividad que es objeto

de la prestación se realiza por particulares conforme a una ordenanza local
del servicio que les impone obligaciones específicas de servicio público en
virtud de un criterio de interés general. Su régimen jurídico viene recogido en el
artículo 29 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.
¿Dónde se regula?
La normativa aplicable en materia de prestación de servicios públicos

locales es la siguiente: Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local
de Andalucía (LAULA, en adelante), en virtud de la competencia exclusiva
atribuida a la Comunidad Autónoma de Andalucía en el artículo 60.1.c) de su
Estatuto de Autonomía; Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de
Régimen Local (LBRL en adelante), que ha sido modificada, entre otras leyes,
por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de
la Administración Local (LRSAL, en adelante); el Real Decreto 781/1986, de 18
de abril, que aprueba el Texto refundido de las disposiciones legales vigentes
en materia de Régimen Local, (TRRL, en adelante); el Real Decreto Legislativo
2/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora
de las Haciendas Locales (TRLHL, en adelante); Texto Refundido de la Ley de
Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011,
de 14 de noviembre (TRLCSP, en adelante), y el Decreto-Ley 7/2014, de 20
de mayo, por el que se establecen medidas urgentes para la aplicación de la
468
Ley 27/2013, de 27 de diciembre (en Andalucía). Así mismo, resulta aplicable

el Decreto de 17 de junio de 1955 que aprueba el Reglamento de Servicios
de las Corporaciones Locales, (RS, en adelante) en aquello que no se oponga
a lo establecido en el TRLCSP.
En lo referente a servicios, la LAULA establece el nivel competencial

de los municipios, el TRLCSP regula los contratos que se celebren, el RS
especifica las funciones de las Corporaciones Locales, su intervención en la
actividad privada, la asunción y ejercicio de sus servicios y el proceso de
constitución de las distintas formas de gestión y la TRLHL desarrolla las
distintas alternativas de financiación de las haciendas locales.
Por último, a cada servicio se une a su vez la normativa sectorial que

en cada caso lo regula. Esta regulación concreta en qué consiste el servicio
público que tanto la LAULA y la LBRL tan sólo enuncian y cuáles son las
competencias en cada ámbito concreto de las Administraciones locales.
1.2. Catálogo de servicios públicos locales
¿Qué servicios puede prestar un Ayuntamiento?
No existe una lista cerrada de servicios públicos locales. La LAULA, en

su artículo 8, establece que los municipios andaluces tienen competencia
para ejercer su iniciativa en la ordenación y ejecución de cualesquiera
actividades y servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades
de la comunidad municipal, siempre que no estén atribuidas a otros niveles
de gobierno.
La reforma que introduce la Ley 27/2013 (LRSAL), consiste

fundamentalmente en suprimir algunas materias del artículo 25 de la LBRL
pero, de acuerdo con la doctrina constitucional, ello supone que se reduce
el mínimo constitucional garantizado, el núcleo mínimo competencial que
tanto el Estado como las Comunidades Autónomas deben garantizar en sus
normas sectoriales a los municipios. Sin embargo la LRSAL no prohíbe a las
Comunidades Autónomas atribuir otras competencias a las entidades locales
distintas de las previstas en los artículos 25.2 y 36.1 de la LBRL, pues lo
contrario seria inconstitucional.
469
Por tanto, en Andalucía, para la aplicación del Decreto-Ley 7/2014,

se parte de considerar competencias propias municipales las contenidas
en el Estatuto de Autonomía para Andalucía y la legislación derivada del
mismo: LAULA, y legislación sectorial, ya que esta Comunidad Autónoma,
con competencias exclusivas sobre régimen local, viene a concretar las
competencias propias municipales en el artículo 92.2 del Estatuto de
Autonomía, considerándolas un núcleo competencial mínimo, conteniendo
una cláusula residual «in fine» (letra ñ) que habilita para establecer otras con
este carácter en norma con rango de Ley.
En consecuencia, el ejercicio de tales competencias ha de llevarse a cabo

en los términos previstos en el artículo 7.2 de la LBRL sin necesidad de ningún
requerimiento adicional. Esto es así para todas las competencias atribuidas
a las entidades locales por la legislación autonómica antes de la entrada en
vigor de la LRSAL, que se ejercerán por las mismas de conformidad con las
previsiones contenidas en las normas de atribución, en régimen de autonomía
y bajo su propia responsabilidad.
Así, los municipios andaluces podrán prestar cualquier servicio que se

enmarque dentro de las referidas competencias, cuyo análisis se realiza en el
epígrafe 1.3.2 “Las competencias locales” de esta guía.
¿Está un municipio obligado a prestar determinados servicios?
Por el contrario, sí existe un mínimo de servicios. Los municipios, están

obligados a la prestación, de forma individual o en asociación con otros
municipios, de algunos de los servicios. Éstos son los llamados servicios
públicos básicos, esto es, los esenciales para la comunidad. Su prestación es
obligatoria en todos los municipios de Andalucía. (art. 31 de la LAULA)
Tienen en todo caso la consideración de servicios públicos básicos los

servicios enumerados en el artículo 92.2.d) del Estatuto de Autonomía para
Andalucía que establece: “Los Ayuntamientos tienen competencias propias
sobre las siguientes materias, en los términos que determinen las leyes: (…)
d) Ordenación y prestación de los siguientes servicios básicos:
abastecimiento de agua y tratamiento de aguas residuales; alumbrado público;
recogida y tratamiento de residuos; limpieza viaria; prevención y extinción de
incendios y transporte público de viajeros.”
470
No obstante, la legislación vigente no regula los contenidos ni

establece una relación de mínimos exigibles para cada uno de los servicios
de competencia municipal, de lo que se deduce que los municipios tienen
capacidad para fijar estándares propios en la prestación de sus servicios. Por
ejemplo, no existe ninguna referencia al mínimo de puntos de luz a que obliga la
prestación del “servicio de alumbrado”, ni la dotación mínima o la periodicidad
con que el Ayuntamiento está obligado a actualizar el fondo bibliográfico de su
“servicio de biblioteca municipal”. Es en ese sentido cuando hay que acudir a
la normativa sectorial de cada servicio.
¿Las Entidades Locales deben limitarse a la prestación de servicios

públicos?
La actividad de los Ayuntamientos no tiene por qué limitarse al listado de

servicios mínimos ni a la prestación de servicios públicos propiamente dichos.
Con carácter general, el artículo 128.2 de la Constitución española de 1978,
reconoce o establece el principio de libre iniciativa pública en la actividad
económica, señalando de forma expresa que “se reconoce la iniciativa
pública en la actividad económica”. Con ésta expresión la Constitución abrió
la posibilidad a los poderes públicos para intervenir en la actividad económica
con las mismas posibilidades que los particulares.
En el ámbito local es el artículo 86 de la LBRL el que reproduce el principio

de libre iniciativa pública en la economía y en su apartado primero establece
que “las entidades locales podrán ejercer la iniciativa pública para el desarrollo
de actividades económicas, siempre que esté garantizado el cumplimiento
del objetivo de estabilidad presupuestaria y de la sostenibilidad financiera del
ejercicio de sus competencias…”
Los artículos 95 y 96 del TRRL también se refieren a esta realidad de

la iniciativa local en la actividad económica. El artículo 96 determina que
dicha iniciativa de las Entidades Locales, cuando lo sea en régimen de libre
concurrencia, puede recaer sobre cualquier tipo de actividad que cumpla tres
requisitos:
1. Que sea de utilidad pública.

2. Que se preste dentro del término municipal.
3. Que lo sea en beneficio de sus habitantes.
471
A estos requisitos el artículo 86.1 de la LBRL, en su nueva redacción,

añade que “en el expediente acreditativo de la conveniencia y oportunidad
de la medida habrá de justificarse que la iniciativa no genera riesgo para la
sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal debiendo
contener un análisis del mercado, relativo a la oferta y a la demanda existente,
a la rentabilidad y a los posibles efectos de la actividad local sobre la
concurrencia empresarial”.
En el artículo 95.1 del TRRL se establece que las iniciativas públicas, al

igual que los servicios públicos locales, pueden gestionarse de forma directa
o indirecta, por sí mismos, o en asociación con otros municipios.
Por su parte, el párrafo 2 del artículo 86.1 de la LBRL concreta que la

aprobación del expediente corresponderá al Pleno de la Corporación, que
determinará la forma concreta de gestión del servicio, al igual que en el caso
de la prestación de servicios públicos propiamente dichos.
¿Qué servicios públicos son competencia de las Diputaciones

provinciales?
La Constitución española define y trata de garantizar la existencia

y la suficiencia financiera de la Diputación. La LAULA y LBRL le atribuyen
competencias de marcado carácter asistencial a los municipios. Junto con
estas competencias, la Diputación también puede ejercer iniciativa pública
para el ejercicio de actividades económicas.
Con la finalidad de asegurar el ejercicio íntegro de las competencias

municipales, las Diputaciones provinciales tendrán fundamentalmente
competencias de coordinación y de asistencia y cooperación jurídica,
económica y técnica, especialmente a los municipios de menor capacidad
económica y de gestión. (artículos 26.2, 31 y 36 de la LBRL)
Con respecto a las competencias de coordinación, cabe destacar las

siguientes:
• Con carácter general, la coordinación de los servicios municipales entre

sí para la garantía de la prestación integral y adecuada en la totalidad del
territorio provincial de los servicios de competencia municipal.
472
• Coordinación de la prestación de los siguientes servicios, en los

municipios con población inferior a 20.000 habitantes:
a) Recogida y tratamiento de residuos.
b) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento
de aguas residuales.
c) Limpieza viaria.
d) Acceso a los núcleos de población.
e) Pavimentación de vías urbanas.
f) Alumbrado público.
• El ejercicio de funciones de coordinación en los casos previstos en el
artículo 116 bis de la LBRL (cuando por incumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla
de gasto, las corporaciones locales incumplidoras formulen un plan
económico-financiero)
• El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los
municipios de su provincia, ofreciendo a los municipios su colaboración
para una gestión coordinada más eficiente de los servicios que permita
reducir estos costes.
Las competencias de asistencia que la provincia preste a los municipios,

por sí o asociados, podrán consistir en:
a) Asistencia técnica de información, asesoramiento, realización de

estudios, elaboración de planes y disposiciones, formación y apoyo
tecnológico.
b) Asistencia económica para la financiación de inversiones, actividades
y servicios municipales. Para ello la Diputación ha utilizado un
instrumento importante: el Plan Provincial de Cooperación a las
obras y servicios de competencia municipal. Este Plan se aprueba
anualmente y en su elaboración deben participar los Municipios de la
Provincia.
c) Asistencia material de prestación de servicios municipales.
473
1.3. Puesta en marcha de servicios públicos locales
¿Dispone de autonomía el Municipio para la puesta en marcha de los

servicios públicos que presta?
Las entidades locales acordarán, por medio de ordenanza, la creación

y el régimen de funcionamiento de cada servicio público local. La prestación
del servicio se iniciará a la entrada en vigor de la ordenanza correspondiente.
Solo se excluyen de lo dispuesto en el apartado anterior las actuaciones
esporádicas o discontinuas en el tiempo, tales como talleres, cursos, jornadas
o actividades públicas de carácter singular en los ámbitos de la cultura, el
deporte, la enseñanza, el turismo y similares, que tengan carácter de servicio
público, en cuyo caso, si procediera exigir precios públicos por su prestación,
serán preceptivos los correspondientes acuerdos para la imposición y
ordenación.
¿Qué decisiones deben someterse a la aprobación del Pleno?
Las principales decisiones en torno a la puesta en marcha de un servicio

público deberán contar con la aprobación del Pleno de la Corporación. En
concreto:
• La creación, modificación o extinción de organismos y establecimientos.

• La aprobación de la ordenanza reguladora del servicio correspondiente.
• La situación, deberes y derechos de los usuarios.
• La determinación de la forma de gestión del servicio.
• El gestor indirecto, si la Administración decide no prestar directamente
el servicio.
474
ESQUEMA 1.
PROCESO ORDINARIO EN LA PUESTA EN MARCHA DE UN SERVICIO
Moción/Decreto de la Alcaldía abriendo el proceso, creación o

I.
modificación del organismo o entidad.
Informes de la Secretaría e Intervención sobre los trámites a seguir y

II.
recursos a asignar
Acuerdo Plenario de creación de los Organismos y determinación de la

III.
forma de gestión
A) Ordenanza reguladora del servicio

B) Redacción de contratos de gestión
o estatutos de los organismos o
entidades.
Elaboración y aprobación final de C) Imposición de Ordenanzas fiscales,
IV.
las tramitaciones precisas de Contribuciones especiales y
Tasas, en su caso, o establecimiento
de precios públicos
D) Reglamento de Régimen interno
E) Plantilla y Convenios, en su caso
1.4. La prestación asociada de servicios públicos
¿Puede el Ayuntamiento asociarse con otros municipios próximos

para gestionar un servicio público?
Las entidades locales, actuando de forma individual o asociada, tienen

plena libertad para constituir, regular, modificar y suprimir los servicios locales
de interés general de su competencia, de acuerdo con la ley y el Derecho
europeo (art.26.2 de la LAULA)
Por tanto, los servicios públicos locales pueden gestionarse (art. 85.1
LBRL) por sí mismos, o en asociación con otros municipios.
Más de un 60% de los 8.098 municipios españoles tienen menos de

5.000 habitantes. La escasa dotación de medios personales y materiales
que ello implica, limita la prestación efectiva de los servicios públicos de su
competencia.
475
Las opciones son recurrir a entidades supramunicipales (Diputaciones,

Comarcas) o desarrollar fórmulas de participación interadministrativa
(Consorcio, Mancomunidad). La Ley de Bases incluye dentro de las Entidades
Locales territoriales las Comarcas u otras entidades que agrupen varios
municipios instituidas por las Comunidades Autónomas de conformidad con
la Ley de Bases y los Estatutos de Autonomía; las Áreas Metropolitanas y las
Mancomunidades de Municipios.
En las fórmulas de participación interadministrativa (Consorcio y

Mancomunidad), como vía para la unión o asociación de varios Entes Locales
para gestionar un asunto de interés común, las administraciones participantes
comparten la titularidad de un servicio público de su competencia a fin de
actuar como proveedores conjuntos del mismo.
¿Qué es la Mancomunidad?
Una Mancomunidad es un Entidad Local, con personalidad y capacidad

jurídica propias, formada por la asociación voluntaria de Municipios. Estos
municipios pueden pertenecer a una o varias provincias limítrofes y a distintas
Comunidades Autónomas siempre que lo permita la legislación de las
Comunidades Autónomas afectadas, para la planificación, establecimiento,
gestión o ejecución en común de obras o prestación de servicios de su
competencia. El procedimiento de aprobación de sus Estatutos viene
regulado en los arts. 69 y siguientes de la LAULA, debiendo respetar las reglas
establecidas en el art. 44 de la LBRL.
La LBRL, reconoce de forma expresa a las mancomunidades las

mismas potestades para la prestación de servicios o la ejecución de obras
de su competencia que las corresponden a los municipios en su calidad de
Administraciones Públicas territoriales, es decir: las potestades reglamentaria y
de autoorganización, la tributaria y financiera, de programación o planificación,
la expropiatoria y de investigación, deslinde y de investigación, deslinde y
recuperación de oficio de sus bienes, la presunción de legitimidad y la
ejecutividad de sus actos, las potestades de ejecución forzosa y sancionadora,
la de revisión de oficio de sus actos y acuerdos y, por último, las prelaciones y
preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la hacienda pública para los
créditos de la misma, sin perjuicio de las que correspondan a las haciendas
del Estado y de las Comunidades Autónomas; así como la inembargabilidad
476
de sus bienes y derechos en los términos previstos en las leyes.
Las mancomunidades tendrán todas o algunas de las potestades antes

mencionadas en función de lo que prevean sus estatutos. Pero la norma,
solventando una laguna existente, prevé que, en defecto de regulación
estatutaria, le corresponderán todas las que sean necesarias para el
cumplimiento de sus objetivos.
¿Qué tipos existen y para qué se constituyen?
En la evolución de esta fórmula de participación interadministrativa

pueden distinguirse los siguientes tipos:
• La Mancomunidad “tradicional”, generalmente se constituía para un fin

concreto y determinado con su puesta en funcionamiento inmediata a
la constitución y sin otra pretensión que el hacer posible, de la forma
más rentable técnica, económica y socialmente, la prestación común de
un determinado servicio, de competencia municipal, que tiene carácter
esencial o mínimo conforme a la legislación vigente (abastecimiento de
aguas, servicio contra incendios, recogida de residuos sólidos, etc…).
• La Mancomunidad “evolucionada”, en la que se enunciaban una pluralidad

de fines específicos que irían abordándose sucesivamente, constituyendo
más bien un programa de futuras realizaciones. Es, por tanto, el reflejo
de una voluntad política de declinar competencias municipales en favor
de ir configurando, a través de la asociación voluntaria, un nuevo Ente
Local supramunicipal. No obstante, los municipios mancomunados se
reservan las competencias más vinculadas al territorio bajo este modelo,
como la administración del patrimonio y las funciones representativas.
• Por último, algunas Mancomunidades se han constituído para gestionar

la recepción de subvenciones de otras Administraciones. En estos
casos, la Mancomunidad se asimila más a un ente descentralizado
de las otras Administraciones que a un Ente Local constituido por la
voluntaria asociación municipal.
La LRSAL establece, en su disposición transitoria undécima, que en el

plazo de seis meses las mancomunidades deben adaptar sus estatutos al
477
artículo 44 de la LBRL. Al no haber sido modificado dicho artículo no tiene

razón de ser este mandato, por lo que se ha de entender que la mencionada
adaptación deberá ajustarse a lo indicado respecto a las mancomunidades
en esta Ley, concretamente, en el segundo párrafo de dicha disposición
transitoria, en la que se restringen las competencias y servicios municipales
a los relacionados en la modificación de los artículos 25 y 26 de la LBRL,
respectivamente.
Así, de conformidad con lo expuesto anteriormente, dicha adaptación

o modificación tendría que ir dirigida a suprimir de sus fines y objeto todas
aquellas competencias y servicios no relacionados en los artículos 25 y 26 de
la LBRL. Por tanto, en aquellos casos en que la mancomunidad solo tenga
por objeto una competencia o servicio excluido de los referidos preceptos
tendría que disolverse.
También se desprende de la disposición transitoria undécima de la

LRSAL que si en el plazo de seis meses no se adaptan los estatutos conforme
a lo dispuesto anteriormente, la mancomunidad de que se trate tendrá que
disolverse, por lo que si no lo hace la propia Entidad, la Comunidad Autónoma
deberá iniciar el proceso de disolución que resolverá el Consejo de Gobierno
y que conllevará en todo caso:
a) Que el personal que estuviera al servicio de la mancomunidad disuelta

quedará incorporado en las Entidades Locales que formaran parte de
ella de acuerdo con lo previsto en sus estatutos.
b) Que los municipios que formaran parte de la mancomunidad disuelta
quedan subrogadas en todos sus derechos y obligaciones.
Hay que señalar que nada se indica en la LRSAL para llevar dicho
proceso a efecto y que la LAULA no contempla ningún tipo de intervención
de la Comunidad Autónoma en el proceso de creación o disolución de las
mancomunidades, salvo su inscripción en el Registro Andaluz de Entidades
Locales.
De acuerdo con el criterio que se expuso sobre la consideración de

las competencias propias municipales, esto es, las contenidas en el Estatuto
de Autonomía para Andalucía y la legislación derivada del mismo: LAULA y
legislación sectorial, las mancomunidades andaluzas que tengan por objeto
478
alguna competencia o prestación de un servicio incluido en aquellas no

requerirán proceso de adaptación alguno a la LRSAL.
¿Qué es un consorcio?
Un Consorcio es una entidad pública de carácter asociativo y voluntario

asociativa local a la que pueden aportar capital Entidades Locales del mismo
o distinto nivel territorial, otras Administraciones Públicas, y en los que se
puede admitir la participación de entidades públicas o privadas sin ánimo
de lucro que persigan fines de interés público concurrentes. La LBRL con la
modificación introducida por la Ley 57/2003 prevé también la posibilidad de
crear consorcios transfronterizos en el marco de la cooperación transfronteriza
en que participen las Entidades Locales españolas, y de acuerdo a las
previsiones de los convenios internacionales ratificados por España en la
materia. Esta figura es especialmente interesante para proyectos comunes
que reciban apoyo financiero comunitario.
Son entidades con personalidad propia y con plena capacidad para

crear y gestionar servicios y actividades de interés común.
La nueva disposición adicional vigésima de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, LRJPAC, introducida por la LRSAL (disposición final segunda),
establece que los estatutos de cada consorcio determinarán su régimen
orgánico, funcional o financiero, así como la Administración Pública a la que
estará adscrito, de acuerdo con una serie de criterios de prioridad, figurando
en primer lugar el de la Administración Pública que disponga de la mayoría de
votos en los órganos de gobierno.
La LAULA considera a los consorcios participados mayoritariamente

por entidades locales y que persigan fines en materia de interés local como
entidades locales de cooperación territorial.
¿Qué diferencias hay entre un Consorcio y una Mancomunidad?
La diferencia viene determinada por la naturaleza de las administraciones

implicadas. Mientras que en la Mancomunidad participan Ayuntamientos,
en el Consorcio además de las administraciones municipales pueden
incorporarse otros niveles administrativos como la Diputación Provincial o la
479
Comunidad Autónoma, a modo de agente colaborador que aporta fondos

vía subvenciones, y coordinador, como consecuencia del importante peso
derivado de su participación económica.
1.5. Modelos de gestión de servicios públicos
¿Cómo puede gestionarse un servicio público?
La reforma de los servicios locales operada por la LAULA y sus

modalidades de gestión tiene como presupuesto una definición positiva y
actualizada de las competencias locales, en línea con la Carta Europea de
la Autonomía Local y las Recomendaciones del Consejo de Europa para su
aplicación en España
Los servicios públicos locales pueden gestionarse de forma directa o

indirecta (arts. 33 LAULA y 85.1 LBRL)
Tanto la prestación individual como asociada, pueden gestionarse a su

vez de forma directa o indirecta, como se presenta en el siguiente esquema.
ESQUEMA 2.
MODELOS DE GESTIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES
Gestión indirecta
(modalidades previstas en la legislación básica
Gestión directa
sobre contratos del sector público para el
contrato de gestión de servicios públicos)
Ente local Concesión
Agencia pública administrativa local Gestión Interesada
Agencia pública empresarial local Concierto
Agencia especial local Sociedad de economía mixta
Sociedad mercantil local
Sociedad interlocal
Fundación pública local
480
Con respecto a la gestión directa de los servicios públicos locales

algunas de las entidades instrumentales locales previstas en la LAULA se
corresponderían con los entes instrumentales previstos en la LRBRL, pero a
pesar de esa correspondencia, la Disposición final novena de la ley autonómica
establece un plazo de adaptación de tres años de las entidades instrumentales
locales existentes al régimen jurídico previsto en la misma.
Sólo podrá hacerse uso de las formas de gestión directa distintas de

la gestión por la propia Entidad Local o agencia pública administrativa local
cuando quede acreditado mediante memoria justificativa elaborada al efecto
que resultan más sostenibles y eficientes que éstas, para lo que se deberán
tener en cuenta los criterios de rentabilidad económica y recuperación de la
inversión. Además, deberá constar en el expediente la memoria justificativa
del asesoramiento recibido que se elevará al Pleno para su aprobación en
donde se incluirán los informes sobre el coste del servicio, así como, el apoyo
técnico recibido, que deberán ser publicitados. A estos efectos, se recabará
informe del interventor local quien valorará la sostenibilidad financiera de
las propuestas planteadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 4
de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera (artículo 85.2 de la LBRL, modificado por la LRSAL).
¿Qué órgano decide la forma de gestión?
La forma de gestión la decide el Pleno de la Corporación. De cara a

informar al Pleno y que este forme su criterio, es necesario realizar estudios
previos a la decisión de la forma de gestión en el que se justifica dicha elección
y se aportan estudios jurídicos y económicos que definen el funcionamiento
del ente a crear en su caso.
La forma de gestión por la que se opte deberá tener en cuenta lo

dispuesto en el artículo 9 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado
por Ley 7/2007, de 12 de abril, en lo que respecta al ejercicio de funciones
que corresponden en exclusiva a funcionarios públicos (artículo 85.2, in fine,
de la LBRL, modificado por la LRSAL).
481
2. LA GESTIÓN DIRECTA DE SERVICIOS

PÚBLICOS LOCALES
¿En qué consiste la gestión directa de un servicio público local?
La gestión directa de un servicio público local implica que es el propio

Ayuntamiento, Diputación, Mancomunidad, Consorcio o Entidad Local con
competencias, el que asume la responsabilidad, dirección, gestión y el control
del servicio. No obstante, la Corporación podrá prestar el servicio directamente
o bien constituir, con este fin, una organización con personalidad jurídica
propia y presupuesto diferenciado.
La gestión del servicio a través de una organización diferenciada,

constituye una opción adecuada en función de sus características y la
importancia relativa del coste del servicio en el conjunto del presupuesto
municipal. Las opciones que se plantean en ese caso son dos. Llevar a cabo
el servicio por medio de:
• Agencia pública administrativa local.

• Agencia pública empresarial local.
• Agencia local en régimen especial.
• Sociedad mercantil local.
• Sociedad interlocal.
• Fundación pública local.
Antes de entrar en el análisis de cada una de estas entidades

instrumentales locales, resulta necesario hacer mención a la disposición
adicional novena de la LBRL, modificada por la LRSAL y que se denomina
redimensionamiento del sector público local. El apartado primero de
disposición establece que “las Entidades Locales del artículo 3.1 de esta
Ley y los organismos autónomos de ellas dependientes no podrán adquirir,
constituir o participar en la constitución, directa o indirectamente, de nuevos
organismos, entidades, sociedades, consorcios, fundaciones, unidades y
demás entes durante el tiempo de vigencia de su plan económico-financiero
o de su plan de ajuste.
482
Las entidades mencionadas en el párrafo anterior durante el tiempo de

vigencia de su plan económico-financiero o de su plan de ajuste no podrán
realizar aportaciones patrimoniales ni suscribir ampliaciones de capital de
entidades públicas empresariales o de sociedades mercantiles locales que
tengan necesidades de financiación. Excepcionalmente las Entidades Locales
podrán realizar las citadas aportaciones patrimoniales si, en el ejercicio
presupuestario inmediato anterior, hubieren cumplido con los objetivos de
estabilidad presupuestaria y deuda pública y su período medio de pago a
proveedores no supere en más de treinta días el plazo máximo previsto en la
normativa de morosidad”.
2.1. Agencia pública administrativa local
¿Qué es una agencia pública administrativa local y qué ventajas

presenta?
Es una entidad pública que se rige por el Derecho Administrativo

con personalidad jurídica y patrimonio propio e independiente de los de la
Hacienda Local.
Su objeto es la realización de actividades de promoción, prestacionales,

de gestión de servicios públicos y otras actividades administrativas de
competencia de las entidades locales, salvo las potestades expropiatorias.
No podrá ejercer actividades económicas en régimen de mercado.
Se rige por el mismo régimen jurídico de personal, presupuestario,

económico-financiero, patrimonial, de control y contabilidad que el establecido
para las entidades locales y para el desarrollo de sus funciones dispondrá de
las potestades que tengan atribuidas de manera expresa por sus estatutos.
Este modelo permite a la Corporación mantener un fuerte control sobre

la gestión del servicio; si bien, su sujeción al derecho público la hace menos
flexible que la iniciativa privada. Por ejemplo, los procedimientos del régimen
de personal y de contratación de operaciones de crédito son más rígidos en
el ámbito público que en el entorno de la gestión privada.
483
2.2. Agencia pública empresarial local
¿Qué es una agencia pública empresarial local?
Su objeto es la realización de actividades prestacionales, la gestión

de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de
contraprestación, no pudiendo ejercer actividades administrativas.
Las agencias públicas empresariales locales se rigen por el Derecho

Privado, excepto en las cuestiones relacionadas con la formación de la
voluntad de sus órganos y con el ejercicio de las potestades administrativas
que expresamente tengan atribuidas en sus estatutos y en los aspectos
específicamente regulados en la legislación de haciendas locales(régimen
presupuestario, económico financiero, de contabilidad, de intervención, de
control financiero y de eficacia), en sus estatutos y demás disposiciones de
general aplicación.
Ejercerán únicamente las potestades administrativas que expresamente

se les atribuyan y solo pueden ser ejercidas por aquellos órganos a los que en
los estatutos se les asigne expresamente esta facultad.
No podrá atribuirse a las agencias públicas empresariales locales cuyo

objeto sea exclusivamente la producción de bienes de interés público en
régimen de mercado potestades que impliquen ejercicio de autoridad.
Esta figura es ampliamente conocida y aplicada por la administración

estatal y autonómica.
2.3. Agencia local en régimen especial
¿Qué es una agencia especial local y con qué finalidad se constituye ?
Es una Entidad pública que se rige por el Derecho Privado, excepto en

las cuestiones relacionadas con la formación de la voluntad de sus órganos
y con el ejercicio de las potestades administrativas que tenga atribuidas y en
los aspectos específicamente regulados en esta ley, en sus estatutos y demás
disposiciones de general aplicación. Se trata de una figura nueva introducida
por la LAULA que no tiene correspondencia con las previstas en la LBRL.
484
Estas agencias especiales pueden tener por objeto la realización de

cualquiera de las actividades propias de las agencias públicas administrativas
locales y agencias públicas empresariales locales, siempre que se den las
siguientes circunstancias:
a) Que se les asignen funciones que impliquen ejercicio de autoridad.
b) Que requieran especialidades en su régimen jurídico.
La actuación de estas agencias locales se ajustará a un plan de acción

anual, bajo la vigencia y con arreglo a un pertinente contrato plurianual de
gestión, que definirá los objetivos a perseguir, los resultados a obtener y, en
general, la gestión a desarrollar, cuya aprobación corresponde al pleno de la
entidad local.
¿Qué elementos son comunes a los tres tipos de agencias locales?
Su creación, modificación, fusión y supresión corresponderá al pleno de

la entidad local, que deberá aprobar sus estatutos.
Los estatutos de las agencias locales habrán de ser aprobados y

publicados previamente a la entrada en funcionamiento efectivo e incluirán
como contenido mínimo su denominación, funciones y competencias, con
expresa indicación de las potestades que tengan atribuidas y determinación
de los máximos órganos de dirección del organismo.
2.4. Sociedad mercantil local
¿Qué es y cómo se constituye una sociedad mercantil 100% local?
Se trata de una sociedad que tendrá por objeto la realización de

actividades o la gestión de servicios de competencia de la entidad local y cuyo
capital es íntegramente de titularidad directa o indirecta de dicha entidad.
Una de sus características fundamentales es que no se rige por el principio
del beneficio, ni su administración corresponde a criterios exclusivamente
económicos, como ocurre en la empresa privada.
Tanto la LBRL como la LAULA prohíben que puedan prestarse por

sociedad mercantil de capital social exclusivamente local los servicios públicos
que impliquen ejercicio de autoridad. Las sociedades mercantiles 100% que
485
quieran seguir ejerciendo la potestad sancionadora contra los ciudadanos

que comentan infracciones en el ámbito del servicio público encomendado,
tendrán que convertirse en agencias públicas empresariales locales.
Una sociedad mercantil de capital íntegramente local se constituye

mediante acuerdo constitutivo de la Corporación, lo que da lugar a la
tramitación mercantil propiamente dicha. Los requisitos previos a la aprobación
del proyecto por el Pleno de la Corporación vienen recogidos en el TRRL.
La sociedad mercantil local deberá adoptar alguna de las formas de

sociedad mercantil con responsabilidad limitada. El proceso de constitución
se inicia con el acuerdo de la Corporación en la designación de una Comisión
de Estudio compuesta por técnicos y miembros de la misma. Esta Comisión
deberá redactar una memoria relativa a los aspectos sociales, jurídicos,
técnicos y financieros, incluyendo la forma de gestión y los supuestos de cese
de actividad, lo que trascenderá a los estatutos. Se acompañará un proyecto
de precios sujeto a futuras revisiones.
Una vez elaborada, la memoria se expondrá al público. El plazo de

exposición no será inferior a 30 días naturales. Finalmente, se aprobará el
proyecto por el Pleno y se elevará el expediente completo al órgano competente
de la Comunidad Autónoma.
Una vez adoptado el acuerdo, se pondrá en marcha el procedimiento

mercantil ordinario para la creación de sociedades: escritura pública, publicidad
e inscripción en el registro mercantil.
En la creación de una empresa pública pueden distinguirse, por tanto,
dos fases diferentes:
a) Una administrativa en la que se forme la voluntad del Ayuntamiento en

relación con la constitución de una sociedad para la prestación del
servicio público y se elabore la documentación relativa a la sociedad.
b) Una estrictamente mercantil en la que se den los pasos precisos para la

definitiva constitución de la entidad societaria.
La duración exacta del proceso de constitución de una empresa pública

no es fácil de determinar a priori, habida cuenta de la presencia de múltiples
486
agentes en el proceso, así como de la necesidad de elaborar documentos

complejos (estatutos, estudios económico-financieros, etc.).
A continuación se esbozan cuales podrían ser los pasos previos a la

definitiva puesta en marcha de una sociedad municipal para la gestión de un
servicio público.
La Corporación directa o indirectamente (entidad vinculada o dependiente

de la misma) será propietaria exclusiva del capital de la empresa y habrá de
desembolsarlo en el momento de la constitución. Es posible que la aportación
se materialice tanto en dinero como en instalaciones o derechos. En este
último caso hay que tener en cuenta que la transmisión de bienes afectos a
servicios públicos preexistentes requiere la previa desafectación y, la de los
bienes patrimoniales, expedientes de enajenación.
487
PROCESO DE CONSTITUCIÓN DE UNA SOCIEDAD MERCANTIL DE

EXCLUSIVA PARTICIPACIÓN LOCAL
Fase I. Fase administrativa

Constará, al menos de las siguientes fases:
1º Elaboración de un estudio socio jurídico que incluya, al menos, un
proyecto de Estatutos de la Sociedad.
2º Elaboración de un Estudio económico-financiero de viabilidad de la
empresa.
3º Elaboración del reglamento o régimen jurídico del servicio.
4º Acuerdo adoptado por el Pleno de la Corporación aprobando la forma
de gestión del servicio.
Fase II. Fase mercantil en sentido estricto

En líneas generales requerirá el cumplimiento de los trámites siguientes:
1º Desembolso de capital.
2º Redacción de estatutos definitivos.
3º Aprobación de los estatutos por el Pleno de la Corporación.
4º Publicación de los estatutos.
5º Otorgamiento de escritura pública de constitución.
6º Liquidación del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos
Jurídicos Documentados.
7º Solicitud del Código de Identificación Fiscal dentro de los 30 días
siguientes a la válida constitución de la Sociedad.
8º Inscripción en el Registro Mercantil.
¿Cómo se organiza una Sociedad mercantil de exclusiva participación

local?
La dirección y administración de estas empresas está encomendada a

la Corporación interesada, que asumirá las funciones de Junta General, de
Consejo de Administración y de Gerente. En los estatutos se determinará la
forma de designación y funcionamiento del consejo de administración, los
demás órganos de dirección de la misma y los mecanismos de control que,
en su caso, correspondan a los órganos de la entidad local.
488
Las sociedades públicas con el 100% de su capital en manos del

Ayuntamiento, se regirán, cualquiera que sea la forma jurídica que adopten,
por el ordenamiento jurídico privado (disposiciones legales mercantiles),
salvo en las materias en las que sea de aplicación la normativa patrimonial,
presupuestaria, contable, de control financiero, de control de eficacia
y contratación, sin perjuicio de lo señalado en la legislación que resulte
expresamente aplicable como garantía de los intereses públicos afectados.
Personal de la sociedad. El personal de estas empresas estará

sometido íntegramente al derecho del trabajo, no teniendo vinculación alguna
con la Entidad Local. Por ello, la integración de un servicio que disponía
de personal funcionario supone que éste deje de serlo, coyunturalmente al
menos, reservándose las plazas de que disponían en régimen de Comisión
de Servicios.
Contabilidad y presupuestos. Las Entidades Locales aprobarán

anualmente un Presupuesto General en el que se deberán integrar los estados
de previsión de gastos e ingresos de las sociedades mercantiles cuyo capital
social les pertenezca íntegramente.
El estado de previsión de gatos e ingresos de una sociedad mercantil

local incluirá:
• Costes de explotación y resultados.
• Pérdidas y ganancias.
• Presupuesto de capital.
• Estado de inversiones reales y financieras y de financiación de las
inversiones, con especial referencia a las aportaciones a recibir de la
entidad.
Las sociedades mencionadas, además de llevar la contabilidad exigida

por la legislación mercantil, están sometidas al régimen de contabilidad
pública. Corresponde a la intervención la inspección de su contabilidad, lo
que es común también para todas las sociedades mercantiles que dependan
de la entidad.
Control de la Sociedad. El TRLHL obliga a todas las sociedades

dependientes de las Entidades Locales al control interno en su triple acepción
de función interventora, financiera y de eficacia. De forma expresa, menciona
489
que todas las sociedades dependientes de Entidades Locales estarán

sometidas al control financiero a través de procedimientos de auditoria, así
como al control externo del Tribunal de Cuentas.
Vemos, por tanto que en el caso de estas sociedades la corporación

local no sólo designa a los componentes del consejo de administración,
incorpora en sus propios presupuestos los de las sociedades mercantiles de
ella dependientes (arts. 164 y ss del Texto Refundido de la Ley de Haciendas
Locales), fiscaliza su contabilidad y las controla desde el punto de vista
económico y financiero, si no que además ejerce también sobre ellas un
intenso control de eficacia mediante “la comprobación periódica del grado de
cumplimiento de los objetivos, así como el análisis del coste de funcionamiento
y del rendimiento de los respectivos servicios o inversiones”. Para todo lo cual,
además, el correspondiente personal controlador disfruta de las facultades de
examinar y comprobar cuantos libros, cuentas y documentos se consideren
precisos, así como para solicitar los informes y asesoramientos que sean
necesarios (arts. 204 y ss de la misma norma).
2.5. Sociedad interlocal
¿Qué es una sociedad interlocal?
Es una sociedad participada por varias entidades locales y cuyo objeto es la

prestación conjunta de actividades y servicios de su competencia, prestación
que tendrá la consideración de gestión propia siempre que se cumplan los
1. Capital exclusivo público local, con prohibición expresa de entrada de

capital privado.
2. Que las entidades locales integrantes ejerzan un control análogo al
que ejercen sobre sus propios servicios.
3. Adopción de acuerdos por mayoría e integración de los órganos
sociales por los entes que la componen.
4. No puede tener encomendadas actividades de mercado.
5. Solo puede prestar su actividad en el territorio de las entidades locales
que la crean.
490
2.6. Fundación pública local
¿Qué es una fundación pública local?
Tendrán la consideración de fundaciones públicas locales las fundaciones

en las que concurra alguna de las siguientes circunstancias:
• Que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o indirecta,

de la entidad local, sus entidades vinculadas o dependientes o empresas,
así como aquellas en las que su patrimonio fundacional, con un carácter
de permanencia, esté formado en más de un cincuenta por ciento por
bienes o derechos aportados o cedidos por dichas entidades.
• Aquellas en las que la entidad local tenga una representación mayoritaria.

Se entenderá que existe esta cuando más de la mitad de los miembros
de los órganos de administración, dirección o vigilancia de la fundación
sean nombrados por la entidad local directamente o a través de
cualquiera de sus entidades, vinculadas o dependientes, o empresas.
La creación, modificación y extinción de la fundación pública local

requerirán acuerdo previo del pleno de la entidad.
No podrán ejercer potestades públicas. Solo podrán realizar actividades

relacionadas con el ámbito competencial de las entidades locales fundadoras,
sin que ello suponga la asunción de la titularidad de las competencias de
estas.
Se regirán, con carácter general, por la legislación sobre fundaciones(

Ley 50/2002), contratos del sector público, patrimonio, haciendas locales u
otra que resulte de aplicación.

La configuración de un expediente de creación de una fundación
privada del sector público, en base a la Ley 50/2002, de 24 de diciembre,
de fundaciones, tiene un carácter bifásico, consecuencia ello de la teoría de
los actos separables, ya que por un lado nos encontramos con una primera
fase de carácter administrativo o de formación de la voluntad interna del ente
público y por otro una fase ius privatista, o de cumplimiento de las actuaciones
previstas en la Ley de fundaciones.
491
3. LA GESTIÓN INDIRECTA DE LOS

SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES
¿En qué casos se puede optar por la gestión indirecta de un servicio

público local?
No existe ninguna disposición legal de ámbito local, autonómico o estatal

en la que se enumeren los servicios susceptibles de prestación privada.
Como norma general, todos los servicios públicos locales, salvo aquellos
que impliquen ejercicio de autoridad, pueden llevarse a cabo mediante gestión
indirecta.
¿Qué modelos de gestión indirecta existen?
Los modelos de gestión indirecta que regula la LBRL en su artículo 85 son las
distintas formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos en
el TRLCSP, esto es:
a) Concesión, por la que el empresario gestionará el servicio a su propio

riesgo y ventura.
b) Gestión interesada, en cuya virtud la Administración y el empresario

participarán en los resultados de la explotación del servicio en la
proporción que se establezca en el contrato.
c) Concierto con persona natural o jurídica que venga realizando

prestaciones análogas a las que constituyen el servicio público de
que se trate.
d) Sociedad de economía mixta en la que la Administración participe, por

sí o por medio de una entidad pública, en concurrencia con personas
naturales o jurídicas.
492
3.1. La concesión
¿Qué diferencia a la concesión?
La concesión es el método de gestión indirecta de servicios públicos

con mayor desarrollo legislativo y jurisprudencial de cuantos están autorizados
por la ordenación legal vigente en materia local y el de implantación más
generalizada. Su fundamento se encuentra en la posibilidad de que un
sector de la actividad desarrollada por las Corporaciones en el ámbito de sus
competencias, sea prestado por empresas privadas. En última instancia, la
concesión abre la posibilidad indirectamente de que las fuerzas de mercado
estimulen un aumento de la calidad, la cantidad y la diversidad de los servicios
pertenecientes al ámbito competencial de la Administración concedente.
A través de la concesión, tiene lugar un traspaso efectivo de la gestión de

servicios públicos municipales en favor de la empresa privada, traspaso que,
sin embargo, no implica un cambio de titularidad. La Corporación mantiene las
potestades y responsabilidades de la actividad y, por tanto, los adquirientes
de la concesión no la asumirán en el ejercicio de su libertad de empresa,
sino en cuanto colaboradores de la Administración, sometidos a su potestad
y en cumplimiento de las condiciones que determina el servicio concreto al
que la concesión se refiera. La Corporación delega la facultad de ejecución
del servicio concedido, respetándose la explotación por los particulares y el
principio de titularidad administrativa.
¿Cúales son las características de la concesión?
La concesión es el método de gestión indirecta de servicios públicos por

medio del cual una Entidad local otorga a un particular, por razón de interés
público y mediante el cumplimiento de determinados requisitos y condiciones,
las facultades necesarias para la gestión y explotación del servicio de que se
trate, así como, en su caso, la ejecución de las instalaciones y obras necesarias
para ello. El concesionario asume el riesgo económico de la explotación,
bajo el control de la Administración concedente, percibiendo a cambio una
remuneración derivada de la prestación del servicio.
La adjudicación de la Concesión se realiza por un determinado periodo

de tiempo, que con carácter general no podrá exceder de 50 años, en los
493
contratos que comprendan la ejecución de obras y explotación de servicio

público, de 25 años, en los contratos que comprendan la explotación de
un servicio público, o de 10 años, en los contratos que comprendan la
explotación de un servicio público cuyo objeto consista en la prestación de
servicios sanitarios (art. 278 del TRLCSP).
A su término, el servicio objeto de la concesión revierte a la Entidad

Local, junto con todos los bienes o elementos afectos al mismo.
Atendiendo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, las

características que configuran una concesión administrativa son
las siguientes:
1. Un uso intenso del dominio público (terrenos, material, instalaciones o
personal afectos al servicio público), por parte del concesionario.
2. La titularidad del dominio público corresponde a la Corporación
concedente. De esta titularidad se derivan las facultades de control
y fiscalización de la Administración sobre el servicio e instalaciones
objeto de la concesión.
3. Las instalaciones fijas que se corresponden con la permanencia y
estabilidad del uso concedido, generalmente quedan integradas en el
dominio público desde el primer momento de vida de la concesión, y
revierten a su dominio a la finalización del contrato de concesión.
¿Cúal es el proceso de contratación de una concesión?
Tomada la decisión de gestionar un servicio a través concesión, su

contratación requiere de una serie de trámites que se resumen a continuación.
494
PROCESO DE CONTRATACIÓN DE UNA CONCESIÓN
Fase I. Elaboración del expediente de contratación

1. Orden del órgano de contratación justificando la necesidad del contrato
con Memoria del Centro Gestor.
2. Elaboración y aprobación del Pliego de Prescripciones Técnicas.
3. Elaboración del Pliego de Cláusulas Administrativas y, previo informe
del Servicio Jurídico, aprobación del mismo.
En los pliegos deberá especificarse el régimen jurídico, aspectos
jurídicos, económicos y administrativos y, en su caso, tarifas a percibir
de usuarios y canon a satisfacer a la Administración o viceversa.
4. Retención de crédito (RC) por Contabilidad.
5. Fiscalización previa del gasto por Intervención.
6. Resolución del órgano de contratación aprobando el expediente y el
gasto y acordando la apertura del procedimiento de adjudicación.
7. Expedición del documento contable A.
Fase II. Procedimiento de licitación – adjudicación

8. Publicación del anuncio de contratación en procedimiento abierto
(con varios criterios de valoración de las ofertas):
Deberán concederse, como mínimo, 15 días desde el siguiente al
de la publicación, para la presentación de proposiciones por los
licitadores.
9. Calificación de documentación por la Mesa de Contratación:
Deberá preverse la concesión de tres días a los licitadores para
subsanar posibles errores en la documentación.
10. Valoración técnica de las proposiciones.
11. Apertura pública de ofertas económicas.
12. Propuesta de adjudicación de la Mesa de Contratación al Órgano de
Contratación.
13. Requerimiento al licitador que haya presentado la oferta económicamente
más ventajosa para que, dentro del plazo de diez días hábiles, presente
la documentación justificativa de hallarse al corriente en el cumplimiento
de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social, de disponer
efectivamente de los medios que se hubiese comprometido a dedicar
o adscribir a la ejecución del contrato y de haber constituido la garantía
definitiva
495
Fase II. Procedimiento de licitación – adjudicación (continuación)

14. Resolución de adjudicación del contrato dentro de los cinco días
hábiles siguientes a la recepción de la documentación.
15. Notificación de la adjudicación a los candidatos o licitadores y
simultáneamente publicación en el perfil de contratante.
16. Devolución de las garantías provisionales a los licitadores.
Fase III. Formalización del contrato

17. Formalización del contrato
Si el contrato es susceptible de recurso especial en materia de contratación
conforme al artículo 40.1 del TRLCSP, la formalización no podrá
efectuarse antes de que transcurran quince días hábiles desde que se
remita la notificación de la adjudicación a los licitadores y candidatos. El
órgano de contratación requerirá al adjudicatario para que formalice el
contrato en plazo no superior a cinco días a contar desde el siguiente
a aquel en que hubiera recibido el requerimiento.
En los restantes casos, la formalización del contrato deberá efectuarse
no más tarde de los quince días hábiles siguientes a aquél en que se
reciba la notificación de la adjudicación a los licitadores y candidatos
18. Contabilización del compromiso del gasto: emisión de los documentos
contables D positivo, A negativo y RC negativo.
¿Cuál es el contenido del contrato de concesión?
El contenido de los contratos de concesión de servicios públicos consiste

básicamente en detallar las potestades y deberes de la Administración y las
obligaciones y derechos de los concesionarios y se encuentra regulado en los
artículos 126 a 130 del RS. Esta norma, al datar del año 1955, se caracteriza
por presentar una clara desconexión entre la regulación contenida en el mismo
y la práctica diaria y los problemas a los que se enfrentan las Corporaciones
Locales actualmente, tal y como se pondrá de manifiesto en diversos puntos
de este documento. Así, aunque vigente, es importante contrastar con el
TRLCSP.
No obstante, en la práctica pueden darse múltiples variantes del contenido

de la concesión ya que ésta se caracteriza, sobre todo, por su flexibilidad. El
496
contrato de concesión es uno de los contratos administrativos en los que la

voluntad contractual de las partes desempeña un papel más importante, ya
que los pliegos de condiciones pueden recoger una amplia gama de cláusulas
y condiciones que permiten la individualización de la concesión otorgada.
La delimitación jurídica de la concesión se estructura sobre la base

del principio de que la Administración concedente ostentará durante toda
la vida de la concesión la titularidad del servicio público. La prestación del
servicio corresponde a un particular, pero la provisión y la titularidad de éste
corresponde en todo momento a la Administración Local. Dentro del régimen
de la concesión se diferencian dos aspectos claramente diferenciados: el
servicio prestado y la contraprestación que genera.
¿Qué potestades tiene la Corporación Local en el contrato de

concesión?
Con carácter general, en el contrato de concesión se deberán incluir

las potestades reconocidas en el artículo 127 del RS en relación con las
concesiones de servicios públicos locales:
1. Ordenar discrecionalmente, de igual manera que si gestionase directamente

el servicio, las modificaciones en el concedido que aconseje el interés público
y, entre otras, el Reglamento señala dos:
a) La variación de la calidad, cantidad, tiempo o lugar de las prestaciones

en que el servicio consista, lo cual se conoce como “ius variandi” de
la Entidad Local en sentido estricto.
b) La alteración de las tarifas a cargo del público y de la forma de

retribución del concesionario, o poder tarifario de la administración,
con objeto de mantener el equilibrio económico-financiero de la
concesionaria.
Las tarifas de los servicios públicos pueden ser modificadas en cualquier

momento por la Corporación concedente, atendiendo a las circunstancias
económicas y sociales relevantes en la prestación del servicio. La revisión
tarifaria necesita la instrucción de un expediente de modificación, en el que
intervendrá la empresa concesionaria.
497
2. Fiscalizar la gestión del concesionario, a cuyo efecto la Entidad Local podrá:
a) Inspeccionar el servicio, sus obras, instalaciones y locales y la

documentación relacionada con el objeto de la concesión.
b) Dictar las órdenes para mantener o restablecer la debida prestación.
La Entidad Local, respecto de sus funciones de control y administración,

cuenta con autonomía plena para el desarrollo de sus funciones de control y
fiscalización de las concesiones.
3. Asumir temporalmente la ejecución directa del servicio en los casos en que

no lo prestase o no lo pudiera prestar el concesionario, por circunstancias
no imputables al mismo. Esta prerrogativa es una consecuencia directa de
la consideración jurídica del servicio público, la Entidad Local se constituye
como garante de la continuidad y adecuada prestación del servicio.
“La asunción temporal del servicio deberá tramitarse mediante el correspondiente

expediente, en el que se establecerá claramente cuáles son las causas y
medidas a adoptar, así como los requerimientos realizados al concesionario,
justificaciones documentales de la interrupción del servicio, etc.”
4. Imponer al concesionario las correcciones pertinentes por razón de las

infracciones que cometiere. El Pliego de Condiciones de la Concesión debe
recoger el carácter grave o leve de las posibles infracciones cometidas por la
concesionaria, así como las sanciones concretas asociadas a los diferentes
supuestos de incumplimiento del servicio. No obstante, el RS establece, con
carácter general, en sus artículos 132 y 133 la regulación de las sanciones
por infracciones. Las infracciones de carácter grave que pudieran poner en
peligro la buena prestación del servicio público constituirán causa suficiente
para proceder al secuestro de la concesión por parte de la Entidad Local.
5. Secuestrar la concesión, encargándose directamente la Entidad Local

concedente del funcionamiento del servicio y de la percepción de los derechos
establecidos. La explotación se realizará por la Entidad Local, pero se efectúa
por cuenta y riesgo del concesionario, a quien se entregará, al finalizar el
secuestro, el saldo activo que resultase después de satisfechos todos los
gastos derivados de éste.
498
6. Suprimir el servicio, lo que implica, el término de la concesión y el pago

de las correspondientes indemnizaciones, de conformidad con los preceptos
aplicables.
¿Y qué obligaciones?
Atendiendo al RS, la Entidad Local como concedente del servicio público,

está obligada a:
1) Prestar al concesionario la protección adecuada para que pueda gestionar

el servicio adecuadamente.
2) Mantener el equilibrio económico financiero de la concesión. En

consecuencia, con esta obligación, el Ayuntamiento deberá:
a) Revisar las tarifas y subvenciones cuando, aun sin mediar

modificaciones en el servicio, circunstancias sobrevenidas e
imprevisibles, determinen, en cualquier sentido, la ruptura del equilibrio
económico de la concesión.
b) Compensar económicamente al concesionario por razón de las

modificaciones que le ordene introducir en el servicio y que supongan
un incremento de los costes o una reducción de la retribución
percibida por el concesionario.
3) Indemnizar al concesionario:
a) En aquellos casos en los que la Corporación asuma la gestión directa

del servicio, siempre que ésta se produzca por motivos de interés
público independientes de la culpa del concesionario.
b) Por el rescate de la concesión o, en caso de supresión del servicio.
No sólo la Corporación tiene potestades y obligaciones, sino que el

concesionario también es titular de derechos y obligaciones que, con carácter
general, aparecen regulados en el RS.
499
¿Qué derechos tiene el concesionario?
Son derechos del concesionario, entre otros:
1) Percibir la retribución económica correspondiente por la prestación del

servicio.
La retribución constituye el incentivo para la implicación del sector privado

en la prestación del servicio. Su cuantía deberá permitir amortizar, durante el
plazo de la concesión, el coste del establecimiento del servicio así como cubrir
los gastos de explotación y el margen normal de beneficio industrial.
POSIBLES FUENTES PARA ESTABLECER LA CONTRAPRESTACIÓN

PECUNIARIA DE LA CONCESIÓN
a) Las contribuciones especiales que se devenguen por el estableci-

miento del servicio, salvo cláusula en contrario.
b) Las tasas a cargo de los usuarios.
c) Subvención a cargo de los fondos de la Corporación, de forma exclusiva
o conjunta con alguna de las anteriores.
El modelo final adoptado puede consistir en una de las tres opciones o
una combinación de las mismas. De este modo, la relación financiera
Corporación-concesionaria puede ajustarse a una diversidad de modelos.
2) Obtener una compensación económica que mantenga el equilibrio financiero

de la concesión cuando:
a) La Corporación ordene la introducción de modificaciones en el servicio
que aumente los costes o disminuya la retribución.
b) Cuando se den circunstancias imprevisibles que lo hagan necesaria
c) En caso de rescate o supresión del servicio.
3) Utilización de los bienes de dominio público necesarios para la prestación

del servicio.
4) Recabar de la Corporación ciertos procedimientos que exigen ejercicio de

autoridad y pueden ser necesarios para el buen funcionamiento del servicio:
500
a) Expropiación forzosa,
b) Imposición de servidumbres, y
c) Desahucio administrativo para la adquisición del dominio, derechos reales
o uso de los bienes precisos para el funcionamiento del servicio.
La actuación del concesionario, en cuanto delegado de la Administración,

puede conllevar, por tanto, el ejercicio de facultades de policía, sin perjuicio
de los poderes generales de inspección y vigilancia que incumban a la
Administración.
La Corporación concedente puede otorgar a la concesionaria:
a) El reconocimiento del derecho de vecindad en la persona del

concesionario, dependientes y operarios en el Municipio, para el
disfrute de los aprovechamientos comunales.
b) La posibilidad de utilizar la vía de apremio cuando la tarifa
correspondiente a la prestación del servicio esté constituida por la
percepción de tasas y precios públicos con cargo a los usuarios.
¿Y qué obligaciones?
El RS determina como obligaciones del concesionario, sin perjuicio de

las que las partes puedan acordar:
1. Prestar el servicio del modo dispuesto en la concesión u ordenado

posteriormente por el Ayuntamiento, incluso en el caso de que circunstancias
sobrevenidas significasen la ruptura del equilibrio económico-financiero de la
concesión sin otras interrupciones que las que se hubiesen previsto en el caso
de gestión directa municipal.
La prestación del servicio es la obligación fundamental del concesionario.

Por ello, el concesionario no podrá interrumpir la prestación del servicio ni
aún en el supuesto de que la Administración incumpla sus obligaciones
contractuales, como pueda ser la demora en el pago.
501
2. Admitir el goce del servicio a toda persona que cumpla los requisitos fijados
reglamentariamente.
Evidentemente, al tratarse de un servicio público local no puede vulnerarse

el principio de igualdad que establece en el artículo 14 de la Constitución.
3. Indemnizar a terceros del daño que les ocasionare el funcionamiento

del servicio, como especifica el artículo 128.3 del RS, salvo si se hubieran
producido por actos realizables en cumplimiento de una cláusula impuesta
con carácter ineludible.
4. No enajenar bienes afectos a la concesión que hubieren de revertir a la

Administración concedente, ni gravarlos, salvo autorización expresa del
Ayuntamiento. Es una obligación evidente para el concesionario, ya que los
bienes e instalaciones afectos a la concesión son de dominio público.
5. Ejercer por sí la concesión. El concesionario no tiene la facultad de cederla

o traspasarla a terceros sin la autorización de la Corporación.
¿Dónde se define el régimen sancionador?
El régimen sancionador, deberá establecerse en el Pliego de Condiciones

de la Concesión. Con carácter general, se establece en la legislación que:
• Si el concesionario cometiese alguna infracción de carácter leve, se le

impondrán multas en la forma y cuantía prevista en el Pliego.
•
Si el concesionario incurriese en infracción de carácter grave que
pusiera en peligro la buena prestación del servicio público, incluida la
desobediencia a órdenes de modificación, la Administración podrá llegar
a declarar en secuestro la concesión, con el fin de asegurar la prestación
provisionalmente.
• Si de la actuación del concesionario se derivasen los mismos hechos
que dieron lugar al secuestro, o incurriese éste en infracción muy grave,
se produce la caducidad, con los efectos que se derivan, ya descritos.
Los casos que se consideren faltas graves o leves se definirán en el

pliego de condiciones.
502
Nuevamente, se destaca la relevancia de prever y definir exhaustivamente

determinados elementos en los Pliegos de Condiciones, tipificando en este
caso las faltas de forma exhaustiva.
Así, cuando en los Pliegos de Condiciones se defina tanto la infracción

como la cuantía que de su realización se derive, el Tribunal Supremo las
asimila a las cláusulas que se introducen en los contratos entre particulares
(reguladas en el Código Civil). En ese caso no se les aplica el procedimiento
sancionador general establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento
administrativo común.
Esto permite establecer un régimen sancionador adecuado, ágil
y efectivo, dado que el único requisito que se requiere es el de audiencia
previa al interesado. La imposición de este tipo de «multas pecuniarias» tiene
completa cobertura legal en el RS y normativa vigente sobre contratos del
sector público.
Como novedad, la LBRL, por modificación de la Ley 57/2003, permite

que además de las sanciones previstas en el pliego y en el reglamento regulador
del servicio, se puedan regular mediante ordenanzas, infracciones y sanciones
que podrían imponerse a cualquier ciudadano, y no sólo al concesionario, que
con su actuación estuviera imposibilitando el normal funcionamiento de un
servicio público.
Las fórmulas de las que la Administración dispone para llevar a cabo

la rescisión o extinción de la concesión, son: el secuestro y la caducidad,
vinculados a faltas cometidas por parte del concesionario en la prestación del
servicio y el rescate y la supresión del servicio, provocados por motivos de
interés público.
503
TIPOS, CARÁCTER, CAUSAS Y CARACTERÍSTICAS DE RESCISIÓN

DE UNA CONCESIÓN
Tipo Carácter Coste rescisión Causa
Secuestro Temporal No se rescinde Falta grave concesionaria
Mínimo: licitación con Reiteración de faltas de la

Caducidad Permanente
mismos pliegos concesionaria
Si cambia forma de gestión: Supuestos previstos en el pliego
Indemnización igual al Infracción gravísima de la

rescate concesionaria
Rescate Permanente Daños y perjuicios Interés público
Supresión Permanente Daños y perjuicios Interés público
¿Qué es el secuestro?
El secuestro supone la prestación temporal del servicio por parte del

Ayuntamiento, con el mismo personal y material que el concesionario.
No requiere indemnización y es el concesionario el que corre con todos

los gastos. No implica, por tanto, coste alguno para la administración y puede
aplicarse ante una falta grave que ponga en peligro la prestación del servicio
del concesionario.
Su característica principal es su duración limitada, por lo que no supone

realmente la resolución de la concesión, sino una medida transitoria. La
duración máxima sería:
• L a que se hubiera establecido en el pliego de condiciones o,

• En su defecto, la que determine la Corporación, sin que pueda exceder
de dos años ni de la tercera parte de plazo que restare para el término
de la concesión.
504
¿Qué causas pueden determinarlo?
Las causas que pueden determinar el secuestro de las concesiones son:
1) La situación y el estado de conservación de las obras y material afectos

a una concesión. Las condiciones que deben cumplir vienen recogidas en el
pliego de condiciones.
2) El concesionario incurre en una falta grave que pone en peligro la buena

prestación del servicio público.
3) Las causas establecidas en el Pliego de Condiciones.
¿Qué efectos conlleva y cómo se lleva a cabo?
Los efectos que conlleva el secuestro de una concesión son:
1) Una vez acordado el secuestro, la Corporación se hace cargo directamente

de la prestación del servicio, utilizando para ello el mismo personal y material
del concesionario, sin que pueda alterar las condiciones de su prestación.
Con este fin, la Corporación nombra un interventor técnico, que sustituirá
parcial o totalmente, a los directivos de la empresa.
2) La explotación corre a cuenta y cargo del concesionario a quien se

entregará, al finalizar el secuestro, el saldo activo que resultase después de
haber satisfecho todos los gastos.
3) En cualquier momento la corporación podrá acordar el cese del secuestro,

y deberá accederse a esta solicitud si justificase estar en condiciones de
proseguir la gestión normal de la empresa.
505
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DEL SECUESTRO

DE LA CONCESIÓN
I. Infracción grave por parte del concesionario que ponga en peligro la

buena prestación del servicio
II. Acuerdo de la Corporación
III. Notificación al concesionario
IV. Ejecución del Secuestro por parte del Ayuntamiento
V. Designación de Interventor Técnico
VI. Gestión directa por Ayuntamiento
Continuidad Concesionario
VII. Cese del Secuestro
Caducidad concesión
¿Cuándo puede producirse la caducidad y cómo puede hacerse?
La caducidad requiere la reiteración de faltas que dan lugar al secuestro

o una infracción gravísima por parte del concesionario.
Implica indemnización por parte de la Administración. La forma de

minimizar el coste para la Corporación es mantener la forma de gestión,
convocando una nueva licitación con el mismo pliego de condiciones. Si
se desea cambiar el sistema de gestión, la Corporación deberá pagar la
indemnización que corresponda en caso de rescate, es decir daños y perjuicios,
incluidos los beneficios futuros que el concesionario deje de percibir.
Estos son los elementos presentados en el RS. Sin embargo, tal y

como hemos expuesto anteriormente, el RS queda obsoleto en algunas
circunstancias y todo el Título III del mismo relativo a los servicios de las
Corporaciones Locales debe entenderse derogado siempre que se oponga
a lo establecido tanto en el TRLCSP como en el Reglamento General de la
Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aún vigente, aprobado
por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, y Real Decreto 817/2009, de
8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007, de 30 de
octubre, de contratos del sector público, LCSP. En este sentido, y en contra de
506
lo comentado, los principios de buena administración pueden aconsejar una

reforma de los Pliegos de Condiciones. Se puede entender que no es posible
modificar los pliegos si se va a vulnerar, con ello, el principio de concurrencia.
Sin embargo no tiene sentido obligar al Ente Local a mantener unos pliegos
cuando:
a) Se va a celebrar una nueva licitación.
b) Esta nueva licitación viene motivada por el incumplimiento por parte

del concesionario de sus obligaciones contractuales y no a la voluntad
discrecional de la Entidad Local.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE CADUCIDAD

DE LA CONCESIÓN
I. Procedencia de la Causas recogidas en los pliegos

caducidad por existencia Infracción muy grave del concesionario
de uno de los supuestos Si levantado el secuestro, el concesionario
del art. 136 RS incurriese en las mismas infracciones
II. Acuerdo de la Corporación
1. Incautación elementos afectos a concesión

III. Cese gestión
2. Pago del justiprecio de la Concesión
concesionario
3. Convocatoria de nueva licitación
¿Cuándo puede rescatarse la concesión?
La Corporación puede rescatar el servicio y gestionarlo por sí mismo en

caso de que exista interés público. Por tanto, no existe culpa del concesionario
y la indemnización deberá incluir daños y perjuicios, incluidos los beneficios
futuros en referencia a los datos del último quinquenio y la pérdida de valor de
los bienes que no revierten a la corporación.
¿Qué implica la supresión del servicio?
El último instrumento para rescindir la concesión a instancia de la

Corporación es la supresión del servicio, en cuyo caso deja de prestarse.
507
¿Qué es la reversión y cuándo se produce?
La conclusión de la concesión, bien por término del plazo de la misma,

bien por su rescisión anticipada, siguiendo alguno de los casos vistos con
anterioridad, implica la reversión de las instalaciones afectas al servicio al
Ayuntamiento. La reversión no supone una actuación expropiatoria por
parte del Ayuntamiento, sino uno de los derechos legalmente reconocidos
a la Administración Local, cuyo fin no es otro que asegurar la continuidad
en la prestación del servicio público local una vez finalizada la concesión.
Es decir, se trata de una prerrogativa de la Administración cuya justificación
se encuentra en razones de interés público. El pliego de condiciones debe
detallar la situación y el estado de conservación en que habrán de encontrarse
las obras y el material afectos a la concesión en el momento de reversión de
la misma.
¿Qué papel juegan los pliegos de condiciones y el control de la

concesión?
La redacción adecuada de los pliegos de condiciones, junto con la disponibilidad

de instrumentos de control de la gestión, facilitan a la Corporación la
información suficiente y los medios necesarios para la mejora de la calidad del
servicios al ciudadano y, si fuera necesario, rescindir la concesión al mínimo
coste posible para la Corporación.
Por tanto, es imprescindible:

1. Realizar el control de la concesión.
2. Redactar unos pliegos que aporten garantías sobre la gestión
del servicio.
Si uno de estos dos requisitos falla, la corporación está atada a las

limitaciones de la legislación actual y tiene escaso margen para controlar
efectivamente la gestión del servicio. Por una parte, tendrá dificultades para
demostrar faltas del concesionario y, por otro lado, la ambigüedad o inexactitud
en los pliegos de condiciones imposibilitan la opción de rescindir al mínimo
coste la concesión. En ese caso, la convocatoria de un nuevo concurso a
partir de los antiguos pliegos de condiciones, no puede ofrecer garantías de
que el nuevo concesionario realizará una mejor gestión del servicio.
508
La posibilidad de estudiar otras alternativas de gestión, distintas a la

concesión, como la gestión directa por parte del Ayuntamiento o la creación de
una sociedad mixta, implicaría el pago de indemnizaciones. Por este motivo,
el análisis de la viabilidad de nuevos sistemas, en caso de plantearse, ha de
diseñarse de forma que se pueda compensar el gasto de la indemnización a
través de la reducción en el coste que implicaría la nueva gestión.
Por tanto, si las Corporaciones Locales no quieren perder su capacidad

de control sobre las concesiones, necesitan prestar una especial atención a la
redacción de pliegos de condiciones y al control de las mismas.
¿Por qué es necesario el control de las concesiones?
La contratación externa de la producción de bienes y servicios

suministrados bajo provisión pública, supone la desintegración de una o
varias actividades del proceso público de producción (gestión de los recursos
humanos, inputs materiales, sistemas de información, organización de
actividades o labores de asistencia técnica), que pasan a realizarse parcial o
íntegramente por el sector privado. La externalización de servicios públicos
locales bajo el régimen de concesión supone:
• Someter a iniciativa privada un elevado porcentaje del gasto

presupuestario (vía canon, subvención, etc.).
• Comprometer la prestación del servicio durante dilatados periodos de
tiempo. El periodo concesional puede alcanzar en ocasiones los 50
años.
Si bien el ejercicio de la función interventora garantiza el control interno de

las concesiones administrativas, en la mayoría de los casos, los Ayuntamientos
carecen de una metodología propia que les permita verificar la calidad del
servicio. Por ello es preciso introducir instrumentos encaminados a valorar
la adecuación de la prestación efectiva del servicio en régimen de concesión
a las condiciones recogidas en el contrato, analizar los costes derivados del
servicio, de forma que puedan contrastarse con otras alternativas, llegando
así al objetivo final: la evaluación de la calidad y eficiencia del servicio.
La realidad socioeconómica municipal ha desbordado las previsiones

contenidas en el RS, que fue promulgado en una situación en la que las
509
competencias y servicios públicos gestionados por los Ayuntamientos eran

menores, y no presentaban la actual complejidad en sus aspectos técnicos y
económico-financieros.
Por otro lado, las limitaciones financieras de las Administraciones

Públicas hacen preciso evitar cualquier despilfarro económico.
Además, los ciudadanos son cada vez más conscientes de su derecho

a reclamar la prestación de servicios públicos que cumplan unos mínimos de
calidad, por lo que se hace urgente la revisión de los sistemas de prestación
y control de los mismos.
¿Qué pasos hay que realizar para ello?
Para dar solución a estos problemas es necesario implantar una

metodología que, dentro de las previsiones establecidas en el RS, permita
a los gestores de servicios públicos municipales aplicar todo un conjunto de
instrumentos de control que aporte la información suficiente para conocer la
situación de estos servicios de forma regular y poder así diseñar e implantar
las medidas necesarias para su mejora.
Mediante gestión indirecta, aunque la Entidad Local conserva las

potestades de la actividad, la prestación del servicio corresponde a terceros,
de esta forma la pérdida de control sobre el mismo es significativa si la
Entidad Local no cumple, a nivel práctico, con los mínimos que se enumeran
a continuación:
• Delimitar de forma expresa el marco de actuación.

• Velar por el mantenimiento del control de la prestación.
• Llevar a cabo estudios de necesidades y costes de forma previa a la
descentralización de la prestación.
• Controlar el cumplimiento de las condiciones contractuales.
Se pueden definir una serie de hitos cuya consecución permitirá

garantizar la eficiencia de la prestación de los servicios:
510
• Análisis de las necesidades del objeto de la concesión en cuanto a la

prestación a realizar.
• Definición adecuada de los servicios a prestar, teniendo en cuenta la
necesidad de coordinación entre ellos.
• Definición de objetivos que se persiguen.
• Sistema de Seguimiento y Control: a través de la medición de resultados
obtenidos y comparando con los objetivos previamente definidos.
¿Qué ventajas ofrece el modelo de concesión al Ayuntamiento?
La concesión permite al Ayuntamiento desvincularse del ejercicio

directo de algunas de sus funciones sin perjuicio de mantener un control
sobre la prestación del servicio. Por su parte, el concesionario asume el
riesgo económico y aporta una gestión más flexible sujeta a la normativa y
procedimientos del derecho privado.
En definitiva, la concesión, como método de gestión indirecta de servicios

públicos, puede incorporar elementos de flexibilidad que permitan mejorar la
eficiencia en la prestación de servicios públicos locales, siempre que se defina
un ámbito marco contractual adecuado y se arbitren los sistemas de control
adecuados.
3.2. La gestión interesada
¿En qué consiste la gestión interesada?
Se entiende por gestión interesada aquella forma de gestión por la que

el gestor comprometido en la prestación del servicio público, cuenta con la
colaboración de la Administración y con una remuneración mínima.
El Ayuntamiento asegura al gestor indirecto un mínimo que habitualmente

cubre los gastos de inversión y actividad. Si se producen beneficios por
encima del mínimo asegurado, el gestor recibirá una parte como incentivo
a la mejora de la eficacia de su gestión. La diferencia con la concesión es
que en ésta el concesionario asume los riesgos de gestión, retiene todos los
productos de la misma, y es remunerada por los propios usuarios, al contrario
511
que en la gestión interesada. En los contratos mediante gestión interesada, la

Entidad Local y la entidad gestora del mismo llegan a un acuerdo por el que se
reparten los resultados de la explotación en la proporción que se establezca
en el contrato.
¿Qué caracteriza la gestión interesada?
Aunque es un modelo poco arraigado en la Administración Pública

española, empieza a utilizarse en algunos servicios como el transporte
urbano o la gestión de ciertos centros vinculados a actividades que generan
ingresos. En estos contratos, el operador se compromete al cumplimiento
de determinados objetivos como un coste por unidad, una demanda mínima
anual o la mejora constante de la calidad del servicio a través de las encuestas
usuarios. La renovación del contrato se vincula al cumplimiento de estos
objetivos.
La implantación de esta forma de gestión requiere necesariamente la

implantación de un sistema de evaluación de costes y de calidad que permita
a la Entidad Local obtener el mayor flujo de información objetiva sobre el
servicio, de forma que permita al finalizar el año determinar la cuantía total de
los resultados de la explotación que corresponde a cada parte.
3.3. El concierto
¿Qué es el concierto?
El concierto es un contrato por el que la Corporación conviene con una

persona natural o jurídica la prestación de un servicio público, dado que esa
persona viene ya desarrollando las prestaciones que caracterizan ese servicio
como propias de su actividad mercantil. El Ayuntamiento aprovecha así la
experiencia del privado con el que contrata.
3.4. La sociedad mixta
¿Qué es una sociedad mixta?
Entre la gestión pública y la privada, el Ayuntamiento puede optar por un

servicio de gestión mixta. Esta alternativa se articula mediante la constitución
512
de una sociedad mercantil en la que participa la Corporación Local junto

con la iniciativa privada. Esta forma de gestión, sociedades mercantiles con
participación parcial de la Entidad Local, son expresamente contempladas
como forma de gestión indirecta por la LBRL.
¿Qué régimen se le aplica?
Su régimen combina el derecho privado y el derecho público, que regula

determinadas relaciones con los usuarios de los servicios, por lo que este
modelo permite combinar la flexibilidad que introduce la entrada de capital
privado y la garantía del control del Ayuntamiento, que vela por los intereses
públicos.
¿Cuál es su duración?
Al ser la sociedad mixta una modalidad del contrato de gestión de

servicios públicos, su duración está establecida en el artículo 278 del TRLCSP,
y en él se definen las siguientes duraciones máximas:
a) 50 años, en los contratos que comprendan la ejecución de obras y la

explotación de servicio público, salvo que éste sea de mercado o lonja
central mayorista de artículos alimenticios gestionados por sociedad
de economía mixta municipal, en cuyo caso podrá ser hasta 60 años.
b) 25 años en los contratos que comprendan la explotación de servicios

públicos no sanitarios.
c) 10 años en el caso de servicios sanitarios no incluidos en la letra a).
Expirado el plazo de gestión se revertirá a la Entidad Local su activo y

pasivo.
¿Cómo se constituye una Sociedad Mixta?
La constitución de una Sociedad Mixta puede realizarse ex novo o

partiendo de una empresa existente. Al igual que en el caso de las empresas
100% públicas, en el proceso de creación de una sociedad mixta pueden
distinguirse dos fases diferentes:
513
• Administrativa: que finaliza con la aprobación por parte de la Corporación

de la forma de gestión.
• Mercantil: consiste en la constitución propiamente de la sociedad.
La diferencia respecto a la creación de una sociedad privada o pública

100% es la necesidad de celebrar un procedimiento licitatorio para la selección
del socio privado.
PROCESO DE CONSTITUCIÓN DE UNA SOCIEDAD MERCANTIL DE

ECONOMÍA MIXTA
Fase I. Fase administrativa

1º. Acuerdo Inicial de la Corporación Municipal previa designación de una
Comisión de Estudio compuesta por miembros de la Corporación y por personal
técnico, que no requerirá ningún quórum especial, bastando mayoría simple.
2º. Redacción de la Memoria: la anterior Comisión de Estudio debe redactar una
Memoria relativa a los aspectos social, jurídico, técnico y financiero de la actividad
económica o servicio público de que se trate.
En la misma deberá especificarse la forma de gestión prevista y los supuestos en
los que debe cesar la prestación de la actividad. La Memoria debe incluir diversos
documentos tales como:
a) Proyecto de Estatutos.
b) Estudio de viabilidad económico financiero.
c) Estudio organizativo, etc.
3º. Información Pública: a continuación se abre un trámite de información o
exposición pública de la Memoria por un plazo no inferior a 30 días naturales, durante
los cuales los particulares y entidades podrán formular las observaciones que
entiendan convenientes. El RS de las Corporaciones Locales exige, por su parte,
que la Memoria se publique en el Boletín Oficial de la Provincia y en el de la
Comunidad Autónoma respectiva.
4º. Aprobación definitiva: concluido el periodo de información pública y tras la
aceptación o no de las reclamaciones u observaciones formuladas la Corporación
debe proceder a la aprobación final del expediente con el voto favorable de la
mayoría simple del pleno, en el caso de que el ejercicio de la actividad económica
se realice en régimen de libre concurrencia. Supone la adopción del acuerdo
relativo a la gestión del servicio público mediante sociedad mixta. En el Acuerdo
de Constitución debe decidirse la determinación del modo de constitución de la
empresa (Fundación exnovo o participación en una sociedad preexistente mediante
adquisición de acciones o participaciones) y el procedimiento de integración del
capital privado (por suscripción de acciones, participaciones o aportaciones de la
empresa que se constituya y/o, previo procedimiento de licitación abierto).
514
Fase I. Fase administrativa (continuación)

Además, las empresas mixtas pueden adoptar distintas formas societarias:
• Sociedad Comanditaria.
• Sociedad Anónima.
• Sociedad de responsabilidad limitada.
En el momento de constitución de la Sociedad deberá precisarse el porcentaje de
acciones que se reserva la Entidad Local. La aportación municipal puede concretarse
en dinero o bien mediante aportaciones de bienes patrimoniales, lo que deberá
constar en la escritura fundacional.
En cualquier caso, el capital efectivo que aporten las Corporaciones Locales deberá
estar completamente desembolsado desde la constitución. La responsabilidad
económica de las Corporaciones Locales se limitará a su aportación a la sociedad.
Fase II. Constitución definitiva de la sociedad

Adoptado el acuerdo por el que el Ayuntamiento decide constituir una empresa mixta
debe procederse formalmente a su constitución, lo cual puede llevarse a cabo por
alguno de los procedimientos siguientes que señala el RS:
a) Adquisición, por el Ayuntamiento, de participaciones o acciones de empresas ya
constituidas, en proporción suficiente para compartir la gestión social.
b) Fundación “ex novo” de la sociedad con intervención de la Corporación y
aportación de capitales privados, bien mediante suscripción pública de acciones, bien
mediante concurso de iniciativas
c) Convenio con empresa única ya existente en el que se fijará el Estatuto por el que
hubiere de regirse en lo sucesivo.
La celebración de un procedimiento licitatorio abierto es el método

habitual para la selección de socio privado, especialmente en aquellas
empresas mixtas que gestionan servicios públicos. Tras la aprobación de la
memoria de municipalización deberá tramitarse un expediente de contratación
para seleccionar mediante procedimiento licitatorio abierto el socio privado de
acuerdo con los pasos establecidos más arriba con relación al procedimiento
de adjudicación de la concesión. Asimismo deberán cumplimentarse los
trámites mercantiles necesarios para la definitiva constitución de la sociedad
tal y como se detalla a continuación:
515
1º. Elaboración de los Pliegos de Condiciones para la selección del socio

privado: en función del servicio se requerirá la redacción tanto de los pliegos de
cláusulas administrativas particulares como los relativos a la explotación del servicio.
2º. Publicación del anuncio de contratación: mínimo 15 días naturales.
3º. Adjudicación del contrato.
4º. Realización de trámites mercantiles:
a) Desembolso de capital.
b) Redacción de Estatutos definitivos.
c) Otorgamiento de escritura pública de constitución.
d) Liquidación del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos
Documentados.
e) Solicitud del Código de Identificación Fiscal dentro de los 30 días siguientes a la
válida constitución de la Sociedad.
f) Inscripción en el Registro Mercantil.
¿Cómo se organiza una sociedad mixta?
En cuanto a la organización, el esquema es el propio de la legislación

mercantil, que incluye Junta General, Consejo de Administración y Gerencia.
La legislación vigente no indica un proceso de constitución de la

Junta General de estas sociedades, por lo que se entiende que los votos
que correspondan a la Corporación serán adjudicados al alcalde o persona
en quien delegue, como representante legal del Ayuntamiento. En cuanto
al Consejo de Administración, el RS establece que los representantes que
correspondan a la Corporación en los órganos de gobierno y administración
de la empresa serán nombrados por aquélla en un 50% entre sus miembros y
técnicos, y el resto será de libre designación. El Gerente será designado por el
órgano superior de gobierno de la Empresa. Los acuerdos, salvo excepciones,
se adoptarán por mayoría.
516
¿Es necesario que la Corporación tenga participación mayoritaria en

el capital de la sociedad?
Independientemente de la organización general de los órganos de

dirección de la sociedad mixta, en los que la participación de los socios se
determina en función de su participación en el capital, la legislación local,
concretamente el TRRL, abre la posibilidad de que esta participación varíe en
función de razones de interés público.
Aunque la participación en la sociedad de la Entidad Local sea

minoritaria, en base a razones de interés público, puede imponer que ciertos
temas requieran unos porcentajes de aprobación que impidan que los socios
privados de forma unilateral tomen decisiones.
Tiene además, en último caso, una importante prerrogativa que vaciaría

de contenido a la sociedad y haría procedente su disolución: retirarle el servicio
o actividades que venía desempeñando.
517
4. FINANCIACIÓN DE LOS SERVICIOS

PÚBLICOS MUNICIPALES
¿Qué principios rigen la financiación de los servicios públicos locales?
Los principios básicos de financiación de los servicios públicos son los

de igualdad y autosuficiencia.
Igualdad implica que “la tarifa de cada servicio público de la Corporación

será igual para todos los que recibieren las mismas prestaciones y en iguales
circunstancias”.
No obstante, podrán establecerse tarifas reducidas en beneficio de

sectores personales económicamente débiles y la jurisprudencia insiste en
que el principio de igualdad tarifaria no es de aplicación cuando se trata de
servicios concedidos.
Autosuficiencia implica que cada servicio financie su coste.
El nuevo artículo 116 ter de la LRRL, añadido por la LRSAL, relativo al

coste efectivo de los servicios, establece que “todas las Entidades Locales
calcularán antes del día 1 de noviembre de cada año el coste efectivo de los
servicios que prestan, partiendo de los datos contenidos en la liquidación del
presupuesto general y, en su caso, de las cuentas anuales aprobadas de las
entidades vinculadas o dependientes, correspondiente al ejercicio inmediato
anterior (art. 116 ter.1)
El cálculo del coste efectivo de los servicios tendrá en cuenta los costes
reales directos e indirectos de los servicios conforme a los datos de ejecución
de gastos mencionados en el apartado anterior: Por Orden del Ministro de
Hacienda y Administraciones Públicas se desarrollarán estos criterios de
cálculo” (art. 116 ter.2)
El principio de autosuficiencia, exige no sólo la equivalencia entre costes

e ingresos sino también tener en cuenta, entre otros, la posibilidad de hacer
518
frente a nuevas inversiones, la constitución de fondos y reservas o la obtención

de beneficios en su caso.
¿Cómo pueden financiarse los servicios públicos locales?
La financiación de los servicios públicos puede realizarse a través de

ingresos generales o con ingresos finalistas (tasas y precios públicos). Las
tasas y precios públicos son pieza clave para la financiación de los servicios
públicos en el ámbito local. De hecho, y en contraste con los impuestos
directos e indirectos, las Entidades Locales gozan de plena autonomía en su
regulación e imposición. Ambas figuras se apoyan en un mismo supuesto:
el Ente Público presta determinados servicios o actividades a cambio de los
cuales obtiene un ingreso específico.
Su definición y diferencias han sido ya expuestas en un sección previa,

por lo que aquí se aborda directamente su relación con la financiación de los
servicios públicos locales. El TRLHL especifica en qué casos el Ayuntamiento no
puede establecer tasas o precios públicos para financiar los servicios que presta.
SERVICIOS PÚBLICOS POR LOS QUE LAS ENTIDADES LOCALES NO

PUEDEN EXIGIR TASAS NI PRECIOS PÚBLICOS
• Abastecimiento de aguas en fuentes públicas.

• Alumbrado de vías públicas.
• Vigilancia pública en general.
• Protección civil.
• Limpieza de la vía pública.
• Enseñanza en los niveles de educación obligatoria.
Los supuestos en los que las Entidades locales pueden fijar tasas o
precios públicos no pueden considerarse como un listado taxativo y cerrado.
La enorme diversidad de servicios prestados por las Entidades Locales obliga
a determinar en cada caso si estamos ante una tasa o precio público. Cada
municipio deberá realizar un análisis de los servicios y actividades que presta,
de su naturaleza jurídica, de la existencia o no de empresas privadas que
presten o realicen aquellos y de cuantos aspectos nos lleven a determinar si
estamos ante una tasa o precio público.
519
En cuanto a su cuantía, el TRLHL establece en su artículo 24.2 que

“las tasas por prestación de un servicio o por la realización de una actividad
no podrán exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o
actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida”.
En cuanto a los precios públicos, el artículo 44 de la misma ley establece que
“el importe de los precios públicos deberá cubrir, como mínimo, el coste del
servicio prestado o de la actividad realizada”.
520
5. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DE LA
GESTIÓN DE LOS SERVICIOS
PÚBLICOS MUNICIPALES
¿Por qué es necesario el seguimiento y evaluación de la gestión de la

prestación de servicios?
La prestación de los servicios públicos locales atendiendo a criterios

de eficiencia debe constituir el fin prioritario de la gestión pública local. La
eficiencia se define como el cumplimiento de los objetivos marcados para cada
servicio al mínimo coste posible. Dadas las restricciones presupuestarias que
caracterizan a la mayoría de los municipios, el control sobre el presupuesto de
las actuales prestaciones revierte no sólo en la mejora de su calidad sino en
una ampliación de la oferta de servicios de la corporación.
Ninguna forma de gestión garantiza por sí misma la obtención de

resultados eficientes. La toma de decisiones encaminada a la obtención
de resultados óptimos requiere, en la actividad pública como en cualquier
actividad privada, de la definición de objetivos y del seguimiento y evaluación
continua de resultados.
Con relación a la eficiencia resulta conveniente hacer mención a la

disposición adicional decimoquinta TRLHL, introducida por la LRSAL y relativa
a la gestión integrada o coordinada de servicios, que establece que cuando
la Diputación o entidad equivalente acredite en un informe que el acuerdo
de dos o más municipios para la gestión integrada de todos los servicios
municipales que sean coincidentes conlleva un ahorro de al menos el 10%
respecto el coste efectivo total en el que incurría cada municipio por separado,
el coeficiente de ponderación que resulte de aplicación a cada municipio de
acuerdo con el artículo 124.1 del texto refundido de la Ley Reguladora de
las Haciendas Locales (distribución del importe total de la participación en
tributos del Estado de los municipios que no sean capitales de provincia o de
Comunidad Autónoma o que no tengan población de derecho igual o superior
a 75.000 habitantes), se incrementará en 0,04.
521
Los problemas que se derivan en la gestión de servicios públicos y los

malos resultados o el desconocimiento de los mismos derivan en muchas
ocasiones de esta falta de seguimiento y evaluación, que aportan una visión
integral del servicio y permitan adoptar decisiones en base a la situación real
y contrastada de los servicios.
Además, el marco público introduce una serie de rigideces que hace

más relevantes, por sus consecuencias no sólo en el corto sino en el medio y
largo plazo, las decisiones. La elección de una forma de gestión no apropiada
o el sobredimensionamiento de los medios afectos a un servicio pueden
ser difíciles, y cuando menos costosos en términos de coste económico y
temporal, de reconducir.
Por último, es preciso insistir en que estas técnicas de seguimiento y

evaluación en la prestación de los servicios públicos locales, con poco arraigo
en la realidad municipal española, deben desarrollarse con independencia del
modelo de gestión de servicio elegido.
¿Cómo puede llevarse a cabo?
El seguimiento debe realizarse desde distintas perspectivas. En primer

lugar, jurídica. El seguimiento del cumplimiento de la legalidad del marco
definido es el primer nivel de objetivos. Pero a él hay que añadir el seguimiento
del cumplimiento de los objetivos de la gestión del servicio o iniciativa pública
desarrollada, de la satisfacción de los usuarios y empleados del servicio, así
como de la gestión económica del servicio.
Llevar a cabo un seguimiento requiere, en primer lugar, de una

coordinación entre las distintas áreas de la Entidad Local implicadas en la
gestión del servicio concreto. La gestión de un servicio público suele requerir
funciones que habitualmente, en función del tamaño del municipio y su
organización, se reparten entre contratación, intervención y los responsables
técnicos y políticos de servicios concretos.
En segundo lugar, el seguimiento tiene que ser capaz de generar

información que posibilite llevar a cabo una evaluación de la gestión del
servicio: evaluar el cumplimiento de objetivos, identificar debilidades y
aspectos positivos y proponer, en su caso, actuaciones. Estas actuaciones
522
podrán sustentarse en el conocimiento del servicio y dirigirse allí donde se ha

identificado su necesidad.
¿Cúales deben ser los objetivos del seguimiento y evaluación?
La coordinación debe tener como primera meta definir el servicio en sí,

atendiendo a razones jurídicas, económicas y técnicas. Durante la explotación
del servicio, el objetivo de esta coordinación deber ser evaluar el servicio y
tomar decisiones desde una perspectiva conjunta, independientemente
de la forma de gestión elegida. La definición del servicio óptima permitirá
plantear objetivos y, mediante el seguimiento de resultados, ir analizando su
cumplimiento.
Para ello, la elaboración de indicadores de resultados es una herramienta

útil. En función del servicio los indicadores pueden ser más o menos complejos
y la batería que permita atender a todos los criterios más o menos amplia. Lo
relevante es no dejar ninguna materia-jurídica, económica y técnica –ni ninguna
perspectiva, cumplimiento del servicio, satisfacción y gestión económica– al
margen.
Por otro lado, generada la información y evaluando los resultados desde

una perspectiva interna dentro de la Entidad Local, otro enfoque importante
es la comparación con otras experiencias. La dificultad de definir el término
de eficiencia pública hace necesario acudir al concepto de eficiencia relativa.
En algunos casos, la normativa sectorial o la transparencia del sector facilita
estándares de gestión que permiten evaluar los resultados internos. Sin
embargo, en muchas ocasiones esto no es posible y sólo comparando con
otras experiencias es factible evaluar los resultados obtenidos.
El objetivo de la comparación no debe ser obtener una posición en un

ranking sino añadir criterios de evaluación de la gestión de nuestro servicio
concreto e identificar buenas prácticas y analizar la posibilidad de incorporarlas
a nuestra gestión. Es por tanto, aprender comparando.
Estas técnicas, con escasa implantación de forma rigurosa en nuestro

país, son de aplicación habitual en países de nuestro entorno y los resultados
de su aplicación están contrastados.
523
VI.
La Ordenación
del Territorio
y el Urbanismo
525
Introducción
¿Qué pretendemos con este resumen?
A la naturaleza de toda ley pertenece la posibilidad de su contravención,

es decir, si no puede ser infringida, entonces es que no es ley, ni norma. Y el
mejor remedio para cumplir las leyes es conocerlas, no sólo en su literalidad,
sino en el espíritu y finalidad que se pretende con su promulgación, y que no
es otro que permitir un mundo gobernado por leyes en lugar por voluntades
particulares y arbitrarias.
Vivimos en una época de legislación “motorizada”, y el urbanismo no

escapa a esta tendencia universal al aumento de la densidad normativa; sin
embargo, sea o no jurista, aquella persona llamada a ejercer responsabilidades
en las alcaldías o concejalías competentes en materia urbanística no debe
tener miedo: por muy amplio que sea el ordenamiento, por muchas que sean
las disposiciones y por muy variados que sean los entes a que se reconozca
competencia normativa, existen siempre unos principios generales que
trascienden a lo que, a primera vista parece ser un “magma” constituido por
centenares de disposiciones. Con esta guía-resumen aspiramos a enunciar,
no sólo las normas que regulan la ordenación del territorio y el urbanismo,
sino sobre todo los principios que las orientan, a sabiendas de que en un
Estado de Derecho la solución justa o más justa no viene nunca dada por una
subsunción autonómica del caso a la norma, sino las más de las veces, por
la ponderación entre intereses contrapuestos, llamados a ser armonizados.
Por ello, no incurrirá nunca en responsabilidad aquel que, dentro de sus
competencias y actuando por los cauces legales, aplica el derecho ---
urbanístico en este caso---tras una adecuada ponderación de los intereses
en juego.
Esperemos que esta guía ayude a los alcaldes y concejales en materia

urbanística, al mejor desempeño de sus responsabilidades, de la que depende
el presente y el futuro de nuestras ciudades, es decir, de nosotros mismos…
527
VI. LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y EL URBANISMO
La Ordenación del Territorio
¿Qué es la Ordenación del Territorio?
Materia de carácter complejo e interdisciplinar, que incorporan diversos

elementos: técnicos, jurídicos, políticos, económicos, sociales y ambientales,
y cuyos objetivos finales persiguen conseguir un desarrollo sostenible y
territorialmente equilibrado, capaz de asegurar la calidad de vida a los
ciudadanos y de aprovechar el potencial de desarrollo de los territorios:
ciudades, pueblos y campos.
¿Qué diferencia y jerarquía existe entre la Ordenación del Territorio y

el Urbanismo?
La distinción entre ambas disciplinas, que no se perfila claramente

hasta el desarrollo de nuestra Constitución, consistente esencialmente en
que actúan a diversas escalas:
– La Ordenación Territorial, desde la escala regional y subregional,
con objeto de asentar las estrategias de desarrollo territorial para
la Comunidad Autónoma entera o partes de su territorio (áreas
metropolitanas, comarcas, etc.), siendo su contenido principal el
establecimiento de las estructuras y sistemas territoriales (sistema de
ciudades, sistema de espacios libres, sistema de comunicaciones).
Por ello, es competencia EXCLUSIVA de la CCAA (arts 148.1 CE, 56
EAA, LOTA)
– En cambio, el Urbanismo, actúa a escala local, ocupándose de tres
grandes materias:
– Planeamiento urbanístico, que define el modelo de desarrollo de la
ciudad
– Gestión urbanística, que se encarga de la ejecución de lo planificado, y
– La disciplina urbanística, que se ocupa de prevenir, y reprimir en su
caso, actuaciones que no se ajusten a lo planificado.
El urbanismo, al desarrollarse a escala local, y a pesar de ser también

competencia exclusiva y plena de la CCAA, ésta reconoce a los MUNICIPIOS
IMPORTANTES COMPETENCIAS PROPIAS (arts 1 CE, 56, LBRL, LAULA,
LOUA).
528
Si bien, como hemos señalado, ordenación del territorio y urbanismo

tienen un ámbito de aplicación diferente (nivel autonómico-nivel local), hay que
anticipar que la ordenación territorial vincula a la urbanística, y ambas están
subordinadas a la ordenación medioambiental.En todo caso, los instrumentos
de ordenación del territorio, como los urbanísticos, cualquiera que sea su
alcance y denominación, son normas jurídicas, de rango reglamentario, y por
tanto, deben producir efectos jurídicos. Sin perjuicio de naturaleza normativa
del Plan, de todo su contenido, hay que destacar que una de sus peculiaridades
es la distinción entre normas, directrices y recomendaciones territoriales que
contempla el art. 21 de la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del
Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
2. Las Normas son determinaciones de aplicación directa vinculantes
para las Administraciones Públicas y para los particulares, en los
suelos urbanizables y no urbanizables.
3. Las Directrices son determinaciones vinculantes en cuanto a sus fines.
Con sujeción a ellas, los órganos competentes de las Administraciones
públicas a quienes corresponda su aplicación establecerán las
medidas concretas para la consecución de dichos fines.
4. Las Recomendaciones son determinaciones de carácter indicativo
dirigidas a las Administraciones públicas que, en caso de apartarse de
las mismas, deberán justificar de forma expresa la decisión adoptada
y su compatibilidad con los objetivos de la Ordenación del Territorio.
Con arreglo a la clasificación de los efectos de las normas jurídicas,
las “normas” de ordenación territorial son leyes perfectas, de forma
que resultan directa y automáticamente aplicables en el territorio al
que se dirigen sin ningún acto de recepción especial a través de otras
disposiciones, y genera derechos y obligaciones directos, tanto a las
Administraciones como a los particulares.
¿Cuál es el régimen jurídico de la ordenación del territorio en Andalucía?
Partiendo de los preceptos constitucionales y estatutarios citados, el

desarrollo de la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de
la Comunidad Autónoma de Andalucía ( en adelante, LOTA) se ha realizado a
través de los siguientes instrumentos de planificación territorial:
• Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA), aprobado por el
Consejo de Gobierno en 2006 mediante el Decreto 206/2006, de 28 de
noviembre.
529
• Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional, hasta ahora

se han aprobado los siguientes: Aglomeración Urbana de Granada,
Poniente Almeriense, Sierra de Segura, ámbito de Doñana, Bahía de
Cádiz, Litoral Occidental de Huelva, Costa del Sol Occidental de Málaga,
Costa del Sol Oriental-Axarquía, Levante Almeriense, Aglomeración
Urbana de Sevilla y Aglomeración Urbana de Málaga, Costa Noroeste
de Cádiz.
• Planes con Incidencia en la Ordenación del territorio, tales como el

Plan General del Turismo Sostenible de Andalucía (2008-2011), el Plan
de Infraestructuras para la Sostenibilidad del Transporte en Andalucía
(2007-2013) y el Plan Andaluz de Sostenibilidad Energética (2007-2013).
• Asimismo, la LOTA prevé en su Anexo Planes y actividades de intervención

singular con incidencia en la ordenación del territorio.
¿Cuál es la finalidad y contenido del Plan de Ordenación del

Territorio de Andalucía?
Su finalidad es establecer los elementos básicos para la organización y

estructura territorial de la Comunidad Autónoma, constituyéndose en marco
de referencia obligado para los restantes planes territoriales y la intervención
pública en general. Sus determinaciones, con distinta intensidad según se
trate de (Normas, Directrices o Recomendaciones) son vinculantes para los
Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional, para los Planes con
Incidencia en la Ordenación del Territorio, y para el planeamiento urbanística ,
que habrán de ajustarse a sus previsiones.
El POTA representa un compromiso con el desarrollo urbano sostenible,

con el modelo de ciudad compacta. Esto es, se ha de evitar la dispersión
urbana con su elevado consumo de suelo y la excesiva especialización
funcional de usos, que incrementa los desplazamientos obligados. Este
modelo trata de generar proximidad para reducir la movilidad obligada y
aboga por un crecimiento urbanístico en coherencia con los recursos hídricos
y energéticos disponibles, coordinado con la implantación efectiva de las
dotaciones y equipamientos básicos, los sistemas generales de espacios
libres y el transporte público.
530
¿Qué finalidades y contenido tienen los Planes de Ordenación del

Territorio de ámbito subregional?
Para una región de las dimensiones y diversidad de Andalucía, es

inevitable abordar la ordenación del territorio desde el ámbito subregional,
estableciendo criterios singulares según las características geográficas y
socioeconómicas de cada territorio, según se trate de zonas de montaña,
litoral, o áreas metropolitanas.
Los contenidos de los Planes subregionales se refieren a los aspectos

básicos que afectan a la estructura territorial, en particular, el esquema de:
- las infraestructuras básicas
- la distribución de los equipamientos y servicios de ámbito o carácter
supramunicipal y,
- la indicación de zonas para la ordenación y compatibilización de los
usos del territorio y para la protección y mejora del paisaje, de los
recursos naturales y del patrimonio histórico y cultural.
En algunos Planes subregionales se indican las llamadas áreas

de oportunidad, es decir, espacios que por su valor estratégico resulten
idóneos para albergar actividades (empresariales, tecnológicos, logísticas y
residenciales) relevantes para el desarrollo económico.
¿Qué contenidos y finalidades tienen los Planes y Actuaciones de

Incidencia territorial?
La LOTA establece una serie de actividades de planificación que inciden

en la ordenación del territorio, entre las que se encuentran la planificación
de la red de carreteras, red ferroviaria, de los puertos, aeropuertos, etc., con
unos contenidos adicionales y un procedimiento común, sin perjuicio de lo
regulado en su correspondiente legislación especial. Estas actividades tienen
la consideración de Planes con Incidencia en la Ordenación del Territorio, y
han de contener:
- La expresión territorial del análisis y diagnóstico del ámbito.
- Los objetivos territoriales a conseguir.
- La justificación de que sus contenidos son coherentes con las
determinaciones de los planes de ordenación territorial.
531
¿Que son las Actividades de intervención singular?
Están previstas por la LOTA en ausencia de plan de los previstos en la

ley o no contempladas en los mismos, y también están sujetas a informe por
el órgano competente en ordenación del territorio. Se refieren, entre otras
actividades especificadas en el anexo de la LOTA, a nuevas carreteras, centros
de actividades logísticas, infraestructuras para el tratamiento de residuos o la
localización de grandes superficies comerciales, turísticas e industriales no
previstas expresamente en el Planeamiento urbanístico general.
¿Qué es el Informe de incidencia territorial de los Planes Generales

de Ordenación Urbanística?
Informe emitido tras la aprobación inicial del PGOU por el órgano

competente en ordenación del territorio y cuyo objetivo es el establecer la
coherencia del instrumento urbanístico con los planes territoriales y evaluar la
incidencia supramunicipal de sus determinaciones.
532
URBANISMO: Planificación, Gestión y Disciplina.

CUESTIONES GENERALES Y COMPETENCIALES
¿Qué competencias propias tienen los Ayuntamientos en materia de

urbanismo?
Ya hemos hecho referencia a las importantes competencias propias

que los municipios ostentan en materia de urbanismo, tal y como señala el
articulo 9.1 de la Ley de Autonomía Local de Andalucía, referidas, tanto
a planificación (párrafos a, b, c) como a la gestión o ejecución (párrafo d) y
disciplina urbanística (párrafos e, f, g, h)
En todo caso, tales competencias se habrán de ejercitar de acuerdo

con las normas estatales ( RDL 2/2008, Ley Estatal de Suelo) y autonómicas
( Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía,
en adelante, LOUA y Decreto 59/2010, de 16 de marzo, que aprueba el
Reglamento de Disciplina Urbanística de Andalucía, en adelante, RDUA,
quedando desplazado en Andalucía el Reglamento estatal de Disciplina
Urbanística, aprobado por RD 2187/1978 (RDU), salvo en lo relativo a las
órdenes de ejecución y a la ruina. También están vigentes, con carácter
supletorio, el RD 2159/1978, de 23 de junio, por el que se establece el
Reglamento de Planeamiento y el RD 3288/1978, de 25 de agosto, por el
que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y
aplicación de la Ley sobre régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
¿Cuales son las competencias autonómicas y estatales en

urbanismo?
En realidad, y como se encargó de recordar la importante Sentencia del

Tribunal Constitucional 61/1997, es la Comunidad Autónoma la que ostenta
competencia exclusiva en materia de urbanismo, de forma que al Estado sólo
corresponde, a fin de garantizar la igualdad de todos los españoles en el
ejercicio del derecho de propiedad,
- fijar las condiciones mínimas del derecho de propiedad, y

- la regulación de las valoraciones a efectos de expropiación,
533
¿Por qué hablamos de propiedad estatutaria?
Y en cuanto a la fijación de estas condiciones mínimas, contenido

esencial del derecho de propiedad, significar que nuestra Constitución
reconoce expresamente el derecho de propiedad privada ( art. 33 ) , pero lo
no califica entre los derechos fundamentales (estos son los enumerados en los
artículos 14 a 29 CE, derecho a la vida, libertad religiosa, intimidad personal
y familiar, libertad de expresión…), y añade que la función social del derecho
de propiedad delimitará su contenido de acuerdo con las Leyes. De forma
que, a diferencia del derecho de propiedad decimonónico, hoy es la función
social la que determina el propio contenido del derecho de propiedad, por
eso se afirma que hoy la propiedad es estatutaria, esto es, no es un derecho
natural e inmutable, sino que es la Ley, y por remisión a ella, el planeamiento,
la que determina los deberes y facultades de los propietarios de cada clase
de suelo rural o urbanizado (urbano, urbanizable o no urbanizable, en
terminología urbanística de nuestra LOUA).
¿Cuál es el suelo rural?
Es aquel que
- Está preservado por la ordenación territorial y urbanística de su
transformación mediante la urbanización (suelo no urbanizable, en
terminología de nuestra LOUA)
- la Ley estatal también se considera suelo rural aquel para el que los
instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan
su paso a suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente
actuación de urbanización (suelo urbanizable, hasta que no concluya
la urbanización, en terminología urbanística andaluza)
De conformidad con la LOUA, pertenecen a la tipología de suelo no

urbanizable, los terrenos preservados en el Plan General por los siguientes
motivos:
- Ser suelos que posean valores de especial protección por alguna
legislación específica.
- Ser suelos que presenten riesgos de inundabilidad, desprendimientos,
u otros riesgos naturales.
- Ser de dominio público natural o estar sujetos a limitaciones o
servidumbres.
534
Estableciendo las siguientes categorías del suelo no urbanizable:

- De especial protección por legislación específica
- De especial protección por la planificación territorial o urbanística.
- De carácter natural o rural.
- De Hábitat Rural diseminado.
La LOUA considera como urbanizable el suelo que el Plan General ha

previsto como necesarios para el desarrollo y el crecimiento de la ciudad, y
también tiene diferentes categorías.
a) El suelo urbanizable ordenado

Son terrenos para los que el planeamiento general ya dispone de una
ordenación urbanística detallada y suficiente que legitima la actividad de
ejecución, teniendo en cuenta las necesidades del municipio.
b) El suelo urbanizable sectorizado

Se trata de terrenos que ya tienen definidos sus ámbitos de actuación
siendo suelos adecuados para el crecimiento previsible del Municipio,
derivándose su ordenación a un plan parcial posterior.
c) El suelo urbanizable no sectorizado

Este tipo de suelo no tiene definido el ámbito de actuación y lo conforman
el resto de terrenos urbanizables previstos para el crecimiento del municipio
a medio plazo.
¿Cuales son los usos o la utilización del suelo rural?
Son los siguientes:

Los terrenos del suelo rural se utilizaran de conformidad con su naturaleza
al uso agrícola, ganadero, forestal, cinético o cualquier otro vinculado a la
utilización racional de los recursos naturales.
Excepcionalmente, podrán legitimarse usos específicos de interés

público o social por su contribución a la ordenación y el desarrollo rural. En
Andalucía, la autorización de tales usos requiere la tramitación de un Proyecto
de Actuación, con los requisitos establecidos en el art. 42 de la Ley 7/2002, de
17 de diciembre, procedimiento en el que se inserta con carácter preceptivo
un informe de la Comunidad Autónoma. Una vez aprobado el Proyecto
535
por el Ayuntamiento, éste debe otorgar la licencia en el plazo de un año.

La construcción de viviendas en el suelo no urbanizable, tras la entrada en
vigor de la LOUA, sigue este mismo procedimiento, como veremos, debiendo
acreditarse que ser trata de una vivienda unifamiliar, aislada y vinculada
necesariamente a una explotación agraria. En particular, para realizar obras
de edificación de nueva planta de vivienda unifamiliar aislada, así como para
obras de ampliación, modificación, reforma o rehabilitación de edificaciones,
construcciones o instalaciones existentes que impliquen un cambio de uso a
vivienda o un aumento en volumetría de dicho uso en terrenos con régimen
del suelo no urbanizable, el RDUA establece en su artículo 17 que para la
concesión de la correspondiente licencia, se requiere la previa aprobación del
Proyecto de Actuación.
Quedan prohibidas, siendo nulas de pleno derecho, las parcelaciones

urbanísticas en suelo no urbanizable. Tales parcelaciones están configuradas
en la LOUA como la auténtica bestia negra, por los nefastos efectos que
tienen sobre el territorio. Por ello, siempre se considera una infracción muy
grave, no existe plazo para restablecer la legalidad urbanística, de forma que
no se convalida por el transcurso del tiempo, y es uno de los supuestos en
los que se legitima, con carácter subsidiario, la actuación de la Comunidad
autónoma, constatada la inactividad del Ayuntamiento, para sancionar y
restablecer la legalidad urbanística.
En el caso de que se trate de un suelo no urbanizable de especial

protección, la utilización de los terrenos – por los valores ambientales,
culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos que han de ser
protegidos-, quedará sometida siempre a la preservación de dichos valores.
¿Cuál es el suelo urbanizado?
En terminología de nuestra LOUA, podríamos asimilarse al suelo que

ha completado su urbanización (ya sea inicialmente urbano o urbanizable).
Es todo suelo integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y
servicios propios de los núcleos de población. Es decir, con independencia
de que las parcelas estén o no edificadas, cuando éstas cuenten con las
dotaciones y los servicios requeridos o puedan llegar a contar con ellos sin
otras obras que las de conexión a las instalaciones ya en funcionamiento,
aunque dentro de cada una de estas clases hay diversas categorías.
536
La LOUA establece que para que pueda ser considerado como urbano,
debe de darse alguna de las siguientes circunstancias:
- Formar parte de un núcleo de población o ser susceptible de

incorporarse en él en ejecución del plan, y estar urbanizado (contar
con servicios urbanísticos).
- Estar consolidado al menos en las dos terceras partes del espacio
apto para la edificación según la ordenación que el plan proponga y
encontrarse integrado en la malla urbana.
- Haber sido legalmente transformado y urbanizado en ejecución del
Plan General.
Y distingue así las siguientes categorías del suelo urbano:
a) El suelo urbano consolidado: Está integrado por terrenos que están

ya urbanizados o tienen la condición de solares.
b) El suelo urbano no consolidado: Carece de urbanización necesaria
y suficiente o se encuentra en áreas que precisan de reforma,
renovación, mejora o rehabilitación.
¿En qué consiste la calificación del suelo?
Ya hemos señalado como, a efectos de contenido esencial de la

propiedad y de valoraciones, la Ley estatal de Suelo distingue entre suelo rural
y suelo urbanizado, y a efectos urbanísticos, en Andalucía, el suelo del término
municipal se ha de clasificar como urbano, urbanizable o no urbanizable.
Tratándose de parcelas de suelo urbano consolidado, o ámbitos de suelo

urbano no consolidado o urbanizable sectorizado, el aprovechamiento real
está condicionado por la calificación del suelo establecida en el planeamiento
y que asigna a cada uso una serie de condicionantes específicos y en su
caso, densidades y tipologías edificatorias.
La calificación se mantiene mientras no se realice una alteración del

contenido de los planes (cuya vigencia es indefinida) mediante su revisión
periódica o modificación de alguno de sus elementos constitutivos, cuya
tramitación es equivalente a la que se sigue para la elaboración de los planes.
537
Esta modificación puede dar lugar a la obligación, por parte del

Ayuntamiento, de indemnizar a los propietarios del suelo en el caso de que
se produzca una reducción de los aprovechamientos urbanísticos, según los
supuestos indemnizatorios recogidos en la legislación.
Las calificaciones se encuadran en alguno de los siguientes tipos:

a) Usos dotacionales públicos, cuya realización no se computa para
la determinación del aprovechamiento lucrativo real y, por tanto, no
influye en la determinación del aprovechamiento medio.
b) Usos dotacionales privados (lucrativos).
c) Usos lucrativos no dotacionales (residencial, industrial y terciario).
A continuación, trataremos de resumir los tres pilares fundamentales

del urbanismo: la planificación, la gestión o ejecución del
planeamiento y la disciplina urbanística.
PLANIFICACIÓN URBANÍSTICA
¿Cúales son las fuentes normativas y principios generales de la

planificación urbanística?
Sin perjuicio de las algunas reglas generales establecidas en la Ley Estatal

de Suelo, hay que acudir a la LOUA y en su caso, al Reglamento estatal de
Planeamiento, aprobado por Decreto 1978, y vigente en Andalucía mientras
no se produzca su desplazamiento por norma autonómica y en la medida que
no contradiga lo dispuesto en la propia LOUA. No está de más recordar los
principios generales que establece nuestra Ley urbanística en sus primeros
artículos, principios que tienen valor normativo y que deben proporcionar
al aplicador de la LOUA (responsables políticos municipales, principales
destinatarios de esta guía) soluciones reales en el caso de que la
lectura de la norma les suscite dudas, y que se derivan de los principios
rectores de la política social y económica que recoge nuestra Constitución
en sus artículos 45 ( Dº a un medio ambiente adecuado), 46 ( protección del
patrimonio histórico y cultural), y 47 ( derecho a la vivienda y a la participación
de la comunidad en las plusvalías generadas por el urbanismo).
538
Así, la LOUA establece como principios generales:

- La consideración del urbanismo como una función pública.
- La apuesta por un desarrollo sostenible y cohesionado de
nuestros pueblos y ciudades.
- El reconocimiento y protección del patrimonio natural y cultural de
Andalucía.
- La fijación de criterios y estándares urbanísticos para que los
desarrollos urbanos respondan a los requisitos de calidad de vida,
que exigen nuestras ciudades.
- La clarificación del marco competencial Municipios/Junta de
Andalucía, ampliando las competencias que tienen los Municipios
y dotando a los mismos de un amplio elenco de instrumentos
para la planificación, gestión y control disciplinado de la actividad
urbanística.
- La simplificación y agilización de los procedimientos para la
aprobación de los instrumentos de planificación y gestión
urbanística.
- El refuerzo de los mecanismos de participación ciudadana,
publicidad y transparencia de los procedimientos urbanísticos, lo
que además se refuerza con la adaptación de la LOUA a la Ley
estatal de Suelo
- La incorporación de agentes privados dinamizadores de la
ejecución del planeamiento: urbanizador, edificador y rehabilitador
¿Qué son los instrumentos de ordenación urbanística?
La LOUA considera como tales tanto los tradicionales instrumentos de

planeamiento, generales o de desarrollo, como otros instrumentos novedosos:
a) Instrumentos de Planeamiento
- Planeamiento general:
Plan General de Ordenación Urbanística (PGOU)
Plan de Ordenación Intermunicipal (POI)
Plan de Sectorización (PS)
- Planeamiento de desarrollo
Plan Parcial de Ordenación (PP)
Planes Especiales (PE)
Estudios de Detalle (ED)
Catálogo (puede ser de desarrollo o integrado en el general)
539
b) Restantes instrumentos de ordenación urbanística. Además de

ciertos convenios, a los que luego haremos referencia:
Normativa Directora para la Ordenación Urbanística
Ordenanza Municipal de Edificación
Ordenanza Municipal de Urbanización
Como vemos, tras la LOUA han desaparecido de la terminología las

tradicionales “Normas Subsidiarias” y “Normas Complementarias” de
planeamiento y el denominado “Programa de Actuación Urbanística”, si bien
hasta su desplazamiento o sustitución por otros instrumentos de planeamiento
posteriores, los citados instrumentos desaparecidos mantendrán su vigencia,
y aparecerán por tanto en el inventario de Planeamiento.
Ya hemos visto como la LOUA también considera instrumentos de

planeamiento general el Plan de Ordenación Intermunicipal, cuyo objeto es
la ordenación de ámbitos concretos pertenecientes a más de un municipio y
cuya aprobación definitiva es autonómica, y el Plan de Sectorización, (antes
Proyectos de Actuación Urbanística) cuyo objeto es la transformación del
suelo urbanizable no sectorizado en sectorizado y establecer su ordenación
urbanística. Ambos Planes conllevan automáticamente la modificación en sus
ámbitos respectivos del PGOU.
Los municipios sin planeamiento general deben formular, al menos, un

Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano ( DSU), previsto en la Disposición
Transitoria Séptima de la LOUA, que no es un instrumento de planeamiento,
sino más bien un deslinde que define exclusivamente el ámbito de suelo
urbano respecto del no urbanizable, y establece los contenidos apropiados
para la edificación a realizar en suelo urbano y los mecanismos necesarios
para la gestión del suelo urbano no consolidado.
Los objetivos básicos de la planificación urbanística general son:
- Ordenar la totalidad de un término municipal.
- Regular los usos del suelo y la edificación tanto en las zonas ya

urbanizadas como en las no urbanizadas, así como prever los
instrumentos para que los futuros crecimientos puedan ser acogidos
por la ciudad.
540
- Tradicionalmente, se consideraba que el suelo no urbanizable no

debía ser objeto de especial tratamiento en el PGOU, por considerarse
propio de una ordenación ambiental y territorial, dedicándose la
ordenación urbanística a los espacios urbanos: a los edificados y a los
que se prevé edificar. Sin embargo, la especial consideración de que
está siendo objeto el suelo no urbanizable, que, tanto el la Ley estatal
como en la LOUA se considera un recurso escaso, irremplazable y
fácilmente vulnerable, ha determinado que los nuevos Planeamientos
urbanísticos tengan que hacer una especial reflexión
¿Qué administraciones son competentes para la formulación,

tramitación y aprobación de los planes urbanísticos?
De conformidad con el artículo 31 de la LOUA, podemos afirmar con

carácter general que corresponde al municipio la tramitación del planeamiento
general, si bien la Comunidad Autónoma se reserva la aprobación definitiva
de conjunto del planeamiento general o de alguna modificación que afecte a
la ordenación estructural. Cuando se trata de instrumentos de desarrollo, la
competencia la ostenta el municipio, salvo que se trate de planes que por su
objeto o entidad tengan interés supramunicipal.
¿Cómo se tramitan los planes urbanísticos?
En cuanto a la concreta tramitación de los instrumentos de planeamiento

urbanístico, hemos de remitirnos al art. 32 de la LOUA, y distinguir las siguientes
fases: Avance, Aprobación inicial, Aprobación provisional y Aprobación definitiva.
-Avance: Es obligatorio en los casos de aprobación de los PGOU,

voluntario en los demás casos. Es un documento que define los objetivos,
alternativas y propuestas generales del PGOU, y su plazo de información
pública será de, al menos, un mes. Los efectos de su aprobación son
fundamentalmente internos, preparatorios de la redacción del instrumento
de planeamiento, pero puede acordarse la suspensión del otorgamiento de
licencias ( art. 29 LOUA).
-Aprobación inicial: Constituye la iniciación del procedimiento,

correspondiendo a la administración que formula el instrumento de
planeamiento, municipal o autonómica. Se dará, en todo caso, trámite de
541
información pública por plazo no inferior a un mes ( o veinte días en el caso

de Estudios de Detalle), y en su caso, audiencia de los municipios afectados,
y siempre a los colindantes en el caso de PGOU. En los Planes Parciales y
Especiales, de ámbito urbano reducido y concreto, se comunicará asimismo
a los propietarios afectados. Es en esta fase cuando habrán de solicitarse
los informes preceptivos, dictámenes u otros pronunciamientos de las
administraciones en los casos en que la normativa sectorial lo establezca (
aguas, costas, patrimonio histórico…). Destacar la existencia del Informe de
incidencia territorial de los Planes Generales de Ordenación Urbanística,
emitido tras su aprobación inicial por el órgano competente en ordenación
del territorio y cuyo objetivo es el establecer la coherencia del instrumento
urbanístico con los planes territoriales y evaluar la incidencia supramunicipal de
sus determinaciones. La aprobación inicial se refiere a un documento completo
del instrumento de planeamiento que contendrá el Estudio de Impacto
Ambiental en la forma prevista por la norma ambiental (en Andalucía, la Ley
7/2007, de Gestión Integral de la Calidad Ambiental, GICA). Esta planificación
a nivel de planes y programas es lo que se denomina planificación ambiental
estratégica, y es una de las exigencias de la Ley Estatal de Suelo, que la
califica como necesaria y básica en toda planificación urbanística general, y
sin perjuicio de la ulterior planificación ambiental de proyectos concretos.
-Aprobación provisional: Una vez que el Plan ha sido aprobado

inicialmente, y transcurrido el plazo de información pública y audiencia
a las administraciones, instituciones y particulares que procedan, y
tras la incorporación de las modificaciones al documento que estime la
administración que formule el instrumento de planeamiento, se producirá la
aprobación provisional por parte de la administración que lo ha formulado.
Si las modificaciones suponen cambios sustanciales se produce una nueva
aprobación inicial. Tras la aprobación provisional se solicitarán los informes
preceptivos y vinculantes, y se elevará el instrumento de planeamiento al
trámite de aprobación definitiva.
-Aprobación definitiva: Se producirá por el órgano competente,

concluyendo el procedimiento de tramitación del plan, y esta aprobación se
publicará en el Boletín Oficial de la Provincia, cuando corresponda la aprobación
definitiva al Ayuntamiento, y en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía,
cuando corresponda a la administración autonómica. La publicación ser
produce una vez depositado el instrumento de planeamiento en el Registro
542
correspondiente. Junto al acuerdo de aprobación definitiva, se publicará el

articulado de sus normas.
Hay que tener en cuenta el contenido de esta aprobación definitiva, pues

el órgano competente para esta aprobación definitiva puede aprobar, aprobar
con subsanaciones, suspender (parcial o totalmente) o denegar el plan. Por
ello, tras el primer acuerdo de Aprobación Definitiva pueden sucederse algunas
actuaciones complementarias, tales como las denominadas cumplimiento de
resolución (aspectos pendientes de corrección) o levantamientos de ámbitos
o determinaciones suspendidos.
Posteriormente a la aprobación del Plan se pueden dar:

- las aprobaciones de los denominados Textos Refundidos de los
planes,
- los de correcciones de errores, y
- los de publicación de la normativa u ordenanzas urbanísticas
¿Cúal es el contenido esencial de los distintos instrumentos de

planeamiento?

PLAN GENERAL DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA
Como ya hemos señalado, el Plan General de Ordenación Urbana ,

PGOU, ( antes de la LOUA, en algunos municipios, Normas Subsidiarias),
es el instrumento que establece la ordenación urbanística en la totalidad del
término municipal, y organiza la gestión de de su ejecución, de acuerdo con
las características del municipio, y los procesos de ocupación y utilización del
suelo actuales y previsibles a medio plazo.
Los PGOU deben contener, entre otras, las siguientes determinaciones:

- La clasificación del suelo y sus categorías.
- Los Sistemas Generales y los Sistemas Locales, constituidos por los
parques y jardines, las infraestructuras y servicios, y el resto de las
dotaciones públicas.
- Los usos, densidades y edificabilidades globales para las zonas y
sectores. Asimismo, podrá contener el uso densidad y edificabilidad
para las parcelas.
- Las reservas para viviendas protegidas.
543
- Los ámbitos y elementos de interés por sus valores históricos,

arquitectónicos, culturales, naturales y paisajísticos, etc.
- Las previsiones de programación y gestión de la ordenación propuesta
Las áreas de reparto, fijadas por el PGOU, constituyen los ámbitos físicos
sobre los que se establece el aprovechamiento medio (cociente entre los
metros cuadrados edificables lucrativos del área de reparto y la superficie total,
incluyendo los terrenos destinados a sistemas generales) y, en consecuencia,
la referencia espacial del aprovechamiento urbanístico susceptible de
apropiación por los propietarios. Para los suelos donde el Plan establezca la
ordenación, el cálculo del aprovechamiento dependerá básicamente de los
usos pormenorizados y sus coeficientes de ponderación. Para los ámbitos en
los que no se establezca la ordenación, el aprovechamiento dependerá de las
condiciones que se establezcan en el Plan para dicha ordenación.
La idea que subyace a esta técnica que, en definitiva, realiza una

distribución de beneficios y cargas derivados del proceso de urbanización,
es la de establecer un mecanismo que no discrimine a los propietarios que
aportan suelo a la hora de apropiarse de los beneficios derivados de la acción
urbanística (técnicas de equidistribución).
Estos beneficios apropiables son los que generan la obligación, en

general de cesión al Ayuntamiento del 10% del aprovechamiento, de forma
que se cumpla el mandato constitucional de reversión a la comunidad de los
beneficios de la urbanización y edificación.
Hay que recordar que, dentro del contenido documental de un PGOU

se encuentra la evaluación de los recursos económicos y técnicos del
municipio para garantizar las determinaciones del plan en los ritmos y plazos
previstos.
En concreto debe contemplar:

1. La evaluación económica del coste de la ejecución y urbanización de
los sistemas generales, definidores de la estructura general y orgánica
del territorio y de los servicios locales de los suelos urbanizables y que
supone la necesidad de realizar importantes inversiones.
2. La evaluación económica de las actuaciones de reforma y rehabilitación
del suelo urbano.
544
3. La justificación de la viabilidad y posibilidad de realización de las

actuaciones previstas, indicando el carácter público o privado de las
inversiones previstas y los organismos a los que les son atribuidas.
La Ley Estatal de Suelo contempla, respecto al estudio económico

financiero del PGOU, que la obtención de suelos para sistemas generales
se debe hacer por expropiación, lo que obliga a recurrir a las normas
de valoración contenidas en la propia Ley. Por otra parte, la normativa
urbanística, en la que se incluyen los PGOU, puede establecer que la cesión
del 15% de suelo a la Administración actuante se realice libre de las cargas
de urbanización.
La misma Ley establece que recae obre los promotores la obligación

de costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión a los
sistemas generales exteriores a la actuación y, en su caso, las obras
necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas requeridos por
la dimensión y densidad de la misma y las intensidades de uso que ésta
genere.
¿Cómo se establecen las necesidades de financiación derivadas de

la ejecución de los PGOU? El paso previo para elaborar un documento de
planeamiento de la estructura del municipio es estimar el volumen de fondos
que el propio Ayuntamiento tendrá disponible para financiar el desarrollo
del PGOU durante los próximos ocho ejercicios. Este estudio proporciona
la base necesaria sobre la que valorar la viabilidad de la ejecución de las
acciones del plan que se han asignado a la Entidad Local.
La previsión de los fondos que el Ayuntamiento puede aportar a la

ejecución del plan parte, fundamentalmente, de la disponibilidad del ahorro
que se genere en los próximos años, puesto que determinará el volumen de
endeudamiento que podrá asumir.
Por otra parte, la ejecución del plan general generará un volumen

de ingresos durante su desarrollo que engrosará las arcas municipales:
tributos municipales, cesiones de aprovechamientos, licencias de obras, etc,
influyendo en la capacidad inversora.
545
PLANEAMIENTO DE DESARROLLO
Los instrumentos de planeamiento de desarrollo están condicionados por

el principio de jerarquía, que implica que todos ellos responden al planeamiento
general (PGOU, normas subsidiarias) al cual no pueden contradecir.
Los Planes Especiales constituyen planes de desarrollo para el

cumplimiento de alguna de las siguientes finalidades:
- definición ampliación o protección de las infraestructuras
equipamientos y servicios así como la complementación de sus
condiciones de ordenación.
- conservación, protección y rehabilitación del patrimonio histórico,
cultural, urbanístico, arquitectónico.
- conservación, protección y rehabilitación del medio urbano y rural.
- protección de ambientes, espacios, perspectivas y paisajes urbanos
y naturales.
Los Planes Parciales desarrollan los contenidos del planeamiento

general mediante la ordenación detallada de un área homogénea y de tamaño
reducido que se pretende urbanizar y edificar. Su objetivo es concretar y
localizar usos e intensidades de los mismos (subzonificar), concretar trazados
de infraestructuras, localizar equipamientos y espacios libres y periodificar
la ejecución del planeamiento. Su redacción puede ser realizada por el
Ayuntamiento o por los agentes privados responsables del desarrollo del
suelo (planes parciales de iniciativa privada).
Los Estudios de Detalle se formulan con la finalidad de establecer las

alineaciones y rasantes; ordenar los volúmenes según las especificaciones de
las normas de planeamiento y completar la red de comunicaciones para el
acceso a los edificios cuya ordenación se realiza en el propio estudio.
ESPECIAL REFERENCIA A LOS CONVENIOS URBANÍSTICOS
Los Convenios Urbanísticos son el resultado de la negociación entre la

Administración y los particulares, y pueden ser de dos tipos:
- Convenios Urbanísticos de Planeamiento.
- Convenios Urbanísticos de Gestión.
546
Ambos tienen en común:

- No vinculan a las Administraciones en el ejercicio de sus potestades,
dado que, como ya hemos señalado al referirnos a los principios
generales en la LOUA, el urbanismo es una función pública, que por
tanto las potestades que integran esta función han de ejercitarse en
beneficio de la colectividad.
- Su carácter jurídico administrativo.
- Los principios de transparencia y publicidad que deben regir en su
negociación, celebración y cumplimiento.
- La cesión del aprovechamiento que se genere a favor de la
Administración se integra en el Patrimonio Público de Suelo.
¿Qué son los Convenios Urbanísticos de Planeamiento?
Pretenden definir los términos en que deba preverse la realización de los

intereses públicos que se gestionen en el planeamiento urbanístico.
- Contienen modificaciones del planeamiento vigente.
- Pueden suscribirse entre diferentes Administraciones o entre
Administraciones y particulares.
- La celebración del Convenio sólo compromete a las partes para la
iniciativa y tramitación del instrumento de planeamiento.
- Se publican en el Boletín Oficial correspondiente y se insertan en un
registro público administrativo
¿Qué son convenios Urbanísticos de Gestión?
Tienen como finalidad fijar las condiciones y los términos de la gestión y

ejecución del planeamiento.
- No implican modificaciones del planeamiento vigente.
- Pueden suscribirse entre diferentes Administraciones y particulares.
- Como regla general no conllevan información pública, salvo
excepciones.
¿En qúe consiste la gestión urbanística?
La ejecución o gestión del planeamiento se lleva a cabo mediante los

sistemas de compensación, cooperación o expropiación. Al igual que el resto
de la actividad urbanística, se concibe como una función pública, por lo que la
547
responsabilidad de su dirección y su control se atribuyen a la Administración.

Ahora bien, en función de la mayor o menor intervención de los particulares
en la concreta ejecución del planeamiento, los sistemas de ejecución son los
siguientes: Compensación. Cooperación, Expropiación, y ello sin perjuicio de
la intervención del agente urbanizador.
1. Compensación
Se basa en la intervención directa de los propietarios, constituidos en

Juntas de Compensación, en el proceso urbanizador mediante la aportación
de suelo y asunción proporcional de beneficios y cargas derivados de la
acción urbanística (cuotas de urbanización), para la transformación urbana,
en ciudad, de terrenos que antes no lo eran.
De la determinación del aprovechamiento lucrativo susceptible de

apropiación hay que detraer como cesión gratuita a la Administración un
máximo del 15% con el fin de hacer efectiva la participación de la comunidad,
en sentido amplio, en las plusvalía de la acción urbanística, lo que, como
hemos señalado, es exigencia constitucional ( art. 47 CE).
Son los propietarios los que asumen la responsabilidad de la ejecución

así como el coste de urbanización y edificación en proporción a los terrenos
aportados al proceso, actuando la Administrasen como un miembro mas
dentro de la Junta de Compensación (incluida la asunción de las cargas).
2. Cooperación
En este caso es la propia Administración actuante la que asume las

obligaciones de urbanización y edificación que correspondan a los propietarios
para, en un momento posterior, recuperar los costes asumidos.
3. Expropiación
La delimitación de ámbitos de gestión a desarrollar por expropiación

implica la declaración de utilidad pública de las obras y la necesidad de
ocupación de los terrenos y edificios correspondientes, siendo por tanto de
cuenta exclusiva de la Administración la labor urbanizadora.
548
4. El agente urbanizador
Es aquél particular que sin ser propietario de los terrenos, puede

urbanizarlos en caso de que exista inactividad o incumplimiento por parte de
los titulares de los mismos, y se pueda poner a través de esta figura más suelo
urbanizable en el mercado, según el procedimiento legalmente establecido.
Es importante destacar el papel de los particulares en la ejecución del

planeamiento, pero junto a ello no podemos olvidar la participación ciudadana
a través del trámite de información pública de los diferentes instrumentos de
planeamiento y de la llamada “acción pública” para exigir el cumplimiento de
la legalidad urbanística.
¿Cúales son las actividades e instrumentos de gestión y ejecución?
Entre las actividades que conforman la ejecución del planeamiento,

cabe señalar:
- La reparcelación forzosa de propietarios inactivos o incumplidores.
- La declaración del incumplimiento mediante convenio.
- La regulación de los convenios urbanísticos.
- La actuación de particulares no propietarios (agente urbanizador,
edificador, rehabilitador) en sustitución de propietarios inactivos o
incumplidores.
- La creación de las Comisiones Provinciales de Valoraciones.
Y como instrumentos de gestión, destacamos:

• Los proyectos de urbanización son los instrumentos para el desarrollo
de las determinaciones en cuanto a obras de urbanización tales como
los viales, abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica,
alumbrado, jardinera, etc.
• La reparcelación es una operación urbanística que consiste en la

agrupación o reestructuración de fincas, parcelas o solares incluidos en
el ámbito de una unidad de ejecución, para su nueva división ajustada a
los instrumentos de planeamiento que sean de aplicación
• Finalmente, recordar los Convenios Urbanísticos de Gestión, a los que ya

hemos hecho referencia para diferenciarlos de los Convenios de Planeamiento.
549
LA DISCIPLINA URBANÍSTICA
Es tradicional en nuestro país referirse a la “indisciplina urbanística” como

fenómeno recurrente, de forma que podríamos decir que propiamente existe
un problema, más de ineficacia que de vigencia de las normas urbanísticas…
en definitiva, más de moral colectiva que de técnica jurídica, y ello podría
deberse, entre otras, a las siguientes causas:
• la propia concepción que seguimos teniendo de la facultad de edificar
como contenido natural y propio del derecho de propiedad…
• la sensación de impunidad que ha campado por nuestras conciencias
hasta hace no muchos años respecto a la amenaza de demoler lo
construido ilegalmente…
• la existencia de legislación “motorizada”, el urbanismo no escapa a esta
tendencia universal al aumento de la densidad normativa y al cambio, a
veces no suficientemente meditado de la norma…
A lo que hay que añadir la existencia de dificultades reales para acometer

de forma plena y eficaz el ejercicio de la disciplina urbanística, que puede
llegar a ser una ardua tarea, pues va más allá de la extensión de un acta
de infracción, y sobre todo tratándose de pequeños municipios como los
diseminados por toda la geografía andaluza, que en ocasiones no cuentan
siquiera con un instrumento de planeamiento general, y en el marco de una
notable crisis de las Haciendas locales…
Por todo ello, no podemos dejar de apelar a la necesidad de colaboración

y concienciación ciudadana y de intensa cooperación y colaboración leal entre
Administraciones…
Y entrando ya en la materia, lo primero que recomendamos es la lectura

de los Títulos VI y VII de la LOUA y de los cien artículos de el RDUA, algunos de
ellos, sobre todo en materia de procedimiento sancionador, son reproducción
más o menos literal de la LOUA, con el objetivo de convertir el Reglamento
en una especie de manual omnicomprensivo de la disciplina urbanística para
responsables políticos, técnicos y ciudadanos. Manual que comprende:
- prevención de la indisciplina: las licencias urbanísticas
- vigilancia y represión de la indisciplina: inspección,
restablecimiento de la legalidad y sanción.
550
Vamos a tratar de exponer las líneas fundamentales de la disciplina

urbanística, distinguiendo estos cuatro grandes temas:
1. Licencias
2. Inspección Urbanística
3. Procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística
4. Procedimiento sancionador urbanístico
PREVENCIÓN: LICENCIAS URBANÍSTICAS
Lo cierto es que si, como decíamos al principio, la mejor forma de hacer

cumplir una norma—en nuestro caso, la norma urbanística—es dándola
a conocer, la mejor forma de comprender cómo se ejercita la disciplina
urbanística en Andalucía es teniendo como libro de cabecera el Reglamento
de Disciplina Urbanística, aprobado por Decreto 60/2010, de 16 de Marzo,
y la mejor forma de ejercitarla eficazmente es, precisamente, evitando la
indisciplina urbanística. Y aquí es donde aparecen las licencias urbanísticas
como el precioso instrumento de que tienen los Ayuntamientos-en exclusiva-
para verificar que los actos de uso de suelo (entendido éste en sentido
amplio, incluyendo el vuelo y el subsuelo), son conformes con la normativa
urbanística en vigor. Y por ello la existencia de las licencias urbanísticas es
perfectamente compatible con los principios de la Directiva de Servicios, entre
otras cuestiones, pues el urbanismo, como función pública, no entra en su
ámbito de aplicación.
Por eso, no nos cansamos de insistir en el valor preventivo de las licencias

urbanísticas, pues es el propio Ayuntamiento, contando los preceptivos
informes técnico y jurídico, el que examina el acto y lo califica como conforme o
no con el ordenamiento urbanístico, otorgando o denegando-motivadamente-
la licencia.
¿Qué la naturaleza jurídica tiene la licencia urbanística?
Además de preventivo, la licencia es un acto reglado y no condicionado

de competencia exclusiva de la Administración municipal (art. 5 RDUA), lo que
significa que:
- no podrán concederse licencias con base a las determinaciones de
planeamientos futuros ni siquiera condicionadas a la aprobación de
los mismos,
551
- ni pueden otorgarse licencias urbanísticas para la realización de actos

que requieran otras autorizaciones o informes administrativos previos,
hasta que sean concedidas o emitidos, en los términos recogidos en
la legislación sectorial.
- deben otorgarse dejando a salvo el derecho de propiedad y sin
perjuicio del de terceros, y para solicitarlas no será necesario
acreditar la titularidad de los inmuebles afectados, salvo cuando
su otorgamiento pueda afectar a los bienes y derechos integrantes
del Patrimonio de las Administraciones públicas, tanto de dominio
público o demaniales, como de dominio privado o patrimoniales, sin
perjuicio de las autorizaciones y concesiones exigibles de conformidad
con lo establecido en la normativa reguladora del patrimonio de la
correspondiente Administración pública.
- de exclusiva competencia municipal: correspondiendo al órgano que
determine la ley de régimen local (Alcalde o concejal en quien delegue,
si bien en los Municipios de gran población puede atribuirse a la Junta
de Gobierno Local)
¿Cúal es el objeto y alcance de la licencia urbanística?
Objeto: Comprobación por la Administración municipal de que las

actuaciones de los administrados sujetas a ella se adecuan a la ordenación
territorial y urbanística vigente (Art. 6 RDUA)
Alcance: Tal intervención municipal irá dirigida a comprobar, una serie

de aspectos, sobre los que tendrán que pronunciarse los informes técnico y
jurídico preceptivos para el otorgamiento de la licencia:
a) El cumplimiento de los presupuestos legalmente exigibles para la

ejecución de los actos sujetos a licencia.
b) La adecuación de los actos sujetos a licencia a las determinaciones
urbanísticas establecidas en los instrumentos de planeamiento
vigentes y a las Normas urbanísticas en ellos contenidas, así como a la
planificación territorial vigente. A tal efecto, se verificará el cumplimiento
de, al menos, las siguientes determinaciones urbanísticas:
• Condiciones de parcelación.
• Usos urbanísticos, densidades y tipología de la edificación.
• Alineaciones y rasantes.
552
• Edificabilidad, altura de la edificación, ocupación permitida de la

edificación, situación, separación a linderos y entre edificaciones,
fondo edificable y retranqueos.
• Dotaciones y equipamientos de carácter público o privado previstas
para la parcela o solar.
• Ordenanzas municipales de edificación y urbanización.
c) La incidencia de la actuación propuesta en el grado de protección de
los bienes y espacios incluidos en los Catálogos.
d) La existencia de los servicios urbanísticos necesarios para que la
edificación pueda ser destinada al uso previsto.
e) Aquellos extremos que la legislación sectorial atribuya a los
Ayuntamientos, por ejemplo, cumplimiento de las normas para la
accesibilidad.
f) La intervención referida al cumplimiento de las exigencias básicas
de la calidad edificación(Real Decreto 314/2006 , Código Técnico
de la Edificación, Ley 38/1999, de Ordenación de la Edificación),
procederá en aquellos aspectos técnicos que tengan una regulación
específica por el propio Ayuntamiento, a través de los instrumentos
de planeamiento, de las Normas Urbanísticas en ellos contenidas,
de las Ordenanzas de Edificación, así como del resto de Ordenanzas
Municipales que puedan afectar al ámbito de la edificación.
¿Qué tipos de licencias existen?
a) De parcelación.
b) De urbanización.
c) De edificación, obras e instalaciones
d) De ocupación y de utilización
e) De usos y obras provisionales
f) De otras actuaciones urbanísticas estables
g) De demolición.
Dentro de las LICENCIAS DE OCUPACIÓN (cuando el uso previsto sea

la vivienda) o UTILIZACIÓN (en los demás supuestos), que tienen por objeto
comprobar que el uso previsto para un edificio o parte del mismo es conforme
a la normativa y a la ordenación urbanística de aplicación, el RDUA acoge las
dos modalidades recogidas por la jurisprudencia
553
- COMPLEMENTARIA: cuando hay previa licencia de obra, la licencia

de ocupacón /utilización debe comprobar además la adecuación
urbanística de las obras ejecutadas a la licencia de obra otorgada
(requiere certificado técnico acreditativo de la terminación conforme
al proyecto aprobado)
- AUTÓNOMA: sólo comprobación de que el uso previsto se adecua

a la normativa y ordenamiento urbanístico de aplicación, tratándose
de edificaciones preexistentes en las que no sea preciso ejecución
de ningún tipo de obra y deberán acompañarse de certificado,
descriptivo y gráfico, suscrito por técnico competente en el que se
describa el estado de conservación del edificio y las instalaciones con
que cuenta y acredite, en atención de las circunstancias anteriores, la
aptitud del mismo para destinarse al uso previsto, que habrá de ser
compatible con la normativa urbanística vigente en el momento de
solicitud de la licencia de ocupación/utilización.
El RDUA también se refiere a la posibilidad de LICENCIAS DE OBRAS

POR FASES Y LICENCIAS D OCUPACIÓN O UTILIZACIÓN PARCIALES.
Asi, permite las licencias de obras para fases concretas de proyecto básico,
presentando el proyecto ejecución de la fase de que se trate, y dos posibilidades
de licencias de ocupación o utilización parciales:
1.- Para partes de terminadas de edificios en ejecución, con los

• Posibilidad técnica y funcional de uso independiente.
• Cumplimiento de plazos y demás circunstancias previstas en la
normativa aplicable.
• Posibilidad de exigir garantía para asegurar resto de ejecución
2.- Para partes de edificaciones totalmente ejecutados.

• Incumplimientos a nivel de detalle o escasa entidad en el resto,
previa declaración de existencia de dicho incumplimiento a través
de un PLU
• Posibilidad técnica y funcional de uso independiente
• Exigiendo garantías para asegurar la corrección de incumplimientos
554
Por tanto, lo que nunca será admisible a través de una licencia de

ocupación “parcial” tratar de “legalizar” de forma fraudulenta una construcción
manifiestamente ilegal.
¿Qué actos están sujetos a licencia?
El Art. 8 del RDUA detalla los actos sujetos a licencia, y a pesar de

su extensión, es meramente ejemplificativo, puesto que están sujetos a ella
todos los actos de construcción, edificación, instalación y uso del suelo,
vuelo y subsuelo…entre los que destacamos las parcelaciones urbanísticas,
que, en el caso de que se refieran a suelo no urbanizable, serán nulas de
pleno derecho, por lo que el Reglamento establece una presunción de acto
revelador en los supuestos de transmisiones inter vivos de cuotas inferiores a la
parcela mínima edificable o divisible empleando una fórmula matemática. Esta
norma, que desarrolla el art. 66 de la LOUA está dirigida fundamentalmente
a Notarios y Registradores de la Propiedad, quienes, al autorizar o inscribir
escrituras de segregación de terrenos en suelo no urbanizable habrán de
pedir que el Ayuntamiento se pronuncie a través de la llamada “declaración
de innecesariedad de licencia” cuando sospechen, por las dimensiones o
características de la venta del SNU que existe peligro de parcelar indebidamente
el suelo. En el momento que el Ayuntamiento reciba esta información ( p.ej. se
están vendiendo cuotas indivisas de SNU entre personas no dedicadas a la
actividad agraria y en lugar en que hay peligro de formación o ampliación de
un núcleo de población ilegal) el Ayuntamiento debe abstenerse de autorizar el
acto de segregación y ejercitar inmediatamente sus potestades de disciplina
urbanística, a fin de impedir que surja o se consolide la parcelación urbanística.
En otro caso, cuando se trate exclusivamente de dividir el SNU con una

finalidad agraria, el Ayuntamiento debe otorgar la licencia de segregación o
declaración de innecesariedad, que, en todo caso, quedarán condicionadas
resolutoriamente al cumplimiento de este destino agrario, de forma que si se
incumple el mismo, y se induce a la formación de un nuevo asentamiento
al margen de la ley, el título (declaración de innecesariedad, licencia) pierde
automáticamente su eficacia y la actuación no está amparada por el mismo.
El artículo 8 sujeta a licencia todo acto de construcción o edificación, ya

sea definitivo o provisional, incluso las instalaciones o construcciones carácter
temporal destinadas espectáculos o actividades o permanentes (salvo las
555
autorizadas en campamento turismo o camping) e insiste en la sujeción a

licencia urbanística de las actividades extractivas, canteras, extracción de
áridos, sin perjuicio de que deban contar con la correspondiente concesión o
autorización administrativa.
Ahora bien, tras la modificación operada en la LOUA en octubre de 2014,

se incluye de una disposición adicional a la Ley 7/2002, de 17 de diciembre,
de Ordenación Urbanística de Andalucía, que queda redactada como sigue:
«Disposición adicional decimocuarta. Inexigibilidad de licencia. Para el inicio y
desarrollo de las actividades económicas previstas en el ámbito de aplicación
de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, y en los términos que se establezcan
reglamentariamente, no podrá exigirse por parte de las administraciones y
entidades del sector público de Andalucía la obtención de licencia previa de
instalaciones, de funcionamiento o de actividad, ni otras de clase similar o
análogas que sujeten a previa autorización el ejercicio de la actividad económica
a desarrollar o la posibilidad misma de la apertura del establecimiento
correspondiente. Asimismo, no será exigible licencia o autorización previa para
la realización de las obras ligadas al acondicionamiento de los locales para
desempeñar la actividad económica cuando no requieran de la redacción de
un proyecto de obra de conformidad con el artículo 2.2 de la Ley 38/1999,
de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación. En esos casos, será
sustituida por la presentación de una declaración responsable o bien por una
comunicación previa». En Andalucía, en armonía con la Ley estatal 12/2012,
de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de
determinados servicios, se permite ahora que las obras llamadas “menores”
que se ejecuten en locales de negocio no estén sujetas a licencia previa, y que
la misma sea sustituida por declaración responsable o comunicación previa.
De forma que esta reforma ni ha sustituido con carácter general el carácter
previo de las licencias de obras ( salvo para las obras menores mencionadas),
ni ha suprimido las licencias de ocupación/utilización, que y tal y como resulta
de los Artículos 7 d) y 13 d) del citado Decreto 60/2010, de 16 de marzo, que
aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística, la exigencia de la licencia de
ocupación o utilización no tiene por objeto obstaculizar a través de un control
administrativo previo la libre prestación de servicios, sino la comprobación, en
ejercicio de una potestad inderogable, de la aptitud del uso urbanístico del
inmueble en el que eventualmente puede realizarse una actividad económica,
garantizando además del cumplimiento de los deberes y cargas establecidos en
el planeamiento, el cumplimiento de la seguridad de las personas y los bienes.
556
Por tanto, tras la reforma operada en la LOUA: inexigibilidad de licencia

para el ejercicio de actividades comerciales y de servicios (la tradicional licencia
de actividad), manteniendo la previa licencia de obras para los supuestos de
exigencia de proyecto de obra de conformidad con el artículo 2.2 de la Ley
38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, esto es, para
todas las obras que tengan cierta trascendencia.
.
¿Cúal es el procedimiento de otorgamiento de licencias?

Tanto la LOUA como el RDUA insisten en el carácter esencial de los
informes técnicos y jurídicos, sobre la adecuación del acto pretendido a las
previsiones legales, que habrán de ser emitidos por técnicos municipales y en
su defecto, de la Diputación así como en el carácter previo de autorizaciones
e informes sectoriales preceptivos. Recordar que la omisión de los informes
preceptivos debe ser objeto de advertencia de ilegalidad por el Secretario del
Ayuntamiento.
El Art. 13 del RDUA detalla los requisitos de la solicitud y de la

documentación que debe acompañarse en cada caso, distinguiendo , en el
caso de licencias de obras de edificación, entre Proyecto básico y proyecto
de ejecución, de forma que puede concederse licencia con proyecto básico,
pero no pueden comenzar las obras hasta la presentación del proyecto de
ejecución, que necesariamente ha de estar visado.
Para actuaciones en suelo no urbanizable, la solicitud debe identificar

el inmueble objeto de los actos sujetos a licencia, mediante su referencia
catastral y número de finca registral.
Los Ayuntamientos, mediante Ordenanza Municipal, determinarán las

actuaciones que, por su naturaleza o menor entidad técnica, no requieran la
presentación de proyectos técnicos, y los documentos exigidos en cada caso
según el tipo de actuación de que se trate.
¿Qué requisitos y contenido tiene la resolución otorgando la licencia?
• Ha de ser motivada y congruente

• No implica la concesión de licencia el pago de tasas, el transcurso del
tiempo o la tolerancia municipal.
557
• La documentación técnica queda incorporada a la licencia como

condición material.
• Nulidad del pleno derecho de las licencias contra ordenación urbanística
en los casos del 185.2 LOUA.
Contenido de la resolución
a) Clasificación y calificación urbanística del suelo objeto de la actuación.
b) Finalidad de la actuación y uso al que se destinará.
c) Presupuesto de ejecución material.
d) Situación y emplazamiento de las obras así como su identificación
catastral, así como número de finca registral en caso de parcelaciones
urbanísticas y actuaciones en suelo no urbanizable.
e) Nombre o razón social del promotor.
f) Técnico autor del proyecto y, en su caso, dirección facultativa de las
obras.
g) Plazos para el inicio y terminación de las obras, y posibilidad de
solicitud de prórroga.
¿Qué plazos existe para resolver? ¿Cúales son los efectos del silencio
administrativo?
La resolución expresa deberá notificarse en el plazo máximo de tres

meses, transcurrido el plazo establecido sin que se haya notificado la
resolución de la licencia urbanística, podrá entenderse otorgada conforme a la
legislación sobre procedimiento administrativo, si bien en ningún caso podrán
adquirirse por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan
la ordenación territorial o urbanística.
El comienzo de cualquier obra o uso al amparo de licencia obtenida

por silencio, requerirá, en todo caso, comunicación previa al municipio con al
menos diez días de antelación.
¿Cúal es la eficacia temporal de la licencia y cúando caduca?
Se otorgarán por un plazo determinado tanto para iniciar como para terminar
los actos amparados por ella. En caso de que no se determine expresamente,
se entenderán otorgadas bajo la condición legal de la observancia de un año
para iniciar las obras y de tres años para la terminación de éstas. Los plazos para
558
la iniciación y finalización de las obras se computarán desde el día siguiente al

de la notificación al solicitante del otorgamiento de la licencia o, en su defecto,
al del vencimiento del plazo máximo para resolver y notificar.
Se detallan en el Art. 22 las causas y procedimiento de caducidad, que

será automática en los casos de licencias de parcelación o declaración de
innecesariedad si no se presenta la escritura en tres meses (sin perjuicio del
requerimiento al Notario 66.6 LOUA)
¿Cómo se transmite una licencia?
En principio, la licencia tiene con carácter general naturaleza real, y por

tanto transmisible, salvo los casos en los que las circunstancias personales
del solicitante hubieran sido determinantes de su concesión ( p.ej. licencia
tras proyecto de actuación favorable a un agricultor para vivienda unifamiliar
asilada vinculada a su explotación agraria).
En caso de transmisión de la licencia, debe comunicarse por el adquirente

y transmitente al Ayuntamiento, sin lo cual quedan ambos responsables,
comprometiéndose el adquirente a ejecutar obras de conforme a licencia.
¿Qué licencia es necesaria para contratar los servicios por las

empresas suministradoras?
• Para la contratación provisional de los respectivos servicios las empresas

suministradoras exigirán y conservarán la acreditación de la licencia de
obras y, tratándose de obras de edificación, además, la autorización
para el inicio de las obras.
• Para la contratación definitiva de los servicios respectivos la licencia de

ocupación o utilización.
• Las licencias de obra y de ocupación o utilización, obtenidas de forma

expresa o por silencio siempre que no se adquiera de esta forma
facultades contrarias al planeamiento, constituyen requisito esencial del
contrato aludido en los apartados anteriores, no pudiendo ser sustituida
por otro acto o resolución administrativa.
559
¿Qué ocurre con las licencias disconformes con una nueva ordenación
urbanística sobrevenida?
De conformidad con los artículos 174 LOUA y 23 RDUA, en el caso

de nueva ordenación urbanística, si existen actos amparados en licencia
no concluidos y cuya ejecución dificultaría de forma apreciable la nueva
ordenación, motivadamente y previa audiencia se declarará la disconformidad,
lo que:
- Conlleva suspensión inmediata de eficacia de la licencia y paralización
obras comenzadas por plazo de 4 meses.
- Cabrá la revocación de la licencia, previa audiencia o se podrán
establecer las condiciones en que podrán iniciarse o continuarse los
actos, fijando indemnización si corresponde.
¿Qué ocurre con las licencias otorgadas contra la ordenación

urbanística en vigor?
Las licencias cuyo contenido constituya o habilite de manera manifiesta

alguna de las infracciones urbanísticas graves o muy graves definidas en la
LOUA, deberán ser objeto de revisión por el órgano competente, por iniciativa
propia o a solicitud de interesado, de conformidad con lo establecido en la
legislación reguladora del régimen jurídico de las Administraciones públicas y
del procedimiento administrativo común. Anulada la licencia, la Corporación
Local acordará la reposición de la realidad física alterada en contra de la
normativa urbanística aplicable.
La Consejería con competencia en materia de urbanismo podrá instar

de las Corporaciones Locales la declaración de nulidad de los actos, así
como impugnar jurisdiccionalmente la desestimación expresa o presunta de
la solicitud de revisión de oficio de los actos municipales que hubiere instado.
Recordar en los casos más extremos de concesión de licencias a

sabiendas de su ilegalidad y contraviniendo frontalmente los informes emitidos,
tal conducta puede tener relevancia penal, y ser constitutiva del delito de
prevaricación urbanística tipificado en el artículo 320 del Código Penal.
560
MEDIDAS DE GARANTÍA Y PUBLICIDAD DE

LA OBSERVANCIA DE LA ORDENACIÓN
URBANÍSTICA:
¿Cúales son los requisitos para la formalización e inscripción de los
actos de edificación en el registro de la propiedad?
Inscripción en el Registro de la propiedad:

- declaración de obra nueva terminada: licencia ocupación o utilización
y certificado final de obra
- declaración de obra en construcción: licencia de obras y certificado
de que se ajusta al proyecto para el que se concede la licencia. Su
terminación se hará constar por acta notarial que incorpora licencia
ocupación y certificación finalización de la obra.
- Depósito del Libro del Edificio en el Registro de la Propiedad.
- Se detallan los actos que podrán hacerse constar en el Registro de la
Propiedad, en la forma y con los efectos dispuestos por la legislación
reguladora de éste, destacando la constatación registral de la
declaración de asimilación a la situación legal de fuera de ordenación
y condiciones especiales de licencias o declaraciones innecesaridad
- Los Registradores comunicarán a la Consejería competente solicitudes de
inscripción de parcelaciones con licencia o declaraciones innecesaridad
que que pudiesen ser contrarias a la ordenación urbanística.
Centrando la cuestión en las llamadas “obras nuevas”, la regla general,

recogida en los artículos 176 LOUA, 27 RDUA, 20.1 RDL 2/2008, es la
exigencia de licencia ( de obra y posterior ocupación o utilización) para lograr
el acceso registral de las mismas. De esta forma, la plena incorporación al
patrimonio de su titular de lo edificado no opera ya en base a la figura de la
accesión (Art. 353 y ss. Código Civil), sino que exige el efectivo cumplimento
de los deberes urbanísticos impuestos al propietario de cualquier clase de
suelo por la normativa aplicable (artículos 33.1 y 47 CE, 7.2 Ley de Suelo
Estatal, 48 y ss. de la LOUA)
Ahora bien, el problema lo constituyen las construcciones materialmente

contrarias a la ordenación territorial o urbanística respecto de las que no
561
sea posible, por transcurso del plazo, proceder a la reposición de la realidad

física alterada. Para que estas edificaciones puedan acceder al Registro de
la Propiedad, es necesario, por exigencia del propio principio de legalidad,
que quede acreditado que han transcurrido los plazos para restablecer la
legalidad urbanística. Sin esta certeza no es posible iniciar el camino hacía
la presunción de exactitud y veracidad que representa el acceso registral
de la edificación. De forma que el acceso al Registro de tales obras supone
que debe comprobarse que efectivamente ha transcurrido el plazo para
restablecer la legalidad urbanística ( 6 años desde la completa terminación
de las obras, salvo los citados supuestos de mayor relevancia en los que no
hay plazo para restablecer la legalidad urbanística, ex art. 185 ley 7/2002,
de 17 de diciembre) , y ello perjuicio de las peculiaridades de las llamadas
“infracciones continuadas”, a que se refiere el artículo 84 del Decreto 60/2010,
de 16 de marzo, que aprueba el Reglamento de disciplina urbanística de
Andalucía, respecto del dies ad quo del plazo de prescripción. En definitiva,
la apreciación de todas estas circunstancias, junto con la constancia de
que la obra en cuestión no está en terrenos de dominio público o afectados
por servidumbres de uso público general, exige que sea la Administración
titular de las potestades de disciplina urbanística --el Ayuntamiento-- a
quien corresponde pronunciarse sobre estos extremos. La última reforma
del art. 20.4 de la Ley estatal de suelo, referido al acceso registral de obras
nuevas “prescritas” permite que la constancia registral de las escrituras de
declaración de obra nueva que se acompañen de certificación expedida por
el Ayuntamiento o por técnico competente, acta notarial descriptiva de la finca
o certificación catastral descriptiva y gráfica de la finca, en las que conste la
terminación de la obra en fecha determinada y su descripción coincidente con
el título. A tales efectos, el Registrador comprobará la inexistencia de anotación
preventiva por incoación de expediente de disciplina urbanística sobre la finca
objeto de la construcción, edificación e instalación de que se trate y que el
suelo no tiene carácter demanial o está afectado por servidumbres de uso
público general.
Los Registradores de la Propiedad darán cuenta al Ayuntamiento

respectivo de las inscripciones realizadas en los supuestos comprendidos
en los números anteriores, y harán constar en la inscripción, en la nota
de despacho, y en la publicidad formal que expidan, la práctica de dicha
notificación y cuando la obra nueva hubiere sido inscrita sin certificación
expedida por el correspondiente Ayuntamiento, éste, una vez recibida
562
la información a que se refiere la letra anterior, estará obligado a dictar la

resolución necesaria para hacer constar en el Registro de la Propiedad, por
nota al margen de la inscripción de la declaración de obra nueva, la concreta
situación urbanística de la misma, con la delimitación de su contenido e
indicación expresa de las limitaciones que imponga al propietario. La omisión
de la resolución por la que se acuerde la práctica de la referida nota marginal
dará lugar a la responsabilidad de la Administración competente en el caso
de que se produzcan perjuicios económicos al adquirente de buena fe de la
finca afectada por el expediente. En tal caso, la citada Administración deberá
indemnizar al adquirente de buena fe los daños y perjuicios causados.»
En todo caso, debe procurarse que las acciones de disciplina urbanística

accedan al Registro de la propiedad, para advertir a posibles titulares futuros,
ello sin perjuicio de la eficacia real del procedimiento de restablecimiento de
la legalidad urbanística, que, a diferencia del sancionador, tiene eficacia “real”
en cuanto que afectan al inmueble, y a quien en cada momento sea su titular,
a modo de servidumbres reales (Artículos 19 Texto Refundido Ley de suelo y
168.2 LOUA).
¿Cúales son los requisitos de información y publicidad en obras?
Requisitos del cartel informativo y de la publicidad de las obras, que no

podrá contener indicación alguna disconforme con la ordenación urbanística ni
susceptible de inducir a error a los adquirentes sobre las restantes condiciones
urbanísticas de ejecución, debiendo incluirse, de forma obligatoria, las cargas
de urbanización y las condiciones a las cuales está sujeta la aprobación de los
referidos instrumentos de planeamiento.
La publicidad, por cualquier sistema de divulgación o difusión de nuevos

desarrollos urbanísticos debe indicar la fecha de aprobación definitiva del
instrumento o instrumentos de planeamiento urbanístico que los legitiman.
563
INSPECCIÓN URBANÍSTICA
¿Qué administración es competente para la inspección urbanística?
¿Qué son los planes de inspección urbanística?
• Los Municipios y la Consejería con competencias en materia de

urbanismo deben desarrollar las funciones inspectoras en el ámbito
de sus respectivas competencias, en el marco de su planificación y
programación a través de los correspondientes Planes Municipales
y Autonómicos de Inspección Urbanística y de la cooperación y
colaboración interadministrativas. Considerando el volumen de
construcción ilegal en nuestra Comunidad, resulta fundamental abordar
los Planes Municipales de Inspección Urbanística, reconocidos
tanto en el Art. 30 RDUA, como en la Ley de Autonomía Local de
Andalucía (art. 9.1f)
• Naturaleza jurídica: Hay que insistir en el carácter debido e
inexcusable de las potestades de disciplina urbanística en el ámbito
de las respectivas competencias, pero la planificación y programación
de estas potestades tiene un alcance instrumental, en particular:
“hacer cumplir las medidas cautelares y definitivas”
• Los Planes de Inspección no tiene valor normativo per se, sino que fijan
de fijar unas líneas más o menos genéricas de distribución del trabajo de
inspección, a fin de lograr una racionalización de los esfuerzos y recursos,
priorizando los intereses más dignos de protección, una actuación más
objetiva y una evaluación de resultados.
• La organización y funciones de cada Servicio municipal de inspección
se regulará por el propio Ayuntamiento, en virtud de su capacidad de
autoorganización, y considerando el principio de diferenciación.
¿Cúales son los fines de la inspección urbanística?
• Velar cumplimiento legalidad urbanística

• Denunciar anomalías
• Informar Administración competente sobre adopción medidas cautelares
y definitivas para cumplimiento legalidad urbanística
• Colaborar órganos judiciales y ministerio fiscal haciendo cumplir medidas
cautelares y definitivas
564
¿Qué facultades y deberes tienen los inspectores?
• Entrada en lugar objeto de inspección (limites: inviolabilidad domicilio),

practica de diligencias, recabar y obtener datos, adoptar medidas
provisionales si urgencia, proponer medidas, emitir informes. La negativa
infundada o retraso injustificado facilitar información puede constituir
infracción administrativa y en su caso, penal.
• Máxima corrección, sigilo profesional, deber de abstención
• Documento oficial acreditativo de su condición
¿ Qué valor tienen las actas de inspección?
• Presunción veracidad hechos constatados inspectores.

• Anexo de documentos, planos, fotos. Posibilidad de Informe
complementario.
565
LA PROTECCIÓN DE LA LEGALIDAD
URBANÍSTICA
¿Que procedimientos debe iniciar el ayuntamiento cuando se produce
una infracción urbanística?
Una de las peculiaridades del urbanismo radica que, en el caso de que

se cometa una infracción urbanística, y el acto no esté amparado en licencia,
bien porque no exista tal licencia, o porque la actuación realizada contraviene
lo establecido en la misma, el Ayuntamiento debe iniciar dos procedimientos
distintos:
• el procedimiento para la protección de la legalidad urbanística, de

naturaleza real, contra quien en cada momento sea titular del inmueble,
que se dirige a
- instar la legalización, si la obra puede ser compatible con la
ordenación urbanística, o
- restablecer la realidad física alterada, mediante la demolición, en
su caso, de la obra incompatible con dicha ordenación. Cuando
se trate de una incompatibilidad manifiesta, es posible seguir un
procedimiento más ágil.
• el procedimiento sancionador urbanístico, de naturaleza personal,
dirigido contra la persona responsable de la infracción, y que concluye
con la imposición de una sanción de naturaleza pecuniaria.
En el caso de que la obra esté amparada en licencia, no será posible iniciar

estos procedimientos hasta que no se haya destruido la apariencia de legalidad
que supone tal licencia, destrucción que puede llevarse a cabo a través de la
revisión de oficio de la misma, o bien a través de su impugnación judicial.
Vamos a comenzar exponiendo el procedimiento de restablecimiento de

la legalidad, y a continuación veremos el procedimiento sancionador.
¿Qué son las actuaciones previas?
Antes de iniciar un expediente de protección de la legalidad urbanística

(PLU) podrán realizarse las actuaciones previas necesarias para aclarar los
566
hechos y determinar los presuntos responsables. Estas actuaciones previas

no interrumpirán el plazo de prescripción de las infracciones.
Deben existir informes técnico y jurídico previos al inicio del procedimiento

y se reconoce el derecho a efectuar alegaciones y pruebas, así como a la
audiencia previa a la resolución.
¿Cómo se inicia el procedimiento? Deber de inciación
• Iniciación de oficio por acuerdo del órgano competente ( por denuncia

de particular o a instancia de la administración)
• En casos de indicios de delito del hecho que motiva el inicio del PLU,
puesta en conocimiento del Ministerio Fiscal.
¿En qué consiste la eficacia real del procedimiento de protección de

la legalidad urbanística?
Como hemos señalado anteriormente, y a diferencia del procedimiento

sancionador, las medidas de protección de la legalidad urbanística tienen
carácter real y alcanzan a los terceros adquirentes de los inmuebles
objeto de tales medidas, dada su condición de subrogados por Ley en las
responsabilidades contraídas por el causante de la ilegalidad urbanística.
Se seguirá contra propietario en el momento del inicio del
procedimiento, el RDUA establece una serie de presunciones de titularidad
inspiradas en la legislación expropiatoria: se presume propietario quien lo
sea según el Registro de la Propiedad, en su defecto, quien aparezca como
tal en el Catastro, y en su defecto, el poseedor actual.
Obligación transmitente identificar transmitente tras la transmisión, con
posibilidad de identificación y personación de otros interesados
¿Cómo se determina el momento de finalización de las obras?
• Obras con licencia:

a) Cuando se trate de obras que cuenten con proyecto técnico, a partir
de la fecha del visado del certificado final de obras, suscrito por el
facultativo o facultativos competentes, y a falta de este documento,
desde la fecha de notificación de la licencia de ocupación o
funcionamiento.
567
b) En los demás casos, desde que el titular de la licencia comunique al

Ayuntamiento la finalización de las obras.
• En el caso de las obras sin licencia será admisible para el establecimiento
de su fecha de terminación cualquier medio de prueba. La carga la
prueba de su terminación corresponderá al titular de las obras En todo
caso, si están ultimadas para servir al fin previsto.
¿Cúal es el plazo para el ejercicio de la potestad de protección legalidad

y en qué supuestos el restablecimiento de la legalidad no está sujesto
a plazo?
• SEIS años desde completa terminación de la obra.

• Comienzo cómputo: necesaria aparición de signos externos , y en obras
paralizadas por la Administración, desde la fecha acuerdo paralización
• Plazo no aplicable 185.2 LOUA: no hay limitación temporal para

reaccionar contra parcelaciones urbanísticas en suelo no urbanizable,
en suelos de especial protección, sobre espacios libres o dotaciones, o
afección a la ordenación estructural.
¿Cómo se adopta la medida cautelar suspensión para obras no

terminadas sin licencia o contra licencia?
• Medida cautelar de suspensión: por el Alcalde, o , en los casos que

ostente competencia, por la Consejería competente en materia de
urbanismo transcurridos diez días desde la formulación del requerimiento
al Alcalde para que adopte el pertinente acuerdo municipal sin que se
haya procedido a la efectiva suspensión de dichas actuaciones.
• El Alcalde ordenará en todo o en parte suspensión cautelar y cese uso.

Notificación indistinta sin trámite audiencia.
• Ordenar el cese de suministro en 5 días desde la recepción de la orden,

hasta notificación otorgamiento licencia o levanta suspensión.
• Sin esperar la actuación del particular, puede precintar, mediante acta.
• Si el responsable incumple orden suspensión, puede: precitar si no lo
568
ha hecho antes, ordenar retirada maquinaria y materiales, y si es por

demolición acopio y depósito, acta inventario.
• Si incumple, debe: multas coercitivas cada 10 días por el 10% valor
obras ejecutadas, mínimo 600 €, también empresas suministradoras
incumplidoras, dando cuenta al Ministerio Fiscal.
• El Alcalde puede ordenar la suspensión antes de iniciar, con o después

de la iniciación del procedimiento de protección de la legalidad.
¿Cómo podría intervenir la comunidad autónoma en actos sin licencia

o contra licencia?
• Esta actuación autonómica en actos en curso de ejecución sin licencia o

contra licencia, es doblemente subsidiaria, pues es necesario:
1.- Requerimiento al Ayuntamiento para que suspenda, 10 días sin dictar
resolución el Alcalde, sin perjuicio de las posibles responsabilidades
civiles, administrativas y penales del Alcalde.
2.- Que se trate de alguno de los supuestos establecidos en los artículos
185.2 y 188, que detallaremos a continuación.
• Objeto y efectos: abstención municipal de ejercer dicha competencia

tras serle notificada la subrogación por la Consejería competente en
materia de urbanismo.
• En el caso de actos terminados sin licencia o contra licencia, son

necesarios los requisitos citados, si bien tras el requerimiento Alcalde
para adopción acuerdo, el plazo es de 1 mes sin dictar resolución Alcalde,
actos ejecutados, también sin perjuicio de las responsabilidades civiles,
administrativas y penales.
• Objeto y efectos: medidas para reparación realidad física alterada. Si

legalizable, compete Ayuntamiento otorgar licencia.
¿Cúales son los supuestos de posible intervención subsidiaria de la

comunidad autónoma?
En cualquier caso, los supuestos de esta intervención subsidiaria están

reservados a determinados supuestos, que son los siguientes:
569
A) Supongan una actividad de ejecución realizada sin el instrumento

de planeamiento preciso para su legitimación, entendiendo por
tal el instrumento de planeamiento que contenga la ordenación
pormenorizada y detallada, en su caso.
B) Tengan por objeto una parcelación urbanística en terrenos que tengan
el régimen del suelo no urbanizable.
C) Comporten de manera manifiesta y grave una de las afecciones
previstas en el artículo 185.2.B) de la Ley 7/2002, de conformidad
con lo establecido en el artículo siguiente de este Reglamento.
a) Terrenos clasificados como suelo no urbanizable de especial
protección, o incluidos en la zona de influencia de litoral.
b) Bienes y espacios catalogados.
c) Parques, jardines, espacios libres, dotaciones e infraestructuras
que, tengan por objeto la implantación de usos, edificaciones,
construcciones o instalaciones prohibidos o incompatibles con
las condiciones establecidas por el planeamiento y, en todo caso,
cuando se excluya o limite de forma parcial o total el uso o disfrute de
los mismos conforme a su calificación urbanística.
d) Las determinaciones pertenecientes a la ordenación estructural de
los Planes Generales de Ordenación Urbanística o de los Planes de
Ordenación Intermunicipal.
¿Cúales son las modalidades del procedimiento de protección de la

legalidad urbanística?
El restablecimiento del orden jurídico perturbado por un acto o un uso

objeto de la suspensión o que no estando en curso de ejecución se haya
terminado sin la aprobación de la licencia urbanística o contraviniendo las
condiciones, tendrá lugar mediante
• la legalización del correspondiente acto o uso ( obras compatibles)
• la reposición a su estado originario de la realidad física alterada (obras
no compatibles)
El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa que

recaiga en el procedimiento de restablecimiento del orden jurídico perturbado
será de un año a contar desde la fecha de su iniciación.
570
¿Cómo se inicia el procedimiento de protección de la legalidad

urbanística?
El Acuerdo de inicio deberá señalar si las obras son o no compatibles

con la ordenación vigente.
Cuando las obras o usos pudieran ser compatibles con la ordenación

urbanística vigente, se requerirá al interesado para que inste la legalización en
el plazo de dos meses,
• Si el interesado instare la legalización se suspenderá la tramitación del
procedimiento hasta la resolución del procedimiento de legalización
• Transcurrido el plazo señalado sin haberse instado la legalización, la
Administración realizará las actuaciones de instrucción necesarias para
comprobar la procedencia o no de dicha legalización, y, en consecuencia:

A) Si procediera la legalización, acordará la imposición de hasta doce
multas coercitivas hasta que se inste la legalización. Una vez impuesta
la duodécima multa coercitiva sin haber instado la legalización,
o realizado el ajuste, se ordenará la reposición de la realidad física
alterada a costa del interesado.
B) Si no procediera la legalización, se acordará la continuación del

procedimiento mediante la reposición de la realidad física alterada
C) Cuando se trate de obras que sean manifiestamente incompatibles

con la ordenación urbanística, se seguirá el procedimiento sumario
previsto en el artículo 52 del RDUA.
¿Cómo se tramita el procedimiento de legalización?
Iniciado ell procedimiento de legalización, se regulará según lo previsto

para el otorgamiento de licencias. Lógicamente, en el caso de que se tratase
de la posible legalización de una actuación de utilidad pública o interés social
o de una vivienda unifamiliar aislada vinculada a una explotación agraria en
suelo no urbanizable, con anterioridad a la licencia debe constar la aprobación
del correspondiente Proyecto de Actuación con los requisitos detallados
en los articulos 42 y 43 de la LOUA, incluyendo el informe preceptivo de la
571
Caben dos posibilidades:

a) Si licencia fuera otorgada o se declarare que las actuaciones realizadas
se ajustan al título habilitante, las obras se entenderán legalizadas,
finalizando el procedimiento de restablecimiento del orden jurídico
perturbado.
b) Si la licencia no fuera otorgada, o se declarare que las actuaciones
realizadas no se ajustan al título habilitante, se procederá a dictar
orden de reposición de la realidad física alterada en la forma prevista
en el artículo siguiente.
Con carácter excepcional y en aplicación del principio de proporcionalidad

se podrá acordar la legalización de las actuaciones aún con disconformidades
no sustanciales con la ordenación urbanística aplicable, por resultar de
imposible o muy difícil reposición. Como criterios a considerar para determinar
la substancialidad o no de la disconformidad con la ordenación urbanística,
habrán de ser valorados, entre otros, los siguientes:
a) Superficie ampliada.
b) Visibilidad desde la vía pública.
c) Incidencia de la obra edificada en el resto del conjunto edificatorio.
d) Solidez de la obra ejecutada.
e) Afección a barreras arquitectónicas.
No se aplicará este principio en los supuestos contemplados en el

artículo 185.2 de la LOUA ni en caso de reincidencia.
La Resolución que ponga fin al procedimiento, en el que deberá constar

informe técnico y jurídico que valorarán el grado de disconformidad existente,
habrá de motivar expresamente la aplicación del principio de proporcionalidad,
y establecer la indemnización sustitutoria al aprovechamiento materializado
sin título, en su caso.
En ningún caso, la aplicación del principio de proporcionalidad podrá

reportar a los infractores la posibilidad de beneficiarse de las reducciones
previstas.
572
¿Cómo se tramita el procedimiento de reposición de la realidad física

alterada?
Ya vimos que cuando las obras fueran incompatibles con la ordenación

urbanística no cabrá legalización y el procedimiento de restablecimiento de la
legalidad concluirá con resolución acordando la reposición de la realidad física
alterada, resolución que se dictará previos los correspondientes informes
técnicos y jurídicos, que habrán de emitirse transcurrido el plazo de audiencia,
y en su caso, la práctica de la prueba que se acordado de conformidad con
la legislación del procedimiento administrativo común.
Dicha resolución podrá adoptar alguna o algunas de las medidas que
detalla el reglamento, que no tienen carácter excluyente:
• Demolición de las obras ilegales y correcta gestión de los residuos
derivados de la misma.
• Eliminación de los elementos que materialicen la parcelación,
con roturación de caminos y desmantelamiento de los servicios,
infraestructuras u otras instalaciones ilegales.
• Replantación de plantas, árboles y arboledas.
• Reagrupación de parcelas e invalidación de títulos jurídicos en la
parcelación urbanística, con destrucción de los elementos en que
se materializa
• Plazo no superior a dos meses para llevar a cabo las medidas que
hubieren sido acordadas en la misma, transcurrido el sin haber
procedido a la restauración, se procederá a la imposición de multas
coercitivas o a la ejecución subsidiaria.
• Desalojo y corte de suministros.
• Comunicación de la reposición al registro y catastro.
• Reducción en multa si consta cumplimiento voluntario de la orden
de reposición de la realidad física alterada.
¿En qué consiste el procedimiento excepcional de cumplimieto por

equivalencia?
• Si una vez concluido el procedimiento de reposición de la realidad

física alterada, en el momento de ejecutar la resolución, concurriese
excepcionalmente causa legal ( nuevo planeamiento aprobado
definitivamente que autoriza la realización de la obra cuya demolición
se acordó) o material de imposibilidad de ejecutar en sus propios
573
términos la resolución, para acordar la sustitución del cumplimiento en

forma específica por el cumplimiento por equivalencia, deberá constar
informe técnico y jurídico que valorarán la concurrencia de la causa de
imposibilidad material o legal y fijarán, en su caso, la indemnización por
equivalencia en la parte que no pueda ser objeto de cumplimiento pleno,
pudiendo consistir el cumplimiento por equivalencia en una cantidad
en metálico, o en la cesión de una porción de terreno o edificación
equivalente al aprovechamiento materializado sin título, en su caso.
• Dicha indemnización será independiente de la sanción urbanística que,
en su caso, proceda, sin que, en ningún caso pueda reportar a los
infractores la posibilidad de beneficiarse de las reducciones previstas en
la LOUA en la sanción impuesta.
¿Cual es el procedimiento sumario para las obras manifiestamente

incompatibles?
Se trata de un procedimiento sumario para actuaciones manifiestamente

incompatibles con la ordenación urbanística, regulado en el art. 52 del RDUA,
al que puede acudirse en los siguientes casos:
• Cuando exista una previa resolución administrativa denegatoria de
la licencia o autorización para la ejecución de las obras objeto del
procedimiento.
• Cuando la ilegalidad de las obras o edificaciones resulte evidente de la
propia clasificación o calificación urbanística y, en cualquier caso, las
actuaciones de parcelación o urbanización sobre suelos no urbanizables,
y cualesquiera otras que se desarrollen sobre terrenos destinados por el
planeamiento a sistemas generales o dotaciones públicas.
• En los supuestos de actos sujetos a licencia urbanística realizados
sobre terrenos de dominio público sin haber obtenido previamente la
correspondiente autorización demanial
Este procedimiento se inicia por acuerdo declarativo de la causa de

incompatibilidad con la ordenación urbanística, previos informes técnicos y
jurídicos. Audiencia a los interesados por un período no inferior a diez días ni
superior a quince.
• En el plazo de un mes desde la adopción del acuerdo de inicio, se
dictará resolución acordando la demolición de las actuaciones en plazo
no superior a dos meses.
574
• En caso de incumplimiento, deberá procederse en todo caso a la

ejecución subsidiaria de lo ordenado, sin que haya lugar a la imposición
de multas coercitivas como medio de ejecución forzosa.
En los supuestos contemplados en los artículos 185.2 y 188.1 de la Ley

7/2002, el procedimiento podrá ser incoado por la Consejería competente
en materia de urbanismo, si transcurrido 10 días desde la formulación del
requerimiento al Alcalde para que adopte el pertinente acuerdo municipal,
este no haya sido atendido.
¿Cual es la situación de asimilación a la de fuera de ordenación-AFO-?
Es la situación en la que puede declararse a aquellas actuaciones

realizadas con infracción grave o muy grave de la normativa urbanística,
respecto de los cuales ya no se puedan adoptar medidas de protección
y restauración de la legalidad por haber transcurrido el plazo señalado
legalmente (SEIS años, desde su completa terminación, salvo que se trate de
alguno de los supuestos relacionados en el art. 185.2 LOUA en los que no hay
plazo para restablecer la legalidad urbanística, a partir de la entrada en vigor
de la LOUA). Se trata de una situación de asimilación—y no identificación
plena—con el régimen legal de fuera de ordenación previsto en la Disposición
adicional primera de la Ley 7/2002.
En idéntica situación quedarán, en la medida que contravengan la

legalidad urbanística, las obras, instalaciones, construcciones y edificaciones
en los casos de imposibilidad legal o material de ejecutar la resolución de
reposición de la realidad física alterada, de conformidad con lo establecido en
este Reglamento.
En ambos casos, la resolución por la que se acuerde la prescripción

de la infracción o el cumplimiento por equivalencia declarará la situación de
asimilación a la de fuera de ordenación, identificando las circunstancias que
la motivan y el régimen jurídico aplicable a la misma, con indicación expresa
de sólo podrán realizarse las obras de reparación y conservación que exija la
estricta conservación de la habitabilidad o la utilización conforme al destino
establecido. Dicha resolución, con indicación del régimen limitativo de obras
que se pueden realizar, se inscribirá en el Registro de la Propiedad a los
efectos previstos en la legislación hipotecaria.
575
Lo cierto es que en la práctica sucede que en muchos casos ha

transcurrido el plazo para restablecer la legalidad urbanística, y ni la
Administración ni los Tribunales han actuado. En tales casos, vez que se
haya acreditado que han transcurrido los plazos para restablecer la legalidad
urbanística, y a través del procedimiento específicamente establecido, las
edificaciones son susceptibles de ser declaradas en situación de “asimilación
a la de fuera de ordenación”, AFO, conforme establecen los artículos 34
LOUA, y 28.1.l) y 53 del RDUA, en relación con el citado Art. 20.4 del Texto
Refundido de la Ley de Suelo estatal. Estas viviendas no serían susceptibles,
en principio, de demolición, pero quedarían sujeta a un régimen mucho más
restrictivo que las edificaciones plenamente legales o en situación legal de fuera
de ordenación, en particular en el régimen de obras autorizables, en el nulo
valor indemnizatorio de la edificación en caso de una eventual expropiación
o destrucción o deterioro por desastres naturales, así como la necesidad de
que acceso a los suministros se preste de forma sostenible para el territorio.
Las construcciones declaradas AFO no pueden identificarse con

las situaciones “legales” fuera de ordenación, puesto que no entrañan
supuestos de incompatibilidad “sobrevenida” con un nuevo planeamiento o
normativa urbanística, sino que tienen un origen ilegal. El mero transcurso
del tiempo no trasforma lo ilegal en legal, sino que a lo sumo implica la
caducidad de la potestad de reposición de la realidad física alterada. Pero la
Administración sigue conservando intactas sus potestades de programación
y planificación urbanística, tributaria y financiera, expropiatoria, expropiatoria
y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes, de
ejecución forzosa, de revisión de oficio de actos y acuerdos, por citar
algunas. La declaración de AFO no tiene naturaleza meramente declarativa,
en cuanto que configura o conforma el estatuto jurídico urbanístico de un
inmueble, de forma que puede—y debe—imponer condiciones adicionales
o medidas compensatorias ( Art. 53.6 RDUA), es justiciable y susceptible
de contradicción. Como ya hemos señalado, la ordenación del territorio y el
urbanismo son POTESTADES PÚBLICAS que implican, no sólo la concreta
potestad de restablecer la legalidad urbanística mediante la demolición, sino
también la de fijar las condiciones de regularización o reconducción a dicha
legalidad, estableciendo el régimen jurídico particular a las obras llamadas
“prescritas”, esto es, aquellas respecto de las que han transcurrido los
plazos para restablecer la legalidad urbanística y así quede establecido en
el expediente correspondiente. La prescripción de la acción para incoar el
576
procedimiento de legalidad urbanística NO IMPLICA desaparición de la

potestad pública para ordenar urbanísticamente un territorio. Al final, lo que
está en juego no son sólo bienes jurídicos individuales, como la propiedad,
sino el derecho de todos a un medio ambiente adecuado, a un territorio
gestionado sobre bases de sostenibilidad y racionalidad y a participar en las
plusvalías inherentes a las autorizaciones urbanísticas. La ley, precisamente
para garantizar el sostenimiento de todos a los gastos inherentes al desarrollo
urbanístico, sujeta el proceso urbanizador a unos cauces específicos,
imponiendo en todo caso unas limitaciones a las edificaciones que no han
seguido dichos cauces, con independencia de que hayan prescrito las acciones
concretas de disciplina urbanística. Por ello, el párrafo 2 del citado art. 34
LOUA dispone expresamente que para la efectiva incorporación al proceso
urbanístico de actuaciones irregulares será necesario, junto a la aprobación
del instrumento de planeamiento que contenga las determinaciones que
supongan dicha incorporación, el cumplimiento de los deberes y las cargas
que dicho instrumento de planeamiento contenga, en la forma y plazos que
éste establezca. La especial naturaleza de la norma urbanística exige que las
concretas facultades y deberes de cada uno de los inmuebles se determinen
en cada momento por la ley, y, por remisión a ella, al planeamiento.
Finalmente, la propia legislación básica estatal en materia de

valoraciones, TRLS 08 art. 22, precisa que Las edificaciones, construcciones e
instalaciones, los sembrados y las plantaciones en el suelo rural, se tasarán con
independencia de los terrenos siempre que se ajusten a la legalidad al tiempo
de la valoración, sean compatibles con el uso o rendimiento considerado en
la valoración del suelo y no hayan sido tenidos en cuenta en dicha valoración
por su carácter de mejoras permanentes. Entendiendo que las edificaciones,
construcciones e instalaciones se ajustan a la legalidad al tiempo de su
valoración cuando se realizaron de conformidad con la ordenación urbanística
y el acto administrativo legitimante que requiriesen, o han sido posteriormente
legalizadas de conformidad con lo dispuesto en la legislación urbanística. En
desarrollo de esta normativa, el art. 5.1 del RD 1492/2011, de 24 de octubre,
que aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo establece
que: “en ningún caso serán objeto de valoración y no serán tenidas en cuenta
en consideración a los efectos del cálculo de la renta de la explotación las
edificaciones no ajustadas a la legalidad al tiempo de su valoración y para las
que no proceda dictar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística
que impliquen su demolición.
577
PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
URBANÍSTICO: LAS INFRACCIONES
URBANÍSTICAS Y SANCIONES
¿Qué finalidad persigue el procedimiento sancionador urbanístico?
Una vez explicado el procedimiento de restablecimiento de la legalidad

urbanística, nos queda por examinar el procedimiento sancionador que,
como ya comentamos, se habrá de tramitar con la persona responsable de la
infracción y tiene como finalidad tanto a la llamada “prevención especial”, esto
es, castigar una conducta infractora en particular, para que el sujeto no vuelva
a cometerla, como la llamada “prevención general”, que cumple una función
pedagógico-social sobre la colectividad, mediante una cierta intimidación que
prevenga la infracción urbanística y eduque a dicha colectividad en una actitud
contraria a la comisión de infracciones urbanísticas, mediante la amenaza de
sanción contenida en la norma.
La LOUA regula este procedimiento en el Titulo VII “Las Infracciones

Urbanísticas y las sanciones”, estableciendo en primer lugar unas Disposiciones
generales, distinguiendo a continuación entre tipos básicos de las infracciones
y las sanciones y tipos específicos de las infracciones urbanísticas y sus
sanciones. El Decreto 60/2010 de 16 Marzo (RDUA) regula las infracciones y
sanciones en su Titulo II, reproduciendo muchos de los artículos de la LOUA.
Son infracciones urbanísticas las acciones u omisiones tipificadas y

sancionadas por la Ley ( art. 191 LOUA), y su comisión, además de dar lugar
a las medidas precisas para la protección de la legalidad urbanística y las que
procedan para la exigencia de la responsabilidad sancionadora y disciplinaria
administrativas o penal, pueden generar obligación de resarcimiento de los
daños y la indemnización de los perjuicios a cargo de quienes sean declarados
responsables.
578
¿Qué relación existe entre procedimiento de restablecimiento de la

legalidad y sancionador?
Las relaciones entre el procedimiento de restablecimiento de la legalidad

y sancionador son de independencia en su tramitación, pero también de
coordinación, de forma que el expediente sancionador procede sean o no
legalizables los actos o usos, y el inicio del procedimiento de PLU no interrumpe
el plazo de prescripción de la infracción a efectos del procedimiento sancionador
que pudiere iniciarse por las mismas. Pero están coordinados entre sí, puesto
que cabe reducción en la cuantía de las sanciones pecuniarias, tanto si hay
legalización como si hay reposición voluntaria de la realidad física alterada.
Las diferencias ente el PLU y el procedimiento sancionador se deducen

de la distinta naturaleza y finalidad de uno y otro, el primero tiene una clara
naturaleza real y finalidad restauradora, de forma que las medidas de reacción
contra las infracciones que la LOUA considera como más graves, por suponer
una mayor amenaza para el territorio no están sujetas a plazo, se podría decir
que no prescribe la posibilidad de adoptar dichas medidas, a diferencia de la
posibilidad de sancionar tales infracciones, que siempre está sujeta un plazo
de prescripción.
Veamos los diferentes elementos, subjetivo, objetivo, temporal y formal

del procedimiento sancionador:
¿Cúales son los sujetos titulares potestad sancionadora?
Al igual que la potestad para restablecer la legalidad urbanística, la

potestad para sancionar es de competencia propia municipal, corresponde a
los Alcaldes o Concejales en quien delegue, cualquiera que sea la cuantía de
la multa. Sólo de forma subsidiaria, y en los mismos casos que en PLU, puede
sancionar la Comunidad Autónoma.
¿Quienes pueden ser sujetos responsables de la infracción urbanística?
Se distingue según cuenten o no con licencia u otro título jurídico

habilitante, de forma que:
- Actos realizados sin o contra Licencia: Son responsables:
579
- propietarios, promotores, constructores, o cualesquiera otros

facultades decisorias sobre los actos constitutivos de infracción,
y los redactores proyectos ( éstos cuando concurra dolo, culpa o
negligencia grave)
- titular o miembro órgano administrativo y funcionarios públicos que
por acción u omisión hayan contribuido a la infracción
- Actos realizados con Licencia:

Además de los anteriores en caso de dolo, culpa o negligencia grave,
son responsables:
- titular órgano administrativo unipersonal y miembros de órganos
colegiados que voten a favor sin informe o en contra informes de
informes desfavorables.
- funcionarios “facultativo” que informan favorablemente concesión
- Secretario que no advierte falta informes Técnico y/o jurídico.
La LOUA también considera responsables a las personas jurídicas (p.ej.

las Compañías suministradoras), y a otros entes sin personalidad jurídica en
general, tales como comunidades de bienes o herencias yacentes. Estas
personas jurídicas o entes responderán de las infracciones cometidas por sus
órganos o agentes (siendo responsables subsidiarios, en el caso de personas
jurídicas sus administradores y sociedades directamente vinculadas, previa
declaración de fallido del deudor principal)
La responsabilidad se extingue en el caso de persona física, con la

muerte de la persona responsable, sin perjuicio de que la Administración
pueda exigir a los herederos o beneficiarios que se hayan lucrado, el beneficio
ilícito obtenido por la infracción. Si se tratase de persona jurídica o ente sin
personalidad, cuando su extinción se produzca antes sanción, se considera
autores a las personas físicas que desde el órgano de dirección determinaron
con su conducta la comisión de la infracción, y si la extinción es posterior,
responden socios o partícipes hasta límite del valor de la cuota de liquidación
que le corresponda.
En caso de pluralidad de responsables, las multas que se impongan a

los distintos responsables tienen carácter independiente, y en el caso de que
los títulos de responsabilidad concurren en una misma persona, (p.ej. la misma
persona es promotor, propietario y constructor), se impondrá una sola multa.
580
¿Cúales son los tipos de infracción urbanística? .
La LOUA establece unos tipos básicos y otros específicos. Estos

últimos definen la conducta infractora y su correspondiente sanción, pero no
establecen específicamente la gravedad de la infracción. Siendo una exigencia
constitucional la correlación entre sanción e infracción, hay que acudir en
primer lugar a los tipos básicos para calificar esta gravedad, tipos básicos
que, además operan como cuadro residual de infracciones y sanciones. La
importancia de determinar un encaje de la conducta en los tipos básicos
radica a demás en la necesidad de calificar la conducta a los efectos de
aplicación de las medidas sancionadoras accesorias o no y de cómputo plazo
de prescripción de las infracciones urbanísticas y de las sanciones.
¿Qué relación existe entre los tipos básicos y los específicos?
Por tanto, el aplicador del derecho debe:

1.- Buscar si la conducta encaja en alguno de los tipos del capitulo III (
tipos específicos), y si es así, acudir luego al tipo general sólo a los
efectos de determinar la calificación –gravedad—de la conducta, y a
continuación , aplicar la sanción del tipo específico.
2.- En la hipótesis de que la conducta no pudiera encajar en algún
tipo específico, pero pudiera englobarse en una conducta general
del prevista en el capitulo II, el art. 207 sirve, al propio tiempo, para
calificar como leve, grave o muy grave la sanción, y además, para
describir la conducta típica. Dado que hay algunos tipos básicos que
no están previstos en el capítulo III: 207.2 a), 207.3 a), 207.3c), 207.4
B),. 207.4 D).
Veamos cuales son los tipos específicos y los básicos:
¿Qué tipos específicos establece la LOUA?
a) INFRACCIONES Y SANCIONES EN MATERIA DE PARCELACIÓN

(212 A 214 LOUA)
b) INFRACCIONES Y SANCIONES EN MATERIA DE EJECUCIÓN (215
A 217 LOUA)
c) INFRACCIONES Y SANCIONES EN MATERIA DE EDIFICACIÓN Y
USO DEL SUELO (218 A 223 LOUA)
581
d) INFRACCIONES Y SANCIONES EN MATERIA DE BIENES Y

ESPACIOS DEL PATRIMONIO ARQUITECTÓNICO, HISTÓRICO,
CULTURAL, NATURAL Y PAISAJÍSTICO (224 A 225 LOUA)
e) INFRACCIONES Y SANCIONES EN MATERIA EN MATERIA DE
INSPECCIÓN (226 LOUA)
¿Cúales son los tipos básicos en la LOUA?
EL Art. 207 de la LOUA distingue entre infracciones muy graves, graves

o leves.
MUY GRAVES:
A) Las parcelaciones urbanísticas en terrenos que tienen el régimen del
suelo no urbanizable.
B) Las actividades de ejecución sin el instrumento de planeamiento
preciso para su legitimación.
C) Las tipificadas como graves cuando afecten a:
a) Suelos no urbanizables de especial protección o Zona de
influencia del litoral.
b) Parques, jardines, espacios libres, infraestructuras y demás
reservas para dotaciones.
c) Bienes o espacios catalogados.
d) Otras determinaciones de la ordenación estructural previstas en
el instrumento de planeamiento, cuyo desarrollo o ejecución se
vea imposibilitado
D) La inobservancia de las medidas cautelares de suspensión ordenadas
con motivo del ejercicio de la potestad de protección de la legalidad
urbanística y de restablecimiento del orden jurídico perturbado.
GRAVES:
a) ACTOS de parcelación urbanística, urbanización, construcción o
edificación e instalación o cualquier otro de transformación de uso
del suelo o del subsuelo que se ejecuten SIN LICENCIA o aprobación
o contraviniendo sus condiciones.
b) Los INCUMPLIMIENTOS, con ocasión de la ejecución de los
instrumentos de planeamiento, de DEBERES Y OBLIGACIONES
impuestos por esta Ley o, en virtud de la misma, por dichos
instrumentos (de planeamiento) y los de gestión y ejecución,
582
c) La obstaculización al ejercicio de las funciones propias de la potestad

inspectora a que se refieren los artículos 179 y 180 de esta Ley.

d) Actos de parcelación, urbanización, construcción o edificación e
instalación, o cualquier otro de transformación del uso del suelo, que
sean contrarios a la ordenación territorial o urbanística
LEVES:
a) La prestación de servicios por parte de las Empresas suministradoras
sin exigir la acreditación de la correspondiente licencia cuando ésta
proceda, o cuando hubiese transcurrido el plazo establecido en la
contratación provisional, así como la continuidad en la prestación
cuando haya sido adoptada la suspensión cautelar.
b) Actos de modificación o reforma y que, por su menor entidad, no
precisen de proyecto técnico que se ejecuten sin licencia o aprobación
o contraviniendo sus condiciones.
c) Los incumplimientos, con ocasión de la ejecución de los instrumentos
de planeamiento, de deberes y obligaciones impuestos por esta Ley
o por los instrumentos de planeamiento, gestión y ejecución, si se
subsanan voluntariamente tras el primer requerimiento formulado al
efecto por la Administración.
¿Cúales son las sanciones previstas para los tipos básicos?
Con carácter general, la sanción consiste en la imposición de MULTAS:

• INFRACCIONES LEVES: de 600 euros hasta 2999 euros;
• INFRACCIONES GRAVES: de 3000 euros hasta 5999 euros,
• INFRACCIONES MUY GRAVES de 6000 euros hasta 120.000 euros.
Junto con las multas, la LOUA también prevé la imposición de

SANCIONES ACCESORIAS, sólo para las infracciones muy graves o graves,
debidamente motivas y acordes con el principio de proporcionalidad:
A) Prohibición contratar obras Admon correspondiente

B) Inhabilitación beneficiario subvenciones/ incentivos
C) Prohibición derecho de iniciativa como agente urbanizador
583
¿Cómo se cuantifica la multa en tipos especificos?
• En materia de parcelación. Las sanciones se fijan con la técnica de los

porcentajes en función del “valor en venta” de los terrenos afectados por
las mismas; o del “valor” de los terrenos en parcelaciones en suelo no
urbanizable. Incremento de la sanción al 150% del beneficio obtenido en
la misma. (art. 202.3 LOUA)
• En materia de ejecución.
• En obras de urbanización se emplea la técnica del porcentaje del valor
de las obras ejecutadas.
• En incumplimientos en obligaciones y deberes para la ejecución y en
materia de conservación de obras de urbanización/construcciones/
edificaciones con multas que van de un mínimo a un máximo en función
a las obligaciones incumplidas.
• En materia de edificación y uso del suelo. Diversidad de criterios:
• Técnica de los porcentajes en función del “valor de la obra ejecutada” en
incumplimientos originados en obras en parcelas y solares edificables,
suelos urbanizables sectorizados o no sectorizados. Confusión con la
última regla del primer apartado “el valor de la obra ejecutada se calculará
en función del valor en venta”.
• Técnica de los porcentajes del valor de los terrenos afectados o de la
obra ejecutada (el que sea mayor) cuando la infracción se comete en
reservas para dotaciones.
• Multa mínima y máxima en movimientos de tierra, extracción de áridos ,
canteras y en el incumplimiento del deber de publicidad de la obra.
• Técnica del porcentaje respecto al “valor del edificio, establecimiento o
instalación” en infracciones cometidas por cambios de uso respecto a la
licencia concedida y que contradiga la ordenación urbanística aplicable.
¿Cúales son los criterios y las reglas de graduación de las sanciones?
Se establecen una serie de circunstancias: agravantes (75 LOUA)

atenuantes (76 LOUA) y mixtas (77 LOUA), y el Reglamento facilita reglas para
su aplicación:
a) Si concurre sólo una circunstancia atenuante, la sanción se impondrá
en su mitad inferior. Cuando sean varias, en la cuantía mínima de
dicha mitad.
584
b) Si concurre sólo una circunstancia agravante, la sanción se impondrá

en su mitad superior. Cuando sean varias o una muy cualificada,
“podrá” alcanzar la cuantía máxima de dicha mitad.
c) Si no concurren circunstancias atenuantes ni agravantes, la cuantía
máxima de la mitad inferior.
d) Si concurren tanto circunstancias atenuantes como agravantes,
se valorarán conjuntamente, pudiendo imponer la sanción entre el
mínimo y el máximo correspondiente a la calificación de la infracción
por su gravedad.
Estas circunstancias agravantes o atenuantes no se apreciarán en
aquellos supuestos en los que la Ley las haya incluido en el tipo infractor o
hayan sido tenidas en cuenta para calificar la gravedad de la infracción.
¿Qué son los concursos de infracciones?
CONCURSO REAL.
Se realizan varios actos u omisiones por una misma persona, cada uno
de ellos constitutivo de una infracción diferente. La regla general es que al
responsable de dos o más infracciones tipificadas en la Ley se le impondrán
las sanciones correspondientes a cada una de ellas.
CONCURSO MEDIAL O IDEAL.
Procederá la imposición de una única sanción pese a la existencia de

varias infracciones urbanísticas concurrentes cuando una de ellas haya sido
medio imprescindible para cometer la otra, o cuando de la comisión de una
derive necesariamente la de otras. En estos casos se impondrá la sanción
más grave de las que correspondan a las diversas infracciones urbanísticas
cometidas dentro de los márgenes establecidos.
CONCURSO CON OTRAS MEDIDAS SANCIONADORAS
Cabe que una misma conducta atente contra distintos bienes jurídicos,
por ejemplo, puede ser constitutiva de una infracción urbanística, pero también
de una infracción ambiental o en materia de patrimonio histórico. La regla
general en este caso es la posibilidad de que concurran ambas infracciones,
aplicando en todo caso el principio de proporcionalidad.
585
CONCURSO CON INFRACCIÓN PENAL
Si la infracción urbanística es también constitutiva de infracción en

MATERIA PENAL (p.ej. en los supuestos tipificados en el artículo 319 del
Código Penal), el art. 195 LOUA dispone que la existencia de indicios de delito
o falta debe ponerse en conocimiento del Ministerio Fiscal, suspendiendo la
instrucción del procedimiento sancionador hasta el pronunciamiento de la
autoridad judicial. Igual suspensión procederá desde que la Administración
tenga conocimiento de la sustanciación de actuaciones penales por el mismo
hecho. Si no hubo suspensión, la sentencia penal condenatoria impide la
ejecución de la sanción administrativa, si de da la identidad del ne bis in idem: de
persona doblemente responsable e identidad de bien jurídico protegido, pero la
sanción administrativa no agota la posibilidad de sanción penal, descontando
en su caso lo que se haya impuesto como sanción administrativa. Significar
que la suspensión del procedimiento sancionador no implica necesariamente
la del procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística ni de las
medidas cautelares que se hubiesen podido adoptar (Art. 42 Ley de Suelo
estatal, y Art. 37.3 RDUA)
¿Cúal es el plazo de prescripción de las infracciones y de las sanciones?
- PLAZO PRESCRIPCION DE LAS INFRACCIONES (211 LOUA):

Muy graves: 4 años;
Graves: 4 años
Leves: 1 año
- desde el día en que la infracción se haya cometido ó
- desde aquél en que hubiera podido incoarse el procedimiento
(Signos externos que permitan conocer los hechos Y nunca antes de
la completa terminación de los actos).
Si hay títulos jurídicos habilitantes desde el momento de la anulación
del título administrativo que los ampare
- PLAZO PRESCRIPCIÓN EN LAS SANCIONES

Muy graves: 3 años
Graves: 3 años
Leves: 1 año
Estos plazos se computan desde el día siguiente firmeza en vía
administrativa.
586
¿Qué normativa regula el procedimiento sancionador urbanístico?
Las infracciones urbanísticas deben ser objeto de sanción previa

tramitación del correspondiente procedimiento sancionador, y en cuanto a la
normativa aplicable a este procedimiento, hay una remisión a la legislación del
procedimiento común ( Art. 196 LOUA), si bien el plazo máximo RESOLVER Y
NOTIFICAR es de 1 año para contado desde la fecha del acuerdo de iniciación.
Habrá que estar, por tanto, en primer lugar a lo dispuesto en el Título IX de

la Ley 30/92,d e 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y Procedimiento Administrativo Común, en particular a los artículo
127 y siguientes de la misma, que establecen los principios generales de la
potestad sancionadora:
• Legalidad
• Tipicidad
• Irretroactividad
• Responsabilidad
• Proporcionalidad
• Prescripción
• Non bis in idem
¿Cúales son las fases del procedimiento sancionador?
La tramitación del procedimiento deberá seguir las reglas establecidas

en el RD 1398/93, que aprueba el Reglamento del procedimiento para el
ejercicio de la potestad sancionadora, en adelante RPEPS, conforme al cual
distinguiremos cuatro FASES:
1.- FASE INSPECCIÓN.

2.- FASE INICIACIÓN.
3.- FASE INSTRUCCIÓN.
4.- FASE RESOLUTORIA.
587
Veamos cada una de estas fases:
A.- FASE DE INSPECCIÓN.
Con anterioridad a la iniciación del procedimiento, se podrán realizar

actuaciones previas con objeto de determinar con carácter preliminar si
concurren circunstancias que justifiquen tal iniciación
B.- FASE INICIACIÓN.
CONTENIDO MÍNIMO DEL ACUERDO DE INICIO. Artículo 13.1 RPEPS:

- Persona o personas presuntamente responsables.
- Hechos sucintamente expuestos que motivan la incoación del
procedimiento
- Posible calificación.
- Sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que
resulte de la instrucción.
- Nombramiento instructor y, en su caso, secretario con indicación
del régimen de recusación de los mismos( Art 28 y 209 Ley
30/1992)
- Órgano competente para la resolución del expediente y norma
que le atribuya tal competencia
- Indicación de la posibilidad de que el presunto responsable pueda
reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los efectos
previstos en la norma.
- Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el
órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin
perjuicio de las que se puedan adoptar durante el mismo.
- Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en
el procedimiento y de los plazos para su ejercicio.(15 días)
Notificación del acuerdo de inicio: Debe notificarse al denunciante, en

su caso (si solicitó el inicio del procedimiento sancionador) y lógicamente a la
persona inculpada. En la notificación al presunto infractor se advertirá que de
no efectuar alegaciones sobre el contenido de la iniciación del procedimiento
en el plazo señalado, se podrá considerar la misma como propuesta de
resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la
responsabilidad imputada. (Artículo 13.2 RPEPS).
588
En los casos de indicios de delito o falta en el hecho que haya motivado

el inicio del procedimiento sancionador, como ya hemos señalado, el instructor
lo pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal, suspendiendo la instrucción
hasta el pronunciamiento de la autoridad judicial (artículo 195.4 LOUA).
C.- FASE DE INSTRUCCIÓN
En esta fase el instructor nombrado realizará de oficio cuantas

actuaciones resulten necesarias para el examen de los hechos, recabando
los datos e informaciones que sean relevantes para determinar, en su caso, la
existencia de responsabilidades susceptibles de sanción.
En este plazo de audiencia, el interesado podrá proponer periodo de

prueba, concretando los medios de que pretenda valerse. El instructor podrá
rechazar motivadamente la apertura del periodo probatorio, o bien acordar su
apertura, admitiendo todos o parte de los medios de prueba propuestos por
el interesado.
El periodo de prueba se fijará en un plazo no superior a 30 días ni inferior

a 10 Práctica de las pruebas (Art 81 Ley 30/1992), debiendo comunicarse
a los interesados, quienes anticiparan los gastos originados que no deba
soportar la Administración.
En caso de que deba emitirse informe de un órgano administrativo o

entidad pública, y sea admitida a trámite, se entenderá que tiene carácter
preceptivo, y se podrá entender que tiene carácter determinante para la
resolución del procedimiento, con los efectos previstos en el artículo 83.3 de
la LRJ-PAC: suspende el plazo de resolución del procedimiento(17.4RPS)
La PROPUESTA DE RESOLUCIÓN del instructor del expediente

sancionador (artículo 18 RPEPS) tendrá el siguiente contenido:
• Los hechos, expresándose los que se consideren probados y su exacta

calificación jurídica.
• Infracción que, en su caso, aquellos constituyan
• Persona o personas responsable.
• Sanción que propone que se imponga
589
• Las medidas que se hubieren acordado por el órgano competente para

iniciar el procedimiento, o en su caso por el instructor.
• O la no existencia de infracción o responsabilidad.
En el momento de la propuesta de resolución debe hacerse constar la

pendencia del procedimiento de restauración si aun no ha recaído resolución
en éste.
La notificación de la Propuesta de Resolución debe acompañarse de

una relación de los documentos obrantes en el procedimiento a fin de que
los interesados puedan obtener las copias de los que estimen convenientes,
concediéndoseles un plazo de 15 días para formular alegaciones y presentar
los documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el instructor del
procedimiento (artículo 19.1 RPEPS). Salvo en el supuesto de que la iniciación
se haya considerado propuesta de resolución (art 13.2 RPEPS), se podrá
prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni
sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las
aducidas por el interesado.
El órgano competente para resolver podrá decidir, mediante acuerdo

motivado, la realización de las actuaciones complementarias indispensables
para resolver el procedimiento, notificación a los interesados, concediéndoseles
un PLAZO DE 7 DÍAS para formular las alegaciones, siendo de 15 días el plazo
para su práctica. El plazo para resolver el procedimiento quedará suspendido
hasta la terminación de las actuaciones complementarias. No tendrán la
consideración de actuaciones complementarias los informes que preceden
inmediatamente a la resolución final del procedimiento.
D.- FASE DE RESOLUCIÓN
Conforme al principio de motivación y congruencia, la Resolución

decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras
derivadas del procedimiento. La resolución se adoptará en el plazo de 10
días, desde la recepción de la propuesta de resolución. En la resolución no se
podrán aceptar hechos distintos de los determinados en la fase de instrucción
del procedimiento, salvo los que resulten, en su caso, de las actuaciones
complementarias, con independencia de su diferente valoración jurídica.
590
CONTENIDO DE LA RESOLUCIÓN:
Elementos previstos en el artículo 89.3 de la Ley 30/1992 (decisión

motivada y recursos, plazo para interponerlos y órgano ante el que hubieran
de presentarse).
• Valoración de las pruebas practicadas, y especialmente de aquellas que

constituyan los fundamentos básicos de la decisión fijarán los hechos
• Persona o personas responsables.
• Infracción o infracciones cometidas.
• Sanción o sanciones que se imponen, o bien la declaración de no
existencia de infracción o responsabilidad.
• Se admite la posibilidad de una agravación de la sanción propuesta por
el instructor pero ello exige un previo plazo de alegaciones nuevas por
15 días.
La resolución del expediente sancionador se habrá de notificar al

sancionado y, en su caso, al denunciante.
¿Cúales son los efectos de la resolución imponiendo la sanción

urbanística?
Las resoluciones que pongan fin a la vía administrativa serán

inmediatamente ejecutivas.(94 L30/92), y las que no pongan fin a la vía
administrativa no serán ejecutivas en tanto no haya recaído resolución del
recurso o haya transcurrido el plazo para su interposición sin que ésta se haya
producido.
Las resoluciones podrán adoptar las disposiciones cautelares precisas

para garantizar su eficacia en tanto no sean ejecutivas.
Conforme a la prohibición de reformatio in peius, las resoluciones del

recurso que se interponga no podrán suponer la imposición de sanciones
más graves para el sancionado.
591
¿Qué plazo hay para resolver y cúales son las causas de suspensión
del plazo?
El procedimiento tiene el plazo de caducidad de 1 AÑO. Dentro de este

plazo, computado desde la fecha de emisión del acuerdo de iniciación, debe
notificarse la resolución expresa del procedimiento sancionador (Art 196. 2
LOUA)
SUSPENSIÓN PLAZO (At.42.5 Ley 30/1992):

1.- Dilaciones o demoras producidas por el interesado (subsanación de
deficiencias y aportación de documentos).
2.- Informe de un órgano administrativo o entidad pública determinante.
3.- Pruebas técnicas o dictámenes contradictorios propuesto por el
interesado.
4.- Suspensión del procedimiento hasta que recaiga resolución judicial
en el proceso penal seguido contra los mismos hechos.
¿Cómo se ejecuta la sancion pecuniaria?
Dada la naturaleza de ingresos de Derecho Público, gozará del mismo

tratamiento y prerrogativas que los tributos. Su recaudación supone el ejercicio
de funciones administrativas conducentes al cobro de las sanciones.
Puede realizarse en
- periodo voluntario (pago o cumplimiento espontáneo) y en
- periodo ejecutivo (pago o cumplimiento espontáneo en este periodo
ejecutivo, con los recargos que procedan, o en su defecto a través
del procedimiento de apremio)
En todo caso, el presupuesto para la recaudación en periodo voluntario

supone el otorgamiento de la posibilidad de ejecución voluntaria mediante
previo apercibimiento al obligado con plazo razonable, conforme a los plazos
señalados en la legislación tributaria:
- Liquidación notificada entre 1 y 15 cada mes: hasta el 20 del mes
posterior, o inmediato hábil
- Liquidación notificada entre 16 y último de cada mes, hasta el 5 del
segundo mes posterior o inmediato hábil.
592
Transcurrido plazo de pago periodo voluntario, se inicia el periodo

ejecutivo, y puede procederse a la vía de apremio, coercitivamente, sobre el
patrimonio del deudor, a través del procedimiento de apremio , como medio de
ejecución forzosa previsto en los arts 96 y 97 L30/92, que se inicia e impulsa de
oficio en todos sus trámites. La Providencia de Apremio tiene la misma fuerza
ejecutiva que la sentencia judicial para proceder contra bienes y derechos
de los obligados al pago. La impugnación del procedimiento de apremio
sólo es posible por motivos tasados: pago, prescripción, aplazamiento, falta
de notificación de la liquidación o defecto formal en la Providencia. En su
caso, procede la derivación de la responsabilidad frente a los responsables
subsidiarios, tal y como hemos señalado en los casos de extinción de persona
jurídica o entes sin personalidad.
¿Cúal es el destino de las multas impuestas y cobradas?
Ingreso en los PATRIMONIOS PÚBLICOS DE SUELO (autonómico

o municipal, según quien inicie y resuelva el procedimiento sancionador)
previo descuento del coste de la actividad administrativa de inspección (15%
Sanción, pudiendo revisarse por la Consejería competente cada 2 años).
593
ESPECIAL REFERENCIA A LAS

ACTUACIONES EN SUELO NO URBANIZABLE
¿Cómo podemos clasificar y regular las construcciones existentes en
el suelo no urbanizable?
La LOUA —y la propia realidad— nos muestran –al menos- fenómenos

de ocupación del SNU, cada uno de los cuales ha de ser tratado por la
normativa urbanística con arreglo a su naturaleza, circunstancias de aparición
en el tiempo y en espacio, y condiciones de uso en la actualidad:
A) Edificaciones aisladas ( art. 52 LOUA)
B) Hábitat Rural Diseminado (Arts 46.1.g) y 46.2.d) LOUA): asentamientos
no urbanísticos, de carácter homogéneo e integrados por un conjunto
de edificaciones propias del medio rural que poseen características
que deben preservarse y que requieren de ciertas dotaciones y
servicios sin que su ejecución conlleve la realización de una actuación
propiamente urbanizadora
C) Asentamientos urbanísticos (art. 66 LOUA), constituidos por
edificaciones impropias del medio rural ubicados en área territorial
definida y que constituyen núcleo de población.
EDIFICACIONES AISLADAS:
Pueden presentar diferentes situaciones jurídicas: plenamente legales,

carentes de titulación, edificaciones históricas, fuera de ordenación, asimiladas
a fuera de ordenación, ilegales susceptibles de medidas de reposición, y en
cada caso, el Ayuntamiento debe identificar y clarificar el régimen jurídico
aplicable a cada una de ellas, de acuerdo a la normativa de aplicación.
Por ejemplo, una construcción existente en suelo no urbanizable común

precisa para el normal funcionamiento y desarrollo de las explotaciones
agrícolas, es conforme a la normativa vigente. En otro caso, si no existe tal
vinculación con fines agrarios, ganaderos, forestales o de explotación racional
de los recursos naturales, puede que dicha edificación esté en una situación
de fuera de ordenación o asimilada, en función de la fecha de su terminación
(anterior o no a la entrada en vigor de la LOUA). En todo caso, a fin de evitar
el impacto negativo en el entorno y garantizar la inocuidad ambiental y la
594
inexistencia de riesgos naturales o de otro tipo, el Ayuntamiento, al tiempo

de reconocer la situación de la edificación, debe imponer a los propietarios
las medidas imprescindibles para garantizar dicha inocuidad ambiental, en la
medida de lo posible.
HÁBITAT RURAL DISEMINADO:
Previsto en la Exposición de Motivos y en el art. 46.1.g) y 46.2.d) LOUA

así como en el art. 36.2.a)3º Los ámbitos de Hábitat Rural Diseminado se
deben identificar y delimitar en el PGOU, en el supuesto de inclusión a través
de innovación (art. 36.2.a).3º LOUA
ASENTAMIENTOS URBANÍSTICOS:
La LOUA no detalla la forma ni los requisitos de incorporación de

los asentamientos al planeamiento, aun cuando regula de forma global
la modificación y revisión del plan. Se hace necesario prever fórmulas de
integración en el modelo territorial y urbanístico del municipio, cuando sean
compatibles con el modelo territorial y urbanístico y quede acreditada su
viabilidad ambiental y económica, debiendo ser los propietarios los que
asuman el coste de la urbanización e infraestructuras exteriores necesarias
para dotar al asentamiento de los servicios básicos establecidos en la LOUA:
Para las obras situadas en suelo no urbanizable, el Decreto 2/2012,

de 10 de enero, por el que se regula el régimen de las edificaciones y
asentamientos existentes en suelo no urbanizable de Andalucía, ha tratado de
sistematizar todas estas situaciones existentes, a fin de lograr la reconducción
a la normativa urbanística de gran parte de estas edificaciones.
Para ello, cada Ayuntamiento deberá realizar una especie de “diagnóstico”

del suelo no urbanizable de su término municipal, y en el caso de que el
mismo no se haya realizado en el Planeamiento general, se articulará a través
del denominado “Avance” que refleje, de forma apriorística y sin condicionar la
potestad de disciplina urbanística y de planeamiento, la situación de hecho de
las distintas edificaciones ( aisladas o situadas en asentamientos), respecto las
que haya transcurrido el plazo de 6 años desde su completa terminación para
restablecer la legalidad urbanística, por lo que no se aplica a los supuestos
incluidos en el Art. 185.2 de la LOUA.
595
Para las edificaciones integradas en asentamientos ilegales, su

reconducción pasa necesariamente por la modificación del instrumento de
planeamiento, tendente a su clasificación como suelo adecuado para ser
urbanizado, y la ejecución de la equidistribución, esto es, los propietarios que
construyeron ilegalmente deben costear al menos los costes de urbanización y
las cesiones obligatorias o su equivalente económico. Por ello, el párrafo 2 del
citado art. 34 LOUA dispone expresamente que para la efectiva incorporación
al proceso urbanístico de actuaciones irregulares será necesario, junto a la
aprobación del instrumento de planeamiento que contenga las determinaciones
que supongan dicha incorporación, el cumplimiento de los deberes y las cargas
que dicho instrumento de planeamiento contenga, en la forma y plazos que
éste establezca. La especial naturaleza de la norma urbanística exige que las
concretas facultades y deberes de cada uno de los inmuebles se determinen
en cada momento por la ley, y, por remisión a ella, al planeamiento. En el
caso de tratarse de edificaciones integradas en estos asentamientos que no
sean susceptibles de reconducción a través del planeamiento, es evidente
que su reconocimiento pasa igualmente por el cumplimiento de los deberes
y cargas que procedan, así como el coste de las medidas compensatorias
del daño territorial, ambiental y paisajístico ocasionado, en la forma y plazo
que establezca el documento que las reconozca. Esta misma compensación
procede respecto del reconocimiento de edificaciones aisladas.
Si no han transcurrido los plazos para restablecer la legalidad urbanística,

la Administración municipal debe ejercitar sus potestades en materia de
disciplina urbanística, que habrán de ser soportadas por los titulares de los
inmuebles.
¿Cúal es la evolución tratamiento legislativo edificaciones en suelo no

urbanizable?
Para realizar esta labor de conocimiento y reconocimiento de las

situaciones en que pueden encontrarse las edificaciones existentes en
nuestro suelo no urbanizable, es conveniente conocer la historia de nuestras
leyes urbanísticas. Como veremos, desde que existen leyes urbanísticas, se
considera uno de los principios básicos sobre los que descansan el modelo
ideal de urbanismo parte de la consideración del uso del suelo como una
actividad no sólo autorizada sino programada en función de las necesidades
de crecimiento y expansión urbana, lo que implica, como consecuencia, la
596
interdicción o prohibición de los crecimientos anárquicos o desordenados,

entendiendo por tales aquellos que impiden el desarrollo de la ciudad como
un todo armónico, participado de idéntico nivel dotacional en todos y cada
uno de sus extremos.

La primera de nuestras Leyes urbanísticas, la Ley de 12 de mayo de
1956, cuya Exposición de Motivos es de muy recomendable lectura, establecía
en su art. 69 la posibilidad de realizar edificación singular de vivienda familiar
en lugares alejados de centros urbanos, de forma que ya el legislador del
1956 trata de evitar que la sucesiva agrupación de edificaciones terminara
con presencia más o menos intensa de núcleos de población en suelos que
por su condición de no urbanizable o rústica son refractarios a convertirse en
soporte de este tipo de usos que conllevan la necesidad de dotar de servicios
e infraestructuras de núcleos urbanos. .
Los artículos 86 y 85 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 9 abril

de 1976 ya establecen explícitamente que la posibilidad de construir en suelo
rural no especialmente protegido edificios aislados destinados a vivienda
familiar se restringe a lugares donde no existiese la posibilidad de formación
de núcleo de población, con la condición añadida de que tales edificaciones
no tuviesen las características de las zonas urbanas.
No se podrán realizar otras construcciones que las destinadas a

explotaciones agrícolas que guarden relación con la naturaleza y
destino de la finca y se ajusten en su caso a los planes o normas dé
Ministerio de Agricultura, así como las construcciones e instalaciones
vinculadas a la ejecución, entretenimiento y servicio de las obras
publicas.
Sin embargo, podrán autorizarse, siguiendo el procedimiento previsto
en el articulo cuarenta y tres edificaciones, instalaciones de utilidad
pública o interés social que hayan de emplazarse en el medio rural, así
como edificios aislados destinados a vivienda familiar en lugares en
os que no exista posibilidad de formación de un núcleo de población.
Los tipos de las construcciones habrán de ser adecuados a su
condición aislada. conforme a las normas que el Plan establezca,
quedando prohibidas las edificaciones características de las zonas
Urbanas.
597
En las transferencias de propiedad, divisiones y segregaciones de

terrenos rústico no podrán efectuarse fraccionamientos en contra de
lo dispuesto en la legislación agraria.
Este régimen de actuaciones en suelo no urbanizable (edificios aislados
destinados a vivienda familiar en lugares en los que no exista posibilidad de
formación de núcleo de población) no se vio alterado ni por la Ley 8/1990,
de 25 de julio, de reforma del régimen urbanístico y valoraciones (Art. 6), ni
por el subsiguiente texto refundido aprobado por RDL 1/1992, d 26 de junio.
Artículo 15. Destino

Los terrenos clasificados como suelo no urbanizable, o denominación
equivalente atribuida por la legislación autonómica, no podrán ser
destinados a fines distintos del agrícola, forestal, ganadero, cinegético
y, en general, de los vinculados a la utilización racional de los recursos
naturales, conforme a lo establecido en la legislación urbanística
y sectorial que los regule, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo
siguiente.
Artículo 16. Prohibiciones y autorizaciones

1. En las transferencias de propiedad, divisiones y segregaciones de
terrenos en esta clase de suelo no podrán efectuarse fraccionamientos
en contra de lo dispuesto en la legislación agraria, o en otra aplicable,
para la consecución de sus correspondientes fines.
2. En el suelo no urbanizable quedarán prohibidas las parcelaciones
urbanísticas y habrá de garantizarse su preservación del proceso
de desarrollo urbano, sin perjuicio de lo que la legislación aplicable
establezca sobre régimen de los asentamientos o núcleos rurales en
esta clase de suelo.
3. Además de las limitaciones que resulten aplicables en virtud de otras
normas se observarán las siguientes reglas:
1. No se podrán realizar otras construcciones que las destinadas a
explotaciones agrícolas que guarden relación con la naturaleza,
extensión y utilización de la finca y se ajusten en su caso a
los planes o normas de los órganos competentes en materia
de agricultura, así como las construcciones e instalaciones
vinculadas a la ejecución, entretenimiento y servicio de las obras
públicas. Las citadas construcciones e instalaciones podrán ser
autorizadas por los Ayuntamientos.
598
2. Podrán autorizarse por el órgano autonómico competente

edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social
que hayan de emplazarse en el medio rural, así como edificios
aislados destinados a vivienda familiar, en lugares en los que no
exista posibilidad de formación de un núcleo de población, de
acuerdo con el siguiente procedimiento:
a. Petición ante el Ayuntamiento, con justificación en su caso
de la utilidad pública o interés social.
b. Informe del Ayuntamiento que, junto con la documentación
presentada, se elevará por éste al órgano autonómico
competente.
c. Información pública durante quince días, al menos.
d. Resolución definitiva del órgano autonómico.
La autorización señalada se entiende sin perjuicio de la necesidad de
obtener licencia municipal.
4. Para autorizar e inscribir en el Registro de la Propiedad escrituras de
declaración de obra nueva se estará a lo dispuesto en el artículo 37.2.
Artículo 17. Áreas de especial protección

El planeamiento territorial y urbanístico podrá delimitar áreas de especial
protección en las que estará prohibida cualquier utilización que implique
transformación de su destino o naturaleza, lesione el valor específico que
se quiera proteger o infrinja el concreto régimen limitativo establecido
por aquél.
La Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valoraciones, al

regular los derechos de los propietarios de suelo no urbanizable sólo consideró,
a estos efectos, los usos del suelo asociados a las actividades primarias y a
la utilización racional de los recursos naturales, sin perjuicio de mantener la
excepcionalidad respecto de las actuaciones específicas de interés público.
Art. 20
1. Los propietarios del suelo clasificado como no urbanizable tendrán
derecho a usar, disfrutar y disponer de su propiedad de conformidad
con la naturaleza de los terrenos, debiendo destinarla a fines agrícolas,
forestales, ganaderos, cinegéticos u otros vinculados a la utilización
racional de los recursos naturales, y dentro de los límites que, en su
caso, establezcan las leyes o el planeamiento.
599
Excepcionalmente, a través del procedimiento previsto en la legislación

urbanística, podrán autorizarse actuaciones específicas de interés
público, previa justificación de que no concurren las circunstancias
previstas en el apartado 1 del p0’op0’2. En el suelo no
urbanizable quedan prohibidas las parcelaciones urbanísticas, sin
que, en ningún caso, puedan efectuarse divisiones, segregaciones
o fraccionamientos de cualquier tipo en contra de lo dispuesto en la
legislación agraria, forestal o de similar naturaleza.
Y en esta misma línea sigue la Ley 7/2002, de 17 de Diciembre, de

Ordenación urbanística de Andalucía, cuyo art. 52 (de aplicación íntegra,
inmediata y directa desde su entrada en vigor, ex Disposición Transitoria
Primera), permite llegar a la conclusión de que las construcciones en suelo no
urbanizable siempre tendrán carácter instrumental, al servicio de explotaciones
agropecuarias, o del mantenimiento de obras y servicios públicos o de interés
general; de la gestión de equipamientos comunitarios destinados a atender las
necesidades de esta clase de suelo, o de la gestión y explotación de actividades
del sector servicios admisibles en suelo no urbanizable (establecimientos de
turismo rural, camping y otros).
Finalmente, la vigente Ley Estatal de Suelo (TR 2008), concluye

igualmente la vinculación del uso de los terrenos rústicos al uso agrícola,
ganadero forestal, cinegético o de utilización racional de recursos naturales,
y sólo con carácter excepcional permite a la legislación autonómica
legitimar otros usos de interés público o social con los condicionantes de
que contribuyan al desarrollo rural o deban emplazarse en este medio. Es
significativa la Exposición de Motivos de esta Ley, en la reflexión que hace
sobre la nueva visión del suelo rural:
El urbanismo español contemporáneo es una historia desarrollista,

volcada sobre todo en la creación de nueva ciudad. Sin duda, el
crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo
claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un
desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento
y apostando por la regeneración de la ciudad existente. La Unión
Europea insiste claramente en ello, por ejemplo en la Estrategia
Territorial Europea o en la más reciente Comunicación de la Comisión
sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano,
600
para lo que propone un modelo de ciudad compacta y advierte

de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa o
desordenada: impacto ambiental, segregación social e ineficiencia
económica por los elevados costes energéticos, de construcción y
mantenimiento de infraestructuras y de prestación de los servicios
públicos. El suelo, además de un recurso económico, es también
un recurso natural, escaso y no renovable. Desde esta perspectiva,
todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado
y la liberalización del suelo no puede fundarse en una clasificación
indiscriminada, sino, supuesta una clasificación responsable del suelo
urbanizable necesario para atender las necesidades económicas y
sociales, en la apertura a la libre competencia de la iniciativa privada
para su urbanización y en el arbitrio de medidas efectivas contra
las prácticas especulativas, obstructivas y retenedoras de suelo,
de manera que el suelo con destino urbano se ponga en uso ágil y
efectivamente
En consecuencia, y con independencia de las clases y categorías
urbanísticas de suelo, se parte en la Ley de las dos situaciones
básicas ya mencionadas: hay un suelo rural, esto es, aquel que no
está funcionalmente integrado en la trama urbana, y otro urbanizado,
entendiendo por tal el que ha sido efectiva y adecuadamente transformado
por la urbanización.
Artículo 2. Principio de desarrollo territorial y urbano sostenible

….b) La protección, adecuada a su carácter, del medio rural y la
preservación de los valores del suelo innecesario o inidóneo para
atender las necesidades de transformación urbanística.
A continuación, destacamos los artículos que la vigente Ley estatal

de suelo dedica al suelo rural:
Artículo 8.2: Contenido del derecho de propiedad del suelo: deberes y

cargas
2. En el suelo en situación rural a que se refiere el artículo 12.2,a), las

facultades del derecho de propiedad incluyen las de usar, disfrutar y
disponer de los terrenos de conformidad con su naturaleza, debiendo
dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación
601
territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o

cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales.
La utilización de los terrenos con valores ambientales, culturales,
históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos que sean objeto de
protección por la legislación aplicable, quedará siempre sometida a la
preservación de dichos valores, y comprenderá únicamente los actos
de alteración del estado natural de los terrenos que aquella legislación
expresamente autorice.
Con carácter excepcional y por el procedimiento y con las condiciones
previstas en la legislación de ordenación territorial y urbanística, podrán
legitimarse actos y usos específicos que sean de interés público o social,
que contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales, o que hayan de
emplazarse en el medio rural
8.4. No obstante lo dispuesto en los apartados anteriores, sólo podrá

alterarse la delimitación de los espacios naturales protegidos o de los
espacios incluidos en la Red Natura 2000, reduciendo su superficie
total o excluyendo terrenos de los mismos, cuando así lo justifiquen los
cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente
demostrada. La alteración deberá someterse a información pública, que
en el caso de la Red Natura 2000 se hará de forma previa a la remisión de
la propuesta de descatalogación a la Comisión Europea y la aceptación
por ésta de tal descatalogación.
Artículo 9
9.1…En el suelo que sea rural a los efectos de esta Ley, o esté vacante de
edificación, el deber de conservarlo supone costear y ejecutar las obras
necesarias para mantener los terrenos y su masa vegetal en condiciones
de evitar riesgos de erosión, incendio, inundación, así como daños o
perjuicios a terceros o al interés general, incluidos los medioambientales;
garantizar la seguridad o salud públicas; prevenir la contaminación del
suelo, el agua o el aire y las inmisiones contaminantes indebidas en otros
bienes y, en su caso, recuperarlos de ellas en los términos dispuestos por
su legislación específica; y asegurar el establecimiento y funcionamiento
de los servicios derivados de los usos y las actividades que se desarrollen
en el suelo. El cumplimiento de este deber no eximirá de las normas
adicionales de protección que establezca la legislación aplicable.
602
9.3. Cuando el suelo en situación rural no esté sometido al régimen de una

actuación de urbanización, el propietario tendrá, además de lo previsto en
el apartado primero, el deber de satisfacer las prestaciones patrimoniales
que establezca, en su caso, la legislación sobre ordenación territorial y
urbanística, para legitimar los usos privados del suelo no vinculados a
su explotación primaria, así como el de costear y, en su caso, ejecutar
las infraestructuras de conexión de las instalaciones y construcciones
autorizables, con las redes generales de servicios y entregarlas a la
Administración competente para su incorporación al dominio público,
cuando deban formar parte del mismo.
En este suelo quedan prohibidas las parcelaciones urbanísticas, sin que,
puedan efectuarse divisiones, segregaciones o fraccionamientos de
cualquier tipo en contra de lo dispuesto en la legislación agraria, forestal
o de similar naturaleza.
9.4. Cuando el suelo en situación rural esté sometido al régimen de una

actuación de transformación urbanística, el propietario deberá asumir,
como carga real, la participación en los deberes legales de la promoción
de la actuación, en un régimen de equitativa distribución de beneficios y
cargas, así como permitir ocupar los bienes necesarios para la realización
de las obras, en su caso, al responsable de ejecutar la actuación, en los
términos de la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.
Artículo 10. Criterios básicos de utilización del suelo

2. Las instalaciones, construcciones y edificaciones habrán de adaptarse,
en lo básico, al ambiente en que estuvieran situadas, y a tal efecto,
en los lugares de paisaje abierto y natural, sea rural o marítimo, o en
las perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos de características
histórico-artísticas, típicos o tradicionales, y en las inmediaciones de
las carreteras y caminos de trayecto pintoresco, no se permitirá que la
situación, masa, altura de los edificios, muros y cierres, o la instalación
de otros elementos, limite el campo visual para contemplar las bellezas
naturales, rompa la armonía del paisaje o desfigure la perspectiva propia
del mismo.
603
LOS DELITOS CONTRA LA ORDENACIÓN

DEL TERRITORIO Y EL URBANISMO.
¿Cúal es el bien jurídico protegido en los delitos contra la
ordenación del territorio y el urbanismo?
Los artículos 319 y 320 del CP supusieron una novedad del Código
Penal de 1995 respecto del anterior, lo que en opinión de muchos autores
constituía una irrupción discutible del Derecho Penal, última ratio o principio
de intervención mínima, en una materia hasta entonces encomendada casi
exclusivamente al derecho administrativo sancionador. Pero lo cierto es
que se ha mantenido que este principio de intervención mínima puede ser
postulado en el plano de la Política criminal, tratando de orientar al legislador
hacía una restricción de conductas que deben merecer reproche penal. Una
vez tipificadas las conductas, la aplicación judicial del precepto no debe estar
inspirada en el principio de Intervención mínima, sino en el de legalidad.
Y en todo caso, en la última reforma del Código Penal (operada por

ley Orgánica 5/2010, de 22 de junio, en vigor desde diciembre de 2010) el
legislador ha optado por intensificar la intervención penal en estos delitos,
cambiando incluso la rúbrica del Titulo ( antes Delitos sobre la ordenación del
territorio, y ahora incluye también sobre “el urbanismo”, con lo que extiende
el bien jurídico protegido, bastando con se contraríe la ordenación urbanística
para que exista el tipo), aumentando las conductas punibles, las penas y
medidas accesorias y previendo la responsabilidad de personas jurídicas en el
artículo 319 y tipificando nuevas conductas delictivas—como la prevaricación
omisiva en las inspecciones o el informe o voto favorables a instrumentos de
planeamiento a sabiendas de su injusticia en el tipo del art. 320. A continuación
reproducimos estos dos artículos ( 319 y 320 CP), destacando en letra negrita
las novedades operadas por la Reforma de la Ley Orgánica 5/2010, de 22 de
Junio:
604
DE LOS DELITOS SOBRE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y EL

URBANISMO.
Artículo 319.
1. Se impondrán las penas de prisión de un año y seis meses a cuatro

años, multa de doce a veinticuatro meses, salvo que el beneficio
obtenido por el delito fuese superior a la cantidad resultante en
cuyo caso la multa será del tanto al triplo del montante de dicho
beneficio, e inhabilitación especial para profesión u oficio por tiempo
de uno a cuatro años, a los promotores, constructores o técnicos
directores que lleven a cabo obras de urbanización, construcción
o edificación no autorizables en suelos destinados a viales, zonas
verdes, bienes de dominio público o lugares que tengan legal o
administrativamente reconocido su valor paisajístico, ecológico,
artístico, histórico o cultural, o por los mismos motivos hayan sido
considerados de especial protección.
2. Se impondrá la pena de prisión de uno a tres años, multa de doce
a veinticuatro meses, salvo que el beneficio obtenido por el delito
fuese superior a la cantidad resultante en cuyo caso la multa será
del tanto al triplo del montante de dicho beneficio, e inhabilitación
especial para profesión u oficio por tiempo de uno a cuatro años, a los
promotores, constructores o técnicos directores que lleven a cabo
obras de urbanización, construcción o edificación no autorizables
en el suelo no urbanizable.
3. En cualquier caso, los jueces o tribunales, motivadamente, podrán
ordenar, a cargo del autor del hecho, la demolición de la obra y la
reposición a su estado originario de la realidad física alterada, sin
perjuicio de las indemnizaciones debidas a terceros de buena fe. En
todo caso se dispondrá el comiso de las ganancias provenientes
del delito cualesquiera que sean las transformaciones que
hubieren podido experimentar.
4. En los supuestos previstos en este artículo, cuando fuere
responsable una persona jurídica de acuerdo con lo establecido
en el artículo 31 bis de este Código se le impondrá la pena de multa
de uno a tres años, salvo que el beneficio obtenido por el delito
fuese superior a la cantidad resultante en cuyo caso la multa será
del doble al cuádruple del montante de dicho beneficio.
605
Atendidas las reglas establecidas en el artículo 66 bis, los jueces y

tribunales podrán asimismo imponer las penas recogidas en las
letras b) a g) del apartado 7 del artículo 33.
Artículo 320.
1. La autoridad o funcionario público que, a sabiendas de su injusticia,

haya informado favorablemente instrumentos de planeamiento,
proyectos de urbanización, parcelación, reparcelación,
construcción o edificación o la concesión de licencias contrarias a
las normas de ordenación territorial o urbanística vigentes, o que con
motivo de inspecciones haya silenciado la infracción de dichas
normas o que haya omitido la realización de inspecciones de
carácter obligatorio será castigado con la pena establecida en el
artículo 404 de este Código y, además, con la de prisión de un año y
seis meses a cuatro años y la de multa de doce a veinticuatro meses.
2. Con las mismas penas se castigará a la autoridad o funcionario público
que por sí mismo o como miembro de un organismo colegiado haya
resuelto o votado a favor de la aprobación de los instrumentos
de planeamiento, los proyectos de urbanización, parcelación,
reparcelación, construcción o edificación o la concesión de las
licencias a que se refiere el apartado anterior, a sabiendas de su
injusticia.
606
10. LA PLANIFICACIÓN URBANA CON

CRITERIOS SOSTENIBLES
10.1. Sostenibilidad urbana y cambio climático: estrategia global,
competencia local.
Las grandes líneas de actuación en materia de sostenibilidad urbana y

cambio climático vienen dadas por ambiciosas estrategias decididas a nivel
global, europeo, nacional y autonómico. Sin embargo, la competencia para
la ejecución de las medidas necesarias para implementar estas estrategias y
alcanzar los objetivos recogidos en ellas corresponden a los gobiernos locales.
Por ello se hace necesario establecer un riguroso protocolo de coordinación
vertical que partiendo de las estrategias globales, culmine en las medidas
adoptadas por los gobiernos locales, así como una colaboración horizontal
con las diferentes consejerías de la administración andaluza para impulsar de
manera óptima las actuaciones en estas materias.
Cumbre de Río
Protocolo
de KIOTO
Unión Europea
Estrategia temática para el medio Estrategia Europea 2020

ambiente urbano de la Comisión Europea
España
Estrategia Española de Sostenibilidad Estrategia Española de Cambio

Urbana y Local Climático y Energías Limpias
Andalucía
Estrategia Andaluza de Desarrollo Estrategia Andaluza del
Estrategia Andaluza
Sostenible Cambio Climático
de
Sostenibilidad Urbana
Programa de Sostenibilidad Urbana

Ciudad Sostenible
Gobiernos locales:
Municipios y Provincias
607
El sistema de ciudades de Andalucía constituye uno de los principales

patrimonios sociales y económicos de la región. Es una red de lugares
funcionales y creativos,espacios vivos que acogen las diversas estructuras
urbanas existentes. Posee unas características definitorias que le confieren
una posición privilegiada para adaptar su estructura a los requerimientos
de la sostenibilidad, como son su policentrismo, su diversidad funcional, su
compacidad y la diversidad social de sus actores.
Desde mediados del siglo pasado, el modelo de ciudad mediterránea,

compacta,compleja, cohesionada social y económicamente y donde los
servicios se encuentran cercanos al ciudadano, ha evolucionado a otro modelo
de ciudad difusa, que segrega a la población en el territorio, alejándose de la
sostenibilidad y con repercusiones sobre los ecosistemas.

Esta dispersión territorial de las personas ha provocado un aumento
de tensiones ambientales generadas por las necesidades de movilidad y del
consumo de energía, al mantenerse los servicios concentrados. Todo ello
supone un distanciamiento de la senda de la sostenibilidad.
En la última década, se está trabajando activamente en la transformación

de este modelo de ciudad difusa por otro más equilibrado, acorde con la
sostenibilidad urbana que permita una mayor convivencia y calidad de vida
para sus habitantes, y que contribuya a crear ciudades más habitables
salvaguardando así el medio ambiente a escala global.
Este cambio de mentalidad debe aplicarse a todos los pueblos andaluces,

adaptándolos a los requisitos y oportunidades que brinda la sostenibilidad,
diseñando una estrategia basada en la información y el conocimiento. A ello
contribuirán programas como las Agendas 21 que, desde la óptica de la
sostenibilidad, afronta las dificultades y adapta a las ciudades a una realidad
cada día más compleja.
La Consejería de Medio Ambiente impulsa desde el año 2002 el Programa

de Sostenibilidad Urbana ‘Ciudad Sostenible’ (anteriormente llamado Ciudad
21), un compromiso de la Junta de Andalucía y de las Entidades locales
andaluzas en la lucha frente al cambio climático y el desarrollo de un futuro
sostenible de la comunidad autónoma. El Programa Ciudad Sostenible surge
tras la aprobación de la Estrategia Andaluza de Sostenibilidad Urbana, como
608
evolución del programa de Sostenibilidad Urbana Ciudad 21, al enriquecerse

éste incorporando los principios y objetivos de la Estrategia. Estos objetivos
son los siguientes:
• Promover el modelo de ciudad compacta, diversa, eficiente y cohesionada

socialmente
• Uso razonable y sostenible de recursos
• Mejorar la calidad urbana y la calidad de vida de la ciudadanía
• Cumplimiento de los objetivos de emisión fijados en los diferentes
protocolos y acuerdos internacionales, así como en el PAAC
• Impulsar la innovación tecnológica y especialmente en procedimientos
de gestión, planificación y organización de instituciones
• Ofrecer criterios de sostenibilidad a las políticas sectoriales para incorporarlos
a través de instrumentos normativos, de desarrollo o estratégicos
• Impulsar una nueva cultura de la movilidad y accesibilidad
• Fomentar las acciones transversales de coordinación entre todos los
departamentos y administraciones.
El programa se ha convertido en un referente como modelo de

sostenibilidad urbana para Andalucía, así como para otras comunidades
autónomas gracias a su incorporación a la Red de Redes de Sostenibilidad
Urbana, encargada de desarrollar una Estrategia Nacional de medio Ambiente
Urbano.
Ciudades y pueblos son ecosistemas en constante evolución que

necesitan consumir materias primas y energía y generan residuos y gases
de efecto invernadero –la mitad de las emisiones de C02 tiene su origen en
los edificios y el transporte urbano–. Por ello, este escenario plural que es la
ciudad, se convierte en el lugar idóneo para aplicar políticas que garanticen
espacios más habitables para los ciudadanos, pero para que las medidas
tengan garantizadas el éxito es indispensable la participación y complicidad
de los ayuntamientos.
El programa Ciudad Sostenible lo conforman actualmente 291

municipios. Los ayuntamientos adheridos se comprometen a evaluar la
situación ambiental del municipio, al cumplimiento de su Agenda 21 local y
a incorporar criterios de sostenibilidad en la toma de decisiones a nivel local,
que redunden en una mejora de la calidad de vida de nuestros pueblos.
609
El programa está articulado en de Sostenibilidad Ambiental Urbana que

suponen el eje básico de Ciudad Sostenible:
• La Gestión Sostenible de los Residuos Urbanos

• El Ciclo Urbano del Agua
• El Uso Racional y Eficiente de la Energía
• La Mejora del Paisaje y Zonas Verdes
• La Protección de la Flora y Fauna Urbana
• La Calidad del Aire
• La Protección contra la Contaminación Acústica
• La Movilidad Urbana Sostenible
• La Educación Ambiental y Participación Ciudadana
Para la consecución de estos objetivos se ha prestado apoyo técnico a

los ayuntamientos, prestando soporte en la elaboración de sus diagnósticos
ambientales así como en los planes de acción local, y se han realizado más
de 600 proyectos, destinados al fomento de la movilidad sostenible, a la
gestión de residuos, a la adecuación del alumbrado público para reducir la
contaminación lumínica o a la gestión sostenible de espacios verdes urbanos
dentro de un escenario de cambio climático, contando con una inversión de
más de 40 millones de euros por parte de la Consejería de Medio Ambiente y
Ordenación del Territorio
Al margen de los datos económicos, ‘Ciudad Sostenible’ ha realizado

un importante esfuerzo para que las corporaciones locales alcancen nuevas
formas de gobernanza, fundamentadas en dos pilares: la cooperación entre
la administración local y autonómica y la participación ciudadana a través de
foros, no obstante, los verdaderos protagonistas del programa son, sin duda,
los ciudadanos de los municipios y sus representantes políticos.
Han pasado 22 años desde que en la Cumbre de la Tierra de Río de

Janeiro (1992) se anunciara una serie de compromisos y recomendaciones
recogidas en la Agenda 21, en la que se hacía hincapié en la capacidad de las
Entidades locales para fomentar un desarrollo equilibrado. Hace más de diez
años, que la Junta de Andalucía desarrolla un trabajo de programación, que
se ha plasmado en una visión integral en la toma de decisiones que inciden
en el bienestar de los andaluces y andaluzas. El Programa de Sostenibilidad
610
Urbana Ciudad Sostenible se ha convertido en una herramienta clave para

alcanzar este fin.
10.2. La planificación para el desarrollo sostenible a escala local: la

agenda local 21
¿Qué significa desarrollo sostenible?
¿Qué es una Agenda Local 21?
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente

y el Desarrollo celebrada en Río en 1992 elevó a la categoría de principio
de Estado el concepto de desarrollo sostenible y la necesidad de tomar en
consideración en todas las esferas de decisión política, económica y social
las profundas interrelaciones existentes entre desarrollo y medio ambiente.
La Agenda 21, uno de los acuerdos firmado en la citada reunión, se concibe
como uno de los instrumentos para concretar el desarrollo sostenible en el
territorio. Su objetivo es integrar plenamente la dimensión ambiental dentro de
la toma de decisiones y las políticas económicas y sociales. Para ello, nada
mejor que implicar a las comunidades locales de cada país en la redacción y
aplicación de programas hacía la sostenibilidad ya que son las más cercanas
al ciudadano y a los problemas del territorio.
El VI Programa de actuación de la UE en materia de medio ambiente

ha reconocido posteriormente que todas las partes interesadas, incluidas
las autoridades locales, deben emprender proyectos concertados a fin de
lograr el objetivo del desarrollo sostenible y compartir las responsabilidades
correspondientes. Este marco institucional se completa con la Carta de
Aalborg de los pueblos y ciudades europeas por la sostenibilidad por la cual,
las localidades adheridas se comprometen a participar en iniciativas locales
de Agenda 21 e iniciar programas para lograr un desarrollo sostenible.
Pero ¿qué significado tiene tantos años después de Río 92 desarrollo

sostenible?. Resulta imprescindible aclararlo ya que la escasa definición
y ambigüedad del concepto unida a una falta de rigor en su utilización ha
tenido como consecuencia una cierta banalización de lo sostenible, adjetivo
que acompaña actualmente a todo tipo de instrumentos de planificación.
611
De acuerdo con los documentos de consenso, la sostenibilidad ambiental

significa, en primer lugar, preservar el capital natural; requiere por tanto que
nuestro consumo de recursos materiales, hidricos y energéticos renovables
no supere la capacidad de los sistemas naturales para reponerlos, y que la
velocidad a la que consumimos recursos no renovables no supere el ritmo de
sustitución de los recursos renovables duraderos. Asimismo, la sostenibilidad
ambiental se alcanza cuando el volumen de contaminantes no sobrepasa
la capacidad del aire, agua y suelo para absorberlos y procesarlos. Implica
además el mantenimiento de la diversidad biológica, la salud pública y la
calidad del aire, el agua y el suelo a niveles suficientes para preservar la vida y
el bienestar humanos, así como la flora y la fauna de forma permanente. Bajo
esta perspectiva, la consecución de la sostenibilidad ambiental de cualquier
territorio debe suponer siempre una mejora de la calidad de vida de los
habitantes pues los problemas ambientales inciden de forma directa sobre las
condiciones de vida de la población.
Frente a esta perspectiva sectorial, el concepto de desarrollo sostenible

se concibe cada día más como un paradigma global que implica sumar
sostenibilidad ecológica, económica y social. De acuerdo con ello, una
sociedad sostenible sería aquella que alcanzase un alto grado de participación
de sus ciudadanos en la toma de decisiones a todas las escalas, aquella
que facilitará la movilidad y la cohesión social, respetase y favoreciese las
identidades culturales, y consolidarse el desarrollo institucional. Por su parte,
una economía sostenible debería garantizar un crecimiento permanente,
que asegurase una redistribución de las rentas, incrementase la eficiencia y
extendiese el crecimiento a escala global.
La Agenda se concibe entonces como una herramienta local para asegurar

la sostenibilidad del territorio así como de los procesos que sobre el mismo se
desarrollan. Para alcanzar este ambicioso fin la Agenda debe proceder a una
definición de objetivos y a la puesta en marcha de los análisis y las evaluaciones
correspondientes, centradas en el espacio inmediato en que la persona reside,
trabaja, se desplaza y se relaciona, que es en el marco concreto en el que
hay que situar las actuaciones correctoras a definir. Y ello sin olvidar que
muchos problemas ambientales presentan una perspectiva multidimensional,
multidisciplinar y macroespacial (a escala del conjunto del planeta, en algunos
casos) que obliga a que muchos de los planteamientos o de las actuaciones al
respecto, hayan de pensarse desde esta consideración global.
612
¿Cuál es la metodología de la Agenda 21?

El carácter transversal y global de los objetivos de las Agendas implica
que su elaboración e implantación supere los tradicionales esquemas y
metodologías de la planificación urbanística, estratégica o territorial y deba
convertirse en un conjunto de esfuerzos dentro de cada municipio que permita
alcanzar un consenso entre todos los sectores de la comunidad local para la
puesta en marcha y desarrollo a largo plazo de un plan hacia la sostenibilidad.
La articulación de este esfuerzo no es ni puede ser homogénea en la medida
que debe adaptarse a las particularidades de cada uno de los territorios, pero
responde en la mayor parte de los casos a tres fases y a un proceso de
participación pública que debe prolongarse a lo largo de toda la Agenda.
¿Qué es el proceso de participación pública?
La incorporación de la población al proceso de puesta en marcha de

una Agenda debe servir en primer lugar como un instrumento de dinamización
social que permita incrementar el compromiso y la participación de las
comunidades locales en la toma de decisiones sobre los escenarios de futuro
a alcanzar y acerca de los instrumentos necesarios para conseguirlos. Se
trata de motivar y crear interés por debatir los problemas medioambientales,
económicos, sociales y urbanísticos a los que los ciudadanos se enfrentan en
su vida cotidiana y cuyas conclusiones deberían ser tenidas en cuenta por las
instituciones públicas a la hora de diseñar sus políticas.
La Agenda debe dotarse por tanto con instrumentos específicos y

novedosos para ampliar la base social que tradicionalmente se integra en los
procesos de planificación. Ello permitirá contar con una la sensibilidad social
necesaria para un buen entendimiento del conjunto de medidas adoptadas,
así como para asegurar el logro de su implantación. De hecho, el éxito de la
aplicación de las estrategias definidas está directamente relacionado con el
grado de implicación y aceptación de la sociedad así como con la actitud de
la población sobre la que recaerán las medidas puede llegar a condicionar el
resultado de la iniciativa.
El proceso de participación pública deberá ser capaz de consensuar,

primero las bases del diagnóstico y, posteriormente, la definición de
los objetivos, las estrategias y las acciones, al tiempo que debe crear las
estructuras y mecanismos para que la implicación social rebase la mera
613
elaboración coyuntural de documentos y se conviertan en foros con vocación

de permanencia.
¿Qué es el diagnóstico ambiental?
El fin de esta fase es identificar los principales problemas y fortalezas

ambientales, sociales y económicas del municipio, valorar su importancia,
determinar los motivos de la situación, los agentes implicados y prever su
posible evolución. Abordar el estudio de una realidad tan compleja exige
incorporar datos fidedignos, actualizados y basados en análisis científicos.
Para ello, junto con los estudios existentes se podrán realizar encuestas
específicas que permitan superar la falta de información estadística ajustada
a los ámbitos locales. Asimismo, se deberá contar con los datos procedentes
de las discusiones establecidas en los procesos ciudadana así como el trabajo
de campo.
Se considera fundamental incorporar al diagnóstico, además de la

dimensión espacial, la temporal ya que, si bien debe reflejar la situación en un
momento determinado, ésta se deriva del desarrollo de un proceso histórico
que ha de ser estudiado con el fin de conocer las causas de los conflictos
actuales y aproximar su comportamiento futuro.
¿Cómo se elabora el plan de acción local para la sostenibilidad?
Partiendo de las conclusiones del diagnóstico, el plan fijará la estrategia

global del municipio hacía la sostenibilidad. Para ello, deberá comenzar por
determinar un escenario global futuro de municipio sostenible así como las
líneas estratégicas necesarias para alcanzarlo. Resulta imprescindible que
escenario y estrategias sean el resultado final de una discusión que acabe
en un consenso entre los agentes implicados ya que condicionarán el futuro
modelo de desarrollo ambiental, social y económico.
Una vez definidas las grandes líneas de futuro del municipio, se deberán
concretar diversos programas de actuación, a corto, medio y largo plazo, que
permitan alcanzar los objetivos fijados. Cada uno de los programas contendrá
un catálogo de acciones concretas que incidan en la solución de los diversos
problemas identificados y en la adopción de las medidas que mejoren la
tendencia municipal hacia la sostenibilidad. El plan se concretará por tanto
614
en estrategias globales y genéricas pero también en actuaciones perceptibles

por los ciudadanos que resuelvan conflictos municipales relevantes y que
afecten directamente a su calidad de vida.
¿Cómo debe hacerse el seguimiento de la Agenda?
La planificación del desarrollo sostenible de un municipio se concibe

como un proceso continuo que puede iniciarse con una Agenda 21 pero que
más adelante se apoya de forma fundamental en el seguimiento de todas las
interacciones entre el medio ambiente, las actividades humanas y el entorno
sociocultural. La información juega un papel fundamental en esta dinámica y
por ello uno de los ejes fundamentales en las Agendas es definir instrumentos
para que existan los suficientes datos para la toma de decisiones y sea
accesible al público general, de tal forma que las mejoras derivadas de la
agenda sean constatables por la población.
La construcción de una batería de indicadores ambientales, económicos

y sociales se convierte en la mejor herramienta de valoración y comunicación
de la situación medioambiental y de la calidad de vida municipal, ya que hacen
posible representar de forma simplificada y sintética una realidad compleja.
Asimismo, el seguimiento de la evolución de los indicadores permitirá evaluar
con objetividad la efectividad de las medidas adoptadas en la reducción de
los problemas y la minimización de los riesgos medioambientales, por una
parte, y la valoración de los servicios destinados al incremento y optimización
de políticas de bienestar local, por otro.
10.3. El pacto de los gobiernos locales. Los planes de acción para la

energía sostenible
El Pacto de las Corporaciones Locales surge como una apuesta de

la Unión Europea para que los gobiernos municipales de todo su territorio
afronten de forma homogénea y coordinada el desafío que supone la reducción
de los gases de efecto invernadero en el ámbito municipal.
Así, todas las corporaciones que voluntariamente se adhieran, se están

comprometiendo, más allá de los objetivos ya fijados por la propia Unión,
a reducir en un 20% la emisión de sus gases de efecto invernadero en su
entorno para el horizonte del año 2020.
615
Esta propuesta contiene dos aspectos que la Comunidad Andaluza

toma como propios de manera señalada: El desarrollo sostenible como motor
de la economía y del crecimiento social, y el Ámbito Local como herramienta
de alta eficiencia por su proximidad a las actuaciones que contribuyen a gran
parte de las emisiones que están provocando el cambio climático.
La adhesión al Pacto no es una mera declaración de buenas intenciones;

constituye por parte de los municipios un compromiso público y expreso de
acometer un Plan de Acción Energética Sostenible, en el que se describan
qué recursos institucionales y materiales se van a movilizar para conseguir los
resultados esperados.
La elaboración de los Planes de Acción para la Energía Sostenible

(PAES) suponen la materialización del compromiso suscrito en el Pacto de los
Gobiernos Locales.
Los PAES consisten en un conjunto de medidas y actuaciones, cuya

ejecución en el horizonte temporal 2007-2020, conllevan a la consecución del
objetivo de reducción por encima del 20%”.
La realización de un Plan de Acción comienza con el análisis del inventario

de emisiones el cual se obtiene en Andalucía a partir de la Herramienta Huella
de Carbono. Conociendo las emisiones asociadas a los diferentes sectores
de un municipio se define el objetivo de reducción del 20% y se determinan
los sectores prioritarios de actuación. Tras el análisis se realiza una propuesta
de actuaciones que son cuantificadas en términos económicos y en términos
de reducción de emisiones de CO2.
Los PAES pueden ser revisados anualmente y con los cambios de

legislatura y además la ejecución de las medidas están sujetas a la viabilidad
económica y financiera de los ayuntamientos. En el resto de Europa, después
de España, que juega un papel destacado, se encuentran Alemania, Suecia
y Centro Europa que están realizando una apuesta muy fuerte por el Pacto.
Más allá de las limitaciones económicas que existen en todos Europa se está
aprovechando el Pacto como modo de impulso económico para el tejido
productivo de los municipios en las materias que desarrollan los PAES, y para
superar las limitaciones económicas se está recurriendo a los modelos de
colaboración público privado para la financiación de las medidas y actuaciones.
616
El Pacto de los Gobiernos Locales y el desarrollo de los PAES son

la oportunidad de nuestros municipios de estar en la primera línea de las
iniciativas europeas y de impulsar los nuevos sectores económicos que deben
constituir la realidad de nuestros municipios a los largo del siglo XXI.
Adicionalmente, se han constituido como estructuras Coordinadoras las

8 Diputaciones y la propia Junta de Andalucía, que a través de la Dirección
General de Urbanismo, adscrita a la Consejería de Medio Ambiente y
Ordenación del Territorio. Es este centro directivo sobre el que recaen las
competencias para el desarrollo de la Estrategia de Sostenibilidad Urbana,
mediante el programa Ciudad Sostenible y la iniciativa Pacto de los Gobiernos
Locales ante el Cambio Climático.
España ocupa el segundo puesto en cuanto a número de firmantes a

nivel europeo en dicha iniciativa. Cabe destacar también el papel destacado
que adquiere la región andaluza en la iniciativa, puesto que gracias al exitoso
modelo de cooperación entre la Junta de Andalucía y las Diputaciones
provinciales, actualmente 544 municipios andaluces están adheridos el
Pacto, lo que representa un 26% respecto del total de municipios adheridos
en España y un 10% a nivel europeo.
Para facilitar la cumplimentación de los Planes de Acción Sostenible

de manera coordinada, y especialmente para elaborar los inventarios de
emisiones, se ha elaborado una herramienta informática, denominada
Huella de Carbono en la que se recoge de manera armonizada para los 771
municipios de la comunidad hasta 85 datos sobre población, consumo de
electricidad, residuos sólidos aguas residuales, tráfico, ganadería, agricultura
y consumos industriales.
Esta herramienta es un ejemplo de innovación y gestión del conocimiento,

diseñada íntegramente en Andalucía; siendo nuestra comunidad pionera
en obtener así un cuadro de mando que informa sobre el origen y cantidad
de las emisiones de CO2 y otros gases que se producen por la acción del
comportamiento humano en cada municipio.
El es una iniciativa de la Dirección General de Transporte y Energía de

la Comisión Europea que tiene por objetivo superar el compromiso de la UE
de reducir en un 20%, antes del 2020, las emisiones de CO2 y de gases de
617
efecto invernadero (GEI) que potencian el cambio climático.
La Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, como

estructura coordinadora, promueve la adhesión y les ofrece soporte técnico
para el desarrollo de los Planes de Acción para la Energía Sostenible (PAES).
Para ello , en 2010, la entonces Consejería de Medio Ambiente diseñó , a partir
de su herramienta huella de carbono los inventarios de referencia de emisiones
de gases de efecto invernadero para el conjunto de los municipios andaluces.
Entendiendo el inventario como un registro completo de los consumos
energéticos y de las emisiones de GEI asociadas a los mismos en los sectores
más importantes que componen un municipio. Conocidas las emisiones en los
municipios la Consejería de Medio Ambiente seleccionó un conjunto de acciones
encaminadas a reducir dichas emisiones en al menos un 20% en el año 2020.
Tanto los inventarios como las herramientas de cálculo para cuantificar

dicha reducción a través de un conjunto de acciones completas, constituyen
la metodología para la elaboración de los PAES andaluces, una metodología
que ya ha sido validada por la Oficina del Pacto, organismo europeo encargado
de dicha iniciativa.
Los municipios suscriptores de este pacto deben adaptar también las

estructuras de sus municipios y se comprometen a movilizar a sus habitantes
para que participen activamente en este plan de acción.
En la actualidad la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del

Territorio en colaboración las diputaciones y la FAMP, sigue trabajando en el
impulso de dicha iniciativa. En horizonte temporal 2014-2020, se centrarán
los esfuerzos la redacción de los informes de seguimiento que cada municipio
debe presentar a los dos años de la aprobación de su PAES. Así como en
búsqueda de financiación para que los municipios puedan desarrollar las
medidas que han fijado en sus Planes de Acción de Energía Sostenible. De
igual modo, continuará fomentando junto con el resto de las estructuras de
soporte la adhesión del resto de los municipios andaluces al Pacto de los
Gobiernos Locales ante el cambio climático.
Sin embargo, conviene recordar que los Planes de Acción son la

materialización del compromiso que adquiere el municipio al firmar el Pacto
de los Gobiernos Locales con la Unión Europea.
618
VII.
El Control Externo
y la
Responsabilidad
619
1. EL CONTROL EXTERNO
¿Qué es el control externo?
El control es aquella función que se dirige a comprobar la adecuación

de una actividad, producto o documento a una norma o estándar fijados
previamente, así como analizar las causas y consecuencias de las desviaciones
que se hayan producido. El control externo es, en definitiva, aquel en el que
el órgano de control no forma parte de la estructura orgánica del sujeto
controlado y actúa con independencia de éste.
Como señalan los artículos 115 de la LBRL y 223 del TRLHL, las
Entidades Locales, sus organismos autónomos y empresas públicas están
sujetos a la fiscalización o control externo de sus cuentas y de su gestión
económica por parte del Tribunal de Cuentas y demás órganos competentes
de las Comunidades Autónomas.
¿Qué órganos llevan a cabo el control externo de las cuentas de las

Entidades Locales?
Los órganos de control externo de las corporaciones locales españolas

son los siguientes:
1. Las Comisiones Especiales de Cuentas de las Entidades Locales.
• El Tribunal de Cuentas.
• Los Órganos Autonómicos de Control Externo (OCEX).
LOS ORGANOS DE CONTROL EXTERNO DE LAS ENTIDADES LOCALES
Organo de Con- Cuándo actúa Destinatario del informe Carácter del

trol externo informe
Comisión Antes de la aprobación de la El Pleno de la Corporación Político

Especial de Cuenta General
Cuentas
Tribunal de Después de la aprobación de Costes Generales o Asamblea Técnico
Cuentas la Cuenta General Legislativas de CC.AA.
¨Órganos Autó- Después de la aprobación de La Asamblea Legislativa de la Técnico

nomicos de la Cuenta General Comunidad Autónoma
Control Externo
(OCEX)
621
VII. EL CONTROL EXTERNO Y LA RESPONSABILIDAD
CIUDADANOS
Asamblea Legislativa
Cortes Generales
de la Comunidad
Comisión Especial
Tribunal de Cuentas OCEX
de Cuentas
Control externo
Actividad Cuentas
Corporación Local
¿Qué competencias tiene la Comisión Especial de Cuentas?
La Comisión Especial de Cuentas es aquel órgano externo integrado por

representantes de los distintos grupos políticos que integran la corporación
local, cuya función es el examen, estudio e informe de todas las cuentas,
presupuestarias y extrapresupuestarias, que deba aprobar el Pleno de la
Corporación, de acuerdo con lo establecido en la legislación reguladora de la
contabilidad de las Entidades Locales.
El artículo 116 de la RBRL dispone, en relación con su actividad

fiscalizadora, lo siguiente: “Las cuentas anuales se someterán antes del 1 de
junio a informe de la Comisión Especial de Cuentas de la Entidad Local, la cual
estará constituida por miembros de los distintos grupos políticos integrantes
antes de someterse a la aprobación del Pleno, a fin de que puedan formularse
contra las mismas reclamaciones, reparos u observaciones. Todo ello sin
perjuicio de que pueda denunciarse ante el Tribunal de Cuentas la existencia
de irregularidades en la gestión económica y en las cuentas aprobadas.”
La tendencia actual y de futuro debe orientarse hacia un reforzamiento del
papel de este órgano como instrumento de control externo, para lo cual
será necesario dotarla de los medios conducentes y apropiados para un
funcionamiento eficiente y eficaz.
622
Pero la Comisión Especial de Cuentas no sólo puede actuar como

órgano de control externo. El artículo 127 del Reglamento de organización,
funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades Locales, aprobado por
el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, señala que podrá actuar
como comisión informativa permanente para los asuntos relativos a Economía
y Hacienda de la entidad, bien a través del reglamento orgánico o mediante
acuerdo adoptado por el Pleno de la corporación.
¿Cuál es el ámbito de actuación del Tribunal de Cuentas?
Tal y como señala el artículo 136 de la Constitución española de 1978,

el Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de
la gestión económica del Estado, así como del sector público, sin perjuicio de
su propia jurisdicción. A estos efectos, integran el sector público:
1. La Administración del Estado.

2. Las Comunidades Autónomas.
3. Las corporaciones locales.
4. Las entidades gestoras de la Seguridad Social.
5. Los organismos autónomos.
6. Las sociedades estatales y demás empresas públicas.
El Tribunal de Cuentas depende directamente de las Cortes Generales

y ejerce sus funciones por delegación de las mismas en el examen y
comprobación de la Cuenta General del Estado. Se relaciona con las Cortes
a través de una Comisión Mixta Congreso-Senado. Es único en su orden
y extiende su jurisdicción a todo el territorio nacional, sin perjuicio de los
órganos fiscalizadores de cuentas que puedan existir en las Comunidades
Autónomas de acuerdo con lo previsto en sus Estatutos de Autonomía. Su
régimen jurídico se encuentra regulado en las siguientes normas:
1. Artículo 136 de la Constitución.

• Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.
• Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de
Cuentas.
De acuerdo con la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, corresponden

a éste, como funciones propias, las siguientes:
623
1. La fiscalización externa, permanente y consultiva de la actividad

económico-financiera del sector público.
2. El enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran

quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos.
Corresponde, por tanto, al Tribunal una función fiscalizadora y otra

jurisdiccional, que ejercerá con plena independencia y sometimiento
al ordenamiento jurídico. Además de estas dos funciones, el Tribunal
de Cuentas tiene competencia exclusiva para todo lo concerniente al
gobierno y régimen interior del mismo y al personal a su servicio, lo
que supone el reconocimiento de una clara autonomía.
¿Cuáles son los órganos del Tribunal de Cuentas?
El Tribunal de Cuentas se compone de los siguientes órganos:

1. El Presidente.
2. El Pleno.
3. La Junta de Gobierno Local.
4. La Sección de Fiscalización.
5. La Sección de Enjuiciamiento.
6. Los Consejeros de Cuentas.
7. La Fiscalía.
8. La Secretaría General.
¿Qué funciones ejercen los órganos del Tribunal de Cuentas?
Los principales órganos del Tribunal de Cuentas, como órgano

fiscalizador y de enjuiciamiento de las cuentas públicas, tienen atribuido el
ejercicio de las siguientes funciones:
624
FUNCIONES DEL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL DE CUENTAS

• Convocar y presidir el Pleno y la Junta de Gobierno Local y decidir
con voto de calidad en caso de empate.
• Ejercer la jefatura superior del personal al servicio del mismo, así
como todo lo relativo a su nombramiento, contratación, gobierno
y administración.
• Disponer gastos, contratar obras, bienes, servicios, suministros y
demás prestaciones necesarias para su funcionamiento.
• Las demás que le atribuya la Ley.
FUNCIONES DEL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS

• Ejercer la función fiscalizadora.
• Plantear los conflictos que afecten a las competencias o
atribuciones del Tribunal de Cuentas.
• Conocer los recursos de alzada contra las resoluciones
administrativas dictadas por otros órganos del Tribunal.
• Las demás funciones que le atribuye la Ley de funcionamiento,
entre las que cabe citar.
– Establecer las directrices técnicas de los procedimientos de
fiscalización.
– Conocer cuestiones de responsabilidad contable
– Etc.
FUNCIONES DE LA JUNTA DE GOBIERNO LOCAL DEL TRIBUNAL

DE CUENTAS
• Establecer el régimen de trabajo del personal al servicio del
Tribunal de Cuentas.
• Ejercer la potestad disciplinaria en los casos de faltas muy graves
respecto del personal al servicio del Tribunal.
• Distribuir los asuntos entre las secciones.
• Las demás facultades que le atribuye la Ley de funcionamiento,
entre las que cabe citar.
– Preparar las sesiones del Pleno.
– Elaborar el proyecto de relaciones de puestos de trabajo.
– Etc.
625
Por su parte, el Pleno, integrado por doce Consejeros de Cuentas,

entre los que está el Presidente, y por Fiscal, tiene atribuidas las atribuciones
indicadas en el esquema correspondiente.
La Junta de Gobierno Local está constituida por el Presidente del Tribunal y por
aquellos Consejeros de Cuentas que sean Presidentes de alguna de las Secciones.
La Sección de Fiscalización se estructura en diversos departamentos

sectoriales y territoriales, correspondiendo a estos últimos ejercer la fiscalización
de la actividad económico-financiera de las Comunidades Autónomas y de las
corporaciones locales. Se compone de un Presidente y de los consejeros que
dirijan aquellos departamentos. Ejerce la función fiscalizadora y, concretamente,
le corresponde examinar los procedimientos fiscalizadores tramitados en los
distintos departamentosterritoriales y sectoriales, y proponer al Pleno las
memorias o informes, mociones, notas o medidas que corresponda elevar a
las Cortes Generales.
La Sección de Enjuiciamiento está integrada por un Presidente y por

aquellos Consejeros a quienes corresponde conocer de los procedimientos
jurisdiccionales. Se estructura en varias salas que se componen del Presidente
(el de la Sección) y dos consejeros. Aunque básicamente le corresponde
el ejercicio de la función jurisdiccional, también tiene atribuidas otras
competencias como el reparto de asuntos entre las Salas y Consejeros o la
elaboración de la memoria de las actuaciones jurisdiccionales.
La Fiscalía del Tribunal de Cuentas, funcionalmente dependiente del

Fiscal General del Estado, está integrada por el Fiscal y los Abogados Fiscales.
FUNCIONES DE LA FISCALÍA DEL TRIBUNAL DE CUENTAS

• Incluir su dictamen escrito en las cuentas generales y en las
memorias, mociones o notas del Tribunal para deducir las
eventuales responsabilidades contables.
• Se oído en los procedimientos de fiscalización y solicitar la práctica
de diligencias.
• Ejercer la acción de responsabilidad contable y deducir las
pretensiones de esta naturaleza en los juicios de cuentas y en los
procedimientos de reintegro por alcance.
626
Finalmente, está la Secretaría General, a quien corresponden las

funciones de gestión, tramitación, documentación y registro de los asuntos
de la competencia del Presidente, Pleno y la Junta de Gobierno Local. Este
órgano se organiza en las unidades administrativas que sean necesarias para
atender la tramitación de expedientes de toda índole y la gestión de asuntos
generales, gubernativos y de personal, asuntos económicos y presupuestarios,
inspección y funcionamiento de los servicios propios del mismo, compras
y adquisiciones, informatización y procesamiento de datos, registro general,
archivo y biblioteca.
En el siguiente organigrama se recoge la estructura y composición del

PLENO
Cortes Generales Doce Consejeros Fiscal
Sección de Sección de
Presidente
Fiscalización Enjuiciamiento
Junta de
Presidente de Sección Presidente de Sección
Gobierno Local
Siete Departamentos Secretario General Tres Salas
¿En qué consiste la función de fiscalización?
La función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas, regulada en los

artículos 9 a 13 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas tienecarácter
externo, permanente y consultivo. La Sección de fiscalización del Tribunal de
cuentas verifica la contabilidad de las entidades del sector público y examina
y comprueba las cuentas que han de someterse a la fiscalización del Tribunal.
Asimismo, le corresponde la realización de las fiscalizaciones necesarias
para evaluar el sometimiento de la actividad económico-financiera del sector
público a los principios de economía, eficacia y eficiencia en relación con la
ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos.
627
¿Cómo se ejerce la función de fiscalización?
El ejercicio de la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas, se lleva a

cabo mediante los siguientes procedimientos:
a) El examen y comprobación de la Cuenta General del Estado.
b) El examen y comprobación de las Cuentas Generales y parciales de
todas las entidades y organismos integrantes del sector público y de las
que daban rendir los preceptores o beneficiarios de ayudas procedentes
del mismo sector, tales como subvenciones, créditos o avales.
c) El examen de los expedientes referentes a los contratos celebrados
por la Administración del Estado y de las demás entidades del sector
público.
d) El examen de la situación y variaciones del patrimonio del Estado y
demás entidades del sector público.
e) El examen de los expedientes sobre créditos extraordinarios y
suplementarios, así como sobre las incorporaciones, ampliaciones,
transferencias y demás modificaciones de los créditos presupuestarios
iniciales.
f) Y cualesquiera otros que resulten adecuados al cumplimiento de su
función.
¿Qué tipos de fiscalización o control lleva a cabo el Tribunal de Cuentas?
Las Normas Internas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas de fecha

23 de enero de 1997, detallan como tipos de fiscalización o control a realizar
por el Tribunal, los siguientes:
1. De legalidad o cumplimiento: verifica el cumplimiento de las

disposiciones legales y reglamentarias a las que está sometida la
entidad fiscalizada.
2. Financiero: comprueba la adecuación de los estados contables
(cuentas anuales y estados financieros) a los principios y criterios
contables generalmente aceptados.
3. De regularidad: persigue los objetivos propios de los dos controles
anteriores.
4. De sistemas o procedimientos: verifica la existencia y el
funcionamiento efectivo del control interno establecido por la propia
entidad fiscalizada.
628
5. Operativo o de gestión. Evaluá la actividad económica financiera de

la entidad para comprobar si se adecua a los principios de economía,
eficacia y eficiencia.
6. Integral: engloba todos los anteriores
FASES DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR
1. Aprobación del Programa Anual 8. Remisión para el trámite de

de fiscalizaciones por el Pleno. alegaciones a los responsables
y/o representantes de la entidad.
2. Comunicación del inicio de
las actuaciones a la entidad 9. Remisión del proyecto de
fiscalizada. informe y de las alegaciones al
Ministerio Fiscal y al SErvicio
3. Realización de trabajos
preliminares y planificación de la Jurídico del Estado, para
fiscalización. que realicen sus dictámenes,
ya los demás miembros del
4. Aprobación de las Directrices pleno, para la formulación de
Técnicas de la fiscalización en observaciones, sugerencias y
las que ésta se concreta. propuestas de enmiendas.
5. Elaboración de un programa de 10. Redacción del proyecto de

trabajo y de las comprobaciones informe para su deliberación.
previstas en el mismo.
11. Deliberación en la Sección de
6. Redacción de un borrador
fiscalización.
de anteproyecto de informe
con los resultados de la
fiscalización, conclusiones y 12. Presentación del proyecto al
recomendaciones. Pleno.
7. Contraste de los resultados 13. Traslado del informe aprobado.

provisionales del borrador
con los gestores de la entidad 14. Presentación ante la Comisión
fiscalizada. Mixta Congreso-Senado
629
¿Cómo se desarrolla el procedimiento de fiscalización?
Las mencionadas Normas Internas de Fiscalización del Tribunal de

Cuentas desarrollan los preceptos de la Ley de Funcionamiento del Tribunal
de Cuentas que se refieren al procedimiento fiscalizador. De las mismas cabe
deducir una seria de fases del procedimiento de elaboración de los informes
anual o especiales (véase cuadro anterior).
¿Qué tipo de actuaciones o informes emite el Tribunal de Cuentas?
El resultado de las actuaciones fiscalizadoras del Tribunal se recoge

en distintos tipos de documentos, concretamente, informes o memorias
(ordinarias o extraordinarias), mociones y notas, los cuales se elevarána
las Cortes Generales o, en su caso, a las Asambleas Legislativas de las
Comunidades Autónomas, cuando la actividad fiscalizadora se refiera a estas
últimas. Asimismo, el Tribunal de Cuentas emite un informe o memoria anual
que remite tanto a las Cortes Generales como a las Asambleas Legislativas de
las Comunidades Autónomas.
¿Cuáles son los Órganos Autonómicos de Control Externo?
Hasta la fecha no todas las Comunidades Autónomas han creado

órganos de control externo de su sector público autonómico y local.
Los Órganos Autonómicos de Control Externo (OCEX) existentes en la

actualidad son los siguientes:
1.-1 La Cámara de Cuentas de Andalucía.
La Sindicatura de Comptes de las Illes Balears.
La Audiencia de Cuentas de Canarias.
La Sindicatura de Comptes de Catalunya.
1 El Consello de Contas de Galicia.
1 La Cámara de Comptos de Navarra.
1 El Tribunal Vasco de Cuentas Públicas.
1 La Sindicatura de Comptes de la Generalitat Valenciana.
La Cámara de Cuentas de Madrid.
La Cámara de Cuentas de Aragón.
El Consejo de Cuentas de Castilla-León.
La Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias.
630
Por último indicar que la Sindicatura de Cuentas de Castilla-La Mancha,

ha sido suprimida recientemente por la Ley 1/2014, de 24 de abril, de las
Cortes de dicha Comunidad Autónoma.
¿Qué funciones ejercen los OCEX?
Aunque las diferentes leyes de creación de los OCEX no son homogéneas,

se puede decir que los OCEX ejercen algunas o todas de las siguientes funciones:
1. Fiscalizar la actividad económico-financiera del sector público de la

2. Fiscalizar, en particular, las subvenciones, créditos y avales concedidos,
las modificaciones presupuestarias y los contratos administrativos
celebrados.
3. Asesorar al Parlamento autonómico en las materias de su competencia.
4. Emitir dictámenes en materia de contabilidad pública y gestión
económico-financiera.
5. Desarrollar las funciones de fiscalización delegadas por el Pleno
del Tribunal de Cuentas.
6. Actuar como delegados instructores de los procedimientos
jurisdiccionales para el enjuiciamiento de la responsabilidad contable
por parte del Tribunal de Cuentas.
Las leyes reguladoras de cada uno de los OCEX, establecen una serie
de disposiciones que afectan directamente a las corporaciones locales y,
entre ellas, las siguientes:
• Se reconoce a la corporación local un derecho de propuesta de las
actuaciones fiscalizadoras del OCEX.
• Al OCEX le corresponde el examen y comprobación de las cuentas de la
corporación local, para lo cual, ésta tiene la obligación de presentarlas.
Asimismo, forma y une la Cuenta General de las corporaciones locales.
• Por otra parte, tiene la facultad de realizar actuaciones fiscalizadoras
sobre la actividad de la corporación local (en algunas leyes se indica
que sobre las actividades derivadas de competencias transferidas
o delegadas), sin perjuicio de las competencias que corresponden al
631
2. LA RESPONSABILIDAD DE LOS
GESTORES PÚBLICOS
¿Qué tipo de responsabilidades exigible a los gestores públicos?
De acuerdo con el artículo 78 de la LBRL y el artículo 22 del ROF, los

miembros de las Corporaciones Locales están sujetos a responsabilidad civil
y penal por los actos y omisiones realizados en el ejercicio de su cargo. Las
responsabilidades se exigirán ante los Tribunales de Justicia competentes y
se tramitarán por procedimiento ordinario aplicable.
Tras la reforma llevada a cabo por la ley 4/1999, de 13 de enero en la ley

30/1992 de 26 de noviembre del Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la única responsabilidad
civil directa que es posible exigir a los empleados públicos y autoridades es la
derivada de hechos constitutivos de delito.
Al respecto significar que la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de

Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, establece
las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables
públicos así como las consecuencias jurídicas derivadas de su incumplimiento
por conductas muy graves en materia de gestión económica presupuestaria
–lo que se convierte en una exigenciade responsabilidad para todos los que
desarrollan actividades de relevancia pública.
Entre las sanciones a destacar se encuentra la obligación de restituir,

en su caso, las cantidades percibidas o satisfechas indebidamente.
– La obligación de indemnizar a la Hacienda pública, exigencia de res-

ponsabilidad patrimonial.
– Dar conocimiento al Tribunal de Cuentas por si procediese iniciar
procedimiento de responsabilidad contable.
– Si las infracciones pudieran ser constitutivas de delito, dar conoci-
miento al Fiscal General.
632
¿Qué es la responsabilidad contable?
Además de la responsabilidad penal y la civil derivada de la primera, en

la Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas en
el artículo 49 se delimita el concepto de un nuevo tipo de responsabilidad, la
contable de la que es competente éste órgano.
Le corresponde a la jurisdicción contable conocer de las pretensiones

de responsabilidad que desprendiéndose de las cuentas que deben rendir
todos cuantos tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos,
se deduzcan contra los mismos cuando, con dolo, culpa o negligencias
graves, originaren menoscabo en dichos caudales o efectos a consecuencia
de acciones y omisiones contrarias a las leyes reguladoras del régimen
presupuestario y de contabilidad que resulte aplicable a las entidades del
sector público o, en su caso, a las personas o Entidades preceptoras de
subvenciones, créditos, avales u otras ayudas procedentes de dicho sector.
¿Qué requisitos son precisos para la exigencia de responsabilidad

contable?
Para la exigencia de responsabilidad contable son precisos los siguientes

requisitos:
633
A. En primer lugar, debe existir un menoscabo de los caudales o efectos

públicos que se deduzca de las cuentas que se deben rendir. No de
cualesquiera otras cuentas, sino sólo de aquellas respecto de las cuáles
la ley establece la obligación de su rendición.
B. Las acciones y omisiones que las originan deben ser contrarias a las
leyes reguladoras del régimen presupuestario y de contabilidad. Aunque
no se enumeran las disposiciones en el precepto legal citado, en el
caso de las Corporaciones Locales estarían incluidas las siguientes
disposiciones:
• La Constitución.
• La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. 418
• El Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que
se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones vigentes en
materia de régimen local.
• El Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma
correspondiente.
• El Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas
Locales.
• Las Leyes Presupuestarias de cada año en lo que se refiere a las
Entidades Locales.
• La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno
C. Se trata de una responsabilidad subjetiva y no objetiva, es decir, no

contempla únicamente el resultado dañoso, sino que se requiere una
cierta intencionalidad en el autor. El requisito mencionado se cumple en
el caso de una gestión ineficiente, en la que normalmente existirá una
negligencia grave.
Los tres requisitos mencionados no son necesarios para la existencia de

responsabilidad; es posible que exista responsabilidad, aunque no concurran
los tres requisitos mencionados, pero no será responsabilidad contable y su
exigencia no se hará, por tanto, ante los órganos de la jurisdicción contable.
634
¿Qué personas pueden incurrir en responsabilidad contable?
En cuanto a qué personas pueden incurrir en este tipo de responsabilidad

y, en consecuencia, ser responsables directos o subsidiarios en un
procedimiento jurisdiccional por reintegro o en el juicio de cuentas, cualquier
persona que recaude, intervenga, administre, custodie, maneje o utilice bienes,
caudales o efectos públicos puede incurrir en responsabilidad contable.
¿Qué diferencia existe entre responsabilidad contable directa y

subsidiaria?
La responsabilidad contable puede ser directa o subsidiaria. Serán

responsables directos quienes hayan ejecutado, forzado o inducido a ejecutar,
o cooperado en la comisión de los hechos o participado con posterioridad
para ocultarlos o impedir su persecución. Son responsables subsidiarios
quienes por negligencia o demora en el cumplimiento de las obligaciones
atribuidas de modo expreso por las leyes o reglamentos hayan dado ocasión
directa o indirecta a que los caudales públicos resulten menoscabados o a
que no pueda conseguirse el resarcimiento total o parcial del importe de las
responsabilidades directas. La exigencia de las responsabilidades directas
sólo procede cuando no hayan podido hacerse efectivas las directas.
¿Quién está legitimado para la exigencia de responsabilidad contable

anteel Tribunal de Cuentas?
La legitimación activa para la exigencia de responsabilidad contable

ante el Tribunal de Cuentas corresponderá, en todo caso, a la Administración
o Entidad Pública perjudicada, que podrá ejercer toda clase de pretensiones
ante el Tribunal de Cuentas, sin necesidad de declarar previamente lesivos
los actos que impugne, asimismo también estará legitimado activamente el
Ministerio Fiscal.
¿Cuál es el plazo para exigir la responsabilidad contable ante el

Tribunal de Cuentas?
Las responsabilidades contables prescriben por el transcurso de cinco

años, contados desde la fecha en que se hubieren cometido los hechos que
los originen. Esto no obstante, las responsabilidades contables detectadas
635
en el examen de las cuentas o en cualquier procedimiento fiscalizador y

las declaradas por sentencia firme, prescribirán por el transcurso de tres
años, contados desde la fecha de terminación del examen o procedimiento
correspondiente o desde que la sentencia quedó firme. Si los hechos que
dieran origen a la responsabilidad contable fuesen constitutivos de delito, las
responsabilidades contables prescribirán de la misma forma y en los mismos
plazos que las civiles derivadas de los mismos.
¿Qué es la responsabilidad patrimonial?
Las Entidades Locales deben responder directamente de los daños

y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como
consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación
de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la
legislación general sobre responsabilidad administrativa. Las normas que en
esta materia se deben tener en cuenta son las siguientes:
• Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
• Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, Reglamento de los
procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial.
¿Cuál es el procedimiento para exigir la responsabilidad patrimonial?
La responsabilidad patrimonial del personal al servicio de la Entidad

Local es cubierta por la propia administración. Los particulares pueden
exigir directamente a las Corporaciones las indemnizaciones por los
daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio.
Posteriormente, la administración exigirá de oficio de sus autoridades y demás
personal a su servicio la responsabilidad en que hubieren incurrido por dolo,
culpa o negligencia grave.
La exigencia de responsabilidad por la Corporación en vía de regreso a

los funcionarios o gestores públicos requiere que el causante directo del daño
haya actuado mediando dolo, culpa o negligencia graves.
636
Los criterios para graduar la exigencia de responsabilidad al personal

tendrán en cuenta: el resultado dañoso producido, la existencia o no de
intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal y su relación con la
producción del resultado dañoso. Nada impide una repercusión parcial de la
cantidad pagada por la administración si se considera que sólo parte del daño
es imputable personalmente a la actividad negligente del funcionario público.
La modificación del artículo 43 de la Ley de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ha
imposibilitado las demandas civiles contra la administración estableciéndose
como competente el orden jurisdiccionalcontencioso-administrativo.
¿Cuándo incurre un funcionario en responsabilidad penal y civil?
La responsabilidad penal de los funcionarios sobreviene cuando éstos,

en el desempeño de sus funciones realizan verdaderos actos delictivos. Los
delitos en que puede incurrir un funcionario son principalmente de tres tipos:
a. Delitos comunes: no van acompañados de mas circunstancias y

sitúan al funcionario fuera de la función pública y de su carácter.
b. Delitos comunes prevaliéndose de su carácter funcionarial: suponen
un agravante de los anteriores.
c. Delitos especiales: son los denominados delitos profesionales que
originan la responsabilidad penal de los funcionarios en sentido
estricto.
Algunos de los delitos especiales, en los que pueden incurrir los

funcionarios son los siguientes: prevaricación, abandono de destino y omisión
del deber de perseguir delitos, desobediencia y denegación de auxilio,
infidelidad en la custodia de documentos y violación de secretos, cohecho,
tráfico de influencias, malversación, fraude y exacciones ilegales.
La responsabilidad penal del personal al servicio de la Administración

Local, al igual que la del personal al servicio de las restantes Administraciones
Públicas, se exigirá de acuerdo con lo previsto en la legislación penal. En todo
637
caso, la exigencia de esta responsabilidad no suspenderá los procedimientos

de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan, salvo que
la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria
para la fijación de la responsabilidad patrimonial.
La responsabilidad civil derivada del delito se exigirá al personal

de la Corporación de acuerdo con lo dispuesto en el código penal. Éste
es el único supuesto donde es posible la exigencia de responsabilidad
civil a un empleado público. En el resto de casos no pueden interponerse
demandas civiles contra un funcionario público. La única vía es la exigencia
de responsabilidad patrimonial a la Corporación Local, ante la jurisdicción
contencioso-administrativa, sin perjuicio de la posterior acción de regreso que
la administración ejercite contra el empleado público.
¿Dónde se encuentra regulado el Régimen disciplinario de los

funcionarios públicos?
El régimen disciplinario de los funcionarios públicos está regulado en la

actualidad en el Estatuto Básico del empleado publico aprobado por la ley
7/2007, de 12 de abril y en el Reglamento de Régimen Disciplinario de los
Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por el Real Decreto
33/1986, de 10 de enero. Este Reglamento resulta aplicable a los funcionarios
de la Administración Local, si bien habrá que tener en cuenta la normativa
sobre función pública existente en la respectiva Comunidad Autónoma.
En el caso de los funcionarios de la administración local con habilitación

de carácter nacional ademas del EBEP habrá que tener en cuenta también la
ley 27/2013, de 27 dediciembre de 2013, de Racionalización y sostenibilidad
de la admnistración Local, y el Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre,
sobre Régimen Jurídico de los Funcionarios con Habilitación de Carácter
Nacional.
¿Qué faltas recoge la normativa?
En líneas generales, las faltas cometidas por los funcionarios en el

ejercicio de sus funciones se clasifican en faltas muy graves, graves y leves.
638
Son faltas muy graves, entre otras:

• El incumplimiento del deber de fidelidad a la Constitución en el
ejercicio de la Función Pública.
• El abandono del servicio
• La publicación o utilización indebida de secretos oficiales así
declarados por Ley o clasificados como tales.
• El incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades.
• Haber sido sancionado por la comisión de tres faltas graves en un
periodo de un año.
Entre las faltas graves cabe destacar las siguientes:

• La falta de obediencia debida a los superiores y autoridades.
• El abuso de autoridad en el ejercicio del cargo.
• La grave desconsideración con los superiores, compañeros o
subordinados.
• El incumplimiento injustificado de la jornada de trabajo que acumulado
suponga un mínimo de diez horas al mes.
• La tercera falta injustificada de asistencia en un periodo de tres meses,
cuando las dos anteriores hubieran sido objeto de sanción por falta leve.
Por último, las faltas leves que pueden cometer los funcionarios son:
• El incumplimiento injustificado del horario de trabajo, cuando no
suponga falta grave.
• La falta de asistencia injustificada un día.
• La incorrección con el público, superiores, compañeros o subordinados.
• El descuido o negligencia en el ejercicio de sus funciones.
• El incumplimiento de los deberes y obligaciones del funcionario,
siempre que no deban ser calificados como falta muy grave o grave.
Las sanciones disciplinarias que pueden imponerse por la comisión de

las faltas antes enumeradas son:
• Separación del servicio.
• Suspensión de funciones.
• Traslado con cambio de residencia.
• Apercibimiento.
639
VIII.
La Actividad de Policía Administrativa
sobre la Actividad Económica de los
Vecinos, Impacto de la
Directiva 2006/123/Ce,
de Servicios en el Mercado Interior,
de la Ley 2/2011,
de 4 de Marzo de
Economía Sostenible
y de la Ley 20/2013, de 9 de Diciembre,
de Garantía de la Unidad de Mercado.
641
1. LA DIRECTIVA EUROPEA DE SERVICIOS
EN EL MERCADO INTERIOR
La actividad de policía administrativa sobre la actividad económica de
los vecinos, impacto de la Directiva 2006/123/CE, de Servicios en el Mercado
Interior, de la Ley 2/2011, de 4 de marzo de Economía Sostenible y de la Ley
20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado..
¿Qué es una Directiva?
Una Directiva es una norma o acto legislativo de la Unión Europea, que

establece los principios y objetivos que deben lograr los Estados miembros de
dicha Unión sobre una determinada materia; dejandoles elegir los medios para
hacerlo. Su objetivo principal es acercar las legislaciones de dichos Estados.
La Directiva puede ir dirigida a uno, varios o todos los Estados miembros.
Para que los principios en ella establecidos surtan efecto para la ciudadanía,
el legislador nacional debe adoptar una norma de derecho interno que sea
conforme a los objetivos y principios de la Directiva.
Según el artículo 288 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

“La directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado
que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la
elección de la forma y de los medios”.
La Directiva se utiliza para armonizar las legislaciones nacionales, por

ejemplo, en temas relacionados con el mercado único (normativas sobre
seguridad de los productos, alimentarias, agrícolas, etc.). Es uno de los
instrumentos jurídicos de carácter obligatorio que disponen las instituciones
europeas para aplicar las políticas comunitarias.
Se trata de un instrumento normativo que presenta dos facetas:
1. La Directiva propiamente dicha, que emana de las instituciones

europeas, establece un resultado y un plazo.
2. Las medidas nacionales de ejecución, que adoptan los Estados

miembros: transposición.
643
VIII. LA ACTIVIDAD DE POLICÍA ADMINISTRATIVA
La incorporación de los principios y objetivos de la Directiva al propio

ordenamiento jurídico de un Estado miembro, se denomina transposición.
La Directiva fija una fecha límite para realizar su transposición al Derecho
nacional. Los Estados miembros cuentan con un margen de maniobra que
permiten tener en cuenta sus peculiaridades nacionales. La transposición
tiene que efectuarse dentro del plazo que marca la Directiva. En el caso de
que el Estado miembro no lleve a cabo dicha transposición dentro del plazo
señalado, puede ser sancionado por la Unión Europea y, además, en los
casos en que concurran las condiciones establecidas por la Jurisprudencia
del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, una Directiva, desde la fecha
límite fijada para su incorporación al derecho interno, puede ser invocada
por los particulares ante los órganos administrativos o tribunales del citado
Estado para hacer valer los derechos que de ellas se derivan, estando las
autoridades de dicho Estado obligadas a salvaguardar los citados derechos.
¿Qué es la Directiva Europea de Servicios en el Mercado Interior?
Para fomentar el crecimiento económico y la creación de puestos de

trabajo en la Unión Europea, resulta esencial un mercado competitivo de
servicios. Actualmente hay un gran número de barreras en el mercado interior
que impiden a quienes prestan los servicios, en particular las pequeñas y
medianas empresas (PYMES), extender sus operaciones mas allá de sus
fronteras nacionales y beneficiarse plenamente del mercado interior. Ello
debilita la competitividad global de las personas que prestan los servicios
en la Unión Europea. Un mercado libre que obligue a los Estados miembros
a suprimir las barreras para la circulación de servicios entre los países que
forman la Unión Europea y que, al mismo tiempo, ofrezca a quienes vayan a
consumir dichos servicios, mayor transparencia e información, proporcionaría
a quienes vayan a utilizarlos, más posibilidades de elección y unos servicios a
precios más bajos.
A fin de eliminar las barreras u obstáculos que limitan la prestación de los

servicios, el Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron el 12 de diciembre
de 2006, la Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado
interior (Directiva de Servicios), la cual entró en vigor el 28 de diciembre
de 2006 y los Estados miembros disponían de un plazo de tres años para
transponer (incorporar) esta Directiva a su legislación interna, que finalizó el
28 de diciembre de 2009.
644
En España, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas es el

encargado de coordinar el proceso de transposición legislativa.
La Junta de Andalucía trabaja, en colaboración con el resto de

Administraciones Públicas, en la transposición de la Directiva de Servicios al
Derecho español. La responsabilidad de coordinar los trabajos de transposición
en Andalucía mediante medidas normativas, recae en la Secretaría General de
Acción Exterior de la Consejería de la Presidencia y Administración Local.
En el ejercicio de esa función, la Secretaría General de Acción Exterior,

a través de la web de la Consejería de la Presidencia y Administración Local,
pretende dar a conocer a la ciudadanía los contenidos y objetivos de la Directiva
de servicios, así como los beneficios que se derivan de la misma. Además,
a través de este canal, se informará de forma permanente del proceso de
transposición.
¿Cuál es el objetivo de la Directiva de servicios?
El objetivo de la Directiva de servicios es alcanzar un auténtico mercado

único de servicios en la Unión Europea, a través de la eliminación de barreras
legales y administrativas que actualmente limitan el desarrollo de actividades
de servicios entre Estados miembros.
La Directiva pretende, por tanto, reducir cargas administrativas y otorgar

mayor seguridad jurídica a aquellos que desean prestar un servicio a través
de un establecimiento permanente (libertad de establecimiento) o sin recurrir
a dicho establecimiento (libertad de prestación de servicios).
Esta Directiva también tiene como objetivo ampliar la posibilidad de

elección de las personas destinatarias y mejorar la calidad de los servicios
para quiénes los vayan a utilizar, sean personas físicas o jurídicas.
¿Cuál es su ámbito de aplicación?
La Directiva considera como servicio a cualquier actividad económica por

cuenta propia prestada normalmente a cambio de una remuneración, contemplada
en el artículo 50 del Tratado de la Unión Europea. La Directiva no se aplica a los
servicios que quedan explícitamente excluidos de su ámbito de aplicación, de
645
acuerdo con el artículo 2 de la Directiva. Estos servicios son los siguientes:
a) Los servicios no económicos de interés general;

b) Los servicios financieros (tales como los servicios bancarios, de
crédito, de seguros, de valores, de fondos de inversión).
c) Los servicios y redes de comunicaciones electrónicas (por ejemplo,
servicios de telefonía y servicios de conexión a Internet).
d) Los servicios en el ámbito del transporte.
e) Los servicios de las empresas de trabajo temporal;
f) Los servicios sanitarios (quedan excluidos de la Directiva los servicios
médicos y farmacéuticos destinados al cuidado de la salud de las
personas y reservados a las profesiones reguladas, pero no otros
servicios tales como los de veterinaria o los no reservados a las
profesiones reguladas).
g) Los servicios audiovisuales (incluidos servicios cinematográficos y
radiodifusión).
h) Las actividades de juego por dinero (tales como juegos de lotería,
casinos, apuestas deportivas).
i) Las actividades vinculadas al ejercicio de la autoridad pública de
conformidad con el artículo 45 del Tratado;
j) Los servicios sociales relativos a la vivienda social, la atención a los
niños y el apoyo a familias y personas temporal o permanentemente
necesitadas proporcionados por el Estado, por prestadores
encargados por el Estado o por asociaciones de beneficencia
reconocidas como tales por el Estado; atención permanentemente.
k) Los servicios de seguridad privados;
l) Los servicios prestados por notarios y agentes judiciales designados
mediante un acto oficial de la Administración.
La fabricación de bienes no es una actividad de servicios (Sentencia de

7 de mayo de 1985, Comisión contra Francia, asunto 18/84; sentencia de 11
de julio de 1985, Cinéthèque, asuntos acumulados 60 61/84). Sin embargo, si
lo son muchas actividades auxiliares vinculadas a ella (p. ej., venta minorista,
instalación y mantenimiento, servicios posventa).
Por el contrario, y sin ánimo exhaustivo, caben citar los siguientes

ejemplos de servicios que sí entran dentro del ámbito de aplicación de la
Directiva de servicios:
646
• La distribución comercial (comercio minorista y mayorista de bienes

y servicios, desde el gran comercio, como son los supermercados, al
pequeño comercio).
• Las actividades de la mayoría de las profesiones reguladas (por ejemplo,
servicios de asesorías jurídicas y fiscales, arquitectura, ingeniería,
contabilidad, peritaje).
• Los servicios de construcción y los oficios (por ejemplo, los servicios
de edificación y demolición, pero también los servicios de fontanería,
pintura, electricidad, enlosado, carpintería).
• Servicios a empresas (por ejemplo, mantenimiento de oficinas,
asesoramiento de gestión, organización de actos, cobro de deudas,
servicios de publicidad y de contratación de personal).
• Servicios en el ámbito del turismo (por ejemplo, agencias de viajes y
guías de turismo).
• Servicios recreativos (por ejemplo, los servicios de centros deportivos y
parques de atracciones).
• Servicios de instalación y mantenimiento de equipos.
• Servicios de información (por ejemplo, portales web, actividades de las
agencias de noticias, edición, programación de ordenadores).
• Servicios de hostelería y restauración (por ejemplo, hoteles, restaurantes,
bares y servicios de catering).
• Servicios de formación y educación (por ejemplo, enseñanza de idiomas
o escuelas de conducción).
• Servicios inmobiliarios.
• Servicios de ayuda doméstica (por ejemplo, servicios de limpieza, de
cuidado de niños y niñas o de jardinería).
¿Qué medidas prevé la Directiva de servicios?
1º. La eliminación de barreras para facilitar la realización de

actividades económicas con establecimiento fijo y durante un periodo
indeterminado.
Esta medida implica la reforma de la normativa vigente, para eliminar las

barreras que restringen injustificadamente la puesta en marcha de actividades
de servicios e impiden o retrasan los nuevos proyectos emprendedores y la
creación de empleo.
647
Se eliminarán aquellas autorizaciones administrativas que no sean

necesarias por estar justificadas por una razón imperiosa de interés general.
Esto supone que, en general, los procedimientos de autorización que no sean
necesarios deberán ser sustituidos por mecanismos menos gravosos para
quién presta el servicio: declaraciones responsables, comunicaciones previas
o un régimen de libre acceso.
En un primer momento, el propio Tratado de la Unión Europea, luego la

jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y finalmente la propia
Directiva, han ido acotando el concepto: “razón imperiosa de interés general”.
En concreto, la propia Directiva recoge estos supuestos excepcionales que
pueden llegar a justificar una autorización administrativa para el ejercicio de la
actividad empresarial. La “razón imperiosa de interés general”, invocada en el
ámbito local, puede consistir así en la “protección del orden público, la seguridad
pública, la salud pública, la protección de los consumidores, de los destinatarios
de los servicios y de los trabajadores, la protección del medio ambiente, incluido
el entorno urbano, la sanidad animal, la conservación del patrimonio histórico y
artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural”.
Una vez justificada la necesidad de una autorización por una razón

imperiosa de interés general, procede verificar su proporcionalidad y que no
sea discriminatoria por razón de nacionalidad. Efectivamente, sólo podrán
mantenerse las autorizaciones que sean necesarias y que, además, sean
proporcionadas y no discriminatorias. En este sentido, la proporcionalidad
se determina porque sólo por autorización y no por otra medida menos
gravosa para quien vaya a prestar el servicio, puede salvaguardarse esa razón
imperiosa de interés general.
Además de analizar las autorizaciones que se han venido exigiendo

para el acceso o ejercicio de una actividad de servicios, los Estados deben
analizar los requisitos que se exigen en dichas autorizaciones, ya que hay
listados de requisitos prohibidos, otros requisitos que solamente pueden
exigirse con carácter excepcional y el resto de requisitos a exigir sólo podrán
mantenerse si, a su vez, pasan el triple test de necesidad, proporcionalidad y
no discriminación por razón de nacionalidad.
Los requisitos prohibidos que, según el artículo 14 de la Directiva deben

desaparecer de la normativa nacional, son los siguientes:
648
1. Requisitos basados directa o indirectamente en la nacionalidad.

2. Requisitos que prohíban estar establecido en varios Estados
miembros.
3. Requisitos que limiten la libertad de elección de tipo de establecimiento.
4. Requisitos de reciprocidad con el Estado miembro en el que el
prestador tenga ya su establecimiento.
5. Aplicación de pruebas económicas.
6. Intervención directa o indirecta de competidores en la concesión de
autorizaciones.
7. Exigencia de que el aval financiero o seguro se contrate con operadores
nacionales.
8. Exigencia de inscripción previa o ejercicio previo durante un tiempo
en territorio nacional.
Por otra parte, los requisitos a evaluar por los Estados miembros,
contenidos en el artículo 15 de la Directiva, se mantendrán solo si son
necesarios, proporcionales y no discriminatorios y así se justifican ante la
Comisión Europea, dado que la imposición de estos requisitos debe notificarse
a dicha Institución. Estos requisitos son los siguientes:
1. Límites cuantitativos o territoriales.

2. Adopción de una forma jurídica particular.
3. Posesión de capital de una sociedad.
4. Requisitos de reserva de la actividad a prestadores concretos.
5. Prohibición de disponer de varios establecimientos.
6. Número mínimo de empleados.
7. Tarifas máximas y/o mínimas obligatorias.
8. Obligación de prestar otro servicio conjuntamente.
Se reducirán otras cargas administrativas para quienes presten los

servicios: inscripciones en registros, renovación de autorizaciones, duplicación
de trámites para la apertura de nuevos establecimientos y se generalizará el
principio de que cualquier persona establecida en el Estado miembro, que
ejerza legalmente una actividad de servicios, podrá ejercitarla en todo el
territorio nacional de dicho Estado.
En este sentido, según el artículo 16 de la Directiva, los Estados

miembros sólo podrán restringir la libre prestación de servicios por parte de
649
un prestador establecido en otro Estado miembro, cuando esta restricción

resulte necesaria, proporcionada y no discriminatoria. La imposición de estas
restricciones se tiene que notificar a la Comisión Europea. De las restricciones,
la Comisión considera especialmente gravosa la imposición de las siguientes:
• Obligación de que el prestador esté establecido en el territorio nacional.

• Obligación de que el prestador obtenga una autorización concedida
por las autoridades competentes nacionales, incluida la inscripción en
un registro o en un colegio o asociación profesional que exista en el
territorio nacional, salvo en los casos previstos en la presente Directiva o
en otros instrumentos de Derecho comunitario.
• Prohibición de que el prestador se procure en el territorio nacional, cierta
forma o tipo de infraestructura.
• Aplicación de un régimen contractual particular entre el prestador y el
destinatario, que impida o limite la prestación de servicios con carácter
independiente.
• Obligación de que el prestador posea un documento de identidad
específico para el ejercicio de una actividad de servicios, expedido por
las autoridades competentes;
• Requisitos sobre el uso de equipos y material que forman parte integrante
de la prestación de servicios, con excepción de los necesarios para la
salud y la seguridad en el trabajo.
2º. La eliminación de barreras para facilitar prestaciones que impliquen

ausencia de participación estable y continua en la vida económica en
un Estado miembro.
La Directiva recoge un catálogo de requisitos que no se podrán exigir en

los casos de prestación transfronteriza de servicios, esto es, en los supuestos
en los que quien preste el servicio se encuentre establecido en otro Estado
miembro.
3º. Simplificación administrativa.
La Directiva de servicios recoge también el mandato de que cuando los

procedimientos y trámites aplicables al acceso a una actividad de servicios y
a su ejercicio, no sean lo suficientemente simples, los Estados miembros los
simplificarán.
650
La Directiva de servicios establece un programa de simplificación

administrativa, que incluye la introducción de procedimientos electrónicos
y el establecimiento de un sistema de ventanilla única para las personas
prestadoras y destinatarias de los servicios.
La ventanilla única constituye un punto de tramitación integral por vía

electrónica. Su implantación supondrá que quienes presten los servicios,
podrán realizar todos los procedimientos y trámites a distancia y por
vía electrónica, y a todos los niveles administrativos (europeo, nacional,
autonómico y local).
La Ventanilla Única de la Directiva de Servicios (VUDS), tiene las siguientes

características:
• Es única desde el punto de vista de quien preste el servicio.

• Constituye un punto de información.
• Constituye un punto de tramitación integral por vía electrónica.
• Desde ese punto, se podrán obtener todas aquellas licencias y

autorizaciones necesarias para el acceso y ejercicio de la actividad.
• Todos los trámites y procedimientos han de poder realizarse
electrónicamente.
• El establecimiento de la Ventanilla Única de la Directiva de Servicios no
modificará en ningún la caso la competencia del órgano responsable del
trámite o procedimiento.
4º. Cooperación administrativa.
La Directiva de servicios establece una obligación general para los Estados

miembros de prestación de asistencia recíproca. El Estado de establecimiento
procederá a las comprobaciones e inspecciones que le solicite otro Estado y
le informará de los resultados sobre todos los extremos relacionados con el
servicio de los que tenga conocimiento.
Esta cooperación administrativa se resume en los aspectos siguientes:

• Responder a las solicitudes de información recibidas cuando sean
necesarias para supervisión de un prestador particular (art. 28.1).
• Llevar a cabo, en caso necesario, controles, inspecciones e investigaciones
e informar de los resultados al Estado miembro solicitante (art. 28.3).
651
• El Estado miembro consultado tiene la obligación de responder lo antes

posible y por medios electrónicos (art. 28.2).
• La Comisión está obligada a establecer, en cooperación con los Estados
miembros, un sistema electrónico de intercambio de información: IMI
(art. 34.1)
• Si un Estado miembro no cumple con su obligación de asistencia
recíproca la Comisión adoptará medidas apropiadas, incluido el
procedimiento establecido en el artículo 226 del Tratado (art. 28.8).
El sistema de información del Mercado Interior o sistema IMI, constituye

el soporte técnico que posibilita la cooperación inter-administrativa en el
mercado interior, al permitir la comunicación directa por vía electrónica
entre autoridades competentes de todas las Administraciones Públicas y de
diferentes Estados miembros.
El Reglamento (UE) número 1024/2012, del Parlamento Europeo y del

Consejo, de 25 de octubre, establece que el IMI es un sistema informático
para la cooperación administrativa, incluido el tratamiento de los datos de
carácter personal, entre autoridades competentes de los Estados miembros y
entre autoridades competentes de los Estados miembros y la Comisión.
Según dicho Reglamento, el IMI es una aplicación informática accesible

a través de internet, realizada por la Comisión en colaboración con los Estados
miembros, cuyo propósito es servir de ayuda a estos últimos para que
puedan cumplir en la práctica las exigencias de intercambio de información
establecidas en los actos jurídicos de la Unión, a través de un mecanismo
de comunicación centralizado que permita el intercambio transfronterizo de
información, así como la asistencia recíproca.
En concreto, el IMI ayuda a las autoridades competentes a identificar

a sus homólogas en otro Estado miembro, a gestionar el intercambio de
información, incluso de los datos de carácter personal, basándose en
procedimientos simples y unificados, y a superar las barreras lingüísticas,
gracias al uso de unos sistemas de tratamiento predefinidos y pretraducidos.
Cuando sea posible, la Comisión debería proporcionar a quienes usen el IMI
cualquier otra funcionalidad de traducción que se ajuste a sus necesidades,
sea compatible con la seguridad y los requisitos de confidencialidad para el
intercambio de información en el IMI y pueda ofrecerse a un coste razonable.
652
En resumen el IMI tiene las siguientes características:

- Es una aplicación web concebida para que las administraciones
puedan comunicarse de forma segura, rápida y sencilla con
autoridades de otros estados miembros, superando estas barreras.
- Permite la localización de autoridades competentes en materias y
procedimientos del mercado interior (cada estado define y registra
sus propias autoridades) y el intercambio entre ellas de consultas e
información.
- Los intercambios se basan en formularios y cuestionarios modelo
multilingües (en todas las lenguas oficiales de la Unión Europea), con
repertorios de posibles preguntas y respuestas preacordados que se
publican en el sistema ya traducidos a todas las lenguas.
- Es accesible a través de Internet y no requiere la instalación de software
adicional, ni inversión alguna por las autoridades participantes.
El Sistema IMI se ha ampliado a los trabajadores desplazados

temporalmente para trabajar prestando servicios en un Estado miembro
distinto de aquel en el que desarrollan habitualmente su actividad; ámbito
regulado por la Directiva 96/71/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (4),
la cual establece un conjunto fundamental de condiciones de empleo bien
definidas que el prestador de servicios debe cumplir en el Estado miembro
donde tiene lugar el desplazamiento, para garantizar una protección mínima
a los trabajadores desplazados afectados. Esta ampliación se ha llevado a
cabo por la Directiva 2014/67/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de
15 de mayo de 2014, relativa a la garantía de cumplimiento de la Directiva
96/71/CE, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco
de una prestación de servicios, y por la que se modifica el Reglamento (UE)
nº 1024/2012 relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de
Información del Mercado Interior («Reglamento IMI»).
5º. Calidad de los servicios
La Directiva de servicios trata de garantizar que cualquier persona usuaria

de servicios, tenga acceso a los servicios ofertados por quien los preste y
perteneciente a la Unión Europea, en condiciones no discriminatorias.
Obliga a las personas que prestan el servicio a actuar con transparencia,

debiendo poner a disposición de quienes lo utilicen, información sobre ellas
653
mismas (nombre, forma jurídica, dirección, y en su caso, inscripción en

registros o autoridad competente que otorgó la autorización, entre otros) y
sobre las condiciones de la prestación (características del servicio ofrecido,
precio, garantías).
Las Administraciones deberán informar y asistir a quienes utilicen los

servicios, para que puedan realizar reclamaciones ante las autoridades
competentes, en caso de litigios con las personas que presten los servicios,
independientemente del país en el que se ubiquen.
654
2. LA TRANSPOSICIÓN DE LA
DIRECTIVA DE SERVICIOS
2.1. Introducción
La Directiva Comunitaria de Servicios es un instrumento normativo que

presenta dos facetas:
1. La Directiva propiamente dicha, que emana de las instituciones

europeas, establece un resultado y un plazo:
• Resultado: Mercado interior de servicios

• Plazo: 28.12.2009
2. Las medidas nacionales de ejecución, que adoptan los Estados

miembros; esto es la transposición. Así, cada país debe adoptar
medidas normativas y no normativas de transposición.
¿Cómo se está ejecutando el objetivo perseguido por la Directiva en

los distintos Estados miembros?
• Mediante reformas normativas sectoriales: Reino Unido, Francia,

Alemania, Portugal o Luxemburgo.
• Mediante una combinación de reformas sectoriales en normativa
incompatible, reforzada por la adopción de una norma de carácter
horizontal que recoge los principios de la Directiva: Bélgica, Dinamarca,
Italia, Chipre, Hungría, Bulgaria, Rumania… y España.
2.2. Obligaciones de los Estados miembros después de la transposición
Al término del periodo de transposición (28 de diciembre de 2009),

cada Estado miembro debe informar a la Comisión sobre los resultados del
proceso de evaluación y modificación de la normativa afectada. En concreto,
de acuerdo con el artículo 39 de la Directiva, se debe comunicar a la Comisión
lo siguiente:
655
Cada régimen de autorización (art. 9) que se decida mantener y su

compatibilidad con los principios de necesidad y proporcionalidad. No es
necesario comunicar aquellos regímenes de autorización que han sido
suprimidos.
• Cada requisito evaluable en establecimiento (art. 15) que, tras el proceso
de evaluación, se decida suprimir, modificar o mantener en la regulación
de las actividades de servicios. Deberá justificarse la necesidad y
proporcionalidad de los requisitos que se mantengan.
• Cada requisito en libre prestación (art. 16), que se decida mantener
en la normativa y su compatibilidad con los principios de necesidad y
proporcionalidad.
• No es necesario comunicar aquellos requisitos que han sido suprimidos.
• Cada restricción al ejercicio multidisciplinar (art. 25) que se decida
mantener en la normativa y su compatibilidad con las condiciones de
la Directiva. No es necesario comunicar aquellas restricciones que han
sido suprimidas.
Para dar cumplimiento a esta obligación, la Comisión ha desarrollado

una serie de cuestionarios on line, a través del sistema denominado IPM
(Interactive Policy Making), que permiten recoger todos los aspectos exigidos
en el artículo 39 de la Directiva.
Este es un instrumento de comunicación de resultados a la Comisión y

resto de Estados miembros tras el proceso de evaluación y modificación de la
normativa desarrollado on-line, (Making).
Y después:
• Los informes recibidos por la Comisión se distribuyen entre los Estados
miembros que dispondrán de un plazo de seis meses para presentar
observaciones.
• A la vista de los informes y de las observaciones, la Comisión presentara
al Parlamento Europeo un informe síntesis en el que podrá recoger
propuestas complementarias.
• A más tardar el 28 de diciembre de 2011, la Comisión presentará al
Parlamento un informe completo sobre la aplicación de la presente
Directiva, informe que debe repetirse cada 3 años (en estos informes
podrá proponer la inclusión de sectores excluidos o propuestas de
modificación de la Directiva).
656
En cuanto a la transposición de la Directiva de servicios por los estados

miembros, es importante destacar la Comunicación de la Comisión al
Parlamento Europeo de 8 de junio de 2012, sobre la implementación de la
Directiva de servicios, colaboración para un nuevo crecimiento de los servicios
2012-2015, ya que en ella se dispone que con una mejor implementación y
una mejor aplicación práctica de la Directiva puede obtenerse mucho más de
las normas ya acordadas.
Se está ante una oportunidad de obtener resultados a corto plazo en

materia de crecimiento y empleo que la UE no puede permitirse dejar pasar.
Es preciso que los Estados miembros y la Comisión centren su empeño ante
todo en velar por que la Directiva de servicios se aplique con mayor ambición y
de manera más completa, a fin de explotar su potencial no aprovechado antes
de ampliar su ámbito de aplicación. La presente Comunicación plantea una
serie de vías de futuro que permitirían potenciar al máximo el efecto económico
de la Directiva de servicios, en particular en los sectores de servicios de gran
trascendencia económica. Estas vías son las siguientes:
• La conveniencia de que los Estados miembros se muestren más ambiciosos

en lo que respecta a la Directiva de servicios. El impacto económico de los
obstáculos que aún puedan subsistir debe evaluarse rigurosamente.
• La Comisión ha presentado una propuesta a fin de modernizar el marco
jurídico para la movilidad de los servicios profesionales; conviene que los
Estados miembros la adopten rápidamente.
• El mercado único ha de ser una realidad para los consumidores.
Las empresas no deben dividirlo artificialmente en detrimento de los
destinatarios de servicios.
• Es preciso racionalizar la aplicación, tanto de la Directiva de servicios,
como de otros instrumentos del mercado único, entre ellos la Directiva
sobre reconocimiento de cualificaciones profesionales y la Directiva sobre
comercio electrónico. En su caso, habrá que modernizar la legislación de
la Unión, a fin de responder a necesidades específicas de los servicios
y garantizar la eficacia del marco jurídico sobre el terreno, tanto para los
proveedores de servicios como para los destinatarios.
• Resulta oportuno que los Estados miembros perfeccionen las ventanillas
únicas convirtiéndolas en auténticos instrumentos de Administración
electrónica que respondan adecuadamente a las necesidades de los
proveedores y destinatarios de servicios.
657
2.3. La transposición de la Directiva en España
El proceso de transposición de la Directiva de Servicios se presenta

para España como una oportunidad para reducir trabas injustificadas o
desproporcionadas al acceso y ejercicio de la actividad en determinados
sectores; contribuyendo así a un ambicioso programa de simplificación
administrativa y de incremento de la transparencia.
La transposición de la Directiva de Servicios no se va a efectuar mediante

un sola norma que lleve a cabo su incorporación completa al derecho interno,
sino en diversas fases o niveles: En primer lugar, las Cortes Generales
aprobaron el 29 de octubre de 2009, la Ley 17/2009, sobre el libre acceso a
las actividades de servicios y su ejercicio (la denominada popularmente “Ley
Paraguas”), cuyo objeto es establecer las disposiciones generales necesarias
para facilitar la libertad de establecimiento de quienes vayan a prestar dichos
servicios y su libre prestación; constituyendo una especie de ley horizontal
que incorpora los principios generales de la Directiva, estableciendo un
nuevo marco regulatorio en el que, a partir del 28 de diciembre de 2009,
operen las personas que prestan servicios sobre la base del principio de libre
acceso y ejercicio de dichas actividades. El principio general del que parte
dicha disposición es que sólo por norma con rango de Ley podrá imponerse
una autorización previa para el acceso o ejercicio de una actividad de
servicios siempre y cuando concurran los principios antes vistos: necesidad,
proporcionalidad y no discriminación por razón de nacionalidad.
Esta Ley se publicó en el Boletín Oficial del Estado de 24 de noviembre

de 2009, como Ley 17/2009, de 23 de noviembre.
En un segundo nivel, la Administración General del Estado, al igual

que el resto de Administraciones Públicas, está trabajando en acomodar su
normativa sectorial al contenido de la Directiva y de la citada Ley 17/2009.
En este segundo nivel se deben mencionar las reformas que se han

operado por medio de las siguientes Leyes:
• Ley 25/2009, de 22 de diciembre, (BOE núm. 308, de 23 de diciembre)

de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el
libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio; la denominada
658
“Ley Omnibus”. Esta norma aborda la modificación de un total de 47

normas estatales con rango de ley, con el fin de adaptarlas a la Directiva
de Servicios. Entre estas Leyes se encuentra la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, por medio de la que se regulan
dos figuras alternativas a la autorización: declaración responsable y
comunicación previa y la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen
Local, por la que se establece que en el sector servicios, las entidades
locales solamente podrán intervenir en el marco de lo establecido en la
Ley 17/2009.
• Ley 1/2010, de 1 de marzo, de reforma de la Ley 7/1996, de 15 de

enero, de Ordenación del Comercio Minorista, con el fin de adaptar la
regulación comercial minorista a la nueva normativa comunitaria. La Ley
7/1996, ha sido modificada recientemente por la Ley 3/2014, de 27 de
marzo, de reforma de la Ley General de Consumidores y Usuarios y la
Ley 18/2014, de 15 de octubre, de medidas urgentes para el crecimiento
de la competitividad y la eficiencia. Según su Exposición de Motivos,
esta Ley pretende, además de su adecuación a la Ley 20/2013, de 9
de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, profundizar en el
proceso de simplificación y racionalización de los procedimientos de
autorización seguidos en el ámbito del comercio minorista; estableciendo
su artículo 1 que, con carácter general, la apertura, traslado o ampliación
de establecimientos comerciales no estará sujeta a régimen de
autorización. No obstante, se podrá someter a una única autorización,
que se concederá por tiempo indefinido, cuando concurran razones
imperiosas de interés general: se contempla, exclusivamente, el caso
de que las instalaciones o infraestructuras físicas sean susceptibles de
generar daños en el medio ambiente, el entorno urbano y el patrimonio
histórico artístico.
• Ley 6/2010, de 24 de marzo, de modificación del texto refundido de

la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, aprobado
por el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11de enero, que adapta la
evaluación del impacto ambiental a la Directiva de Servicios.
• La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, que se tratará

en el siguiente epígrafe.
659
• El Real Decreto Ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de Apoyo a los

Deudores Hipotecarios de Control del Gasto Público y Cancelación de
Deudas con Empresas y Autónomos Contraídas por las Entidades Locales,
de Fomento de la Actividad Empresarial e Impulso de la Rehabilitación
y de Simplificación Administrativa. Este Real Decreto Ley, según su
Exposición de Motivos procede a modificar los preceptos de múltiples
leyes, propiciando que en más de un centenar de procedimientos la
Administración se someta en su actuación al régimen del silencio positivo
y que desaparezcan las menciones a las licencias locales en una serie de
textos normativos. De este modo, la actividad de los ciudadanos podrá
desarrollarse en los ámbitos afectados, sin que el eventual retraso en
la actuación administrativa se configure como un obstáculo y, a la vez,
garantizando que la tutela del interés público en los aspectos fijados por
la Ley de Economía Sostenible, se mantiene inalterada.
• La Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de Medidas Urgentes de

Liberalización del Comercio y Determinados Servicios, que se desarrollará
más adelante.
• La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado,

que se tratará en otro epígrafe.
• Numerosas normas reglamentarias, conforme se acordó en el Consejo

de Ministros de 12 de junio de 2009.
La coordinación de las reformas normativas derivadas de la transposición

de la Directiva, así como la puesta en marcha de la Ventanilla Única y el
Sistema de Cooperación Administrativa entre Estados, las está asumiendo
en el ámbito nacional el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
2.4. La transposición de la Directiva de Servicios en Andalucía
La transposición de la Directiva de Servicios en las Comunidades

Autónomas, implica una superación de dificultades:
1. Generales de transposición de Directivas.

- Escaso ejercicio por parte de las autonomías de la adopción de
medidas de transposición.
660
2. Específicas.
- Carácter horizontal de la Directiva: afecta a todos o casi todos
los sectores.
El sector servicios, el más importante de nuestra economía, es un motor

de crecimiento y creación de empleo en España y, en particular, en Andalucía.
En nuestra Comunidad Autónoma representa un 67,5% del PIB.
La transposición en Andalucía constituye una gran oportunidad para

dinamizar el sector servicios. Implica una mejora del marco regulatorio de
la que se derivarán ganancias de eficiencia, productividad y empleo en los
sectores implicados, además de un incremento de la variedad y calidad de los
servicios disponibles para las empresas y la ciudadanía.
En el marco de la transposición de la Directiva de Servicios hay que

diferenciar entre las reformas a realizar en normas con rango de Ley y las
reformas a realizar en normas con rango infralegal.
En cuanto a las reformas legales que se han operado en Andalucía, como

consecuencia de la Directiva de Servicios, deben destacarse las siguientes.
• La adopción del Decreto Ley 3/2009 y la Ley 3/2010, por el que se

modifican diversas leyes para la transposición en Andalucía de la
Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre de 2006, del Parlamento
Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior. El
objetivo del presente Decreto Ley es adaptar la normativa andaluza de
rango legal a lo dispuesto en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, y por
tanto, incorporar parcialmente al Derecho español la Directiva 2006/123/
CE, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado
interior.
• El Decreto Ley lleva a cabo modificaciones en las Leyes de las siguientes
materias: comercio interior; comercio ambulante; ferias comerciales;
turismo; carreteras, museos, patrimonio histórico, juego y apuestas;
farmacias; energías renovables; espacios naturales protegidos de
Andalucía; forestal de Andalucía; incendios forestales; Espacio Natural
de Doñana y flora y fauna silvestres. El Parlamento Andaluz, acordó
tramitar dicho Decreto Ley como Proyecto de Ley; cuyo resultado fue la
Ley 3/2010, de 21 de mayo.
661
• La Ley 7/2010, de 14 de julio, para la Dehesa de Andalucía. Esta Ley

tiene entre sus fines, simplificar los procedimientos administrativos
que afecten a los titulares de las dehesas, de acuerdo con una de las
principales medidas que prevé la Directiva de Servicios: la simplificación
administrativa.
• La Ley 4/2011, de 6 de junio, de Medidas para potenciar inversiones

empresariales de interés estratégico en Andalucía y de simplificación,
agilización administrativa y mejora de la regulación de actividades
económicas, que se desarrolla en el epígrafe siguiente.
• La Ley 10/2011, de 5 de diciembre, que adapta la legislación autonómica

sobre colegios profesionales a la Directiva europea de servicios del
mercado interior.
• La Ley 3/2014, de 1 de octubre, de medidas normativas para reducir las

trabas administrativas para las empresas, que se detalla en el siguiente
epígrafe.
En relación con las reformas reglamentarias, el 17 de noviembre de 2009,

el Consejo de Gobierno adoptó un ‘Acuerdo para impulsar la transposición
en Andalucía de la Directiva relativa a los servicios en el mercado interior’,
especialmente en el ámbito Reglamentario, recogiéndose como Anexo al
mismo, el listado de Decretos y Órdenes que deben modificarse.
2.5. La transposición de la Directiva de Servicios en las Entidades

Locales
Las Entidades Locales tienen un papel especialmente relevante en

la transposición de la Directiva de Servicios, dado que regulan numerosas
actividades de servicios incluidas en su ámbito de aplicación. Asimismo, las
Entidades Locales participarán y se integrarán en el desarrollo y funcionamiento
de la ventanilla única y los mecanismos de cooperación administrativa que se
están poniendo en marcha.
La transposición de la Directiva afecta en gran medida a las Entidades

Locales y, en particular, a los Municipios que muestren en su actividad
administrativa grandes dosis de intervención de carácter autorizatorio sobre la
662
actividad de la ciudadanía, en sus distintas facetas (comunicaciones previas,

autorizaciones, registros, etc.); de hecho esta Directiva no deja de ser una
revolución en el ámbito local, puesto que las Entidades Locales tienen que
adaptarla a su propia normativa; máxime si tenemos en cuenta que, como se
ha expuesto en otra parte de esta Guía, el Estatuto de Autonomía de Andalucía
y la Ley de Autonomía Local de Andalucía, les atribuyen potestades normativas.
Asimismo, esta atribución a las Entidades Locales de potestades

normativas, viene recogida en la Ley de Bases de Régimen Local y las convierte
en los sujetos obligado a modificar sus propias normas para adaptarlas al
derecho comunitario.
La aplicación de la citada Directiva en el ámbito local, no solo finaliza

en un proceso normativo, sino que supone, mas allá de la adaptación de la
regulación de los procedimientos administrativos, un cambio profundo en la
cultura de cooperación y en la dinámica de técnica normativa.
Sin duda alguna, un elemento clave para la correcta aplicación de la

nueva normativa comunitaria en España, es una adecuada asimilación de
la misma por los responsables de las Entidades Locales, en especial, en lo
referido a los procedimientos municipales de autorización administrativa de los
servicios cubiertos por la Directiva, concretamente, las licencias de actividad.
En efecto, como se ha indicado anteriormente, no sólo deberán modificar sus
propias ordenanzas para adaptarlas a la legalidad vigente, sino que además
deben llevar a cabo medidas internas en el ámbito organizativo, como es
la implantación de la Ventanilla Única prevista en dicha Directiva (VUDS), la
utilización del Sistema informático de Información del Mercado Interior (Internal
Market Information System, IMI) o la adecuación de todas sus estructuras de
funcionamiento (organigrama, RPT o plantillas presupuestarias, con previsión
de empleados públicos -concretamente, funcionarios-, etc ) que materialicen
el cambio de mentalidad en la actividad de policía administrativa en materia
de actividades que la Directiva impone, pasando de un sistema basado en
el control previo a otro donde la actividad de comprobación e inspección se
llevará a cabo a posteriori; una vez iniciado el funcionamiento de la prestación
de los servicios.
Las Entidades Locales, por tanto, como autoridad competente, son

responsables del cumplimiento de la Directiva en su ámbito de competencias.
663
Dado que la tarea es compleja se ha optado por definir una estrategia con dos
líneas de actuación:
• Por un lado, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas

trabaja de manera más directa y estrecha con 28 municipios que se han
seleccionado por su mayor población a nivel nacional.
• Por otro lado, y para el resto de entidades locales andaluzas, se ha

constituido un Grupo de Trabajo entre la Junta de Andalucía, las
Diputaciones Provinciales y la Federación Andaluza de Municipios
y Provincias (FAMP) para abrir vías de información e impulso de la
transposición con todas las Entidades Locales andaluzas.
La Consejería de la Presidencia y Administración Local, a través de su

Dirección General de Administración Local, participa, junto con la Consejería
de Hacienda y Administración Pública y la Consejería de Empleo, Empresa y
Comercio en el citado Grupo de Trabajo.
Es importante resaltar que el el Decreto 204/2015, de 14 de julio, por

el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de la Presidencia
y Administración Local establece que la citada Consejería a través de su
Dirección General de Administración Local, tiene la competencia del impulso
de la transposición por los Gobiernos Locales de las directivas de la Unión
Europea, en particular de la Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en
el mercado interior. Precisamente en esta Directiva se centra la actuación de
la Dirección General de Administración Local, para impulsar en las entidades
locales las medidas de simplificación administrativa.
El objetivo del Grupo es intercambiar información sobre el proceso

de elaboración normativa, estudiar medidas de impulso del proceso de
transposición de la Directiva por las Entidades Locales Andaluzas y planificar
acciones concertadas. Como resultado de sus trabajos, se han elaborado
varios modelos-tipo de ordenanzas adaptadas a la Directiva, para ponerlos
a disposición de todos los municipios andaluces, entre las que destacan la
de apertura de establecimientos y su correspondiente ordenanza fiscal, la de
mercados de abastos y su ordenanza fiscal, junto con sus anexos y ha avalado
un modelo de ordenanza de comercio ambulante, elaborada por la Consejería
de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía y la Federación
664
Andaluza de Municipios y Provincias. Todos estos modelos están adaptados

a la normativa vigente. La difusión a las EE.LL. andaluzas se está haciendo por
medio de las Diputaciones Provinciales y la FAMP. Estos modelos-tipo están
teniendo una excelente acogida por los municipios andaluces. En relación con
las ordenanzas que quedan por adaptar, en breve de pondrá a disposición
los modelos restantes e indicaciones sobre los criterios interpretativos que
se proponen en el caso de las ordenanzas que no requieran adaptación. Sin
perjuicio de lo anterior, además se está trabajando para la actualización de los
modelos ya aprobados a las modificaciones introducidas posteriormente por
la Ley de Economía Sostenible.
En el ámbito no normativo, las actuaciones del Grupo de Trabajo para la

transposición de la Directiva de Servicios por las entidades locales andaluzas
se centran en el impulso a nivel local del sistema de Información del Mercado
Interior (IMI) y de la Ventanilla Única de Servicios (VUDS).
• El sistema IMI, instrumento que permite el intercambio de información

entre las autoridades públicas europeas responsables del cumplimiento
de las obligaciones de cooperación administrativa establecidas en el
ámbito legislativo del mercado interior, se articula a través de un red de
‘autoridades competentes’ (unidades administrativas dadas de alta en
el sistema).
Existe una coordinación nacional (NIMIC, siglas de National IMI

Coordinator).en cada uno de los EEMM que tiene encomendado el asegurar
un adecuado establecimiento de la red en su estado. A partir de ahí cada
Estado Miembro se ha definido su propia red en función de su estructura
administrativa. En el caso de España, existen además coordinadores
autonómicos y delegaciones sectoriales.
En la Comunidad Autónoma de Andalucía es la Dirección General

de Administración Local la competente para el impulso del registro de las
entidades locales en el sistema IMI. Esta labor se lleva a cabo en coordinación
con el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y la Consejería de
Hacienda y Administración Pública. En esa labor de difusión se trabaja en
el Grupo de Trabajo de transposición de la Directiva por las EELL, en cuyo
seno se ha llegado al compromiso por parte de las Diputaciones Provinciales
de asumir la gestión del sistema para los municipios de población inferior a
665
20.000 habitantes, a menos que los mismos estimen oportuno registrarse

como autoridad competente en el sistema. En Andalucía ya existe más de un
centenar de autoridades locales registradas.
• A diferencia del sistema IMI, que es un sistema interno entre las

administraciones, la Ventanilla Única de Servicios VUDS tiene por objeto
conectar a agentes económicos con las administraciones públicas,
permitiendo el acceso de los prestadores de servicios de los Estados
Miembros y proporcionándoles tanto la información necesaria para el
ejercicio de las actividades de servicios como el poder realizar el trámite de
forma telemática y a distancia. Hay que resaltar además, que no existe en
este caso un escalón intermedio autonómico intermedio entre la Ventanilla
Única, cuya competencia ostenta el Ministerio de Política Territorial
Hacienda y Administraciones Públicas, y las administraciones públicas
locales, y que se trata de una medida de obligado cumplimiento para éstas,
de acuerdo con el art. 18 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el
libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y concordantes.
El acceso a la citada Ventanilla se hace a través del portal www.eugo.es,
dentro de la página web del mencionado Ministerio.
Por esta razón, el Grupo de Trabajo ha asumido el impulso de su puesta

en práctica en la Administración Local andaluza. En este sentido se destaca el
proyecto Modelo Objetivo de Ayuntamiento Digital (MOAD), herramienta para
la telematización de los procedimientos locales, la cual ha sido desarrollada
por la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio.
666
3. PROMOCIÓN DE LA MEJORA DEL

ENTORNO ECONÓMICO MEDIANTE LA
APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS
DE BUENA REGULACIÓN,
EVITANDO LA INTRODUCCIÓN DE
RESTRICCIONES INJUSTIFICADAS
O DESPROPORCIONADAS AL
FUNCIONAMIENTO DE LOS MERCADOS
La Ley 17/2009 de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades

de servicios y su ejercicio, promueve un nuevo modelo de regulación económica
más eficaz para el desarrollo de la actividad empresarial y profesional, basado
en los principios de necesidad, proporcionalidad y concurrencia competitiva.
En este sentido, son varias las normas que pretenden extender el alcance de
estos principios a todos los sectores económicos, agilizando y simplificando
los procedimientos relacionados con el ejercicio de actividades económicas.
Respecto a las anteriores normas, destacan en el ámbito nacional la

Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, la Ley 12/2012, de
26 de diciembre, de Medidas Urgentes de Liberalización del Comercio y
Determinados Servicios y la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de
la unidad de mercado y en el ámbito autonómico la Ley 4/2011, de 6 de junio,
de medidas para potenciar inversiones empresariales de interés estratégico
para Andalucía y de simplificación, agilización administrativa y mejora de
la regulación de actividades económicas en la Comunidad Autónoma de
Andalucía, la Ley 3/2014, de 1 de octubre, de medidas normativas para
reducir las trabas administrativas para las empresas y el Decreto-ley 6/2014,
de 29 de abril, por el que se aprueba el Programa Emple@Joven y la «Iniciativa
@mprende+», que a continuación se van a detallar.
667
3.1. La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible
La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (LES), es una

de las piezas más importantes de la Estrategia para una Economía Sostenible,
aprobada por el Consejo de Ministros en noviembre de 2009, ya que aborda,
transversalmente y con alcance estructural, muchos de los cambios que, con
rango de ley, son necesarios para incentivar y acelerar el desarrollo de una
economía más competitiva, más innovadora, en un momento económico tan
difícil de crisis económica como nos encontramos, capaz tanto de renovar
los sectores productivos tradicionales como de abrirse decididamente a las
nuevas actividades demandantes de empleos estables y de calidad.
Como indica su Exposición de Motivos, esta Ley entiende por economía
sostenible, un patrón de crecimiento que concilie el desarrollo económico,
social y ambiental en una economía productiva y competitiva, que favorezca
el empleo de calidad, la igualdad de oportunidades y la cohesión social, y que
garantice el respeto ambiental y el uso racional de los recursos naturales, de
forma que permita satisfacer las necesidades de las generaciones presentes
sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras para atender
sus propias necesidades.
La Ley de Economía Sostenible viene a continuar el esfuerzo de remoción

de obstáculos administrativos iniciado con las normas de transposición de la
Directiva de Servicios, pero, además, asume la necesidad de incidir en otros
aspectos que resultan en la actualidad negativos para la situación de nuestra
economía o que son susceptibles de simplificación y agilización En este
sentido hay que resaltar que modifica la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases
de Régimen Local, introduciendo dos nuevos artículos, de 84 bis y de 84 ter,
los cuales establecen que, con carácter general, el ejercicio de actividades no
se someterá a la obtención de licencia u otro medio de control preventivo; es
decir, estos nuevos artículos restringen la posibilidad de exigir licencias u otro
medio de control preventivo; permitiéndolas solo en aquellas actividades en
las que concurran razones imperiosas de interés general, vinculadas con la
protección de la salud o seguridad públicas, el medioambiente o el patrimonio
histórico-artístico o que impliquen el uso privativo y ocupación de los bienes
de dominio público.
Para favorecer la iniciativa económica privada, evitando intervenciones

administrativas desproporcionadas, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de
668
Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, limita el uso de

autorizaciones administrativas para iniciar una actividad económica a casos en
los que su necesidad y proporcionalidad queden claramente justificadas. Para
ello, le ha dado a los citados artículos 84 bis y 84 ter una nueva redacción.
Respecto al 84 bis, el nuevo texto mantiene los supuestos en los que se
pueda exigir una licencia u otro medio de control preventivo, pero hace una
distinción entre actividades económicas y las instalaciones o infraestructuras
físicas para el ejercicio de dichas actividades. En cuanto al artículo 84. ter, la
nueva redacción es la siguiente: “ Cuando el ejercicio de actividades no precise
autorización habilitante y previa, las Entidades locales deberán establecer
y planificar los procedimientos de comunicación necesarios, así como los
de verificación posterior del cumplimiento de los requisitos precisos para el
ejercicio de la misma por los interesados previstos en la legislación sectorial”.
El texto legal de la Ley de Economía Sostenible es una norma bastante

compleja que afecta a distintos sectores económicos y productivos y que
persigue impulsar el cambio de modelo productivo dentro de nuestra economía.
Este texto parte de tres ejes básicos para dirigir las nuevas normas
económicas y sociales. Estos ejes de actuación deben dirigirse por los
siguientes objetivos:
• Visión a medio y largo plazo en el crecimiento, basándolo en la innovación

y competitividad de la economía.
• Sostenible socialmente. Favoreciendo la estabilidad en el empleo, la
igualdad y la cohesión social.
• Sostenible medioambientalmente. De manera que se cumplan con
los objetivos europeos en materia de energía y lucha contra el cambio
climático.
• A modo de resumen, podemos decir que en la LES se regulan una
variedad de campos inmensa, como son:
• Medidas de reforma del mercado financiero, buscando una regulación
mayor y mejor transparencia a todos los niveles del sistema financiero.
• Se mejora el marco de la I+D+i, potenciando las labores investigadoras
tanto a nivel público y privado y mejorando las expectativas de innovación
en las empresas.
• Reforma del sistema de formación profesional.
• Simplificación de los trámites administrativos, permitiendo la tramitación
669
telemática de las operaciones societarias, entre otras medidas; aplicando

las líneas de la Directiva de Servicios a las actividades económicas que
no son servicios.
• Incorporación de la figura del autónomo económicamente dependiente
en el marco fiscal.
• Reforma del catastro, modificación parcial introducida ya por la Ley de
Presupuestos Generales del 2011 (PGE) que busca su telematización,
mejora en las valoraciones y mayor agilidad en el censo de bienes inmuebles.
• Medidas de sostenibilidad medioambiental, como son reformas en el
modelo energético, reducción de emisiones o transporte sostenible.
• Normas que afectan a la fiscalidad de la vivienda a partir del 2011
(incluidas en los PGE 2011 en previsión de que la LES no fuera aprobada
a tiempo).
• Impulso a la sociedad de la información.
• Se recoge el Fondo de Economía Sostenible, instrumento financiero para
propiciar las actuaciones recogidas en la LES. Este fondo partirá de una
dotación inicial de 10.000 millones de euros aunque será necesario cuantificar
su importe final en función de los aspectos finales que se aprueben.
Una normativa, por tanto, que trata de crear unos cimientos estables
para que España salga de esta crisis económica antes y mejor de lo que
estaba.
La citada Ley de Economía Sostenible ha sido parcialmente derogada

por varias leyes posteriores, entre las que hay que destacar las siguientes:
• La Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional

de los Mercados y la Competencia.
• La Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y

renovación urbanas.
• La Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y

solvencia de entidades de crédito.
• El Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de

sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades
locales y otras de carácter económico.
670
• La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo

Común de las Administraciones Públicas.
3.2. La Ley 4/2011, de 6 de junio, de Medidas para potenciar inversiones

empresariales de interés estratégico en Andalucía y de simplificación,
agilización administrativa y mejora de la regulación de actividades
económicas
El Parlamento de Andalucía, convalidó el Decreto-Ley 7/2010, de 28 de

diciembre, y, posteriormente, acordó que se tramitara como Proyecto de Ley
por el procedimiento de urgencia, dando lugar a la Ley 4/2011, de 6 de junio.
La situación de crisis económica actual, caracterizada por la pérdida

del empleo y del tejido industrial, es motivo para que se establezcan medidas
de simplificación administrativa y de mejora de la normativa, que generen
confianza en los agentes económicos con iniciativa para acometer inversiones
que favorezcan el impulso de la recuperación económica, propiciando la
creación de riqueza y empleo en el territorio andaluz.
Esta ley, siguiendo las líneas del citado Decreto-Ley 7/2010, contempla
una serie de medidas que podrían agruparse en dos bloques: Por una
parte, las dirigidas a agilizar la ejecución de grandes proyectos de inversión
empresarial que puedan contribuir al cambio de modelo productivo y, por otra,
las orientadas a facilitar la generación de tejido empresarial y, en particular,
de pequeñas y medianas empresas para dinamizar el desarrollo local y la
creación de empleo, tanto por cuenta ajena como con carácter de autónomo.
Respecto al primer bloque, la Ley establece un marco regulatorio que

permitirá identificar aquellos proyectos de inversión que, cumpliendo los
objetivos de sostenibilidad económica, social o medioambiental, puedan
ser declarados de interés estratégico para Andalucía, por su capacidad de
general riqueza, innovación y empleo.
Se facilita la atracción de inversiones empresariales que permitan

la renovación del modelo productivo de la economía andaluza, con dos
prioridades: La industrialización y el incremento de la productividad.
671
En cuanto al segundo bloque, la Ley profundiza los principios de la

Directiva de Servicios y extiende sus medidas de simplificación administrativa a
todos los sectores económicos; suprimiendo toda autorización administrativa
previa al inicio de cualquier actividad empresarial o profesional, sustituyéndola
por una declaración responsable o una comunicación previa, con lo que se
modifica el control administrativo previo que existía en la legislación anterior,
por un control posterior, lo que obliga a las administraciones públicas afectadas
a incrementar las labores de inspección.
Como dispone el artículo 1º de esta Ley, se pretende contribuir a dinamizar

la economía andaluza con las siguientes finalidades: propiciar el espíritu
emprendedor y la innovación como motores del crecimiento económico y de
la creación de empleo; mejorar la competencia efectiva de los mercados, con
los consiguientes beneficios para las personas consumidoras y usuarias, y la
libertad de empresa, disminuyendo barreras administrativas y simplificando
los procedimientos administrativos, así como generar confianza sobre la base
de la responsabilidad social de las personas emprendedoras.
3.3. La Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de Medidas Urgentes de

Liberalización del Comercio y Determinados Servicios.
Esta Ley, según su Exposición de Motivos, intenta reducir las cargas

administrativas que dificultan el comercio y dinamiza el sector permitiendo
un régimen más flexible de aperturas. Las medidas contenidas en esta Ley,
se dirigen sobre todo a las pequeñas y medianas empresas comerciales y de
servicios complementarios que desarrollen su actividad en establecimientos
cuya superficie útil de exposición y venta al público no supere los 300
metros cuadrados útiles, eliminando los supuestos de autorización o licencia
municipal previa motivados en la protección del medio ambiente, la seguridad
o la salud públicas, y la de todas las obras ligadas al acondicionamiento de
estos locales que no requieran de la redacción de un proyecto de obra. Todo
ello, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus
competencias, puedan regular un régimen de mayor alcance en la eliminación
de cualquier tipo de control previo. La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de
garantía de la unidad de mercado, aumenta la citada superficie hasta los 750
metros cuadrados y, además, faculta a las Comunidades Autónomas a que
puedan ampliar el umbral de superficie, el catálogo de actividades y otros
supuestos de inexigibilidad de licencias.
672
La flexibilización se extiende también más allá del ámbito de aplicación

de la reforma de la Ley de Economía Sostenible y afecta también a todas
las obras ligadas al acondicionamiento de estos locales que no requieran de
la redacción de un proyecto de obra de conformidad con la Ley 38/1999,
de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación. De esta manera, se
podrá iniciar la ejecución de obras e instalaciones y el ejercicio de la actividad
comercial y de servicios con la presentación de una declaración responsable o
comunicación previa, según el caso, en la que las empresas declaran cumplir
los requisitos exigidos por la normativa vigente y disponer de los documentos
que se exijan, además de estar en posesión del justificante del pago del tributo
correspondiente cuando sea preceptivo.
Por otra parte, como indica la citada Exposición de Motivos, la

sustitución de la licencia por otros actos de control ex post, no supondrá en
ningún caso merma alguna de los ingresos fiscales de los Ayuntamientos o
de los organismos que expidieran con anterioridad las licencias previas de
apertura. Por el contrario, en la medida que se agilice la apertura de nuevos
establecimientos, podrá registrarse un incremento de la recaudación obtenida
por este concepto al facilitarse la apertura de más y nuevos comercios. En
este sentido, esta ley reforma el texto refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de
marzo, con este fin.
La Ley 5/2015, de 27 de abril, de fomento de la financiación empresarial,

ha modificado la Ley 12/2012, añadiendo un nuevo Título, el Tercero, que
regula el régimen sancionador y le da una nueva redacción a las Disposiciones
Finales 10ª, 11ª y 13ª.
3.4. La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de

mercado.
Según su Exposición de Motivos, esta Ley busca establecer los

principios y normas básicas que, con pleno respeto a las competencias de las
Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, garanticen la unidad de
mercado para crear un entorno mucho más favorable a la competencia y a la
inversión, facilitando que los agentes económicos puedan beneficiarse de las
ganancias de una mayor dimensión en términos de productividad y costes,
en favor de la creación de empleo y de crecimiento, y en beneficio último de
673
los consumidores y usuarios que tendrán un mayor acceso a productos y

servicios de calidad.
En su elaboración se ha tenido en cuenta la experiencia adquirida

en la transposición de la Directiva de Servicios, proceso por el que se han
incorporado en el ordenamiento jurídico español, a través de la Ley 17/2009,
de 23 de noviembre, (a la que modifica la Ley de Garantía de la Unidad de
Mercado) sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio,
una serie de principios básicos para la libre circulación, en especial el principio
de eficacia nacional de los medios de intervención administrativa.
Las características que, según su Exposición de Motivos, hay que

destacar de esta Ley son las siguientes:
• Se determina un ámbito de aplicación amplio que incluye el acceso

y ejercicio de actividades económicas en condiciones de mercado y,
en consecuencia, todos los actos y disposiciones de las diferentes
Administraciones Públicas que afecten al acceso y ejercicio de las
mencionadas actividades económicas.
• Se recogen los principios generales necesarios para garantizar la

unidad de mercado. En concreto los principios de no discriminación,
de cooperación y confianza mutua, de necesidad y proporcionalidad
de las actuaciones de las autoridades competentes, de eficacia de las
mismas en todo el territorio nacional, de simplificación de cargas, de
transparencia y garantía de las libertades de los operadores económicos
en aplicación de estos principios. Estos principios en su mayor parte ya
venían recogidos en la Ley 17/2009 y en la reforma de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, efectuada por la Ley
25/2009, de 22 de diciembre, destacando como novedad el principio de
no discriminación de quienes operen económicamente.
• Para garantizar la cooperación entre las Administraciones Públicas, se

crea el Consejo para la Unidad de Mercado. Asimismo dentro de esta
cooperación se incluyen las conferencias sectoriales y la elaboración de
proyectos normativos para adaptar esta Ley. Además se obliga a mantener
una evaluación constante de las normas de las diferentes administraciones.
674
• Partiendo del principio de libre iniciativa económica, regula la

instrumentación del principio de necesidad y proporcionalidad. Las
autoridades podrán elegir entre una comunicación, una declaración
responsable o una autorización, en función del interés general a proteger,
de los requisitos que, en su caso, se exijan para la salvaguarda de dicho
interés general y en atención a la naturaleza de la actividad y de si el
medio de intervención se dirige a la propia actividad o a la infraestructura
física. La autorización es el medio de intervención que más limita el
acceso a una actividad económica y su ejercicio. Por ello, desde la
perspectiva de los operadores económicos, se consideran motivos que
habilitan para exigir autorización administrativa, la existencia de razones
de seguridad pública, salud pública, protección del medio ambiente
en el lugar concreto donde se realiza la actividad y el orden público,
dentro del cual se incluyen, entre otras, la prudencia y la garantía de la
estabilidad financieras.
• Este principio de proporcionalidad, lo vemos reflejado en el artículo 4 de

la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público,
el cual establece que las Administraciones Públicas que, en el ejercicio
de sus respectivas competencias, establezcan medidas que limiten el
ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento
de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán aplicar el
principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar
su necesidad para la protección del interés público así como justificar su
adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún
caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias. Asimismo
deberán evaluar periódicamente los efectos y resultados obtenidos.
Es importante señalar que el citado artículo dispone, además, que

las Administraciones Públicas velarán por el cumplimiento de los
requisitos previstos en la legislación que resulte aplicable, para lo cual
podrán, en el ámbito de sus respectivas competencias y con los límites
establecidos en la legislación de protección de datos de carácter
personal, comprobar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos,
actos, elementos, actividades, estimaciones y demás circunstancias
que fueran necesarias.
675
• Dentro de este principio de proporcionalidad, también hay que destacar

lo dispuesto en la Disposición Adicional Primera de la Ley 1/2014, de
24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía, la cual establece
que todas las administraciones públicas andaluzas habrán de acometer
una revisión, simplificación y, en su caso, una consolidación normativa
de sus ordenamientos jurídicos. Para ello, habrán de efectuar los
correspondientes estudios, derogar las normas que hayan quedado
obsoletas y determinar, en su caso, la necesidad de introducir
modificaciones, novedades o proponer la elaboración de un texto
refundido, de conformidad con las previsiones constitucionales y legales
sobre competencia y procedimiento a seguir, según el rango de las
normas que queden afectadas.
• El principio de eficacia en todo el territorio nacional, constituye uno de

los elementos centrales de esta Ley. De acuerdo con este principio,
basado en la confianza mutua, cualquier persona operadora legalmente
establecida en un lugar del territorio español, o cualquier bien legalmente
producido y puesto en circulación, al amparo de la normativa de su
lugar de origen, podrá ejercer la actividad económica o circular en
todo el territorio nacional, sin que quepa, en principio, exigirles nuevas
autorizaciones o trámites adicionales de otras autoridades competentes
diferentes, salvo en el supuesto de las instalaciones o infraestructuras
físicas, en el caso de ocupación del dominio público o cuando el número
de personas operadoras económicas en un lugar del territorio, sea
limitado en función de la existencia de servicios públicos sometidos a
tarifas reguladas.
• Así, una vez que las personas que sean operadoras económicas, han
obtenido una autorización o presentado una declaración responsable o
comunicación para acceder a una actividad o incluso si han accedido
a la misma sin necesidad de realizar ningún trámite previo, ésta podrá
ser ejercida en todo el territorio nacional, sin que quepa, por ejemplo,
la exigencia de una nueva autorización, declaración responsable o
comunicación, excepto para determinadas actuaciones para las que se
limita este principio de eficacia nacional.
• Se determinan las autoridades competentes para la supervisión y

control del acceso y ejercicio a la actividad económica. La supervisión
676
y control por parte de las autoridades designadas está respaldada por

la necesaria comunicación e intercambio de información entre ellas.
De acuerdo con ello la autoridad administrativa de origen controlará
y supervisará los requisitos de acceso a la actividad económica y de
los productos fabricados. Por su parte la autoridad administrativa de
destino, supervisará y controlará el ejercicio de la actividad económica
en su territorio. Asimismo se prevé la integración de la información
obrante en los registros sectoriales, para ello se crea una base de datos
común para todas las Administraciones Públicas, dentro de la ventanilla
electrónica única, regulada en la Ley 17/2009.
• Se establecen mecanismos de protección de las personas que operen

económicamente en el ámbito de la libertad de establecimiento y
de la libertad de circulación, que proporcionan una solución ágil de
obstáculos y barreras a la unidad de mercado detectadas por dichas
personas. Por ello, con el fin de garantizar los derechos de la ciudadanía
y procurar la agilidad necesaria en la aplicación de esta Ley, se han
previsto los oportunos procedimientos por los que puede optar la
persona interesada, como alternativa al tradicional sistema de recursos.
Con esta vía se pretende que, en el ámbito de aplicación de esta Ley,
se resuelvan los conflictos con la prontitud necesaria, para evitar que
la protección efectiva de la unidad de mercado y de los derechos de la
ciudadanía y las empresas, pueda resultar menoscabada, permitiendo
al mismo tiempo el acceso a la vía judicial para todas las partes con la
misma amplitud que hoy tiene.
• P
ara la resolución de las reclamaciones que se lleven a cabo en los
procedimientos a que se hacen referencia en el apartado anterior, que
hayan sido presentadas por las personas interesadas, de acuerdo con
lo dispuesto en el artículo 26 de esta Ley, las autoridades competentes
actuarán y cooperarán a través de la red de puntos de contacto para
la unidad de mercado y solución de diferencias. A estos efectos, serán
puntos de contacto los siguientes:
a) La Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado.
b) La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.
677
c) Cada departamento ministerial.

d) La autoridad que designe cada Comunidad Autónoma o Ciudad con
Estatuto de Autonomía.
• E
n relación con la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado, es
interesante destacar la plataforma Emprende en 3. Esta plataforma es
una nueva iniciativa del Gobierno de España, aprobada por el Consejo
de Ministros de 24 de mayo de 2013, con la colaboración de las
Comunidades Autónomas y la Federación Española de Municipios y
Provincias (F.E.M.P), que agiliza los trámites de creación de empresas
y otras comunicaciones relacionadas con las personas emprendedoras
y las Administraciones Públicas en el ámbito local, mediante servicios
de Administración Electrónica. Emprende en 3 permite a la persona
emprendedora la posibilidad de crear empresas y realizar trámites
adicionales con las Entidades Locales, presentando declaraciones
responsables y comunicaciones previas en aquellos municipios
adheridos al proyecto.
3.5. La Ley 3/2014, de 1 de octubre, de medidas normativas para

reducir las trabas administrativas para las empresas.
Según su Disposición de Motivos, la vigencia de la Ley 20/2013, de

9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado, implica la eficacia
inmediata de sus disposiciones y la puesta en marcha de las medidas previstas
en la misma para garantizar la unidad de mercado. Por ello, es inaplazable
establecer en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Andalucía
un marco regulatorio sobre las actividades económicas acorde con los
principios establecidos en la Ley. Así, la aplicación del principio de necesidad y
proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes supone
que las autorizaciones habrán de motivarse suficientemente en una norma de
rango legal por la concurrencia de alguna de las razones imperiosas de interés
general establecidas. Asimismo, el principio de simplificación de cargas exige
la adopción de medidas generales que impidan los excesos de regulación y
eviten duplicidades.
En este sentido, de acuerdo con su articulo 1º, el objeto de esta Ley es

el siguiente:
a) Mejorar la regulación de las actividades económicas.
678
b) Simplificar los procedimientos de autorización que afectan a las

mismas actividades económicas, dando cumplimiento al principio de
reserva de ley, indicando aquellas actividades para las que resulta
necesaria la exigencia de una autorización al estar justificada, por al
menos una razón imperiosa de interés general, de las establecidas
en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las
actividades de servicios y su ejercicio, y en la Ley 20/2013, de 9 de
diciembre, de garantía de la unidad de mercado.
c) Reforzar las competencias y funcionamiento de la Agencia de Defensa
de la Competencia de Andalucía como organismo supervisor en
materia de competencia en la Comunidad Autónoma de Andalucía.
Para ello, esta Ley designa a esta Agencia, para desarrollar las
funciones de punto de contacto previstas en la Ley 20/2013, de 9 de
diciembre, de garantía de la unidad de mercado, sin perjuicio de las
competencias ejecutivas asumidas por la Comunidad Autónoma en
virtud del artículo 58.4.5º del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
Dentro de las competencias y funcionamiento a que se hace referencia

en artículo 1º de esta Ley, la Agencia ejercerá una función consultiva respecto
a los proyectos normativos que incidan sobre las actividades económicas,
afectando a la competencia efectiva o a la unidad de mercado, de forma
que se puedan hacer compatibles estos objetivos con los intereses generales
perseguidos por la normativa, sobre la base de la aplicación de los principios
de necesidad, proporcionalidad, mínima distorsión, transparencia y eficacia.
Sin duda, la previa valoración de estas cuestiones contribuirá a que la
normativa que se apruebe elija, entre las diversas opciones posibles, aquella
regulación que, sobre la base de la defensa de los intereses generales, sea
más idónea para el desarrollo de la actividad económica y el empleo. Estas
facultades incluyen un asesoramiento a los órganos de la Administración de
la Junta de Andalucía y de las entidades locales de su ámbito territorial, con
el objetivo de que elaboren normas, más transparentes y con menos trámites;
especialmente cuando regulen actividades económicas o tengan impacto en
el ejercicio profesional o empresarial.
La labor de asesoramiento a las entidades locales, les va a ofrecer la

posibilidad de solicitar a la Agencia un informe cuando sus normas se encuentren
en fase borrador, tal y como lo está llevando a cabo en la actualidad, de forma
preceptiva, respecto a la normativa autonómica. Los informes solicitados por
679
las entidades locales serán facultativos y no vinculantes, lo que producirá una
mejora en la regulación, efectuada por dichas entidades, que pudiera afectar
a las actividades económicas y a la unidad de mercado; disminuyendo las
reclamaciones judiciales contra la citada normativa local.
Como dispone su Exposición de Motivos, respecto de los regímenes de

autorización que, estando regulados mediante normas con rango de ley, pasan
a simplificarse mediante su sustitución por los instrumentos de declaración
responsable, comunicación o libre acceso, los artículos 5 a 11 de la presente
ley incluyen modificaciones en las siguientes leyes: Ley 2/1986, de 19 de abril,
del Juego y Apuestas de Andalucía, Ley 2/2007, de 27 de marzo, de fomento
de las energías renovables y del ahorro y eficiencia energética de Andalucía,
Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, Ley
1/2009, de 27 de febrero, reguladora de la Mediación Familiar en la Comunidad
Autónoma de Andalucía, Ley 13/1999, de 15 de diciembre, de Espectáculos
Públicos y Actividades Recreativas de Andalucía, Ley 14/2011, de 23 de
diciembre, de Sociedades Cooperativas Andaluzas, Ley 16/2011 de 23 de
diciembre de Salud Pública de Andalucía y Decreto Legislativo 1/2012, de 20
de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Comercio
Interior de Andalucía. Por otra parte, el artículo 13, de modificación de la Ley
7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, exime,
en determinados supuestos, de la exigencia de obtención de licencia previa.
En cuanto a las citadas modificaciones legales, es importante destacar

en lo que se refiere a las entidades locales, las siguientes:
• La Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental,

puesto que reforma el procedimiento de calificación ambiental, el cual
se integrará en el de la correspondiente licencia municipal, cuando
la actividad esté sometida a licencia municipal y se resolverá con
carácter previo, en los supuestos en que el inicio de la actividad esté
sujeto a presentación de declaración responsable. Cuando el inicio de
la actividad esté sujeto a presentación de declaración responsable,
reglamentariamente se determinará en qué supuestos la evaluación de los
efectos ambientales de la actividad podrá efectuarse también mediante
declaración responsable. Junto con la solicitud de la correspondiente
licencia municipal, o con carácter previo a la presentación de la declaración
responsable, los titulares o promotores de las actuaciones sometidas
a calificación ambiental deberán presentar un análisis ambiental como

documentación complementaria del proyecto técnico.
• La Ley 13/1999, de 15 de diciembre, de Espectáculos Públicos y

Actividades Recreativas de Andalucía. En cuanto que establece la
competencia municipal de la concesión de las licencias urbanísticas y
medioambientales de cualquier establecimiento público que haya de
destinarse a la celebración de espectáculos o a la práctica de actividades
recreativas sometidas a esta ley, de conformidad con la normativa
aplicable, así como la intervención administrativa de la apertura de los
establecimientos públicos. Asimismo establece la competencia municipal
para la autorización de la celebración de espectáculos públicos o el
desarrollo de actividades recreativas extraordinarias u ocasionales no
sujetas a intervención autonómica, en establecimientos no destinados
o previstos para albergar dichos eventos o cuando se pretenda su
celebración y desarrollo en vías públicas o zonas de dominio público
del término municipal. Además dispone que Reglamentariamente, se
establecerán los tipos de espectáculos públicos, actividades recreativas y
establecimientos públicos cuya celebración y apertura podrán estar sujetas
a la presentación de declaración responsable o comunicación previa como
medios de intervención por parte de la Administración competente.
• La Ley 16/2011 de 23 de diciembre, de Salud Pública de Andalucía,

en cuanto a que dispone que se someterán a informe de evaluación
del impacto en la salud determinados instrumentos de planeamiento
urbanístico municipales.
• La Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de

Andalucía, exime, en determinados supuestos, la exigencia de obtención
de licencia previa, la cual será sustituida por la presentación de una
declaración responsable o bien por una comunicación previa. Estos
supuestos son:
a) El inicio y desarrollo de las actividades económicas previstas en el
ámbito de aplicación de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de
medidas urgentes de liberalización del comercio y otros servicios.
b) La realización de obras ligadas al acondicionamiento de los locales
para desempeñar la actividad económica, que no requieran de la
redacción de un proyecto de obra de conformidad con el artículo
681
9. LA ENCUESTA DE INFRAESTRUCTURA Y EQUIPAMIENTOS LOCALES (E.I.E.L.)
2.2 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la

Edificación.
• Por otra parte, esta Ley lleva a cabo una definición de las actividades
económicas inocuas, las cuales gozarán para su inicio o desarrollo de la
menor intervención administrativa posible en la normativa municipal que
les resulte de aplicación, y ello en el ámbito de aplicación de lo previsto
en la disposición final décima de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre,
de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados
servicios, conforme a la redacción dada por la Ley 20/2013, de 9 de
diciembre, de garantía de la unidad de mercado.
• Por último esta Ley recoge en su Disposición adicional primera la

Iniciativa @mprende+. Este iniciativa tiene como objeto facilitar la
creación de empresas de forma rápida y de manera gratuita mediante la
financiación de los gastos notariales y de registro mercantil derivados de
la constitución de aquellas empresas que adopten la forma jurídica de
sociedad de responsabilidad limitada, sociedad limitada nueva empresa,
sociedad laboral limitada y sociedades cooperativas cuya constitución
requiera gastos notariales y desarrollen su actividad en Andalucía; y todo
ello de conformidad con lo establecido en el Decreto-ley 6/2014, de 29
de abril, por el que se aprueba el Programa Emple@Joven y la «Iniciativa
@mprende+».
Según el artículo 72 de este Decreto Ley, la citada iniciativa se llevará a

cabo mediante las siguientes medidas:
1. La financiación de los gastos notariales y de registro mercantil

derivados de la constitución en Andalucía de una empresa bajo la
forma jurídica de sociedad de responsabilidad limitada o sociedad
limitada nueva empresa.
2. Se impulsará por Administración de la Junta de Andalucía la reducción

de plazos para la creación de empresas mediante la forma jurídica
de empresario individual, sociedad de responsabilidad limitada y
sociedad limitada nueva empresa, con el fin de lograr su constitución
en un plazo máximo de dos días hábiles. Igualmente, para el caso de
sociedades laborales con domicilio social en Andalucía se impulsará
682
por parte de dicha Administración que la calificación requerida para

adquirir el carácter de laboral, tenga lugar en un plazo de tres días
hábiles.
3. Adicionalmente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 119.2

de la Ley 14/2011, de 23 de diciembre, de Sociedades Cooperativas
Andaluzas, la Administración de la Junta de Andalucía procederá a
reducir los plazos para la constitución de aquellas cooperativas que se
ajusten a los modelos oficiales que reglamentariamente se determinen.
En este supuesto, el plazo de inscripción registral requerido para el
inicio de su actividad, no será superior a cinco días hábiles.
683
684
IX.
La Encuesta de Infraestructura
y Equipamientos Locales
(E.I.E.L.)
685
1. INTRODUCCIÓN
El objetivo básico de la EIEL es conocer periódicamente la situación

y el nivel de dotación de infraestructuras y equipamientos de competencia
municipal, formando un inventario de ámbito nacional, de carácter censal,
cuya finalidad es la de poder evaluar las necesidades en dichos sectores.
2. OBJETIVO
El ámbito territorial de la encuesta, comprende a los municipios menores

de 50.000 habitantes, en la actualidad 7.455 municipios ( según el Padrón
de 2013), por ser los que participan, fundamentalmente, de la Cooperación
Económica del Estado. Se realiza en todas las Comunidades Autónomas
excepto en el País Vasco y Navarra, cuyos regímenes fiscales les excluye de
los Planes Provinciales de Cooperación.
3. ÁMBITO TERRITORIAL
La Administración General del Estado, con objeto de conocer

periódicamente la situación y el nivel de dotación de infraestructuras y
equipamientos locales, así como realizar una correcta planificación y distribución
de las inversiones mediante el reparto de la Cooperación Económica Local,
utiliza una herramienta objetiva de análisis y estimación de dichas necesidades
dotacionales, la Encuesta de Infraestructura y Equipamientos Locales (EIEL).
Se elabora según metodología común por las Diputaciones, Cabildos y
Consejos Insulares, Comunidades Autónomas Uniprovinciales y Generalidad
de Cataluña, con la colaboración técnica y económica del Ministerio de
Hacienda y Administraciones Públicas, al que además corresponde el
seguimiento y control de su actualización y mantenimiento.
En la página web de dicho Ministerio se dispone de toda la información

disponible sobre esta Encuesta.
La Junta de Andalucía colabora, desde hace varios años, con el grupo

de trabajo de la EIEL, ya que participa en las reuniones de dicho grupo.
687
4. ÁMBITO SECTORIAL
La información se recoge a nivel de núcleo de población (33.600

núcleos), abarca todos los sectores que competen a la actividad municipal
reflejados en los artículos 25 y 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril Reguladora
de las Bases de Régimen Local. Completando la información alfanumérica se
elabora una cartografía digitalizada donde se recoge la georreferenciación de
la mencionada información.
INFORMACIÓN GENERAL SOBRE EL MUNICIPIO

ABASTECIMIENTO DE AGUA
SANEAMIENTO Y DEPURACIÓN
RECOGIDA Y ELIMINACIÓN DE RESIDUOS
SÓLIDOS URBANOS
ALUMBRADO PÚBLICO
INFRAESTRUCTURA VIARIA. PAVIMENTACIÓN
EQUIPAMIENTOS
INFORMACIÓN DEMOGRÁFICA
PLANEAMIENTO URBANÍSTICO
OTROS SERVICIOS: TV, TV CABLE, TELEFONÍA, SEDE
WEB MUNICIPAL, ORDENANZAS SOTERRAMIENTO
DEL CABLE, ENERGÍAS ALTERNATIVAS
CARRETERAS
CAPTACIONES
CONDUCCIONES
DEPÓSITOS
POTABILIZACIÓN
RED DE ABASTECIMIENTO
RED DE SANEAMIENTO
COLECTORES
EMISARIOS
DEPURADORAS
PUNTOS DE VERTIDO
SANEAMIENTO AUTÓNOMO
RECOGIDA Y VERTEDEROS
INFORMACIÓN SOBRE LOS PUNTOS DE
ALUMBRADO
688
INFORMACIÓN SOBRE EL ESTADO Y LOS

MATERIALES UTILIZADOS EN LA VÍA PÚBLICA
CASAS CONSISTORIALES Y OTROS EDIFICIOS
MUNICIPALES
CENTROS CULTURALES Y DE ESPARCIMIENTO
INSTALACIONES DEPORTIVAS
PARQUES, JARDINES Y ÁREAS NATURALES
LONJAS, MERCADOS Y RECINTOS FERIALES
MATADEROS
CENTROS SANITARIOS
CENTROS ASISTENCIALES
CENTROS EDUCATIVOS
CEMENTERIOS
TANATORIOS
CENTROS DE EXTINCIÓN DE INCENDIOS Y
PROTECCIÓN CIVIL
EDIFICIOS DE TITULARIDAD PÚBLICA SIN USO
5. ACTUALIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN
Desde el año 2008 se realiza con carácter anual. Anterior a esta fecha y
desde su inicio en 1985, la Encuesta se renovaba cada cinco años.
Esto supone un mayor esfuerzo para las Entidades Locales elaboradoras

de la misma, al tener que realizar los trabajos de actualización y mantenimiento
de la información comprendida en la Encuesta cada año y no cada cinco,
pero sin duda las tecnologías de que se disponen hoy y la enorme experiencia
acumulada por los productores de los datos hacen posible cumplir este nuevo
reto.
La actualización de la información se realiza de muy diversas maneras

por parte de las distintas Diputaciones Provinciales, si bien la colaboración
de los municipios es absolutamente necesaria y la apuesta que éstos deben
hacer para aportar la información del estado de sus infraestructuras, es pieza
clave para una correcta visualización de la situación municipal.
689
6. LEGISLACIÓN
La EIEL está regulada por el Real Decreto 835/2003, de 27 de junio, por

el que se reglamenta la cooperación económica del Estado a las inversiones
de las entidades locales y por la Orden APU/293/2006, de 31de enero, de
desarrollo del mencionado Real Decreto.
Así mismo está incluida en el Plan Estadístico Nacional 2013-2016,

programa “Banco de Datos de Infraestructura y Equipamientos Locales.
7. USOS Y APLICACIONES DE LA ENCUESTA DE INFRAESTRUCTURAS

Y EQUIPAMIENTOS LOCAL
7.1. Por las Entidades Locales
Al igual que la Administración General del Estado, las Entidades Locales

utilizan el contenido de la EIEL para el análisis de sus Infraestructuras y
Equipamientos, creando indicadores que muestren las dotaciones mínimas
exigidas en la Ley de Bases de Régimen Local, con el objeto de conseguir una
base para evaluar la eficiencia del nivel de provisión de los municipios, para
planificar la toma de decisiones, así como la asignación de recursos de forma
objetiva y racional.
Igualmente la Encuesta de Infraestructuras y Equipamiento Local, ha

servido para crear estructuras organizativas en las Diputaciones andaluzas
donde la Información territorial es hoy en día una realidad.
7.2. Páginas Web
Un gran número de las Entidades Locales que realizan la EIEL, han

incluido a ésta en su pagina Web, como es el caso de Almería, Córdoba,
Jaén, Málaga, Granada y Sevilla. Además se pueden consultar los municipios
andaluces que realizan dicha Encuesta en la página web del Instituto de
Estadística y Cartografía de Andalucía.
En la actualidad el 87% de las Entidades que elaboran la Encuesta

tienen Sistemas de Información Geográfica. Un 98 % tienen la Cartografía
690
base digitaliza. Alrededor de un 80% han digitalizado sus infraestructuras y

un 32% los equipamientos. En un futuro próximo se pretende conseguir la
digitalización completa de infraestructuras y equipamientos y la creación de
un nuevo modelo de datos georeferenciado.
7.3. Por la Junta de Andalucía
La Consejería de Administración Local y Relaciones Institucionales de la

Junta de Andalucía en su programa presupuestario 81A, de COOPERACIÓN
ECONÓMICA Y COORDINACIÓN CON LAS CORPORACIONES LOCALES,
establece una línea de colaboración con las entidades locales de Andalucía,
denominada: Para Servicios y Obras. Infraestructura. Las subvenciones
otorgadas a las corporaciones locales, a través de dicha línea de colaboración,
son evaluadas, además de con otros parámetros, a través de un índice
infraestructura obtenido con los datos procedentes de la EIEL.
8. CONCLUSIÓN
La Encuesta de Infraestructura y Equipamientos Locales es uno de los

pilares básicos para acercarnos al conocimiento de la realidad municipal,
principalmente desde la óptica de sus infraestructuras. La información en
ella contenida aporta un valioso instrumento para elaborar adecuadamente
estudios territoriales, ayudando a la toma de decisiones por parte de los
órganos políticos y facilitando la puesta en marcha de estrategias de desarrollo
más eficaces. Es una fuente de información única, de la que el poder público
debe hacer uso para obtener una mayor capacidad de gestionar el territorio
municipal.
Su combinación con la tecnología de los Sistemas de Información

geográfica (SIG), que disponen ya las Diputaciones andaluzas y muchos
Ayuntamientos de nuestra Comunidad Autónoma, permiten un análisis
territorial cada vez mas preciso, necesario e imprescindible para asignar
inversiones y así prestar un mejor Servicio Público.
691
X.
La Transparencia en las
Entidades Locales
693
1.- LA TRANSPARENCIA EN LAS
ENTIDADES LOCALES
1.- El sentido de la transparencia, su reconocimiento en la Constitución

y su desarrollo legal anterior a las Leyes estatal y andaluza de
transparencia.
La circulación y contraste de la información sobre la organización, la

actividad o el gasto público es necesaria para la creación de una opinión
pública que pueda decidir su propio destino como sociedad, controlando la
actuación del poder y participando activamente en su ejercicio. Estos son los
presupuestos que han llevado a una práctica generalización en la aprobación
de leyes de acceso a la información pública a nivel mundial, en la que los países
más desarrollados económica y socialmente han actuado como pioneros.
Hasta la aprobación de la LTBG, el derecho de acceso a la información

pública, previsto en el art. 105.b) de la Constitución, había estado desarrollado
con carácter general en el art. 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (LRJPAC), cuyas deficiencias y lagunas –incluida la falta
de regulación del procedimiento y de previsión de un órgano independiente de
control– eran ostensibles. Además, se habían aprobado, transponiendo sendas
Directivas europeas, la Ley 27/2006, de 18 de julio, que regula entre otros el
acceso a la información ambiental, y la Ley 37/2007, de 16 de noviembre,
sobre reutilización de la información del sector público. A todo ello se unía
normativa sectorial (contratos, subvenciones, función pública, actividades y
bienes de altos cargos, entre otras) que prevé obligaciones específicas de
publicidad. Lo que faltaba era, pues, una regulación básica e integral.
En la esfera local, la LBRL regula en el Capítulo IV de su Título V la

“información y participación ciudadana”, aludiendo a:
a) la obligación de las Corporaciones Locales de facilitar la más amplia

información sobre su actividad y la participación de todos los
ciudadanos en la vida local (art. 69).
695
X. LA TRANSPARENCIA EN LAS ENTIDADES LOCALES
b) la publicidad de las sesiones del pleno de las corporaciones locales

(cuyas convocatorias y ordenes del día deben transmitirse a los
medios de comunicación social de la localidad y publicarse en el
tablón de anuncios de las Corporaciones, art. 229.1 ROF, y notificarse
a las asociaciones vecinales registradas, cuando así lo soliciten
expresamente y en el orden del día figuren cuestiones relacionadas
con el objeto social de la entidad, art. 234.a) ROF). Además, el art.
88.2 ROF alude a la posibilidad de retransmisión en audio o video por
iniciativa de la Corporación, si bien la grabación en audio o video por
los asistentes depende de lo que disponga el Reglamento orgánico o,
en su defecto, de la decisión del Alcalde o Presidente (algo que como
veremos cambiará cuando entre en vigor la Ley de Transparencia de
Andalucía). Pueden ser secretos el debate y votación de aquellos
asuntos que puedan afectar al derecho fundamental a la intimidad, al
honor y a la propia imagen de los ciudadanos cuando así se acuerde
por mayoría absoluta (art. 70.1). Las sesiones de la Junta de Gobierno
Local, por el contrario, no son públicas pero sí lo son las decisiones
relativas a las atribuciones delegadas por el pleno (STC de 26 de
septiembre de 2013). En todo caso, sí son públicos sus acuerdos,
según el 229.2 ROF. En el caso de los municipios de gran población
se dispone expresamente que sus sesiones sean secretas.
c) la publicidad (mediante publicación o notificación) de los acuerdos

de las corporaciones locales, en la forma prevista por la ley. Las
ordenanzas, el articulado de las normas de los planes urbanísticos y
los acuerdos correspondientes a éstos cuya aprobación definitiva sea
competencia de los entes locales, se publican en el Boletín Oficial de
la Provincia, y las que tienen competencias urbanísticas deben tener
a disposición de los ciudadanos que lo soliciten copias completas
del planeamiento vigente en su ámbito territorial (art. 70.2 LBRL).
Además, deberán tener a su disposición los documentos de gestión
y los convenios urbanísticos y publicarán por medios telemáticos el
contenido actualizado de los instrumentos de ordenación territorial
y urbanística en vigor, el anuncio de su sometimiento a información
pública y cualquier acto de tramitación que sea relevante para su
aprobación o alteración. En los municipios menores de 5.000
habitantes, esta publicación podrá realizarse a través de los entes
supramunicipales que tengan atribuida la función de asistencia
696
y cooperación técnica con ellos, que deberán prestarles dicha

cooperación. Cuando una alteración de la ordenación urbanística,
que no se efectúe en el marco de un ejercicio pleno de la potestad de
ordenación, incremente la edificabilidad o la densidad o modifique los
usos del suelo, deberá hacerse constar en el expediente la identidad
de todos los propietarios o titulares de otros derechos reales sobre
las fincas afectadas durante los cinco años anteriores a su iniciación,
según conste en el registro o instrumento utilizado a efectos de
notificaciones a los interesados de conformidad con la legislación en
la materia (art. 70 ter LBRL).
Además, en materia organizativa y retributiva, se prevé la publicidad

de los acuerdos plenarios referentes a retribuciones de los cargos con
dedicación exclusiva y parcial y el régimen de dedicación de estos últimos,
indemnizaciones y asistencias y acuerdos del presidente de la Corporación
determinando los miembros de la misma que realicen funciones en régimen
de dedicación exclusiva o parcial , la de las declaraciones anuales de bienes y
actividades, la de instrumentos de ordenación y estructuración de los recursos
humanos, relaciones de puestos de trabajo, plantilla, oferta de empleo
público, convocatoria y base de los procesos selectivos, perfil del contratante,
convocatoria y bases de las subvenciones, presupuestos generales y demás
documentación económico-financiera y, recientemente, en la Ley 27/2013,
de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración
Local (LRSAL) la publicidad de la masa salarial del personal laboral del sector
público local y semestral del número de personal eventual.
A todo esto ha de unirse que en Andalucía, la LAULA, en su art. 54, previó

ya en 2010 que para garantizar a la ciudadanía el acceso a la información
sobre la actuación municipal, su transparencia y control democrático, así
como facilitar la información intergubernamental y, los ayuntamientos y sus
organismos y entidades dependientes o vinculadas deberán publicar en la
sede electrónica de su titularidad o, en su defecto, en la sede electrónica
de la respectiva diputación provincial, en el plazo de cinco días desde su
adopción, las disposiciones y actos administrativos generales que versen
sobre las siguientes materias: a) ordenación territorial, ordenación y disciplina
urbanísticas, y proyectos para su ejecución; b) planificación, programación
y gestión de viviendas; c) ordenación y prestación de servicios básicos;
d) prestación de servicios sociales comunitarios y de otros servicios locales
697
de interés general; e) organización municipal complementaria; f) seguridad

en lugares públicos; g) defensa de las personas consumidoras y usuarias;
h) salud pública; i) patrimonio de las entidades locales, incluyendo las que
afecten a los bienes integrantes del Patrimonio Histórico Andaluz; j) actividad
económico-financiera; k) aprobación, ejecución y liquidación del presupuesto
de la entidad, así como las modificaciones presupuestarias; l) selección,
promoción y regulación de las condiciones de trabajo del personal funcionario
y laboral de las entidades locales; m) contratación administrativa; n) medio
ambiente, cuando afecten a los derechos reconocidos por la normativa
reguladora del acceso a la información, de participación pública y de acceso
a la justicia en materia de medio ambiente.
En definitiva, son las entidades locales las sometidas, con mucho, a una
mayor exigencia de publicidad que, puede decirse, que, en Andalucía, afecta
ya prácticamente al conjunto de su actividad.
Junto a esta densa malla normativa, hay que resaltar la falta de un

desarrollo digno de tal nombre de lo previsto en el art. 70.3 LBRL según el
cual: “Todos los ciudadanos tienen derecho a obtener copias y certificaciones
acreditativas de los acuerdos de las corporaciones locales y sus antecedentes,
así como a consultar los archivos y registros en los términos que disponga
la legislación de desarrollo del art. 105, párrafo b) de la Constitución. La
denegación o limitación de este derecho, en todo cuanto afecte a la seguridad
y defensa del Estado, la averiguación de los delitos o la intimidad de las
personas, deberá verificarse mediante resolución motivada”. De nuevo, es
esa legislación completa y general de desarrollo del derecho de acceso de los
ciudadanos a la información la que faltaba también para el ámbito local.
2.- La aprobación de las Leyes estatal y andaluza de transparencia.

Su respectivo ámbito de aplicación. El ámbito de decisión de las
entidades locales. La Ordenanza Tipo de la FEMP
Los impulsos de la sociedad (ciudadanos en general, organizaciones no

gubernamentales, periodistas, académicos) en tiempos de una profunda crisis
de confianza política, institucional y económica colocaron la transparencia en la
agenda política de forma no sólo nominal sino efectiva, de forma muy notoria a
partir del año 2011, en que, fruto de esos impulsos, la aprobación de una Ley
698
de Transparencia figuró ya en todos los programas políticos de los partidos

de ámbito nacional que obtuvieron representación parlamentaria, asociado al
debate sobre la corrupción y la necesidad de una regeneración democrática y,
tras una larga tramitación derivada sobre todo de la comparecencia de expertos
en el Congreso de los Diputados, se aprobó la Ley 19/2013, de 9 de diciembre,
de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, LTBG.
Su disposición final séptima prevé la entrada en vigor de la LTBG al

año de su publicación, en el ámbito estatal (esto es, el 10 de diciembre de
2014), mientras que los órganos de las Comunidades Autónomas y Entidades
Locales disponen de un plazo máximo de dos años para adaptarse a sus
obligaciones (es decir, el 10 de diciembre de 2015 si bien, de considerarse
que los dos años computan desde la entrada en vigor de la Ley la fecha sería
el 10 de diciembre de 2016; la cuestión no está zanjada).
Las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales estuvieron

al margen del proceso de elaboración de la LTBG pero están llamadas a
desarrollarla y aplicarla, pues sus instituciones y sujetos vinculados a ellas
figuran entre los obligados en los mismos términos que sus equivalentes de
ámbito estatal, como veremos. La LTBG ha hecho un entendimiento muy
amplio de la competencia para establecer las bases del régimen jurídico de las
Administraciones públicas, de modo que casi toda la regulación tiene carácter
básico, incluidas las disposiciones sobre procedimiento. El ámbito propio que
ha quedado para las leyes autonómicas está en la ampliación de las materias
sujetas a publicidad activa y la determinación de los medios para llevarla a
cabo, en las disposiciones de organización y en las medidas para garantizar la
eficacia del derecho (formación del personal, elaboración de guías ciudadanas,
etc.) y en la creación de autoridades independientes de transparencia o la
atribución de sus competencias a autoridades independientes ya existentes.
Junto a ello, cabe plantear que el plazo, establecido en un mes con carácter
básico, puede ser acortado. No puede decirse lo mismo respecto de las
limitaciones o del sentido del silencio, que constituyen una pieza clave en
la delimitación del alcance del derecho y sus relaciones con otros bienes
públicos y privados en concurrencia.
El retraso en la aprobación de la Ley estatal sobre Transparencia y

Acceso a la Información hizo que diversas Comunidades Autónomas tomaran
la delantera, aprobando sus propias leyes sobre la materia. Es el caso de la
699
Galicia (Ley 4/2006, de 30 de julio, de transparencia y buenas prácticas en la

Administración pública gallega), Navarra (Ley Foral 11/2012, de 21 de junio,
de Transparencia y del Gobierno Abierto) o Extremadura (Ley 4/2013, de 21
de mayo, de Gobierno Abierto). Otras se han aprobado con posterioridad, la
primera de ellas la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de
Andalucía, LTA, que entrará en vigor al año de su publicación, esto es, el 25
de junio de 2015, para la Administración autonómica y el 10 de diciembre de
2015 para la local, junto a la Ley estatal.
Estas leyes dejan aún un margen de autonomía a las entidades locales

que, básicamente, pueden ampliar aún más las materias objeto de publicidad
activa, deben diseñar sus portales de transparencia y tomar decisiones en
cuanto a la organización interna que permita llevar a efecto las determinaciones
en materia de transparencia, y, si quieren, acortar más aún el plazo de
respuesta a las solicitudes de acceso a la información. Al respecto, hay que
destacar que la Junta de Gobierno de la Federación Española de Municipios
y Provincias, FEMP, aprobó el 27 de mayo de 2014 una Ordenanza Tipo de
transparencia, acceso a la información y reutilización que, basada en buena
medida en experiencias pioneras de algunos municipios, ofrece un modelo
que puede inspirar a las ordenanzas locales que pueda aprobar cada entidad.
No obstante, conviene advertir de que la Ley Andaluza, combinada con las
obligaciones de publicidad ya contenidas en la LAULA, establece un trenzado
normativo ya muy espeso respecto del cual la Ordenanza no supone una
gran aportación. Dicho de otra forma, las entidades locales pueden (y deben)
aplicar la LTA sin necesidad de aprobar sus propias ordenanzas, al margen de
que puedan hacerlo para regular, sobre todo, el aspecto organizativo.
3.- Obligados
Los arts. 2 LTBG y 3 LTA regulan el llamado “ámbito subjetivo de

aplicación”. El art. 2 LTBG procede a una delimitación amplia de los sujetos
obligados, que no solo comprende a Administraciones Públicas (así también,
instituciones constitucionales y estatutarias o colegios profesionales o
cámaras, en relación con sus actividades sujetas al Derecho administrativo).
Esta delimitación ha sido retomada por el art. 3 LTA y adaptada a la tipología
de entidades establecida en la normativa autonómica. En consecuencia, en
lo que hace al nivel local, el “ámbito subjetivo de aplicación” es el siguiente:
700
a) Las entidades que integran la Administración local andaluza

b) Los entes instrumentales de derecho público vinculados o dependientes
de las administraciones locales andaluzas y, en particular, las agencias
públicas administrativas locales, las agencias públicas empresariales
locales y las agencias locales de régimen especial
c) Cualesquiera otras entidades de derecho público con personalidad
jurídica vinculadas a las administraciones locales andaluzas o
dependientes de ellas
d) Las sociedades mercantiles en cuyo capital social la participación,
directa o indirecta, de las entidades anteriormente citadas sea superior
al 50 por 100. En todo caso, las sociedades mercantiles locales y las
sociedades interlocales del art. 40 LAULA.
e) Las fundaciones del sector público previstas en la legislación de
fundaciones dependientes de las entidades antes citadas. En todo
caso, las fundaciones públicas locales del art. 40 LAULA.
f) Las asociaciones constituidas por las Administraciones, organismos
y entidades antes relacionadas.
Junto a estas entidades se encuentran otras sobre las que pesa una
“obligación de suministrar información” (arts. 4 LTBG y 4 LTA). Se trata de
las personas físicas y jurídicas distintas de las referidas que presten servicios
públicos o ejerzan funciones delegadas de control y otro tipo de funciones
administrativas, que están obligadas a suministrar a la Administración,
organismo o entidad de las anteriormente citadas a las que se encuentren
vinculadas, la información que les sea solicitada para cumplir con las
obligaciones previstas en la Ley, previo requerimiento y en un plazo de quince
días, “sin perjuicio de los plazos que puedan establecer las entidades locales
en ejercicio de su autonomía” (precisiones éstas de la LTA respecto a la
ausencia de plazo en la legislación estatal). De este modo, la LTBG ha optado
por una solución singular respecto a la mayoría de los Derechos de nuestro
entorno, en los que, cuando las leyes de acceso a la información alcanzan
a estos sujetos, lo hacen por lo común en los mismos términos que a los
demás, esto es, imponiéndoles la obligación de informar directamente a los
ciudadanos. En todo caso, puede ser una solución acertada en la medida en
que cara al ciudadano es la Administración la titular del servicio o de la función
administrativa, por lo que resulta pertinente que la exigencia de información se
dirija a ésta. Además, este mecanismo de flujo de información a petición del
ciudadano puede facilitar el control real por la Administración del desempeño
701
de la actividad. Por lo demás, parece evidente que la información a facilitar

se refiere tan sólo a aquella que diga relación con la prestación del servicio,
el ejercicio de funciones delegadas de control u otro tipo de funciones
administrativas, sin que alcancen a aspectos de la organización empresarial o
de las demás actividades de la entidad.
Esta obligación se extiende a los adjudicatarios de contratos del sector

público “en los términos previstos en el respectivo contrato”. Como puede
verse, queda a la interpretación si la Administración es libre de imponer o no
obligaciones de transparencia en los contratos, lo que fue ya criticado por el
Consejo de Estado en su Dictamen 707/2012, de 19 de julio, al Anteproyecto
de Ley. El art. 4.2 LTA añade que “los pliegos de cláusulas administrativas
particulares o documento contractual equivalente especificarán dicha
obligación”, lo que parece indicar la voluntad del legislador autonómico de
imponer estas obligaciones de publicidad.
La LTA ha extendido también esta obligación a los beneficiarios de las

subvenciones pero, una vez más, en los términos previstos en las bases
reguladoras de las subvenciones y en la resolución de concesión” y parece
también en estos casos imponer la previsión de estas estipulaciones por cuando
establece que “las bases reguladoras de la concesión de subvenciones, las
resoluciones de concesión o los convenios que instrumenten la concesión de
subvenciones recogerán de forma expresa esta obligación”.
En todo caso, el art. 4.5 determina que “los medios personales y

materiales necesarios” para garantizar el cumplimiento de esta obligación
de suministrar información, “serán valorados por las administraciones,
organismos o entidades previstas en el art. 3.1 y, a tal fin, deberán establecerse
las previsiones necesarias en los contratos del sector público y en las bases
reguladoras de las subvenciones para posibilitar su observancia”.
También como novedad de la LTA respecto a la LTBG se prevé que las

administraciones públicas andaluzas puedan acordar, previo apercibimiento
y audiencia del interesado, la imposición de multas coercitivas una vez
transcurrido el plazo conferido en el requerimiento. La multa, de 100 a 1.000
euros, será reiterada por períodos de quince días hasta el cumplimiento, sin
que pueda exceder en todo caso, del 5% del importe del contrato, subvención
o instrumento administrativo que habilite para el ejercicio de las funciones
702
públicas o la prestación de los servicios, o, si no figura una cuantía concreta,

de 3.000 euros. Para la determinación del importe dentro de la banda de 100
a 1.000 euros, se atenderá a la gravedad del incumplimiento y al principio de
proporcionalidad, entre otros. De esta forma, queda cubierta la reserva legal
impuesta por el art. 99.1 LRJAPPAC para la imposición por la Administración
de multas coercitivas (que, recuérdese, no tienen carácter sancionador y por
ello son compatibles con la imposición de sanciones, previstas en el Título VI
LTA, como veremos).
Por lo demás, la disposición transitoria segunda LTA dispone que las

obligaciones establecidas en este precepto “nacen de la Ley y, en consecuencia,
no será obstáculo para su exigibilidad, a partir de la entrada en vigor de esta
ley, el mero hecho de que el contrato, subvención o cualesquiera otras formas
de relación, estando vigentes, tengan su origen en una fecha anterior”.
Junto al denominado “ámbito subjetivo de aplicación” (arts. 2 LTBG y 3

LTA) y a las entidades privadas no incluidas en el mismo pero sobre las que
pesa una “obligación de suministrar información” (arts. 4 LTBG y 4 LTA), se
encuentran los denominados “otros sujetos obligados” (art. 3 LTBG y 5 LTA).
Se trata de una inclusión que trae causa de la incorporación en la tramitación
de la LTBG en el Congreso de los Diputados de un nuevo artículo, el 3, que
extendió las obligaciones de publicidad activa también a los partidos políticos,
las organizaciones sindicales y empresariales, de una parte y en todo caso, y
a las entidades privadas (la LTA ha desgranado que se trata de “las iglesias,
confesiones, asociaciones, instituciones, entidades representativas de
intereses colectivos y otras entidades”) que perciban durante el periodo de
un año ayudas o subvenciones públicas en una cuantía superior a 100.000
euros o cuando al menos el 40 por ciento del total de sus ingresos anuales
tengan carácter de ayuda o subvención pública, siempre que alcancen, como
mínimo, la cantidad de 5.000 euros. Obsérvese que al emplearse el término
“entidades” parece excluirse a las personas físicas (lo que quizás no esté
justificado en el caso de empresarios individuales, pues puede determinar que
ante una misma actividad, dependa la publicidad de haber o no adoptado
forma societaria).
Esta incorporación de última hora trató de dar respuesta a un clamor

ciudadano y mediático y también a una propuesta coincidente en la
comparecencia de los expertos. El debate, de hecho, no se centró en si
703
todos los sujetos que, como los citados, reciben fondos públicos en una
proporción sustancial de sus presupuestos debían dar cuenta de su empleo,
sino más bien en si las medidas de transparencia debían ser acogidas en
la propia LTBG o en su normativa reguladora, de una parte, y, en caso de
acogerse la primera solución, si debía de serles de aplicación plena o tan
sólo en lo relativo a la publicidad activa. Triunfó la opción de incluirlas en la
LTBG tan sólo en lo relativo a la publicidad activa (y, dentro de ella, sólo en lo
relativo a información que por su naturaleza fuera susceptible de afectarles,
excluyendo la característica sólo de las Administraciones, como los planes
y programas, la información de relevancia jurídica, o la relación de bienes
inmuebles). Ahora bien, que no se ha precisado que la publicidad se refiera a la
transparencia tan sólo del destino de los fondos que reciben, sino a todas las
materias enumeradas en los arts. 6 a 8, que incluyen organización, contratos,
convenios, presupuestos, cuentas anuales…), lo que tiene un alcance muy
extenso. Habrá que esperar, probablemente, a ver cómo las autoridades de
control y la jurisprudencia interpretan esta obligación.
La LTA da un paso más, al establecer que, con independencia de los

límites anteriores, cuando estas entidades accedan a la financiación de sus
actividades y funcionamiento ordinario a través de subvenciones y ayudas
financiadas con cargo al presupuesto de la Junta de Andalucía podrán ser
sometidas, además, a exigencias de publicidad específicas aplicando criterios
de transparencia análogos a los previstos en materia de publicidad activa
para las entidades sujetas, en los términos que establezcan las disposiciones
de desarrollo de la LTA y las correspondientes convocatorias, respetando en
todo caso la naturaleza privada de estas entidades y las finalidades que las
mismas tienen reconocida.
Este precepto completa una malla realmente tupida, ya que, junto a la

publicidad prevista en la normativa general de subvenciones por parte de la
entidad otorgante, una subvención es objeto conforme a la LTA:
a) de publicidad activa en internet con indicación de la convocatoria o

la resolución e concesión en el caso de subvenciones excepcionales,
el programa y créditos presupuestario al que se imputan, su importe,
objetivo o finalidad y personas beneficiarias por parte de la entidad
otorgante (art. 8.1.c LTBG y 15.c LTA)
b) de publicidad pasiva a través de la cual cualquier persona puede
704
solicitar a la Administración concedente cualquier información acerca

del expediente de subvención (art. 12 LTBG y 24 LTA)
c) de la obligación de la entidad subvencionada de facilitar información
a la entidad otorgante para que ésta satisfaga sus obligaciones
de publicidad activa y pasiva, en los términos que deben estar
expresamente previstos en las bases reguladoras de las subvenciones
y en la resolución de concesión o en los convenios que instrumenten
la concesión (art. 4.3 LTA)
d) de publicidad activa por la propia beneficiaria a través de internet de toda
una serie de información sobre sus contratos, convenios, subvenciones
(y, aparentemente también sobre su organización, presupuestos y
cuentas anuales), si recibe del conjunto de Administraciones ayudas
o subvenciones en cuantía superior a 100.000 euros o cuando al
menos el 40 por ciento del total de sus ingresos anuales tengan este
carácter, siempre que alcancen como mínimo 5.000 euros, e incluso
si no lo alcanzan pero alguna ayuda ha sido financiada con cargo
al presupuesto de la Junta de Andalucía “pueden” ser sometidas a
esta obligación en los términos que establezcan las disposiciones de
desarrollo de la LTA y las correspondientes convocatorias.
También como adición del art. 5.2 LTA, las normas reguladoras de
los conciertos y otras formas de participación de entidades privadas en los
sistemas públicos de educación y deportes, sanidad y servicios sociales
han de establecer aquellas obligaciones de publicidad activa, de entre las
que establece la presente ley, que deban cumplir estas entidades para
colaborar en la prestación de estos servicios sufragados con fondos públicos.
Estas obligaciones se incluirán en los pliegos o documentos contractuales
equivalentes que correspondan. De nuevo hay que hacer aquí extensiva
la reflexión sobre la malla de publicidades que acabamos de formular con
respecto a las subvenciones.
Finalmente, en el ámbito local, el art. 5.3 LTA dispone que además de

la obligación de suministro de información regulada en el art. 4, las empresas
prestadoras de servicios públicos locales en régimen de gestión indirecta
deberán cumplir ellas mismas con las obligaciones de publicidad activa, de
entre las previstas en la LTA, que se determinen reglamentariamente para
hacer efectivo el principio de transparencia financiera y en la gestión de los
servicios locales de interés general previsto en el art. 27.8 LAULA, que tendrán
705
el carácter de comunes y mínimas y podrán ser complementadas con otras

por las entidades locales. Al respecto, añade que “las ordenanzas reguladoras
de la prestación del servicio público y los pliegos o documentos equivalentes
habrán de recoger dichas obligaciones de publicidad activa”.
Como puede comprobarse, la LTA ha ido más allá que la estatal en el

sometimiento de los sujetos privados al principio de transparencia, si bien
queda deferido el alcance al desarrollo reglamentario autonómico y local y
a lo dispuesto en cada convocatoria. Sólo el futuro nos dará pues su justa
medida, futuro en que las entidades locales tienen un importante poder de
decisión.
4.- Principios básicos, derechos y obligaciones
La LTA ha establecido un catálogo de principios básicos, derechos y

obligaciones que, en realidad, son derivaciones del propio contenido de la
legislación básica estatal y de la propia LTA y que, acaso, pueden tener valor
pedagógico. Son los siguientes:
4.1.- Principios básicos en la interpretación y aplicación de la LTA

(art. 6)
a) Principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública

es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger
otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley (conecta
con los arts. 12 y 14 LTBG y 24 y 25 LTA, que reconocen el derecho
y establecen los límites).
b) Principio de libre acceso a la información pública, en cuya virtud

cualquier persona puede solicitar el acceso a la información pública
(se relaciona con el art. 12 y 17.3 LTBG y 24 LTA, que reconocen
el derecho a toda persona, natural o jurídica, española o extranjera,
pública y privada, sin requisito de acreditar interés alguno ni motivar
la solicitud).
706
c) Principio de responsabilidad, en cuya virtud las entidades sujetas a

lo dispuesto en la LTA son responsables del cumplimiento de sus
prescripciones (se emparenta con los arts. 2, 3, 4 LTBG y 3, 4, 5
LTA, que regulan los sujetos obligados, así como con el régimen
sancionador previsto en los arts. 9.3 y 20.6 LTBG y en el Título VI LTA).
d) Principio de no discriminación tecnológica, en cuya virtud las entidades

sujetas al ámbito de aplicación de la LTA habrán de arbitrar los medios
necesarios para hacer efectiva la transparencia, con independencia
del medio de acceso a la información (conecta con el art. 17.2.d)
LTBG, que permite al solicitante hacer constar la modalidad que
prefiera para acceder a la información solicitada, y con el art. 29 LTA,
que establece medidas de fomento de la tramitación electrónica y 31
LTA, que recoge un deber de auxilio y colaboración de las entidades
sujetas a la ley para facilitar el ejercicio del derecho.
e) Principio de veracidad, en cuya virtud la información pública ha de ser

cierta y exacta, asegurando que procede de documentos respecto
de los que se ha verificado su autenticidad, fiabilidad, integridad,
disponibilidad y cadena de custodia. En este caso, en realidad, la
conexión lo es con el propio principio de legalidad, puesto que la
Administración está obligada a dar la información tal cual consta sin
que pueda manipularla o falsearla.
f) Principio de utilidad, en cuya virtud la información pública que

se suministre, siempre que sea posible, ha de ser adecuada al
cumplimiento de los fines para los que se solicite, principio éste que
podría conectarse con el art. 31 LTA referido al deber de auxilio y
colaboración, así como con la propia elección de medios prevista en
el art. 17.2.d) LTBG y 34.1 LTA.
g) Principio de gratuidad, en cuya virtud el acceso a la información y las

solicitudes de acceso serán gratuitos, sin perjuicio de las exacciones
que puedan establecerse por la expedición de copias o soportes o la
transposición de la información a un formato diferente al original, que
traduce en clave de principios la regla contenida en el art. 22.4 LTBG
y 34.2 y 3 LTA.
707
h) Principio de facilidad y comprensión, en cuya virtud la información se

facilitará de la forma que resulte más simple e inteligible atendiendo
a la naturaleza de la misma y a las necesidades de las personas con
circunstancias especiales que les dificulten el ejercicio del derecho,
que conecta con el deber de auxilio a las personas y colaboración
previsto en el art. 31, con referencia expresa a la atención especial
a las necesidades de las personas con discapacidad o con otras
circunstancias personales que les dificulten el acceso a la información
disponible en las administraciones públicas o a los medios electrónicos.
i) Principio de accesibilidad, por el que se proporcionará información

estructurada sobre los documentos y recursos de información
con vistas a facilitar la identificación y búsqueda de la información,
reconocido en el art. 11.a) LTBG en los mismos términos.
j) Principio de interoperabilidad, en cuya virtud la información será

publicada conforme al Esquema Nacional de Interoperabilidad,
que conecta con el art. 11.b) LTBG, que consagra el principio de
interoperabilidad en el Portal de Transparencia, según el cual la
información publicada será conforme al Esquema Nacional de
Interoperabilidad aprobado por el Real Decreto 4/2010, de 8 de
enero, así como a las normas técnicas de interoperabilidad.
k) Principio de reutilización, en cuya virtud se fomentará que la información

sea publicada en formatos que permitan su reutilización, de acuerdo
con la legislación aplicable en materia de reutilización de la información
del sector público, acogido también en el art. 11.c) LTBG.
4.2. Derechos
La LTA reconoce en clave de derechos lo que la LTBG y la propia

LTA regulan como obligaciones de los sujetos que analizamos en el anterior
epígrafe. Así, se reconocen los siguientes derechos:
a) Derecho a la publicidad activa. Consiste en el derecho de cualquier

persona a que los poderes públicos publiquen, en cumplimiento de
la LTA, de forma periódica y actualizada, la información veraz cuyo
conocimiento sea relevante para garantizar la transparencia de su
708
actividad relacionada con el funcionamiento y control de la actuación

pública.
b) Derecho de acceso a la información pública. Consiste en el derecho

de cualquier persona a acceder, en los términos previstos en la LTA, a
los contenidos o documentos que obren en poder de cualesquiera de
las personas y entidades incluidas en su ámbito de aplicación y que
hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.
c) Derecho a obtener una resolución motivada. Consiste en el derecho

de la persona solicitante a que sean motivadas las resoluciones que
inadmitan a trámite la solicitud de acceso, que denieguen el acceso,
que concedan el acceso tanto parcial como a través de una modalidad
distinta a la solicitada, así como las que permitan el acceso cuando
haya habido oposición de una tercera persona interesada.
d) Derecho al uso de la información obtenida. Consiste en el derecho a

utilizar la información obtenida sin necesidad de autorización previa y
sin más limitaciones de las que deriven de esta u otras leyes.
4.3. Obligaciones
Las personas que accedan a información pública en aplicación de

lo dispuesto en la LTA están sometidas al cumplimiento de las siguientes
obligaciones:
a) Ejercer su derecho con respeto a los principios de buena fe e

interdicción del abuso de derecho. Esta previsión conecta con lo
dispuesto en el art. 18.1.e) LTBG, que, como veremos, prevé la
inadmisión a trámite, mediante resolución motivada, de las solicitudes
que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo
no justificado con la finalidad de transparencia que se persigue.
b) Realizar el acceso a la información de forma que no se vea afectada la

eficacia del funcionamiento de los servicios públicos, concretándose lo
más precisamente posible la petición. A estos efectos la Administración
colaborará con la persona solicitante en los términos previstos en el
art. 31. Como veremos, en efecto, dicho artículo regula el deber de
709
auxilio y colaboración con los solicitantes por parte de los obligados

y la regulación del procedimiento establecen reglas que tratan de
posibilitar la tramitación incluso cuando el solicitante desconoce
qué órgano posee la información o no es capaz de identificar un
documento o varios documentos concretos.
c) Respetar las obligaciones establecidas en la normativa básica para

la reutilización de la información obtenida. Dice relación con el art.
19 LTA, denominado “reutilización de la información”, conforme al
cual se podrá reutilizar la información a la que se refieren los artículos
anteriores dentro de los límites establecidos por la Ley 37/2007, de 16
de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, y
demás normativa vigente en la materia. A estos efectos, la información
que tenga la consideración de publicidad activa se ofrecerá, siempre
que sea técnicamente posible, en formatos electrónicos que permitan
su redistribución, reutilización y aprovechamiento. La información
deberá utilizar estándares abiertos en los términos previstos en la Ley
11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a
los Servicios Públicos.
d) Cumplir las condiciones y requisitos materiales para el acceso que se

hayan señalado en la correspondiente resolución cuando el acceso
se realice de forma presencial en un archivo o dependencia pública.
Conecta con el art. 34.1 de la Ley que como veremos establece incluso
que la libertad de elección de forma y formato por el solicitante tiene
como límite que pueda ocasionar la pérdida o deterioro del soporte
original, en paralelo con la nueva redacción dada al art. 62.2 de la Ley
7/2011, de 3 de noviembre, de Documentos, Archivos y Patrimonio
Documental de Andalucía.
5.- Límites a la transparencia y el acceso a la información
La LTBG ha optado por establecer un listado de bienes cuya posible

afectación en caso de concederse el acceso puede limitar el derecho en su
art. 14. Son los siguientes: a) La seguridad nacional. b) La defensa. c) Las
relaciones exteriores. d) La seguridad pública. e) La prevención, investigación
y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios. f) La
710
igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva.

g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control. h) Los
intereses económicos y comerciales. i) La política económica y monetaria. j)
El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial. k) La garantía de
la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión. l)
La protección del medio ambiente. El listado del art. 14 se complementa con
un artículo posterior, el 15, dedicado al derecho a la intimidad y la protección
de datos como límite, que comentaremos más adelante.
Se trata de límites que exceden de los contemplados en el art. 105, todos

los cuales conectan con un bien constitucional (bien que la política monetaria
no sea ya competencia nacional). La LTBG parece acoger un sistema de
lista cerrada (como podría deducirse de la dicción empleada (“[…] podrá ser
restringido cuando […]”). Ahora bien, hay que advertir que, al no haberse dotado
a la LTBG del carácter de orgánica, y teniendo en cuenta que no existe en
nuestro sistema jurídico una ordenación jerárquica o por troncalidad entre leyes
ordinarias, jurídicamente bien podría el legislador estatal, por disruptivo que
fuera, añadir nuevos límites por leyes singulares. No cabe decir lo mismo de las
leyes autonómicas, por cuanto estamos ante un precepto con carácter básico,
de tal modo que una ampliación de los bienes que pueden implicar una limitación
al acceso vulneraría, a mi juicio, el reparto competencial. El tema es importante,
porque puede haber otros bienes no mencionados en la LTBG ni relacionados
directamente con los en ella enumerados que hubieran podido pensarse que
debieran ser tutelados. Es el caso, por ejemplo, del patrimonio cultural, cuando
la información sobre su localización puede conducir a su expolio o destrucción.
Tampoco cabe, pienso, una reducción de los mismos, por cuanto, frente a lo
que pudiera pensarse, no creo que pueda sostenerse que ello supondría una
ampliación de derechos que le sea dable al legislador de desarrollo. Y ello por
cuanto se trataría, a un tiempo, de una reducción de la protección de bienes
públicos y privados constitucionales (cuya tutela, de ambos, por definición,
sirve a la protección de los ciudadanos), y por tanto, no tiene una única cara
benefactora. En el caso de las entidades locales, por las mismas razones y
por la añadida de que se trataría de limitar un derecho constitucional por vía
reglamentaria, ha de entenderse también vedada esta posibilidad.
La formulación de los límites es indiscutiblemente abstracta, pero que,

en mi opinión, no cuenta con alternativa razonable, pues la realidad es tan
proteica que el intento de una definición en positivo resulta un esfuerzo vano
711
abocado al fracaso. Se trata de un campo abonado para la permanente y

gradual tarea de perfilar la ponderación a que en cada particular supuesto
haya de llegarse a ejercer por los sujetos obligados, en primer término, por la
autoridad independiente de control, en segundo y destacado lugar, y por los
tribunales, que tienen la última palabra. Su aplicación está sometida al test
del perjuicio y sujeta además a un principio de maximización del derecho,
que lleva a que las restricciones tengan el mínimo alcance necesario, lo que
conecta con el principio de acceso parcial, conforme al cual en los casos
en que la aplicación de alguno de los límites no afecte a la totalidad de la
información se concederá el acceso parcial previa omisión de la información
afectada por el límite salvo que de ello resulte una información distorsionada
o que carezca de sentido, en cuyo caso, deberá indicarse al solicitante qué
parte de la información ha sido omitida. Además, permite que incluso en los
casos en que el acceso suponga un perjuicio para los bienes en cuestión
pueda prevalecer el interés público o privado en conocer la información si
éste es juzgado “superior”. Aparece aquí como clave de bóveda el principio
de ponderación. La referencia al “interés privado superior” es contraria a
principios bien asentados y muy generalizados en el Derecho supranacional y
comparado, y supone un grave desconocimiento del fundamento del derecho
de acceso, que no es un derecho instrumental al servicio de la protección de
otros derechos, sino un derecho autónomo al servicio de la transparencia, la
participación y el control de la actuación pública, conectado con el Estado
democrático y, por ende, al margen de cualquier distinción en función de
la motivación que pueda tener el solicitante (que, por ello mismo, no exige).
Dicho de otro modo, el único parámetro con el que confrontar la protección
de los límites es el valor que para la sociedad tiene el conocimiento de la
información, un juicio abstracto desvinculado por completo de la cualidad y
motivación del solicitante. Lo que, por lo demás, hace que una vez concedido
el acceso, la información pueda circular libremente en la sociedad y ser
conocida por cualquiera (de hecho, diversos sistemas prevén la publicación
automática de la información una vez entregada a uno o varios solicitantes).
La LTA reproduce estos principios en su art. 25 y añade en su apartado

segundo algo que se deriva de los principios antes mencionados pero que
no se encuentra expresado en la LTBG, que “las limitaciones al derecho de
acceso solo serán de aplicación durante el período de tiempo determinado
por las leyes o en tanto se mantenga la razón que las justifique”.
712
Un artículo específico de la LTBG, el 15, se dedica a la relación entre

transparencia y protección de datos. Se trata del límite con mayor potencialidad
respecto al tipo de información que manejan las entidades locales. Los
principios generales que rigen estas relaciones son los siguientes:
a) Las solicitudes de información que contengan datos personales de

terceros se regían por la LTBG y sólo en el caso de que los únicos
datos contenidos sean los del propio solicitante de información
sería de aplicación la normativa sobre protección de datos. Este
principio figuraba antes en la propia LTBG pero se eliminó en la
tramitación parlamentaria por innecesario, puesto que las relaciones
de generalidad-especialidad en la aplicación de las leyes derivan de
los principios generales del ordenamiento. Sin embargo, como ya
advirtieron algunos expertos, se trataba de una aclaración de gran
utilidad para el aplicador, dado que la cuestión puede prestarse a
interpretaciones diferentes que pueden suponer una cerrazón de la
transparencia por mera invocación de la normativa de protección de
datos dando origen a un reenvío incierto entre bloques normativos.
La LTA en su art. 26 dispone que “de conformidad con lo previsto
en la legislación básica de acceso a la información pública, para la
resolución de las solicitudes de acceso a la información pública que
contengan datos personales de la propia persona solicitante o de
terceras personas, se estará a lo dispuesto en la Ley 19/2013, de 9
de diciembre, y en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre”.
Como puede notarse, se trata de un precepto que no contribuye a
aclarar la cuestión.
b) En el caso de que la información solicitada contenga datos

especialmente protegidos (categoría acuñada en la normativa sobre
protección de datos) que revelen la ideología, afiliación sindical, religión
y creencias (piénsese un dato de afiliación sindical a los efectos de la
gestión de nóminas del personal municipal), el acceso solo se puede
autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso
y por escrito del afectado, a menos que dicho afectado hubiese
hecho manifiestamente públicos los datos con anterioridad a que se
solicitase el acceso (por ejemplo, la afiliación sindical de un delegado
de personal o la afiliación política de un concejal).
713
c) En el caso de que la información solicitada contenga datos

especialmente protegidos relativos a al origen racial, a la salud y a la
vida sexual, o datos relativos a la comisión de infracciones penales y
administrativas que no conllevasen la amonestación pública del infractor
(pues algunas leyes sectoriales prevén expresamente la publicación
de determinadas sanciones administrativas), el acceso sólo se podrá
autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso
del afectado o si estuviera amparado por una norma con rango de ley
(por ejemplo, la propia normativa sobre protección de datos prevé la
posibilidad de acceso a información sobre salud cuando el afectado
no está en condiciones de dar su consentimiento).
d) Con carácter general, y salvo que en el caso concreto prevalezca la

protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente
protegidos sobre el interés público en la divulgación lo impida, se
concederá el acceso a la información que contenga datos personales
no especialmente protegidos relacionados con la organización,
funcionamiento o actividad pública del órgano. La Ley habla de
datos “meramente identificativos” condición ésta que no figuraba
en la redacción original y que fue añadida a sugerencia de la
Agencia Española de Protección de Datos de forma mimética con
lo dispuesto en el art. 2.2 del Reglamento de desarrollo de la Ley
Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos
de Carácter Personal (LOPD), que tiene otra finalidad, cual es la de
excluir directamente esos datos de su ámbito de aplicación. Pero el
contexto de la transparencia es absolutamente diverso. La regla tenía
como sentido precisamente aclarar que la presencia del nombre de
una persona no puede impedir que se conozcan datos relevantes
sobre la actuación pública: no sólo identificativos de funcionarios o
autoridades, sino relativos a las decisiones públicas que adoptan
que, a su vez, a menudo implica la mención de nombres de terceras
personas (contratistas, beneficiarios de subvenciones, de licencias…).
Por ello, esta adición puede complicar el entendimiento del precepto
y, llegado el caso, propiciar una gran cerrazón a la transparencia de
la actuación pública. Cierto es que, no obstante, que el apartado
siguiente contempla un criterio general de ponderación de la publicidad
de información que no contiene datos especialmente protegidos,
pero el sentido del precepto era precisamente el de exponer cómo
714
ese género de información debía ser por regla general pública (¡no
sólo en lo meramente identificativo!). Es más, toda la regulación de la
publicidad activa es una pura muestra de la aplicación de este criterio,
con la previsión de publicidad en materia de información institucional y
organizativa (que incluye no sólo la identificación de los responsables
de los diferentes órganos sino también su perfil y trayectoria personal),
los contratos, convenios y subvenciones, también los relacionados
con personas físicas, en todos sus términos y no sólo en la identidad
de la misma, las retribuciones, indemnizaciones, resoluciones de
compatibilidad y declaraciones de bienes y actividades recibidas
por altos cargos, etc., información mucha de la cual de hecho ya es
pública porque así se regula en su normativa sectorial reguladora.
Muestra así la regulación de la publicidad activa un acuerdo con
el criterio acogido en la redacción originaria de este apartado, que
queda más diluido en la redacción final del art. 15 LTBG.
e) Finalmente, y también siguiendo la propuesta de la Agencia Española

de Protección de Datos, la LTBG propone cuatro criterios que deben
arrojar luz sobre “el interés público en la divulgación de la información”,
si bien resultan bastante confusos cuando no erróneos. Son los
siguientes:
a) El menor perjuicio de los afectados derivados del transcurso

de los plazos establecidos en el art. 57 de la Ley 16/1985, de
25 de junio, del Patrimonio Histórico Español. Este reenvío es
desafortunado por muchos motivos, tanto por remitir a un artículo
que el posterior cambio en la disposición adicional primera ha
dejado materialmente derogado, como por el contenido en sí
del art. 57 LPHE y su discutible constitucionalidad (en la medida
en que permite acceder a documentos íntimos de más de 50
años de antigüedad incluso si el afectado sigue vico). Además,
el criterio se prevé en la LTBG como de aplicación, no a los
datos “íntimos” previstos en el art. 57 LPHE, sino a los que no
lo son, sino simplemente personales.
b) La justificación por los solicitantes de su petición en el ejercicio

de un derecho o el hecho de que tengan la condición de
investigadores y motiven el acceso en fines históricos, científicos
715
o estadísticos. La referencia al “ejercicio de un derecho” o a

la “finalidad” de la investigación incurre en la grave desviación
del correcto entendimiento del derecho de acceso como
un derecho de ciudadanía, al servicio de la participación y el
control democrático, que antes denunciamos respecto del art.
14 LTBG, en este caso de forma aún más inconsecuente por
cuanto se propone como criterio para valorar el interés público
en la divulgación....
c) El menor perjuicio de los derechos de los afectados en caso de

que los documentos únicamente contuviesen datos de carácter
meramente identificativo de aquéllos. Se trata de una repetición
del criterio antes expuesto y contemplado en el apartado anterior
del art. 15, sólo que ahora aplicado a toda la información y no
sólo a la relacionada con la organización, funcionamiento o
actividad pública del órgano.
d) La mayor garantía de los derechos de los afectados en caso de

que los datos contenidos en el documento puedan afectar a su
intimidad o a su seguridad, o se refieran a menores de edad,
que en realidad enlaza en su primera parte, con lo dispuesto
en el apartado primero respecto de los datos especialmente
protegidos, sólo que expresado en términos de “intimidad”, lo
que puede dar problemas en la interpretación para el aplicador.
La LTBG dispone que no es de aplicación el límite de la

protección de datos cuando éstos se encuentran disociados (lo
que tautológico, por cuanto en ese caso la información deja de
contener de ser datos personales), y que al tratamiento posterior de
la información personal obtenida le será de aplicación la normativa
sobre protección de datos (si bien no está de más recordar que
dicha normativa tiene como presupuesto la integración de los
datos en ficheros y su tratamiento, es decir que, fuera de esos
presupuestos, no cabe invocar la normativa sobre protección
de datos para impedir la divulgación general por el solicitante de
información de la obtenida conforme a la LTBG).
716
6.- Publicidad activa
La publicidad activa, es, sin duda, la gran tendencia revolucionaria en

materia de transparencia y acceso a la información, fundamentalmente de la
mano de Internet.
La LTBG regula este tema en sus arts. 5 a 11, en el capítulo II del Título
I, que regulan, junto a principios generales, materias concretas sometidas a
publicidad obligatoria en internet. La LTA lo desarrolla notablemente en sus
arts. 9 a 23, estableciendo en el art. 17 que se fomentará la ampliación de la
lista, ya muy amplia, que contempla la LTA, y que el Consejo de Gobierno de la
Junta de Andalucía y las entidades locales podrán ampliar reglamentariamente
dicho listado.
Los arts. 5 LTBG y 9 LTA regulan una serie de aspectos comunes. El

principio general es la publicación de la información “cuyo conocimiento sea
relevante para garantizar la transparencia de su actividad relacionada con el
funcionamiento y control de la actuación pública”, con aplicación de los límites
antes estudiados. Además, se prevé que se dé publicidad a la información
que se solicite con mayor frecuencia (lo que la LTBG prevé para la AGE en su
art. 10.2 y el art. 17.1 la LTA extiende a las Administraciones andaluzas) y que
en el caso de la Administración de la Junta, se extiende a toda la información
que se haya facilitado en el ejercicio del derecho de acceso en la medida en
que las posibilidades técnicas y jurídicas lo permitan (art. 17.2 LTA), principio
éste que las entidades locales son libres también de asumir. Asimismo se
alude al fomento de la inclusión de cualquier información que se considere de
interés para la ciudadanía (art. 17.1 LTA).
La LTBG prevé en los arts. 6 a 8 la publicación de toda una serie de

información sumamente relevante, clasificada en “institucional, organizativa y de
planificación”, la información “de relevancia jurídica”, y la información “económica,
presupuestaria y estadística”. Este listado ha sido desarrollado y parcialmente
reclasificado en los arts. 10 y ss. LTA. Son, en síntesis, los siguientes:
a) Información institucional y organizativa: se trata de información sobre

las funciones que desarrollan los obligados por la LTA, la normativa
que les sea de aplicación y, en particular, los estatutos y normas
de organización y funcionamiento de los entes instrumentales, su
717
estructura organizativa, a cuyos efectos se publicará un organigrama

actualizado que identifique a las personas responsables de los
diferentes órganos (la Ordenanza Tipo de la FEMP se refiere a los
distintos órganos decisorios, consultivos, de participación o de
gestión, especificando su sede, composición y competencias; como
es sabido, el art. 130 LBRL diferencia para los municipios de gran
población entre órganos de gobierno –el Alcalde y los miembros de
la Junta de Gobierno Local– y órganos directivos – los coordinadores
generales de cada área o concejalía, los directores generales u
órganos similares que culminen la organización administrativa dentro
de cada una de las grandes áreas o concejalías, el titular del órgano
de apoyo a la Junta de Gobierno Local y el concejal-secretario de
la misma; el titular de la asesoría jurídica, el secretario general del
pleno, el interventor general municipal y en su caso el titular del
órgano de gestión tributaria, así como los titulares de los máximos
órganos de dirección de los organismos autónomos y de las
entidades públicas empresariales locales; para el resto de municipios
no hay un patrón preestablecido, si bien puede pensarse en que se
publicite la organización hasta nivel de puestos de responsabilidad
como jefaturas de servicio o de áreas, y teniendo en cuenta que
también se establece la publicidad obligatoria de la relación de
puestos de trabajo), y su perfil y trayectoria profesional (currículos)
y la identificación de las personas responsables de las unidades
administrativas, sede física, horarios de atención al publico, teléfono
y dirección de correo electrónico, delegaciones de competencia
vigentes, relación de órganos colegiados adscritos y normas por
las que se rigen, relaciones de puestos de trabajo, catálogo de
puestos o documento equivalente, referidos a todo tipo de personal,
con indicación de sus retribuciones anuales (la Ordenanza Tipo de
la FEMP se refiere expresamente al “número de puestos de trabajo
reservados a personal eventual), las resoluciones de autorización o
reconocimiento de compatibilidad que afecten a empleados públicos,
los acuerdos o pactos reguladores de las condiciones de trabajo y
convenios colectivos vigentes, la oferta pública de empleo u otro
instrumento similar de gestión de la provisión de necesidades de
personal, los procesos de selección del personal, la identificación de
las personas que forman parte de los órganos de representación del
personal y el número de personas que gozan de dispensa total de
718
asistencia al trabajo las agendas institucionales de los gobiernos. Se

dispone expresamente que las entidades locales publicarán, además,
la información cuya publicidad viene establecida en la LAULA así
como las actas de las sesiones plenarias. La Ordenanza Tipo de la
FEMP establece como directriz que esta información se mantenga
publicada mientras dure su vigencia.
b) Información sobre altos cargos y personas que ejerzan la máxima

responsabilidad de las entidades incluidas en el ámbito de aplicación
de la Ley, que incluye las retribuciones “de cualquier naturaleza” (léase,
incluidas las dietas) percibidas anualmente, las indemnizaciones
por cese y las declaraciones anuales de bienes y actividades de
los representantes locales, en los términos previstos en la LBRL,
con omisión de los datos relativos a la localización concreta de los
bienes inmuebles y con garantía de la privacidad y la seguridad de
las personas. Plantea el problema de la indefinición del concepto de
alto cargo en la escala local. Pudiera pensarse que los órganos de
gobierno y directivos de los municipios de gran población pueden
equipararse a “altos cargos” y, en el resto, aquellos existentes de
entre los allí señalados. La Ordenanza Tipo de la FEMP añade la
publicación de las resoluciones que autoricen el ejercicio de actividad
privada con motivo del cese de los mismos. La Ordenanza Tipo de
la FEMP establece como directriz que esta información se mantenga
publicada mientras dure su vigencia.
c) Información sobre planificación y evaluación. Los planes y programas

anuales y plurianuales que se aprueben en los que se fijen objetivos
concretos (en el ámbito local no hay una categorización uniforme,
entrarían aquí, por ejemplo, los planes de legislatura, estratégicos,
sectoriales, etc.), con evaluación de su grado de cumplimiento
y resultados junto con los indicadores de medida y valoración. Se
publicarán tan pronto sean aprobados y, en todo caso, en el plazo
máximo de 20 días, y permanecerán publicados mientras estén
vigentes, sin perjuicios de los plazos más breves que puedan
establecer las entidades locales en ejercicio de su autonomía.
d) Información de relevancia jurídica. Incluye cualquier instrumento

(directrices, circulares, acuerdos…) que supongan una interpretación
719
del Derecho o tengan efectos jurídicos (de especial relevancia en

material urbanística o ambiental), los proyectos de reglamentos “en el
momento en que, en su caso, se sometan al trámite de audiencia o
información pública”, sin que la publicación suponga, necesariamente,
la apertura de estos trámites. En el ámbito de las entidades locales,
una vez efectuada la aprobación inicial de la ordenanza o reglamento
local por el Pleno de la Corporación, deberá publicarse el texto
de la versión inicial, sin perjuicio de otras exigencias que pudieran
establecerse por las entidades locales en ejercicio de su autonomía.
Además, se publicarán las memorias e informes que conformen los
expedientes de elaboración de los textos normativos con ocasión
de la publicidad de los mismos, los documentos que conforme a la
legislación sectorial deban ser sometidos a un periodo de información
pública durante su tramitación y la relación actualizada de las normas
que estén en curso, indicando su objeto y estado de tramitación. La
Ordenanza Tipo de la FEMP refiere la publicación al texto completo
de las ordenanzas, reglamentos y otras disposiciones, los proyectos
de estas normas y los informes que conformen el expediente de
elaboración, y reproduce la norma estatal según la cual cuando
sea preceptiva la solicitud de dictámenes de órganos consultivos,
la publicación se produzca una vez solicitados y añade, también
siguiendo el modelo estatal, la relación de bienes inmuebles que sean
de su propiedad o sobre los que ostenten algún derecho real.
e) Información sobre procedimientos, cartas de servicio y participación

ciudadana. Aquí se incluyen el catálogo actualizado de los
procedimientos administrativos de su competencia, con indicación
de su objeto, trámites y plazos, así como en su caso los formularios
que tengan asociados y con indicación de los que admitan total o
parcialmente la tramitación electrónica; las cartas de servicios, los
informes sobre el grado de cumplimiento y calidad de los servicios
públicos, así como la información disponible que permita su
valoración; y una relación de los procedimientos en los que sean
posible a participación de la ciudadanía mientras se encuentren en
trámite. La Ordenanza Tipo de la FEMP prevé su publicidad mientras
que la información mantenga su vigencia.
720
f) Información sobre contratos, convenios y subvenciones. Comprende

una multitud de datos que afectan a todos (también los menores) los
contratos (objeto, duración, importe de licitación y de adjudicación,
procedimiento utilizado para su celebración, instrumentos a través
de los que, en su caso, se haya publicitado, número de licitadores
participantes e identidad del adjudicatario, modificaciones y prórrogas,
procedimientos que han quedado desiertos, resolución de contratos y
declaraciones de nulidad, revisiones de precio y cesión de contratos,
desistimientos y renuncias y subcontrataciones con mención de
los adjudicatarios, estadísticas sobre el volumen de los contratos
adjudicados a través de cada tipo de procedimiento; La Ordenanza
Tipo de la FEM añade el perfil del contratante), los convenios y
encomiendas de gestión y todas las subvenciones (no solo las de
publicación obligada según la Ley General de Subvenciones). La
Ordenanza Tipo de la FEMP prevé que esta información se mantenga
publicada mientras persistan las obligaciones derivadas de los
mismos y, al menos, dos años después de que éstas cesen.
g) Información económica, financiera y presupuestaria. Abarca los

presupuestos, con descripción de las principales partidas, con
información “actualizada y comprensible” sobre su estado de
ejecución, el cumplimiento de las obligaciones de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera y la información sobre las
actuaciones de control, en este ultimo caso “en los términos que se
establezcan reglamentariamente” (la Ordenanza Tipo de la FEMP
habla de actualización al menos trimestral y añade información sobre
las modificaciones presupuestarias realizadas y la liquidación del
presupuesto) las cuentas anuales que deban rendirse y los informes
de auditoria de cuentas y fiscalización de órganos de control externos
(ni la ley estatal ni la andaluza ni la Ordenanza Tipo de la FEMP han
incluido los informes de órganos de control internos), o el gasto
publico realizado en campañas de publicidad institucional (podría
haberse dicho expresamente que desglosado por cada medio de
comunicación, para aumentar el control). La Ordenanza Tipo de la
FEMP añade la publicación de la masa salarial del personal laboral
del sector público local, en los términos regulados en el art. 103 bis
LBRL. Prevé que toda esta información se publique durante cinco
años a partir del momento en que fue generada.
721
h) Específicamente para las entidades locales, el art. 21 LTA dispone que

“cuando las entidades locales celebren sesiones plenarias, facilitarán,
salvo que concurran causas justificadas de imposibilidad técnica o
económica, su acceso a través de internet, bien transmitiendo la
sesión, bien dando acceso al archiva audiovisual grabado una vez
celebrada la misma”. No se trata, ya por tanto de una facultad,
como aparece en el 88.2 ROF, sino de una obligación. Además, se
dispone que “en todo caso, las personas asistentes podrán realizar
la grabación de las sesiones por sus propios medios, respetando
el funcionamiento ordinario de la Institución” (así, con sus propios
teléfonos móviles o cámaras portátiles), solventando así una cuestión
que en la jurisprudencia quedaba, como dijimos, a lo que dispusiera
el Reglamento Orgánico o la decisión ad hoc del Alcalde o Presidente.
i) El art. 22 LTA ha generalizado una medida de transparencia adoptada

meses antes respecto del Consejo de Gobierno de la Junta de
Andalucía y dispone que tanto éste como los órganos colegiados de
gobierno de los ayuntamientos, diputaciones y mancomunidades de
municipios, sin perjuicio del secreto o reserva de sus deliberaciones,
harán públicos con carácter previo a la celebración de sus reuniones
el orden del día previsto y, una vez celebradas, los acuerdos que se
hayan aprobado, así como la información contenida en el expediente
que se haya sometido a su consideración, en los términos que se
establezcan reglamentariamente.” Como apuntamos en el primer
epígrafe, hasta la LTA las convocatorias y ordenes del día debían
transmitirse a los medios de comunicación social de la localidad y
publicarse en el tablón de anuncios de las Corporaciones, conforme al
art. 229.1 ROF, y notificarse a las asociaciones vecinales registradas,
cuando así lo soliciten expresamente y en el orden del día figuren
cuestiones relacionadas con el objeto social de la entidad, art.
234.a) ROF). Ahora se añade la publicidad a través de internet, no
sólo de los órdenes del día sino también de los acuerdos y de los
informes en que se basan, eso sí, en los términos que se dispongan
reglamentariamente.
A todo esto ha de unirse los preceptos que comentamos en el primer

epígrafe tanto de la LBRL como de la LAULA (en particular, su art. 54) que
prevén obligaciones de publicidad en toda una extensa serie de materias,
722
algunas incluidas en el catálogo de la LTA y otras no. Al respecto, puede

anotarse que respecto a la información sobre ordenación territorial, ordenación
y disciplina urbanísticas y proyectos para su ejecución, prevista en el citado
artículo de la LAULA, la Ordenanza Tipo de la FEMP se refiere al texto
completo y la planimetría de los instrumentos de planeamiento urbanístico y
sus modificaciones, así como los convenios urbanísticos. Y que respecto a la
información sobre medio ambiente, también presente en el listado del art. 54
LAULA, la Ordenanza Tipo de la FEMP precisa como información que debería
publicarse los textos normativos aplicables en materia de medioambiente; las
políticas, programas y planes de la Entidad Local relativos al medioambiente,
así como los informes de seguimiento de los mismos, los datos relativos a la
calidad de los recursos naturales y del medio ambiente urbano, incluyendo la
calidad del aire y del agua, información sobre niveles polínicos y contaminación
acústica, los estudios de impacto ambiental, paisajísticos y evaluaciones del
riesgo relativos a elementos medioambientales.
La publicación ha de hacerse en las correspondientes “sedes electrónicas

o páginas web”. Ciertamente, la obligación de llevar una página web que
cumpla con los requisitos impuestos a la publicidad activa puede ser una carga
importante para algunos de los sujetos obligados que tienen poca capacidad
de recursos humanos y económicos. La LTBG prevé que las entidades sin
ánimo de lucro que persigan exclusivamente fines de interés social o cultural
y cuyo presupuesto sea inferior a 50.000 euros, puedan cumplir con sus
obligaciones de publicidad activa utilizando los medios electrónicos puestos a
su disposición por la Administración Pública de la que provenga la mayor parte
de las ayudas o subvenciones públicas percibidas. Para la Administración
estatal se prevé la creación de un Portal de Transparencia (art. 10 LTBG) y
para la autonómica la publicidad a través del Portal de la Junta de Andalucía
(art. 18). El apartado segundo del art. 18 LTA prevé que la Administración de
la Junta de Andalucía pueda adoptar medidas de colaboración con el resto
de administraciones públicas para el cumplimiento de las obligaciones de
transparencia, que pueden instrumentarse mediante convenio administrativo.
Y por su parte el art. 20, denominado “auxilio institucional” prevé que sin
perjuicio de esa formula de colaboración, aquellos municipios de menor
población o con insuficiente capacidad económica y de gestión puedan
cumplir con las obligaciones de publicidad activa acudiendo a la asistencia
técnica de la provincia al municipio prevista en el art. 12 LAULA o conforme a lo
previsto en el art. 54 LAULA con respecto a la publicación en sede electrónica
723
de la respectiva Diputación Provincial. Es decir, formulas de colaboración que

llaman a que la falta de recursos propios no pueda aducirse como causa de
imposibilidad de cumplimiento de la transparencia ante los ciudadanos.
Se prevé la publicación “de forma periódica y actualizada”. La LTBG no

establece plazos concretos. En mi opinión, la LTBG parte de un principio de
permanente actualización. Algunas muestras pueden rastrearse en el propio
texto de la norma. Así, en esta lógica se mueve el principio de carácter básico
enunciado en el art. 21.1, conforme al cual las Administraciones Públicas deben
establecer sistemas para integrar la gestión de solicitudes de información de
los ciudadanos en el funcionamiento de su organización interna. Lo mismo
podría predicarse de la publicidad activa. En todo caso, el art. 9.7 LTA dispone
que se hará trimestralmente, salvo que la normativa específica establezca
otros plazos atendiendo a las peculiaridades propias de la información de
que se trate y sin perjuicio de los plazos que puedan establecer las entidades
locales en ejercicio de su autonomía. La publicidad debe responder a los
principios de acceso gratuito, fácil, universal e interoperable, calidad, claridad
y estructuración, “identificabilidad” y “localizabilidad”, comprensibilidad y
inteligibilidad, y “reutilizabilidad”, “preferiblemente”, principio éste que conecta
directamente la LTBG con los proyectos de open data y plantea la ardua
cuestión de cuál sea la conexión de la LTBG y la Ley 37/2007, de 16 de
noviembre, sobre reutilización de la información del sector público. Como se
dijo, el art. 19 LTA, denominado “reutilización de la información”, establece
que se podrá reutilizar la información a la que se refieren los artículos
anteriores dentro de los límites establecidos por la Ley 37/2007, de 16 de
noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, y demás
normativa vigente en la materia. A estos efectos, la información que tenga la
consideración de publicidad activa se ofrecerá, siempre que sea técnicamente
posible, en formatos electrónicos que permitan su redistribución, reutilización
y aprovechamiento. La información deberá utilizar estándares abiertos en los
términos previstos en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico
de los ciudadanos a los Servicios Públicos.
7.- Derecho de acceso a la información pública o publicidad pasiva
La otra cara de la publicidad activa es la publicidad pasiva o “derecho

de acceso a la información pública”, mecanismo no limitado ya a categorías
724
de información, como la publicidad activa, sino general.
Los arts. 12 LTBG y 24 LTA reconocen el derecho a “todas las personas”

(y ello pese a que el art. 105.b habla de los “ciudadanos”): físicas o jurídicas,
españolas o extranjeras, públicas o privadas. No se exige acreditar interés
o consignar interés alguno –lo que refleja el fundamento del derecho como
medio de fomentar la participación ciudadana y el control del poder público,
y no como instrumento para la tutela de derechos o intereses individuales y a
su universalización, que llevan incluso a la admisión en no pocas normas en el
Derecho comparado, pero no en la LTBG, de las solicitudes anónimas–.
La LTBG refiere el derecho a la información pública, considerando como

tal los contenidos y documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que
obren en poder de algunos de los sujetos incluidos en su ámbito de aplicación
(recordemos que en este caso no afecta a otros sujetos como partidos políticos,
sindicatos, asociaciones de empresarios o entidades subvencionadas,
concertadas del art. 5 LTA, que sólo están sometidas a obligaciones de
publicidad activa) y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio
de sus funciones. En el Derecho comparado el derecho de acceso se refiere
mayoritariamente al concepto acuñado por la archivística de “documento”. La
LTBG (y, siguiéndola, la LTA) ha optado, por el contrario, por apoyarse en el
concepto de información, que puede parecer más idóneo para dar cuenta de
un mundo, el digital, y una forma de gestión de la información, en bases de
datos, que a veces encuentra dificultades a la hora de ser aprehendido con la
categoría clásica del acceso a “documentos preexistentes”.
La LTBG establece en su art. 18 causas de inadmisión, mediante

resolución motivada, que suponen un complemento en negativo a esta amplia
definición inicial del objeto del derecho de acceso algunas de ellas precisadas
en el art. 30 LTA. Son las siguientes:
a) En primer lugar, las que se refieran a información que esté en curso

de elaboración o de publicación general, que se justifica porque se
trata de información o bien en plena redacción o bien que destinada
a una pronta publicación activa. La LTA impone que en estos casos
la denegación deba especificar el órgano que elabora la información
y el tiempo previsto para su conclusión y puesta en disposición (esto
último previsto también en la Ordenanza Tipo de la FEMP).
725
b) En segundo lugar, se excluyen las solicitudes que se refieran a

información que esté en curso de elaboración o de publicación general
y la que tenga carácter auxiliar o de apoyo “como la contenida en
notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes
internos o entre órganos o entidades administrativas” (art. 18.1.b
LTBG). La mención a los informes internos, por su ambigüedad, puede
dar lugar a abusos; desde luego no deben entenderse comprendidos
en ella los informes que se emiten por mandato normativo y forman
parte del procedimiento administrativo. La LTA ha precisado que los
informes preceptivos no pueden ser considerados como información
de carácter auxiliar o de apoyo para justificar la inadmisión de las
solicitudes referidas a los mismos (en esta misma línea se sitúa la
Ordenanza Tipo de la FEMP).
c) En tercer lugar, se ha tenido que establecer alguna restricción ante

la posibilidad de solicitudes segundo que conviertan a los sujetos
obligados en auténticos “consultores” al servicio de cualquier
solicitante, y al respecto establece que se exceptúan del derecho
de acceso la información para cuya divulgación “sea necesaria una
acción previa de reelaboración” (art. 18.1.c LTBG), concepto éste cuya
interpretación más o menos amplia va a ser uno de los elementos
nucleares de la aplicación de la Ley. La LTA ha precisado que no
se estima reelaboración que justifique la inadmisión la información
que pueda obtenerse mediante un tratamiento informatizado de uso
corriente.
d) En cuarto lugar, se inadmiten las solicitudes dirigidas a un órgano

en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el
competente, si bien (y de forma algo contradictoria) se dispone al
mismo tiempo que en estos casos el órgano que acuerde la inadmisión
debe indicar en la resolución el órgano que, a su juicio, es competente
para conocer de la solicitud.
e) En quinto y último lugar, se inadmiten las solicitudes que sean

manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado
con la finalidad de transparencia.
726
La LTBG regula el procedimiento de ejercicio del derecho de acceso

con carácter básico para todas las Administraciones, de forma que la LTA
comienza su regulación en paralelo afirmando que el procedimiento se rige
por lo establecido en la legislación básica a la que en todo caso precisa y
complementa.
Al margen de las causas de inadmisión, ya expuestas, pueden distinguirse

varias fases:
a) Iniciación.
La LTBG establece libertad de medios para la solicitud, siempre que

permita tener constancia de la identidad del solicitante, la información
que se solicita, una dirección de contacto, preferentemente electrónica, a
efectos de comunicaciones y, en su caso, la modalidad que se prefiera para
acceder a la información solicitada. El art. 29 LTA se refiere al fomento de
la tramitación electrónica. Llama a las personas o entidades incluidas en su
ámbito de aplicación (incluidas por tanto las entidades locales) a promover la
presentación de las solicitudes por vía telemática, sin perjuicio de la vigencia
del principio de no discriminación tecnológica, y dispone que en todo caso
tendrán disponibles en sus respectivas sedes electrónicas, portales o páginas
web, al menos, los modelos normalizados de solicitud (en el ámbito de la
Administración de la Junta de Andalucía, la presentación electrónica de las
solicitudes de acceso se prevé a través del Portal de la Junta de Andalucía,
solución ésta que puede ser voluntariamente acogida por el resto de entidades
respecto de sus respectivos portales).
Deberá dirigirse al titular del órgano administrativo o entidad que posea la

información (cuando se trate de información en posesión de personas físicas o
jurídicas que presten servicios públicos o ejerzan potestades administrativas,
la solicitud ha de dirigirse a la Administración, organismo o entidad a las que
se encuentren vinculadas). En cuanto al órgano competente para resolver,
el art. 28 LTA establece que lo será el órgano o la entidad que lo sea en la
materia a la que se refiera la información solicitada. En las entidades locales,
parece remitir a la distribución de competencias entre Alcalde/Presidente y
Pleno derivada de la LBRL y la de LAULA. Y que cuando la persona interesada
conozca la ubicación concreta de un documento o información en un archivo
determinado, puede dirigirse al órgano responsable del mismo en los términos
727
previstos en la legislación en materia de archivos. El art. 31 LTA recoge un

deber de auxilio y colaboración, conforme al cual las entidades sujetas a la
Ley deben establecer en sus respectivas plataformas de información y guías
de orientación, para facilitar a las personas que deseen ejercer el derecho de
acceso, la orientación necesaria para localizar la información que solicitan y
los órganos que la posean. Además, el personal al servicio de estas entidades
está obligado a ayudar e informar a las personas que lo requieran de la forma y
el lugar en que pueden presentar sus solicitudes. En todo ello ha de atenderse
especialmente a las necesidades de las personas con discapacidad o con
otras circunstancias personales que les dificulten el acceso a la información
disponible en las administraciones públicas o a los medios electrónicos.
La solicitud no requiere motivación, que es meramente opcional,

posibilidad que podría ser saludable como mecanismo para una más cabal
ponderación en los supuestos en que es necesario llevarla a cabo por
concurrir un perjuicio potencial para uno de los bienes públicos o privados
contemplados como límites al derecho de acceso. Ahora bien, todo ello en el
entendido de que la motivación sólo puede referirse a la importancia que para
la transparencia de la actividad pública tiene la información solicitada, y no a los
motivos particulares que cada persona pueda tener para solicitar información,
pues, como se indicó en relación con los límites, éstos no han de ser tenidos en
absoluto en cuenta para la decisión, que es un juicio abstracto, desvinculado
de la identidad del solicitante. Sin embargo, la formulación acogida no lo
precisa, y conectada con la referencia al “interés privado superior” del art.
14.2 y a la “justificación por los solicitantes de su petición en el ejercicio de
un derecho o el hecho de que tengan la condición de investigadores y moti
ven el acceso en fines históricos, científicos o estadísticos” del art. 15.4.b)
puede llevar a un entendimiento de la lógica del derecho que lo aleje de su
naturaleza propia y dé origen a decisiones dispares frente a solicitudes de
una misma información en función de la condición del solicitante y de sus
intereses particulares.
b) Tramitación.
La tramitación compete al órgano en cuyo poder se encuentra la

información, de tal modo que si la solicitud se dirige a otro sujeto y éste conoce
quién está en posesión de la información, debe remitírsela informando de ello
al solicitante. Este principio tiene una excepción: cuando la información objeto
728
de la solicitud, aun obrando en poder del sujeto al que se dirige, haya sido
elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro, se le remitirá
la solicitud a éste para que decida sobre el acceso, mecanismo éste que no
es común en el Derecho comparado pero que puede tener como ventajas que
el sujeto que resuelve puede estar en mejores condiciones para ponderar, en
su caso, y que así se evitarán respuestas contradictorias que se dan en otros
ordenamientos cuando la misma información es poseída por sujetos diversos.
Cuando la solicitud no identifique de forma suficiente la información, se

pedirá al solicitante que la concrete en un plazo de diez días, con indicación
de que, en caso de no hacerlo, se le tendrá por desistido, así como de la
suspensión del plazo para dictar resolución.
Se prevé que si la información solicitada puede afectar a derechos o

intereses de terceros, debidamente identificados, se les conceda un plazo de
15 días para que puedan realizar las alegaciones que estimen oportunas, sin
por ellos otorgarles un derecho de veto. El solicitante deberá ser informado de
esta circunstancia, así como de la suspensión del plazo para dictar resolución
hasta que se hayan recibido las alegaciones o haya transcurrido el plazo para
su presentación.
c) Resolución.
El plazo de resolución acogido en el art. 20.1 LTBG se mueve dentro

de parámetros comparados razonables: de un máximo de un mes desde la
recepción por el órgano competente para resolver, ampliable por otro mes en
el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita
así lo hagan necesario, previa notificación al solicitante. No obstante, en uso
de sus competencias, los sujetos obligados pueden reducir (que no ampliar,
al ser una garantía básica) normativamente dicho plazo. La LTA, tras precisar
que las solicitudes deben resolverse y notificarse en el menor plazo posible,
ha dispuesto que en todo caso en el ámbito de la Administración de la Junta
de Andalucía y sus entidades instrumentales, el plazo máximo es de 20 días
hábiles, prorrogables por igual período en los mismos casos y condiciones
previstos en la LTBG.
Han de ser motivadas las resoluciones que denieguen el acceso, las

que concedan el acceso parcial o a través de una modalidad distinta a la
729
solicitada y las que permitan el acceso cuando haya habido oposición de

un tercero. Las resoluciones deben notificarse al solicitante y a los terceros
afectados que así lo hayan solicitado (parece un tanto restrictivo exigir una
petición expresa de un tercero que no tiene por qué conocer esta exigencia,
por lo que debería en ese caso informársele de esta posibilidad cuando se le
da plazo de alegaciones). Especial atención merece el tema del silencio, que
se prevé como negativo, lo que fue objeto de numerosas críticas por algunos
especialistas y, en particular, por organizaciones no gubernamentales y medios
de comunicación. Críticas a mi juicio absolutamente injustificadas. Me atrevo
a afirmar que en esta materia sólo cabe razonablemente esta solución (al
menos si queremos seguir teniendo Estado y derechos constitucionales). No
parece casual que sea la acogida por la generalidad de leyes de acceso a la
información en el Derecho comparado. ¿Acaso la sociedad estaría dispuesta a
que por el mero transcurso del plazo para recurrir hubiera que desvelar planes
de lucha contra el narcotráfico o el historial clínico de cualquier ciudadano?
El silencio no es una opción, sino una garantía frente al incumplimiento de
una obligación, o la propia naturaleza del silencio positivo como auténtico
acto declarativo de derechos que, en caso de no hacerse efectivos, cabe
reclamar judicialmente sin que el tribunal pueda entrar en el fondo del asunto.
Como medida pedagógica y de “fomento” del cumplimiento, se tipifican como
infracción grave los incumplimientos reiterados de la obligación de resolver
en plazo, a los efectos de la aplicación a sus responsables del régimen
disciplinario previsto en la correspondiente normativa reguladora.
d) Formalización del acceso.
El art. 22.1 LTBG dispone que, salvo petición en contrario, la regla es

la transmisión electrónica de la información, siempre, claro, que se haya
consignado una dirección electrónica en la solicitud. Si hay petición expresa
de otra forma de acceso, la información se entrega al solicitante en la forma y
formato por él elegidos, salvo que pueda ocasionar la pérdida o deterioro del
soporte original, no exista equipo técnico disponible para realizar la copia en ese
formato, pueda afectar al derecho de propiedad intelectual o exista una forma
o formado más sencilla o económica para el erario público, como dispone
el art. 34.1 LTA, que también precisa que en todo caso, si la información se
transmite en formato electrónico, debe suministrarse en estándar abierto o,
en su defecto, debe ser legible con aplicaciones informáticas que no requieran
licencia comercial de uso.
730
Cuando no pueda darse el acceso en el momento de la notificación de la

resolución deberá otorgarse, en cualquier caso, en un plazo no superior a diez
días. Ahora bien, si ha existido oposición de tercero, el acceso sólo tendrá lugar
cuando, habiéndose concedido dicho acceso, haya transcurrido el plazo para
interponer recurso contencioso administrativo sin que se haya formalizado o
haya sido resuelto conformando el derecho a recibir información (en realidad
debería entenderse hasta que se trate de una resolución firme, porque si la
resolución judicial es susceptible de recurso ulterior entregar la información
desproveería de sentido al mismo al dejarlo sin objeto). La Ordenanza Tipo de
la FEMP prevé que el acceso pueda condicionarse al transcurso de un plazo
determinado cuando la causa de denegación esté vinculada a un interés que
afecte exclusivamente a la entidad local competente.
Cuando la información ya ha sido publicada, basta como indicar al

solicitante cómo puede acceder a ella.
El acceso es gratuito (cuando, como precisa el art. 34.3, se accede al

original en el sitio donde se encuentre o la información se remite por medios
electrónicos). La LTBG establece que la expedición de copias o la transposición
de la información a un formato diferente al original pueden dar lugar a la
exigencia de exacciones, de conformidad con la normativa autonómica o
local que resulte aplicable. A estos efectos, el art. 34.2 LTA impone a las
entidades y órganos obligados la publicación y puesta a disposición de los
solicitantes del listado de tasas y precios públicos que sean de aplicación,
así como los supuestos en los que no proceda pago alguno, si bien dispone
que “en ningún caso, la imposibilidad o incapacidad de hacer frente a las
tasas o precios públicos establecidos podrán ser causa para negar el acceso
pleno a una información pública solicitada al amparo de la presente ley, en los
términos que reglamentariamente se establezcan”, dando así acogida a una
regla de exención del pago a las personas que no alcancen un volumen de
ingresos que debe ser precisado reglamentariamente.
e) Régimen de impugnaciones
Las resoluciones dictadas en materia de acceso a la información pública

son recurribles directamente ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa
(cualquiera que sea la naturaleza, pública o privada, del sujeto ante el que
se presentó la solicitud), sin perjuicio de la posibilidad de interposición de
731
una reclamación potestativa ante una autoridad independiente, el Consejo

de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, en nuestro caso,
que analizaremos más adelante. Se trata de una reclamación sustitutiva de
los recursos administrativos, allí donde cupieran (pues no todos los sujetos
obligados son Administración pública ni se rigen por la LRJPAC). El plazo
para interponerla es de un mes, sin distinción entre decisiones expresar
o presuntas. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución es de
tres meses, transcurrido el cual, la reclamación se entenderá desestimada,
lo cual, por las razones antes dicha respecto de las solicitudes, me parece
razonable. Las resoluciones, además de ser notificadas a los interesados y
una vez que ésta se haya producido, se publicarán “previa disociación de los
datos de carácter personal que contuvieran, por medios electrónicos y en los
términos en que se establezca reglamentariamente”, previsión que me parece
afortunada pues el conocimiento de los criterios interpretativos resulta esencial
en una materia tan abierta como ésta. Se dispone también, en esta línea, la
comunicación de las resoluciones a los Defensores del Pueblo respectivos y
la elaboración y presentación de Memorias anuales.
La competencia para la resolución de los recursos contencioso-

administrativo viene determinada, de conformidad con las reglas establecidas
por la propia LJCA, por el órgano autor de la resolución impugnada. Conviene
advertir que se producirán variaciones en función de que se haya interpuesto
directamente el recurso contencioso-administrativo o se haya hecho uso de
la reclamación previa. En efecto, conforme al art. 8.1 LJCA, la competencia
para conocer de los recursos frente a actos de las entidades locales o de las
entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas (salvo los
instrumentos de planeamiento urbanístico) corresponde a los juzgados de lo
contencioso-administrativo, mientras que los actos de las Administraciones
de las Comunidades Autónomas cuyo conocimiento no esté atribuido a los
Juzgados de lo Contencioso-Administrativo (art. 10.1.a) y cualesquiera otras
actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de
otros órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo (art. 10.1.m)
son de la competencia de los Tribunales Superiores de Justicia. De este
modo, en el caso de las solicitudes de acceso a la información dirigidas a las
entidades locales, la competencia para conocer de los recursos corresponderá
o bien a los juzgados de lo contencioso-administrativo de la provincia a la que
pertenezca la entidad local en cuestión, o, si se optó por formular reclamación
previa ante el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía,
732
al Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Probablemente lo más coherente

sería atribuir en todo caso la competencia a éste último, pero para ello sería
necesaria una reforma por ley estatal de la LJCA.
8.- Fomento de la transparencia, organización y control.

El Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía
8.1. Fomento
Cumplir con las obligaciones de publicidad activa y pasiva supone un

auténtico reto para las Administraciones. De nada sirve una ley bien diseñada
si faltan los recursos humanos y materiales para llevarla a la realidad. Se
requiere una nueva, moderna y eficaz gestión de la información. Los arts.
21.1 LTBG y 35.1 LTA obligan a todas las Administraciones Públicas incluidas
en su ámbito de aplicación a establecer sistemas para integrar la gestión
de solicitudes de información de los ciudadanos en el funcionamiento de su
organización interna. El art. 35.2 dispone, además, que deben establecer
medidas para facilitar la transversalidad de la transparencia en la actividad
general de la organización.
La LTA avanza en la formulación de otra serie de principios respecto a

las bases estatales. Se refiere así a:
a) Conservación de la información de conformidad con la normativa

vigente (tema que conecta con la aplicación efectiva de la normativa
archivística) y, en todo caso, en estándares abiertos que garanticen
su longevidad y manteniendo la capacidad de transformarlos
automáticamente a formatos de fácil reproducción y acceso siempre
que sea técnicamente posible.
b) Fomento de iniciativas de interoperabilidad entre Administraciones

públicas por parte de la Administración de la Junta de Andalucía,
propiciando iniciativas conjuntas de intercambio de información entre
las entidades incluidas en el ámbito de aplicación de la LTA.
733
c) Formación de los empleados públicos, en especial los que deban

atender las funciones de información, en relación con la publicidad
activa y pasiva.
d) Divulgación para facilitar el conocimiento por la ciudadanía de la

información que resulta accesible y de los cauces para poder acceder
a ella, especialmente en referencia a la accesibilidad que en cada caso
esté disponible por medios electrónicos (piénsese en campañas de
publicidad institucional, carteles en las dependencias administrativas,
edición de guías ciudadanas con lenguaje compresible para el
ciudadano, etc.).
8.2. Organización
El enorme reto que supone dar cumplimiento en plazo a las obligaciones

de publicidad activa y pasiva que imponen la LTBG y la LTA requiere una
coordinación en cada Administración de las funciones informativas.
Para la Administración General del Estado, el art. 21.2 ha previsto la

creación de las llamadas “Unidades especializadas de Información”, cuyas
funciones consisten en recabar y difundir la información objeto de publicidad
activa, recibir y dar tramitación a las solicitudes de acceso a la información,
realizar los trámites internos necesarios para la correcta tramitación de las
solicitudes de acceso a la información, realizar el seguimiento y control de la
correcta tramitación de las solicitudes de acceso a la información, llevar un
registro de las solicitudes, asegurar la disponibilidad en la respectiva página
web o sede electrónica de la información cuyo acceso se solicita con más
frecuencia, mantener actualizado un mapa de contenidos en el que queden
identificados los distintos tipos de información que obren en poder del órgano
y todas aquellas que sean necesarias para asegurar una correcta aplicación
de las disposiciones de la LTBG.
El resto de entidades son libres para establecer su organización,

siempre que identifiquen claramente el órgano competente para conocer de
las solicitudes de acceso.
En el caso de la Administración de la Junta de Andalucía y de sus

entidades y organismos adscritos, conforme al art. 40 LTA:
734
a) Comisión General de Viceconsejeros y Viceconsejeras. Sus funciones

son de coordinación general: establecer la planificación directiva en
materia de transparencia, dictar instrucciones y fijar criterios tanto
respecto a la implementación de la publicidad activa como en relación
al seguimiento de la planificación operativa que se desarrolle en
materia de transparencia por cada una de las consejerías para ellas
y sus entidades y organismos adscritos. Contará con una secretaría
que le sirva de soporte para la preparación de los trabajos y de oficina
administrativa para la relación con las unidades de transparencia y
comisiones de transparencia de cada consejería.
b) Unidades y comisiones de transparencia. Se prevén en cada consejería.

Las unidades de transparencia se asignarán a una unidad con nivel
orgánico mínimo de servicio que actuará bajo la dependencia de la
Viceconsejería con el fin de impulsar la transparencia en el ámbito de
la consejería y de sus entidades y organismos adscritos y facilitar la
aplicación de los criterios e instrucciones que se establezcan. Las
comisiones de transparencia se constituirán en cada consejería con
la participación de los distintos centros directivos, archivos, entidades
instrumentales y demás entidades dependientes para asegurar la
implementación de la transparencia de forma homogénea en todos
los ámbitos de la actuación administrativa de la Junta de Andalucía.
Ambas figuras deben ser objeto de desarrollo por Decreto.
c) Inspección General de Servicios de la Junta de Andalucía: se le

encarga velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad
activa y pasiva.
Junto a estas disposiciones organizativas, se prevé que cada consejería

establezca un plan operativo que incluya la estructura organizativa, las
responsabilidades, las funciones y los procedimientos para realizar la acción de
transparencia en su ámbito y en sus entidades y organismos adscritos, que se
aprobará por Orden y se elaborará con la participación de la correspondiente
Comisión de Transparencia con arreglo a los criterios y requisitos que se hayan
establecido reglamentariamente y será objeto de publicidad activa, incluyendo
las actuaciones realizadas y su valoración.
735
Como puede notarse, tanto el Estado como las Comunidades Autónomas

han previsto todo un dispositivo organizativo al servicio del cumplimiento de
las obligaciones de transparencia. Queda a cada entidad local, al ser materia
organizativa que entra de pleno en su ámbito de autonomía, decidir su propio
modelo. Como es sabido, el art. 230 ROF prevé la existencia de Oficinas de
Información, que podrían ser las llamadas a realizar las funciones de gestión
bajo la dirección del Secretario.
8.3. Control
LA LTBG impone la existencia de una autoridad independiente que

conozca de las reclamaciones frente a las resoluciones en materia de acceso
a la información. Debe recalcarse que se tratan de resoluciones que sustituyen
a los recursos administrativos y están dotadas por ello de plena fuerza
ejecutiva y ejecutoria, es decir, son vinculantes y de obligado cumplimiento, a
expensas de la posibilidad de impugnación ante los tribunales contencioso-
administrativos, como vimos, y del efecto suspensivo de este eventual recurso
sobre su eficacia.
El Título III de la LTBG regula una autoridad administrativa independiente

de nueva creación, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, encargada
de promover la transparencia de la actividad pública, velar por el cumplimiento
de las obligaciones de publicidad, salvaguardar el ejercicio del derecho de
acceso a la información pública y garantizar la observancia de las disposiciones
de Buen Gobierno. Ahora bien, ejerce sus funciones sólo en el ámbito
estatal, por lo que no tiene sentido extendernos aquí en su composición y
funciones. Baste decir que está compuesto por dos órganos: uno colegiado,
la Comisión en el que están integrados representantes de distintos poderes
del Estado (el legislativo y el ejecutivo) y otras Instituciones constitucionales
adscritas al legislativo como el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas,
así como autoridades independientes de control, como la Agencia Española
de Protección de Datos y la Autoridad Independiente de Responsabilidad
Fiscal, y otro unipersonal, el Presidente, que lo es también de la Comisión,
nombrado por un período no renovable de cinco años mediante Real Decreto,
a propuesta del titular del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas,
entre personas de reconocido prestigio y competencia profesional previa
comparecencia de la persona propuesta para el cargo ante la Comisión
correspondiente del Congreso de los Diputados que por acuerdo adoptado
736
por mayoría absoluta, deberá refrendar el nombramiento del candidato

propuesto. Las funciones de uno y otro órgano se delimitan en el art. 38,
del cabe concluir que los auténticos poderes ejecutivos están atribuidos
al Presidente, aquel de los dos órganos que está dotado de un estatus de
independencia por su forma de nombramiento.
El Título III no tiene carácter básico, lo que resulta absolutamente

coherente con el diseño de reparto de competencias constitucional. Ahora
bien, esa misma disposición adicional apela al art. 149.1.1ª de la Constitución,
título que tiene su juego en la LTBG precisamente en materia de garantías
uniformes en la tutela del derecho de acceso a la información. La disposición
adicional cuarta dispone, desde su versión inicial, que la resolución de la
reclamación corresponde, en los supuestos de resoluciones dictadas por
las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y
por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, “al órgano
independiente que determinen las Comunidades Autónomas”. Optativamente,
permite a las Comunidades Autónomas y a las Ciudades Autónomas
atribuir la resolución de las reclamaciones al CTBG, siempre que celebren el
correspondiente convenio con la AGE, en el que se estipulen las condiciones
en que la Comunidad sufragará los gastos derivados de esta asunción de
competencias. Obsérvese que en el caso de las Entidades Locales, la LTBG
también opta, aparentemente, por una solución similar a la contenida en la
LOPD, la de atribuir la competencia a un órgano independiente autonómico.
La LTA ha creado una nueva institución, el Consejo de Transparencia y

Protección de Datos de Andalucía (CTPDA), como autoridad independiente de
control en materia de protección de datos y de transparencia en la Comunidad
Autónoma, que ejerce sus competencias tanto respecto de la Administración
autonómica como de la local.
Como puede notarse, la LTA ha optado por unificar en una sola

Autoridad independiente las competencias en materia de transparencia y
protección de datos, lo que parece una solución particularmente afortunada
en materia autonómica y local, en el que el principal límite a la primera es la
segunda y es necesario soluciones que conforme a lo dispuesto en la LTBG y
en la LTA armonicen ambos derechos y resuelvan los conflictos a que pueda
darse lugar de forma homogénea, en pro de la seguridad jurídica.
737
La Ley le da las máximas notas de garantía: se trata de una entidad

pública con personalidad jurídica propia, con plena capacidad y autonomía
orgánica y funcional para el ejercicio de sus cometidos, que debe ejercer
con objetividad, profesionalidad, sometimiento al ordenamiento jurídico y
plena independencia de las administraciones públicas en el ejercicio de los
mismos. Su relación con la Administración de la Junta de Andalucía se lleva a
cabo a través de la Consejería de Presidencia, lo que debe entenderse en un
sentido puramente burocrático sin condicionante alguno a su independencia,
en particular para la integración de su presupuesto en los Presupuestos
Generales de la Junta de Andalucía.
El CTPDA (cuya regulación detallada –estructura, competencias,

organización y funcionamiento– tendrá lugar en sus estatutos que apruebe el
Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía) se estructura en dos órganos:
a) La Dirección: su titular será nombrado por el Consejo de Gobierno

por un período de 5 años no renovables (si bien continuará en el
ejercicio de sus funciones hasta la toma de posesión del nuevo
titular). La prohibición de renovación del mandato es una garantía de
que las decisiones no sean tomadas influidas por la expectativa de
una futura renovación. Su designación corresponde al Parlamento
de Andalucía, por mayoría absoluta (al igual que ocurre en el ámbito
estatal con el CTBG, se exige pues una mayoría cualificada de este
género, y no superior de 3/5 o 2/3), y deberá recaer en una persona
de reconocido prestigio y competencia profesional, que ejercerá sus
funciones con plena independencia y objetividad y no estará sujeta a
instrucción alguna en el desempeño de aquéllas. Tan sólo deberá oír a
la Comisión Consultiva en aquellas propuestas que ésta le realice en el
ejercicio de sus funciones. Las causas de cese son tasadas: muerte o
incapacitación judicial, renuncia o separación acordada por el Consejo
de Gobierno (nótese, no por el Parlamento por mayoría absoluta,
también siguiendo el modelo estatal del CTBG), previa instrucción de
expediente, en el que necesariamente será oída la Comisión Consultiva
(garantía inexistente en el modelo estatal), por incumplimiento grave
de sus obligaciones, incapacidad sobrevenida para el ejercicio de su
función, incompatibilidad sobrevenida o condena por delito doloso.
Concentra todas las funciones ejecutivas: representa al Consejo,
resuelve las reclamaciones contra las decisiones en materia de
738
acceso a la información, adopta criterios de interpretación uniforme

de las obligaciones contenidas en la LTA; presenta ante el Parlamento
de Andalucía un informe anual de actuación; resuelve las consultas
que en materia de transparencia o protección de datos le planteen las
administraciones y entidades sujetas a la LTA (no así los ciudadanos);
responde a las consultas que, con carácter facultativo, le planteen los
órganos encargados de tramitar y resolver las solicitudes de acceso a
la información, así como las consultas que respecto a la transparencia
en el funcionamiento de los gobiernos prevista en el art. 22 LTA le
planteen los órganos competentes; ejerce el control de la publicidad
activa por iniciativa propia o como consecuencia de denuncia,
formulando requerimientos para la subsanación de incumplimientos,
sin perjuicio del control interno que establezca cada entidad o
Administración de acuerdo con sus propias normas organizativas;
insta la incoacción de expedientes disciplinarios o sancionadores de
acuerdo con las previsiones del régimen sancionador de la propia LTA,
que analizaremos en el siguiente epígrafe y desempeña las funciones
previstas en la legislación sobre protección de datos para su ejercicio
por las agencias autonómicas.
b) La Comisión consultiva: es el órgano de participación y consulta en

materia de transparencia y protección de datos, que asesora a la
persona que ejerza la Dirección. La componen dicha persona, que la
preside, y catorce miembros en representación de: la Administración
de la Junta de Andalucía, el Parlamento de Andalucía, reuniendo
la condición de diputado o diputada, las administraciones locales
andaluzas, las universidades públicas andaluzas, las entidades
representativas de las personas consumidoras y usuarias, las
entidades representativas de los intereses económicos y sociales,
personas expertas en la materia, la Oficina del Defensor del Pueblo
Andaluz y de la Cámara de Cuentas de Andalucía. Nótese que
salvo en estos dos últimos casos, no se ha precisado cuántos
representantes corresponden a cada uno de ellos (entre los cuales
están las administraciones locales andaluzas), lo que se deja, junto
a la precisión de las funciones, funcionamiento y composición a lo
que se determine en los estatutos del Consejo. Los miembros son
nombrados por la persona titular de la Consejería de Presidencia y
son cesados por las mismas causas tasadas que la persona que
739
ejerza la Dirección del Consejo o a petición de la entidad que los

hubiera propuesto.
9. Régimen sancionador
LA LTBG es muy parca en lo que se refiere al régimen sancionador

por el incumplimiento de sus previsiones. Tan sólo, y ante las críticas que
suscitó durante la tramitación pre-parlamentaria y parlamentaria a ausencia
de previsión de sanciones, castiga como infracción grave a los efectos de
la normativa de régimen disciplinario los incumplimientos reiterados de las
obligaciones de publicidad activa (art. 9.3) o de la obligación de resolver en
plazo las solicitudes de acceso (art. 20.6).
Esta parquedad contrasta con la completa regulación contenida en el

Título VI LTA (arts. 50 a 58).
Se declara responsables de las infracciones, aun a título de simple

inobservancia, a las personas físicas o jurídicas, cualquiera que sea su
naturaleza, que realicen acciones o que incurran en las omisiones tipificadas
en la LTA con dolo, culpa o negligencia.
Acoge una clasificación de las infracciones en muy graves, graves y

leves.
a) En el caso de las autoridades, directivos y personal al servicio de las

entidades enumeradas en su art. 3 se califican como:

- Muy graves el incumplimiento de las obligaciones de publicidad activa
cuando se haya atendido el requerimiento expreso del CTPDA; la
denegación arbitraria (concepto éste indeterminado) del derecho de
acceso a la información pública; el incumplimiento de las resoluciones
dictadas en materia de acceso por el CTPDA en las reclamaciones
que se le hayan representado.
- Graves: el incumplimiento reiterado de las obligaciones de publicidad

activa, el incumplimiento reiterado de la obligación de resolver en plazo
las solicitudes de acceso a la información, la falta de colaboración en
740
la tramitación de las reclamaciones que se presenten ante el CTPDA,

y el suministro de información incumpliendo las exigencias derivadas
del principio de veracidad.
- Leves: el incumplimiento de las obligaciones de publicidad activa, el

incumplimiento injustificado de la obligación de resolver en plazo la
solicitud de acceso a la información pública (en ambos casos, cuando
son puntuales, y no reiterados).
En estos casos, cuando sean imputables al personal al servicio de

estas entidades se le aplicarán las sanciones que correspondan según su
régimen disciplinario. Si son imputables a autoridades y directivos, podrán
aplicarse las siguientes sanciones: para las leves, amonestación; para las
graves, declaración del incumplimiento y publicación en el boletín oficial
correspondiente y cese en el cargo; y para las muy graves todas las previstas
para las graves e imposibilidad de ser nombrados para ocupar cargos similares
(concepto indeterminado) por un período de hasta tres años.
b) En el caso de las personas físicas y jurídicas obligadas al suministro

de información conforme al art. 4 LTA se califican como:

- Muy graves: el incumplimiento de la obligación de suministro de
información que haya sido reclamada como consecuencia de un
requerimiento del CTPDA o para dar cumplimiento a una resolución
del mismo en materia de acceso y la reincidencia en la comisión de
faltas graves, entendiéndose por tal la comisión en el término de un
año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así
haya sido declarado por resolución firme.
- Graves: la falta de contestación al requerimiento de información, el

suministro de información incumplimiento las exigencias derivadas
del principio de veracidad y la reincidencia en la comisión de faltas
leves, entendiéndose por tal la comisión en el término de un año de
más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido
declarado por resolución firme.
- Leves: el retraso injustificado en el suministro de información y el

suministro parcial o en condiciones distintas de las reclamadas.
741
c) En el caso de las entidades de naturaleza privada referidas en el art.

5 LTA se califican como:
- Muy grave: el incumplimiento de las obligaciones de publicidad

activa que les sean de aplicación cuando se haya desatendido el
requerimiento expreso del CTPDA.
- Grave: el incumplimiento reiterado de las obligaciones de publicidad

activa que les sean de aplicación o la publicación de la información
incumpliendo las exigencias derivadas del principio de veracidad.
- Leve: el incumplimiento de las obligaciones de publicidad activa que les

sean de aplicación cuando no constituya infracción grave o muy grave.
En los casos de las letras b) y c), al tratarse de entidades privadas, se

prevén sanciones de amonestaciones y multas. En concreto, para las leves
amonestación o multa de entre 200 y 5.000 euros; para las graves, multa
de entre 5.001 y 30.000 euros; para las muy graves, multa de entre 30.001
y 400.000 euros. Además, en el caso de las graves y muy graves, podrán
conllevar como sanción accesoria el reintegro total o parcial de la subvención
concedida o, en su caso, la resolución del contrato, concierto o vínculo
establecido. Para la imposición y graduación de estas sanciones accesorias,
se atenderá a la gravedad de loshechos y su repercusión, de acuerdo con el
principio de proporcionalidad.
Como puede verse, se trata de un régimen sancionador muy severo.
El procedimiento para la imposición de las sanciones será el general

previsto en materia disciplinaria o sancionadora, en función de la naturaleza
del responsable. En todo caso, se iniciará de oficio, por acuerdo del órgano
competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden
superior, petición razonada de otros órganos o denuncia de la ciudadanía.
El CTPDA, cuando constate incumplimientos susceptibles de ser calificados
como alguna de las infracciones antes referidas, instará la incoación del
procedimiento. En este último caso, el órgano competente está obligado a
incoar el procedimiento y a comunicar al Consejo el resultado del mismo, lo
que vuelve a poner de manifiesto el papel poderoso y central del CTPDA en
la aplicación de la LTA.
742
La competencia para la imposición de las sanciones disciplinarias

corresponde al órgano que determine la normativa aplicable en la Administración
o entidad a la que pertenezca el sujeto infractor. Para las cometidas por sujetos
privados obligados al suministro de información, la competencia corresponde
al órgano que determine la normativa aplicable en la Administración o
entidad a la que se encuentre vinculada la persona infractora. En el caso
de las cometidas por otros sujetos privados con obligaciones de publicidad
activa, la potestad sancionadora será ejercida por la Consejería de la Junta
de Andalucía competente en materia de la Presidencia o por la entidad local
titular del servicio público.
10.- La relación de las Leyes de transparencia con otras normas que

regulan el acceso a la información. En particular, el acceso por los
concejales a la información municipal
Un tema final de importancia es el que se refiere a su ámbito negativo de

aplicación, que viene regulado en idénticos términos en la disposición adicional
primera LTBG y en la disposición adicional cuarta LTA, tituladas “regulaciones
especiales del derecho de acceso a la información”.
10.1. La relación con otros bloques normativos: acceso a

documentos de procedimientos en curso, normativos especiales
y legislación sobre archivos
- En lo que hace a la relación con las normas de procedimiento el primer

apartado establece que “la normativa reguladora del correspondiente
procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte
de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento
administrativo en curso a los documentos que se integren en el
mismo.” Debe recordarse al efecto que el art. 35.a) LRJPAC establece
entre los derechos de los ciudadanos el de conocer, en cualquier
momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que
tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos
contenidos en ellos”. La distinción básica en cuanto a su alcance,
que en la regulación de la LRJPAC anterior a la LTBG estribaba en
el binomio interesado-procedimiento en curso/cualquier ciudadano-
procedimiento terminado, ha quedado diluida en la medida en que la
743
LTBG, a diferencia de la regulación precedente en el art. 37 LRJPAC,

no limita el derecho de acceso a que la información se halle en
expedientes terminados y archivados, por lo que cabe cuestionarse
cuál es ahora la virtualidad de la distinción. Parece que, en todo caso,
nunca podría ser de peor condición el acceso por el interesado que
el acceso por terceros y que los derechos de contradicción y defensa
deberían conllevar una inaplicación o una aplicación más reducida
de los valores protegidos por algunos de los límites contemplados
en el art. 14 LTBG como los relativos a la prevención, investigación
y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios,
las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control, la
garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de
toma de decisión.
- El segundo apartado establece que “se regirán por su normativa

específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias
que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la
información.” La LTBG no desvela cuáles sean estas normativas
específicas, a diferencia de lo que hace el propio art. 37 LRJPAC, en
su apartado quinto (materias excluidas) y sexto (materias que se rigen
por su normativa específica). Se trata de normas que regulan de forma
adaptada a la realidad sobre la que se proyectan las condiciones
de acceso a la información. Obsérvese, por lo demás, que no se
exige que la normativa específica esté contenida en una norma con
rango de ley, y aparentemente admite que por vía reglamentaria se
establezcan regímenes diferentes, lo que tiene un enorme potencial
disgregador del régimen común establecido por la LTBG que quizás
no haya sido previsto por el legislador. En seguida entraremos en la
aplicación de esta regla al acceso de los concejales a la información
municipal.
- El tercer apartado, dispone que “en este sentido, esta Ley será de
aplicación, en lo no previsto en sus respectivas normas reguladoras,
al acceso a la información ambiental y a la destinada a la reutilización”.
El alcance de esta previsión de supletoriedad no es evidente, sobre
todo una vez que se incorporó ya al apartado segundo la referencia
general a la supletoriedad de la LTBG. Se plantea, en todo caso,
a qué extremos se extiende la supletoriedad. Por ejemplo, ¿ha de
744
interpretarse que por esta vía puede producirse una ampliación de los
sujetos obligados respecto de los previstos en la normativa específica?
¿Cabe ampliar los límites previstos en la normativa específica que no
estén en ellas contemplados pero sí en la LTBG? ¿Debe interpretarse
que en caso de omisión de previsión sobre el sentido del silencio éste
debe entenderse como negativo por aplicación de la LTBG? ¿Hay
que colegir que el régimen de reclamación frente a denegaciones
parciales o totales o desestimaciones presuntas es de aplicación
supletoria y la competencia de las autoridades independientes se
extiende ahora también a todas las materias? En mi opinión, desde
luego, ha de descartarse que la supletoriedad se aplique al contenido
sustantivo de estas normas, ampliándose el abanico de los sujetos o
los límites; son aspectos regulados en cada caso del modo que se ha
estimado conveniente para la materia en cuestión. Más cuestionable
es si podría extenderse el régimen del silencio negativo a los casos
de información ambiental, donde la Ley que lo regula no dice nada
y donde además el legislador estatal actúa sólo como legislador
básico. En el caso de la normativa sobre reutilización, el silencio se
contempla como negativo. Probablemente el sentido de esta norma,
en la mente del legislador, estuvo en extender las garantías de tutela
por una autoridad independiente pero tampoco es tan evidente, en
la medida en que la propia Ley de acceso a la información ambiental
regula en su art. 20 las vías de recurso (administrativo y contencioso)
y por tanto no es pacífico que se trate de un aspecto “no regulado”,
lo que no ocurre con la ley de reutilización, en cuyo caso –y habida
cuenta la intima relación entre las materias y, aún más, la dificultad
que tendrá el deslindar cuándo es de aplicación una u otra ley– me
parece más fácilmente defendible que sí es de aplicación supletoria
esta garantía. Sólo la práctica de las autoridades independientes y, en
su caso, la jurisprudencia, contribuirá a despejar estas incógnitas.
- La LTBG, por lo demás, no determina las relaciones con la normativa

sobre archivos. Por conectadas que estén las materias reguladas en
la LTBG y en la normativa sobre archivos, hay que partir de la idea de
que la LTBG no es ni ha querido ser una Ley básica de archivos (que
probablemente convenga un día, antes que tarde, afrontar, eliminando
la disfunción histórica de hacer colgar los archivos administrativos
de la materia “cultura” y no de las “bases del régimen jurídico de
745
las Administraciones Públicas”). El Proyecto incluía en el ámbito de

aplicación de la LTBG sólo el acceso a la información obrante en
archivos de gestión u oficina, dejando al margen la información obrante
en el resto de archivos (en el sistema estatal, los llamados generales,
intermedios e históricos). Esta disposición planteaba evidente e
irresolubles problemas para su aplicación, y fue eliminada durante la
tramitación en el Congreso de los Diputados, de tal forma que la LTBG
rige ahora con carácter básico el acceso a la información cualquiera
que sea el archivo en que obre el documento que la contiene, si lo
hace en alguno. Ahora bien, al no haberse derogado expresamente
el art. 57 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico
Español (LPHE), que regula el acceso a los archivos que no tienen
la calificación de gestión u oficina, se ha introducido una notable
inseguridad jurídica, que se acrecienta con la mención a dicho artículo
en el art. 15.3.a) LTBG al establecer entre los criterios para valorar
cuándo debe prevalecer la publicidad y cuándo la reserva en el caso
de información que contenga datos personales, el del menor perjuicio
a los afectados “derivado del transcurso de los plazos establecidos en
el art. 57 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico
Español”. El art. 57 LPHE, además, es de desgraciada redacción,
pues no se acompasa en los límites a los de la LTBG y regula los
plazos en que deja de jugar el límite a la intimidad de forma deficiente
y probablemente inconstitucional, ya que conduce a la posibilidad de
dar acceso documentos de más de cincuenta años de antigüedad
pese a que afecten a la intimidad de terceros, contra la configuración
del derecho a la intimidad como personalísimo. En todo caso, su falta
de derogación expresa unida a su esta vez sí expresa (e incoherente)
mención en el art. 15 LTBG va a llevar a una auténtica esquizofrenia
a los aplicadores del Derecho. Por el contrario, la LTA sí ha regulado
de forma convincente estas relaciones en su disposición final tercera,
que modifica la Ley 7/2011, de 3 de noviembre, de Documentos,
Archivos y Patrimonio Documental de Andalucía. De este modo:
a) Modifica la regulación de la Comisión Andaluza de Valoración de

Documentos, a la que corresponde la valoración de los documentos
de titularidad pública y la aplicación del régimen de acceso material al
patrimonio documental de Andalucía custodiado en los archivos del
Sistema, y se incluye entre su s competencias el establecimiento de
746
los criterios sobre el acceso material a los documentos de titularidad

pública y a los documentos del Patrimonio Documental de Andalucía
custodiados en los archivos del Sistema, de conformidad con la LTA
b) Establece que el acceso a los documentos de titularidad pública y a

su información se ajustará a lo dispuesto en la Constitución, en la Ley
de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno,
en la Ley de Transparencia Pública de Andalucía, en la presente ley y
demás normas que resulten de aplicación.
c) Regula el acceso estableciendo que los límites y causas de inadmisión

serán los de la LTBG y la LTA; que el acceso material a los documentos
podrá ser denegado cuando el estado de conservación de los mismos
así lo requiera, pudiendo ser sustituido por una reproducción veraz;
que se denegará la consulta directa de los documentos originales
a las personas que hayan sido condenadas por sentencia firme
por la comisión de delitos contra la seguridad y conservación del
Patrimonio Documental (quedando exceptuada de esta limitación
la consulta de los documentos pertenecientes a procedimientos
en los que sean parte interesada); y que la Comisión Andaluza de
Valoración de Documentos podrá establecer criterios homogéneos
sobre la aplicación de la normativa sobre la materialización del
acceso a los archivos, en los términos previstos en la legislación
sobre transparencia, considerando el estado de conservación de los
documentos.
d) Finalmente, añade al catálogo de infracciones la consistente en

impedir el derecho de acceso de la ciudadanía a los archivos en las
condiciones antes mencionadas.
10.2. En particular, el acceso por los concejales a la información

municipal
Acceder a la información municipal es un requisito necesario para que

los concejales puedan ejercer su labor y conecta de este modo, como ha
reiterado la jurisprudencia, con el derecho a la participación en la vida pública
a través de representantes del art. 23 CE.
747
El art. 77 LBRL dispone que todos los miembros de las Corporaciones

locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión
de Gobierno (léase, Junta de Gobierno Local) cuantos antecedentes, datos
o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten
precisos para el desarrollo de su función, y que la solicitud de ejercicio de
este derecho ha de ser resuelta motivadamente en los cinco días naturales
siguientes a aquél en que se hubiese presentado. Este artículo está desarrollado
en los arts. 14 al 16 ROF.
- El art. 14 establece el silencio positivo.
- El art. 15 dispone que los servicios administrativos locales están

obligados a facilitar la información, sin necesidad de que el miembro
de la Corporación acredite estar autorizado, en los siguientes casos:
a) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación

que ostenten delegaciones o responsabilidades de gestión, a la
información propia de las mismas.
b) Cuando se trate del acceso de cualquier miembro de la

Corporación, a la información y documentación correspondiente
a los asuntos que hayan de ser tratados por los órganos
colegiados de que formen parte, así como a las resoluciones o
acuerdos adoptados por cualquier órgano municipal.
c) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación

a la información o documentación de la entidad local que sean
de libre acceso para los ciudadanos.
- El art. 16 dispone que la consulta y examen concreto de los

expedientes, libros y documentación en general se regirá por las
siguientes normas:
a) La consulta general de cualquier expediente o antecedentes

documentales podrá realizarse, bien en el archivo general o en la
dependencia donde se encuentre, bien mediante la entrega de
los mismos o de copia al miembro de la Corporación interesado
para que pueda examinarlos en el despacho o salas reservadas
748
a los miembros de la Corporación. En este supuesto, y a efectos

del oportuno control administrativo, el interesado deberá
firmar un acuse de recibo y tendrá la obligación de devolver
el expediente o documentación en un término máximo de
cuarenta y ocho horas, o antes, en función de las necesidades
del trámite del expediente en cuestión. El libramiento de copias
se limitará a los casos citados de acceso libre de los Concejales
a la información y a los casos en que ello sea expresamente
autorizado por el Presidente de la Comisión de Gobierno (léase,
Junta de Gobierno Local).
b) En ningún caso los expedientes, libros o documentación

podrán salir de la Casa Consistorial o Palacio Provincial, o de
las correspondientes dependencias y oficinas locales.
c) La consulta de los libros de actas y los libros de resoluciones del

Presidente deberá efectuarse en el archivo o en la Secretaría General.
d) El examen de expedientes sometidos a sesión podrá hacerse

únicamente en el lugar en que se encuentren de manifiesto a
partir de la convocatoria.
Los miembros de la Corporación tienen el deber de guardar reserva

en relación con las informaciones que se les faciliten para hacer posible el
desarrollo de su función, singularmente de las que han de servir de antecedente
para decisiones que aún se encuentren pendientes de adopción, así como
para evitar la reproducción de la documentación que pueda serles facilitada,
en original o copia, para su estudio.
Esta normativa ha de ser ahora cohonestada con la normativa sobre

transparencia que hemos analizado. Pueden sacarse algunas conclusiones:
a) En ningún caso, los concejales, como representantes de los

ciudadanos democráticamente elegidos, pueden entenderse
situados en una peor condición para acceder a la información
municipal que los propios ciudadanos. Esta regla debe
proyectarse sobre cualquier interpretación de las reglas
establecidas en la LBRL o en el ROF.
749
b) Los concejales no han de motivar la solicitud de información,

al igual que no tienen por qué hacerlo los ciudadanos, como
hemos visto, según la LTBG y la LTA. Esta era ya la interpretación
mayoritaria de la jurisprudencia (por todas Sentencia del Tribunal
Supremo de 26 de junio de 1998).
c) Sólo pueden rechazarse peticiones abusivas, lo que debe

interpretarse en un sentido muy limitado (como apunta por todas
la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de mayo de 1997).
Recuérdese que el art. 18.1.e) LTBG sólo permite la inadmisión,
mediante resolución motivada, de las solicitudes que sean
manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no
justificado con la finalidad de transparencia que se persigue.
d) A la luz de la nueva normativa sobre transparencia, resulta muy

discutible la previsión del ROF, que limita el derecho a obtener
copias de la información a una serie de casos de libre de los
Concejales a la información (acceso de los miembros de la
Corporación que ostenten delegaciones o responsabilidades
de gestión, a la información propia de las mismas; acceso
de cualquier miembro de la Corporación, a la información y
documentación correspondiente a los asuntos que hayan de
ser tratados por los órganos colegiados de que formen parte,
así como a las resoluciones o acuerdos adoptados por cualquier
órgano municipal; acceso de los miembros de la Corporación
a la información o documentación de la entidad local que
sean de libre acceso para los ciudadanos) y a los casos en
que ello sea expresamente autorizado por el Presidente de la
Comisión de Gobierno (léase, Junta de Gobierno Local). Parece
inconsecuente que los ciudadanos tengan derecho a solicitar el
acceso mediante envío de copias, de forma gratuita si son en
formato electrónico, y se le niegue a sus representantes locales,
por lo que esta disposición podría entenderse superada,
siempre, claro, que no se ejerza el derecho de forma abusiva
pidiendo copias de series documentales extensísimas no
justificadas por la finalidad de transparencia, límite que como
hemos visto también es válido para los ciudadanos.
750
e) Un tema crucial es qué límites han de jugar en el acceso a los

concejales a la información. La LBRL y el ROF no se refieren a ello,
si bien permiten al Alcalde o Presidente denegar motivadamente
las solicitudes. Esta indefinición legal acompañada de esta
libertad de decisión de los Alcaldes o Presidentes colisiona desde
luego con los principios elementales de nuestra Constitución
(interdicción de la arbitrariedad, reserva de ley para la limitación de
los derechos, necesidad de que los posibles límites establecidos
por la ley tengan fundamento en preceptos constitucionales
y sean proporcionados…). Al respecto, el catálogo de límites
establecidos en la LTBG ha de entenderse vigente también en el
acceso de los concejales. Pero cabe plantearse, bajo la enseña
del principio que formulamos en la letra a), si respecto de éstos
han de jugar de una forma más atenuada, en la medida en
que la función política de los concejales conecta directamente
con el art. 23 CE. En particular, el límite más habitual es el
relativo al derecho a la intimidad y a la protección de datos,
en los que como se dijo, y en síntesis, el principio más general
es que cuando se trata de datos personales no especialmente
protegidos hay que ponderar el perjuicio que supondría para el
afectado su revelación y el interés público para la transparencia
(ergo, para la participación y control ciudadanos, en este
caso a través de sus representantes) y debe prevalecer, como
regla general, cuando sea información directamente atinente
a la organización, la actividad o el gasto público, como es el
caso. Además, a diferencia de la LTBG y la LTA, que permiten
al ciudadano difundir cualquier información que obtengan a
través del ejercicio del derecho de acceso (es más, se potencia
como vimos la publicidad activa por la propia Administración
de toda información que haya sido facilitada por esta vía), la
normativa local impone a los miembros de la Corporación el
deber de guardar reserva en relación con las informaciones que
se les faciliten para hacer posible el desarrollo de su función,
singularmente de las que han de servir de antecedente para
decisiones que aún se encuentren pendientes de adopción,
así como para evitar la reproducción de la documentación que
pueda serles facilitada, en original o copia, para su estudio.
Todo ello lleva a concluir que la protección de datos no puede
751
suponer una “excusa” para ocultar información relevante para

el ejercicio de la función del concejal conectada con el art. 23
CE. En ese sentido, la propia jurisprudencia viene reconociendo
el derecho de los concejales (a diferencia del común de los
ciudadanos) a acceder a datos del padrón para poder ejercer su
labor de control y crítica. Un tanto más restrictiva, como suele
ocurrir, es la visión de la Agencia Española de Protección de
Datos, que considera que en las transmisiones de información
a los concejales hay una cesión de datos (lo que es discutible
pues se trata de miembros de la propia corporación y no de
terceras personas) y por ende cualquier transmisión debe estar
justificada conforme al principio de proporcionalidad (así, en
el Informe 0016/2013, en un caso de solicitud de un concejal
del acceso a información sobre la identidad de las personas
que tienen asignados teléfonos móviles corporativos así como
el registro de llamadas entrantes y salientes, considera que la
primera es proporcionada pero la segunda no).
752
XI.
Servicios Públicos
de Calidad.
753
I.- LA CALIDAD, UNA REALIDAD

Una vez superados los modelos de administración pública burocratizada

como supervisora y garante del bien de los administrados, se imponen nuevos
modelos en los que la ciudadanía asume el papel de usuaria de los servicios
públicos, demandando y exigiendo que estos se presten con una mayor
calidad. Esta exigencia obliga a las administraciones a ser receptivas de los
problemas y necesidades reales de una ciudadanía en evolución constante
y cada vez más consciente de sus derechos, y teniendo en cuenta que nos
encontramos ante un mercado en el que las personas receptoras de los
servicios públicos no siempre pueden elegir.
La calidad es un concepto complejo y problemático en el que los

expertos no consiguen ponerse de acuerdo, y ello se ve dificultado, aún más,
en un ámbito tan específico como es la prestación de los servicios públicos,
en los que no hemos de olvidar se ha de garantizar la satisfacción del interés
general, algo de por si heterogéneo y en algunos casos subjetivo.
Existen diferentes teorías que pudieran ser aplicables en función del

marco en el que nos encontremos. Sin embargo, refiriéndonos a la prestación
de servicios públicos bien pudiera ser el dar respuesta a las verdaderas
necesidades y expectativas de la ciudadanía y para ello es imprescindible
conocer la percepción que tendrá del mismo, es decir, la calidad estará en
relación con la comparación entre lo que recibe y lo que espera recibir. Esta
certeza es la que ha llevado a que la ciudadanía se convierta en el centro de
la organización, y la satisfacción de sus expectativas el eje sobre el que se
definen las ideas de reforma de las administraciones públicas. Y teniendo en
cuenta que la sociedad está en evolución continua, así ha de suceder con
la calidad, debe de tratarse de una mejora continua, algo que los expertos
representan muy claramente como un proceso “en espiral”, algo que nos
llevará a reflexionar, planificar, actuar y volver a reflexionar. Es el definido como
esquema REDER. Determinar los Resultados que quiere lograr;Planificar y
desarrollar una serie de Enfoques que nos lleven a los resultados requeridos;
Desplegar los enfoques y Evaluar y Revisar los enfoques utilizados basándose
en el seguimiento de los indicadores definidos.
755
XI. SERVICIOS PÚBLICOS DE CALIDAD
LAS ENTIDADES LOCALES COMO PRESTADORAS DE SERVICIOS
1- RESULTADOS
Las Entidades locales, independientemente de su tamaño, siendo
las que están más próximas a la vida diaria de todos nosotros y nosotras,
se vienen configurando esencialmente como prestadoras de servicios, en
muchos casos de carácter básico, por lo que no pueden evitar la evolución de
sus organizaciones a las transformaciones de su entorno tanto demográficas
como económicas y sociales. Para ello es necesaria una previa reflexión
sobre la realidad de la propia organización y su adaptación a los objetivos
planteados.
2.- PLANIFICAR
Una vez conocidas la realidad de las expectativas y de la propia
organización, fijaremos objetivos y será preciso diseñar estrategias que nos
permitan acercarnos lo máximo posible a dichos objetivos. Pero una cuestión
imprescindible es que dichos objetivos han de ser cuantificables, algo a lo que
las administraciones públicas no están aún acostumbradas. Sólo se puede
mejorar lo que se puede medir.
3.- ACTUAR
Una vez diseñadas las estrategias, y definidos los indicadores, llega el
momento de poner en marcha los planes e ir midiendo la evolución de los
resultados.
4.- REFLEXIONAR
La evolución de los indicadores y su desviación en cuanto a los objetivos
marcados nos harán replantearnos las acciones y en su caso adaptarlas. Si
nuestros resultados son buenos, ¿por qué no buscar lo óptimo?...siempre
podremos mejorar.
¿EXISTE LA ORGANIZACIÓN PERFECTA?
Es evidente que no, pero sí existen modelos de organizaciones eficientes

con los que poder comparar, patrones que permitan medir el grado de
eficiencia de la organización.
756
El modelo de calidad más extendido es el EFQM (European Foundation

for Quality Management) o Modelo de Exigencia de la Calidad. Este modelo,
basado en las mejores prácticas de muchas organizaciones, tuvo su origen
en las organizaciones privadas habiendo sido asumido, con las matizaciones
necesarias, también por las organizaciones públicas. Este modelo, basado
en las mejores prácticas de muchas organizaciones, tuvo su origen en las
organizaciones privadas habiendo sido asumido, con las matizaciones
necesarias, también por las organizaciones públicas. Hoy, el modelo es único
para ambos tipos de organizaciones.
El modelo ha sido revisado en varias ocasiones, la última en el año 2013.

Se establecen ocho conceptos fundamentados en un conjunto de valores
europeos plasmados por primera vez en la Convención Europea de Derechos
Humanos de 1953 y en la Carta Social Europea revisada en 1996.
Estos conceptos son:

1. Añadir valor a los clientes (en el caso de la Administración pública
deberíamos referirnos a la ciudadanía).
2. Crear un futuro sostenible.
3. Desarrollar la capacidad de organización.
4. Aprovechar la creatividad y la innovación.
5. Liderar con visión, inspiración e integridad.
6. Gestionar con agilidad.
7. Alcanzar el éxito mediante el talento de las personas.
8. Mantener en el tiempo resultados sobresalientes.
Los aspectos de funcionamiento de la organización se dividen en

nueve criterios. Los cinco primeros funcionan como Agentes facilitadores y
representan el conjunto de actividades de la organización. Los cuatro restantes
se refieren a Resultados y por tanto a lo que la organización consigue. Cada
uno de estos criterios tiene atribuido un valor en función de su repercusión en
el global de la organización. Su esquema es el siguiente
757
Modelo EFQM de Excelencia

Agentes Resultados
Facilitadores
Resultados
Personas en las
Personas
Procesos, Resultados Resultados

Liderazgo Estrategia Productos y en los
Clientes Clave
Servicios
Alianzas y Resultados
en la
Recursos Sociedad
Aprendizaje, Creatividad e Innovación
Un documento descriptivo sobre el Modelo EFQM 2003 adoptado

por la Junta de Andalucía se encuentra en www.juntadeandalucia.es/
haciendayadministracionpublica/omsp/export/sites/default/observatorio/repositorio/537364/
Documentacixn_general/modeloefqmja.pdf
Algunas notas sobre la revisión 2013 del modelo por la EFQM pueden
examinarse en http://www.visionceg.com/index.php/modelo-efqm-2013, así como en
http://www.euskalit.net/gestion/?p=982
¿ES ÉSTE EL ÚNICO MODELO?
Aunque el modelo EFQM pasa por ser el modelo “ideal”, no puede obviarse
que tiene un alto grado de complejidad, lo que hace que no siempre sea
asumible por todas las organizaciones, en especial para las administraciones
locales. Por ello, se han establecido otros modelos que permiten analizar los
niveles de calidad en un momento inicial para continuar en la evolución a otros
modelos más complejos.
Uno de ellos es el Modelo EVAM (EVALUACIÓN, APRENDIZAJE Y

MEJORA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA) desarrollado por la Agencia de
Evaluación y Calidad y que, con una metodología sencilla y asequible, permite
conocer el nivel de calidad en la gestión y resultados de las organizaciones.
758
Inspirado en el Modelo EFQM y a instancias de los ministerios de

administración pública de la UE, se ha desarrollado el CAF (Common
Assesment Framework, Marco Común de Evaluación), la herramienta de
Gestión de Calidad Total de uso compartido en Europa.
Proporciona un marco general, simple y sencillo de utilizar para la

autoevaluación en el sector público especialmente diseñado.
CAF presenta la ventaja de ser compatible con los otros modelos y

puede ser así un primer paso para las organizaciones que deseen ir más allá
en la Gestión de la Calidad.
En la sede Internet de la European Institute for Public Administration

puede obtenerse el CAF 2013
(http://www.eipa.eu/files/File/CAF/ES_CAF_2013.pdf[consultado:02.10.2015])
La AEVAL facilita información, formación y asesoramiento sobre CAF, así
como certificación a la organización que lo solicite.
¿CÓMO SABEMOS CÓMO ES NUESTRA ORGANIZACIÓN?
La forma más habitual para ello es llevar a cabo una autoevaluación,

en la que deben estar implicadas todas las personas de la organización, al
menos han de estar representados todos los grupos, en la que a través de la
cumplimentación de un cuestionario y su análisis posterior, se puede obtener
un diagnóstico de la realidad. Esta evaluación también puede ser realizada
por expertos externos.
¿Y DESPUÉS QUÉ?
Tras el diagnóstico, se detectarán los “puntos fuertes” es decir aquellas

cosas que hacemos bastante bien, así como las “áreas de mejora”, que serán
precisamente las cuestiones en las que deberemos mejorar para acercarnos
a la excelencia. Sólo nos queda plantearnos un plan para mejorar en
dichas áreas, sin olvidar que debemos aprovechar nuestros puntos fuertes,
estableciendo los indicadores que nos permitan medir la evolución y el logro
de los objetivos marcados.
759
¿CÓMO CONOCEMOS LAS EXPECTATIVAS DE LA CIUDADANÍA?
Deberemos emplear los diversos medios a nuestro alcance para obtener

un conocimiento exhaustivo de la realidad de dichas expectativas.
Una de las herramientas que se puede utilizar es el Modelo Servqual,

conocido como “Modelo de Discrepancias”, que sugiere la diferencia entre
las expectativas de los receptores de los servicios (o productos) y sus
percepciones respecto a lo realmente recibido, y que se obtiene mediante la
evaluación de unas encuestas basadas en los factores considerados clave en
los servicios prestados.
Sin embargo, quizás una de las formas más efectivas y apreciadas por
parte de la ciudadanía, sea establecer procesos participativos en los que se
contemplen las necesidades de los diversos grupos de interés. Estos procesos,
pueden limitarse a proporcionar información a la ciudadanía, o tratarse
incluso de consultas que permiten conocer su opinión. Pero la verdadera
participación pasa por la “participación activa” en la que la motivación es
una pieza fundamental, para lo que se ha de contar con el soporte político,
social y técnico y con los medios suficientes para garantizar la información,
deliberación y libre expresión de las personas participantes. Y sobre todo,
dar cuenta a la ciudadanía de los resultados y de los compromisos asumidos
como resultado del proceso.
Son varias las Comunidades Autónomas que han aprobado sus propias
leyes de participación, Valencia ( Ley 11/2008, de 3 de julio, de la Generalitat, de
Participación ciudadana de la Comunitat Valenciana), Canarias (Ley 5/2010, de 21
de junio, Canaria de Fomento a la Participación Ciudadana), Murcia ( Ley 12/2014,
de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación ciudadana de la Comunidad
Autónoma de la Región de Murcia). En la comunidad Autónoma de Andalucía, en
el año 2014 se inició el proceso de aprobación de una ley de participación.
Toda la información al respecto se encuentra en el siguiente enlace:
http://lajunta.es/11buu
760
¿COMPROMISOS? ¿INDICADORES?. LAS CARTAS DE SERVICIOS
Una administración pública cada vez más cercana y transparente ha de

“comprometerse” con la ciudadanía estableciendo objetivos que han de ser
público y evaluables.
Las Cartas de Servicios se han implantado y generalizado desde la década

de los noventa a nivel europeo, y posteriormente a nivel estatal, autonómico y
local. Son documentos a través de los cuales las administraciones informan a
la ciudadanía de los servicios que tienen encomendados, de los derechos que
le asisten, y aún más, de los compromisos de calidad en su prestación que
asumen. Es decir, no sólo se informa de qué es lo que hacemos, sino también
de cómo nos comprometemos a hacerlo. Y a la vez sirven como instrumentos
de gestión interna que permiten obtener información para gestionar los
servicios públicos en un proceso de mejora continua.
La Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad

de los Servicios tiene establecido un procedimiento de evaluación mediante
el cual gatantiza que las Cartas cumplen con los requisitos establecidos en el
protocolo de certificación y para ello emite un documento que acredita este
hecho. Es decir, supone un escalón superior mediante el cual se acredita el
compromiso de la administración que la suscribe con la calidad y el aumento
de la satisfacción de la ciudadanía.
Diversas guías nos ayudan a implantar y gestionar las Cartas de servicios. En

el ámbito de la Administración local, la Federación Española de Municipios
y Provincias ha publicado la “ GUÍA PARA LA ELABORACIÓN Y GESTIÓN
DE UNA CARTA DE SERVICIOS EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL” que se
puede encontrar en la siguiente dirección.:
http://bit.ly/1P8N9px
CONTENIDO DE UNA CARTA DE SERVICIOS.
La estructura básica de una Carta de servicios es la siguiente:
Información de carácter general y legal:

• Datos identificativos y fines del órgano
• Relación de servicios prestados
761
• Derechos de las personas usuarias en relación con los servicios

• Formas de colaboración/participación
• Presentación de quejas y sugerencias
• Relación actualizada de la normativa reguladora
Compromisos de calidad ofrecidos

• Niveles de calidad que se ofrecen
• Indicaciones para facilitar el acceso al servicio
• Indicadores de seguimiento y evaluación de la calidad
Información complementaria
• Direcciones
• Medios de acceso y transporte
• Otros datos de interés (teléfonos de atención, webs. correos electrónicos).
SEGUIMIENTO DE LA CARTA DE SERVICIOS
La gestión de calidad ha de ser transparente, y a ello contribuye la

publicación y difusión de la Carta de servicios. Pero ha de llegarse más allá, los
resultados de medición de los indicadores sobre cada uno de los compromisos
asumidos deberían hacerse públicos, así como las medidas adoptadas por
parte del ayuntamiento en el caso de que no se hayan obtenido los objetivos
propuestos.
Hay que destacar que la Carta de servicios ha de incluir medidas de

subsanación en caso de incumplimiento de los compromisos y modo de
formular las reclamaciones, aunque estas en ningún caso darán lugar a
responsabilidad patrimonial.
762
II.- MEJORA DE LA REGULACIÓN.

SIMPLIFICACIÓN.
Frente al progresivo intervencionismo público que se fue implantando

en el siglo XX, en especial hasta mediados de los años 80, los mercados y la
propia sociedad fueron reclamando una mayor apertura. Es en el contexto de
la crisis económica actual que dicha demanda se convierte en una exigencia,
que lleva a las administraciones públicas a acometer procesos de mejora y de
simplificación de los procedimientos administrativos.
La voluntad política subyacente en la elaboración de las normas,

debe quedar ahora relegada a un segundo plano respecto a criterios que
adquieren una nueva significación: simplificación, calidad, eficacia, eficiencia,
transparencia, proporcionalidad y promoción de la competencia. Todos estos
criterios se recogen como generales de la organización y funcionamiento de la
administración, tanto en la norma básica estatal (artículo 3 de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, del régimen jurídico de las Administraciones públicas y
del procedimiento administrativo común), y muy especialmente en el ámbito
de nuestra Comunidad Autónoma (artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de
octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía.)
Precisamente las administraciones locales deben hacer un esfuerzo

mayor en este sentido, teniendo en cuenta las importantes e incisivas
competencias de intervención que les corresponden.
La nueva Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector

Público, cuya entrada en vigor se fija para un año tras su publicación, es decir,
para el próximo 2 de octubre de 2016, pretende avanzar un paso más allá
en la garantía de estos principios, y así en su artículo 3 se establece que las
administraciones públicas deberán respetar en su actuación y relaciones los
siguientes principios:
a) Servicio efectivo a los ciudadanos.

b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación
administrativa.
763
d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de

las actividades materiales de gestión.
e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.
f) Responsabilidad por la gestión pública.
g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y
evaluación de los resultados de las políticas públicas.
h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines
institucionales.
j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones
Públicas.
¿QUÉ ES LA MEJORA REGULATORIA?
Del inglés “Better regulation”, se trata de un principio establecido en

EEUU en los primeros años 80 del siglo pasado e incorporado por Europa en la
ESTRATEGIA RENOVADA DE LISBOA de la Comisión Europea en 2005 como
una de sus prioridades, y cuya finalidad era establecer por la Comisión una
política de simplificación del entorno regulatorio, promoviendo una normativa
proporcionada a su objetivo, transparente y accesible a la ciudadanía.
La mejora de la regulación está ligada en sus inicios a parcelas específicas

como el análisis coste-beneficio y la Evaluación de Impacto Normativo,
instaurada ésta reglamentariamente desde 1981 en EEUU. El lema “legislar
mejor” aparece cuando el gobierno laborista de Tony Blair accede al poder.
En definitiva, la mejora regulatoria es una política pública consistente en la
generación de normas claras, de trámites y servicios simplificados, así como
de instituciones eficaces para su creación y aplicación, que se orienten
a obtener el mayor valor posible de los recursos disponibles y del óptimo
funcionamiento de las actividades comerciales, industriales, productivas, de
servicios y de desarrollo humano de la sociedad en su conjunto.
Para la OCDE, la regulación de calidad es aquella que sirve a unos

objetivos políticos claramente identificados y es efectiva para alcanzarlos, que
tiene una base empírica y legal, que produce beneficios que justifican los
costes, considerando los efectos distributivos en la sociedad y los efectos
económicos, medioambientales y sociales. Todo ello minimizando los costes
764
y las distorsiones del mercado. A su vez, de una forma clara y simple para las
personas usuarias, promueve la innovación a través de incentivos de mercado
y de enfoques basados en objetivos.
El movimiento de Better Regulation, tiene una mayor implantación

en los países anglosajones, que apuestan por una mayor desregulación y
liberalización de los mercados, al contrario de los países de nuestro entorno,
que lo hacen por otras medidas más orientadas a la simplificación.
Y es que no debería considerarse que calidad de la regulación ha de

implicar necesariamente bajos niveles de regulación, sino al contrario, se
exige que esta sea proporcionada, orientada y diseñada a los fines que se
persiguen, y sobre todo eficiente, accesible y transparente permitiendo el
control de la actividad de la administración.
Pero ante todo, para regular mejor, es necesario el compromiso de los

máximos responsables de las instituciones públicas en un proceso evaluación
y mejora continua.
De una forma natural, el concepto de “better regulation” ha venido

evolucionando hacia otro tipo de objetivo, es el llamado “Smart Regulation”
o Regulación Inteligente, o mejor aún una regulación eficiente, en la que
manteniendo los derechos fundamentales y las garantías básicas del estado
de bienestar que la ciudadanía exige, se eliminen el exceso de normas que
impiden la natural evolución de la sociedad.
¿QUÉ ES LA SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA?
El término engloba tres conceptos:

• simplificación de procedimientos administrativos;
• simplificación orgánica (simplificación de las estructuras y dimensión
de la Administración) y
• simplificación normativa (simplificación del corpus normativo).
Desde el primer punto de vista, que es en el que nos detendremos,
simplificación administrativa se define como el conjunto de acciones
encaminadas a analizar, identificar, clasificar y realizar propuestas que mejoren
los procedimientos, tanto en la reducción de cargas administrativas como en
la agilización de los trámites propios de la Administración pública.
765
Mediante la aplicación de medidas de simplificación se pretende alcanzar

dos finalidades complementarias: por una parte, una mejora de la eficiencia
mediante la optimización de los recursos tanto humanos como materiales
disponibles, y por otra parte se potencian los derechos de la ciudadanía
permitiendo un más fácil acceso a los servicios. La dificultad estriba en que
esta simplificación no llegue a poner en peligro la garantía del interés general,
y de aquellos aspectos que han de ser especialmente garantizados como
puedan ser el medio ambiente, el derecho a la educación o la sanidad, la
seguridad, etc.
¿CÓMO SE DESARROLLA LA SIMPLIFICACIÓN DE

PROCEDIMIENTOS?
Desde el punto de vista metodológico es un proceso que ha de realizarse

en fases sucesivas
1. Análisis de la situación actual. Descripción del procedimiento, es

decir, identificación de la normativa, del objeto y de los requisitos,
documentación exigida, herramientas informáticas disponibles, así
como los datos de gestión de que se dispongan.
2. Diagnóstico y mejora del procedimiento. En muchos casos será

necesaria una reingeniería del procedimiento analizando qué fases son
realmente imprescindibles, reduciendo los requisitos y obligaciones de
información, incorporando medios electrónicos.
3. Implantación de la simplificación. Mediante la adecuación normativa en

su caso y el desarrollo de las herramientas necesarias.
4. Evaluación del proceso: mejora continua. Mediante el establecimiento de

indicadores de gestión que permitan analizar el resultado y que permita
una continuidad en el tiempo.
¿QUÉ SON LAS CARGAS ADMINISTRATIVAS?
Son aquellas actividades de naturaleza administrativa que deben llevar a

cabo las empresas y la ciudadanía en general para cumplir con las obligaciones
766
de información derivadas de la normativa, es decir, son obligatorias para la

empresa o la ciudadanía para recibir una prestación económica o un servicio
o la realización de una actividad.
Las cargas administrativas han de ser diferenciadas del coste de

cumplimiento (que engloba a aquellas), dado que éste incluye cualquier otro
coste distinto del meramente burocrático (fundamentalmente, los exigidos
de manera dineraria, como pago de tasas, impuestos u otros gastos
explícitamente cifrados en dinero, como, por ejemplo, la instalación de un
filtro anticontaminación).
Las cargas administrativas han de ser distinguidas también del concepto

más amplio de costes administrativos de las empresas, ya que estos engloban
también aquellas actividades administrativas que las empresas continuarían
realizando aunque se derogase la normativa. Tres características esenciales
para saber si estamos ante una carga administrativa son:
• derivan directamente de una norma,
• se trata de actividades de gestión,
• se materializan en un suministro de información.
Las cargas administrativas implican un coste para la empresa (y para la

ciudadanía en general), esto es, un consumo de recursos (fundamentalmente,
tiempo) que puede resultar excesivo o incluso innecesario, o provenir de una
obligación obsoleta.
Así, es una carga administrativa la obligación de solicitar una autorización,

una comunicación de datos o la presentación de documentos, la inscripción,
baja o modificación en un registro, o incluso la obligación de conservación
de documentos. Sin embargo, será un coste administrativo por ejemplo, la
elaboración de las nóminas del personal, los derivados de las comunicaciones
con los clientes y/o proveedores, etc.
Las cargas administrativas no han tampoco de confundirse con la carga

de trabajo de la propia Administración, que es el consumo de los recursos
internos, humanos y materiales, necesarios para llevar a cabo la gestión que
posibilita la prestación de los servicios públicos.
767
¿CÓMO SE MIDEN LAS CARGAS ADMINISTRATIVAS?
Una tarea imprescindible a la hora de acometer una reforma, ha de ser

la identificación de las diferentes cargas administrativas y su cuantificación.
Para ello en nuestro país se adoptó el método simplificado de medición

de cargas administrativas y su reducción, que fue elaborado por un grupo
de trabajo del que formaban parte la Administración General del Estado, las
Administraciones autonómicas y la Administración local con la participación
de representantes de la FEMP, entre otros.
Este método está basado en el Modelo de Costes Estándar y

adaptado al modelo territorial español utilizado a nivel europeo, y facilita la
identificación y medición homogénea de las cargas administrativas por todas
las Administraciones Públicas.
Mediante este modelo se pretende sistematizar las actividades

burocráticas generadoras de cargas administrativas, estableciendo una
relación lo más completa posible y a la que tendremos que adecuar cada una
de las obligaciones que impone la norma.
En el método simplificado, que es el que se utiliza en nuestro país, se

establece una tabla con cada una de las cargas identificadas asignando
a cada una de ellas un “precio” y he ahí su peculiaridad, en lugar de que
este precio sea calculado de forma pormenorizada, se sustituye por valores
estimados por tipo de actividad.
La singularidad de este método no radica en la precisión del importe

asignado a cada uno de los tipos de carga -que pudiera ser discutible- sino
en que todos los departamentos y administraciones públicas emplean así
un mismo patrón, lo que permite hacer las comparaciones oportunas entre
ellas, así como internamente, de forma que se puede llevar a cabo un análisis
“antes-después”.
¿QUÉ ES LA REDUCCIÓN DE CARGAS ADMINISTRATIVAS?
Mediante un análisis “ex ante” de la norma podremos cuantificar las cargas

administrativas que esta supone. Para ello utilizaremos una fórmula básica.
768
Carga administrativa= precio x frecuencia x población
Siendo: * precio: el importe asignado en la tabla de tipificación

* frecuencia: el número de veces que debe cumplirse
anualmente el trámite
* población: indica el número de empresas (o de personas si se
refiere a ciudadanía) que se ven afectadas por la norma en
cuestión
Posteriormente, y una vez realizado el estudio de la norma y rediseñado

el procedimiento, será necesario realizar un análisis “ex post” de la misma,
volviendo a realizar los cálculos. De la diferencia obtendremos el valor de la
reducción de cargas que hemos obtenido.
A continuación se inserta la tabla utilizada en la que se tipifican las

distintas cargas administrativas y el importe que se asigna a cada una de ellas.
Coste
Tabla para la medición del coste directo de las cargas administrativas
unitario en €
1 Presentar una solicitud presencialmente 80
2 Presentar una solicitud electrónica 5
3 Tramitación mediante intermediarios (bancos, médicos, …) 35
4 Presentación convencional de documentos, facturas o requisitos 5
5 Presentación de una comunicación presencialmente 30
6 Presentación de una comunicación electrónicamente 2
7 Presentación electrónica de documentos, facturas o requisitos 4
8 Aportación de datos 2
9 Presentación de copias compulsadas (acumular al coste del documento) 1
7 Presentación de un informe y memoria 500
11 Obligación de conservar documentos 20
12 Inscripción convencional en un registro 110
13 inscripción electrónica en un registro 30
14 Llevanza de libros 300
15 Llevanza libros en vía electrónica 150
16 Auditoría o controles por organizaciones o profesionales externos 1500
769
17 Información a terceros 100

18 Formalización en documentos públicos de hechos o documentos 500
19 Obligación de comunicar o publicar 100
¿CÓMO SE PUEDEN REDUCIR CARGAS ADMINISTRATIVAS

EXCESIVAS?
El ahorro de cargas administrativas puede conseguirse de diferentes

maneras:
• Una de ellas es disminuyendo la frecuencia de las declaraciones
obligatorias (la renovación de un permiso o la de la inscripción en un
determinado registro): puede pasar, por ejemplo, de semestral a anual
• automatizando la recogida de información mediante formularios
electrónicos en línea
• intercambiando los datos disponibles con otras administraciones
públicas, evitando así la aportación de la acreditación correspondiente
por parte de la persona interesada
• implantando la gestión electrónica integral de los procedimientos,
con lo que de rapidez y seguridad conlleva, además de la reducción
del papel.
• o implantando cuando sea posible la proactividad por parte de la
administración pública, por ejemplo mediante avisos a las personas
interesadas. Un ejemplo claro de esta proactividad la encontramos
en la remisión del borrador de nuestra declaración del IRPF por parte
de la Administración tributaria.
¿QUÉ ES LA DECLARACIÓN RESPONSABLE?
El artículo 71 bis de la Ley 30/1992, añadido por la Ley 25/2009, de 22

de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley
sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, establece
que se entenderá por declaración responsable el documento suscrito por
la persona interesada en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que
cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder
al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone
770
de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su

cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento
o ejercicio. Los requisitos deberán estar recogidos de manera clara, expresa
y precisa en la correspondiente declaración responsable.
La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier

dato, manifestación o documento que se acompañe o incorpore a la
declaración responsable, o su no presentación, determinará la imposibilidad
de continuar en el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento
en que se tenga constancia de tales hechos. Todo ello sin perjuicio de las
responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiere lugar.
Además de determinar la obligación de la persona interesada de restituir

la situación jurídica al momento previo al reconocimiento del derecho, la
Administración Pública podrá determinar la imposibilidad de instar un nuevo
procedimiento con el mismo objeto durante un periodo de tiempo determinado.
La recientemente publicada Ley 39/2015, de 1 de octubre, del

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas,cuya
entrada en vigor se prevé para el día 2 de octubre de 2016, mantiene la figura
de la Declaración Responsable en su artículo 69 de una forma prácticamente
idéntica a la actualmente vigente.
LA PLATAFORMA “EMPRENDE EN 3”
El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, en colaboración

con los Ministerios de Presidencia, de Industria, Energía y Turismo y de
Economía y Competitividad y en coordinación con la Federación Española
de Municipios y Provincias, ha desarrollado un proyecto de simplificación
administrativa, aprobado por el Consejo de Ministros de 24 de mayo de
2013, denominado «Emprende en 3» para las Entidades Locales que deseen
adherirse al mismo.
La adhesión de las Entidades locales a la plataforma supone el
compromiso de aceptar el modelo de declaración responsable aprobado,
que junto con dicha declaración no requerirán la aportación de ninguna
documentación, que realizará las adaptaciones necesarias en su normativa,
utilizando para ello la “Ordenanza Tipo” acordada, además de mantener
771
actualizada toda la información disponible en la plataforma, así como mantener

una colaboración continua con la Administración General del Estado y la de la
Se trata en resumen, de un compromiso entre las administraciones

públicas de los distintos ámbitos territoriales de facilitar al máximo el inicio o
modificación de las actividades económicas de las personas emprendedoras,
manteniendo un marco común de regulación. Al mes de octubre de 2015 ya
había 1533 municipios adheridos a la plataforma, de ellos 401 son andaluces.
http://www.seap.minhap.gob.es/web/servicios/emprende_en_3.html
LAS CARGAS ADMINISTRATIVAS EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
La administración local no puede ser ajena a estas medidas. La

Administración General del Estado junto con la Federación Española de
Municipios y Provincias, ha publicado un Manual de Reducción de Cargas
Administrativas en el Ámbito local, que se encuentra disponible en la siguiente
dirección:
http://www.femp.es/files/566-970-archivo/Manual_local_cargas_
administrativas_23_12_2010_con_logo.pdf
LA REFORMA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (CORA)
El 26 de octubre de 2012 el Consejo de Ministros aprobó un Acuerdo por

el que se crea una Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas.
Se trata de un instrumento básico en el proceso de reforma actual, toda vez
que la actuación de esta Comisión y los informes publicados están sirviendo
de guía y soporte para una parte importante de las medidas adoptadas en el
ámbito de la administración del estado y su coordinación con el resto de las
administraciones públicas.
La Comisión se adscribe al Ministerio de Hacienda y Administraciones

Públicas, a través de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas.
Esta presidida por el subsecretario de la Presidencia y corresponde la
vicepresidencia a la subsecretaria de Hacienda y Administraciones Públicas,
mientras que la secretaría está desempeñada por el director general de
772
Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las

Entidades Locales.
Finalizado el trabajo, el Pleno de la Comisión traslada las propuestas

correspondientes al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para
su elevación al Consejo de Ministros y traslado a los grupos previstos en los
acuerdos de la Conferencia de Presidentes.
Por otro lado, el Real Decreto 479/2013, de 21 de junio, creó la Oficina

para la ejecución de la reforma de la Administración, OPERA, con el objetivo
de velar por la ejecución de las medidas incluidas en el informe de la Comisión
para la Reforma de las Administraciones Públicas, asumir su seguimiento,
impulso, coordinación y, en su caso, proponer nuevas medidas.
Esta Comisión y el informe elaborado es de trascendental importancia

ya que algunas de las principales actuaciones iniciadas en España, son
consecuencia del mismo, así es de destacar los anteproyectos de Ley de
Régimen Jurídico del Sector Público y del Procedimiento Administrativo
común de las Administraciones Públicas cuya aprobación en el Parlamento
se prevé a lo largo del año 2015, de gran trascendencia en el funcionamiento
de todas las administraciones públicas.
En el seno de la CORA se han creado cuatro subcomisiones:

1. Duplicidades administrativas. Tiene por objeto identificar y eliminar
duplicidades y reforzar los mecanismos de cooperación, de modo que
se abarate el coste de la actividad administrativa. En la medida en que
las competencias atribuidas a la Administración Local están ya siendo
objeto de reforma en un proyecto de modificación de su Ley de Bases,
las duplicidades a identificar en este estudio son las que se producen
entre la Administración General del Estado y las Autonómicas.
2. Simplificación administrativa. Revisará las trabas burocráticas

que dificultan la tramitación de los procedimientos administrativos
con el fin de conseguir una mayor simplificación que redunde en
beneficio de los ciudadanos. En particular, se solicitará información
sobre los procedimientos cuya finalidad requiere, para ser efectiva, la
participación de otras Administraciones Públicas, como la creación
de empresas. Se integran aquí los proyectos en curso en la Dirección
773
General de Modernización Administrativa.
3. Gestión de servicios y medios comunes. Tiene por objeto centralizar

actividades de gestión que, por ser similares o de la misma naturaleza,
puedan desempeñarse de forma unificada o coordinada, aprovechando
así en mayor medida los medios públicos. En este grupo es fundamental
estudiar modelos de éxito implantados en grupos empresariales
españoles, de los que se obtendrá información y colaboración.
4. Administración institucional. Se analizará la distinta tipología de entes

que la componen, se revisará el marco normativo y los modelos que
en él se identifican como óptimos. Se plantearán las modificaciones
que convengan en la lista de entidades existentes, para lo cual los
Departamentos ministeriales deberán presentar información y las
propuestas oportunas.
El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas hace pública toda

la información relativa a este proceso en la siguiente dirección:
http://www.seap.minhap.gob.es/web/areas/reforma_aapp.html
En el mes de enero de 2015 se publicó el informe correspondiente al

progreso del año 2014. Asimismo, a fecha de octubre de 2015 han sido
publicados los informes correspondientes a los dos primeros trimestres del
año.
774
III.- GOBIERNO ABIERTO

LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA.
Ambos términos son los ejes de un concepto más amplio de GOBIERNO

ELECTRÓNICO. Así, el Gobierno electrónico es la aplicación de las tecnologías
de la información al funcionamiento del sector público, con el objetivo de
incrementar la eficiencia, la transparencia y la participación ciudadana.
El concepto de Gobierno Electrónico utilizado en la Junta de Andalucía,

es el de prestación de servicios públicos, acceso a la información pública
y participación ciudadana, mediante la transformación interna y externa
de las relaciones con base en el uso de las TIC en el acceso electrónico
de la ciudadanía a los servicios públicos, salvando el principio de equidad
digital, como actitud política sostenida en el tiempo y en programas políticos
perfectamente diferenciados, y como marco común y unificado de referencia
para el establecimiento de la política informática en la Administración Pública.
En el caso de las administraciones locales tienen la peculiaridad de estar

muy próximas a la ciudadanía y en relación continua y directa con ella. De
ahí que sea precisa una apuesta por un nuevo gobierno que permita unas
relaciones más sencillas y más participativas, y es precisamente donde las
TIC pueden ser de gran utilidad.
¿QUÉ ES EL GOBIERNO ABIERTO?
Todos los autores coinciden en que el concepto de gobierno abierto se

fundamenta en los principios de transparencia, colaboración y participación de
la ciudadanía, es decir es superar la antigua noción de un gobierno investido
de “autoritas”, a un gobierno basado en una auténtica “democracia” en su
sentido más amplio, en el que se entabla un diálogo constante entre todos los
sectores de la sociedad.
775
LA TRANSPARENCIA.
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la

información pública y buen gobierno, tal y como formula en su preámbulo
establece las obligaciones de publicidad activa para todas las administraciones
y entidades públicas, reconoce y garantiza el acceso a la información
y establece las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los
responsables públicos, así como las consecuencias jurídicas derivadas de su
incumplimiento.
A la luz de este requisito de transparencia, y teniendo en cuenta los

preceptos básicos de la ley estatal, son varias las comunidades autónomas
que han publicado sus propias leyes de transparencia. En el ámbito de la
Comunidad autónoma andaluza, se ha publicado la Ley 1/2014, de 24 de
junio, de Transparencia Pública de Andalucía.
La transparencia se articula a través de dos conceptos o instrumentos: la

publicidad activa que implica la difusión por propia iniciativa de la información
que obra en poder de los poderes públicos, y por otra parte el acceso a la
información pública, en que es la ciudadanía quien reclama a los poderes
públicos dicha información.

LA REUTILIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO.
Uno de los pilares de un gobierno abierto es la puesta a disposición de

los datos de que dispone la Administración en forma de datos abiertos, por lo
que ello representa de potencial económico, ya que permite desarrollar nuevos
productos, servicios y mercados a la vez que fomenta el desarrollo económico
y la creación de puestos de trabajo en la industria de contenidos digitales,
es la Reutilización de la información del sector público (RISP) y que consiste
en el uso por parte de personas físicas o jurídicas, de los datos generados y
custodiados por los organismos del sector público, con fines comerciales o
no, siempre que dicho uso no constituya una actividad administrativa pública.
Adicionalmente, la puesta a disposición de la información pública por parte
de las Administraciones Públicas incrementa la transparencia administrativa,
teniendo un efecto de refuerzo de los valores democráticos y habilitando la
participación ciudadana en las políticas públicas.
776
La Ley 37/2007, de 16 de noviembre sobre Reutilización de la infor-

mación del sector público viene a regular el régimen jurídico aplicable a la
reutilización de los documentos elaborados o custodiados por las Adminis-
traciones y los organismos del sector público. En la misma se establecen las
requisitos de la información y las condiciones en que puede ser reutilizada, así
como un régimen sancionador en el caso de incumplimiento de las mismas.
¿QUÉ ES LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA?
La Comisión Europea define la Administración electrónica como el uso de

las nuevas tecnologías de la Información (TIC) en las administraciones públicas,
asociadas a cambios en la organización y nuevas aptitudes en el personal con
el fin de mejorar los servicios públicos, los procesos democráticos y reforzar el
apoyo a las políticas públicas. Así, los principales objetivos de la administración
electrónica son la simplificación de los procedimientos y reducción de cargas
administrativas, la reducción de costes TIC mediante la racionalización de
las infraestructuras y la compartición de servicios y recursos, promover la
transparencia en las administraciones públicas, reutilizar la información.
CARACTERÍSTICAS DE LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA.
No es un tipo especial de Administración. No conforma un Derecho

administrativo especial, sino que es un nuevo modo de acceso, un nuevo
canal de interacción de la ciudadanía en sus demandas a las Administraciones
Públicas, y ante todo es una opción del ciudadano y una obligación de la
Administración.

Se han definido diferentes niveles de administración electrónica.
1 Información: La página web informa acerca del trámite: naturaleza,

objeto y requisitos del trámite
2 Formularios: Los formularios para iniciación del trámite están
disponibles para su descarga y posterior presentación en una oficina
3 Presentación: Los formularios para iniciación del trámite están
disponibles para su firma electrónica y presentación por parte de la
persona interesada
777
4 Tramitación: Es posible la iniciación y tramitación completa del trámite

por medios telemáticos, sin requerir acciones complementarias a las
personas interesadas por otros medios
5 Proactividad: Se aprovecha el “conocimiento” que la Administración

posee acerca del ciudadano (propuesta de borradores, campañas…)
¿QUÉ VENTAJAS TIENE LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA?
Ante todo, algo que nunca podemos olvidar es que la administración

electrónica nunca es un fin en si misma, sino que ha de ser un instrumento a
disposición de la eficiencia y la transparencia, ya que permite la simplificación
administrativa y automatización de los procesos.
Permite el objetivo de una administración sin papeles. Los servicios de

la administración electrónica abarcan cualquier tipo de servicio, en cualquier
momento, las 24 horas al día, 7 días a la semana, desde cualquier lugar y
desde multitud de dispositivos de acceso: ordenador, teléfono inteligente,
TDT, PDA, etc.
En este sentido especial relevancia tiene la nueva Ley 39/2015, de 1 de

octubre, ya que establecerá a partir de su entrada en vigor el 2 de octubre
de 2016, la obligatoriedad de relacionarse con la Administración por medios
electrónicos a determinados ciudadanos o sectores sociales y por otra parte la
Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público,viene a
establecer también la obligatoriedad de que las administraciones públicas se
relacionen entre sí por medios electrónicos.
¿QUÉ ES LA SEDE ELECTRÓNICA?
Es la dirección electrónica disponible para los ciudadanos a través de

redes de telecomunicaciones y cuya titularidad, gestión y administración
corresponde a una Administración Pública, órgano o entidad administrativa
en el ejercicio de sus competencias. Conlleva la responsabilidad de su titular
respecto de la integridad, veracidad y actualización de la información y los
servicios a los que puede accederse a través de ella.
778
¿QUÉ ES EL PORTAL DE INTERNET?
Es el punto de acceso electrónico cuya titularidad corresponde a una

Administración Pública, organismo público o entidad de Derecho Público que
permite el acceso a través de internet a la información publicada y, en su caso a
la sede electrónica correspondiente. Es decir, en el caso de una administración
pública, se configura como la “puerta de entrada” o de acceso general a toda
la información y los servicios que nos ofrece dicha administración.
ALGUNOS TÉRMINOS ESENCIALES EN LA ADMINISTRACIÓN

ELECTRÓNICA
Actuación administrativa automatizada: cualquier acto o actuación

realizada íntegramente a través de medios electrónicos por una Administración
Pública en el marco de un procedimiento administrativo y en la que no haya
intervenido de forma directa una empleada o empleado público.
Autenticación: acreditación por medios electrónicos de la identidad de

una persona o ente, del contenido de la voluntad expresada en sus operaciones,
transacciones y documentos, y de la integridad y autoría de los mismos.
Certificado electrónico: documento firmado electrónicamente por un

prestador de servicios de certificación que vincula unos datos de verificación
de firma a un firmante y confirma su identidad
Firma electrónica: conjunto de datos en forma electrónica, consignados

junto a otros o asociados con ellos, que pueden ser utilizados como medio de
identificación del firmante.
Espacios comunes o ventanillas únicas: modos o canales (oficinas

integradas, atención telefónica, páginas en Internet y otros) a los que la
ciudadanía puede dirigirse para acceder a informaciones, trámites y servicios
públicos determinados por acuerdo entre varias Administraciones.
Documento electrónico: información de cualquier naturaleza en forma

electrónica, archivada en un soporte electrónico según un formato determinado
y susceptible de identificación y tratamiento diferenciado.
779
¿QUÉ ES LA INTEROPERABILIDAD?
La interoperabilidad es la capacidad de los sistemas de información

y de los procedimientos a los que éstos dan soporte, de compartir datos y
posibilitar el intercambio de información y conocimiento entre ellos.
El Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI), regulado por el

Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, establece el conjunto de criterios y
recomendaciones que deberán ser tenidos en cuenta por las administraciones
públicas para la toma de decisiones tecnológicas que garanticen la
interoperabilidad. Las normas técnicas de interoperabilidad previstas en su
disposición adicional primera desarrollan ciertos aspectos concretos.
LA PLATAFORMA DE SUPRESIÓN DE CERTIFICADOS EN SOPORTE

PAPEL.
El intercambio de información a través de medios electrónicos se

configura como una de las herramientas que permitan la supresión de
documentos acreditativos por parte de la ciudadanía.
Así la ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos

a los servicios públicos, en su artículo 6.2.b reconoce a la ciudadanía el
derecho a no aportar los datos y documentos que obren en poder de las
Administraciones Públicas, las cuales utilizarán medios electrónicos para
recabar dicha información siempre que, en el caso de datos de carácter
personal, se cuente con el consentimiento de los interesados en los términos
establecidos por la Ley Orgánica 15/1999, de Protección de Datos de
Carácter Personal, o una norma con rango de Ley así lo determine. Asimismo,
en su artículo 9.1 dispone que para un eficaz ejercicio de este derecho, cada
Administración deberá facilitar el acceso de las restantes Administraciones
Públicas a los datos relativos a los interesados que obren en su poder y se
encuentren en soporte electrónico.
Con el fin de hacer efectiva esta previsión mediante Convenio de fecha

3 de julio de 2007 de colaboración entre el Ministerio de Administraciones
Públicas y la Comunidad Autónoma de Andalucía para la prestación mutua
de servicios de administración electrónica, la Junta de Andalucía puede
780
acceder a los servicios de acreditación y verificación de datos de identidad

y residencia implantados en la AGE. Tal y como se recoge en el convenio
el objetivo es eliminar el requisito de la presentación por la ciudadanía de
documentación de acreditación de identidad y residencia que ya obra en poder
de la Administración. Los datos que acreditaban las fotocopias y certificados
eliminados serán consultados por medios electrónicos.
Esta consulta se hace a través de la Plataforma de Intermediación de

Datos, dependiente del Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas, y
permite que la consulta de dichos datos pueda hacerse de forma automática
desde una aplicación de gestión. Si bien el actual convenio contempla la
consulta de los datos de identidad y de residencia, son más los datos que
están disponibles en la plataforma, como son los datos de prestación por
desempleo, datos de títulos oficiales, datos catastrales, de la seguridad social,
tributarios, entre otros y que se incluirán tras la firma del correspondiente
convenio.
Por otra parte en la Plataforma de Supresión de Certificados en Soporte

Papel de la Junta de Andalucía, también se pueden consultar los datos de
discapacidad y de familia numerosa, cuya competencia es de la administración
autónoma.
¿QUÉ ES EL PUNTO DE ACCESO GENERAL?
El día 2 de febrero del 2006 se firmó por la Administración General del

Estado y la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía un
Convenio para el desarrollo de una red integrada de oficinas 060, que se
configuran como una red de espacios comunes de atención a la ciudadanía
que permita la prestación de servicios integrados de información, orientación,
atención y tramitación sobre determinados aspectos de la actividad
administrativa coordinando para tal fin el ejercicio de las competencias de las
Administraciones intervinientes, entendiendo por tales las firmantes de este
Convenio y las Entidades Locales que se adhieran al mismo. Mediante acuerdo
de 23 de diciembre de 2009 se prorroga hasta el 31 de diciembre de 2016.
Es una red integrada multicanal de atención al ciudadano que alcanza

los tres niveles de la administración al integrar a la administración general del
781
estado, la administración autonómica y la administración local; es multicanal

al ser accesible a través de oficinas presenciales, del teléfono 060 y del portal
web 060.es; y es multinivel al ofrecer servicios de registro o de información,
registro y tramitación.
El portal 060.es ha sido sustituido por el portal administracion.gob.es,

que recoge la mayoría de los servicios que aquel ofrecía.
¿ESTÁN INTEGRADAS LAS ADMINISTRACIONES LOCALES?
Como ya se ha indicado, el convenio fue suscrito entre la Administración

estatal y la de la Comunidad Autónoma de Andalucía. La forma de integración
por parte de las Administraciones locales es mediante la Adhesión al citado
convenio con la firma de la adenda correspondiente, sin que suponga ningún
gasto para la entidad local.
¿QUÉ SERVICIOS SE OFRECEN EN LAS OFICINAS DE LA RED

INTERADMINISTRATIVA?
En función del servicio que se ofrece, estas oficinas se pueden clasificar

en:
1. Oficinas de contacto: prestación de servicios de recepción, registro
y remisión de comunicaciones del ciudadano a la Administración
Pública.
2. Oficinas de información: además de los servicios expresados

para las Oficinas de contacto, desarrollo de servicios de atención y
orientación personalizada a las personas sobre los servicios públicos
e informaciones más relevantes de las Administraciones intervinientes.
3. Oficinas de gestión integral: además de los propios de las dos

categorías anteriores, asumen un nivel avanzado definido por la
prestación de servicios integrales de gestión que comprendan la
tramitación conjunta de procedimientos y trámites de competencia
de las distintas Administraciones intervinientes.
782
Hasta la fecha son numerosas las entidades locales andaluzas que se

han adherido al mismo, todas ellas en el nivel 1 de oficina de contacto.
¿QUÉ ES EL SIR?
El Sistema de Interconexión de Registros es la infraestructura básica

que permite el intercambio de asientos electrónicos de registro entre las
Administraciones Públicas. A través de SIR, este intercambio de información
se realiza de forma segura y con conformidad legal, independientemente de
la aplicación de registro utilizada, siempre que esté certificada en la Norma
SICRES 3.0
La implantación de SIR permite eliminar el tránsito de papel entre

administraciones, aumentando la eficiencia y eliminando los costes de
manipulación y remisión del papel, gracias a la generación de copias auténticas
electrónicas de la documentación presentada en los asientos de registro. De
esta forma, y a través del Registro Electrónico Común, el ciudadano puede
presentar ante la Administración cualquier solicitud, escrito o comunicación,
en formato electrónico
¿QUÉ ES EL PROYECTO ORVE?
Se trata de un servicio, disponible en la nube, que ofrece el Ministerio

de Hacienda y Administraciones Públicas a las entidades de la Administración
que permite crear y remitir asientos registrales a través de SIR, y digitalizar la
documentación.
Cualquier administración, en especial las administraciones locales,

pueden adherirse al proyecto. Para ello son requisitos: disponer de conexión
a Internet en los PCs de las oficinas de registro, de usuarios autorizados en el
Portal de Entidades Locales, provistos de certificado digital válido (necesario
para acceder a ORVE y para firmar la documentación), y por último del
equipamiento para digitalizar la documentación.
783
IV.- LOS DATOS DE CARÁCTER PERSONAL.

La Constitución Española en su artículo 10 reconoce el derecho a

la dignidad de la persona. Por su parte, el artículo 18.4 dispone que la ley
limitará el uso de la informática para garantizar el honor y la intimidad personal
y familiar de los ciudadanos y el pleno ejercicio de sus derechos. El derecho
fundamental a la protección de datos reconoce al ciudadano la facultad de
controlar sus datos personales y la capacidad para disponer y decidir sobre
los mismos.
Por otra parte, el Estatuto de Autonomía de Andalucía también reconoce

este derecho fundamental:
• A
rt. 32. Protección de datos. “Se garantiza el derecho de todas las
personas al acceso, corrección y cancelación de sus datos personales
en poder de las Administraciones Públicas”.
• A
rt. 82. Protección de datos: “Corresponde a la Comunidad Autónoma
de Andalucía la competencia ejecutiva sobre protección de datos de
carácter personal, gestionados por las instituciones autonómicas de
Andalucía, Administración autonómica, Administraciones locales, y otras
entidades de derecho público y privado dependientes de cualquiera de
ellas, así como por las universidades del sistema universitario andaluz”.

El desarrollo de este derecho se regula en
• L
a Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos
de carácter personal tiene por objeto garantizar y proteger, en lo que
concierne al tratamiento de los datos personales, las libertades públicas
y los derechos fundamentales de las personas físicas, y especialmente
de su honor e intimidad personal y familiar.
• R
eal Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba
el Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica 15/1999 de 13 de
diciembre de protección de datos de carácter personal.
784
CONCEPTOS A TENER EN CUENTA:
Datos de carácter personal: “cualquier información concerniente a

personas físicas identificadas o identificables”.
Fichero: “todo conjunto organizado de datos de carácter personal,

cualquiera que fuere la forma o modalidad de su creación, almacenamiento,
organización y acceso”.
Tratamiento de datos: “operaciones y procedimientos técnicos de

carácter automatizado o no, que permitan la recogida, grabación, conservación,
elaboración, modificación, bloqueo y cancelación, así como las cesiones
de datos que resulten de comunicaciones, consultas, interconexiones y
transferencias”.
DERECHO A LA INFORMACIÓN EN LA RECOGIDA DE DATOS
Las personas a las que se soliciten datos personales deberán ser

previamente informadas de modo expreso, preciso e inequívoco
a) de la existencia de un fichero o tratamiento de datos de carácter
personal, de la finalidad de la recogida de éstos y de los destinatarios
de la información.
b) del carácter obligatorio o facultativo de su respuesta a las preguntas
que les sean planteadas.
c) de las consecuencias de la obtención de los datos o de la negativa a
suministrarlos.
d) de la posibilidad de ejercitar los derechos de acceso, rectificación,
cancelación y oposición.
e) de la identidad y dirección del responsable del tratamiento o, en su
caso, de su representante.
¿ ES PRECISO EL CONSENTIMIENTO DE LA PERSONA?
El tratamiento de los datos de carácter personal requerirá el

consentimiento inequívoco de la persona afectada, salvo que la ley disponga
otra cosa. Sin embargo, no será preciso el consentimiento cuando los datos
785
de carácter personal se recojan para el ejercicio de las funciones propias de

las Administraciones públicas en el ámbito de sus competencias.
CREACIÓN, MODIFICACIÓN O SUPRESIÓN DE LOS FICHEROS DE

DATOS DE CARÁCTER PERSONAL.
La creación, modificación o supresión de los ficheros de las

Administraciones Públicas sólo podrán hacerse por medio de disposición
general publicada en el B.O.E. o Diario Oficial correspondiente. El art. 20.2 de
la ley establece el contenido de dichas disposiciones
Los datos de carácter personal recogidos y elaborados por las

Administraciones Públicas para el desempeño de sus atribuciones no
serán comunidados a otras Administraciones Públicas para el ejercicio de
competencias diferentes o de competencias que versen sobre materias
diferentes, salvo cuando la comunicación tenga por objeto el tratamiento
posterior de los datos con fines históricos, estadísticos o científicos.
¿QUIÉN GARANTIZA EL DERECHO A LA PROTECCIÓN DE LOS DATOS

DE CARÁCTER PERSONAL?
El tratado de la Unión Europea, en su artículo 39, exige que en todos

los Estados miembros exista una autoridad independiente que controle y
garantice el Derecho Fundamental a la protección de datos.
La Agencia Española de Protección de Datos (AEPD), es un ente de

Derecho Público con personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y
privada que actúa con independencia de las Administraciones Públicas en el
ejercicio de sus funciones que son precisamente velar por el cumplimiento de
la legislación sobre protección de datos y controlar su aplicación, en especial
en lo relativo a los derechos de información, acceso, rectificación, oposición y
cancelación. Sus funciones se especifican en el artículo 37 de la LOPD.
En el artículo 41 de la citada ley se establece que algunas de estas

funciones serán ejercidas, cuando afecten a ficheros de datos de carácter
personal creados o gestionados por las Comunidades Autónomas y por la
786
Administración Local de su ámbito territorial, por los órganos correspondientes

de cada Comunidad, que tendrán la consideración de autoridades de control.
En el ámbito de nuestra comunidad , la Ley 1/2014, de 24 de junio,

de Transparencia Pública de Andalucía, crea el Consejo de Transparencia y
Protección de Datos de andalucía, como autoridad independiente de control
en materia de protección de datos y garante del derecho a la transparencia.
El 2 de octubre de 2015, fue publicado el Deceto 434/2015, de 29 de
septiembre, por el que se aprueban sus Estatutos, estableciendo que las
funciones en materia de protección de datos serán asumidas por el Consejo
de una forma gradual a través de los instrumentos jurídicos necesarios de
acuerdo con el bloque de constitucionalidad. Durante este periodo transitorio
las competencias en materia de protección de datos en Andalucía continuarán
siendo ejercidas por la Agencia Española de Protección de datos.
¿TODOS LOS DATOS TIENEN EL MISMO NIVEL DE PROTECCIÓN?
No, la ley establece distintos niveles de protección en función de los

datos personales, estableciendo para cada uno de ellos las medidas precisas
en que deben ser custodiados y tratados.
Nivel básico. Todo fichero con datos de carácter personal.
Nivel medio. Conjunto de datos que sí permiten evaluar la personalidad

del individuo, con son los datos de la Hacienda Pública, ficheros de
morosos, servicios financieros, infracciones administrativas o penales.
Nivel alto. Recoge los datos más sensibles y de mayor nivel de

seguridad: ideología, religión, creencias, origen racial, salud,vida sexual,
afiliación sindical, datos policiales recabados sin consentimiento,
actos de violencia de género.
787
¿QUÉ OCURRE SI SE UTILIZAN INDEBIDAMENTE LOS DATOS DE

CARÁCTER PERSONAL?
En el caso de que una persona disponga de pruebas o indicios que

puedan acreditar que un hecho pueda suponer el incumplimiento de la Ley
Orgánica de Protección de Datos (LOPD), y que pueda constituir una infracción
administrativa, puede presentar una denuncia poniendo en conocimiento de
esta Agencia la existencia de esos hechos.
Tras la instrucción del oportuno expediente, la AEPD, podrá establecer

si efectivamente se ha producido uno de los hechos tipificados como infracción
e imponer la sanción correspondiente.
¿Y SI QUIEN COMETE LA INFRACCION ES UNA ADMINISTRACIÓN

PUBLICA?
Cuando quien infrinja las normas sea una Administración Pública, el

Director de la AEPD dictará una resolución estableciendo las medidas que
procede adoptar para que cesen o se corrijan los efectos de la infracción. Esta
resolución se notificará al responsable del fichero, al órgano del que dependa
jerárquicamente y a los afectados si los hubiere. El Director de la Agencia
puede proponer la iniciación de actuaciones disciplinarias, que se tramitarán
y sancionarán conforme a la legislación sobre régimen disciplinario de las
Administraciones Públicas. Las actuaciones y resoluciones de la Agencia se
comunican al Defensor del Pueblo.
788
789
SIGLAS
SIGLAS
ALS. Acción Local en Salud

CACL Consejo Andaluz de Concertación Local
CAF Common Assesment Framework
CAGL. Consejo Andaluz de Gobiernos Locales
CE Constitucion Española
CC.AA. Comunidades Autónomas
CMI Cuadro de Mando Integral
CSP Calidad de los Servicios Públicos
EAA Estatuto de Autonomía para Andalucía
EBEP Estatuto Básico del Empleado Público
EE.LL Entidades Locales
EFQM European Foundation for Quality Management
ESTP Estrategia de Salud en Todas las Políticas
FEMP Federación Española de Municipios y Provincias
FAMP Federación Andaluza de Municipios y Provincias
ICAL Instrucción de Contabilidad para la Administración Local
IGAE Intervención General de la Administración del Estado
IMI Internal Market Information
INE Instituto Nacional de Estadística
IRPF Impuesto de la Renta de las Personas Físicas
LAULA Ley de Autonomía Local Andaluza
LBRL Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local
LRSAL Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local
LGEP Ley General de Estabilidad Presupuestaria
LOREG Ley Orgánica de Régimen Electoral General
LOUA Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía
LRHL Ley Reguladora de las Haciendas Locales
LCSP Ley Contratos del Sector Público
LSPA Ley de Salud Pública de Andalucía.
MPT Ministerio de Política Territorial y Administraciones Públicas
OCEX Órganos autonómicos de Control Externo
OEP Oferta de Empleo Público
PEC Pacto de Estabilidad y Crecimiento
PGOU Plan General de Ordenación Urbana
PLS Plan Local de Salud
PSC Planes Sectoriales de Coordinación ,
790
RC Retención de Crédito
RGLCAP Reglamento General de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas
RPT Relación de Puestos de Trabajo
RSCL Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales
SAC Servicio de Atención a la Ciudadanía
SEC Sistema Europeo de Cuentas
TRLCAP Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones
Públicas
TLRHL Texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales
TRRL Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia
de Régimen Local
VUDS Ventanilla Unica de la Directiva de Servicios
791
SIGLAS
792

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GUÍA DEL

© Consejería de la Presidencia y Administración Local. Junta de Andalucía, 2015

Andalucía ha sido y es pionera en la defensa de la autonomía local, por

Esta defensa de la autonomía local que hace el Gobierno andaluz, lo

La Consejería de la Presidencia y Administración Local, a través de la

Es en este contexto en el que se enmarca la cuarta edición de la “Guía

Esta Consejería es consciente de la importante responsabilidad que

Esta cuarta edición de la “Guía del Concejal de la Comunidad Autónoma

Manuel Jiménez Barrios

La Consejería de la Presidencia y Administración Local, por medio de la

Teniendo como base la idea anterior y considerando las elecciones

La nueva “Guía del Concejal” se ha editado exclusivamente en formato

Una de las novedades más relevantes en cuanto a contenidos de esta

Con esta iniciativa legislativa, que es un paso más en el avance en materia

Isabel Niñoles Ferrández

I. Las Entidades Locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

1. Las entidades locales que integran la organización

2. El Ordenamiento Jurídico Local. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

3. Autonomía, competencias locales y relaciones con otras

II. Organización y funcionamiento de las Entidades Locales.

3. Los recursos humanos al servicio de los Entes Locales . . . . . . . . 208

III. La gestión económico-presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . 241

2. La gestión financiera y de tesorería . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301

5. Los bienes de las Entidades Locales . . . . . . . . . . . . . . . . 365

IV. La contratación en las Entidades Locales . . . . . . . . . . . . . . . 375

5. Los contratos administrativos típicos . . . . . . . . . . . . . . . . . 431

V. Los servicios locales de interés general . . . . . . . . . . . . . . . . . 465

2. La gestión directa de servicios públicos locales . . . . . . . . . . 482

4. Financiación de los servicios públicos municipales . . . . . . . . . 518

5. Seguimiento y evaluación de la gestión de los

VI. La ordenación del territorio y el urbanismo . . . . . . . . . . . . . . 525

2. La ordenación del territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 528

5. La inspección urbanística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 564

6. La protección de la legalidad urbanística . . . . . . . . . . . . . . 566

7. Procedimiento sancionador urbanístico:

9. Los delitos contra la ordenación del territorio y el urbanismo . . . . 604

10. La Planificación urbana con criterios sostenibles . . . . . . . . . . . 607

VII. Control externo y responsabilidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 619

1. El control externo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 621

VIII. La actividad de policía administrativa sobre la actividad

1. La Directiva Europea de Servicios en el Mercado Interior . . . . . . 643

3. Promoción de la mejora del entorno económico mediante

3.1. La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. . . . . . . 668

IX.- La Encuesta de Infraestructuras de las Entidades Locales . . . . . 685

3. Ámbito territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 687

4. Ámbito sectorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 688

7. Usos y aplicaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 690

X.- La Transparencia en las entidades locales . . . . . . . . . . . . . . . 693

1. El sentido de la transparencia, su reconocimiento en la

2. La aprobación de las Leyes estatal y andaluza de transparencia.

4. Principios básicos, derechos y obligaciones . . . . . . . . . . . . 706

5. Límites a la transparencia y el acceso a la información . . . . . . . 710

6. Publicidad activa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 717

7. Derecho de acceso a la información pública o

8. Fomento de la transparencia, organización y control.

9. Régimen sancionador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 740

10. La relación de las Leyes de transparencia con otras normas

10.1. La relación con otros bloques normativos:

XI. Servicios públicos de Calidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 753

I.- La calidad una realidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 755