RDF 26

Revista de
ISSN: 2610-7880
Derecho
Funcionarial
Número 26
Enero - Abril 2019
Homenaje a Jesús Caballero Ortiz

Fundación Estudios de Derecho Administrativo (FUNEDA)
Centro para la Integración y el Derecho Público (CIDEP)
REVISTA DE DERECHO
FUNCIONARIAL
Número 26
Enero – Abril 2019
Caracas, 2020
© REVISTA DE DERECHO FUNCIONARIAL
Número 26. Enero – Abril 2019
Las opiniones expuestas en los trabajos publicados en esta revista son de la exclu-
siva responsabilidad de sus autores y no se corresponden necesariamente con las
de la Fundación Estudios de Derecho Administrativo (FUNEDA) o el Centro para
la Integración y el Derecho Público (CIDEP).
ISSN: 2610-7880 (edición digital)

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REVISTA DE DERECHO FUNCIONARIAL
Publicación cuatrimestral
Director
Manuel Rojas Pérez
Subdirector
Gabriel Sira Santana
Comité de Redacción
Rosibel Grisanti
José Ignacio Hernández G.
Jorge Kiriakidis
Iván Paredes Calderón
Antonio Silva Aranguren
José Gregorio Silva Bocaney
Consejo Consultivo
Allan R. Brewer-Carías
Jesús Caballero Ortiz
Belén Ramírez Landaeta
Armando Rodríguez García
Jorge Luis Suárez
Gustavo Urdaneta Troconis
Daniela Urosa Maggi
NORMAS DE LA REVISTA DE DERECHO
FUNCIONARIAL
1. La Revista de Derecho Funcionarial es una edición arbitrada de la

Fundación Estudios de Derecho Administrativo y el Centro para la
Integración y el Derecho Público, de circulación cuatrimestral, que tiene
como finalidad la publicación de estudios, compilaciones e información
relevante en materia de Derecho Funcionarial, entendiéndose como tal
aquella rama del derecho público que estudia científicamente la relación
entre la Administración Pública y los servidores públicos que prestan
servicios profesionales para ella. Como tal, los trabajos que en la Revista
de Derecho Funcionarial se publiquen versarán sobre ese tema, o sobre
aquellos que tengan relación.
2. La Revista contará con un director y un subdirector. Asimismo contará
con un Comité de Redacción y un Comité Asesor. El director coordinará
la edición y publicación de la revista. El subdirector apoyará al director
en dicha coordinación. El Comité de Redacción fungirá como órgano
arbitral y decidirá qué trabajos serán publicados, luego de revisar los
mismos basándose para ello en criterios académicos. El director y el
subdirector formarán parte del Comité de Redacción y del proceso de
arbitraje de los trabajos a publicar. El Comité Asesor hará las
recomendaciones que el Comité de Redacción o el Director soliciten.
3. Los trabajos a publicarse en la Revista de Derecho Funcionarial deberán
cumplir con los siguientes requisitos: letra Times New Roman, tamaño
12, interlineado 1.5, citas a pies de página, resumen y palabras claves en
español e inglés. El autor podrá colocar una pequeña síntesis curricular
a píe de página luego de su nombre.
4. Los interesados en colaborar con sus estudios para la Revista de
Derecho Funcionarial podrán mandar sus trabajos vía electrónica, con
las consideraciones señaladas, al correo: rdf@funeda.net.
5. La Revista se reserva el derecho de publicar los artículos que sean
considerados para tal fin por el Comité de Redacción, sin que exista
obligación de responder sobre la negativa a publicarlo.
ÍNDICE
EN HOMENAJE AL PROFESOR JESÚS CABALLERO ORTIZ, Manuel Rojas

Pérez 7
FUNCIÓN PÚBLICA, BUROCRACIA Y ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA,

Manuel Rojas Pérez 15
1. Organización administrativa y la juridicidad pública de la función
pública 17
2. La burocracia 18
3. Esquemas organizativos y cargos públicos 20
4. La organización de la función pública en la legislación venezolana 23
Nota final 29
EL NEPOTISMO EN LA FUNCIÓN PÚBLICA, Gabriel Sira Santana 31

1. El caso de los funcionarios de carrera 33
2. El caso de los funcionarios de libre nombramiento y remoción 37
3. Una regulación necesaria 40
LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA POR INCUMPLIMIENTO DE LAS

NORMAS BÁSICAS DE ACTUACIÓN DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS EN
MATERIA DE DERECHOS HUMANOS, Alonso Macías Luís 47
1. Breve consideraciones sobre los derechos humanos en la
Constitución de la República y su relación con el ejercicio de la
función pública 48
2. Contexto previo a la promulgación de las Normas Básicas de
Actuación de los Servidores Públicos en Materia de Derechos
Humanos 51
3. Las Normas Básicas de Actuación de los Servidores Públicos en
Materia de Derechos Humanos 59
4. La responsabilidad disciplinaria en la Ley del Estatuto de la
Función Pública y en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley
del Estatuto de la Función Policial 64
5. El incumplimiento de las Normas Básicas de los Servidores
Públicos en Materia de Derechos Humanos como causal de
destitución 69
Conclusiones 73
CONTROL PREVENTIVO DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA

REPÚBLICA EN COLOMBIA: MODALIDAD SOFT DE CONTROL PREVIO
OTRORA INCONSTITUCIONAL, María Lidia Álvarez Chamosa 77
1. Control previo y control posterior 78
2. Control preventivo equivale a control previo 86
3. A modo de reflexión: el control preventivo como modalidad soft
de control previo 90
COMPILACIÓN JURISPRUDENCIAL EN MATERIA DE FUNCIÓN PÚBLICA.

ENERO – ABRIL 2019, Iván D. Paredes Calderón y Mileimi Morales 93
NORMATIVA. ENERO – ABRIL 2019 105

EN HOMENAJE
AL PROFESOR JESÚS CABALLERO ORTIZ
Manuel Rojas Pérez
Director de la Revista de Derecho Funcionarial
La función pública es una de las áreas más importantes de todo el dere-

cho público en general y del derecho administrativo en particular, ya que
regula las relaciones y situaciones jurídicas de los funcionarios públicos,
quienes son, al final del día, los que llevan a cabo la actividad del Estado.
Sin embargo, y a pesar de su importancia, no son demasiados los auto-
res patrios que han dedicado sus líneas de investigación al derecho de la
función pública, o derecho funcionarial. Uno de esos doctrinarios venezola-
nos que sí consagró su carrera académica al estudio del régimen jurídico de
los funcionarios públicos es el profesor JESÚS CABALLERO ORTIZ.
En Venezuela, hablar del profesor JESÚS CABALLERO ORTIZ es hablar de

derecho funcionarial, ya que en su haber tiene una serie de renombrados
libros y artículos académicos que son referencia obligada a todos los que
estudiamos y trabajamos el área de la función pública.
El profesor JESÚS CABALLERO ORTIZ, nacido en Caracas en 1940, se gra-
duó en 1965 como abogado en la Casa que vence la Sombra, su querida Uni-
versidad Central de Venezuela, es doctor en Derecho Comparado por la
Universidad de Estrasburgo y doctor en derecho administrativo por la Uni-
versidad Paris II.
Desde siempre, JESÚS CABALLERO ORTIZ sintió inclinación por la acade-
mia, y deja importantísimo legado en la docencia: profesor investigador a
tiempo completo por concurso de oposición en el Instituto de Derecho Pú-
blico de la Universidad Central de Venezuela desde el 15-02-1977; ascenso a
profesor asistente a partir del 26-02-1986 en la Universidad Central de Vene-
zuela, con trabajo presentado titulado “Los Institutos Autónomos”, que ganó
el Premio Luis Sanojo; ascenso a profesor agregado a partir del 18-11-1991 en
la Universidad Central de Venezuela, con el trabajo titulado “Contencioso
de plena jurisdicción y demandas contra los entes públicos”, que obtuvo
mención honorífica conferida por el Jurado Examinador; ascenso a profesor
asociado a partir de mayo de 1998 en la Universidad Central de Venezuela,
7
EN HOMENAJE AL PROFESOR JESÚS CABALLERO ORTIZ… – Manuel Rojas Pérez
Revista de Derecho Funcionarial, N° 26, 2019, pp. 7-13 [www.funeda.net]
con trabajo titulado “Las Leyes Orgánicas”, y nuevamente mención honorí-

fica conferida por el Jurado Examinador; ascenso a profesor titular a partir
del 15-12-2006 en la Universidad Central de Venezuela con el trabajo “El
Derecho del Trabajo en el Régimen Jurídico del Funcionario Público”, que
nuevamente obtuvo mención honorífica conferida por el Jurado Examina-
dor; profesor de Derecho Administrativo I y II en la Facultad de Ciencias
Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela, desde 1977;
profesor del Seminario “Régimen Jurídico-Administrativo de las Empresas
Públicas en el Derecho Venezolano” en la Escuela de Estudios Políticos de la
Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Ve-
nezuela en 1979; profesor del Seminario “El Funcionario Público y la Legis-
lación Laboral” y de la asignatura “Las empresas públicas” en los cursos de
Especialización en Derecho Administrativo de la Universidad Central de
Venezuela desde 1981; profesor de Derecho Administrativo en la Escuela de
Formación de Oficiales de las Fuerzas Armadas de Cooperación; profesor en
los cursos de post-grado en Derecho Administrativo en diversas asignaturas
en la Universidad Católica Andrés Bello; profesor de Derecho Administrati-
vo en la Universidad Católica Andrés Bello y profesor de la asignatura “Ley
del Estatuto de la Función Pública” en los cursos de especialización en Dere-
cho del Trabajo (2006-2007).
Tal hoja de vida docente necesariamente tuvo que venir acompañada de

un importante legado bibliográfico. Y el profesor CABALLERO ORTIZ se desta-
có como autor de libros y artículos, entre los que se hallan: “Las Empresas
Públicas en el Derecho Venezolano”, Colección Estudios Jurídicos N° 13,
Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1982 (premio anual a la Investigación
otorgado por la Asociación de Profesores de la Universidad Central de Ve-
nezuela en 1981); “Los Institutos Autónomos”, publicación conmemorativa
del décimo aniversario del Fondo de Inversiones de Venezuela, Caracas,
1984, 334 pp., mención honorífica otorgada por el CONICIT y premio Luis
Sanojo otorgado por la Fundación Rojas Astudillo, Biblioteca de los Tribuna-
les del Distrito Federal; “Contencioso de Plena Jurisdicción y Demandas
contra los Entes Públicos”, Colección Estudios Jurídicos N° 43, Editorial
Jurídica Venezolana, Caracas, 1989, 165 pp.; “Incidencias del artículo 8 de la
Ley Orgánica del Trabajo en el Régimen Jurídico del Funcionario Público”,
Colección Estudios Jurídicos N° 52, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas,
1991, 119 pp. (Mención Honorífica otorgada por la Academia de Ciencias
8
Políticas y Sociales); “Régimen Jurídico del Poder Judicial”, Caracas, 1995,

auspiciado por el Consejo de la Judicatura; “Las Leyes Orgánicas”, Caracas,
1999 (Mención Honorífica otorgada por el Jurado Examinador para el ascen-
so a Profesor Asociado); “El Derecho del Trabajo en el Régimen Jurídico del
Funcionario Público”, Caracas, 2006 (trabajo presentado a los fines del as-
censo a profesor titular).
Además de los libros que ha publicado el profesor CABALLERO ORTIZ, su
aporte en libros y revistas jurídicas especializadas ha sido notable. En ese
sentido, ha escrito artículos tales como: “La participación de los trabajadores
en los órganos de dirección de las empresas públicas” en Revista de Control
Fiscal N° 94, 1979, pp. 39-60; “Comentarios a la Ley del Instituto Nacional de
Canalizaciones y al cambio de política en relación a la forma de las entidades
descentralizadas” en Revista de Derecho Público N° 1, 1980, pp. 83-89; “La
organización de grupos de empresas públicas” en Boletín de la Academia de
Ciencias políticas y Sociales N° 82-83, 1980-1981, pp. 189-198; “La noción de
empresa pública y de empresa del Estado en el Derecho Venezolano” en
Revista de Derecho Público N° 2, 1980, pp. 23-35; “El Control ejercido por la
Contraloría General de la República sobre las Empresas Públicas” en Revista
de Control Fiscal N° 97, 1980, pp. 121-138; “Desarrollo del Sector Empresa-
rial Público en Venezuela” en Revista de Control Fiscal N° 101, 1981, pp. 67-
105; “La descentralización funcional” en Revista de Derecho Público N° 8,
pp. 5-25; “El funcionario Público y la Legislación Laboral” en Libro de Ho-
menaje al Profesor Antonio Moles Caubet, publicado por la Universidad
Central de Venezuela, Caracas, 1981, Tomo I, pp. 77-115; “Antecedentes
Históricos de las Empresas Públicas en Venezuela” en Boletín de la Acade-
mia de Ciencias Políticas y Sociales N° 84, 1981, pp. 79-89; “Comentarios
sobre el criterio de distinción de los organismos previstos en el Proyecto de
Ley Orgánica de la Administración Descentralizada” en Revista de Control
Fiscal N° 105, 1982, pp. 161-167; “El Recurso Jerárquico Impropio en la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos” en Archivo de Derecho Públi-
co y Ciencias en la Administración, publicación del Instituto de Derecho
Público de la Universidad Central de Venezuela, vol. IV, Caracas, 1983, pp.
159-177; “Proceso evolutivo de creación y extinción de los institutos autó-
nomos” en Revista de Derecho Público N° 14, 1983, pp. 116-148; “Régimen
Jurídico de los bienes de los institutos autónomos” en Libro Homenaje al
Doctor Eloy Lares Martínez, publicado por la Universidad Central de Vene-
9
zuela, Caracas, 1984, Tomo I, pp. 658-668; conjuntamente con Allan R. Bre-
wer Carías, “Naturaleza Jurídica del Centro Simón Bolívar, C.A. Especial
referencia a los miembros de la Junta Directiva” en Revista de Derecho Pú-
blico N° 17, 1984, pp. 68-78; conjuntamente con Allan R. Brewer Carías, “La
reforma del régimen de la Administración Descentralizada. Exposición de
Motivos y Proyecto de la Ley Orgánica de la Administración Descentraliza-
da” en Estudios de Derecho Público, Tomo II, Ediciones del Congreso de la
República, Caracas, 1984, pp. 397-460; “La Administración Descentralizada.
Coordinación y Control” en Revista de Control Fiscal N° 118, 1985, pp. 33-
44; “Situación de los empleados contratados al servicio de la Administración
Pública Nacional” en Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas
N° 65, Caracas, 1986, pp. 46-68; “Sector Público y Jurisdicción Laboral” en
Estudios Laborales. Libro de Homenaje al Profesor Rafael Alfonzo Guzmán.
Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1986, pp. 215-222; “Los Em-
pleados Contratados por la Administración Pública” en Revista de Derecho
Público N° 27, 1986, pp. 5-23; “La Administración Descentralizada” en Jor-
nadas para un mejor conocimiento de la Administración Pública. Fundación
de la Procuraduría General de la República, Caracas, 1987, pp. 97-109;
“Creación de Institutos Autónomos Municipales” en Revista de Derecho
Público N° 39, 1988, p. 39; “Los Entes Descentralizados del Municipio” en
Libro Homenaje al Doctor José Muci Abraham, Ediciones Jurídicas Venezo-
lanas, Caracas, 1994, pp. 237-275; “Posibilidad de Creación de Servicios Au-
tónomos sin Personalidad Jurídica” en Otros dictámenes y estudios
especiales. Doctrina de la Procuraduría General de la República, 1984, Cara-
cas, pp. 165-166; “El Consejo de la Judicatura de la República de Venezuela”,
Ponencia presentada en el Coloquio Internacional sobre Consejo de la Judi-
catura celebrado en México, D.F. en septiembre de 1995 y publicada en el
libro Coloquio Internacional sobre el Consejo de la Judicatura editado por el
Consejo de la Judicatura Federal, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
UNAM, México, D.F., 1995; “La posible influencia colombiana en nuestro
Derecho Procesal Administrativo” en Primeras Jornadas Internacionales de
Derecho Administrativo, Caracas, 1995, pp. 471-475; “La actividad adminis-
trativa de servicio público” en Segundas Jornadas Internacionales de Dere-
cho Administrativo, Caracas, 1996, pp. 359-366; “La relación jurídico
administrativa y las situaciones jurídicas de los administrados” en Revista
de Derecho Administrativo N° 6, 1999, pp. 7-22; “Algunas consideraciones
10
sobre la distinción entre actos administrativos generales y actos administra-

tivos individuales (con especial referencia a la Constitución de 1999)” en
Revista de Derecho Administrativo N° 7, pp. 7-15; “Algunas consideraciones
fundamentales sobre los contratos administrativos” en Régimen Legal de las
Concesiones Públicas, Caracas, 2000, pp. 47-63; “La eficacia de los actos ad-
ministrativos” en Revista de Derecho del Tribunal Supremo de Justicia N° 2
Caracas, 2001, pp. 17-44; “Los contratos administrativos, los contratos de
interés público y los contratos de interés nacional en la Constitución de
1999” en Libro Homenaje a la Universidad Central de Venezuela, (Estudios
de Derecho Administrativo), Caracas, 2001, Tomo I, pp. 139-156; “El control
político sobre la Administración Pública en la Constitución de 1999” en Li-
bro Homenaje a Fernando Parra Aranguren, Tomo I, Caracas, UCV, 2001,
pp. 87-100; “Consideraciones fundamentales sobre la responsabilidad admi-
nistrativa en Francia y España y su recepción en la Constitución de 1999” en
Libro Homenaje a Humberto J. La Roche (Estudios de Derecho Público),
Caracas, 2001, pp. 255-270; “Aproximación histórica al régimen de las jubila-
ciones de los funcionarios públicos en Venezuela” en Revista de Derecho del
Tribunal Supremo de Justicia N° 4, Caracas, 2002, pp. 297-316; “Bases Cons-
titucionales del Derecho de la Función Pública” en Revista de Derecho Cons-
titucional N° 5, Caracas, 2002, pp. 21-47; “¿Deben subsistir los contratos
administrativos en una futura legislación?”, Libro Homenaje a Allan R. Bre-
wer-Carías, Madrid, 2003, Tomo II, pp. 1765-1778; “El fin del funcionario
contratado” en Libro Homenaje a Jesús Leopoldo Sánchez, Instituto de De-
recho Público de la UCV, Caracas, 2003, pp. 55 a 63; “”Experiencias de Go-
bierno y Administración del Poder Judicial en Venezuela”, ponencia
presentada en las Jornadas Colombo-venezolanas celebradas en Bogotá en
junio de 2004, a ser publicada en una obra colectiva; “Una concepción am-
plia del contrato administrativo es contradictoria con las prerrogativas de la
Administración” en Ensayos de Derecho Administrativo, Homenaje a Necta-
rio Andrade Labarca, Colección Libros Homenaje N° 13, Tribunal Supremo
de Justicia, Caracas, 2004, pp. 209-246; “El fuero sindical en el régimen fun-
cionarial docente” en Libro Homenaje al Padre José del Rey Fajardo S.J.,
Tomo II, Caracas, 2005, pp. 1233-1241; “El funcionario público y el Derecho
del Trabajo. ¿Qué relevancia tiene en la actualidad el artículo 8 de la Ley
Orgánica del Trabajo?” en El Derecho Administrativo Venezolano en los
Umbrales del siglo XXI, Libro Homenaje al Manual de Derecho Administra-
11
tivo de Eloy Lares Martínez, Editorial Jurídica Venezolana y Universidad

Monteávila, Caracas, 2006, pp. 191-207; “El contencioso administrativo fun-
cionarial” en Revista de Derecho del Tribunal Supremo de Justicia N° 20,
Caracas, 2006, pp. 13- 34; “¿La referencia constitucional al trabajador es ex-
tensible a la noción de funcionario público?” en Derecho del Trabajo y Dere-
cho de la Seguridad Social: Normas Laborales, Decisiones Judiciales y
Estudios, Serie Normativa N° 7, Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2006,
pp. 263-291; “Los contratados al servicio de la Administración Pública. El
nuevo marco constitucional y su desarrollo legal”, en Libro Homenaje al
Profesor Dr. Alfredo Arismendi A., Caracas, 2008, pp. 919-948; “Algunas
consideraciones sobre la descentralización funcional en la nueva Ley Orgá-
nica de la Administración Pública”, Revista de Derecho Público N° 115,
2008, pp. 169 y ss.; “La nueva Ley Orgánica del Trabajo y su influencia en el
régimen de la función pública” en Revista de Derecho Funcionarial N° 6,
2012, pp. 15-26; “La nueva Ley Orgánica del Trabajo y la autonomía del De-
recho de la Función Pública” en Revista de Derecho Público N° 131, 2012,
pp. 89 y ss.; y “Puede replantearse la aplicación del lapso de prescripción
laboral para el cobro de prestaciones sociales de los funcionarios públicos”
en Revista de Derecho Funcionarial N° 10, 2013, pp. 13-31.
Podemos ver que la profusa actividad académica del profesor JESÚS
CABALLERO ORTIZ, ha estado dedicada con mucho énfasis en los temas de la
organización administrativa y muy especialmente, al régimen jurídico de los
funcionarios públicos, que se suma a una intensa vida profesional dedicada
a prestar sus servicios como funcionario activo o asesor en la Administración
Pública. Estamos hablando de alguien que comenzó como auxiliar de inves-
tigación de la Procuraduría General de la República en 1961, y que luego fue
primero abogado y luego consultor jurídico del Ministerio de Comunicacio-
nes; sustituto del Procurador General de la República; miembro del Consejo
de Asesoría Jurídica de la Administración Pública; Consultor Jurídico de la
Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela; Consultor Jurídico
del Fondo de Inversiones de Venezuela; miembro de la Junta Directiva de la
Compañía Anónima Venezolana de Navegación; miembro de la Comisión
Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL); asesor jurídico contratado del
SENIAT, de los municipios Baruta y El Hatillo del Estado Miranda, lo que se
suma a una carrera judicial extraordinaria donde fue magistrado y presiden-
12
te de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y magistrado del

Consejo de la Judicatura.
Es aquí donde el profesor CABALLERO ORTIZ merece el mayor de los re-
conocimientos y agradecimientos de parte de todos los que nos dedicamos
de una u otra manera al derecho funcionarial. Y, por iniciativa de la doctora
BELÉN RAMÍREZ LANDAETA, presidenta de la Fundación Estudios de Derecho
Administrativo y el profesor ANTONIO SILVA ARANGUREN, Director Ejecutivo
del Centro para la Integración y el Derecho Público, hemos dedicado este
número de la Revista de Derecho Funcionarial a homenajear al profesor
JESÚS CABALLERO ORTIZ y a su importantísima obra jurídica.
En uno de sus artículos sobre el tema funcionarial, “Bases constituciona-
les del derecho de la Función Pública”, publicado en la Revista de Derecho
Constitucional N° 5, concluye, refiriéndose a la entonces recién sancionada
Ley del Estatuto de la Función Pública: “Mientras los funcionarios no tomen
conciencia de sus responsabilidades, y mientras no exista una verdadera
voluntad del Estado de considerarlos como auténticos profesionales de la
función pública, el Estatuto será, simplemente, letra muerta” (Editorial
Sherwood, p. 46).
Resulta que esta conclusión del profesor CABALLERO ORTIZ resume el
objetivo de la Revista de Derecho Funcionarial: servir de instrumento para
los funcionarios públicos (no solo los que estudien el derecho funcionarial)
para que conozcan no solo sus derechos, sino también sus deberes, que se-
pan realmente en qué consiste la Función Pública como categoría constitu-
cional para el buen desempeño de la actividad pública, y también como
herramienta para aquellos que tengan capacidad de acción y decisión políti-
ca para lograr lo que el Estado venezolano requiere: una Función Pública
profesional, capacitada, objetiva y transparente, donde el clientelismo y el
proselitismo político se mantengan alejados.
Hacemos votos para que esta idea del profesor JESÚS CABALLERO ORTIZ
sea una realidad en un futuro no lejano en Venezuela, y tratamos de aportar
nuestro grano de arena a través de esta Revista.
13
FUNCIÓN PÚBLICA, BUROCRACIA
Y ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Manuel Rojas Pérez
Resumen: El artículo repasa algunos de los conceptos base del régimen funcionarial
como la burocracia y los manuales descriptivos de cargos, sirviéndose para ello de
ejemplos prácticos y las decisiones del Poder Judicial.
Palabras clave: Función pública; Organización administrativa; Jurisprudencia.
Summary: The paper reviews some of the basic concepts of the p such as bureaucra-
cy and the descriptive manuals of positions, using practical examples and the deci-
sions of the Judicial Power.
Key words: Public office; Administrative organization; Jurisprudence.
Sumario: 1. Organización administrativa y la juridicidad pública de la función públi-

ca. 2. La burocracia. 3. Esquemas organizativos y cargos públicos. 4. La organización
de la función pública en la legislación venezolana. Nota final.
La Administración Pública, y su régimen organizativo, no es una abs-

tracta creación jurídica que trabaja sola, por su cuenta. Esta necesita que un
grupo de personas, ciudadanos, sean los que presten la actividad adminis-
trativa. Esto es, que cumplan la función pública1.

Esta monografía fue inicialmente publicada bajo el título “Organización administrati-
va y función pública” en el Libro Homenaje al profesor Gonzalo Pérez Luciani que
publicó la Fundación Estudios de Derecho Administrativo y la Fundación Bancaribe.
Hoy presentamos esta versión, actualizada, con comentarios a decisiones judiciales re-
cientes, pero sigue siendo nuestro homenaje al inmenso legado del profesor Pérez Lu-
ciani, de quien tanto aprendí en sus inolvidables clases de Teoría de la Actividad
Administrativa en la Especialización de Derecho Administrativo de la Universidad
Central de Venezuela

Director de la Revista de Derecho Funcionarial. Profesor de Derecho Constitucional de
la Universidad Central de Venezuela.
1
“El elemento personal del órgano administrativo incluye a las personas físicas a
quienes se les asigna la tarea de formar y manifestar la voluntad de la entidad, que
también pueden denominarse órganos en un sentido personal, y que generalmente se
denominan funcionarios, y personas físicas que llevan a cabo un actividad al servicio
de la entidad, sin formar o manifestar la voluntad”. Guido Landi y Giuseppe Potenza,
Manuale di Diritto Amministrativo, Giuffre editore, Milano, 1971, p. 422.
15
FUNCIÓN PÚBLICA, BUROCRACIA Y ORGANIZACIÓN… – Manuel Rojas Pérez
Para hablar de organización administrativa es necesario referirnos de

Administración Pública, lo que implica distinguir entre las dos vertientes de
este concepto: la Administración como persona jurídica pública y la admi-
nistración como actividad administrativa.
Entonces, la Administración Pública es una persona jurídica pública y, a
la vez, una actividad, es decir, existe una naturaleza multifuncional de la
Administración Pública.
El profesor GONZALO PÉREZ LUCIANI, al clasificar las distintas activida-
des administrativas, destacó la existencia de la actividad organizativa, seña-
lando la presencia de actos administrativos organizatorios, que serían “…los
cumplidos por la Administración relativos a la creación de cargos o empleos
públicos, la provisión de tales cargos mediante la designación de nombra-
miento de funcionarios, el ascenso de estos, el retiro o suspensión del cargo;
la dotación de bienes muebles o inmuebles requeridos por las distintas de-
pendencias de la Administración y la conservación de los mismos”2.
Así, la actividad administrativa da cuerpo a la organización administra-
tiva, pero esta a su vez es necesaria para poder llevar a cabo las actividades
administrativas. Es decir, hay una clara conexión entre ambos supuestos.
Pero, al analizar el funcionamiento de la actividad administrativa se
comprueba un segundo elemento: la organización administrativa se basa,
fundamentalmente, en la creación de cargos públicos y el nombramiento de
personas en el ejercicio de estos para que puedan desempeñar la actividad
administrativa.
Al final, a la Administración la determinará la persona que ejerce el car-
go y de él depende el correcto funcionamiento de la organización adminis-
trativa.
Luego, el régimen de la función pública, entendido como la relación ju-
rídica que existe entre el Estado y sus funcionarios, constituida por el con-
junto de derechos, obligaciones y situaciones que le vinculan, determinada
por el régimen jurídico especial aplicable al personal administrativo que
presta sus servicios profesionales en los entes y órganos públicos, mucho
2
Gonzalo Pérez Luciani, “Funciones del Estado y actividades de la Administración”,
Revista de Derecho Público, N° 13 Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1983, p. 27.
16
más allá de determinar los derechos económicos, deberes y responsabilida-

des de los empleados públicos, que lo hace, logra organizar a la Administra-
ción mediante cargos, con competencias específicas, diferenciadas una de la
otra para evitar confusiones pero basadas a su vez en el principio de colabo-
ración administrativa.
En términos más llanos: la organización administrativa se basa necesa-

riamente en la función pública.
1. Organización administrativa y la juridicidad pública de la

función pública
La organización administrativa como institución jurídica no fue estu-

diada hasta que los juristas italianos demostraron científicamente su juridi-
cidad. Así lo señaló GIANNINI, quien destacó que, durante mucho tiempo,
hasta bien entrado el siglo XX, “[e]staba muy difundida hasta hace algún
tiempo la opinión de que la organización constituyese un quid jurídicamente
irrelevante”3.
Es VITTORIO EMANUELE ORLANDO quien señala que toda la organización
es, en esencia, objeto de derecho y SANTI ROMANO logra llegar a la categórica
conclusión que el ordenamiento jurídico no se compone solo de normas sino
de sujetos y organización.
Si hemos dicho que la organización administrativa es, en esencia, fun-
ción pública, esta se rige por normas jurídicas. Y si la organización adminis-
trativa es derecho administrativo, luego, la función pública también lo es,
para mala noticia a los laboralistas.
El derecho administrativo rige la relación jurídica entre el servidor pú-
blico y la organización administrativa a la cual presta sus servicios profesio-
nales. Que estos reciban un salario, que es un concepto del derecho laboral,
es apenas un detalle particular frente a una regulación del derecho público,
esencialmente, por estar frente a un concepto propio de este: el interés gene-
ral. El empleado público no se debe a un patrono concreto, sino a toda una
colectividad, y tiene una responsabilidad que supera con creces, por su ca-
rácter público, la relevancia del régimen laboral.
3
Massimo Severo Giannini, Derecho Administrativo, Ministerio para las Administracio-
nes Públicas, Madrid, 1991, p. 117.
17
No es importante –dice BEATRICE SANSÓ4– sino que la persona preste

servicios para la Administración Pública y cumpla en consecuencia un des-
tino público remunerado para que sea catalogada de funcionario público, ya
que para la Constitución el concepto de funcionario público es orgánico y no
sustantivo, cosa que es impensable en el derecho laboral.
Ese interés público, además, sirve de justificación para que la Adminis-
tración Pública fije unilateralmente el estatuto funcionarial y, además, los
esquemas organizativos de la Administración Pública, donde se crean los
distintos tipos de cargos y su posición jerárquica en esta.
2. La burocracia
La burocracia es una forma de organización humana que se basa en la

racionalidad, en la adecuación de los medios a los objetivos pretendidos, con
el fin de garantizar la máxima eficiencia en la búsqueda de esos objetivos.
La palabra burocracia, ha tenido en el léxico común un cierto carácter
despectivo; se dice que deriva de una combinación un tanto vaga de raíces
grecolatinas y francesas5. El término latino burrus, usado para indicar un
color oscuro y triste, habría dado origen a la palabra francesa bure, utilizada
para designar un tipo de tela puesta sobre las mesas de oficinas públicas. De
ahí derivaría la palabra bureau, primero para definir los escritorios cubiertos
con dicho paño, y posteriormente para designar a toda la oficina6. A un mi-
nistro francés del siglo XVIII, JEAN-CLAUDE MARIE VICENT DE GOURNAY, se le
atribuye la acuñación de la voz bureaucratie para referir, en un sentido más
bien sarcástico, a la totalidad de las oficinas públicas.
Sin embargo, a los efectos técnicos y organizativos, la palabra burocracia,
derivada de bureaucratie, lleva implícitos dos componentes lingüísticos: bu-
reau: oficina y cratos: poder. Por lo tanto, la voz apela a la idea del ejercicio
del poder a través del escritorio de las oficinas públicas.
4
Beatrice Sansó de Ramírez, “La organización administrativa y la nueva Ley del Estatu-
to de la Función Pública”, El régimen jurídico de la función pública en Venezuela. Homenaje
a la doctora Hildegard Rondón de Sansó, tomo I, Fundación Estudios de Derecho Admi-
nistrativo, Caracas, 2003, p. 41.
5
Michel Crozier, “La transición del paradigma burocrático a una cultura de gestión
pública”, Revista Reforma y Democracia, N° 7, Centro Latinoamericano de Administra-
ción para el Desarrollo, Caracas, 1997.
6
Carlos Moya, Burocracia y sociedad industrial, Editorial Edicusa, Madrid, 1972, p. 21.
18
DE PEDRO afirma que el concepto de burocracia en un sentido profesio-

nal aparece con la caída de la Revolución Francesa y el nacimiento de la
Administración Pública como la conocemos hoy día7.
El término burocracia al decir de otros autores, fue creado por MAX
WEBER en su libro “La política como vocación” quien lo hizo derivar del
alemán büro, que también significa oficina. En este sentido, para WEBER, una
burocracia es una gran organización que opera y funciona con fundamentos
racionales.
Basándose en el estudio de los sistemas de administración pública eu-
ropeos continentales de su época, para WEBER la burocracia tiene una conno-
tación positiva, en que es un sistema más racional que las alternativas
anteriores, sistemas de administración que basan la autoridad en las tradi-
ciones o el carisma. WEBER señalaba que:
La experiencia tiende a demostrar universalmente que el tipo de Organización
administrativa puramente burocrático, es decir, la variedad monocrática de bu-
rocracia es, desde un punto de vista técnico, capaz de lograr el grado más alto
de eficiencia, y en este sentido es el medio formal más racional que se conoce
para lograr un control efectivo sobre los seres humanos. Es superior a cualquie-
ra otra forma en cuanto a precisión, estabilidad, disciplina y operabilidad. Por
tanto, hace posible un alto grado en el cálculo de resultados para los dirigentes
de la Organización y para quienes tienen relación con ella. Finalmente, es supe-
rior tanto en eficiencia como en el alcance de sus operaciones, y es formalmente
capaz de realizar cualquier tipo de tareas administrativas8.
Así, la burocracia viene a ser la organización eficiente por excelencia.
Para lograr esa eficiencia, la burocracia necesita describir anticipadamente y
con detalles la manera que deberán hacerse las cosas. Deberá planificarse y
presupuestarse.
La burocracia tiene las siguientes características: (i) carácter legal de las
normas y reglamentos; (ii) carácter formal de las comunicaciones; (iii) carác-
ter racional y división del trabajo; (iv) impersonalidad en las relaciones;
(v) jerarquía de autoridad; (vi) rutinas y procedimientos estandarizados;
(vii) competencia técnica y meritocrática; (viii) especialización de la adminis-
tración, independientemente de los propietarios; (ix) profesionalización de
los participantes y; (x) completa previsión del funcionamiento.
A pesar del carácter negativo que el ciudadano común da al término bu-
rocracia, este en un sentido exacto implica utilizar los principios de una or-
7
Antonio De Pedro Fernández, Derecho de la Función Pública. La experiencia venezolana,
Vadell hermanos editores, Valencia, 2004, p. 25.
8
Citado por Landi y Potenza, Ob. cit., p. 423.
19
ganización para cumplir fines concretos. La burocracia pública viene a plan-

tear la necesidad de instituir en la organización administrativa el estableci-
miento de elementos para cumplir fines de interés general.
3. Esquemas organizativos y cargos públicos
Ya decíamos que PÉREZ LUCIANI logró verificar la conexión entre la or-

ganización administrativa y la función pública. Es decir, la creación de un
cargo para que lo detente un funcionario público va amarrado a todo un
sistema organizativo que es la organización administrativa.
BIELSA recuerda que la función pública debe ser examinada no sólo en el
ordenamiento jurídico general, y en concreto en el derecho constitucional y
administrativo sino también de la ciencia de la administración “…que con-
cierne a eficiencia, organización, economía y moralidad”9.
Y según la ciencia de la administración, todo ente posee un esquema or-
ganizativo10 en el cual se determinan los bienes necesarios (locales, escrito-
rios, maquinarias…) y las personas necesarias (secretarias, abogados,
recepcionistas, archivistas, directivos…). Sobre este esquema organizativo es
que se calcula el costo financiero de la instalación y mantenimiento11.
Así, el Estado, con base en sistemas de organización, determina la crea-
ción de una institución pública, le confiere una serie de competencias y atri-
buciones, y dentro de ella genera un esquema donde crea los cargos
necesarios y los bienes que necesita cada persona que detente ese cargo para
cumplir su función pública. Pero, además, planifica la cantidad de recursos
económicos que se necesitan para que cada uno de esos cargos funcione.
RAMÍREZ RAMOS señala en este sentido: “[l]os estudios de administra-
ción, en el sentido más amplio, demuestran que el personal que realiza las
actividades necesarias para el logro de los objetivos son recursos en los que
es necesario invertir para sacar el mayor potencial posible. Solo así se puede
agregar valor a la economía, producir riquezas en la forma de bienes y servi-
cios que satisfagan las necesidades de los ciudadanos”12.
9
Rafael Bielsa, Función Pública, Editorial Astur, Córdoba, 1966, p. 14.
10
Manuel Arenilla Sáez y David Delgado Ramos, “Una nueva función pública que forta-
lezca la confianza en las instituciones públicas”, Revista Vasca de Gestión de Personas y
Organizaciones Públicas, N° 16, Euskal Aldizkaria, Oviedo, 2018, p. 36.
11
Así lo afirmó la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sen-
tencia N° 478 del 10-05-2018, en Revista de Derecho Funcionarial, N° 24, p. 75.
12
Francisco Ramírez Ramos, “La función pública y el principio de eficiencia en el uso de
los recursos públicos”, Revista de Derecho Funcionarial, N° 23, p. 9.
20
Luego, cuando el Estado decide crear una oficina administrativa porque

razones de interés general así lo exigen, esta hace un esquema donde orga-
niza la cantidad de cargos que esa institución tendrá: un director, un subdi-
rector, tres jefes de división, funcionarios por cada jefatura de división, dos
secretarias, un archivista. Y el Estado lo hace con una visión organizativa y,
por tanto, jerárquica, donde cada persona está subordinada a otra hasta lle-
gar al director:
Se tiene entonces que el Estado, en aras de su actividad organizativa,

crea los cargos, establece las formas para la provisión de tales cargos me-
diante la designación de funcionarios públicos, establece la forma de ascenso
de estos en la carrera administrativa y el retiro o la suspensión de estos.
En este mismo esquema organizativo, el Estado tiene la obligación de
planificar con qué recursos van a contar cada uno de esos cargos, con base a
las necesidades. Supongamos que nuestra institución pública, la que hemos
creado previamente como ejemplo, se dedica al funcionamiento de los postes
públicos de luz.
La ciencia de la administración distingue entre cargos directivos y car-
gos técnicos13, siendo los primeros los que dirigen y establecen las líneas
estratégicas y políticas públicas y los segundos los que ejecutan esas políti-
cas.
13
Mercedes Iacovello, “Desarrollo estratégico de recursos humanos en el Estado”, Revis-
ta Reforma y Democracia, N° 15, Centro Latinoamericano de Administración para el
Desarrollo, Caracas, 1999.
21
En ese orden, el Estado planifica que los cargos directivos, estos son, el
director, el subdirector y los jefes de división, requieren, cada uno de ellos,
de escritorios, un teléfono con línea, una computadora, una resma semanal
de papel, una cantidad de lapiceros mensuales. Los cargos técnicos, por su
parte, necesitan de camiones, escaleras, guantes, botas, batas de mecánica,
cascos, cuchillas, tijeras especiales. Además, la institución requiere tener una
cantidad suficiente de bombillos, cables, tornillos, postes de reemplazo. Con-
juntamente, el esquema organizativo al que hemos hecho referencia necesita
establecer el salario de cada uno de los cargos: el director gana diez, el sub-
director nueve, los jefes de división ocho, el cargo II gana siete, el cargo I
gana seis y las secretarias y el archivista ganan cinco. Se establece el monto
exacto por un año de manera previa, planificada, presupuestada.
La planificación de recursos humanos en el sector público, como ele-
mento definidor del esquema organizativo, viene a constituir, entonces, la
puerta de entrada en todo sistema integrado de gestión de recursos huma-
nos y permite anticipar la definición de políticas públicas coherentes en la
Administración Pública14.
Este esquema organizativo viene determinado por el Manual Descripti-
vo de Cargos. Este Manual es un documento jurídico que recopila el com-
pendio de los cargos vigentes en las instituciones públicas, clasificados por
grupos ocupacionales, así como la información de cada una de las caracterís-
ticas específicas y los factores componentes de un cargo, que permiten des-
cribirlo como tal, y determinar su grado de ubicación en la escala de sueldos
correspondiente.
El Manual Descriptivo de Cargos, como su nombre lo indica, describe
las competencias exactas de cada cargo, pero establece también la compen-
sación económica que cada empleado público obtendrá por su servicio, de-
pendiendo del cargo que detente.
Aquí es importante destacar que este elemento distancia seriamente al
régimen de la función pública del derecho laboral, ya que en este último el
patrono tiene la plena libertad de ofrecer al empleado el salario que crea
conveniente y este puede aceptarlo o solicitar un aumento15. En el derecho
laboral se permite la negociación de los salarios, mientras que, en el sistema
14
Mercedes Iacovello, Laura Zuvanic y Mariano Tomassi. “Politización, estrategia y
cultura burocrática: áreas de abordaje para la reforma del servicio civil en Argentina”,
VII Congreso Internacional del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo
sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 2003.
15
Lucía Fernández Delpuech, Una reconstrucción de los principios de mérito y capacidad en el
acceso al empleo público, Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2015, p. 78.
22
de función pública, en la organización administrativa, como el sueldo a pa-

gar está ya planificado en un presupuesto de ingresos y gastos, esta negocia-
ción es imposible. Todos los cargos I ganarán lo mismo; todos los cargos II
ganarán lo mismo; todos los jefes de división ganarán lo mismo; todas las
secretarias ganarán lo mismo. Todo ello, se insiste, sin la posibilidad de pe-
dir aumentos de sueldos particulares.
Se ve entonces como la función pública define a la organización admi-
nistrativa. La Administración Pública se organiza debido al sistema funcio-
narial.
4. La organización de la función pública en la legislación vene-

zolana
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece la

forma de organización del Poder Público, dividiéndolo en Poder Ejecutivo,
Legislativo, Judicial, Electoral y Ciudadano, por una parte, y Nacional, Esta-
dal y Municipal por el otro. Pero nada señala sobre la organización interna
de cada uno de estos órganos del Poder Público.
Es la Ley del Estatuto de la Función Pública la encargada de configurar
la estructura pública, dando la potestad a la Administración para instaurar
su organización con base en los esquemas y principios propios a ella.
Antes de entrar a analizar la Ley del Estatuto de la Función Pública en
este sentido, debe recordarse que uno de los principios básicos y elementales
de la organización administrativa es la jerarquía.
El principio de la jerarquía está claramente definido en el Decreto con
rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública cuando
señala que los órganos y entes de la Administración Pública estarán inter-
namente ordenados de manera jerárquica y relacionados de conformidad
con la distribución vertical de atribuciones en niveles organizativos. Los
órganos de inferior jerarquía estarán sometidos a la dirección, supervisión,
evaluación y control de los órganos superiores de la Administración Pública
con competencia en la materia respectiva.
Así mismo señala dicha Ley que el incumplimiento por parte de un ór-
gano inferior de las órdenes e instrucciones de su superior jerárquico inme-
23
diato obliga a la intervención de éste y acarrea la responsabilidad de los

funcionarios a quienes sea imputable dicho incumplimiento16.
No se concibe una organización administrativa donde todos los indivi-
duos adscritos a ella tuvieren un rango igual, lo cual impediría que unos
dieren órdenes o directivas y otros las cumpliesen. Citando a MARIENHOFF,
si no existiese jerarquía en la organización administrativa, no habría coordi-
nación, imperaría el caos, y todo sería inoperante17. De ahí la existencia de
superiores y subordinados, vinculados entre sí “por una relación de supre-
macía y de subordinación respectivamente”18.
Así, todas las organizaciones administrativas se entienden como órga-
nos supeditados a otro de mayor jerarquía, organizándose piramidalmente,
por vía de diferentes líneas que conducen a un mismo centro. Las líneas
jerárquicas son la sucesión de distintos órganos de Administración unidos
por la identidad de la materia, y debido a esa diferente competencia ocupan
un grado jerárquico19.
En ese orden de ideas, la creación de cargos públicos, que es lo que, al
final, determina la organización administrativa como lo demostró PÉREZ
LUCIANI, se basa fundamentalmente en la jerarquía como principio organiza-
tivo.
Para ello, el ya mencionado Decreto Ley Orgánica de la Administración
Pública consagra a una serie determinada de sujetos públicos la potestad de
organizar a la Administración. Destaca el artículo 15 el ejercicio de la potes-
tad organizativa, según el cual los órganos, entes y misiones de la Adminis-
tración Pública se crean, modifican y suprimen por los titulares de la
potestad organizativa, y en el ejercicio de sus funciones, los mismos deberán
sujetarse a los lineamientos dictados conforme a la planificación centraliza-
da. Para ello conceptualiza lo que es un órgano como las unidades adminis-
trativas de la República, de los estados, de los distritos metropolitanos y de
los municipios a los que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídi-
cos, o cuya actuación tenga carácter regulatorio, a los entes como toda orga-
nización administrativa descentralizada funcionalmente con personalidad
jurídica propia; sujeta al control, evaluación y seguimiento de sus actuacio-
nes por parte de sus órganos rectores, de adscripción y de la Comisión Cen-
16
En este sentido, sentencia N° 952 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Su-
premo de Justicia del 09-08-2018 en Revista de Derecho Funcionarial, N° 20-22, p. 128.
17
Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Abeledo
Perrot, Buenos Aires, 1964, p. 563.
18
Ídem.
19
Roberto Dromi. “Derecho Administrativo”. Ediciones Ciudad Argentina. Sexta edi-
ción. Buenos Aires, 1997. Pág. 496.
24
tral de Planificación y a las misiones como aquellas creadas con la finalidad

de satisfacer las necesidades fundamentales y urgentes de la población.
Es importante destacar que el artículo 16 entiende de manera positiva a
la burocracia, cuando señala que no podrán crearse nuevos órganos o entes
que supongan duplicación de las competencias de otros ya existentes si al
mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de
éstos.
Y, como dijimos, la organización administrativa, la creación de cargos
administrativos, debe hacerse de manera planificada, como lo señala el ar-
tículo 17, cuando prohíbe crear nuevos órganos o entes en la Administración
Pública que impliquen un aumento en el gasto recurrente de la República,
los estados, los distritos metropolitanos o de los municipios, sin que se creen
o prevean fuentes de ingresos ordinarios de igual o mayor magnitud a las
necesarias para permitir su funcionamiento.
Una vez creado el órgano o ente, se le debe dar contenido organizativo a
lo interno, con base en la jerarquía y la racionalidad, respetando el derecho a
la carrera administrativa de los funcionarios públicos. Es aquí donde entra la
Ley del Estatuto de la Función Pública.
Pongamos un ejemplo gráfico: la organización de una consultoría jurídi-
ca en un ministerio:
25
El artículo 46 de la Ley del Estatuto de la Función Pública establece el

concepto de cargo, que vendrá a ser la unidad básica que expresa la división
del trabajo en cada unidad organizativa y comprenderá las atribuciones,
actividades, funciones, responsabilidades y obligaciones específicas con una
interrelación tal, que puedan ser cumplidas por una persona en una jornada
ordinaria de trabajo.
En nuestro ejemplo, el consultor jurídico es un cargo, el consultor jurídi-
co adjunto es otro, cada jefe de división es un cargo diferente y específico, al
igual que los abogados II, II o I. Cada uno de estos es una unidad que expre-
sa una división de trabajo, toda vez que cada uno tiene competencias, atri-
buciones y responsabilidades concretas, y que es cumplida por una sola
persona en una jornada laboral, durante un tiempo indeterminado.
Este artículo 46 da el concepto legal del Manual Descriptivo de Clases
de Cargos, del cual ya habíamos hablado. Para el legislador funcionarial,
este Manual será el instrumento básico y obligatorio para la Administración
del sistema de clasificación de cargos de los órganos y entes de la organiza-
ción administrativa.
El Manual Descriptivo de Cargos de nuestra imaginaria consultoría ju-
rídica debe establecer con exactitud las competencias del consultor jurídico y
de todos los demás cargos. Consagra cuanto será la remuneración de quien
detente ese cargo, como dijimos, sin posibilidad alguna de negociación.
También señala las atribuciones y responsabilidades, definiendo y delimi-
tando en radio de acción de cada cargo.
El artículo 54 de la Ley del Estatuto de la Función Pública destaca que
cada cargo deberá ser asignado al grado correspondiente, según el sistema de
clasificación, y remunerado con una de las tarifas previstas en la escala. Es
decir, cada cargo tiene asignada su remuneración, sin que esta pueda ser
modificada.
El artículo 55 ratifica la planificación de la que venimos hablando: el sis-
tema de remuneración de los empleados públicos debe ser aprobado por el
Presidente de la República previo informe favorable del Ministerio de Plani-
ficación y Desarrollo. Antes de proceder a la creación de un cargo se estable-
cen las normas para la fijación, administración y pago de sueldos iniciales;
aumentos por servicios eficientes y antigüedad dentro de la escala; viáticos y
otros beneficios y asignaciones que por razones de servicio deban otorgarse
a los funcionarios o funcionarias públicos.
El artículo 47 de la Ley del Estatuto de la Función Pública señala que los
cargos sustancialmente similares en cuanto al objeto de la prestación de ser-
vicio a nivel de complejidad, dificultad, deberes y responsabilidades, y cuyo
26
ejercicio exija los mismos requisitos mínimos generales, se agruparán en

clases bajo una misma denominación y grado común en la escala general de
sueldos.
Vemos en la consultoría que usamos como ejemplo, que hay varios abo-
gados. Cada uno de ellos es una clase de cargos. Estos abogados tienen car-
gos similares, con dificultades, deberes y responsabilidades parecidas, aun
estando adscritas a jefaturas de división diferentes. En términos generales,
los abogados tienen trabajos más o menos similares: redactar documentos
legales, escritos judiciales, revisar expedientes, analizar jurídicamente situa-
ciones concretas.
Sucede lo mismo con los jefes de división: estos a pesar de tener compe-
tencias distintas, tienen niveles de responsabilidad (en especial en materia
de coordinación y planificación de la ejecución de la labor pública) similares.
También puede verse entre los cargos directivos de los ministerios. El
director de administración, el de recursos humanos, el de políticas públicas o
el de consultoría jurídica, tiene competencias muy distintas, pero responsa-
bilidades e importancia frente al ministro bastante similares, por lo que, el
director general es una clase de cargo. O los ministros con relación al Presi-
dente de la República.
Por cierto, los Manuales Descriptivos de Cargos, para hacer justicia en-
tre los funcionarios, crean con regularidad una figura permitida por el Mi-
nisterio de Planificación, que se denominan pasos. Esto es, una persona
misma clase de cargo en un nivel, debido al tiempo en el mismo puede tener
un sueldo superior a otro que recién ingresa a ese mismo cargo.
El abogado I de nuestra imaginaria consultoría jurídica que tiene cinco
años en el cargo no puede ver con ojos de justicia que otro que recién ingresa
al mismo cargo gane exactamente lo mismo. Para ello, ese abogado, desde
que ingresa al cargo de abogado I, va cumpliendo unas metas que establece
el Manual Descriptivo de Cargos y la Oficina de Recursos Humanos, para
que este vaya alcanzando pasos y obteniendo algún aumento de salario
(aunque bastante limitado) debido a su experiencia en la Administración,
todo ello hasta que logra alcanzar el cargo de abogado II.
El artículo 48 organiza el asunto de manera vertical, ya que entra a veri-
ficar la dificultad del trabajo. Cada clase de cargos sustancialmente similares
en cuanto al objeto de la prestación de servicio, pero diferentes en niveles de
complejidad de los deberes y responsabilidades, se agruparán en series en
orden ascendente. Estas series son los que en la Administración Pública
normalmente se conocen como niveles.
27
Aquí se especifica, se organiza, la labor de los abogados para que el

principio de jerarquía se cumpla y se permita trabajar de manera ordenada y
sistemática. El abogado se empieza a diferenciar según la dificultad de la
labor que le establece el Manual Descriptivo de Cargos. El abogado III tiene
más responsabilidades que el II, y el II tiene más peso estratégico que el abo-
gado I.
Por ejemplo, se verifica del tabulador de salarios de los empleados y
obreros de la Administración Pública, publicado en Gaceta Oficial N° 41.351
del 01-03-2018, el sistema de remuneración en base a clase de cargos y gra-
dos por una parte y niveles por el otro.
GRUPO NIVELES O RANGOS DE SUELDOS MENSUALES

O CLASE
I II III IV V VI VII
DE
CARGOS
PERSONAL ADMINISTRATIVO O BACHILLERES
Bl 392.646,46 431.910,67 490.807,51 588.969,06 687.130,50 746.027,44 785.292,04
Bll 407.443,64 448.187,97 509.304,57 611.165,51 712.765,47 774.142,94 814.887,28
BIII 419.569,86 461.526,77 524.462,25 629.354,74 734.247,22 797.182,70 839.139,62
PERSONAL TÉCNICO SUPERIOR UNIVERSITARIO
TI 434.132,74 477.546,01 542.665,87 651.199,01 759.732,24 824.852,10 868.265,09
TII 448.075,32 492.882,82 560.094,12 672.112,93 784.131,73 851.343,03 896.150,53
PERSONAL PROFESIONAL UNIVERSITARIO
Pl 461.848,62 508.033,54 577.310,77 692.773,02 808.235,17 877.512,41 923.697,33
PII 478.988,94 526.887,90 598.736,19 718.483,45 838.230,71 910.079,01 957.977,97
PIII 483.121,38 531.433,49 603.901,70 724.682,02 845.462,34 917.930,55 966.242,66
Tomemos como ejemplo el último renglón, el del personal profesional

universitario. Veamos que para una clase de cargos en concreto se tienen
varios niveles (I, II, III, IV, V, VI y VII). A su vez, cada cargo puede alcanzar
hasta tres pasos (PI, PII, PIII).
Vemos como las clases de cargos se colocan en bloque, según sus com-
petencias generales a los funcionarios y las series se organizan de forma
ascendente según sus funciones específicas y responsabilidades.
28
Nota final
La función pública, la burocracia y la organización administrativa van

de la mano. Una no existe sin la otra. La organización determina el carácter
abstracto y la función pública el concreto de la Administración Pública. Para
entender la organización administrativa es clave entender la función pública
y viceversa.
Más aún si se tiene que los cargos públicos no funcionan por sí solos.
Necesitan de personas de carne y hueso que los ejerzan.
Esa organización administrativa que determina la función pública, y vi-
ceversa, se configura, a su vez, como una actividad20. Luego, a pesar de la
diferenciación que hacen los teóricos, organización y actividad vienen sien-
do una sola cosa, o por lo menos algo muy complementado.
En fin, la actividad administrativa crea la organización administrativa,
pero esta se hace necesaria para poder ejecutar la actividad y la organización
administrativa requiere de la función pública, así como esta necesita de la
organización para subsistir.
20
Pérez Luciani, Ob. cit., p. 29.
29
EL NEPOTISMO EN LA FUNCIÓN PÚBLICA
Gabriel Sira Santana
Resumen: La colaboración busca responder a la interrogante de si el nepotismo está

sancionado en Venezuela, en el sentido de que exista una prohibición legal para
designar a familiares en cargos públicos, y ofrece una mirada al derecho latinoameri-
cano en la materia que podría servir al legislador frente a una eventual reforma legis-
lativa.
Palabras clave: Nepotismo; Función pública; Carrera Administrativa.
Summary: This paper seeks to answer the question of whether nepotism is sanc-
tioned in Venezuela, in the sense that there is a legal prohibition to appoint family
members to public office, and offers a look at Latin American law on the matter that
could serve the legislators for an eventual reform.
Key words: Nepotism; Public office; Administrative career.
Sumario: 1. El caso de los funcionarios de carrera. 2. El caso de los funcionarios de

libre nombramiento y remoción. 3. Una regulación necesaria.
El Diccionario de la Lengua Española define al nepotismo como la

“[d]esmedida preferencia que algunos dan a sus parientes para las concesio-
nes o empleos públicos”1.
Igual acepción conseguimos en la Enciclopedia Jurídica Omeba donde
se agrega que, si bien la presencia del nepotismo en un sistema de gobierno
“depende (…) del mayor o menor nivel moral que tengan los pueblos”, es
posible constatar dos circunstancias que lo facilitan: (i) la existencia de un
régimen dictatorial o totalitario donde el control sobre el Estado es escaso y
no hay libertad de expresión para denunciar estos ventajismos, y (ii) la mala
organización del sistema de ingreso a la Administración Pública, que históri-
camente ha favorecido que los cargos se provean “por designación directa

Abogado mención summa cum laude y especialista en Derecho Administrativo, men-
ción honorífica, por la Universidad Central de Venezuela (UCV). Profesor de pregrado
y de la Especialización en Derecho Administrativo de la UCV. Profesor de Teoría Polí-
tica y Constitucional en la Universidad Monteávila. Investigador del Centro para la In-
tegración y el Derecho Público (CIDEP). Ganador del Premio Academia de Ciencias
Políticas y Sociales para Profesionales 2017-2018, Dr. Ángel Francisco Brice. Subdirec-
tor de la Revista de Derecho Funcionarial.
1
23° edición, consultado en https://dle.rae.es/nepotismo
31
EL NEPOTISMO EN LA FUNCIÓN PÚBLICA – Gabriel Sira Santana
de la autoridad (…) de la cual dependía el empleo. De esta regla se salvaban

únicamente los cargos electivos”2.
Este concepto no es extraño para Venezuela y un ejemplo representativo
–y ampliamente conocido– lo constituye el período de nuestra historia de-
nominado El Monagato (1847-1857), cuando la Presidencia de la República
fue ejercida de forma sucesiva por los hermanos José Tadeo Monagas y José
Gregorio Monagas y, como apuntan en el foro, existían “claros visos de ne-
potismo (…) en la administración pública central y local, donde [los Mona-
gas] nombran a familiares y amigos para el desempeño de los cargos más
importantes”3, en lo que sería catalogado como “una década de autoritaris-
mo y nepotismo”4.
Cerca de dos siglos después, en una época donde el autoritarismo tam-
bién se encuentra presente en el quehacer público5, organizaciones no gu-
bernamentales y medios de comunicación han denunciado la existencia de
casos que encuadrarían dentro de la noción de nepotismo al, por ejemplo,
constatar que en la Contraloría General de la República “paradójicamente se
emplean 13 familiares del Contralor General”, “45 parientes de 14 altos fun-
cionarios o ex altos funcionarios ocupan u ocuparon puestos claves en orga-
nismos como el Tribunal Supremo de Justicia (TSJ), el Ministerio Público, la
Defensa Pública o la Defensoría del Pueblo” y “[a]l menos 43 familiares de
altos jerarcas del chavismo ocupan puestos clave en el servicio exterior ve-
nezolano, entre los que se cuentan hijos, sobrinos, esposos y hermanos”6.
Se trata entonces de una anomalía común –valga el oxímoron– que aten-
ta contra los principios de honestidad, idoneidad y eficiencia que rigen a la
2
Manuel Ossorio y Florit, “Nepotismo”, Enciclopedia Jurídica Omeba, Tomo XX, 1977.
3
Carmen Valecillos Vázquez y Francisco Bernete, “Representaciones de la sociedad
venezolana en los discursos del Presidente de Venezuela José Tadeo Monagas”, Media-
ciones Sociales. Revista de Ciencias Sociales y de la Comunicación, N° 10, Universidad
Complutense de Madrid, Madrid, 2012, p. 67, en
http://dx.doi.org/10.5209/rev_MESO.2012.n10.39682
4
Jesús María Casal Hernández, Apuntes para una historia del Derecho Constitucional de
Venezuela, Centro para la Integración y el Derecho Público y Editorial Jurídica Venezo-
lana, Caracas, 2019, p. 111.
5
Véase, entre otros trabajos del mismo autor, Allan R. Brewer-Carías, Estado totalitario y
desprecio a la ley. La desconstitucionalización, desjuridificación, desjudicialización y desdemo-
cratización de Venezuela, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2014.
6
Véase Transparencia Venezuela (2016, 8 septiembre), El nepotismo debe ser execrado del
Estado venezolano, en https://transparencia.org.ve/el-nepotismo-debe-ser-execrado-del-
estado-venezolano En igual sentido puede revisarse Convite AC, Nepotismo y militares
en el Poder en Venezuela, en http://conviteac.org.ve/investigation/nepotismo-y-militares-
en-el-poder-en-venezuela y DW (2015, 4 agosto), Venezuela, ¿nepotismo bolivariano?, en
https://www.dw.com/es/venezuela-nepotismo-bolivariano/a-18626131
32
función pública a tenor de lo previsto en el único aparte del artículo 146 de

la Constitución de la República7 (en lo sucesivo, CRBV). No obstante, debe-
mos preguntarnos: más allá de connotaciones éticas e interpretaciones prin-
cipistas8, ¿está el nepotismo sancionado en Venezuela, en el sentido de que
exista una prohibición legal de designar a familiares para ocupar cargos
públicos?
A responder esta interrogante dedicaremos las siguientes líneas que no
pretenden ser un estudio pormenorizado sobre el nepotismo sino, más bien,
una aproximación general del tema, distinguiendo entre el caso de los fun-
cionarios de carrera y los de libre nombramiento y remoción e incorporando
algunas notas de derecho comparado latinoamericano, que ofrece un par de
consideraciones de valor en relación con nuestro objeto de estudio.
1. El caso de los funcionarios de carrera
De acuerdo con el artículo 146 de la CRBV, “[l]os cargos de los órganos

de la Administración Pública son de carrera”, a excepción de “los de elección
popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados (…), los
obreros (…) al servicio de la Administración Pública y los demás que deter-
mine la Ley”, y “[e]l ingreso de los funcionarios públicos (…) a los cargos de
carrera será por concurso público”.
De este modo, la CRBV habría previsto un sistema de carrera que, como
expone SILVA BOCANEY:
…supone la superación del spoils system o sistema de botín, beneficiando direc-
tamente a la administración, al funcionario y a la colectividad, pues busca en
primer lugar la democratización de los cargos, en tanto y en cuanto, todas aque-
llas personas que aspiran a ingresar a la administración en determinados cargos
para los cuales cumplan los requisitos, pueden someterse a concurso y competir,
logrando con esto que la administración cuente con un mejor y más capacitado
funcionario, que se preparó para el ejercicio de un cargo y sigue en su prepara-
ción durante la ejecución de éste, redundando en beneficio en el servicio9.
7
Publicada en Gaceta Oficial N° 36.860 del 30-12-1999, reimpresa en N° 5.453 Extraor-
dinario del 24-03-2000 y enmendada en N° 5.908 Extraordinario del 19-02-2009.
8
Sobre la ética y su incidencia en el derecho puede verse Hubed Bedoya Giraldo, La
justicia en la perspectiva de la ética, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2018.
9
José Gregorio Silva Bocaney, “La estabilidad del funcionario público de carrera en
Venezuela. Particular referencia acerca de la estabilidad en el Ministerio Público”, Re-
vista de Derecho Funcionarial, N° 24, Fundación Estudios de Derecho Administrativo y
Centro para la Integración y el Derecho Público, Caracas, 2018, p. 13.
33
A ello se suma que, conforme con el artículo 145 ejusdem, “[l]os funcio-
narios públicos (…) están al servicio del Estado y no de parcialidad alguna”
y “[s]u nombramiento y remoción no podrán estar determinados por la afi-
liación u orientación política”, previéndose como prohibición general que
“[q]uien esté al servicio de los Municipios, de los Estados, de la República y
demás personas jurídicas de derecho público o de derecho privado estatales,
no podrá celebrar contrato alguno con ellas, ni por sí ni por interpuesta per-
sona, ni en representación de otro (…), salvo las excepciones que establezca
la ley”.
Más allá de los artículos citados, de los que no se desprende una prohi-
bición que impida designar a familiares para ocupar cargos públicos –a dife-
rencia de la que sí existiría para nombrar a alguien por motivos de afinidad
política, o para contratar con el Estado– no encontramos otras disposiciones
que sean de especial interés en la CRBV en cuanto al nombramiento de fun-
cionarios públicos por lo que, como de hecho lo prevé el texto comentado en
su artículo 144, hemos de acudir a la Ley del Estatuto de la Función Pública10
(en lo sucesivo, LEFP) que, junto a otros supuestos, incluye las “normas so-
bre el ingreso” a la función mencionada.
¿Qué nos dice la LEFP sobre el ingreso a los cargos de carrera en la Ad-
ministración Pública? Sencillamente, que este proceso debe basarse en las
“aptitudes, actitudes y competencias” de los aspirantes, “mediante la reali-
zación de concursos públicos que permitan la participación, en igualdad de
condiciones, de quienes posean los requisitos exigidos para desempeñar los
cargos, sin discriminaciones de ninguna índole” (artículo 40).
De lo anterior, no constatamos entonces que exista una prohibición de
designar a familiares para ocupar cargos públicos de carrera11. Más bien, de
la lectura del artículo citado podría desprenderse la conclusión contraria. Es
decir: que prohibir por la vía de los hechos este tipo de ingreso al negarle al
familiar la posibilidad de concursar sería violatorio del propio artículo 40 de
la LEFP, al considerarse ello como un caso de discriminación de “quienes
posean los requisitos exigidos para desempeñar los cargos” por el solo hecho
de tener un vínculo de consanguinidad o afinidad o el estado de cónyuge o
concubino.
10
Publicada en Gaceta Oficial N° 37.482 del 11-07-2002 y reimpresa en N° 37.522 del 06-
09-2002.
11
De acuerdo con el primer aparte del artículo 19 de la LEFP, estos cargos son ocupados
por los funcionarios que “habiendo ganado el concurso público, superado el período
de prueba y en virtud de nombramiento, presten servicios remunerado y con carácter
permanente”.
34
Nótese en todo caso que, conforme con lo dicho, el familiar tendría de-
recho es a participar en el concurso como un aspirante más y a ser evaluado
como un candidato más, sin que por su condición de familiar pueda ser des-
provisto de este derecho, pero sin que tampoco pueda ignorarse la necesidad
–o mejor dicho, obligación– de que el mismo concurse como cualquier otro
interesado; que sería lo que ocurriría si se le diese preferencia y nombrase
como funcionario sin mayor trámite concursal.
De materializarse el primer supuesto estaríamos frente a la discrimina-
ción ya comentada, sancionada por la ley. En tanto, de materializarse el se-
gundo supuesto encontraría aplicación el único aparte del artículo 40 de la
LEFP según el cual “[s]erán absolutamente nulos los actos de nombramiento
de funcionarios (…) públicos de carrera, cuando no se hubiesen realizado los
respectivos concursos de ingreso, de conformidad con esta Ley”. Sanción
que, entendemos, resultaría extensiva a aquellos casos en los que se realice el
llamado a concurso como una mera formalidad sin que en realidad se evalúe
a los aspirantes según sus aptitudes, actitudes y competencias y se le dé
preferencia a alguno de ellos por factores externos (en nuestro caso de estu-
dio: el vínculo familiar).
Ahora bien, sabido que nada obsta a que un familiar se presente al con-
curso para un cargo público restaría por determinar si el funcionario encar-
gado de la selección –es decir, aquel que forma parte de las oficinas de
recursos humanos de los órganos y entes de la Administración Pública, a
tenor del artículo 41 de la LEFP– debe tomar alguna medida excepcional en
caso que ello ocurra y aquí, consideramos, la respuesta dependerá de con
quién se posea el vínculo.
Así, en primer lugar tendríamos el caso de que el aspirante sea familiar
del funcionario encargado de la selección.
De ocurrir esta situación, somos de la opinión que hallaría aplicación el
literal “A” del numeral 10 del artículo 33 de la LEFP conforme con el cual,
los funcionarios están obligados a “[i]nhibirse del conocimiento de los asun-
tos cuya competencia esté legalmente atribuida, en los siguientes casos: a.
Cuando personalmente, o bien su cónyuge, su concubino (…) o algún pa-
riente dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad,
tuvieren interés en un asunto”.
No dudamos que el ser nombrado como funcionario bien podría enten-
derse como un asunto de interés en los términos de ley y, en consecuencia, tal
deber de inhibición habría de materializarse siempre que, claro está, el aspi-
rante se inserte en algunos de los grados de nexo familiar previstos por el
legislador (como se dijo: hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo
de afinidad, o sea el cónyuge o concubino). En caso contrario (por ejemplo,
35
corresponderse con el quinto grado de consanguinidad o tercero de afini-

dad), nada impediría que el funcionario siguiera conociendo del asunto, ya
que el legislador habría considerado que su objetividad no estaría en entre-
dicho.
Por su parte, en segundo lugar tendríamos el caso de que el aspirante no
sea familiar del funcionario encargado de la selección –aspecto tratado en los
párrafos precedentes– sino de algún otro funcionario que haga vida profe-
sional en ese u otro órgano o ente del Estado.
En este supuesto, de afirmarse que existe una prohibición general de
contratar a familiares independientemente de con quién se tenga el vínculo
en cuestión se llegaría al ilógico de que por cada grupo familiar podría haber
únicamente un funcionario público. Esta aseveración no requiere mayor
argumentación en contra dada su irracionalidad, sobre todo en países como
el nuestro donde el Estado es una de las principales fuentes de trabajo dado
el amplio número –en ocasiones injustificado– de órganos y entes que exis-
ten y que requieren de personal para el correcto ejercicio de las funciones
que le han sido confiadas.
En tanto, un tema que sí podría generar mayor interés es qué ocurre
cuando el aspirante no es familiar del funcionario que lleva a cabo el proce-
dimiento de selección de personal, pero sí de su superior inmediato o del
funcionario de mayor jerarquía en esa entidad.
Al respecto, y si bien se conoce que las oficinas de recursos humanos no
son extrañas a la influencia de estos superiores que pueden querer inclinar la
balanza para favorecer la incorporación de sus familiares con órdenes diri-
gidas a sus subordinados, valiéndose para ello de su posición en la institu-
ción, consideramos que esta situación escaparía de las prohibiciones
previstas en la ley –más que prohibición, el deber de inhibición según se
vio– y, en dado caso, lo procedente sería evaluar si prosperaría alguna san-
ción disciplinaria contra los involucrados al vulnerarse la integridad del
concurso y no haberse seleccionado al candidato mejor calificado para el
cargo disponible, declarándose en definitiva la nulidad del nombramiento
por no realizarse el concurso de conformidad con la ley (único aparte del
artículo 40 de la LEFP, ya citado).
Claro está, que escribimos estas líneas a sabiendas que en Venezuela, a
pesar de lo que prevé la CRBV y la LEFP, hoy por hoy los funcionarios de
carrera no parecen ser la regla –si bien se desconocen cifras oficiales– y, co-
mo han denunciado en el foro, “en la práctica (…) no se encuentra estableci-
do de forma efectiva, eficaz y verdadera, el sistema de concursos públicos,
(…) siendo sustituido por la designación, la provisoriedad, la temporalidad,
o bajo el subterfugio de los concursos internos, concursos cerrados o regula-
36
rización de titularidad, en una aberración (…) [que] pretende otorgar estabi-

lidad sólo a quienes comulguen con los mismos principios del jerarca”12.
Afirmación que lamentablemente también abarcaría el supuesto de concur-
sos amañados para que resulten seleccionados familiares, o la designación
de estos últimos sin concurso alguno.
2. El caso de los funcionarios de libre nombramiento y remo-

ción
Conocida cuál sería la situación con los funcionarios de carrera en rela-

ción con el nombramiento de familiares para ocupar cargos públicos, nos
restaría por examinar el caso de los funcionarios de libre nombramiento y
remoción.
Así, hemos de recordar que la LEFP define a estos funcionarios como
“aquellos que son nombrados y removidos libremente de sus cargos sin
otras limitaciones que las establecidas en esta Ley” (último aparte del artícu-
lo 19) y precisa que ellos “podrán ocupar cargos de alto nivel o de confian-
za” (artículo 20), concibiéndose por los primeros el listado que se incluye en
el mismo artículo 2013 y, por los segundos, “aquéllos cuyas funciones requie-
ren un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas auto-
ridades de la Administración Pública, de los viceministros (…), de los
directores (…) generales y de los directores (…) o sus equivalentes”, inclu-
yéndose también en este último grupo “aquéllos cuyas funciones compren-
dan principalmente actividades de seguridad del Estado, de fiscalización e
inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros y fronteras, sin perjuicio
de lo establecido en la ley” (artículo 21)14.
12
J. G. Silva Bocaney, La estabilidad…, ob. cit., p. 14.
13
A saber: el Vicepresidente Ejecutivo; los ministros; los jefes de las oficinas nacionales o
sus equivalentes; los comisionados presidenciales; los viceministros; los directores ge-
nerales, directores y demás funcionarios de similar jerarquía al servicio de la Presiden-
cia de la República, Vicepresidencia Ejecutiva y Ministerios; los miembros de las
juntas directivas de los institutos autónomos nacionales; los directores generales, di-
rectores y demás funcionarios de similar jerarquía en los institutos autónomos; los re-
gistradores y notarios públicos; el Secretario General de Gobierno de los estados; los
directores generales sectoriales de las gobernaciones, los directores de las alcaldías y
otros cargos de la misma jerarquía; y las máximas autoridades de los institutos autó-
nomos estadales y municipales, así como sus directores y funcionarios de similar je-
rarquía.
14
Nótese que, como destaca Silva Bocaney, “ambos tipos de cargos son igualmente de
libre nombramiento y remoción, con la salvedad que, para ejercer un cargo de alto ni-
vel, el funcionario debe aceptar de manera expresa el cargo, mientras la condición pa-
37
Lejos de estas definiciones, no encontramos pautas o directrices en la

LEFP que sirvan de guía para la designación de estos funcionarios más allá
del artículo 53 conforme con el cual “[l]os cargos de alto nivel y de confianza
quedarán expresamente indicados en los respectivos reglamentos orgánicos
de los órganos o entes de la Administración Pública Nacional” y “[l]os perfi-
les que se requieran para ocupar los cargos de alto nivel se establecerán en el
Reglamento de la presente Ley”. Reglamento que, casi veinte años después,
no se ha dictado15.
De este modo, ambos nombramientos estarían caracterizados por la dis-
crecionalidad del funcionario al momento de elegir quién –y por cuánto
tiempo– ocupará el cargo en cuestión, no existiendo normas que regulen
dicha elección más allá de los principios propios de toda actividad adminis-
trativa –como se recordará, de acuerdo con el artículo 141 de la CRBV “[l]a
Administración Pública está al servicio de los ciudadanos (…) y se funda-
menta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia,
eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejerci-
cio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho– y la
valoración de los eventuales perfiles reglamentarios al momento de conside-
rar a un candidato.
Es decir, que –jurídicamente hablando– nada obstaría a que en ejercicio
de esa libertad de elección un funcionario designase a un familiar para ocu-
par un cargo de libre nombramiento y remoción, sea este de alto nivel o de
confianza, de considerar quien designa que esa persona es la más calificada
para la posición en cuestión, sin que dicho sea de paso tal designación haya
de ser motivada o justificada.
Somos del criterio que una argumentación en contrario habría de deri-
var, necesariamente, de interpretaciones principistas con base en los axiomas
de honestidad, idoneidad y eficiencia en el ejercicio de la función pública
que recoge el único aparte del artículo 146 de la CRBV, según dijimos, en pro
de la objetividad de la designación y el mejor desarrollo de la función públi-
ca. No obstante, esta argumentación se encontraría con el inconveniente de
que, de abogarse por la implementación de la inhibición como se planteó en
ra considerar un cargo como de confianza puede darse cuando sencillamente se reubi-

ca al funcionario en otro cargo o se le asignan funciones propias de confianza”. Véase
José Gregorio Silva Bocaney, Las situaciones administrativas de la función pública, Centro
para la Integración y el Derecho Público y Editorial Jurídica Venezolana, Caracas,
2017, p. 141.
15
A la fecha permanece vigente, en lo que no contraría a la LEFP, el Reglamento General
de la Ley de Carrera Administrativa publicado en Gaceta Oficial N° 36.630 del 27-01-
1999, que no resulta de especial interés para el tema que nos ocupa.
38
el acápite anterior, surgiría la interrogante práctica de quién habría de efec-

tuar entonces la designación y bajo qué criterios, en el entendido que en el
caso ya comentado la inhibición procedía era respecto al asunto como un
todo (a saber, el procedimiento concursal para evaluar las aptitudes, actitu-
des y competencias de los aspirantes a fin de la selección del más calificado,
que ahora sería conducido por otro funcionario), y en el caso de un cargo de
libre nombramiento y remoción tal procedimiento no existiría pues la elec-
ción, como su nombre lo indica, es libre por parte de la autoridad adminis-
trativa; no encontrándose adicionalmente otra autoridad del mismo nivel que
pueda efectuar el nombramiento en su nombre o por sustitución.
Diferente sería el caso si el ordenamiento jurídico previese de forma ex-
presa que se prohíbe designar en cargos de libre nombramiento y remoción
a cónyuges, concubinos o parientes dentro de determinados grados de con-
sanguinidad y afinidad. Pero ello, reiteramos, no es lo que ocurre en la
CRBV, la LEFP ni en las normas éticas que han sido positivizadas en el país y
que se recogen en instrumentos como el Código de Ética de las Servidoras y
los Servidores Públicos publicado por el Consejo Moral Republicano y apli-
cable “a los servidores públicos al servicio de los órganos del Poder Público
Nacional, Estadal, Distrital y Municipal y sus entes descentralizados” según
su artículo 216 o los códigos de ética de determinados órganos y entes del
Estado17 ya que todos ellos, a lo sumo, se limitan a reiterar en este punto lo
previsto en la LEFP18.
16
Publicado en Gaceta Oficial N° 40.314 del 12-12-2013.
17
Téngase como ejemplo el Código de Ética de los Trabajadores y Trabajadoras de la
Superintendencia de la Actividad Aseguradora, publicado en Gaceta Oficial N° 39.848
del 23-01-2012 y que conforme con su artículo 1 abarca a los funcionarios de esta insti-
tución.
18
Véase en el caso del Código de Ética de las Servidoras y los Servidores Públicos los
numerales 10 y 11 del artículo 6 conforme con el cual “[e]s contrario a los principios
rectores de los deberes y conductas de (…) los servidores públicos, y en consecuencia
se les prohíbe: 10. No inhibirse del conocimiento, tramitación o resolución de algún
asunto que bajo los supuestos contemplados en el presente Código, constituya una si-
tuación en la que el interés particular, directo o indirecto, se contraponga a los intere-
ses del Estado. 11. Realizar cualquier otro acto, hecho u omisión en el que su interés
particular, directo o indirecto, se contraponga a los intereses del Estado, o que sea con-
trario a los principios establecidos en el presente Código. // A los efectos del presente
Código se entenderá que (…) el servidor público ha obtenido un beneficio, ventaja o
privilegio, cuando éste se hubiere obtenido a favor de su cónyuge, (…) concubino, o
parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad; o para
terceros con los que tenga o haya tenido, durante los últimos cinco (5) años, relaciones
profesionales, laborales o de negocios”, y, en el caso del Código de Ética de los Traba-
jadores y Trabajadoras de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, el nume-
ral 2 del artículo 23 que prevé el deber de “[i]nhibición del conocimiento de asuntos y
39
3. Una regulación necesaria
El hoy vigente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley contra la Co-
rrupción19 prevé en su artículo 14, como se vio ya lo determina la CRBV, que
“[e]l nombramiento y remoción o destitución de los funcionarios y emplea-
dos públicos no podrá estar determinado por afiliación u orientación política
alguna y se realizará de conformidad con lo dispuesto en la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela y en las leyes”.
La Asamblea Nacional intentó modificar este decreto ley en el año 2016
para, entre otros, sancionar el conflicto de intereses y el nepotismo en la
función pública20.
El proyecto –denominado Ley Contra la Corrupción y para la Salva-
guarda del Patrimonio Público21– fue aprobado en primera discusión el 04-
10-2016 y desde entonces ha quedado archivado, probablemente como con-
secuencia de la trifulca generada entre el Poder Legislativo y el Poder Judi-
cial luego del cambio de fuerzas políticas del parlamento en diciembre de
2015 que, entre otros, llevó a que la Sala Constitucional del Tribunal Supre-
mo de Justicia declarara –sin fundamento jurídico alguno, vale decir– la
inconstitucionalidad de prácticamente todas las leyes que llegó a sancionar
la Asamblea Nacional22.
En todo caso, haciendo abstracción de esto último nos interesa destacar
que el proyecto de ley mencionado incluye en su artículo 30, titulado
“[n]epotismo”, que [n]ingún funcionario público podrá designar, nombrar,
seleccionar o contratar a su cónyuge, concubino o personas con quien esté
vinculado por parentesco dentro del cuarto grado de consanguinidad o se-
gundo de afinidad, en el órgano o ente en el cual se desempeñan o sobre los
solicitudes cuya competencia le esté legalmente atribuida, cuando personalmente o al-

gún miembro de su familia tuviere interés en sus resultas (…)”.
19
Publicado en Gaceta Oficial N° 6.155 Extraordinario del 19-11-2014.
20
Véase El Estímulo (2016, 4 octubre), Nueva ley contra la corrupción aumenta pena de cárcel
para el delito de nepotismo, en https://elestimulo.com/nueva-ley-contra-la-corrupcion-
aumenta-pena-de-carcel-para-el-delito-de-nepotismo
21
El texto del proyecto está disponible en el sitio web de Transparencia Venezuela, en
https://transparencia.org.ve/project/ley-contra-la-corrupcion-y-para-la-salvaguarda-
del-patrimonio-publico
22
Véase al respecto Gabriel Sira Santana, “La Asamblea Nacional según el Tribunal
Supremo de Justicia, luego de las elecciones parlamentarias del año 2015”, Revista de
Derecho Público, N° 145-146, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2016, pp. 267-284,
así como otros trabajos publicados por diferentes miembros del foro en ese mismo
número.
40
cuales ejerzan control de tutela, accionarial o estatutario”, previéndose como

excepción a esta prohibición en el artículo siguiente que:
Artículo 31. Cuando las máximas autoridades jerárquicas de los órganos y entes
del sector público consideren que existen razones de mérito y capacidad que
justifiquen fundadamente la designación, nombramiento, selección o contrata-
ción de su cónyuge, concubino o personas con quienes estén vinculadas por pa-
rentesco dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, en
cargos dentro del órgano o ente en el cual se desempeñan o sobre los cuales
ejerza control de tutela, accionarial o estatutario, solicitará por escrito la autori-
zación del Contralor General de la República.
En caso que la autorización sea requerida por el Contralor General de la Repú-
blica, será sometida a la consideración del Consejo Moral Republicano.
Toda designación, nombramiento, selección o contratación realizada en contra-
vención a lo previsto en el presente artículo será sancionada con responsabili-
dad administrativa, siguiendo el procedimiento previsto en la Ley Orgánica de
la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Estas disposiciones serían complementadas por el único aparte del ar-
tículo 33 ejusdem según el cual “[t]oda designación, nombramiento, selección
o contratación realizada en contravención a las disposiciones de la presente
Ley será nula de pleno derecho”, si bien tal nulidad “no afectará la validez
de los actos realizados antes de producirse dicha declaratoria, salvo aquellos
de los cuales se derive un beneficio particular, directo o indirecto para el
servidor público, su cónyuge, concubino, o sus parientes dentro del cuarto
grado de consanguinidad o segundo de afinidad; o terceros con los que ten-
ga relaciones profesionales, laborales o de negocios”.
En este sentido, si bien hoy en día hay asuntos que demandan con ma-
yor urgencia la atención de nuestros legisladores, no dudamos que cuando
las circunstancias lo permitan el parlamento habría de volver sobre este pun-
to y continuar la discusión de este proyecto de ley a fin de sancionar las dis-
posiciones comentadas y, de ese modo, dejar de ser necesario acudir a un
ejercicio interpretativo –que puede arrojar conclusiones a favor o en contra,
según vimos– para determinar si es posible o no designar a familiares para
que ocupen cargos públicos, sean estos de carrera o de libre nombramiento y
remoción.
Diversos países de la región ya prevén disposiciones similares en sus
ordenamientos pudiendo citarse a los efectos de estas líneas como ejemplo a
nivel constitucional el encabezado del artículo 126 de la Constitución colom-
biana –“[l]os servidores públicos no podrán nombrar como empleados a
personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consan-
guinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con quien estén ligados por
41
matrimonio o unión permanente. Tampoco podrán designar a personas vin-

culadas por los mismos lazos con servidores públicos competentes para in-
tervenir en su designación”23– y el tercer aparte del artículo 130 de la
Constitución nicaragüense, que prevé que “[e]n todos los poderes del Estado
y sus dependencias, así como en las instituciones creadas en esta Constitu-
ción, no se podrán hacer recaer nombramientos en personas que tengan pa-
rentesco cercano con la autoridad que hace el nombramiento y en su caso,
con la persona de donde hubiere emanado esta autoridad. Para los nombra-
mientos de los funcionarios principales regirá la prohibición del cuarto gra-
do de consanguinidad y segundo de afinidad”24.
En tanto, a nivel legislativo el universo de estas disposiciones aumenta
considerablemente y vemos cómo, solo por nombrar algunos casos:
(i) En Argentina, el Decreto N° 93/2018 del 30-01-2018 prevé una prohi-
bición general para el ingreso a la función pública en relación con determi-
nados familiares de las altas cabezas del Ejecutivo Nacional al disponer que
“no podrán efectuarse designaciones de personas, bajo cualquier modalidad,
en todo el Sector Público Nacional, que tengan algún vínculo de parentesco
tanto en línea recta como en línea colateral hasta el segundo grado, con el
Presidente y Vicepresidente de la Nación, Jefe de Gabinete de Ministros,
Ministros y demás funcionarios con rango y jerarquía de Ministro. Quedan
incluidos el cónyuge y la Unión Convivencial” (artículo 1)25.
(ii) En Ecuador, la Ley Orgánica del Servicio Público del 06-10-2010
“prohíbe a toda autoridad nominadora, designar, nombrar, posesionar y/o
contratar en la misma entidad, institución, organismo o persona jurídica, de
las señaladas en el artículo 3 de esta Ley, a sus parientes comprendidos hasta
el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad, a su cónyuge o
con quien mantenga unión de hecho” (encabezado del artículo 6)26, supuesto
que coincidiría con el proyecto de ley que reposa en la Asamblea Nacional.
23
Véanse adicionalmente los artículos 179, 267 y 292 que establecen prohibiciones pun-
tuales en el caso del Congreso, la Contraloría General de la República y las entidades
descentralizadas.
24
Ambos textos fueron consultados en el sitio web del Political Database of the Americas
de la Georgetown University (https://pdba.georgetown.edu).
25
Consultado en http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/305000-
309999/306423/norma.htm Nótese que el artículo 3 de este mismo decreto precisa que
“[q]uedan exceptuadas de lo dispuesto en el artículo 1° las personas designadas me-
diante procesos de selección por Concurso Público de antecedentes o que cuenten con
estabilidad en el cargo”.
26
Consultada en https://www.gob.ec/sites/default/files/regulations/2019-
02/Ley%20Org%C3%A1nica%20de%20Servicio%20P%C3%BAblico%20-%20R.O..pdf
42
(iii) En El Salvador, en términos similares a la norma ecuatoriana ya vis-

ta, la Ley de Ética Gubernamental del 07-12-2011 determina que constituye
una prohibición ética para los funcionarios públicos el “[n]ombrar, contratar,
promover o ascender en la entidad pública que preside o donde ejerce auto-
ridad, a su cónyuge, conviviente, parientes dentro del cuarto grado de con-
sanguinidad o segundo de afinidad o socio, excepto los casos permitidos por
la ley” (literal “H” del artículo 6)27.
(iv) En Honduras, el Código de Conducta Ética del Servidor Público del
31-05-2007 expone que “[e]l servidor público tiene prohibido designar pa-
rientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad
para que presten servicios en la institución directamente a su cargo, sea de
manera remunerada o ad honórem. Se exceptúa el cónyuge del titular del
Poder Ejecutivo. Tampoco debe un servidor público solicitar o influenciar
para que sus parientes sean contratados en otra dependencia del Estado”
(artículo 13)28.
La norma, como apreciará el lector, va más allá del supuesto de la de-
signación directa del funcionario al prohibir también el influir para que un
pariente sea contratado en otro órgano o ente. Este agregado podría incorpo-
rarse en el proyecto de ley que reposa en la Asamblea –pensando en casos
como los reportados por Transparencia Venezuela y traídos a colación al
inicio de esta colaboración–, aun cuando tal supuesto podría ya encuadrarse
en el delito de tráfico de influencias previsto en nuestro ordenamiento29.
(v) En Panamá, con una redacción similar a la vista en Ecuador y El Sal-
vador, la Ley por la cual se Establece y Regula la Carrera Administrativa del
20-06-1994, la más antigua de esta reseña, precisa que “[n]o podrán optar
para ocupar puestos públicos, las personas que guardan relaciones de paren-
tesco hasta el tercer grado de consanguinidad y segundo de afinidad con la
autoridad nominadora de la misma institución” (artículo 47)30.
27
Consultada en http://teg.gob.sv/wp-content/uploads/2019/07/Ley-de-tica-
Gubernamental-1.pdf
28
Consultado en https://www.se.gob.hn/media/files/leyes/RG.pdf
29
De acuerdo con el artículo 73 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley contra la
Corrupción, “[e]l funcionario público que en forma indebida, directamente o por in-
terpuesta persona, con aprovechamiento de las funciones que ejerce o usando las in-
fluencias derivadas de las mismas, hubiere obtenido ventaja o beneficio económico u
otra utilidad para sí o para un tercero, será penado con prisión de dos (2) a cuatro (4)
años”.
30
El texto único de la ley que incluye sus reformas a la fecha puede ser consultado en
https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/28729/GacetaNo_28729_20190311.pdf
43
(vi) En Paraguay, la Ley que Prohíbe el Nepotismo en la Función Públi-

ca del 11-11-2005 expresa que las cabezas del Poder Público como lo serían el
Presidente de la República, el Vicepresidente de la República, los Presiden-
tes de las Cámaras de Senadores y Diputados, los Ministros de la Corte Su-
prema de Justicia, los Miembros del Tribunal Superior de Justicia Electoral y
del Consejo de la Magistratura, el Fiscal General del Estado, el Contralor
General de la República, el Defensor del Pueblo, los presidentes de los entes
descentralizados y los gobernadores e intendentes, “no podrán nombrar en
cargos públicos de designación directa, no electiva, a parientes comprendi-
dos dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad, sal-
vo que tales nombramientos se efectúen en el marco de un concurso público
de oposición” (artículo 1)31.
Es decir, que se prohibiría la designación de familiares para cargos de
libre nombramiento y remoción, mas no para cargos de carrera por conside-
rarse que el concurso sería un método lo suficientemente objetivo para su-
primir cualquier afrenta contra los principios de honestidad e idoneidad en
la función pública.
(vii) Finalmente, en Perú, la Ley que Establece la Prohibición de Ejercer
la Facultad de Nombramiento y Contratación de Personal en el Sector Públi-
co en Casos de Parentesco del 15-04-1997 determina de modo bastante am-
plio que:
Artículo 1. Los funcionarios de dirección y/o personal de confianza de las enti-
dades y reparticiones públicas conformantes del Sector Público Nacional, así
como de las empresas del Estado, que gozan de la facultad de nombramiento y
contratación de personal, o tengan injerencia directa o indirecta en el proceso de
selección se encuentran prohibidos de ejercer dicha facultad en su entidad res-
pecto a sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afi-
nidad y por razón de matrimonio32.
Así, se trataría de una prohibición que abarcaría a la Administración
Pública central y descentralizada y proscribiría tanto el nombramiento direc-
to –supuesto común a los países de la región, según se desprende del repaso
que hemos realizado– como la influencia en dicho nombramiento ante un
tercero, como también vimos ocurre en Honduras.
31
Consultada en https://www.bacn.gov.py/leyes-paraguayas/731/ley-n-2777-prohibe-el-
nepotismo-en-la-funcion-
publi-
ca#:~:text=Ley%20N%C2%B0%202777%20%7C%20Proh%C3%ADbe%20el%20Nepotis
mo%20en%20la%20Funci%C3%B3n%20P%C3%BAblica
32
Consultada en http://www.leyes.congreso.gob.pe/documentos/Leyes/26771.pdf
44
En virtud de las normas citadas podemos apreciar que el nepotismo en

la función pública cuenta en la región latinoamericana con más de veinticin-
co años de prohibiciones expresas, en algunos casos con mayor severidad
que otros, encontrándose Venezuela en el listado de países que carecen de
regulación al respecto33, si bien en 2016 se dieron los primeros pasos para
cambiar esta situación.
Hoy, cuatro años después de ese intento, cuando las denuncias de co-
rrupción en la Administración Pública no han ido sino en aumento y la con-
fianza de los venezolanos en sus instituciones es cada vez menor,
consideramos que no debe olvidarse esta discusión que, si bien por sí sola no
logrará cambiar nuestra realidad, sí fortalecería la honestidad, idoneidad y
eficiencia en la gestión pública y, con ello, la mejor garantía del interés gene-
ral. Claro está, siempre que una vez sancionada la norma esta sea aplicada y
no quede en el mero papel, como lamentablemente ha ocurrido con tantas
otras figuras que persiguen la misma finalidad.
33
Nótese que este retraso legislativo no es exclusivo de la materia que nos ocupa, pudien-
do traerse como ejemplos de valor la necesidad de regular el uso de las tecnologías de
la información y la comunicación por parte de la Administración Pública –véanse los
diferentes trabajos publicados en la obra colectiva Transformación digital, modernización
e innovación en la Administración Pública. Con motivo de los 25 años de FUNEDA, Centro
para la Integración y el Derecho Público y Fundación Estudios de Derecho Adminis-
trativo, Caracas, 2019– o la protección de datos personales, como sostuvimos en Ga-
briel Sira Santana, Legislación sobre la Protección de Datos Personales en América Latina,
Centro Latinoamericano de Estudios e Investigaciones Jurídicas y Centro para la Inte-
gración y el Derecho Público, Santo Domingo, 2020.
45
LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA POR
INCUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS BÁSICAS DE
ACTUACIÓN DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS
EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS
Alonso Macías Luís
Resumen: El presente ensayo tiene como objetivo analizar el incumplimiento de las

normas básicas de actuación de los servidores públicos en materia de derechos hu-
manos como un supuesto para la determinación de la responsabilidad disciplinaria
de los funcionarios públicos y policiales, realizando un estudio de las normas consti-
tucionales que rigen la responsabilidad individual por desviación, abuso de poder, y
violación de los derechos consagrados en el texto fundamental y los tipos de sancio-
nes establecidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública y el Decreto con Rango,
Valor y Fuerza de Ley del Estatuto de la Función Policial aplicables al caso del in-
cumplimiento del decreto contentivo de las normas de actuación.
Palabras clave: Función Pública; Derechos Humanos; Destitución; Responsabilidad.
Summary: The purpose of this essay is to analyze the non-compliance with the basic
rules of action of public servants in the field of human rights as an assumption for
determining the disciplinary responsibility of public and police officials, conducting
a study of the constitutional rules that govern individual responsibility for deviation,
abuse of power, and violation of the rights enshrined in the fundamental text and the
types of sanctions established in the Law on the Statute of Public Function and the
Decree with Rank, Value and Force of Law of the Statute of the Police Function ap-
plicable to the case of non-compliance with the decree containing the rules of action.
Key words: Public function; Human rights; Dismissal; Responsibility.
Sumario: 1. Breve consideraciones sobre los derechos humanos en la Constitución de

la República y su relación con el ejercicio de la función pública. 2. Contexto previo a
la promulgación de las Normas Básicas de Actuación de los Servidores Públicos en
Materia de Derechos Humanos. 3. Las Normas Básicas de Actuación de los Servido-
res Públicos en Materia de Derechos Humanos. 3.1. Noción de servidores públicos.
3.2. Finalidad de las normas. 3.3. Actuación en materia de derechos humanos. 4. La

Abogado egresado de la Universidad José María Vargas en el año 2006. Especialista en
Derecho Administrativo egresado de la Universidad Fermín Toro en el año 2010. Do-
cente de pregrado en las cátedras de Derecho Constitucional, Derecho Administrativo
I, Derecho Administrativo II, Contencioso Administrativo en la Universidad Fermín
Toro. Director Ejecutivo del Escritorio Jurídico Almao, Macías & Asociados.
47
LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA POR INCUMPLIMIENTO… – Alonso Macías Luís
responsabilidad disciplinaria en la Ley del Estatuto de la Función Pública y en el

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Estatuto de la Función Policial. 4.1.
Tipos de sanciones disciplinarias. 4.2. Sanciones dependiendo del grado de las faltas
estipuladas en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Estatuto de la Fun-
ción Policial. 5. El incumplimiento de las Normas Básicas de los Servidores Públicos
en Materia de Derechos Humanos como causal de destitución. Conclusiones.
1. Breve consideraciones sobre los derechos humanos en la

Constitución de la República y su relación con el ejercicio de
la función pública
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela1, contiene

una amplia regulación respecto a los derechos humanos, mucho más extensa
que la establecida en la derogada Constitución de 1961.
Dentro de la parte dogmática del texto constitucional, encontramos la
regulación de los derechos humanos de primera, segunda y tercera genera-
ción, en el contenido de las normas correspondientes a los derechos civiles,
políticos, económicos, sociales, educativos, culturales y ambientales.
Especial referencia merece el capítulo VIII, del título III, contentivo de
los artículos 119 al 126, correspondiente a los derechos de los pueblos indí-
genas que significaron un avance enorme con relación al texto constitucional
derogado que en modo alguno hacía mención de estos derechos.
Particular alusión merece el contenido del artículo 25 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, el cual estipula: “Todo acto dicta-
do en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garan-
tizados por esta Constitución y la ley es nulo, y los funcionarios públicos y
funcionarias públicas que lo ordenen o ejecuten incurren en responsabilidad
penal, civil y administrativa, según los casos, sin que les sirvan de excusa
órdenes superiores”.
Según lo dispuesto en la norma constitucional, los funcionarios públicos
que violen o menoscaben los derechos humanos incurren en responsabilidad
dependiendo de la gravedad de la violación a los derechos fundamentales
que realicen, pudiendo está ser de naturaleza penal, cuando cometan un
delito o falta; civil, la obligación de indemnizar a las víctimas de violaciones
1
Publicada en Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 36.860, de fecha 30-12-1999,
reimpresa por error materia del ente emisor en la Gaceta Oficial Extraordinaria de la República
Bolivariana de Venezuela N° 5.453, de fecha 24-03-2000.
48
a los derechos fundamentales garantizados por la Constitución y los trata-

dos, pactos y convenciones sobre derechos humanos suscritos y ratificados
por la República; y, administrativa, dentro de la cual se incluye la disciplina-
ria, correspondiéndole a la máxima autoridad del órgano o ente público
realizar el procedimiento administrativo de destitución conforme lo dispone
la ley.
El contenido del artículo antes citado, reviste especial importancia con
relación a la responsabilidad disciplinaria y en general con el régimen de la
función pública, en virtud que de la simple lectura de la norma se deduce
claramente que los funcionarios públicos incurren en este tipo de responsa-
bilidad cuando dicten un acto que viole o menoscabe los derechos humanos.
De igual forma, el artículo 139 de la Constitución de la República Boli-
variana de Venezuela adquiere valor en materia de responsabilidad discipli-
naria por cuanto el mismo dispone: “El ejercicio del Poder Público acarrea
responsabilidad individual por abuso o desviación de poder o por violación
de esta Constitución o de la ley”.
La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia interpretó el
contenido de este artículo mediante la sentencia N° 1581, de fecha 12-07-
2005, en el siguiente sentido: “… el Estado despliega sus múltiples activida-
des a través de sus órganos, los cuales, en virtud de la ley, se encuentran
investidos de potestades públicas que son ejercidas por personas naturales
(funcionarios públicos), quienes responden individualmente por los ilícitos
que llegasen a cometer en el ejercicio de sus cargos. Así, la responsabilidad
que acarrea el ejercicio de la función pública puede ser civil, penal, adminis-
trativa y disciplinaria”2.
La interpretación realizada por la Sala Constitucional, no hace más que
confirmar el contenido del artículo 139 de la Constitución de 1999, al dispo-
ner que los funcionarios públicos responden individualmente por los ilícitos
que llegasen a cometer, pudiendo ser esa responsabilidad civil, penal, admi-
nistrativa y disciplinaria.
Ahora bien, la Constitución como un todo orgánico debe ser interpreta-
da de forma concatenada, por ello la mención a los funcionarios públicos
que realiza el fallo de la Sala Constitucional y el artículo 25 de la carta fun-
damental, encuentra asidero dentro del título IV, capítulo I, sección tercera
del mismo texto, correspondiente a la función pública, normas estas que con
su implantación dieron un giro con relación al antiguo régimen establecido
2
En http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/julio/1581-120705-04-2534.HTM
49
en la derogada Constitución de 1961, y por supuesto durante la vigencia de

la Ley de Carrera Administrativa.
El primer cambio estipulado dentro del ordenamiento jurídico constitu-
cional es el referido a la importancia de un estatuto de la función pública que
regule las normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de
los funcionarios públicos al servicio de la Administración Pública.
Esta disposición constitucional se materializó con la entrada en vigencia
de la Ley del Estatuto de la Función Pública3, la cual vino a regular todos los
aspectos inherentes a dicha función incluyendo dentro de su articulado las
normas referentes a la responsabilidad disciplinaria, los procedimientos
administrativos para hacer efectiva dicha responsabilidad y el proceso con-
tencioso administrativo funcionarial que sirve para anular aquellos actos
dictados por la Administración Pública que contengan vicios de nulidad, así
como, el conocimiento de las vías de hecho y las abstenciones en materia
funcionarial.
Dicha norma jurídica también define claramente que son los funciona-
rios públicos en su artículo 3 al disponer que: “… será toda persona natural
que, en virtud de nombramiento expedido por la autoridad competente, se
desempeñe en el ejercicio de una función pública remunerada, con carácter
permanente”.
Así mismo, el artículo 145 del texto constitucional venezolano trajo con-
sigo la ratificación del principio por el cual los funcionarios públicos están al
servicio del Estado y no de parcialidad política alguna. Dicha disposición
encontraba su fundamento dentro del contenido del artículo 122 de la Cons-
titución de 1961.
El constituyente del año 1999 precisó en la redacción del artículo 145 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que el nombra-
miento o remoción no puede estar determinado por la afiliación u orienta-
ción política4.
Un cambio fundamental con relación al régimen constitucional del texto
del año 1961, es la mención estatuida en la norma relativa a que los cargos
de los órganos de la Administración Pública son de carrera, previendo de
manera expresa la excepción en cuanto a los cargos de elección popular, los
de libre nombramiento y remoción, los contratados y los obreros al servicio
de la Administración. Es decir, que la ampliación del ámbito del funcionario
3
Publicada en Gaceta Oficial N° 37.522, de fecha 06-09-2002.
4
Allan R. Brewer-Carías, La Constitución de 1999. Derecho Constitucional Venezolano, Tomo
I, 4° ed., Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2004, p. 290.
50
de carrera es la regla general que determina la norma constitucional y por el

contrario la excepción son los cargos de elección popular, libre nombramien-
to y remoción, así como, los contratados y obreros de la Administración5.
El referido artículo en su parte in fine, confiere rango constitucional a los
concursos públicos, situación está que no encontraba regulación dentro del
texto constitucional derogado, pero sí tenían una previsión dentro del artícu-
lo 35 de la extinta Ley de Carrera Administrativa.
Sobre el particular Brewer-Carías señala: “La consecuencia del principio
de carrera es que el ingreso de los funcionarios públicos a los cargos de ca-
rrera deben realizarse mediante concurso público, fundamentado en princi-
pios de honestidad, idoneidad y eficiencia”6.
Es menester acotar que, sin importar la categoría de funcionario público
que sea, todos pueden incurrir en responsabilidad individual cuando me-
diante un acto, un hecho u omisión violenten los derechos humanos de cual-
quier generación consagrados en la Constitución de la República como en
los tratados, pactos y convenciones suscritos y ratificados por la República.
2. Contexto previo a la promulgación de las Normas Básicas de

Actuación de los Servidores Públicos en Materia de Dere-
chos Humanos
Desde la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Servicio de Policía

y del Cuerpo de Policía Nacional en el año 20097, las normas básicas de ac-
tuación encuentran asidero legal dentro del ordenamiento jurídico, en vista
que el artículo 65 de dicha ley las regula de la siguiente manera:
Son normas básicas de actuación de los funcionarios y funcionarias de los cuer-
pos de policía y demás órganos y entes que excepcionalmente ejerzan funciones
del servicio de policía:
1. Respetar y proteger la dignidad humana, defender y promover los derechos
humanos de todas las personas, sin discriminación por motivos de origen étni-
co, sexo, religión, nacionalidad, idioma, opinión política, posición económica o
de cualquier otra índole.
5
Jesús Caballero Ortiz, “Bases constitucionales del derecho de la función pública”, Revista de
Derecho Constitucional, N° 5, Editorial Sherwood, Caracas, 2001, p. 27.
6
Allan R. Brewer-Carías, La Constitución de 1999, Ob. cit., p. 290.
7
Publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.940, de fecha 07-12-2009.
51
2. Servir a la comunidad y proteger a todas las personas contra actos ilegales,

con respeto y cumpliendo los deberes que les imponen la Constitución de la Re-
pública Bolivariana de Venezuela y demás leyes.
3. Ejercer el servicio de policía con ética, imparcialidad, legalidad, transparencia,
proporcionalidad y humanidad.
4. Valorar e incentivar la honestidad y en consecuencia, denunciar cualquier ac-
to de corrupción que conozcan en la prestación del servicio de policía.
5. Observar en toda actuación un trato correcto y esmerado en sus relaciones
con las personas, a quienes procurarán proteger y auxiliar en las circunstancias
que fuesen requeridas.
6. Velar por el disfrute del derecho a reunión y del derecho a manifestar pública
y pacíficamente, conforme a los principios de respeto a la dignidad, tolerancia,
cooperación, intervención oportuna, proporcional y necesaria.
7. Respetar la integridad física de todas las personas y bajo ninguna circunstan-
cia infligir, instigar o tolerar ningún acto arbitrario, ilegal, discriminatorio o de
tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes, que entrañen
violencia física, psicológica y moral, en cumplimiento del carácter absoluto del
derecho a la integridad física, psíquica y moral garantizado constitucionalmen-
te.
8. Ejercer el servicio de policía utilizando los mecanismos y medios pertinentes
y ajustados a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela para la
preservación de la paz y la garantía de la seguridad individual y colectiva.
9. Extremar las precauciones, cuando la actuación policial esté dirigida hacia los
niños, niñas y adolescentes, así como hacia los adultos y adultas mayores y las
personas con discapacidad, para garantizar su seguridad e integridad física,
psíquica y moral.
10. Abstenerse de ejecutar órdenes que comporten la práctica de acciones u omi-
siones ilícitas o que sean lesivas o menoscaben los derechos humanos garanti-
zados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela o en los
tratados internacionales sobre la materia, y oponerse a toda violación de dere-
chos humanos que conozcan.
11. Denunciar violaciones a los derechos humanos que conozcan o frente a los
cuales haya indicio de que se van a producir.
12. Asegurar plena protección de la salud e integridad de las personas bajo cus-
todia, adoptando las medidas inmediatas para proporcionar atención médica.
Se colige de lo anterior que las normas están enmarcadas a la actuación
policial realizada por los funcionarios prestos a ese servicio, y no van dirigi-
das en modo alguno a otras categorías de servidores públicos bien sean estos
de carrera, libre nombramiento y remoción, contratados o de elección popu-
52
lar, regulados por la Ley del Estatuto de la Función Pública o por otra norma
estatutaria especial.
También, se deduce del contenido del artículo 65 de la Ley Orgánica del
Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional, que no todas las nor-
mas de actuación van dirigidas a proteger y garantizar la efectiva vigencia
de los derechos humanos.
Sin embargo, a pesar de la existencia de esas normas básicas de actua-
ción contenidas en una ley de carácter orgánico que regula la organización y
funcionamiento de un servicio público esencial prestado únicamente por el
Estado como lo es el de policía, en los años posteriores a su publicación el
accionar de los funcionarios policiales adscritos a los distintos cuerpos de
policía ha sido violatorio de los derechos humanos consagrados en la Consti-
tución de 1999 y en los tratados internacionales que regulan la materia.
En tal sentido, el Informe Anual del 2014, elaborado por la Comisión In-
teramericana de los Derechos Humanos (CIDH)8, reflejó la grave situación
en relación a estos, en específico por el control de las manifestaciones popu-
lares producto del descontento generalizado por la situación política, eco-
nómica y social de ese entonces. El aparte 381 del mencionado informe
estipula lo siguiente:
381. En relación con las detenciones de manifestantes, la CIDH ha sido informa-
da sobre un supuesto contexto de “detenciones masivas” y un alto número de
detenciones que se habrían llevado a cabo sin orden judicial, con falta de pre-
sentación oportuna ante una autoridad judicial, y con el supuesto impedimento
de contacto inicial con abogados y familiares. La Comisión también recibió in-
formación que indica que varias de las detenciones se realizaron en un contexto
en el cual agentes de la fuerza pública realizaron supuestos allanamientos ilegales y ar-
bitrarios en la búsqueda de personas supuestamente involucradas en las protestas, y se
denunció una supuesta práctica de “imputaciones genéricas” de delitos a perso-
nas que eran detenidas de forma grupal y sin que existiera una descripción in-
dividualizada de la conducta que presuntamente acarrearía su responsabilidad
penal. (Cursivas nuestras).
Cabe recordar que dentro de los derechos humanos consagrados en la
Constitución de 1999, encontramos la inviolabilidad del hogar doméstico, el
cual solamente podrá ser allanado mediante orden judicial para impedir la
perpetración de un delito o para cumplir las decisiones dictadas por los tri-
bunales, en consecuencia, los funcionarios actuantes siempre deberán respe-
tar la dignidad de la personas involucradas en el hecho.
8
En http://www.oas.org/es/cidh/docs/anual/2014/docs-es/Anual2014-cap4Venezuela.pdf
53
Por lo tanto, en el contexto de las manifestaciones del año 2014, los fun-
cionarios de los distintos cuerpos policiales del Estado incumplieron con sus
obligaciones inherentes a la protección de los derechos humanos consagra-
das en el texto constitucional, así como, con las normas de actuación consa-
gradas en el citado artículo 65 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y
del Cuerpo de Policía Nacional, teniendo como indefectible consecuencia
que los funcionarios actuantes en esos allanamientos ilegales señalados en el
informe de la Comisión se encuentren dentro del supuesto jurídico conteni-
do en el artículo 139 de la Constitución de la República Bolivariana de Vene-
zuela, es decir, tienen una responsabilidad individual penal, civil,
administrativa y disciplinaria pudiendo ser destituidos del ejercicio de la
función pública.
A pesar de esa apreciación, no existen cifras oficiales emitidas por el
Cuerpo de Policía Nacional en relación con las actuaciones que en materia
disciplinaria debió emprender dicho organismo en contra de los funciona-
rios actuantes por la violación de los derechos humanos durante las manifes-
taciones acaecidas en el año 2014.
Las únicas cifras existentes fueron aportadas por el Ministerio Público el
05-05-2014 a la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos, refleja-
das en el aparte 383 del informe anual emitido ese año, en la cual solo señaló
sobre la responsabilidad penal que: “había iniciado 142 investigaciones por
‘presunta vulneración de derechos por parte de funcionarios policiales’ (139
por ‘trato cruel’, ‘2 casos por homicidio consumado’, y 1 caso de tortura). El
Estado informó que por estos hechos, 17 funcionarios se encontraban priva-
dos de libertad, 3 con medida sustitutiva de libertad y 5 con ‘órdenes de
aprehensión por ejecutar’”.
La conducta de los 142 funcionarios policiales referidos en la informa-
ción aportada por el Ministerio Público a la Comisión Interamericana de los
Derechos Humanos, encuadra en las causales de destitución establecidas en
los numerales 2, 6 y 9 del artículo 97 de la Ley del Estatuto de la Función
Policial9, vigente para la fecha de la ocurrencia de los hechos, reformada
posteriormente mediante ley habilitante en el año 201510, teniendo como
circunstancia agravante el haber actuado mediante un plan que manifiesta
una modalidad operativa, es decir, realizando allanamientos sin orden judi-
cial, infringiendo tratos crueles y torturas en contra de los presuntos mani-
9
Publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.940, de fecha 07-12-2009.
10
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma de la Ley del Estatuto de la Función
Policial, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria N° 6.210, de fecha 30-12-2015.
54
festantes, según lo dispone el numeral 1 del artículo 99 de la mencionada

norma estatutaria.
Sin embargo, no existe certeza sobre si a esos funcionarios policiales les
fue aplicada la medida disciplinaria de destitución por parte del cuerpo po-
licial respectivo, esta incertidumbre se deriva de la ausencia absoluta de
informes de gestión que reflejen la aplicación de las normas en materia fun-
cionarial.
La situación de los derechos humanos no mejoró para los años siguien-
tes. En el Informe Anual del 2015, la Comisión Interamericana de los Dere-
chos Humanos, nuevamente detectó unaviolación a los derechos
fundamentales por parte de los funcionarios públicos prestos al servicio
policial, en tal sentido, la Comisión destaca en los apartes 33 y 34, lo siguien-
te:
33… durante las audiencias públicas sobre la situación general de los derechos
humanos en Venezuela, celebradas en marzo y octubre de 2015, las organizacio-
nes participantes… se refirieron a la documentación de 590 casos de presuntas
ejecuciones extrajudiciales y 51 de presuntas torturas, tratos crueles, inhumanos
y degradantes para el período de enero a junio de 2015, lo cual implicaría con-
forme al monitoreo realizado para el mismo período en 2014, un incremento de
18% para ejecuciones extrajudiciales y 28% de denuncias sobre supuestas tortu-
ras presuntamente cometidas por agentes estatales.
34… en un monitoreo realizado por COFAVIC en 23 estados del país, de enero a
julio de 2015, se contabilizaron 641 casos de presuntas violaciones de DDHH, en
los que 590 corresponden a presuntas ejecuciones extrajudiciales, lo que repre-
senta un aumento de un 18% de estos casos, con respecto al mismo período del
año 2014 y un incremento de 24% en lo que respecta a casos de torturas, tratos
crueles, inhumanos y degradantes.
En el 54% de los casos analizados, entre los cuerpos de seguridad presuntamen-
te implicados destacan las policías estatales y municipales y en un 30% la pre-
sunta participación de funcionarios del Cuerpo de Investigaciones Científicas,
Penales y Criminalísticas (CICPC). De acuerdo con el estudio, el 60% de las
muertes ocurren bajo la modalidad de operativos11.
Según lo señalado en el informe emitido por la Comisión Interamerica-
na de los Derechos Humanos, los funcionarios adscritos a los cuerpos de
policiales estadales y municipales incurrieron en responsabilidad individual
tanto en materia penal como disciplinaria por la violación al derecho a la
11
En https://www.oas.org/es/cidh/docs/anual/2015/doc-es/informeanual2015-cap4-venezuela-
es.pdf
55
vida y al respeto a la integridad física, psíquica y moral a los derechos hu-

manos.
Así mismo, según lo preceptuado en los numeral 2, 6 y 9 del artículo 91
de la Ley del Estatuto de la Función de la Policía de Investigación12, las per-
sonas adscritas al Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Crimina-
lísticas (CICPC), incurren en causales de destitución por las violaciones a los
derechos humanos correspondientes a las ejecuciones extrajudiciales, las
torturas y maltratos crueles reseñadas en el informe de la Comisión.
A pesar de ello, reiteramos que no existen cifras oficiales sobre la ges-
tión en materia funcionarial emitido por las máximas autoridades de los
cuerpos de policías estadales y municipales, ni tampoco por los funcionarios
de dirección del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalís-
ticas.
Por otro lado, el informe de la Comisión Interamericana de los Derechos
Humanos también refleja la violación al derecho de libertad de expresión de
los trabajadores de la prensa libre, por parte de funcionarios policiales. A
modo de ejemplo, traemos a colación dos casos reseñados en el informe:
El primero correspondiente a la denuncia interpuesta por el periodista
Luís Córdoba del diario El Tiempo de Anzoátegui, en contra de la actuación
desproporcionada de efectivos de la Policía Municipal de Anaco y de la Poli-
cía Nacional Bolivariana, agrediéndolo físicamente mientras cubría una pro-
testa frente a la Alcaldía del Municipio Anaco del Estado Anzoátegui13.
En ese caso, la actuación desplegada por los funcionarios policiales na-
cionales y municipales se encuentra en contravención de lo dispuesto en el
artículo 46 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
relativo al respeto a la integridad física, estipulando la misma norma que los
funcionarios que incurran en esa conducta será sancionado de acuerdo a la
ley, siendo que en materia disciplinaria se encuentran incursos en las causa-
les de destitución antes señaladas.
El segundo ejemplo reflejado en el informe de la Comisión, corresponde
a la detención sin orden judicial y a las agresiones físicas y psíquicas sufridas
por la periodista Beatriz Lara y el reportero gráfico Alfredo Paradas del dia-
rio El Aragüeño por parte de funcionarios del Cuerpo de Investigación Cien-
12
Publicada en Gaceta Oficial N° 39.945, de fecha 15-06-2012.
13
Informe Anual 2015, p. 688.
56
tíficas, Penales y Criminalísticas, el 19-06-2015, mientras cubrían el traslado

de presos de alta peligrosidad en Villa de Cura, Estado Aragua14.
Sobre este caso en particular, el Estado venezolano reportó a la Comi-
sión que los funcionarios policiales actuantes fueron imputados por la pre-
sunta Comisión de los delitos de lesiones, privación ilegítima de libertad y
tratos inhumanos, crueles y degradantes, es decir, tienen una responsabili-
dad penal por el hecho delictual cometido, y en consecuencia una responsa-
bilidad de tipo disciplinaria como lo preceptúa la norma estatutaria que rige
a los miembros de la policía de investigación.
Para el año 2016, la situación con relación a los derechos humanos en
Venezuela distaba mucho de mejorar. La Comisión Interamericana de los
Derechos Humanos, nuevamente, reportó mediante su informe anual la
violación de diversos derechos humanos cometidos por funcionarios policia-
les en el marco de la Operación de Liberación del Pueblo (OLP), bajo el si-
guiente modus operandi:
…esta operación lleva a cabo allanamientos sorpresivos, masivos e ilegales, por
fuerzas policiales y militares, de hogares en sectores humildes en cuyo contexto
se han producido graves violaciones a los derechos fundamentales, sin que los
agentes estatales rindan cuentas de su accionar. Señalaron que en 24 de estos
operativos se realizaron 14,000 detenciones masivas y arbitrarias, de las que solo
100 habrían sido imputadas. Indicaron que en los operativos de la OLP 445 per-
sonas han muerto.
Las organizaciones participantes indicaron que han recibido el testimonio direc-
to de las víctimas respecto a que, por lo menos, 20 personas habrían sido ejecu-
tadas tras haber sido neutralizadas. Asimismo, indicaron que se trata de
allanamientos llevados a cabo durante la noche, con robo de enseres, destruc-
ción de propiedad, incendio de viviendas y que en las detenciones no se les co-
munica las causas de las mismas. Denunciaron una respuesta insuficiente del
Ministerio Público y de la Defensoría del Pueblo. Señalaron que la OLP repite
las actuaciones irregulares de las fuerzas policiales que ya habían sido identifi-
cadas desde 2006 por la Comisión Nacional de Reforma Policial y que viola la
Constitución respecto a que los órganos de seguridad ciudadana sean de carác-
ter civil15.
Todos estos allanamientos sin orden judicial realizados en el marco de
la Operación de Liberación del Pueblo, violentan los derechos humanos
consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo
cual requiere por parte de los organismos competentes no sólo la investiga-
14
Ibíd., p. 689.
15
En http://www.oas.org/es/cidh/docs/anual/2016/docs/InformeAnual2016cap4B.Venezuela-
es.pdf
57
ción para la determinación de responsabilidades penales de los funcionarios

actuantes, también es necesaria la apertura de los procedimientos adminis-
trativos disciplinarios correspondientes en base a las normas estatutarias que
rige la función policial.
Así mismo, el citado informe anual del año 2016, indaga sobre situacio-
nes en donde nuevamente la actuación de los funcionarios policiales de los
distintos cuerpos de seguridad del Estado, violentan los derechos humanos
consagrados en la Constitución de 1999 y los tratados internacionales que
rigen la materia.
Al efecto, podemos ejemplificar la situación con el caso de los periodis-
tas Fabiana Delgado y Humberto Matheus del diario La Versión; José Anto-
nio González y María Fuenmayor de La Verdad; Ángel Romero y José López
de Noticia al Día, quienes el 28-03-2016 fueron retenidos, golpeados, intimi-
dados y amenazados por efectivos de la Policía del Estado Zulia mientras
documentaban la cobertura de una confrontación entre los detenidos y cus-
todios del centro de detención preventiva El Marite de dicha entidad territo-
rial16.
El informe de la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos, no
se limitó a señalar únicamente la actuación violatoria de los derechos huma-
nos por parte de los funcionarios policiales, sino que también, acotó las de-
claraciones estigmatizantes de los Altos Funcionarios Públicos entre ellos el
Presidente de la República Nicolás Maduro y el Diputado de la Asamblea
Nacional y Primer Vicepresidente del Partido Socialista Unido de Venezuela
Diosdado Cabello, quienes señalan que los dueños y miembros de los me-
dios de comunicación social forman parte de un presunto intento de golpe
de estado impulsado por gobiernos extranjeros.
Sobre el particular, el informe de la Comisión Interamericana de los De-
rechos Humanos cita el contenido de la sentencia del 28-01-2009 emanada de
la Corte Interamericana de los Derechos Humanos en el caso: Perozo, Ríos y
otros contra Venezuela, en la cual se reitera que:
…los funcionarios públicos tienen una posición de garante de los derechos fun-
damentales de las personas y, por tanto, sus declaraciones no pueden descono-
cer éstos ni constituirse en formas de injerencia directa o indirecta o presión
lesiva en los derechos de quienes pretenden contribuir a la deliberación pública
mediante la expresión y difusión de su pensamiento. Este deber de especial cui-
dado se ve particularmente acentuado en situaciones de mayor conflictividad
social, alteraciones del orden público o polarización social o política, precisa-
16
Ibíd., p. 677.
58
mente por el conjunto de riesgos que pueden implicar para determinadas per-
sonas o grupos en un momento dado17.
En consecuencia, las declaraciones de los funcionarios públicos deben
propender al respeto y garantía de los derechos humanos, por tanto, al mo-
mento de emitir comentarios públicos no pueden desconocer la existencia de
los derechos fundamentales de los individuos.
Ahora bien, en el caso particular señalado por el informe de la Comi-
sión, se debe acotar que los altos funcionarios públicos también pueden ser
sujetos a la declaratoria de responsabilidad penal, civil o administrativa,
siendo que en supuesto de la responsabilidad por violación a los derechos
humanos derivados de la comisión de un delito éstos cuentan con prerroga-
tivas especiales que limitan el ejercicio de cualquier acción penal en su con-
tra sin el cumplimiento previo de estos procedimientos, dichos procesos se
encuentran reconocidos en el contenido de los numerales 2 y 3 del artículo
266 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Con relación a la responsabilidad disciplinaria la misma no es aplicable
a los funcionarios de elección popular, como es el caso de los señalados en el
informe de la Comisión, sin embargo, esta sí puede ser declarada con lugar a
los funcionarios de carrera, bien sea que presten servicio en un órgano de
seguridad ciudadana o en cualquier otra institución pública, conforme a las
normas estatutarias que rigen la materia.
3. Las Normas Básicas de Actuación de los Servidores Públicos

en Materia de Derechos Humanos
Bajo ese contexto de violaciones constantes a los derechos humanos, el

Presidente de la República en el año 2017, emite el Decreto N° 2.654, conten-
tivo de las Normas Básicas de Actuación de los Servidores y Servidoras Pú-
blicas18, el cual encuentra sustento en los valores superiores contenidos en el
artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en
el Plan Nacional de Derechos Humanos 2016 – 201919.
Las normas básicas de actuación en materia de derechos humanos tie-
nen como objeto el establecimiento de principios y criterios de obligatorio
cumplimiento en la actuación de los servidores públicos a los fines de forta-
17
Ibíd., p, 680.
18
Publicado en Gaceta Oficial N° 41.069, de fecha 06-01-2017.
19
Publicado en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 6.218, de fecha 02-03-2016.
59
lecer el respeto, garantía y protección de los derechos humanos en el territo-

rio nacional.
Es importante señalar que estas normas van dirigidas a los funcionarios,
empleados, contratados y obreros al servicio de la Administración Pública
Nacional, excluyendo de su aplicación a aquellos que ejerzan una función en
el Poder Legislativo, Judicial, Ciudadano y Electoral, como se colige del ex-
horto realizado en el artículo 4 sobre la incorporación de las normas conte-
nidas en el decreto dentro de los estatutos vinculados con los poderes
públicos mencionados.
Con respecto a los órganos y entes del Poder Estadal y Municipal, las
normas de actuación no hacen mención alguna sobre su aplicabilidad dentro
de estos niveles territoriales.
Así mismo, existe un lineamiento directo sobre la inclusión de las nor-
mas en los procesos de ingreso, formación continua y ascenso de los servido-
res públicos regulados en la Ley del Estatuto de la Función Pública.
3.1. Noción de servidores públicos
En el párrafo único del artículo 1 de las normas básicas de actuación en

materia de derechos humanos se establece una definición de lo que debe
entenderse por servidor público en el siguiente sentido: “…A los fines de
este Decreto se entiende por servidores públicos y servidoras públicas todo
el personal que ejerce la función pública, así como el personal contratado y
obrero, de conformidad con las leyes aplicables”.
El decreto asimila el concepto de servidor público con todas aquellas
personas que prestan un servicio para la Administración Pública, sin impor-
tar la diferenciación técnica que existe entre funcionario público, empleado
público, contratado y obrero.
Situación similar ocurre con lo estipulado en el Código de Conducta de
los Servidores Públicos, al disponer que: “las expresiones ‘funcionario públi-
co’, ‘empleado público’ y ‘servidor público’ tendrán un mismo y único signi-
ficado”20.
Es menester conceptualizar cada categoría a los fines de un mejor en-
tendimiento de lo dispuesto en la norma, en tal sentido, la Ley del Estatuto
de la Función Pública define a los funcionarios públicos como toda persona
20
Publicado en Gaceta Oficial N° 36.496, de fecha 15 de julio de 1998.
60
natural, que en virtud de nombramiento ejerce una función pública remune-

rada con carácter permanente.
Al efecto LARES MARTÍNEZ desarrolla los elementos que trae consigo esa
definición de la siguiente manera:
Es necesario que el ingreso a la administración se realice en virtud de nombra-
miento de la autoridad competente, de elección popular o del cuerpo calificado
para ello… es indispensable que el individuo… participe en el ejercicio de fun-
ciones públicas, cualquiera sea la naturaleza de éstas… no puede ser calificado
como funcionario público quien no esté al servicio directo de una persona pú-
blica estatal: la República, un Estado, un Municipio, un instituto autónomo21.
En cuanto a los empleados públicos para DE PEDRO esta expresión es:
“… más genérica, más extensa; engloba tanto a los propios funcionarios pú-
blicos sometidos a un régimen particular (generalmente estatutario) como a
otros servidores públicos regulados por el derecho ordinario o común, en
especial por el Derecho del Trabajo, como es el caso de los contratados u
otros”22.
Podemos afirmar entonces que las nociones de funcionario público y
empleado público no son similares, en un sentido estricto, aunque en la pra-
xis no tiene ninguna utilidad intentar diferenciar ambas categorías dado que
dentro del ordenamiento jurídico tienen un alcance equivalente.
En relación a los contratados, según lo dispuesto en el artículo 37 de la
Ley del Estatuto de la Función Pública, sólo se procederá por la vía contrac-
tual en aquellos casos en que se requiera de un personal altamente calificado
para realizar tareas específicas y por un tiempo determinado.
A pesar de que la norma es clara en su redacción, los órganos y entes de
la Administración Pública han utilizado la vía contractual como una fórmula
cotidiana para el ingreso de las personas a los cargos públicos que son de
carrera según lo establecido en la Constitución de 1999.
Esta situación trajo como consecuencia una nueva categoría de funcio-
narios públicos como son los de hecho, quienes son aquellos individuos que
ejercen funciones públicas como si fueran verdaderos funcionarios como
consecuencia de una investidura irregular pero admisible23.
21
Eloy Lares Martínez, Manual de Derecho Administrativo, 12° ed., Universidad Central de
Venezuela, Caracas, 2001, pp. 360-361.
22
Antonio De Pedro Fernández, Derecho de la Función Pública. La Experiencia Venezolana,
Vadell Hermanos Editores, Caracas, 2004, pp. 56-57.
23
Eloy Lares Martínez, Manual de Derecho Administrativo, Ob. cit., pp. 399-400.
61
La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sen-

tencia N° 189, de fecha 11-03-2015, recaída en el caso: Carmen Gallardo, es-
tableció sobre esta particular categoría de funcionarios públicos lo siguiente:
…antes de la Carta Magna de 1999 se admitió que las personas que habían sido
designadas o prestaban sus servicios de manera irregular, bien como funciona-
rios de hecho o contratados, adquirían estabilidad con el mero transcurso del
tiempo. La entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela modificó tal situación e impide que se ingrese a la carrera funcio-
narial en circunstancias anómalas, sin que ello suponga menoscabo del derecho
que tienen los empleados designados o contratados a percibir los beneficios
económicos derivados de la efectiva prestación de servicios, aun cuando no go-
cen de estabilidad.
Esta categoría de empleados públicos (designados, contratados, temporales y
suplentes) se encuentran (al igual que los funcionarios de libre nombramiento y
remoción), sometidos a una relación especial de sujeción que puede concluir a
consecuencia de múltiples causas que son o no dependientes de la voluntad del
Estado. Entre las circunstancias que dependen de la voluntad del Estado deno-
minadas por la doctrina como causas generales, figura la revocación como una
causa excepcional y correlativa a la facultad de nombrar a los empleados públi-
cos cuya designación no está reglada, es decir, que opera sobre aquellos em-
pleados públicos que no han ingresado por concurso24.
La Sala reconoce la existencia de los funcionarios de hecho al garantizar
que estos tienen beneficios económicos que se derivan de la prestación del
servicio, y al estipular como una de las causas de terminación de esa especial
relación de empleo público a la revocación de los contratos emitidos por los
órganos y entes de la Administración Pública que afectan la carrera funcio-
narial dispuesta tanto en las normas constitucionales como legales.
Esta especial categoría de funcionarios públicos entraría dentro de la
noción de servidor público que dispone las normas básicas de actuación en
materia de derechos humanos.
Caso particular sucede con los obreros al servicio de la Administración
Públicas quienes según lo dispone el artículo 6 del Decreto con Rango, Valor
y Fuerza de Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras25,
se encuentran amparados por las disposiciones contenidas en esa norma y
las que regulan la seguridad social.
Es decir, los obreros no están amparados por las normas estatutarias
sino por la legislación laboral, a pesar de ello, sí entran dentro de la noción
24
En http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/marzo/175199-189-11315-2015-14-1147.HTML
25
Publicado en Gaceta Oficial Extraordinario N° 6.076, de fecha 07-05-2012.
62
de servidores públicos regulada en las normas de actuación en materia de

derechos humanos, por lo cual, también tienen la obligación de asegurar el
respeto, garantía y protección de los derechos humanos de las personas.
Compartimos plenamente el criterio expresado por ROJAS PÉREZ quien
al analizar el punto sobre los sujetos de aplicación en el Código de Conducta
de los Servidores Públicos estipuló que: “…estamos convencidos que la in-
tención del reglamentista, más allá de hacer esta equiparación, fue la de diri-
gir la aplicación de dicho reglamento a todos los empleados al servicio de la
Administración Pública, en su sentido más amplio”26.
Similar situación ocurre con la noción de servidores públicos dada por
las normas básicas de actuación en materia de derechos humanos, en el sen-
tido que la Presidencia de la República dirigió la aplicación del decreto a
todas las personas que prestan servicio en los órganos y entes de la Adminis-
tración Pública, sin hacer una diferenciación técnica entre funcionarios, em-
pleados, contratados u obreros, por lo cual, todos están sujetos a la
aplicación de la mencionada norma.
3.2. Finalidad de las normas
El decreto presidencial contentivo de las normas básicas de actuación de

los servidores públicos en materia de derechos humanos, tiene cinco grandes
fines los cuales van dirigidos a: (i) asegurar el respeto, garantía y protección
de los derechos fundamentales de los individuos; (ii) contribuir al fortaleci-
miento institucional de los órganos y entes de la Administración Pública en
relación con el incremento de la eficiencia en la protección de esos derechos;
(iii) promover la cultura del respeto a los referidos derechos en el Estado;
(iv) garantizar que la actuación de los servidores públicos se desarrolle con
apego a los valores y principios desarrollados en la Constitución y en los
tratados internacionales que regulan la materia; y (v) contribuir a que las
actividades desplegadas por los servidores del Estado sea ética, honesta,
imparcial, expedita, sin dilaciones indebidas, eficaz, eficiente y con calidad.
Es de hacer notar que los fines de las normas básicas son un desarrollo
de los principios por los cuales se fundamenta la actuación de la Adminis-
tración Pública, contenidos en el artículo 141 de la Constitución de la Repú-
blica Bolivariana de Venezuela.
26
Manuel Rojas Pérez, “Principios del Código de Conducta de los Servidores Públicos”, Revista
Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano, N° 2, Universidad Monteávila, Caracas,
2014, p. 142.
63
3.3. Actuación en materia de derechos humanos
El artículo 3 de las normas básicas de actuación de los servidores públi-

cos en materia de derechos humanos dispone de una amplia gama de orien-
taciones que buscan en definitiva la protección, el respecto y la garantía de
esos derechos fundamentales.
El mencionado artículo dispone de catorce numerales que tienen rela-
ción directa con las garantías estipuladas en el texto fundamental sobre el
goce y ejercicio irrenunciable de los derechos humanos; el principio de
igualdad ante la ley; los distintos aspectos que componen el debido proceso;
la prohibición de dictar actos que violen o menoscaben esos derechos sin que
le sirvan de excusa órdenes superiores; así como, el deber de brindar protec-
ción a las personas especialmente vulnerables, tales como los niños, niñas y
adolescentes, adultos mayores y personas con diversidad funcional, salva-
guardando sus derechos fundamentales en caso de alguna posible violación.
Especial referencia merece el numeral 8 del referido artículo, el cual dis-
pone una prohibición expresa a los servidores públicos de ordenar, realizar,
admitir, tolerar o promover amenazas o violaciones a los derechos humanos,
teniendo como consecuencia para aquellos servidores públicos que incurran
en cualquiera de estas conductas la declaratoria de responsabilidad en el
ámbito penal, civil, administrativo y disciplinario, como puede ser la desti-
tución del cargo que ejerzan dentro de los órganos y entes que componen la
Administración Pública Nacional.
4. La responsabilidad disciplinaria en la Ley del Estatuto de la

Función Pública y en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza
de Ley del Estatuto de la Función Policial
Debemos iniciar este punto trayendo a colación la conceptualización

realizada por CANÓNICO SARABIA sobre la responsabilidad disciplinaria,
siendo que esta es: “…aquella que, luego del procedimiento correspondien-
te, declaran las máximas autoridades de los propios organismos públicos
donde laboran los funcionarios a quienes ella afecta, cuando tales empleados
hayan incumplido sus deberes en la función pública, sin que exista una ra-
64
zón que excuse su conducta lo cual conduce a que les amoneste, suspenda o
destituya. Dicha responsabilidad no comporta una sanción pecuniaria”27.
Según el autor, la responsabilidad disciplinaria es aquella en la que in-
curren los funcionarios públicos cuando incumplan con sus deberes inheren-
tes al puesto de trabajo sin que medie ninguna excusa que justifique su
accionar.
De igual forma, LARES MARTÍNEZ también aporta al tema explicando
que: “incurre en responsabilidad… el agente público que, en ejercicio de sus
funciones, por acción u omisión, afecta la disciplina o el buen funcionamien-
to del servicio… Las infracciones a los deberes del funcionario, se sanciona
con medidas disciplinarias”28.
La doctrina nacional afirma que cuando el funcionario público por ac-
ción u omisión incumplan con sus deberes, sin que exista ninguna excusa
válida que ampare su conducta, afectando con su actuar el buen funciona-
miento que debe imperar dentro de la función pública, incurre en responsa-
bilidad disciplinaria pudiendo ser amonestado, suspendido o destituido
dependiendo de la gravedad de la falta.
La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo mediante sentencia
N° 2018-0028, de fecha 31-01-2018, recaída en el caso: Ali Pérez Silva contra
el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, estable-
ció sobre el régimen disciplinario de la Administración Pública, lo siguiente:
…el fundamento principal de la existencia de un régimen disciplinario reside en
la necesidad que tiene la Administración, como organización prestadora de ser-
vicios, de mantener la disciplina interna y de asegurar que los funcionarios
cumplan las obligaciones inherentes a su cargo, el incumplimiento de los debe-
res del funcionario o la incursión de éstos en alguna causal contemplada en la
Ley como falta conlleva a la imposición de una sanción por parte de la Adminis-
tración, ello con el fin de evitar el desequilibrio institucional que pudiera ser ge-
nerado por desacatos a las normas reguladoras del organismo público29.
Lo expresado por la Corte Primera adquiere relevancia en cuanto afirma
que la Administración Pública ostenta la facultad legal de mantener la disci-
plina interna, asegurándose que los funcionarios que incumplan las normas
y obligaciones inherentes a su cargo sean sancionados conforme a los proce-
27
Alejandro Canónico Sarabia, “El reparo como forma de determinación de la responsabilidad
civil del funcionario público”, Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano, N°
16, Universidad Monteávila, Caracas, 2018, pp. 95-96.
28
Eloy Lares Martínez, Manual de Derecho Administrativo, Ob. cit., p. 411.
29
En http://jca.tsj.gob.ve/DECISIONES/2018/ENERO/1477-31-AP42-R-2014-000956-2018-
0028.HTML
65
dimientos legales dispuestos en las normas estatutarias, con el fin último de

evitar la existencia de un desequilibrio institucional, y en el caso particular
de una posible amenaza o violación de un derecho fundamental del particu-
lar.
Es así que la legislación nacional en materia funcionarial regula en el tí-
tulo VI, las responsabilidades y el régimen disciplinario de los funcionarios
públicos. Al efecto, cabe destacar el contenido del artículo 79 de la Ley del
Estatuto de la Función Pública, es cual dispone que los funcionarios públicos
responderán penal, civil, administrativa y disciplinariamente por los delitos,
faltas, hechos ilícitos e irregularidades administrativas cometidas en el ejer-
cicio de sus funciones.
El mencionado artículo no es más que un desarrollo del dispositivo
constitucional que regula la responsabilidad individual en el ejercicio de la
función pública.
En el caso de la función policial, el decreto ley dispone en su artículo 88,
que los distintos cuerpos policiales desarrollarán un sistema de supervisión
continua y regular de sus funcionarios, con el fin de identificar las posibles
desviaciones en el cumplimiento de sus obligaciones, pudiendo intervenir a
fin de corregir y subsanar las situaciones que incidan en el deficiente
desempeño de dicha función.
Esto resulta un indicativo de la naturaleza preventiva del régimen san-
cionatorio de los funcionarios policiales, ello en base de la labor particular
que estos desempeñan, así como, en razón de los bienes jurídicos a los que
ellos están llamados a tutelar motivado a sus funciones30.
En consecuencia, el régimen regulado en la Ley del Estatuto de la Fun-
ción Pública responde al desarrollo constitucional de la responsabilidad
individual de los funcionarios públicos. En cambio, el desarrollado en el
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Estatuto de la Función Policial
encuentra basamento en la idea preventiva de las sanciones que puedan ser
impuestas a los agentes policiales en razón de la labor que prestan y los bie-
nes que protegen en el ejercicio de sus obligaciones legales.
30
Iván D. Paredes Calderón, “La función policial: un régimen funcionarial sui generis”, Revista
de Derecho Funcionarial, N° 20-22, Fundación Estudios de Derecho Administrativo y Centro
para la Integración y el Derecho Público, Caracas, 2018, p. 27.
66
4.1. Tipos de sanciones disciplinarias reguladas en la Ley del Esta-

tuto de la Función Pública
La Ley del Estatuto de la Función Pública regula en el capítulo II del tí-

tulo VI, correspondiente a los artículos 82 al 88, dos tipos de sanciones disci-
plinarias. A saber:
(i) La amonestación escrita está establecida en los artículos 83, 84 y 85 de
la Ley del Estatuto de la Función Pública y constituye la sanción menos gra-
vosa dentro del régimen disciplinario, pretendiendo el legislador con la im-
plantación de la misma que la Administración Pública sancione al
funcionario cuando se encuentre incurso en hechos que atentan contra la
buena prestación del servicio, que por su gravedad no ameritan la destitu-
ción, sin embargo, deben ser igualmente controlados por el órgano o ente
público31.
(ii) La destitución como lo señala el maestro LARES MARTÍNEZ significa:
…la manifestación unilateral de la Administración mediante la cual el agente
queda definitivamente separado del cargo. La facultad de destituir puede ser
discrecional o reglada. Es discrecional cuando la autoridad que la ejerce puede
obrar con prudente arbitrio, por los motivos que estime convenientes, sin obli-
gación de expresar las razones de su decisión; es lo que ocurre cuando son fun-
cionarios de libre nombramiento y remoción. La destitución es reglada, cuando
sólo puede ejercer esa facultad, fundada en causales determinadas en la Ley, y
después de cumplidos los trámites de procedimiento legal establecido al efecto;
es lo que ocurre cuando se trata de los funcionarios de carrera, los cuales no
pueden ser destituidos, sino en razón de ser las irregularidades… y previo estu-
dio del expediente elaborado por la respectiva oficina de personal32.
Esta manifestación de voluntad de la Administración trae como conse-
cuencia que el funcionario público deba separarse definitivamente del cargo
que viene ejerciendo, pudiendo ser discrecional o regladas. Así mismo, DE
PEDRO expresa sobre la destitución que esta “constituye la sanción discipli-
naria más grave, pues con esta se rompe la relación de empleo público exis-
tente entre el funcionario y la Administración, afectando así la esencia
misma de la carrera administrativa y actuando contra el derecho básico de
los funcionarios de carrera: la estabilidad”33.
31
Thairy Daza, “Las causales de destitución en la Ley del Estatuto de la Función Pública”, Anua-
rio de la Especialización de Derecho Administrativo de la Universidad Central de Venezuela,
Centro para la Integración y el Derecho Público, Caracas, 2017, p. 61.
32
Eloy Lares Martínez, Manual de Derecho Administrativo, Ob. cit., p. 397.
33
Antonio De Pedro Fernández, Comentarios a la Ley del Estatuto de la Función Pública, 2° ed.,
Vadell Hermanos Editores, Caracas, 2004, p. 89.
67
Sobre este punto, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo ha

señalado que la destitución es la sanción disciplinaria más severa de las es-
tablecidas en la ley, por cuanto implica una ruptura en la relación de empleo
público, presuponiendo la comisión de una falta ocasionando el egreso del
funcionario de la Administración por la comprobación de hechos de extrema
gravedad que comprometen su responsabilidad en el ejercicio de sus funcio-
nes34.
En consecuencia, al incurrir el funcionario público en alguna de las cau-
sales de destitución establecidas en la ley, le corresponde al órgano público
iniciar el procedimiento administrativo correspondiente otorgando todas las
garantías derivadas del debido proceso para comprobar la veracidad de los
hechos y así dar por finiquitada la relación de empleo público sostenida con
la persona que ejerce la función pública.
4.2. Sanciones dependiendo del grado de las faltas estipuladas en

el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Estatuto de la
Función Policial
Como señalamos anteriormente, el régimen disciplinario estipulado en

el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Estatuto de la Función Poli-
cial, tiene una naturaleza preventiva, en el cual el legislador estableció un
sistema sancionatorio por grados en atención a la magnitud de la falta come-
tida.
Dicha clasificación se ordena dependiendo de la gravedad de la falta en
más leves, leves, menos graves y graves, teniendo como objetivo la orienta-
ción de los órganos de control interno de los cuerpos de policía en la aplica-
ción de las medidas.
(i) Las faltas más leves son sancionadas como lo dispone el artículo 94
de la norma estatutaria en materia de función policial con un llamado de
atención, el cual consiste en una medida disciplinaria de señalamiento escri-
to realizado por el supervisor directo en contra del agente policial por en-
contrarse incurso en una de las causales dispuestas en la ley como falta más
leve.
34
CSCA N° 2017-0822, de fecha 08-11-2017. Caso: Gladys Carreño contra el Instituto Autóno-
mo de Policía del Estado Bolivariano de Miranda, en
http://jca.tsj.gob.ve/DECISIONES/2017/NOVIEMBRE/1478-8-AP42-R-2016-000728-2017-
0822.HTML
68
(ii) Las faltas leves serán sancionadas mediante la aplicación de la me-

dida de asistencia voluntaria, que consiste en: “la participación del funciona-
rio o en un programa corto de supervisión correctiva en el área o materia
correspondiente a la falta leve que fue cometida y que podrá estar a cargo
del supervisor directo del funcionario o de algún otro supervisor, o unidad
de reentrenamiento y formación, dentro del correspondiente cuerpo policial
con una duración que no excederá de ocho horas”35.
(iii) Las faltas menos graves son sancionadas con la medida de asisten-
cia obligatoria, siendo esta correspondiente al sometimiento del funcionario
policial a cumplir con un programa de supervisión intensiva de corrección, a
cargo del supervisor directo del agente, teniendo una duración que no podrá
exceder de las cuarenta (40) horas.
(iv) Por último, sobre las faltas graves es importante resaltar que la Ley
del Estatuto de la Función Policial del año 2009 estipulaba este supuesto
como causales de destitución, pero ello fue modificado con la reforma del año
2015 en donde se pasó a denominar a estas causales como faltas graves36.
En todo caso, las faltas graves como lo establece el Decreto Ley del Esta-
tuto de la Función Policial conllevan a la destitución del prestador de servi-
cio, debiendo separarse definitivamente del cargo, correspondiéndole al
Consejo Disciplinario de Policía ponderar las circunstancias atenuantes y
agravantes que puedan presentarse.
5. El incumplimiento de las Normas Básicas de los Servidores

Públicos en Materia de Derechos Humanos como causal de
destitución
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, tiene un ca-

rácter supremo sobre cualquier otra norma legal dentro del ordenamiento
jurídico, en consecuencia, es la esencia del derecho positivo, teniendo una
fuerza vinculante sobre los órganos que componen el Poder Público, los
operadores jurídicos y los particulares37.
Siendo de este modo, las normas contenidas en el texto fundamental,
aun cuando no regulan todos los supuestos concretos, sirve como base fun-
35
Iván D. Paredes Calderón, “La función policial”, Ob. cit., p. 28.
36
Ibíd., p. 25.
37
Antonieta Garrido de Cárdenas, “La naturaleza del debido proceso en la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela de 1999”, Revista de Derecho Constitucional, N° 5, Edi-
torial Sherwood, Caracas, 2001, p. 94.
69
damental para determinar consecuencias jurídicas en asuntos particulares

que deban ser resueltos por la Administración Pública y por los tribunales.
Es así que en el caso que nos atañe la Constitución de 1999 estipula de
forma clara el obligatorio respeto y garantía de los derechos humanos por
parte de los órganos y entes del Estado, al igual que la responsabilidad indi-
vidual que acarrea la desviación y abuso de poder o la violación a las dispo-
siciones contenidas en el texto fundamental, tales como las normas que
regulan los derechos humanos de cualquier generación.
Concatenado con la normativa que dispone la responsabilidad indivi-
dual encontramos a la que establece la nulidad de todo acto dictado por el
Poder Público que viole o menoscabe los derechos humanos, correspon-
diéndole a los funcionarios públicos que ordenen o ejecuten dicha violación
la declaratoria de responsabilidad en el ámbito penal, civil y administrativo,
dependiendo del caso concreto, sin que le sirva al servidor público de excusa
el haber actuado bajo órdenes superiores.
Estas disposiciones constitucionales encuentran un desarrollo legislati-
vo en el texto del artículo 8 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley
Orgánica de la Administración Pública38, el cual estipula que los funciona-
rios públicos están obligados a cumplir y hacer cumplir la Constitución,
pudiendo incurrir en responsabilidad civil, penal, administrativa o discipli-
naria, por los actos, hechos u omisiones que en el ejercicio de sus funciones
violen o menoscaben los derechos garantizados en el texto constitucional.
De este modo se encuentra un sustento jurídico para la creación en el
año 2017 de las normas básicas de actuación de los servidores públicos en
materia de derechos humanos y la posibilidad de determinar la responsabi-
lidad disciplinaria de algún funcionario público que se encuentre incurso en
el incumplimiento de las referidas normas.
El problema surge en virtud que dentro de las causales taxativas expre-
sadas en el artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ninguna
encuentra referencia a la violación de algún derecho humano o el incumpli-
miento reiterado de alguna normativa de carácter sub legal que proteja esos
derechos comprometiendo con ese accionar la prestación del servicio, esto
motivado a que la legislación estatutaria es anterior a las normas de actua-
ción.
Del contenido de ese artículo se colige que las más asimilables al caso
concreto son las contenidas en los numerales 2 y 4, las cuales disponen: “2.
El incumplimiento reiterado de los deberes inherentes al cargo o funciones
38
Publicado en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 6.147, de fecha 17-11-2014.
70
encomendadas” y “4. La desobediencia a las órdenes e instrucciones del

supervisor o supervisora inmediato, emitidas por éste en el ejercicio de sus
competencias, referidas a tareas del funcionario o funcionaria pública, salvo
que constituya una infracción manifiesta, clara y terminante de un precepto
constitucional o legal”.
Con relación al incumplimiento de los deberes inherentes al cargo, ha-
ciendo un análisis concatenado del artículo 8 de la Ley Orgánica de Admi-
nistración Pública y del numeral 1 del artículo 3 de las normas básicas de
actuación, encontramos que todos los funcionarios públicos están obligados
a cumplir y hacer cumplir la Constitución, es decir, es un deber inherente a
toda persona que ostente un cargo público, sin importar su categorización,
así mismo, el decreto dispone que la actuación de los servidores debe estar
dirigida a respetar, garantizar y proteger los derechos humanos, por lo cual,
cuando un agente del Estado en el cumplimiento de sus funciones no respe-
te, garantice o proteja estos derechos no solamente está infringiendo los de-
beres que comporta el acatamiento del texto fundamental sino que también
por acción u omisión, dependiendo del caso concreto, puede encontrarse
ante una situación de quebrantamiento de los derechos fundamentales del
individuo.
Si bien es cierta esta solución es un tanto compleja, no es menos cierto
que los funcionarios que le correspondan la sustanciación y decisión del
procedimiento administrativo de destitución podrían enmarcar la conducta
del servidor público en el incumplimiento reiterado de los deberes inheren-
tes a su cargo, concatenando las normas jurídicas antes esbozadas, todo esto
con la finalidad que el acto administrativo declaratorio de la responsabilidad
disciplinaria no sea anulado por violación al principio de tipicidad conteni-
do en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución de 1999.
Es importante acotar que para que los funcionarios que les corresponde
el conocimiento del asunto puedan utilizar esta vía, deben verificar que el
incumplimiento de esas obligaciones sea reiterado, configurándose este re-
quisito: “cuando se incumple dos o más veces los deberes inherentes al cargo
o funciones encomendadas, siempre que tal incumplimiento previo haya
sido sancionado”39.
Con respecto al numeral 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la
Función Pública correspondiente a la desobediencia a las órdenes e instruc-
ciones del supervisor inmediato, es menester acotar que dentro de los prin-
cipios dispuestos en la ley que regula a la Administración Pública
encontramos al de jerarquía, el cual establece que los distintos órganos y
39
Thairy Daza, “Las causales de destitución”, Ob. cit., p. 64.
71
entes de la administración están ordenados de manera jerárquica, siendo que

los órganos inferiores están sometidos a la dirección, supervisión, evaluación
y control de los superiores, teniendo como consecuencia que ese incumpli-
miento acarrea responsabilidad del funcionario actuante.
Cabe recalcar que según la ley estatutaria le corresponde al Presidente
de la República ejercer la dirección de la función pública, siendo que dicha
autoridad fue la que dictó las normas básicas de actuación de los servidores
públicos en materia de derechos humanos, por lo cual, según lo preceptuado
en el artículo 1 del decreto las referidas normas establecen criterios y princi-
pios de obligatorio cumplimiento para todos los funcionarios públicos, co-
rrespondiéndole a las máximas autoridades de los órganos y entes del
Estado y a los funcionarios que ejercen funciones de supervisión de personal
garantizar el respeto y cumplimiento de lo dispuesto en el decreto.
En consecuencia, cuando un servidor público desobedezca la orden de
acatamiento de cualquiera de las normas de actuación en materia de dere-
chos humanos dada por el supervisor inmediato, el funcionario incurre en
responsabilidad disciplinaria configurándose así una causal de destitución.
Sobre el particular, compartimos plenamente el criterio expresado por
DAZA cuando acota acerca de la configuración de la causal de desobediencia
a las órdenes e instrucciones dadas por el superior inmediato que:
…es necesario que se verifique la concurrencia de todos los elementos estableci-
dos en la norma: (a) la orden o instrucción desobedecida debió emanar del su-
pervisor inmediato; (b) emitida por este en el ejercicio de sus competencias; (c)
referidas a tareas propias del cargo del funcionario y no cualquier tarea aislada;
(d) siempre que no constituya una infracción manifiesta, clara y terminante de
un precepto constitucional o legal; y además (e) que tal desobediencia se haya
dado de manera voluntaria por parte del funcionario40.
En relación al ordenamiento jurídico que regula la actuación de los fun-
cionarios policiales y su régimen disciplinario, este no presenta complejidad
al momento de abordar como causal de destitución el incumplimiento del
decreto contentivo de las normas básicas de actuación de los servidores pú-
blicos en materia de derechos humanos.
La ley que regula el servicio de policía y al cuerpo nacional de policía,
contiene dentro de su articulado un principio vinculado con el respeto a los
derechos humanos como desarrollo del artículo 19 constitucional, por lo
cual, los organismos policiales actuarán con estricto apego y respeto a los
40
Ibíd., pp. 69-70.
72
derechos humanos consagrados en la Constitución y en los tratados interna-

cionales que regulan la materia.
Al respecto, PAREDES CALDERÓN señala que el cumplimiento al respeto
de los derechos humanos por parte de los funcionarios policiales no puede
ser obviado ya que:
… sería ir en contra de la noción de seguridad ciudadana y del Estado de Dere-
cho. Así, resulta importante citar la noción que de seguridad ciudadana señala
el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), conforme al cual: “De
acuerdo con el paradigma del desarrollo humano, (…) nos referimos a la segu-
ridad ciudadana como aquella situación política y social en la que las personas
tienen legal y efectivamente garantizado el goce pleno de sus derechos humanos
y en la que existen mecanismos institucionales eficientes para prevenir y contro-
lar las amenazas o coerciones ilegítimas que pueden lesionar tales derechos”,
así, “El derecho a la seguridad ciudadana en un Estado Democrático y de Dere-
cho, consiste en el conjunto de garantías que debe brindar el Estado a sus habi-
tantes para el libre ejercicio de todos sus derechos”.
Es por lo anterior que, al tener la noción de seguridad ciudadana como eje cen-
tral el respeto a los Derechos Humanos, los cuerpos de policía en el ejercicio de
sus funciones deben velar por actuar siempre apegados a ellos41.
En concordancia con el principio de respeto a los derechos humanos, el
numeral 5 del artículo 99 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del
Estatuto de la Función Policial regula un supuesto dentro de las faltas graves
que se adecua perfectamente a la situación planteada, dado que se estipula
como una causal de destitución la: “violación reiterada de reglamentos, ma-
nuales, protocolos, instructivos, órdenes, disposiciones y en general, coman-
dos e instrucciones, de manera que comprometan la prestación del servicio o
la credibilidad y respetabilidad de la Función Policial”.
Por lo cual en el momento en que un funcionario policial incumpla con
el contenido de las disposiciones del artículo 3 de la normas básicas de ac-
tuación en materia de derechos humanos, este incurre en un supuesto de
responsabilidad disciplinaria al violentar una normativa de carácter nacional
teniendo como consecuencia la posible destitución del cargo que ejerce en el
cuerpo policial.
Conclusiones
Los funcionarios públicos y policiales deben actuar siempre apegados a

lo dispuesto en el texto constitucional en relación al respeto y garantía de
41
Iván D. Paredes Calderón, “La función policial”, Ob. cit., p. 17.
73
todos los derechos fundamentales de los individuos, esto con el fin último
de evitar situaciones que puedan vulnerar los mismos, como las acontecidas
en el país antes de la entrada en vigencia de las normas de actuación en ma-
teria de derechos humanos y reseñadas en el estudio.
En el caso de no acatar las disposiciones que protegen los derechos
constitucionales, la propia carta fundamental dispone como consecuencia
jurídica que los funcionarios incursos en estos hechos atentatorios de dere-
chos humanos tienen responsabilidad individual en materia penal, civil,
administrativa y disciplinaria, como lo es la destitución del servidor público
del cargo que ejerce en la Administración Pública.
Para proteger estos derechos fueron dictadas en el año 2017 las normas
básicas de actuación de los servidores públicos, que buscan orientar la ac-
tuación de estos hacia el respeto, garantía y protección de los derechos hu-
manos, siendo de obligatorio cumplimiento para todas aquellas personas
que ejercen la función pública.
Como consecuencia de la promulgación del decreto presidencial conten-
tivo de las normas básicas, los funcionarios públicos están en la obligación
de vincular su actuación en la normativa de rango su legal, garantizando con
ello la efectiva vigencia de los derechos humanos dentro de la acción des-
plegada por los órganos y entes de la Administración Pública.
Sin embargo, en aquellos casos en que los funcionarios públicos incum-
plan con las normas de actuación, incurren en responsabilidad disciplinaria
dependiendo de la gravedad de la falta, pudiendo llegar su conducta a en-
contrarse enmarcada en una causal de destitución dispuesta en la legislación
estatutaria.
De lo anterior, se deriva una problemática que trae consigo el estableci-
miento de las causales taxativas de destitución estipuladas en la Ley del
Estatuto de la Función Pública, en virtud que no existe un supuesto concreto
en el cual se disponga que el incumplimiento de las normas de actuación
pueda causar la destitución del funcionario público.
A pesar de ello, se establecieron fórmulas que vinculan la aplicación
concatenada de varias normativas, no con la finalidad de evadir la legisla-
ción estatutaria y con ello la violación del principio de tipicidad consagrado
en el texto constitucional, sino con el fin último de ampliar las causales de
destitución para que se involucre el incumplimiento de las normas de actua-
ción de los servidores públicos en materia de derechos humanos dentro de
estos supuestos legales.
Para ello recomendamos a la Asamblea Nacional como órgano legislati-
vo competente que modifique la Ley del Estatuto de la Función Pública con
74
el fin de ampliar las causales de destitución agregando la violación de los

derechos humanos por parte de los funcionarios públicos, así como, el in-
cumplimiento de las normativas que involucren modos de actuación que
propendan al respeto, garantía y protección de estos derechos fundamenta-
les del individuo.
75
CONTROL PREVENTIVO DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE
LA REPÚBLICA EN COLOMBIA: MODALIDAD SOFT DE
CONTROL PREVIO OTRORA INCONSTITUCIONAL
María Lidia Álvarez Chamosa
Resumen: El artículo comenta el cambio de criterio de la Corte Constitucional de la

República de Colombia en cuanto a la posibilidad de que la Contraloría General de la
República efectúe un control previo o preventivo sobre la actividad administrativa,
siempre que este esté sujeto a determinados límites.
Palabras clave: Control previo; control preventivo; control posterior; control fiscal;
Contraloría General de la República.
Summary: The article comments on the change of criteria of the Constitutional Court
of the Republic of Colombia regarding the possibility that the Comptroller General of
the Republic carries out a prior or preventive control over the administrative activity,
provided that it is subject to determined limits.
Key words: Prior control; preventive control; subsequent control; fiscal control;
Comptroller General of the Republic.
Sumario: 1. Control previo y control posterior. 2. Control preventivo equivale a con-

trol previo. 3. A modo de reflexión: el control preventivo como modalidad soft de
control previo.
La función de los órganos que conforman el Sistema Nacional de Con-

trol Fiscal es posterior al menos en Venezuela, con ciertas excepciones que
permiten a alguno de ellos ejercer el control previo. Por su parte en Colom-
bia para la Constitución Política de 1991, la Asamblea Nacional Constituyen-
te se decantó por el control posterior. Evitar que dicha actividad se ejecutara
de forma previa buscaba impedir la coadministración de la Contraloría Ge-
neral de la República con los entes y órganos cuyas actividades estaban suje-
tas a control, respetar la separación de poderes, así como disminuir

Abogada y Auditora Interna. Especialista en Derecho Administrativo, Magister en
Derecho Constitucional, Doctoranda en Derecho y profesora de pregrado y postgrado,
todo en la Universidad Católica Andrés Bello.
77
CONTROL PREVENTIVO DE LA CONTRALORÍA GENERAL… – María Lidia Álvarez Chamosa
dilaciones en los trámites y posibles actos de corrupción que en estos casos

suelen aparecer contrariamente a lo que se busca con la actividad contralora.
Pues bien, ese modelo y los motivos de su instauración avalados por la
jurisprudencia constitucional colombiana, fue modificado en el año 2019 con
el visto bueno de la Corte Constitucional, agregando en la norma suprema al
existente control posterior un control preventivo –no previo– que pareciera
haber rendido frutos en especial por la situación generalizada de pandemia
por la COVID-19 partiendo de la idea que la actividad fiscalizadora no pue-
de limitarse a la revisión de las actuaciones una vez ejecutadas –post mortem–
por cuanto los estados de emergencia, excepción o alarma permiten entre
otras cosas la relajación de los procedimientos de contratación con la asigna-
ción importante de recursos y proceder a controlarlos después de su ejecu-
ción puede ser poco eficiente e inoportuno. Independientemente de sus
bondades no queda muy claro si tal control preventivo no es más que un
control previo “soft” con otra denominación y similares problemas. Es en-
tonces que el presente trabajo va a hacer referencia a esto último con alguna
que otra alusión a nuestro país.
Así, el siguiente análisis se relaciona con las funciones de control fiscal

que generalmente se han debatido entre previo y posterior al que ahora se le
añade un control preventivo. Para entender lo planteado con este último se
harán breves menciones al sistema venezolano que adicionalmente conlle-
van la comparación con lo que la normativa y jurisprudencia colombiana
establecen en la reciente modificación constitucional que consagra la moda-
lidad de control preventivo.
Lo señalado se abordará en tres puntos. El primero referido al control
previo y posterior. El segundo que presenta al control preventivo como igual
al control previo. Y finalmente una reflexión por la cual se considera que el
control preventivo no es más que una modalidad soft de control previo.
1. Control previo y control posterior
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela contempla a

la Contraloría General de la República como integrante del Poder Ciuda-
78
dano además de la existencia del sistema nacional de control fiscal, estatu-

yendo las funciones de control sin distinguir si es previo o posterior1.
Históricamente los órganos competentes llevaban a cabo un control,
previo lo que generaba confusión puesto que para ejecutar cualquier activi-
dad en especial que implicara la disposición del patrimonio público, la Ad-
ministración debía contar con la certificación, permiso o autorización del
órgano contralor.
Es así que la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la Re-
pública de 1995, estipulaba esa función al señalar que en el caso de adquisi-
ción de bienes y servicios o celebración de contratos en la Administración
Central los administradores no podrían ordenar ningún pago ni iniciar la ejecución
de contratos que impliquen compromisos financieros, hasta tanto el órgano de con-
trol interno certifique el cumplimiento de los requisitos establecidos en este artículo,
aunque también contemplaba en algunos casos que la Contraloría General
ejercería el control previo, en otros el posterior y que a través de resolución
este órgano señalaría a partir de qué momento dejaría de ejercer control
previo2.
Actualmente el control interno según la oportunidad de su ejecución es

previo o posterior. El primero debe ser aplicado antes de autorizar o ejecutar
operaciones o actividades, adquirir compromisos financieros o realizar pa-
gos por quienes tengan directamente atribuidas esas competencias, esto es la
Administración activa; el segundo lo conforman procedimientos aplicables a
los resultados de las actuaciones anteriores ya sea por los propios funciona-
rios de dicha Administración o por las Unidades de Auditoría Interna3, sien-
do entonces que estas últimas como órganos de control fiscal cumplen un
1
Gaceta Oficial N° 36.860, 30-12-1999. Reimpresa con correcciones en la Gaceta Oficial
N° 5.453 Extraordinario, 24-03-2000. Enmendada el año 2009 Gaceta Oficial N° 5.908
Extraordinario, 02-02-2009.
2
Vid. artículos 21, 38, 137 y 147. Gaceta Oficial N° 5.017 Extraordinario 13-121995. Poco
a poco las posteriores reformas a esta ley fueron perfilando el control posterior hasta
llegar a la actual regulación del año 2010 que manteniendo el control previo ha supri-
mido las certificaciones por los órganos contralores, ya que el control interno previo
queda en manos de la propia Administración Pública. Vid. artículo 38 de la Ley Orgá-
nica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal.
Gaceta Oficial N° 6.013 Extraordinario, 23-12-2010.
3
Artículos 16 y 17 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República y Sistema Nacional de Control Fiscal. Gaceta Oficial N° 39.240, 12-08-2009.
79
servicio interno de examen posterior de las actividades administrativas y

financieras de cada órgano o ente dentro del cual ellas funcionan4.
Ese control posterior no es exclusivo de las Unidades de Auditoría ya
que lo ejecutan todos los integrantes del Sistema Nacional de Control Fiscal
conformado por órganos internos y externos. Excepcionalmente se le atribu-
ye a alguno de estos últimos el control previo con el cumplimiento de ciertas
condiciones5. A su vez debe tomarse en cuenta que en el ejercicio de este
control la Contraloría General de la República manifestará formalmente su
conformidad con las operaciones, de manera tal que en caso de no cumplir
los extremos previstos en el artículo 38 de la Ley (comprometido, causado,
pagado), procederá a objetarlas y advertir las violaciones observadas, seña-
lando expresamente las responsabilidades que pudieran generarse si se eje-
cutan sin subsanar las inobservancias6.
En cuanto al funcionamiento, el control posterior ejercido por las auto-
ridades contraloras puede concluir en un procedimiento administrativo de
determinación de responsabilidades al que se llega la mayoría de las veces
después de tramitar varias fases que comienzan con la identificación de ha-
4
El artículo 141 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Administra-
ción Financiera del Sector Público señala que la auditoría interna es un servicio de
examen posterior, objetivo, sistemático y profesional. Gaceta Oficial N° 6.210 Extraor-
dinario, 30-12-2015.
5
En este orden de ideas las disposiciones finales séptima y octava de la Ley Orgánica de
la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal del 2010
establecen que #La Contraloría General de la República podrá ejercer en todo momen-
to, previa resolución del Contralor o Contralora publicada en la Gaceta Oficial de la
República Bolivariana de Venezuela, cualquier tipo de control previo sobre las actua-
ciones de cualesquiera de los órganos que conforman el Poder Público, y éstos debe-
rán acatar las decisiones que la Contraloría adopte” (séptima). “Los órganos de control
fiscal externo señalados en los numerales 2 al 4 del artículo 43 de esta Ley, se absten-
drán de participar en actividades de control previo cuando se aseguren, previa eva-
luación, que el sistema de control interno del respetivo ente territorial garantice el
cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 38 de esta Ley” (octava). Res-
pecto a este último caso la ley se refiere a las contralorías de los estados, municipios,
distritos y distritos metropolitanos (artículo 43.2, 43.3 y 43.4). En cuanto a las condi-
ciones para llevar a cabo el control previo además de la ley Vid. Capítulo IV del Re-
glamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema
Nacional de Control Fiscal 2009.
6
Ibíd. Artículo 23 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República y Sistema Nacional de Control Fiscal referido a la aprobación u objeción de
las operaciones en ejercicio del control previo.
80
llazgos mediante informes de control posterior, la potestad investigativa que

se deriva de tales hallazgos y finalmente la determinación de responsabili-
dades (multas, reparos, responsabilidad administrativa) además de sancio-
nes accesorias como la suspensión en el ejercicio del cargo sin goce de
sueldo, la destitución o la inhabilitación del funcionario para el ejercicio de
las funciones públicas7.
Todo esto pudiera suceder también cuando en ejercicio excepcional del
control previo (que no es inconstitucional pero que como veremos presenta
problemas) la Contraloría plantee una observación, advierta, sugiera o ex-
horte a la Administración y ella haga caso omiso; aunque contrario a lo que
establece la normativa vigente, se señalará de forma expresa que tales actua-
ciones no son vinculantes y son simples sugerencias que constituyen funcio-
nes de apoyo a la Administración para el logro de una mejor gestión, porque
entre otras cosas se entiende que lo que el órgano contralor sugirió o advirtió
tendría como mínimo mejorar la actividad administrativa y a lo sumo evitar
transgresiones del ordenamiento jurídico que aun así no fueron acatadas.
Esas actividades preliminares inclusive serían causal de inhibición del fun-
cionario que le impida dictar un acto de responsabilidad habiendo previa-
mente expuesto su opinión sobre el asunto si observamos que de
conformidad con el Reglamento de esta materia no acatar las advertencias
puede generar consecuencias8.
Comparativamente en Colombia a tenor del artículo 267 de la Constitu-
ción Política de 1991 recientemente modificado, la función fiscalizadora era
exclusivamente posterior, selectiva y ejercida de conformidad con lo estable-
cido en la ley9, a fin de evitar la coadministración e injerencia indebida en las
funciones de los entes sujetos a control10. En relación al tema en el año 2015
7
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control
Fiscal y su reglamento.
8
Conjuntamente con el supra citado artículo 23 del Reglamento de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal, en cuanto a
las inhibiciones Vid. artículo 36.3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrati-
vos. Gaceta Oficial N° 2.818 Extraordinaria, 01-07-1981.
9
Constitución Política de Colombia. Gaceta Constitucional N° 114 del 04-07-1991
https://www.corteconstitucional.gov.co/inicio/Constitucion%20politica%20de%20Colo
mbia.pdf
10
Corte Constitucional de la República de Colombia, caso: Demanda de inconstituciona-
lidad contra el numeral 7° del artículo 5 del Decreto Ley 267 de 2000, “Por el cual se
81
la Corte Constitucional con fundamento en ese artículo sentenció la inexe-

quibilidad de llevar a cabo funciones de “advertencia” por tratarse del ejer-
cicio del control previo por parte de la Contraloría General de la República
sobre operaciones o procesos de ejecución a fin de prever riesgos que com-
prometan el patrimonio público y además de ejecutarlo en su carácter de
órgano de control fiscal externo, proceder a ejercer control posterior sobre
los hechos que hubieran sido detectados en el ejercicio de aquel control11.
Como se observa la referida instancia declaró la inconstitucionalidad de
la función de “advertencia” atribuida al máximo órgano contralor mediante
el artículo 5.7 del Decreto Ley 267 de 2000 ya que entre otras cosas implicaba
el ejercicio del control previo en abierta violación del artículo 267 de la Cons-
titución Política que establecía de forma expresa el control posterior12.
Cierto es que el artículo declarado inexequible, además de contemplar
la función contralora que al ser considerada previa colisionaba abiertamente
con el texto constitucional, también expresaba que sobre los hechos así iden-
tificados se podría ejercer el control a posteriori, en el entendido que este úl-
timo conlleva por una parte funciones de vigilancia que en este caso no son
el problema, pero además la posibilidad de tramitar procedimientos sancio-
natorios que según tal normativa podían derivarse del incumplimiento de
las “advertencias” lo que evidentemente implica una relación entre dos acti-
vidades, una previa y otra posterior, que comprometen la imparcialidad y
objetividad decisoria, al ser ejecutadas por el mismo ente contralor con po-
der para establecer responsabilidades fiscales de no haber sido acatadas sus
advertencias iniciales13.
dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la

República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependen-
cias y se dictan otras disposiciones”, sentencia N° C-103/15 de 11-03-2015.
https://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2015/C-103-15.htm
11
Ibíd.
12
Ibíd.
13
Como puede observarse el artículo 5.7 del Decreto Ley 267 de 2000 declarado inconsti-
tucional, guarda semejanza con el control previo y las advertencias que en Venezuela
puede formular el Contralor General de la República acorde al artículo 23 del Regla-
mento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacio-
nal de Control Fiscal vigente. Si bien este artículo no sería contrario a la Constitución
venezolana, son de interés los argumentos según los cuales su ejercicio compromete la
imparcialidad y objetividad del órgano contralor.
82
Veamos alguno de los argumentos de la sentencia del 2015 que en parte

se sustentan en anteriores decisiones de la misma Corte, además de informes
y debates de la Asamblea Nacional Constituyente que concluyeron en esta-
blecer el control posterior y selectivo acordado en la Constitución Política de
1991 por el cual se transformó el hasta entonces existente modelo de control
fiscal.
(i) Uno de los argumentos basales de la Corte Constitucional tiene que
ver con que un control previo por parte de la Contraloría General de la Re-
pública aunque esté impregnado de las mejores intenciones puede derivar
en problemas y corruptelas.
(ii) El sistema previo de control fiscal tenía como fin precaver que se
cometieran irregularidades en cuanto al manejo de los bienes públicos por-
que antes de que el dinero fuera erogado, el órgano fiscalizador revisaba,
comprobaba y aprobaba las operaciones correspondientes.
(iii) Las objeciones a este modelo eran que (i) hacía propicio que el ór-
gano de vigilancia interviniera directamente en la toma de decisiones ejecu-
tivas, intromisión que usualmente obstaculizaba y hasta vetaba el
funcionamiento normal de la Administración; (ii) no generaba responsabili-
dad administrativa a la Contraloría y comprometía la autonomía e indepen-
dencia de dicho ente; y (iii) de manera paradójica generaba corrupción.
(iv) Las anteriores críticas fueron debatidas por la Asamblea Nacional
Constituyente con relación a la reforma del régimen fiscal, admitiéndose
entre otras cosas que el control previo había desvirtuado el objetivo de la
Contraloría y había sido funesto al permitir ejercer de forma abusiva una
suerte de coadministración, derivando en un gran poder de control y engo-
rrosos trámites propiciadores de corruptelas.
(v) De allí que la intención del constituyente fue evitar que los órganos
de control fiscal interfirieran en la actividad administrativa de los entes so-
metidos a control y advertía que:
…en ningún caso las agencias de control de la gestión puramente fiscal de la
administración, pueden llegar a constituir paralelamente a ésta un aparato de
coadministración, pues en tal caso el poder de decisión administrativa, lógica-
mente se desplazaría irremediablemente hacia el coadministrador-contralor, el
cual reuniría en sus manos no sólo la llave de la supervigilancia de gastos, sino
83
también los poderes de ordenador del gasto, que al fin de cuentas no podría ha-
cerse sin su voluntad y beneplácito.
Por ello, y para evitar la llamada dictadura de los contralores, supervisores y
auditores, mucho más grave que el de los administradores o gobernantes, es por
lo que todos los ordenamientos civilizados trazan una determinación tajante en-
tre la capacidad ordenadora del gasto y la competencia supervisora del mismo.
Se aspira que ésta, en ningún caso, pueda invadir la órbita de aquella, ideal que
apenas corresponde al orden natural de las cosas y que no siempre, infortuna-
damente, es logrado en la realidad. Ni aun los sistemas de mayor rigidez, ya
bastante escasos, como el colombiano, que establecen el llamado control preven-
tivo, pueden favorecer un esquema de supervisión que vaya a implicar veto a la
capacidad decisoria y dispositiva de los administradores. Semejante disposición
desplazaría los poderes plenos de la administración hacia el organismo contra-
lor, dando origen a una confusión de funciones verdaderamente insólita en que
los entes jurídica y políticamente responsables de administrar, se verían deteni-
dos en su actividad administrativa por una agencia de simple vigilancia a la
cual el ordenamiento no le confiere ni poder ni responsabilidad alguna sobre la
función administrativa, y que en consecuencia, careciendo de aptitud legal para
acometerla, es por ello, al mismo tiempo, jurídica y políticamente irresponsable
de los actos u omisiones propios de la administración. La Constitución adopta el
principio de la no intervención de la Contraloría en las actividades de la admi-
nistración14.
(vi) Continúa la Corte señalando los motivos en los que se fundamenta

la no admisión del control previo empleando en ocasiones el término “pre-
ventivos”. Indica que para el constituyente atribuir al control fiscal el carác-
ter posterior y selectivo externo a la Contraloría General no significó
renunciar al control previo, pero en el entendido que tales mecanismos preven-
tivos debían ser implementados mediante los sistemas de control interno
para no comprometer la autonomía del ente externo de control. En este sen-
tido dentro de los órganos y entes, además de los propios mecanismos de
vigilancia que la Administración Activa ejecuta sobre sus actividades, exis-
ten Superintendencias y los auditores internos tienen funciones que se ase-
mejan a las “advertencias” debatidas en este proceso judicial, siempre
teniendo en cuenta que a dichos auditores les está prohibido participar a
través de autorizaciones o refrendaciones en los procedimientos administra-
tivos del sujeto controlado.
14
Ibid. (Las transformaciones en el modelo constitucional de control fiscal, 13) tomando
como fundamento a Hernando Herrera Vergara, Carlos Lleras de la Fuente, Antonio
Navarro Wolff, José Matías Ortiz y Abel Rodríguez, "Informe Ponencia sobre Estructu-
ra del Estado", Gaceta Constitucional, N° 59, p. 10.
84
(vii) La co-gestión existente antes de la Constitución Política de 1991, re-

sultaba ineficaz para la transparencia de los procedimientos administrativos
y además era motivo y oportunidad de corrupción por posibles pactos entre
los funcionarios administrativos y los encargados de vigilarlos, amén de
producir dilaciones injustificadas por los trámites y consultas a los órganos
de control quienes en no pocas ocasiones distorsionaban su papel imponien-
do criterios a las autoridades competentes, violando con ello el principio de
separación funcional. De allí que la Constitución del ‘91 instauró el control
posterior y además prohibió atribuir a la Contraloría funciones administrati-
vas que fuesen distintas a aquellas que son inherentes a su propia organiza-
ción tal como lo establece el artículo 267.4 constitucional.
(vii) La “advertencia” acorde al sentido literal de la norma cuestionada

tal y como se desprende de lineamientos contenidos en instrumentos inter-
nos de la Contraloría General es una intervención con carácter previo a la
toma de decisiones y culminación de operaciones y procesos administrati-
vos, siendo un instrumento de carácter preventivo y además proactivo que
faculta la intervención de dicha entidad antes de la culminación de los ejer-
cicios fiscales sometidos a control. De esta forma se anticipa la función de la
Contraloría lo que constituye una excepción al criterio general por el cual su
función “empieza justamente cuando la Administración culmina la suya,
esto es, cuando ha adoptado ya sus decisiones”15.
(ix) Por tanto de conformidad con la Constitución de 1991 la Contraloría
General de la República ejerce funciones de vigilancia, es decir, de mera
observación a distancia y de control de carácter posterior que implica inter-
vención o interacción con los procedimientos administrativos siempre des-
pués a su culminación, a través de una serie de operaciones tales como
advertencias, formulación de observaciones, declaración de existencia de
hallazgos fiscales y tramitación de ser procedente de los correspondientes
procedimientos sancionatorios, entendiendo que en el caso de las funciones
de “advertencia” previa analizadas por la Corte en 2015, comprometen la
objetividad del ente al sobrepasar las simples atribuciones de vigilancia para
15
Ibíd. (La función de advertencia implica una intervención de la Contraloría con carác-
ter previo a la adopción de decisiones y la culminación de los procesos y operaciones
administrativas, 47) tomando como base la Sentencia de la misma instancia identifica-
da C-113 de 1999 (MP. José Gregorio Hernández Galindo).
85
recabar información ejecutando con ello una función de control que no está
permitida por la Constitución Política.
Ese régimen exclusivamente posterior y selectivo, así como la imposibi-
lidad de “advertencia” fueron objeto de reciente modificación a través del
Acto Legislativo N° 4 del 18-09-2019 “Por medio del cual se reforma el régi-
men de control fiscal“16 añadiendo por una parte esa última función a las
atribuciones del Contralor General de la República (artículo 268.13 de la
Constitución Política) y por la otra un control preventivo –no previo– y con-
comitante de carácter excepcional y no vinculante, contemplado en la refor-
ma parcial del artículo 267 constitucional.
2. Control preventivo equivale a control previo
Como se señaló la reciente modificación de la Carta Política de Colom-

bia añade al control posterior uno de naturaleza preventiva acorde a lo si-
guiente:
El control fiscal se ejercerá en forma posterior y selectiva, y además podrá ser
preventivo y concomitante, según sea necesario para garantizar la defensa y
protección del patrimonio público. El control preventivo y concomitante no im-
plicará coadministración y se realizará en tiempo real a través del seguimiento
permanente de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto de los recursos
públicos, mediante el uso de tecnologías de la información, con la participación
activa del control social y con la articulación del control interno. La ley regulará
su ejercicio y los sistemas y principios aplicables para cada tipo de control.
El control concomitante y preventivo tiene carácter excepcional, no vinculante,
no implica coadministración, no versa sobre la conveniencia de las decisiones de
los administradores de recursos públicos, se realizará en forma de advertencia
al gestor fiscal y deberá estar incluido en un sistema general de advertencia pú-
blico. El ejercicio y la coordinación del control concomitante y preventivo co-
rresponde exclusivamente al Contralor General de la República en materias
específicas17.
16
Congreso de la República. Diario Oficial N° 51.080 del 18-09-2019, en
https://www.axacolpatria.co/arpc/docs/acto_legislativo_ 04_ 2019 .htm
17
Ibíd. Adicionalmente se mantiene la prohibición de atribuir a la Contraloría funciones
administrativas que fuesen distintas de aquellas que son inherentes a su propia orga-
nización.
86
Llama la atención que los criterios judiciales del 2015 conforme a los
cuales la función de advertencia se consideraba control previo o preventivo
(utilizando en ocasiones ambos términos) y por tanto fuera del alcance de la
Contraloría, fueron desestimados con la modificación del año 2019, de forma
tal que ahora son constitucionales las “advertencias” por ser preventivas –no
previas– y además por haber sido incluidas como atribuciones del Contralor
General en la norma suprema18.
El Acto Legislativo 4 de 2019 contó con el visto bueno de la Corte Cons-
titucional19 y a diferencia de lo que planteaba esta instancia en 2015, la nueva
regulación no constituye una violación del principio de separación de pode-
res por lo siguiente:
18
La Constitución Política modificada por el Acto Legislativo N° 4 de 2019 del 18 de
septiembre establece dentro de las funciones de la Contraloría General con ciertos
cambios en comparación a la normativa declarada inexequible por la Corte Constitu-
cional en 2015, “Advertir a los servidores públicos y particulares que administren re-
cursos públicos de la existencia de un riesgo inminente en operaciones o procesos en
ejecución, con el fin de prevenir la ocurrencia de un daño, a fin de que el gestor fiscal
adopte las medidas que considere procedentes para evitar que se materialice o se ex-
tienda, y ejercer control sobre los hechos así identificados” (artículo 268.13).
19
Corte Constitucional de la República de Colombia, caso: Demanda de constitucionali-
dad contra el Acto Legislativo 4 de 2019, sentencia N° C-140/2020 Sala Plena Virtual.
Boletín consultado el 29-06-2020 en
https://www.corteconstitucional.gov.co/inicio/boletinNo53.pdf. por cuanto a esta fe-
cha no se ha podido revisar directamente la sentencia que contiene un salvamento y
aclaraciones de votos. Contrario a lo decidido por la mayoría, una de sus integrantes
salvó su voto al considerar que ese Acto debía declararse inexequible denominándolo
control “previo y concomitante” por cuanto constituye una sustitución parcial y per-
manente del eje de separación de poderes de la Carta Política al permitir tal control
fiscal que significa inmiscuirse en funciones administrativas de las entidades vigiladas
y además mediante la función de advertencia intervenir en las decisiones controladas
usurpando su autonomía y afectando en caso de que eventualmente deban abrirse
procedimientos fiscales, la independencia de la Contraloría General. Tales funciones
según este nuevo modelo se ejercen en cualquier fase de un procedimiento administra-
tivo, incluso las de planeación o preparatorias y además las advertencias por riesgo
inminente van destinadas a que el funcionario adopte medidas, esto es, a cambiar las
acciones y decisiones que estaba ejecutando sobre la gestión de recursos, con lo cual se
le permite al Contralor la injerencia en las actividades controladas. Por otra parte la
división funcional de poderes se desdibuja con ese modelo de control que permite a la
Contraloría intervenir en decisiones que son propias de otras autoridades (Magistrada
Cristina Pardo Schlesinger). Información denominada “La Corte declaró ajustado a la
Constitución Política el Acto Legislativo 4 de 2019 que reforma el control fiscal, por no
constituir una sustitución del principio de separación de poderes”, consultado en
http://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?ruta=CorteConstitucional /300392
28
87
(i) El Acto Legislativo 4 no sustituye a la Constitución Política sino que

establece un novísimo régimen adicional de control fiscal –preventivo y
concomitante (no previo)– sin afectar el principio de separación de poderes
en la medida que la norma constitucional contempla las prohibiciones, lími-
tes y cautelas para el ejercicio de este tipo de control.
(ii) Efectivamente este modelo contempla que (i) no implicará coadmi-

nistración; (ii) se llevará a cabo en tiempo real mediante el seguimiento per-
manente de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto de recursos
públicos; (iii) usará tecnologías de la información; (iv) contará con la partici-
pación activa del control social; (v) articulado con el control interno; (vi) de
carácter excepcional y no vinculante; (vii) sin versar sobre la conveniencia de
las decisiones de los administradores de recursos públicos; (viii) tendrá la
forma de advertencia al gestor fiscal; y (ix) su ejercicio y coordinación exclu-
sivamente corresponde al Contralor General en materias específicas.
Sin embargo, aun cuando las intenciones sean transparentes, los benefi-
cios y ventajas palpables en situaciones de gravedad como la COVID-1920 y
las limitaciones constitucionales busquen sustraer este control preventivo de
los problemas advertidos respecto al control previo por la Asamblea Nacio-
nal Constituyente de 1991 y reiterados por la Corte Constitucional en 2015,
resulta curioso que los argumentos de este último órgano para presentar las
advertencias como claros ejemplos de control previo y por ello inconstitu-
cionales para la fecha, hoy en día con el cambio de denominación a control
“preventivo” y contemplar esas mismas actividades en la Constitución, pa-
recieran desvanecerse los peligros de coadministración contralora por el solo
hecho de que así lo establece el nuevo modelo, de dilaciones innecesarias,
tampoco se corre el riesgo de corruptelas además de preservarse el principio
de separación de poderes.
20
Contraloría General de la República: “A salvo facultades de control preventivo y
concomitante, Contraloría General sigue alertando sobre mal manejo de recursos pú-
blicos”. Boletines de Prensa 2020, mayo 7, en
https://www.contraloria.gov.co/contraloria/sala-de-prensa/boletines-de-
prensa/boletines-de-prensa-2020/-/asset_publisher/9IOzepbPkrRW/content/a-salvo-
facultades-de-control-preventivo-y-concomitante-contraloria-general-sigue-alertando-
sobre-mal-manejo-de-recursos-publicos
88
Son interesantes algunos razonamientos de la Corte Constitucional en el

año 2015 reiterando en ocasiones sus propios fallos:
(i) Ciertas atribuciones de la Contraloría General como fiscalizar la con-
tratación estatal eran válidas siempre que se efectuaran después de perfec-
cionarse los contratos, también la vigilancia de las contrataciones ya que
ejerciendo esta competencia dicha entidad solo se limitaba a observar y re-
cabar informaciones para el posterior ejercicio del control.
(ii) La función de advertencia es una intervención previa de control que
puede incidir en las decisiones administrativas y por ende conforma una
modalidad de coadministración.
(iii) Los lineamientos para ejercer la función de advertencia definidos
por la Contraloría General de la República y que acorde plantea excluye
interferencias y respeta los límites constitucionales eran: “(i) el ente de con-
trol debe abstenerse de emplear un tono imperativo y limitarse a formular la
advertencia, sin indicar las acciones que el gestor fiscal debería emprender
para minimizar o evitar el riesgo; (ii) tales advertencias están desprovistas
de efectos vinculantes, en tanto la entidad a la que se dirige es libre de aten-
derlas”21.
(iv) Estas cautelas si bien marcan la diferencia con el modelo anterior a
la Constitución de 1991, siguen siendo una actividad previa que puede deri-
var en un control posterior porque:
…aun con estas previsiones, el ejercicio de esta modalidad de control fiscal ex
ante que representa la función de advertencia conserva una efectiva capacidad
de incidir en las decisiones y en el curso de los procesos y operaciones de las au-
toridades administrativas sometidas a vigilancia, en tanto mantiene el potencial
de disuadir al destinatario de la advertencia de mantener el curso de acción ob-
jeto de reparos. En efecto, la formulación de un llamado de atención por parte del má-
ximo ente de control externo sobre el eventual riesgo o amenaza de detrimento
patrimonial advertido en una determinada operación administrativa, incluso si está des-
provista de un tono imperativo y formalmente carece de efectos vinculantes, conserva
una efectiva capacidad disuasoria, que en la práctica se resuelve en la suspensión de la
21
Ibíd. (La función de advertencia representa una intervención previa del ente de control
susceptible de incidir en la toma de decisiones administrativas y, por tanto, constituye
una modalidad de coadministración, 53). Para este punto la Corte se fundamenta en
informaciones de la propia Contraloría.
89
decisión o del curso de acción sobre el cual la Contraloría ha manifestado previamente

sus reservas (destacado agregado)22.
(v) Es que aun cuando la entidad no advierta de forma imperativa y no

imponga a la Administración un determinado curso de acción, la posición
que detenta la Contraloría General en relación a los destinatarios de dicho
control, lleva a estos a considerar que las advertencias son directivas fuertes
–no débiles– y por tanto les otorgan una decisiva influencia al momento de
ponderar las razones para su acatamiento.
(vi) Finalmente, todo lo anterior no desmerita las ventajas anticipatorias

del control previo (preventivo) existiendo para ello medios alternativos sin
que la Contraloría deba ejecutarlos como son el control interno de las enti-
dades públicas o las funciones de inspección y vigilancia que llevan a cabo
las Superintendencias con lo cual la Corte resuelve:
…la tensión entre principios constitucionales que se plantea a propósito de esta
controversia: por un lado, la efectividad del control fiscal, que reclamaría una vis ex-
pansiva, una anticipación, con carácter preventivo y proactivo, del momento en que ini-
cia la intervención de la Contraloría como la que se propone con la función de
advertencia; de otro lado, los principios de orden constitucional que propenden
por mantener el carácter posterior del control fiscal externo que lleva a cabo di-
cha entidad, para así salvaguardar la autonomía e independencia del ente de
control, que se ven comprometidas cuando este incurre en alguna forma de
coadministración (destacado agregado)23.
3. A modo de reflexión: el control preventivo como modalidad

soft de control previo
En Colombia la Constitución Política de 1991 consagró un modelo ne-

gado al ejercicio del control previo por el Contralor General aunque sin des-
estimar su importancia y oportunidad para evitar perjuicios estableciéndose
mecanismos alternativos de control interno previo que deben funcionar
coordinadamente con el control externo posterior que ejerce la Contraloría.
22
Ibíd., 55.
23
Ibíd. (La modalidad de control fiscal previo representada en la función de advertencia
constituye una afectación innecesaria de los principios constitucionales que establecen
el carácter posterior del control fiscal y la prohibición de coadministración, 58).
90
En anteriores líneas se hizo referencia a que la Corte Constitucional con

base a las cautelas que aquel generaba, interpretó el significado de “adver-
tir” como actividad previa y si bien en el caso específico sentenció la incons-
titucionalidad porque de manera expresa su ejecución podría derivar en la
tramitación de procedimientos de responsabilidad fiscal, el hecho es que
adicionalmente la posición que ocupa la Contraloría General y sus compe-
tencias sancionatorias son suficientes para entender tales advertencias como
directrices fuertes difíciles de esquivar por sus destinatarios.
Los argumentos presentados en esa la sentencia van más allá por consi-
derar que aun cuando tales actuaciones no tengan efectos vinculantes y sean
planteadas sin ánimo de injerencia, a la postre limitan la libertad decisoria
de la Administración cuando ante dos o más alternativas, una o todas son
consideradas por la Contraloría mejorables, menos costosas, etc.
No cabe duda del efecto disuasivo de un control previo en manos del
Contralor y los resultados que pudiera acarrear como protección eficiente y
oportuna de los recursos del Estado. Por ello tal vez la inexequibilidad de la
función de advertencia fue una decisión desproporcionada en el entendido
que lejos del carácter estrictamente policial con el que se suele identificar al
control fiscal, debe entenderse esa función con mayor amplitud puesto que
se trata de coadyuvar –con límites– en el buen desempeño de la Administra-
ción Pública sin esperar a que la transgresión del ordenamiento jurídico se
haya consumado.
Pero lo que interesa resaltar es que básicamente con un cambio de de-
nominación, los planteamientos judiciales del 2015 son silenciados en el año
2019 que según se observa establece una modalidad “soft” denominada con-
trol preventivo y unas advertencias antes proscritas por ser control previo
pero que ahora no lo son.
Y es que aunque no se denomine control previo, con el nuevo modelo
siguen vigentes los problemas que aquel presenta analizados no solo por la
máxima instancia judicial sino también por la Asamblea Nacional Constitu-
yente para redactar la Constitución de 1991, en el sentido de que con la no-
vedosa regulación del 2019 de mayor jerarquía y con límites mucho más
precisos y detallados a la normativa declarada inexequible, está latente la
cautela normal que cualquier funcionario tendría de tomar decisiones dife-
91
rentes o hasta contrarias a lo sugerido por un funcionario que a la postre lo

puede sancionar, con lo cual este control preventivo puede derivar en dila-
ciones injustificadas, una coadministración aunque esté prohibida, la conse-
cuencial confusión de la separación de funciones o corruptelas nacidas de la
necesidad de llegar a acuerdos que alejen posibles responsabilidades de
forma tal que la historia del control previo se estaría repitiendo.
92
COMPILACIÓN JURISPRUDENCIAL EN
MATERIA DE FUNCIÓN PÚBLICA
Iván D. Paredes Calderón y Mileimi Morales
SUMARIO
I. Funcionarios públicos. 1. Tipos: carrera y libre nombramiento y remoción.
A. Funcionarios de carrera.
II. Derechos de los funcionarios públicos. 1. Derecho a las prestaciones
sociales. A. Presentación de declaración jurada de patrimonio para la proce-
dencia del pago de prestaciones sociales.
III. Situaciones pasivas de los funcionarios públicos. 1. La jubilación. A.
Jubilación de funcionarios del CICPC.
IV. Procedimiento administrativo disciplinario. 1. Recursos administrati-
vos en el marco de la función pública. A. Recurso de reconsideración. 2. El
expediente administrativo 3. Responsabilidad disciplinaria y responsabili-
dad penal. 4. Debido proceso. 5. Presunción de inocencia.
V. El acto administrativo en materia de función pública. 1. Principio de
exhaustividad o globalidad del acto administrativo.
VI. El contencioso administrativo funcionarial. 1. Efectos de la sentencia. A.
Prohibición de indexar los intereses de mora. 2. Vicios de la sentencia.
I. FUNCIONARIOS PÚBLICOS
1. TIPOS: CARRERA Y LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo

26 de febrero de 2019
Expediente N°: AP42-R-2018-000206
Sentencia N°: 2019-0042
Caso: Marianela Figueroa Pulido vs. Servicio Nacional Integrado de Administración
Aduanera y Tributaria (SENIAT)
Ponente: Hermes Barrios Frontado
93
COMPILACIÓN JURISPRUDENCIAL EN MATERIA DE… – Iván D. Paredes Calderón y Mileimi Morales
De la lectura de la norma anteriormente transcrita, se desprende que dentro

de la Administración Pública existen dos categorías de funcionarios, a saber,
los de carrera y los de libre nombramiento y remoción, siendo los primeros,
aquellos funcionarios quienes habiendo participado y ganado un concurso
público de oposición y superado el período de prueba, se les confirma en la
prestación del servicio a través de un nombramiento definitivo en un deter-
minado cargo, siendo esta la regla general.
En segundo lugar, tenemos a los funcionarios denominados de libre nom-
bramiento y remoción, siendo aquellos funcionarios que ingresan a la admi-
nistración pública sin haber presentado el concurso de oposición para el
cargo que ocupan, y que para ser removidos de su cargo, no es necesaria la
apertura de un procedimiento de destitución, salvo las limitaciones estable-
cidas en la ley, a diferencia de los de carrera.
A. Funcionarios de carrera
Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo

09 de abril 2019
Expediente N°: AP42-Y-2014-00038
Caso: Ramón Antonio Solórzano Contreras vs. Dirección Ejecutiva de la Magistra-
tura (DEM)
Ponente: Freddy Vásquez Bucarito
Por otro lado, observa esta Corte que las asignaciones del cargo de asistente
de tribunal anteriormente especificadas, no pueden ser consideradas de
confianza, ya que las funciones atribuidas se realizan bajo supervisión y
comprenden exclusivamente funciones de sustanciación y manejo de expe-
dientes, sin tener facultad de decisión, por lo tanto, no se corresponden con
un cargo de libre nombramiento y remoción, ni mucho menos se puede con-
siderar que el simple manejo de expedientes judiciales implique una labor
que requiera un alto grado de confidencialidad, ya que como lo indicó el
Juzgado de Instancia, ello conllevaría a concluir que todos los cargos adscri-
tos a un Órgano Jurisdiccional deban ser considerados como de confianza y
por ende de libre nombramiento y remoción, error en el que incurre frecuen-
temente la Administración al pretender limitar de manera excesiva la carrera
94
administrativa, a través de la ampliación indebida de la condición de libre

nombramiento y remoción.
II. DERECHOS DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS
1. DERECHO A LAS PRESTACIONES SOCIALES
A. Presentación de declaración jurada de patrimonio para la

procedencia del pago de prestaciones sociales

17 de enero de 2019
Caso: Juan Carlos Blanco vs. Servicio Nacional Integrado de Administración Adua-
nera y Tributaria (SENIAT)
La norma transcrita, contempla que el funcionario que cese en sus funciones,
bien sea por renuncia, destitución o jubilación, no podrá retirar el pago de
ningún concepto hasta tanto no presente la declaración jurada de patrimo-
nio.
Al respecto, debe acotar esta Instancia Jurisdiccional que mediante sentencia
N° 2006-715 de fecha 23 de marzo de 2006, (caso: Mónica Antonieta Mendo-
za Izquierdo), esta Corte determinó el alcance dado al artículo 40 de la en-
tonces Ley Contra la Corrupción, a la luz del artículo 92 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, al establecer que aquél exige la
presentación de la declaración jurada de patrimonio con el único propósito
de que el funcionario público pueda retirar el pago de sus prestaciones so-
ciales, ya que una vez finalizada la relación funcionarial corresponde a la
Administración realizar los trámites necesarios para cumplir con dicho pago,
con independencia de que le sea presentada o no la declaración jurada de
patrimonio a que hace referencia la aludida norma.
Por otro lado, es necesario señalar que si bien es cierto que la Administra-
ción Pública tiene la obligación de pagar las prestaciones sociales al culminar
la relación laboral y realizar todas las gestiones para realizar dicho pago, tal
95
como fue mencionado anteriormente, también es cierto que la presentación

de la declaración jurada de patrimonio es una obligación que debe cumplir
todo funcionario o empleado público al cese en el ejercicio de sus funciones
lo cual acarrea las sanciones previstas en la aludida Ley.
Ahora bien, del estudio pormenorizado de las actas que conforman el expe-
diente judicial, se desprende que tal como afirma la sustituta de la Procura-
duría General de la República, para el momento en que fue dictada la
decisión que se pretende anular, no se encontraba en autos la Declaración
Jurada de Patrimonio del ciudadano Juan Carlos Blanco.
No obstante, tampoco existen elementos de prueba que permitan verificar
que la Administración realizó los trámites administrativos necesarios para
realizar el pago al ciudadano querellante, tales como, la planilla de liquida-
ción y el pago listo a la espera de que el funcionario presente su declaración
jurada, ya que como se dijo con anterioridad en el presente fallo, dichas dili-
gencias deben ser realizadas con independencia de que sea presentada o no
la declaración jurada de patrimonio del funcionario, de conformidad con el
mandato constitucional contenido en el artículo 92 de nuestra Carta Magna,
por lo cual, resulta claro que no existen circunstancias que impidan tener la
orden de pago inmediato de las prestaciones sociales al querellante.
III. SITUACIONES PASIVAS DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS
1. LA JUBILACIÓN

Caso: Israel Barrios Mata vs. Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos (INEA)
Ponente: Emilio Ramos González
Cabe acotar, que la jubilación es un derecho de previsión social con rango
constitucional, dirigido a satisfacer los requerimientos de subsistencia de las
personas, que trabajaron para el Poder Público por un tiempo determinado
de años y que se ven impedidas de continuar haciéndolo, en virtud de los
años transcurridos. De allí que, una vez verificado lo anterior quien aquí
decide, considera que el Juzgado A quo en fecha 30 de noviembre de 2017,
96
dictó decisión ajustada a derecho, al ordenar el reconocimiento del tiempo

de servicio prestado por el recurrente en la Administración Pública, el cual
totalizan 25 años de servicio.
A. Jubilación de funcionarios del CICPC

09 de abril de 2019
Caso: Job De Jesús Pérez Castellanos vs. Cuerpo de Investigaciones Científicas,
Penales y Criminalísticas (CICPC)
Según los artículos anteriormente citados, el funcionario del Cuerpo de In-

vestigaciones Científicas Penales y Criminalísticas, podría adquirir el benefi-
cio de jubilación por dos vías, a saber, i) al ser otorgada de oficio por la
Administración, al funcionario que haya cumplido en la prestación de servi-
cio un tiempo de treinta (30) años y ii) la solicitada por el funcionario a la
Administración, siempre que éste haya prestado servicios por un tiempo
mínimo de veinte (20) años. Así, se entiende que la primera, supone una
actividad unilateral por parte de la Administración, al evidenciar que el
funcionario ha cumplido con el requisito de tiempo de servicio señalado
anteriormente; mientras que la segunda, supone la existencia de una solici-
tud previa, formulada por el funcionario que desea obtener el beneficio,
siempre que éste cuente con el tiempo mínimo de prestación de servicio.
IV. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO
1. RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL MARCO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
A. Recurso de reconsideración

Expediente N°: AP42-G-2013-000315
97
Caso: Juan Carlos Blanco vs. Superintendencia de las Instituciones del Sector Ban-
cario (SUDEBAN)
Del mismo modo, es claro que el hecho de que la funcionaria que dictó el
acto que declaró la responsabilidad administrativa del hoy demandante,
haya decidido el recurso de reconsideración interpuesto contra el mismo, no
configura una violación de la garantía que tiene todo ciudadano a ser juzga-
do con imparcialidad, ya que por antonomasia, el conocimiento de dicho
recurso corresponde al funcionario que dictó el acto que se pretende anular.
En tal sentido, no se observa que los mismos hayan afectado de alguna for-
ma la imparcialidad de la autoridad que dictó los mencionados actos, ya que
de estos se desprende una actuación equitativa y neutral. En vista de ello, se
desestiman las denuncias en cuanto a este punto. Así se decide.
2. EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO

Caso: Kissy Carolina Moreno Blanco vs. Aviación Militar Bolivariana
Ponente: Efrén Enrique Navarro Cedeño
En cuanto a la argumentación de ausencia de remisión del expediente admi-
nistrativo, debe indicar esta Corte que si bien ha sido jurisprudencia de la
jurisdicción contenciosa administrativa reiterada y pacífica de que la falta de
remisión del expediente administrativo por parte de la Administración cons-
tituye una presunción en contra del órgano o ente que procedió a imponer la
sanción administrativa al particular; no siempre la Administración está obli-
gada a instruir un expediente administrativo para actuar; como sería para el
supuesto de corregir un error material o de cálculo en el que hubiese incu-
rrido.
3. RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA Y RESPONSABILIDAD PENAL

98

Caso: Leyda Loren Aponte vs. Cuerpo de Policía del Municipio Cristóbal Rojas del
estado Miranda
Ponente: Emilio Ramos González
Considera esta Corte respecto al vicio de falso supuesto en la sentencia, por

indicar que la Administración debió esperar que se resolviera la averigua-
ción judicial penal para dictar el acto administrativo; que en interpretación
del artículo 91 de la Ley del Estatuto de la Función Pública; efectivamente
vencido el lapso de seis meses para la vigencia de la suspensión del ejercicio
del cargo sin goce de sueldo; sin que se haya resuelto la averiguación judi-
cial; y aunque sobre el funcionario se haya dictado medida privativa de li-
bertad, la Administración está obligada a decidir el procedimiento
administrativo. Sin embargo, según reza el mismo artículo 91 de la Ley del
Estatuto de la Función Pública, en caso de sentencia absolutoria con poste-
rioridad a los seis meses antes indicados, la Administración reincorporará al
funcionario con la cancelación de los sueldos dejados de percibir. De forma
tal que, que independientemente de que la Administración haya resuelto con
la destitución del cargo antes de que finalizase la averiguación judicial pe-
nal; de existir sentencia absolutoria, como sería el supuesto del sobresei-
miento de la causa, la Administración está obligada por ley a reincorporar al
funcionario destituido, haciéndose notar claramente la prejudicialidad del
derecho administrativo sancionador al derecho penal, cuando los hechos que
dieron origen a la destitución revisten carácter penal.
4. DEBIDO PROCESO

Caso: Karin Amalia Ascanio Cisneros vs. Servicio Nacional Integrado de Adminis-
tración Aduanera y Tributaria (SENIAT)
99
Del análisis de este precepto de la Lex Fundamentalis, se observa que el

debido proceso se encuentra previsto como la garantía que tiene todo ciuda-
dano, ante los órganos administrativos o judiciales competentes, comprensi-
va de un conjunto de derechos constitucionales procesales, sin los cuales,
desde una óptica constitucional, el proceso no sería justo, razonable y con-
fiable, permitiendo que todas las actuaciones se realicen en función de pro-
porcionar una tutela judicial efectiva.
Para ello, la norma constitucional no establece una clase determinada de
proceso, sino por el contrario, prevé la garantía de que cualquiera que sea la
vía procesal escogida para la defensa de los derechos e intereses legítimos,
las leyes procesales garanticen la existencia de un procedimiento que asegu-
re el derecho a la defensa de la parte y la posibilidad de una tutela judicial
efectiva, tal como lo ha establecido la Sala Constitucional del Tribunal Su-
premo de Justicia en diversos fallos (Vid. Sentencia N° 810 de fecha 11 de
mayo de 2005, caso: Carlos Galvis Hernández).
De manera que, es preciso señalar que el derecho al debido proceso se erige
como el más amplio sistema de garantías previsto en la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, pues procura la obtención de una ac-
tuación judicial o administrativa, que en función de los intereses individua-
les y simultáneamente coherente con la protección y respeto de los intereses
públicos, proporcione los mecanismos que sean necesarios para la protec-
ción de los derechos fundamentales.
5. PRESUNCIÓN DE INOCENCIA

09 de Abril de 2019
Caso: Carlos Gregorio Gómez Bañez vs. Cuerpo Policial del estado Carabobo.
Con respecto al referido argumento, vinculado a una supuesta violación a la

presunción de inocencia, aducido por el querellante, esta Corte considera
pertinente destacar que el artículo 49, numeral 2 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela establece que:
100
(…omissis…)
Tal presunción garantiza a los ciudadanos la realización de un procedimien-
to previo para poder atribuirle la culpabilidad sobre algún hecho, en el cual
puedan exponer sus alegatos y defensas que consideren pertinente para
luego de que sea determinada la culpabilidad o no del imputado, pueda ser
desvirtuada la presunción de inocencia si fuera el caso.
Así, en virtud del derecho a la presunción de inocencia una persona acusada
de una determinada conducta antijurídica, no puede ser considerada culpa-
ble hasta que así lo declare una decisión condenatoria, la cual deberá estar
precedida de un procedimiento suficiente para procurar su dimanación, lo
que equivale a que su eventual condena sea objeto de una actividad probato-
ria suficiente. Esto implica, que pueda verificarse si ha existido la prueba de
lo que racionalmente resulte, o pueda deducirse motivadamente de ella, el
hecho o los hechos que desvirtúen la presunción, que el imputado pueda
contradecir dichas pruebas, y que además hayan sido legalmente obtenidas.
V. EL ACTO ADMINISTRATIVO EN MATERIA DE FUNCIÓN

PÚBLICA
1. PRINCIPIO DE EXHAUSTIVIDAD O GLOBALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO

Expediente N°: AP42-G-2013-000315
Caso: Juan Carlos Blanco vs. Superintendencia de las Instituciones del Sector Ban-
cario (SUDEBAN)
En cuanto a la presente denuncia, destaca esta Corte que el artículo 62 de la

Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece que:
“El acto administrativo que decida el asunto resolverá todas las cuestiones que
hubieren sido planteadas, tanto inicialmente como durante la tramitación”.
Por su parte, el artículo 89 eiusdem refiere que:
101
“El órgano administrativo deberá resolver todos los asuntos que se sometan
a su consideración dentro del ámbito de su competencia o que surjan con
motivo del recurso aunque no hayan sido alegados por los interesados”.
De las referidas disposiciones legales, se observa el deber que tiene la Admi-
nistración de resolver en su decisión definitiva “todas” las circunstancias
planteadas en el decurso del procedimiento administrativo desde su iniciali-
zación hasta su terminación, siempre y cuando estén ligadas al problema
discutido o a la materia propia de la controversia.
En atención lo expuesto, esta Corte considera pertinente precisar, que los

actos administrativos se rigen por normas y principios menos rígidos que los
aplicables a las sentencias en sede judicial, motivo por el cual, basta con que
se haya realizado una motivación suficiente, sobre la base del análisis y
apreciación global de todos los elementos cursantes en el expediente admi-
nistrativo, para que se emita la decisión, no siendo necesario que el ente
administrativo al que corresponda conocer un asunto, realice una relación
precisa y detallada de todos y cada uno de los argumentos y medios proba-
torios cursantes en el expediente.
VI. EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
1. EFECTOS DE LA SENTENCIA
A. Prohibición de indexar los intereses de mora

09 de abril 2019
Caso: Laura Díaz vs Instituto Autónomo Hospital Universitario de Caracas
Ponente: Igor Villalón
En este sentido, considera esta Alzada que en el presente caso los intereses
de mora por retardo en el pago de las referidas prestaciones no pueden ser
indexados pues se estaría incurriendo en anatocismo, la cual es entendida
como “la capitalización de los intereses que sumándose -tales intereses- al
capital originario pasan a redituar nuevos intereses”, figura que se encuentra
102
prohibida en nuestro ordenamiento jurídico; razón por la cual esta Instancia

Jurisdiccional no puede avalar la posición asumida por el A quo relativa al
reconocimiento de la indexación de los intereses moratorios generados por
el retardo en el pago de las prestaciones sociales.
2. VICIOS DE LA SENTENCIA

17 de enero de 2019
Caso: Ottoniel José Segovia Gutiérrez vs. Dirección de Policía del Instituto Autó-
nomo de Seguridad Ciudadana y Transporte de la Alcaldía del Municipio Boliva-
riano Libertador (INSETRA)
En razón de lo antes expuesto, si bien es cierto que el ciudadano Ottoniel
Segovia, se encontraba suspendido de las funciones adheridas a su cargo,
mientras se mantuvo el procedimiento de investigación por la presunta co-
misión intencional de un hecho delictivo que afecte la credibilidad de Fun-
ción Policial, no obstante, fue destituido posteriormente sin una prueba
fehaciente o elemento de convicción que conlleve a la aplicación de dicha
medida de destitución; razón por la cual, esta Alzada , considera que el Juz-
gador de Instancia incurrió en el vicio de suposición falsa denunciado ya
que estableció inexactamente en su fallo, un hecho positivo o concreto a cau-
sa de un error de percepción, el cual no tiene un respaldo probatorio ade-
cuado, motivo por el cual se declara procedente dicho vicio. Así se decide.
103
NORMATIVA
ENERO
Gaceta Oficial N° 41.562 del 11-01-2019

Providencia N° 035, mediante la cual se dicta la Normativa Interna sobre
Reconocimientos al Personal de la Superintendencia de Bienes Públicos.
Resolución N° 002/2019, mediante la cual se dicta el Reglamento sobre el
Régimen de Jubilaciones y Pensiones del Personal de la Procuraduría Gene-
ral de la República.
FEBRERO

Resolución Nro. 007, mediante la cual se dictan las Normas que Regulan el
Sistema de Diseño Único de Credenciales para los funcionarios y funcionar-
las policiales del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, Cuerpos de Policía
Estadales y Municipales del País.
MARZO
Ninguna normativa relevante publicada en el mes sobre la materia.
ABRIL

Providencia N° SNAT/2019/00035, mediante la cual se dicta el Código de
Ética de los Servidores Públicos del Servicio Nacional Integrado de Adminis-
tración Aduanera y Tributaria (SENIAT).
105
NORMATIVA
Gaceta Oficial N° 6.452 Extraordinario del 25-04-2019

Decreto N° 3.830, mediante el cual se regula y establece la escala general de
sueldos para funcionarias y funcionarios públicos de carrera de la Adminis-
tración Pública.
Decreto N° 3.831, mediante el cual se regula y establece el tabulador general
salarial para las obreras y los obreros que participan en el proceso social del
trabajo en la Administración Pública.
106

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Revista de

Homenaje a Jesús Caballero Ortiz

Centro para la Integración y el Derecho Público (CIDEP)

ISSN: 2610-7880 (edición digital)

Fundación Estudios de Derecho Administrativo (FUNEDA). Av. Tamanaco,

Centro para la Integración y el Derecho Público (CIDEP). Av. Santos Erminy,

1. La Revista de Derecho Funcionarial es una edición arbitrada de la

EN HOMENAJE AL PROFESOR JESÚS CABALLERO ORTIZ, Manuel Rojas

FUNCIÓN PÚBLICA, BUROCRACIA Y ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA,

EL NEPOTISMO EN LA FUNCIÓN PÚBLICA, Gabriel Sira Santana 31

LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA POR INCUMPLIMIENTO DE LAS

CONTROL PREVENTIVO DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA

COMPILACIÓN JURISPRUDENCIAL EN MATERIA DE FUNCIÓN PÚBLICA.

NORMATIVA. ENERO – ABRIL 2019 105

La función pública es una de las áreas más importantes de todo el dere-

En Venezuela, hablar del profesor JESÚS CABALLERO ORTIZ es hablar de

con trabajo titulado “Las Leyes Orgánicas”, y nuevamente mención honorí-

Tal hoja de vida docente necesariamente tuvo que venir acompañada de

Políticas y Sociales); “Régimen Jurídico del Poder Judicial”, Caracas, 1995,

sobre la distinción entre actos administrativos generales y actos administra-

tivo de Eloy Lares Martínez, Editorial Jurídica Venezolana y Universidad

te de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y magistrado del

Palabras clave: Función pública; Organización administrativa; Jurisprudencia.

Key words: Public office; Administrative organization; Jurisprudence.

Sumario: 1. Organización administrativa y la juridicidad pública de la función públi-

La Administración Pública, y su régimen organizativo, no es una abs-

Para hablar de organización administrativa es necesario referirnos de

más allá de determinar los derechos económicos, deberes y responsabilida-

En términos más llanos: la organización administrativa se basa necesa-

1. Organización administrativa y la juridicidad pública de la

La organización administrativa como institución jurídica no fue estu-

No es importante –dice BEATRICE SANSÓ4– sino que la persona preste

La burocracia es una forma de organización humana que se basa en la

DE PEDRO afirma que el concepto de burocracia en un sentido profesio-

ganización para cumplir fines concretos. La burocracia pública viene a plan-

3. Esquemas organizativos y cargos públicos

Ya decíamos que PÉREZ LUCIANI logró verificar la conexión entre la or-

Luego, cuando el Estado decide crear una oficina administrativa porque

Se tiene entonces que el Estado, en aras de su actividad organizativa,

de función pública, en la organización administrativa, como el sueldo a pa-

4. La organización de la función pública en la legislación vene-

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece la

diato obliga a la intervención de éste y acarrea la responsabilidad de los

tral de Planificación y a las misiones como aquellas creadas con la finalidad

El artículo 46 de la Ley del Estatuto de la Función Pública establece el

ejercicio exija los mismos requisitos mínimos generales, se agruparán en

Aquí se especifica, se organiza, la labor de los abogados para que el

GRUPO NIVELES O RANGOS DE SUELDOS MENSUALES

PERSONAL ADMINISTRATIVO O BACHILLERES

Bl 392.646,46 431.910,67 490.807,51 588.969,06 687.130,50 746.027,44 785.292,04

Bll 407.443,64 448.187,97 509.304,57 611.165,51 712.765,47 774.142,94 814.887,28

BIII 419.569,86 461.526,77 524.462,25 629.354,74 734.247,22 797.182,70 839.139,62

PERSONAL TÉCNICO SUPERIOR UNIVERSITARIO

TI 434.132,74 477.546,01 542.665,87 651.199,01 759.732,24 824.852,10 868.265,09

TII 448.075,32 492.882,82 560.094,12 672.112,93 784.131,73 851.343,03 896.150,53

PERSONAL PROFESIONAL UNIVERSITARIO

Pl 461.848,62 508.033,54 577.310,77 692.773,02 808.235,17 877.512,41 923.697,33

PII 478.988,94 526.887,90 598.736,19 718.483,45 838.230,71 910.079,01 957.977,97

PIII 483.121,38 531.433,49 603.901,70 724.682,02 845.462,34 917.930,55 966.242,66