Pontificia Universidad Católica del Perú

Facultad de Derecho

Programa de Segunda Especialidad en Derecho Público y Buen Gobierno

“Reasignación de Suboficiales de la Policía Nacional del Perú, por la causal de

Necesidad del Servicio, como acto de administración interna discrecional”.

Trabajo Académico para optar el Título de Segunda Especialidad en Derecho

Público y Buen Gobierno

AUTOR
Hugo Yohnny Encalada Yahuana

ASESOR
Carlos David Alberto Castro Barriga

CÓDIGO DE ALUMNO
20206948

Lima, 2021
Resumen: La Policía Nacional del Perú, es una institución del Estado, que tiene por finalidad
constitucional garantizar, mantener y restablecer el orden interno; prestar protección y ayuda a las
personas y la comunidad; garantizar el cumplimiento de las leyes; prevenir, investigar y combatir
la delincuencia; y, vigilar y controlar las fronteras. Para el cumplimiento de su finalidad promueve
políticas y objetivos destinadas a gestionar los recursos humanos, infraestructura, equipamiento y
tecnología, para asegurar servicios de calidad. Como parte de la gestión de los recursos humanos,
realiza acciones de desplazamiento de cargos, entre otros la reasignación de Suboficiales de la
Policia Nacional, por la causal de “necesidad del servicio”. Sin embargo, en la actualidad aquellos
Suboficiales que no están de acuerdo con la decisión acuden a los órganos jurisdiccionales en
ejercicio de su derecho de tutela jurisdiccional efectiva, advirtiendo falta de motivación y
vulneración de derechos fundamentales. En ese contexto, el objetivo del presente trabajo es
determinar de qué manera el principio de la buena administración, como principio general, a partir
del principio de transparencia y el deber de diligencia, pueden orientar positivamente al adecuado
ejercicio de la facultad discrecional, al momento de la emisión de actos de administración interna,
como actos discrecionales, que disponen la reasignación del personal policial por la causal de
“necesidad del servicio”.
Palabras clave: discrecionalidad – procedimiento administrativo – necesidad del servicio – acto
de administración interna – reasignación – desplazamiento de cargos – acto discrecional.

Summary: The National Police of Peru is a State institution, whose constitutional purpose is to
guarantee, maintain and restore internal order; provide protection and assistance to individuals and
the community; guarantee compliance with the laws; prevent, investigate and combat crime; and,
monitor and control the borders. To fulfill its purpose, it promotes policies and objectives aimed at
managing human resources, infrastructure, equipment and technology, to ensure quality services.
As part of the management of human resources, it carries out actions to displace positions, among
others the reassignment of NCOs of the National Police, due to the "need for service." However, at
present those NCOs who do not agree with the decision go to the courts in exercise of their right to
effective judicial protection, noting a lack of motivation and violation of fundamental rights. In this
context, the objective of this work is to determine how the principle of good administration, as a
general principle, based on the principle of transparency and the duty of care, can positively guide
the proper exercise of discretionary power, at the moment of the issuance of acts of internal
administration, as discretionary acts, which provide for the reassignment of police personnel on the
grounds of "need for service."
Keywords: discretion - administrative procedure - need for the service - act of internal
administration - reassignment - displacement of positions - discretionary act.
 ÍNDICE

INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................... 2
I. DE LA REASIGNACIÓN POR LA CAUSAL DE NECESIDAD DEL SERVICIO ...... 4
1.1 Importancia de la reasignación por la causal de “necesidad del servicio”, para el
cumplimiento eficaz de la misión institucional. ......................................................................... 4
1.2 Procedimiento para la reasignación por la causal de “necesidad del servicio” ..................... 6

II. CONTROL JURISDICCIONAL DE LA REASIGNACIÓN POR LA CAUSAL DE

NECESIDAD DEL SERVICIO COMO ACTO DE ADMINISTRACIÓN INTERNA
DISCRECIONAL....................................................................................................................... 13
2.1 Los actos de administración interna como actos discrecionales ......................................... 13
2.2 Control jurisdiccional de los actos de administración interna como acto discrecional .. 17
2.3 La exigencia de una debida motivación de los actos de administración interna como acto
discrecional .............................................................................................................................. 20

III. EL PRINCIPIO DE LA BUENA ADMINISTRACIÓN, COMO CRITERIO

ORIENTADOR EN LA EMISIÓN DE ACTOS DE ADMINISTRACIÓN INTERNA COMO
ACTO DISCRECIONAL .......................................................................................................... 23

3.1 La Buena Administración como principio general y garantía del debido procedimiento en la
emisión de actos de administración interna como actos discrecionales. ................................... 24
3.2 El principio de Transparencia como garantía de no arbitrariedad en la emisión de actos de
administración interna como acto discrecional ........................................................................ 27
3.3 Deber de diligencia en la emisión de actos de administración interna como acto discrecional
................................................................................................................................................. 29

CONCLUSIONES ...................................................................................................................... 32

BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................................ 33

1
 INTRODUCCIÓN

La Policía Nacional, como institución del Estado, para el cumplimiento de su finalidad

constitucional 1 y cumplimiento de la Ley de la Policía Nacional del Perú 2 , aprobó la
“Política y Objetivos de Calidad de la Policía Nacional del Perú”, destinadas a brindar
servicios policiales de calidad con énfasis en la prevención e investigación del delito,
orientados a mejorar la seguridad del ciudadano, con irrestricto respeto de los derechos
fundamentales de las personas, ello con la finalidad de fortalecer la satisfacción de los
ciudadanos y partes interesadas; asimismo, promueve políticas y objetivos de calidad
destinadas a gestionar los recursos humanos, infraestructura, equipamiento y tecnología,
para asegurar servicios de calidad3.

En aras de cumplir las políticas y objetivos de calidad, y brindar servicios de calidad, la

Policía Nacional del Perú, realiza rotaciones de personal de Suboficiales, en todo el
territorio, denominadas acciones de desplazamiento de cargos: la asignación, la
reasignación y el destaque, conforme lo establece el artículo 28 del Decreto Legislativo Nº
1149 - Ley de la Carrera y Situación del Personal de la PNP (en adelante Ley de la Carrera).

La reasignación, es toda aquella que origina un cambio de cargo del personal, funcional o
geográficamente, durante su período de asignación, considerando las causales establecidas
en el reglamento de la Ley de la Carrera, orientada al cumplimiento eficaz de la misión
institucional4.

Una de las causales de reasignación previstas en la Ley de la Carrera, es la reasignación

por la causal de “necesidad del servicio”, la misma que es definida como la acción de

1 Artículo 166.- La Policía Nacional tiene por finalidad fundamental garantizar, mantener y restablecer el
orden interno. Presta protección y ayuda a las personas y a la comunidad. Garantiza el cumplimiento de las
leyes y la seguridad del patrimonio público y del privado. Previene, investiga y combate la delincuencia.
Vigila y controla las fronteras.
2 Decreto Legislativo Nº 1267
3
Aprobado mediante Resolución de la Comandancia General de la Policía Nacional Nº 028-2020-CG-
PNP/SECEJE de 28ENE2020
4 De conformidad al artículo 32 del reglamento de la Ley de la Carrera, aprobado con Decreto Supremo Nº

016-2013-IN

2
comando que en uso de su facultad discrecional dispone el cambio de cargo al personal, en
atención al cumplimiento de la misión asignada5.

Es de apreciarse, que la causal de reasignación por “necesidad del servicio”, se trata de una
actuación discrecional por parte de la Policía Nacional del Perú, y es precisamente dicha
causal la que será materia de estudio en el presente trabajo, ya que es aquí donde
actualmente los administrados recurren a las instancias judiciales, argumentando falta de
motivación y vulneración de derechos constitucionales.

En ese contexto, el objetivo del presente trabajo es determinar de qué manera el principio
de la buena administración, como principio general, a partir del principio de transparencia
y el deber de diligencia, pueden orientar positivamente o establecer criterios al adecuado
ejercicio de la facultad discrecional y conlleve a la toma de decisiones de calidad por parte
de la Policía Nacional del Perú, con el objetivo de lograr la eficacia y calidad de los
servicios que presta la institución policial, garantizando la transparencia y debida
motivación de los actos de administración interna, como actos discrecionales. que disponen
la reasignación por la causal de “necesidad del servicio”.

5De conformidad al numeral “b” del artículo 39 del reglamento de la Ley de la Carrera, aprobado con Decreto
Supremo Nº 016-2013-IN

3
I. DE LA REASIGNACIÓN POR LA CAUSAL DE NECESIDAD DEL
SERVICIO

1.1 Importancia de la reasignación por la causal de “necesidad del servicio”,

para el cumplimiento eficaz de la misión institucional.

La Policía Nacional del Perú (en adelante PNP), tiene como finalidad
constitucional, garantizar, mantener y restablecer el orden interno; presta
protección y ayuda a las personas y a la comunidad; asimismo, es la encargada
de garantizar que se cumplan las leyes y también garantiza la seguridad del
patrimonio público y privado; de igual manera, previene, investiga y combate
la delincuencia; y, vigila y controla las fronteras6. Asimismo, nuestro marco
constitucional instaura que las leyes y los reglamentos respectivos determinan
su organización, funciones, especialidades, preparación, empleo; y, norman su
disciplina de los efectivos policiales7.

Teniendo en consideración nuestro marco constitucional, tenemos el Decreto

Legislativo N° 1267 – Ley de la Policía Nacional del Perú (en adelante Ley de
la PNP) y su reglamento, que establecen y norman la estructura, organización,
competencias, funciones y atribuciones de la PNP 8 ; asimismo, tenemos el
Decreto Legislativo N° 1149 – Ley de la Carrera y Situación del Personal de la
Policía Nacional (en adelante Ley de la Carrera) y su reglamento, que regulan
la carrera y situación del personal, con el propósito de garantizar el desarrollo
personal, profesional y técnico de todos los efectivos policiales, para el
cumplimiento de los objetivos institucionales al servicio de la sociedad9.

La PNP, como institución del Estado, y para el cumplimiento de su finalidad

constitucional, aprobó la “Política y Objetivos de Calidad de la Policía

6
Artículo 166 de la Constitución Política del Perú.
7
Artículo 168 de la Constitución Política del Perú.
8
Artículo I, del Título Preliminar de la Ley de la PNP.
9
Artículo 1, del Titulo Preliminar de la Ley de la Carrera.

4
 Nacional del Perú”10, la misma que está destinada a brindar servicios policiales
de calidad con énfasis en la prevención e investigación del delito, orientados a
mejorar la seguridad del ciudadano, con irrestricto respeto de los derechos
fundamentales de las personas, ello con la finalidad de fortalecer la satisfacción
de los ciudadanos y partes interesadas; asimismo, dicha política promueve
políticas y objetivos de calidad destinadas a gestionar los recursos humanos,
infraestructura, equipamiento y tecnología, para asegurar servicios de calidad.

Como parte de la gestión de los recursos humanos, la PNP, realiza acciones de

desplazamiento de cargos, dichas acciones de desplazamiento son acciones
administrativas relacionadas con el desplazamiento del personal, siendo la
asignación, reasignación, destaque y comisión del servicio11.

En el presenta trabajo, nos vamos a centrar específicamente en la reasignación,

la misma que constituye el cambio de cargo del personal, funcional o
geográficamente, considerando las causales establecidas en el reglamento de la
Ley de la Carrera, y está orientada al cumplimiento eficaz de la misión
institucional12.

Una de las causales de reasignación establecidas en el reglamento de la Ley de

la Carrera, es la causal de “necesidad del servicio”, considerada como la acción
de comando que en uso de su facultad discrecional dispone el cambio de cargo
al personal, en atención al cumplimiento de la misión asignada.

De ello se colige que, la reasignación por la causal de “necesidad del servicio”

es necesaria para el cumplimiento de la misión institucional, encomendada a
través de la Constitución Política y Ley de la PNP, que no es otra cosa que
defender a la sociedad y a las personas, a fin de permitir su pleno desarrollo,
en el marco de una cultura de paz y de respeto a los derechos humanos13 ,

10
Resolución de la Comandancia General de la Policía Nacional Nº 028-2020-CG-PNP/SECEJE de
28ENE2020.
11
Artículo 32 del reglamento de la Ley de la Carrera.
12
Artículo 32, inciso b del reglamento de la Ley de la Carrera.
13
https://www.policia.gob.pe/home/Nosotros

5
 radicando allí su importancia de llevar a cabo las rotaciones de los efectivos
policiales. Como menciona Chiavenato, la rotación de personal constituyen un
criterio base, para establecer la eficacia administrativa (2001: 188), eficacia y
eficiencia de la institución policial que se pondrá de manifiesto al momento de
brindar servicios policiales de calidad y con irrestricto respeto de los derechos
fundamentales de las personas.

1.2 Procedimiento para la reasignación por la causal de “necesidad del

servicio”

Como mencionamos, nuestra Constitución Política, prevé que las leyes y los
reglamentos respectivos determinan la organización, las funciones, las
especialidades, la preparación y el empleo; y norman la disciplina de la PNP.

En ese sentido, la Ley de la Carrera y su reglamento, norma la carrera y

situación del personal policial, ello con el propósito de garantizar el desarrollo
personal, profesional y técnico de los efectivos policiales, para el cumplimiento
de los objetivos y/o misión institucional al servicio de la sociedad y/o
comunidad.

Es oportuno mencionar que todos los efectivos policiales en situación de

actividad, tienen empleo y tienen cargo, con relación al empleo es considerado
condición laboral del personal de la Policía Nacional del Perú en situación de
actividad en función a su categoría y grado, mientras que el cargo se considera
al puesto laboral específico establecido en el Cuadro de Organización, que se
asigna al personal policial con empleo, de acuerdo a las Listas de Rendimiento
14
Profesional o Técnico, especialidades funcionales y antigüedad ;
constituyendo la reasignación por la causal de “necesidad en el servicio”, el
cambio de dicho cargo del personal policial.

14
Artículo 23 de la Ley de la Carrera.

6
 En esa línea mencionamos que la reasignación por la causal de “necesidad del
servicio”, estaba referida a la acción por parte de la institución policial, que en
uso de su facultad discrecional dispone el cambio de cargo al personal policial,
en atención de la misión asignada.

También debemos señalar que, la Ley de la PNP, establece que la Dirección de

Recursos Humanos de la PNP (en adelante DIRREHUM) es el órgano de apoyo
administrativo responsable de conducir y supervisar la administración y gestión
del personal policial, de conformidad a los objetivos institucionales y planes de
la institución policial, los lineamientos dictados por el Ministerio del Interior y
las disposiciones del Comandante General de la PNP 15 ; asimismo, dicha
dirección tiene como unidad orgánica de apoyo a la División de Movimiento
de Recursos Humanos, la misma que, es responsable de organizar, ejecutar y
controlar los procesos técnicos de asignación, reasignación, destaques y
permutas del personal policial16.

En ese contexto, se tiene que existe un marco legal donde se regula la

reasignación del personal policial por la causal de “necesidad del servicio”, la
misma que constituye un cambio de cargo del personal policial, siendo la
DIRREHUM quien emite la resolución administrativa, disponiendo tal
reasignación, en virtud del uso de su facultad discrecional.

Es de advertirse, que la reasignación por la causal de “necesidad del servicio”,

es como consecuencia de un acto discrecional por parte de la institución
policial. Con relación al acto discrecional Sánchez cita a Dromi:

Las facultades del órgano son discrecionales cuando el orden jurídico le otorga
cierta libertad para elegir entre uno y otro curso de acción, para hacer una u otra
cosa o hacerla de una u otra manera. El órgano puede decidir según su leal saber
y entender si debe o no actuar y, en su caso, qué medidas adoptará. En este

15
Artículo 66 del reglamento de la Ley.
16
Artículo 68 del reglamento de la Ley.

7
 aspecto la discrecionalidad expresa actividad de razón y buen juicio de la
administración (Sánchez 2007: 350).

La institución policial tiene la prerrogativa de elegir con cierta libertad la reasignación

del personal policial por la causal de “necesidad del servicio”, ello atiende a la
necesidad de cumplir con la misión, objetivos, políticas y finalidad institucional, y
brindar servicios de calidad, su actuación administrativa se rige por la Ley de la
Carrera, entre otras normas de derecho público. La actuación administrativa según
Guzmán:

Es toda manifestación de la función administrativa, que opera regulada por el

derecho público y que origina determinados efectos jurídicos. En este concepto
vamos a incorporar no solo a los actos administrativos (con los que a veces se
confunde) sino también a los actos de administración interna, los reglamentos,
los comportamientos materiales, así́ como los contratos administrativos
(Guzmán 2012: 110).

Teniendo en consideración a Guzmán, se puede decir que la actuación

administrativa de la institución policial, se pone de manifiesto al momento de
emitir las resoluciones directorales que disponen la reasignación del personal
policial por la causal de “necesidad del servicio”, las mismas que originan
efectos jurídicos en el personal policial reasignado. Dicha actuación
administrativa no solo está supeditada a los actos administrativos, sino también
a los actos de administración interna.

En ese sentido, en el siguiente capítulo analizaremos si los actos que emite la

institución policial reasignando al personal policial, constituye un acto
administrativo u acto de administración interna, y si dicho acto este sujeto al
control jurisdiccional, tal situación requiere un análisis más profundo.

Sin embargo, lo que si podríamos advertir en el presente capítulo, es que la

reasignación por la causal de “necesidad del servicio” constituye un acto
discrecional, habilitado por la Ley de la Carrea, donde se le da libertad a la
institución policial para reasignar efectivos policiales, y por tener dicha
naturaleza, no se le dice la forma o el cómo hacerlo, solo tiene que realizarlo

8
 para el cumplimiento eficaz de la misión institucional. Al respecto, el Tribunal
Constitucional ha señalado que “los actos no reglados o discrecionales, los
entes administrativos gozan de libertad para decidir sobre un asunto concreto
dado que la ley, en sentido lato, no determina lo que deben hacer o, en su
defecto, cómo deben hacerlo”17.

En tal sentido, siendo la reasignación por la causal de “necesidad del servicio”,

un acto discrecional, no se determina como debe hacerse o como deben hacer
tal resignación, por lo tanto, estamos frente a una ausencia de un procedimiento
administrativo. Al respecto, Deza señala que una de las finalidades de un
procedimiento administrativo es:

Garantizar los derechos de los administrados porque supone la existencia de

reglas procedimentales previas que regulen de manera predeterminada la
actuación administrativa en la toma de decisiones que afecten a los
administrados, evitándose la arbitrariedad y, sobre todo, la corrupción por falta
de reglas claras. En otras palabras, señala, que el procedimiento es una forma en
que la Administración Pública se autolimita debido a que debe cumplir con las
leyes y los reglamentos que desarrollan los trámites administrativos (Deza 2018:
58-59).

Teniendo en consideración lo señalado por Deza, independientemente si el acto

discrecional, que dispone la reasignación por la causal de “necesidad del
servicio”, constituye un acto administrativo u acto de administración interna,
podemos mencionar que dicho acto está dirigido contra personas, efectivos
policiales que van hacer cambiados de cargo a otro zona geográfica o
especialidad funcional, pudiendo afectar sus derechos o intereses como la salud
(por ejemplo al ser reasignado a una zona de altura), la unidad familiar,
paternidad, maternidad u otros; he allí radica la importancia de tener reglas
claras durante la reasignación por la causal de “necesidad del servicio”, y así
poder evitar arbitrariedades o actos de corrupción durante la propuesta o no de
reasignación, ante tal situación surge la necesidad de un procedimiento

17
Expediente N° 0090-2004-AA/TC, fundamento 8.

9
 administrativo, con reglas claras para la reasignación de la causal de “necesidad
del servicio”.

1.3 Problemática en la reasignación por la causal de “necesidad del servicio”.

Habíamos mencionado que, conforme a lo previsto en la Ley de la PNP, la

DIRREHUM es el órgano administrativo que conduce y supervisa la
administración y gestión del personal policial, de conformidad a la misión
institucional, y que la División de Movimiento de Recursos Humanos es la
unidad orgánica de la DIRREHUM, que organiza, ejecuta y controla los
procesos técnicos, entre ellos la reasignación o rotación del personal policial.

En ese sentido, la institución policial, durante el desarrollo de su actuación

administrativa, emite resoluciones administrativas disponiendo la reasignación
del personal de Suboficiales de la PNP por la causal de “necesidad del
servicio”, ello en razón de cumplir de manera eficaz con su finalidad, objetivos
o misión institucional.

Sin embargo, ante la ausencia de un procedimiento administrativo, con reglas

claras para la reasignación de la causal de “necesidad del servicio”, los
efectivos policiales al considerar una vulneración a sus derechos o intereses,
recurren a la vía judicial, a través de un proceso contencioso administrativo o
proceso constitucional, con la finalidad de solicitar la nulidad del acto
discrecional que dispone su reasignación.

Podemos mencionar, por ejemplo, que el Poder Judicial, a través de un proceso

contencioso administrativo, declaró fundada una demanda, sobre impugnación
de resolución administrativa interpuesta por un Suboficial PNP, que dispuso la
reasignación por la causal de “necesidad del servicio”. El juez de la causa
advirtió en relación a la justificación objetiva:

No existe objetivamente, argumento alguno, que justifique el cambio por

necesidad del servicio, en donde pues, se advierta, lo que ha señalado la

10
 demandada en su contestación de demanda, ni una línea al respecto, u otro acto
objetivo, referido a garantizar, mantener y restablecer el orden interno, tan solo
se ha expuesto, normas de carácter general, sin vincularlas con hechos objetivos,
que justifiquen objetivamente el acto discrecional, además, resulta insuficiente
hacer una referencia genérica a la necesidad de elevar la operatividad de la
Policía Nacional de Perú por lo que, efectivamente el acto administrado, afecta
el debido procedimiento y a la motivación de los actos administrativos. Máxime,
si el actor cuestiona la motivación contenida en la resolución impugnada,
alegando que sólo se hace mención a la causal más no se justifica las razones del
cambio, lo cual sí constituye un requisito de validez que debe observar la entidad
administrativa, pues sus facultades de dirección que lo autoriza a modificar la
forma de prestación del trabajo no lo facultad a proceder en forma arbitraria18
[el subrayado es mío].

Asimismo, en relación a la posible vulneración de derechos e intereses, el juez

manifestó:

(…) la limitación de la facultad discrecional de la autoridad policial en materia

de “reasignaciones” no debería entenderse como un obstáculo o un impedimento
para la gestión eficiente del personal policial, antes bien, deviene en “garantía
administrativa” para que el personal policial no sea objeto de “políticas
irracionales de desplazamiento o rotación”, en detrimento de su estabilidad
personal y familiar, pues es evidente que el traslado intempestivo y a corto plazo
del personal policial, impide que los efectivos policiales se adapten a sus nuevas
condiciones de vida y que presten un servicio de calidad en el lugar donde se
desempeñen; Siendo así́, la reasignación” del actor a la DIRTEPOL UCAYALI,
mediante Resolución Directoral N° 16022-2014-DIREJPER-PNP , de fecha 24
de diciembre de 2014, por los argumentos expuestos, se deduce entonces que la
autoridad administrativa emplazada ha ejercido potestad discrecional
incurriendo en arbitrariedad, al no haber motivado adecuadamente la decisión.
En consecuencia, corresponde estimar la demanda al haberse acreditado la
violación del derecho a la motivación de las decisiones en sede administrativa
como componente del derecho al debido proceso, previsto por el artículo
139.5°de la Constitución Política del Perú́ [el subrayado es mío].

18 Expediente Nº 00073-2015-0-1707-JM-CI-01.

11
 De igual manera, a través de un proceso constitucional de amparo, un juez
constitucional, declaró nula una resolución administrativa, que dispuso la
reasignación por la causal de necesidad del servicio de un Suboficial PNP. En
este caso, el juez señala en relación a la justificación de la reasignación:

2.1.5. Así́ entonces, en el caso concreto se tiene que, mediante Resolución

Directoral No 002479-2019-DIRREHUM-PNP, se dispone la reasignación
de la parte demandante, sin que se expresen las razones que justifican dicha
reasignación; teniendo presente que, conforme al Tribunal Constitucional,
todo acto administrativo así́ sea discrecional debe ser motivado 19 (el
subrayado es mío).

También el juez constitucional señala en relación a la facultad discrecional

establecida en la Ley de la Carrera:

(…) aquella facultad discrecional a que se refiere la Ley de la Carrera y Situación

de Personal de la Policía Nacional del Perú, no puede ser sinónimo de
arbitrariedad, sino que debe ser producto de un proceso objetivo que determine
de manera clara cuales son las razones que determinan determinada decisión;
en suma, la facultad discrecional no puede encontrarse al margen de los derechos
fundamentales de las personas, entre ellos, el debido proceso, que incluye como
garantía, el derecho a la debida motivación (el subrayado es mío).

En ese contexto, se colige que los órganos jurisdiccionales, advierten que, la

institución policial viene emitiendo actos discrecionales que adolecen de una
falta de elementos objetivos y/o argumentos que justifiquen la reasignación por
la causal de “necesidad del servicio”, incurriendo en decisiones arbitrarias por
falta de motivación de dichos actos discrecionales, afectado el debido proceso,
y el detrimento de la estabilidad personal y familiar de los efectivos policiales
reasignados.

En esa línea la Autoridad Nacional de Servicio Civil, ha señalado que, “en el

caso de las resoluciones administrativas que disponen la rotación de personal

19 Expediente Nº 00256-2019-78-0401-JR-DC-01

12
 de la entidad, en tanto estas tienen efectos jurídicos sobre la situación del
trabajador, deben ser emitidas por el órgano competente y respetando el
procedimiento regular”20.

Finalmente, se puede colegir que la reasignación o rotación del personal por la

causal de “necesidad del servicio”, implica una decisión respecto de los
efectivos policiales, por lo tanto, tiene efectos jurídicos sobre su situación
laboral, y al no ajustarse criterios objetivos y/o argumentos que justifiquen tal
reasignación, se incurre muchas veces en arbitrariedad, en virtud de ello, surge
la necesidad de identificar criterios y/o mecanismos que puedan orientar al
comando institucional, para que a partir del uso de su facultad discrecional,
emita decisiones de calidad.

II. CONTROL JURISDICCIONAL DE LA REASIGNACIÓN POR LA CAUSAL

DE NECESIDAD DEL SERVICIO COMO ACTO DE ADMINISTRACIÓN
INTERNA DISCRECIONAL

2.1 Los actos de administración interna como actos discrecionales

La reasignación por la causal de “necesidad del servicio”, constituye un acto

discrecional, que deviene del uso de la facultad discrecional otorgada por ley a
la institución policial. Lo que corresponde determinar en el presente capítulo,
es si dicho acto discrecional constituye un acto administrativo o un acto de
administración interna, y posteriormente determinar si dicho acto, está sujeto
al control jurisdiccional.

En relación al acto administrativo Guzmán refiere que “se define

doctrinariamente como acto administrativo a la decisión general o especial que,
en ejercicio de la función administrativa, toma en forma unilateral la autoridad
administrativa, y que afecta a derechos, deberes e intereses de particulares o de
entidades públicas” (2012: 111).

20 Resolución Nº 001042-2019-SERVIR/TSC-Segunda Sala

13
 Vignolo citando a Abruña indica que “los actos administrativos se definen
como toda declaración de la Administración Pública que trae como
consecuencia la producción de efectos jurídicos en ejercicio de una potestad
administrativa” (2020: 72).

Morón señala que “el acto administrativo es el resultado jurídico de un proceso

de exteriorización intelectual que es emanado de cualquiera de los órganos de
las entidades, para concretar en un supuesto especifico la potestad conferida
por la ley” (2017: 185).

Danós, también refiere en relación al concepto de acto administrativo que:

El acto administrativo constituye una manifestación de voluntad, lo que supone

siempre la exteriorización de un proceso intelectual de cognición o juicio que
conforme al numeral 5.1) del artículo 5º de la LPAG puede consistir en una
decisión, opinión o constatación por parte de la administración y que está
destinada a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o
derechos de los administrados (2010: 21).

Desde el punto de vista normativo el Texto Único Ordenado de la Ley del

Procedimiento Administrativo General (en adelante LPAG), establece que “son
actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de
normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre
los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una
situación concreta”21.

En relación a los actos de administración interna, la Defensoría del Pueblo ha

señalado que “los actos de administración interna pueden configurarse a la vez
como actos administrativos, cuando al mismo tiempo que están dirigidos a
organizar internamente la entidad, llegan a producir efectos en los derechos,

21
Artículo 1.1 del TUO de la Ley Nº 27444

14
 obligaciones e intereses de las personas, categoría que incluye a sus
trabajadores”22.

Morón menciona que los actos de administración interna “se agotan en el

ámbito interno de la propia Administración, son actos del poder público, pero
que por su alcance no requieren ser recubiertos de las garantías y recelos de la
externa. Como tal, se orientan exclusivamente a la búsqueda de la eficacia de
los resultados de la gestión pública” (2017: 208).

El Tribunal del Servicio Civil a través de un acuerdo plenario ha manifestado

que “los actos de administración interna permitirán a la Administración
organizarse, regular su funcionamiento, coordinar sus actividades, como, por
ejemplo: el documento con el que se fija el horario de atención”23.

La LPAG instaura que, los actos de administración interna están destinados a

organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios, dichos actos
son regulados por cada entidad pública; asimismo, prevé que dichos actos se
sujetan a las disposiciones del Título Preliminar de la Ley en cuestión 24.

También, la LPAG establece que, “los actos de administración interna se

orientan a la eficacia y eficiencia de los servicios y a los fines permanentes de
las entidades. Son emitidos por el órgano competente, su objeto debe ser física
y jurídicamente posible, su motivación es facultativa cuando los superiores
jerárquicos impartan las órdenes a sus subalternos en la forma legalmente
prevista”25.

En ese contexto “la distinción entre los actos administrativos y los actos de
administración interna es evidente, estando la misma relacionada directamente
con el destino de los efectos del acto. Mientras el acto de administración interna

22
Informe de Adjuntía Nº 001-2019-DP/AAE
23
Resolución de Sala Plena Nº 002-2019-SERVIR/TSC
24
Artículo 1.2 del TUO de la Ley Nº 27444
25
Artículo 7.1 del TUO de la Ley Nº 27444

15
se dirige a la propia entidad, los actos administrativos se dirigen hacia fuera,
vale decir, hacia el administrado” (Guzmán 2012: 112).

Teniendo en consideración lo antes mencionado, podemos decir que la

diferencia entre el acto administrativo y el acto de administración interna,
radica en los efectos, mientras el primero de ellos genera efectos sobre intereses
y sobre derechos de los ciudadanos, el segundo se orienta sobre todo a generar
efectos en los servicios que brinda y sus fines institucionales; asimismo, otra
diferencia es la motivación, mientras que en el acto administrativo la
motivación constituye un requisito de validez, es decir, de carácter obligatorio,
en los actos de administración interna la motivación es facultativa.

También podríamos establecer algunas similitudes, por ejemplo, en cuanto a la

competencia, ambos deben ser emitidos por el órgano o autoridad competente,
también en ambos casos el objeto debe ser física y jurídicamente posible; y,
finalmente podemos mencionar que ambos están destinados a satisfacer el
interés general.

En ese orden de ideas, teniendo en consideración que, la reasignación por la

causal de “necesidad del servicio”, está orientada al cumplimiento eficaz de la
misión; es decir, está destinada al cumplimiento de la finalidad, función,
objetivos y misión institucional, con el propósito de brindar servicios de
calidad, se puede afirmar que dicho acto discrecional constituye un acto de
administración interna, ya que está dirigido a la propia entidad o institución
policial.

Sumado a ello Morón refiere que: “son ejemplos de actos de administración

interna, la asignación de funciones, la rotación de personal, aprobación del
organigrama institucional, del cuadro de asignación de personal, la emisión de
circulares, etc.” (2010: 163). El desplazamiento o rotación de personal es la
acción administrativa mediante la cual un trabajador pasa a desempeñar
diferentes funciones dentro o fuera de su entidad, teniendo en consideración las

16
 necesidades del servicio, su formación, capacitación, experiencia laboral,
grupo ocupacional y categoría remunerativa26.

Finalmente, se colige que la reasignación por la causal de “necesidad del

servicio” o rotación de personal, es un acto de administración interna
discrecional, por lo que corresponde desarrollar si dicho acto está sujeto al
control jurisdiccional.

2.2 Control jurisdiccional de los actos de administración interna como acto

discrecional

Si partimos de la premisa que la reasignación por la causal de “necesidad del

servicio”, es un acto de administración interna discrecional, corresponde
analizarlo desde dos aristas, primero propiamente como un acto de
administración interna, sujeto a control; y, segundo como un acto discrecional
sujeto también al control jurisdiccional.

En primer lugar, vamos analizar la reasignación por la causal de “necesidad del

servicio”, como acto de administración interna queda sujeta a control judicial.
Al respecto, siguiendo lo manifestado por Guzmán, la actuación
administrativa, constituye toda manifestación de la función administrativa, y
que origina determinados efectos jurídicos, incorporando no solo a los actos
administrativos, sino también a los actos de administración interna (2012: 110).
Es decir, la doctrina incorpora como una manifestación de la función
administrativa, a los actos de administración interna, y como ya lo
mencionamos, la reasignación por la causal de “necesidad del servicio”,
constituye un acto de administración interna, ahora la pregunta es: ¿debe
significar que sea susceptible de impugnación judicial?.

Al respecto Guzmán señala:

26
Manual Normativo de Personal Nº 002-92-DNP “Desplazamiento de Personal”

17
 El hecho de que nos encontremos ante un acto de administración interna no
significa que el mismo no sea susceptible de impugnación. Ya ha señalado el
Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia que no existen zonas de
decisión publica exentas de control jurisdiccional, lo cual es perfectamente
consistente con el concepto de Estado de Derecho, en el cual las atribuciones
públicas deben estar debidamente limitadas, a fin de evitar que las mismas
vulneren derechos fundamentales (2012: 112).

Huapaya menciona que “las actuaciones impugnables conforman el

denominado “conflicto administrativo”, esto es, lo que genera una afectación a
un derecho o interés de un administrado y que, a su vez, motiva en dicho sujeto
la necesidad de interposición de una demanda dirigida a fin de que el órgano
jurisdiccional brinde satisfacción de las pretensiones procesales que pudiera
incoar” (2019: 51).

También, Huapaya citando a Danós comenta:

“El principio de favorecimiento del proceso está vinculado al principio más

conocido como in dubio pro actione y según la Exposición de Motivos del
Proyecto que dio origen a la Ley 27584; en caso que los jueces encargados de
tramitar el proceso tengan duda razonable acerca de la procedencia de la
demanda, deberán preferir darle trámite sin perjuicio de poder verificar el
cumplimiento o no de los requisitos de procedibilidad a lo largo del proceso. El
objetivo es facilitar el acceso a los ciudadanos a la tutela judicial efectiva, a fin
de evitar que interpretaciones en exceso formalistas menoscaben su derecho
constitucional a cuestionar judicialmente actuaciones administrativas que
consideren ilegales” (2019: 45).

En segundo lugar, vamos analizar la reasignación por la causal de “necesidad

del servicio”, propiamente como acto discrecional, sujeto a control. Campolieti
citando a varios autores menciona:

Si bien es cierto en sus orígenes, la distinción entre actos reglados y actos

discrecionales servía para determinar la admisibilidad de las acciones
contencioso administrativas. Si el acto administrativo era emitido en ejercicio de
una facultad discrecional, se entendía que no era revisable en sede judicial

18
 porque la Administración, en ese caso, actuaba siguiendo su libre arbitrio.
Únicamente los actos administrativos reglados eran susceptibles de impugnación
ante los tribunales judiciales. Sin embargo, este criterio fue paulatinamente
abandonado en el entendimiento de que los actos discrecionales no son una
categoría completamente excluida del control jurisdiccional (2016: 113).

Baca refiere que “en la actualidad, nadie duda de que la actividad discrecional
de la Administración pueda ser controlada por los jueces, con lo que se
resolvería el problema de la extensión del control judicial” (2012: 186).

En ese contexto, podemos mencionar que la actuación administrativa que

desarrolla la Policia Nacional del Perú, se manifiesta entre otros, mediante la
emisión de actos de administración interna; es decir, mediante la reasignación
por la causal de “necesidad del servicio”.

La reasignación por la causal de “necesidad del servicio”, constituye un acto

de administración interna discrecional, susceptible de impugnación, en virtud
que genera efectos jurídicos sobre el personal policial reasignado, teniendo
expedito su derecho de cuestionar judicialmente dichas actuaciones
administrativas al considerarlas que afectan sus derechos o intereses, no siendo
una categoría excluida del control jurisdiccional.

Tal es así que dicho control jurisdiccional de la reasignación por la causal de

“necesidad del servicio”, como acto de administración interna discrecional, hoy
en día es llevado a cabo a través de un Proceso Contencioso Administrativo
regulado por la Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo – Ley
Nº 27584, conforme se advierte por ejemplo del expediente Nº 00073-2015-0-
1707-JM-CI-01; sin embargo, algunos jueces también están admitiendo
demandas a través de Procesos Constitucionales de Amparo, regulados en el
Código Procesal Constitucional – Ley Nº 28237, cuando consideran la
afectación de un derecho fundamental, conforme se colige por ejemplo del
expediente Nº 00256-2019-78-0401-JR-DC-01.

19
 2.3 La exigencia de una debida motivación de los actos de administración
interna como acto discrecional

En el punto anterior se mencionó que los actos de administración interna como

acto discrecional, están sujetos a control jurisdiccional. Sin embargo, como
menciona Baca citando a Parejo “faltaría aún determinar cuál debe ser la
profundidad de este control” (2012: 186), esto es, “la definición del margen de
libertad del que goza la Administración frente al juez en su actuación
discrecional” (Baca 2012:186).

Según el máximo intérprete de la constitución, la discrecionalidad queda sujeta

a las siguientes limitaciones o control:

a) en los casos de los grados de discrecionalidad mayor la intervención

jurisdiccional se orienta a corroborar la existencia, el tiempo de ejercicio
permitido, la extensión espacial y material, así como la forma de manifestación
jurídica constitucional o legal de dicha prerrogativa de la libre decisión y el
cumplimiento de las formalidades procesales;
b) en los casos de los grados de discrecionalidad intermedia y menor aparecen
adicionalmente los elementos de razonabilidad y proporcionalidad. Es por ello
que la prescripción de que los actos discrecionales de la Administración del
Estado sean arbitrarios exige que éstos sean motivados; es decir, que se basen
necesariamente en razones y no se constituyan en la mera expresión de la
voluntad del órgano que los dicte. Dichas razones no deben ser contrarias a la
realidad y, en consecuencia, no pueden contradecir los hechos relevantes de la
decisión. Más aún, entre ellas y la decisión necesariamente debe existir
consistencia lógica y coherencia27.

Asimismo, el Tribunal Constitucional ha mencionado que la actuación

administrativa esta revestida de ciertas garantías:

Entre estas garantías, el derecho a la motivación de las resoluciones

administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el
cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén

27
Expediente N° 0090-2004-AA/TC

20
 motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los
hechos y las leyes que se aplican.
(…)
La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con
los razonamientos en que se apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de
actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto
respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el
ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por
el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión
de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del
principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello,
se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa
y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación
suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la
decisión administrativa.
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su
insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es
una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento
racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las
garantías del debido procedimiento administrativo 28.

También, el TC ha señalado que un acto dictado al amparo de una potestad

discrecional resulta arbitrario cuando no se motiva o justifica la decisión
tomada:

Es por ello que este Tribunal Constitucional reitera que un acto administrativo
dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta
arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la
competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la
decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal
decisión. De modo que, como ya se ha dicho, motivar una decisión no sólo
significa expresar únicamente al amparo de qué norma legal se expide el acto

28
Expediente Nº 0091-2005-PA/TC

21
 administrativo, sino, fundamentalmente exponer las razones de hecho y el
sustento jurídico que justifican la decisión tomada29 [el subrayado es mío].

Arana señala que “la motivación es el correlato, la otra cara de la moneda de la

discrecionalidad. Si la discrecionalidad no se motiva, entramos en el proceloso
mundo de la arbitrariedad” (2011: 215).

En ese orden de ideas, se puede colegir que si bien es cierto exige un margen
de libertad a la administración pública al momento de emitir actos de
administración interna discrecionales; sin embargo, tal actuación
administrativa discrecional, está sujeta al control judicial, donde se exige una
serie de garantías, entre ellas la exigencia de una debida motivación.

En el caso de la reasignación por la causal de “necesidad del servicio”, como

acto de administración interna discrecional, y a la luz de lo señalado por el TC,
el Juzgado Especializado Civil de Ferreñafe 30 , en los seguidos por un
Suboficial PNP, sobre impugnación de resolución administrativa, que dispuso
la reasignación por la causal de necesidad del servicio, el juez advirtió que al
no haber argumentos objetivos sobre la justificación de la reasignación por la
causal de necesidad del servicio, tal situación afectó el debido procedimiento y
a la motivación de los actos administrativos; asimismo, dedujo que la autoridad
administrativa emplazada ejerció la potestad discrecional incurriendo en
arbitrariedad, al no haber motivado adecuadamente la decisión. Asimismo, el
Juzgado Especializado Constitucional de la Corte Superior de Justicia de
Arequipa31, en los seguidos por un Suboficial PNP a través de una acción de
amparo, sobre impugnación de resolución administrativa, señaló que la debida
motivación es un componente del debido proceso, y que también es exigible a
los actos de la administración pública, también señalo que la facultad
discrecional no puede encontrarse al margen de los derechos fundamentales de
las personas, entre ellos, el debido proceso, que incluye como garantía, el

29
Expediente N° 0090-2004-AA/TC
30
Expediente Nº 00073-2015-0-1707-JM-CI-01
31
Expediente Nº 00256-2019-0-0401-JR-DC-01

22
 derecho a la debida motivación. El órgano jurisdiccional considero que las
reasignaciones son un acto de administración interna, con lo que asume que se
encuentran exentos de la obligación de motivación; lo cual dista de una
interpretación acorde a la Constitución, que exige que todo acto administrativo
que implique decisión respecto de personas, por más discrecional, debe
encontrarse motivado. El Tribunal de Servicio Civil32, en los seguidos por un
servidor público, sobre nulidad de memorándum, que dispuso su rotación,
señalo que la entidad debió justificar el desplazamiento del personal en la
modalidad de rotación, a fin de cubrir sus necesidades, no haberlo hecho
constituye una inobservancia de las garantías con las cuales se encuentra
premunido todo administrado, vulnerando el principio de debido
procedimiento administrativo y la debida motivación (SERVIR 2020).

Finalmente, podemos mencionar que la reasignación por la causal de

“necesidad del servicio”, constituye un acto de administración interna
discrecional, y como acto discrecional se encuentra sujeto al control y
limitaciones de la discrecionalidad. Asimismo, se colige que la institución
policial, viene emitiendo actos discrecionales, sin tener en consideración las
limitaciones a la discrecionalidad y la debida motivación, componente del
debido proceso, y que también es exigible a los actos de la administración
pública, por lo que corresponde analizar en el siguiente capítulo de qué manera
el principio de la buena administración puede orientar de manera adecuada a la
toma de decisiones de calidad.

III. EL PRINCIPIO DE LA BUENA ADMINISTRACIÓN, COMO CRITERIO

ORIENTADOR EN LA EMISIÓN DE ACTOS DE ADMINISTRACIÓN
INTERNA COMO ACTO DISCRECIONAL

32
Resolución Nº 002029-2020-SERVIR/TSC-Primera-Sala

23
 3.1 La Buena Administración como principio general y garantía del debido
procedimiento en la emisión de actos de administración interna como actos
discrecionales.

Casto refiere que “el concepto de buena administración se refiere al buen

funcionamiento del aparato estatal” (2019: 73). Asimismo, manifiesta que “se
trata de un conjunto de normas para mejorar la calidad de la administración”
(2019: 73).

“En algunos casos, los aspectos de relevancia para la buena administración

están expresamente establecidos en la legislación. En otros, se derivan de
disposiciones constitucionales o principios generales del derecho. Según
algunos autores, la buena administración solo se compone de estándares no
legales” (Castro 2019: 74).

En el Perú, si bien cierto en nuestra legislación interna, la buena administración

no está reconocida de manera explícita como principio general; sin embargo,
el Tribunal Constitucional33, ha reconocido la existencia del principio de buena
administración como principio constitucional implícito en el artículo 39 de la
Constitución Política. Asimismo, dicho órgano constitucional , ha señalado que
con dicho principio se pone en evidencia no sólo, cuando los órganos,
funcionarios y trabajadores públicos sirven y protegen al interés general de la
nación, sino también, que dicho servicio a la Nación ha de realizarse de modo
transparente.

Castro citando a Kanska refiere:

En el sistema Europeo la buena administración ha sido reconocida como un

principio y como un derecho fundamental. El concepto surge vinculado al
desarrollo de principios generales de carácter procedimental en el derecho
comunitario por parte del Tribunal Europeo de Justicia.4 Posteriormente, es
consagrado como derecho subjetivo en el artículo 41 de la Carta Europea de

33
Expediente N° 2235-2004-AA/TC

24
 Derechos Fundamentales. El derecho a la buena administración tal y como est�
reconocido en la Carta Europea de Derechos Fundamentales guarda
concordancia con su dimensión de garantía procesal (2015: 5).

Castro citando a Mendes comenta el significado de la buena administración, a

partir de una doble definición:

Primero, una definición estricta vinculada a su función garantista dentro del

procedimiento; y, segundo, una definición amplia que reconoce a la buena
administración como principio general en el que se combinan normas de carácter
vinculante y no vinculante que estructuran el ejercicio de las funciones
administrativas direccionando el ejercicio de la discrecionalidad en línea con la
búsqueda de la satisfacción del interés general (2015: 5).

En opinión de Castro, “la buena administración es un principio general del que

derivan otros principios (de carácter sustantivo, adjetivo y organizacional). A
su vez, dicho principio permite desarrollar el fundamento de un derecho
autónomo a la buena administración entendido como garantía procesal que se
expresa en el “derecho a un debido procedimiento” (2014: 253).

“El procedimiento administrativo constituye un instrumento jurídico que va

hacer posible el cumplimiento del deber de buena administración para obtener
decisiones de calidad y por consiguiente otorgar legitimidad a la
Administración Pública” (Ponce 2001: 127).

Ponce refiere que:

El derecho a una buena administración, al imponer obligaciones jurídicas en el

núcleo del ejercicio de la discrecionalidad, actúa como límite más allá de la mera
arbitrariedad, siendo, además, guía para los gestores públicos en la toma de
decisiones. Y, por tanto, se trata de un útil instrumento en el control
administrativo en garantía de los derechos e intereses de los ciudadanos, tanto
individuales como colectivos (2014: 86).

25
 A la luz de lo señalado por el Tribunal Constitucional, la buena administración
se encuentra reconocida de manera implícita en la Constitución Política, como
un principio general, y de acuerdo a la doctrina podemos señalar que dicho
principio coadyuva al buen funcionamiento de la administración pública, y
contribuye al control del ejercicio de la discrecionalidad, que se expresa en el
derecho al debido procedimiento.

En ese sentido, previamente a la emisión de actos de administración interna,

como actos discrecionales, que dispongan la asignación del personal policial
por la causal de “necesidad del servicio”, se propone lo siguiente:

- La autoridad policial competente, deberá formular una Hoja de

Recomendación 34 , donde establezca de manera objetiva la necesidad y
utilidad pública de reasignar efectivos policiales a un determinado lugar o
zona geográfica, teniendo en consideración el Observatorio del Delito y la
Criminalidad de la Policía Nacional, Observatorio de Criminalidad del
Ministerio Público u otra fuente de información.
- Se deberá establecer un perfil de puesto del lugar donde el efectivo policial
será reasignado, teniendo en consideración la especialidad funcional,
capacitación y experiencia del personal policial, así como, las referencias
administrativas disciplinarias.
- Se deberá publicar la relación nominal de los efectivos policiales
propuestos.
- Conceder un plazo razonable a los efectivos policiales propuestos, para que
puedan realizar descargos u observaciones a la propuesta.
- Establecer un plazo perentorio para que la autoridad policial competente,
resuelva o absuelva los descargos u observaciones.
- Notificar conforme a Ley el resultado de las solicitudes presentadas por el
personal policial propuesto.

34
Según el Manual de Documentación Policial, aprobado mediante R.D. N°776-2016-DIRGEN/EMG-PNP
de fecha 27JUL2016, es un documento redactado por un Oficial de Estado Mayor, mediante el cual propone
al Comando alternativas de solución en relación a un asunto o problema institucional específico, para la toma
de decisiones; puede ser aprobado o desaprobado.

26
 - En caso que se admita el reclamo u observación, se deberá excluirlo de la
relación de propuestos.
- En el caso que se desestime el descargo u observación, se debe otorgar un
plazo razonable para interponer un recurso impugnatorio.
- Resolver el recurso impugnatorio dentro de un plazo perentorio, dándose
por agotada la vía administrativa.

3.2 El principio de Transparencia como garantía de no arbitrariedad en la

emisión de actos de administración interna como acto discrecional

El Tribunal Constitucional35 ha señalado que el principio de transparencia se

trata de un principio de relevancia constitucional implícita en el modelo de
Estado Democrático y social de Derecho y la fórmula republicana de gobierno
a que aluden los artículos 3, 43 y 45 de la Constitución. La puesta en práctica
del principio de transparencia coadyuva a combatir los índices de corrupción
en el Estado y, al mismo tiempo, constituye una herramienta efectiva contra la
impunidad del poder permitiendo que el pueblo tenga acceso a la forma como
se ejerce la delegación del poder.

También, ha precisado que el principio de transparencia es una garantía de no

arbitrariedad, de actuación lícita y eficiente por parte del Estado, y sirve como
mecanismo idóneo de control en manos de los ciudadanos36.

Al igual que el principio de la buena administración, el principio de

transparencia se encuentra de manera implícito en nuestra constitución política,
el mismo que coadyuva a combatir la corrupción, y constituye una garantía de
no arbitrariedad por parte del Estado.

Según Castro citando a Birkinshaw, comenta que “la noción de transparencia

tiene un contenido central que se opone a la opacidad, la complejidad, el

35
Expediente Nº 00566-2010-PHD/TC
36
Expediente Nº 04865-2013-PHD/TC

27
 desorden y el secretismo, todos los cuales son obstáculos que la transparencia
busca combatir” (2019: 197).

Castro refiere que: “adem�

s del acceso a los documentos, algunos otros
elementos de transparencia incluyen la claridad de los procedimientos, la
redacción clara, la publicación y notificación de la legislación y las decisiones,
y el deber de motivar” (2019: 201).

Navarro citando a Guichot menciona que “la transparencia es un instrumento

clave para el control del ciudadano del ejercicio del poder, no solo entendida
en su perspectiva preventiva y represora sino también desde una lógica de
mejora de la administración de la cosa pública, de ahí́ que su exigencia haya
sido insistente y persistente por parte de los actores cualificados” (2016: 122).

La Ley de la Carrera de la Policía Nacional, establece que el principio de

transparencia se fundamenta en la publicidad de todos los procesos37 técnicos
previstos en el artículo 14 de la precitada ley, entre ellos el proceso técnico de
empleo y cargo, que contiene acciones de desplazamiento de cargos, como la
reasignación por la causal de “necesidad del servicio”.

En ese contexto, se colige que el principio de transparencia, busca combatir los

índices de corrupción y el secretismo, constituye un límite al poder y una
garantía de no arbitrariedad por parte de la administración pública, contribuye
al acceso de documentos y claridad de los procedimientos administrativos;
asimismo, conforme a la Ley de la Carrera, la transparencia se pone de
manifiesto en la publicidad de todos los procesos técnicos.

En ese contexto, se propone lo siguiente:

37
Según el artículo 4, numeral 5, del Titulo Preliminar del Decreto Legislativo Nº 1149

28
 - Publicación de la relación nominal del personal policial propuesto para ser
reasignado, en la plataforma digital de la Policía Nacional (Sistema
Integrado de Gestión de la Carrera Policial).
- Acceso a la documentación que dio origen a la propuesta de reasignación
por la causal de “necesidad del servicio”.
- Publicación de los resultados de los reclamos u observaciones y recursos
impugnatorios presentados por los efectivos policiales propuestos.
- Notificación de los resultados de los reclamos u observaciones y recursos
impugnatorios presentados por los efectivos policiales propuestos.

3.3 Deber de diligencia en la emisión de actos de administración interna como

acto discrecional

Ponce comenta que “un componente común de la obligación jurídica de buena

administración en diversos ordenamientos es el llamado deber de debido
cuidado o debida diligencia” (2014: 93-94).

Este deber implica la “ponderación cuidadosa de las circunstancias antes de

ejercer la discrecionalidad para garantizar la toma de la decisión más acertada
posible” (Ponce 2014: 95).

Ponce señala que:

En diversos sistemas jurídicos est�reconocido un deber jurídico de los órganos

administrativos de conocimiento y ponderación de las circunstancias e intereses
presentes en el caso antes de ejercer sus funciones y elegir una de las alternativas
posibles, deber que tiene como finalidad orientar en positivo el núcleo
extrajurídico de la decisión, intentando lograr, de este modo, un incremento en
la calidad de esta, así́ como una mayor garantía del acierto de la misma en su
servicio a los intereses generales (2014: 96).

Castro citando Hofmann refiere que “el contenido central del principio de
buena administración está vinculado al “deber de diligencia”, cuya
característica principal es “el deber de la administración de establecer y revisar

29
de manera imparcial y cuidadosa los elementos fácticos y legales relevantes de
un caso antes de tomar decisiones u otras medidas” (2019: 175).

Ponce menciona que el deber de cuidado o debida diligencia:

Se encuentra también en derecho norteamericano a través de la doctrina
jurisprudencial del hard look, cuyo fin es garantizar que las agencias
administrativas se han situado en la mejor situación posible antes de hacer uso
de la discrecionalidad, implicándose en un proceso de decisión racional en el que
se efectúe una valoración autentica, real, del alcance de los datos y documentos
que constan en el expediente que conduzca a la elección de una alternativa
fundada en un análisis razonado de los hechos e intereses envueltos en el
supuesto” (2014: 95-96).

Castro glosa que “en relación con el principio del debido cuidado o la debida
diligencia. Específicamente, implica la obligación positiva de todas las ramas
del gobierno de buscar la calidad en el desempeño de sus funciones
estableciendo y revisando cuidadosamente los elementos fácticos y legales
relevantes de un caso antes de tomar decisiones” (2019: 241-242).

Teniendo en consideración lo señalado por la doctrina, podemos mencionar que

el deber de diligencia implica una evaluación cuidadosa de las circunstancias
antes de ejercer la discrecionalidad, por parte de la administración pública; es
decir, en nuestro tema en particular, la institución policial antes de emitir los
actos de administración interna, como actos discrecionales, que disponen la
reasignación por la causal de “necesidad del servicio”, deberá evaluar
diligentemente las circunstancias en que se emitirán dichos actos, ello implica
establecer y revisar de manera imparcial, los elementos relevantes para la toma
de decisiones, como por ejemplo la Hoja de Recomendación que mencionamos
en el punto anterior, y todos los antecedentes que dieron origen a la formulación
de dicho documento, en atención a la necesidad institucional y necesidad
pública a satisfacer; los perfiles de puesto del cargo a ocupar, en atención a la
especialidad funcional, capacitación, especialización y experiencia policial; y,
valoración de las descargos u observaciones planteadas por el personal policial
propuesto en la reasignación. Como menciona Ponce corresponde realizar una

30
valoración auténtica, real, de toda la información y documentación obrante en
el expediente administrativo (2014: 95).

De esta manera, el deber de diligencia, garantizará una adecuada toma de

decisiones, al momento de emitir los actos de administración interna, como
actos discrecionales, y por consiguiente brindará servicios policiales de
calidad, orientados a mejorar la seguridad de todos los ciudadanos, y con
irrestricto respeto de los derechos fundamentales del personal policial
reasignado.

31
 CONCLUSIONES

La reasignación por la causal de “necesidad del servicio”, es la acción de comando

institucional, que en uso de su facultad discrecional dispone el cambio de cargo al personal,
en atención al cumplimiento de la misión asignada.

La reasignación por la causal de “necesidad del servicio”, constituye un acto de

administración interna discrecional, que implica una decisión respecto de los efectivos
policiales reasignados, por lo tanto, tiene efectos jurídicos sobre su situación laboral. Como
acto de administración interna discrecional, es susceptible de impugnación, y está sujeto al
control y limitaciones de la discrecionalidad.

La buena administración se encuentra reconocida de manera implícita en la Constitución

Política, como un principio general. Dicho principio coadyuva al buen funcionamiento de
la administración pública, y contribuye al control del ejercicio de la discrecionalidad.

El principio de transparencia, busca combatir los índices de corrupción y el secretismo,

constituye un límite al ejercicio de la discrecionalidad por parte de la institución policial y
una garantía de no arbitrariedad, contribuye al acceso de documentos y claridad de los
procedimientos administrativos de reasignación por la causal de “necesidad del servicio”.

El deber de diligencia o de cuidado implica una evaluación cuidadosa de las circunstancias

antes de ejercer la discrecionalidad en la reasignación por la causal de “necesidad del
servicio”. Garantiza una adecuada toma de decisiones de calidad, al momento de emitir los
actos de administración interna, como actos discrecionales; por consiguiente, brindar
servicios policiales de calidad, orientados a mejorar la seguridad de todos los ciudadanos,
y con irrestricto respeto de los derechos fundamentales del personal policial reasignado.

32
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