LA POLÍTICA FISCAL Osvaldo Walter Gutiérrez Andrade

UNIDAD 6.

LA POLÍTICA FISCAL

1. Antecedentes

La política económica —también economía aplicada o normativa— es

la estrategia que formulan los gobiernos para conducir la economía
de los países. Esta estrategia usa ciertas herramientas para obtener
unos fines o resultados económicos específicos.

Las herramientas utilizadas se relacionan con las políticas fiscal,

monetaria, cambiaria, de precios, de sector externo, etc. La política
monetaria, por ejemplo, a través de las decisiones sobre la emisión
de dinero, puede generar efectos sobre el crecimiento y dinamización
económica, la inflación o las tasas de interés; la política fiscal, a
través de las determinaciones de gasto público e impuestos, puede
tener efectos sobre la actividad productiva de las empresas y, en
últimas, sobre el crecimiento económico. La política comercial, o de
comercio exterior, tiene efectos sobre los ingresos del Estado y, de
esta forma, sobre el gasto que éste mismo hace, etc.

En general, la intervención del Estado se puede dar de muchas

formas, sin embargo, fundamentalmente, tiene el propósito de
modificar el comportamiento de los sujetos económicos a través de
incentivos, estímulos, beneficios tributarios, etc., o de prohibir o
limitar las acciones de estos sujetos.

Aunque en algunas ocasiones los objetivos buscados, al ser muchos,

pueden ser contradictorios, debe existir una coordinación e
integración entre las diferentes políticas, de tal forma que se
produzcan los resultados esperados.

Los resultados buscados pueden ser en el corto y en el largo plazo.

Los fines de corto plazo buscan enfrentar una situación actual; es
decir, una coyuntura económica actual, por lo tanto, las medidas son
coyunturales. Las medidas de largo plazo buscan otros tipos de
finalidades, las cuales pueden afectar la estructura económica de un
país, por lo tanto, son medidas estructurales. Las medidas de corto
plazo buscan enfrentar temas como el desempleo, la inflación, etc.,
mientras que las medidas de largo plazo pueden ser, por ejemplo:
incentivar el desarrollo de un sector específico de la economía
(agricultura, industria, etc.), buscar una mejor distribución del
ingreso, etc., todos estos procesos llevan tiempo para desarrollarse y
en general, buscan el bienestar de los habitantes del país.

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2. Concepto

La política fiscal (también denominada Finanzas Públicas) es una

política económica que usa el gasto público y los impuestos como
variables de control para asegurar y mantener la estabilidad
económica (y entrar en déficit o superávit según convenga). Por lo
tanto, es una política en la que el Estado participa activamente.

La política fiscal hace referencia fundamentalmente a la

administración de los ingresos, gastos y financiamiento del sector
público. La política fiscal, entonces, trata de las estrategias que el
Estado implementa, no sólo para generar recursos, sino también,
para administrar de forma eficiente dichos recursos.

Generalmente, lo palabra fiscal se confunde con impuesto, debido a

que precisamente, buena parte de los ingresos del estado provienen
de los impuestos. En consecuencia, la política fiscal es la política que
sigue el sector público respecto de sus decisiones sobre gastos,
impuestos y sobre el endeudamiento. Esta política tiene como
objetivo facilitar e incentivar el buen desempeño de la economía
nacional para lograr niveles aceptables o sobresalientes de
crecimiento, inflación y desempleo, entre otras variables. Igualmente,
busca evitar fluctuaciones en la economía.

Las herramientas con las que cuenta la política fiscal para cumplir con
sus objetivos están relacionadas con los ingresos y los gastos sobre
los cuales tiene influencia el Estado. Desde el punto de vista del
ingreso, el Estado puede controlar a quién y en qué cantidad se le
cobran impuestos, a la vez que puede desarrollar mecanismos para
garantizar el pago de éstos (evitar la evasión), etc. Desde el punto de
vista del gasto, el Estado puede tener influencia sobre el nivel de los
salarios, el aumento de éstos año tras año, las contrataciones y los
dineros que se transfieren a los departamentos y municipios o a otras
entidades, etc.

Haciendo referencia a qué decisiones puede tomar el Estado en

materia de política fiscal para una situación específica de la economía
del país: si se presenta una situación en la cual la economía se
encuentra estancada, el consumo es bajo y las empresas no pueden
producir con toda su capacidad. El Gobierno puede buscar incentivar
el consumo reduciendo los impuestos que se le cobran al público; por
lo tanto, las personas tendrán más ingreso disponible para comprar
bienes y servicios y consumir en general; por otro lado, siendo el
Estado el consumidor más grande, éste puede gastar más dinero en
la economía realizando inversiones u otro tipo de gastos que
incentiven la producción de las empresas.

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3. Funciones del sector público

Son las siguientes: fiscal, reguladora, proveedora de bienes y

servicios, redistributiva y estabilizadora.

3.1. Función fiscal: Es la que realiza el gobierno al establecer

y cobrar impuestos.
3.2. Función reguladora: Esta función se cumple con la
dictación de leyes y disposiciones administrativas que afectan la
actividad económica. Así, es frecuente suponer controles de
precios a algunas industrias, regular monopolios y proteger a
los consumidores en materias relacionadas con la publicidad, la
sanidad o la contaminación.
3.3. Función proveedora de bienes y servicios: Se da a
través de las empresas públicas, o sea, a las empresas
propiedad del Estado, éste facilita bienes y servicios públicos
(defensa, transporte, enseñanza), produce bienes de consumo
o producción (automóviles, agua, energía). Asimismo, paga
pensiones y otros seguros sociales y promueve la inversión en
zonas deprimidas, etc.
3.4. Función redistributiva: Es la que trata de modificar la
distribución de la renta o de la riqueza entre personas, regiones
o colectivos, procurando que resulte más igualitaria. Para ello
utiliza normas (por ejemplo, leyes de salario mínimo) y también
los ingresos y gastos públicos.

3.5. Función estabilizadora: Es la que se da procurando

controlar los grandes agregados económicos, evitando
excesivas fluctuaciones de los mismos y tratando de paliar los
efectos de las caídas de la actividad productiva.

4. Objetivos de la política fiscal

En el corto plazo, son tres: plena ocupación (mayor nivel de empleo

posible), control de la demanda agregada mediante los impuestos y
el gasto público y el control del déficit fiscal o el superávit fiscal.

En el largo plazo, el Estado busca el desarrollo económico sostenible

de un país.

4. El presupuesto del sector público

Los ingresos públicos son los ingresos del Estado obtenidos

fundamentalmente a través de los impuestos. Los ingresos y los
gastos del sector público se integran constituyendo el presupuesto. El
presupuesto del sector público es una descripción de sus planes de
gasto y financiación, dicho presupuesto suele ir acompañado de
cambios en los impuestos.

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Si los ingresos públicos superan a los gastos públicos habrá un

superávit presupuestario (superávit fiscal). Por el contrario, un déficit
presupuestario tendrá lugar cuando los ingresos públicos sean
menores que los gastos públicos. El presupuesto estará equilibrado
cuando los ingresos públicos sean iguales a los gastos públicos.

5. Mecanismos de la política fiscal

Los dos mecanismos de control sugeridos por los keynesianos (los

seguidores de la política fiscal) son:

 Variación del gasto público

 Variación de los impuestos

De los dos, el más importante es el control de la inversión pública.

Pero si hay que elegir entre hacer que el Estado gaste más o bajar los
impuestos, se suele preferir lo segundo, porque es inmediato y
muchas veces reversible.

A continuación se explica cada uno de estos métodos.

Variación del gasto público. Gasto público (inversión pública) es

cuánto dinero gasta el Estado en pagar los proyectos públicos, como
carreteras y otras construcciones. Conjunto de gastos realizados por
el gobierno en bienes y servicios para el Estado.

La política fiscal dice que cuantas más obras haya en el país, mejor
para la economía (ya que si las fábricas cierran, no hay empleo). En
cambio, si contratan a trabajadores estarán disminuyendo el
desempleo, y al necesitar más materias primas, los empresarios
tendrán que aumentar la producción, o sea, que estará aumentando
el Producto Interno Bruto.

Por eso, mantenerse siempre en estado de déficit (gastando más de

lo que se gana con los impuestos) no siempre es malo para el Estado,
si es que se reactiva la economía.

Variación de los impuestos. Si aumenta el ingreso de los

consumidores (el dinero que la gente tiene disponible para gastar),
entonces pueden gastar más, y es probable que lo hagan. Hay
medidas para saber qué porcentaje de la renta se gasta; son la
propensión marginal al consumo y la propensión marginal al ahorro.

El estímulo del consumo permite mejorar la economía gracias al

efecto multiplicador, un punto importante de la teoría de Keynes.
Dice que el dinero, al pasar de mano en mano, va generando
incrementos en la producción (Producto Nacional).

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6. Tipos de política fiscal

Las políticas fiscales se pueden clasificar en dos grupos: políticas

expansionistas o políticas contraccionistas. La política fiscal
“expansionista” se presenta cuando se toman medidas que generen
aumento en el gasto del gobierno, o reducción de los impuestos, o
una combinación de ambas. Por el contrario, una política fiscal
“contraccionista” se presenta cuando se toman decisiones para tener
un gasto gubernamental reducido, o aumentar los impuestos, o una
combinación de ambas.

Aún con las ventajas que puedan traer las distintas herramientas que
componen una política, el Estado debe ser muy cuidadoso de no
excederse en las medidas que desea tomar porque estas medidas
pueden afectar las finanzas públicas y aumentar el déficit fiscal a
niveles peligrosos que afectarían la estabilidad económica del país. El
medio por el cual el Estado obtiene los recursos necesarios para
desarrollar sus políticas (deuda interna o externa o a través de
impuestos) y mantener en niveles aceptables su déficit fiscal, afecta
también otras variables como las tasas de interés y la tasa de
cambio, las cuales también deben ser tenidas en cuenta en el
momento de definir una política fiscal.

6.1. Política fiscal expansiva

La política fiscal expansiva, se recomienda cuando el objetivo es

estimular la demanda agregada, especialmente cuando la economía
está atravesando un período de recesión y necesita un impulso para
expandirse.

Este tipo de política se inicia con una disminución de los impuestos,

esta situación genera un incremento en el consumo privado; por otro
lado se incrementa el gasto público, que dinamiza la demanda
agregada, incrementando la producción y el nivel de empleo. Como
resultado se tiende al déficit fiscal o incluso puede provocar inflación.

Los mecanismos a usar son:

 Aumentar el gasto público, para aumentar la producción y

reducir el nivel de desempleo.
 Bajar los impuestos, para aumentar la renta disponible de las
personas físicas, lo que provocará un mayor consumo y una
mayor inversión de las empresas, en conclusión, un
desplazamiento de la demanda agregada en sentido expansivo.

De esta forma, al haber mayor gasto público, y menores impuestos,

el presupuesto del Estado, genera el déficit.

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6.2. Política fiscal restrictiva

La política fiscal restrictiva se da cuando el objetivo es frenar la

demanda agregada, por ejemplo, cuando la economía está en un
período de excesiva expansión y tiene necesidad de frenarse por la
excesiva inflación que está creando.

Este tipo de política fiscal se inicia con un incremento de los

impuestos, que hacen que el consumo privado se incremente; por
otra parte, se disminuye el gasto público, que incide en una demanda
agregada menor; ambas situaciones tienden a disminuir la producción
y el nivel de empleo. Como resultado se tiende al superávit fiscal.

Los mecanismos son los contrarios que en la expansiva, y más duros:

 Reducir el gasto público, para bajar la producción.

 Subir los impuestos, para que la gente no gaste tanto y las
empresas puedan invertir menos, así la demanda agregada se
desplaza hacia la izquierda.

De esta forma, al haber menor gasto público, y mayores impuestos,

el presupuesto del Estado, genera un superávit.

7. La política fiscal discrecional

La visión de la política fiscal discrecional como instrumento

estabilizador de la actividad económica puede hacer pensar que ésta
sólo ayuda a controlar la economía si se adoptan políticas
discrecionales. Las políticas fiscales discrecionales son las que exigen
tomar medidas explícitas. Las más significativas son 1) programas de
obras públicas, 2) los proyectos públicos de empleo, 3) los programas
de transferencia y 4 la alteración de los tipos impositivos.

7.1. Los programas de obras públicas

Las obras públicas son necesarias, para hacer que una economía se
desarrolle y normalmente se realizan con cargo a los presupuestos
públicos. Sin embargo, resulta importante analizar la conveniencia de
que los programas de obras públicas se realicen con el objeto de
intentar estabilizar la actividad económica de corto plazo, porque
existen limitaciones como las que se nombran a continuación: los
proyectos de inversión pública tienen como objetivo fundamental dar
trabajo a los desempleados, pero en mucha ocasiones estas obras no
son útiles en el corto plazo como instrumento de lucha anticíclica; se
necesita mucho tiempo para que estos proyectos se pongan en
marcha. Regularmente los proyectos de obras públicas que se
pensaron para combatir una recesión, comienzan a ejercer sus

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efectos expansivos sobre la demanda agregada cuando la economía

ya ha superado la recesión y está en fase de reactivación.

7.2. Proyectos públicos de empleo

Los proyectos públicos de empleo suelen estar patrocinados por las

administraciones públicas (nacional, departamental, municipal). Su
objetivo es contratar trabajadores desempleados durante períodos
cortos. Estos proyectos evitan uno de los principales inconvenientes
de los programas de obras públicas, ya que pueden comenzar y
abandonar rápidamente.

Las limitaciones a este tipo de actuaciones se pueden resumir

diciendo que a menudo tienen una importancia secundaria y que,
además, el cambio de este tipo de puestos de trabajo a otros de
carácter regular es difícil, ya que ocupar uno de estos empleos no
parece que aumente mucho las posibilidades de conseguir después
trabajo fijo.

7.3. Los programas de transferencias

El seguro de desempleo y las jubilaciones son dos programas

estándar a nivel de transferencias. Actúan como estabilizadores
automáticos, es decir que son programas que reducen parte de las
fluctuaciones de la economía, pero no las eliminan completamente.

La utilización de estos programas sociales de transferencias con

carácter anticíclico se enfrenta a menudo con dificultades. Ello se
debe a que suelen ser una vía de una sola dirección, pues una vez
establecidos resulta difícil reducirlos o eliminarlos, incluso durante las
fases de expansión del ciclo.

7.4. Alteración de las tasas impositivas

Ante una recesión económica, especialmente si se cree que ésta va a

ser breve, otra estrategia posible para tratar de evitar sus efectos
consiste en reducir temporalmente las tasas de algunos impuestos.
Una de las ventajas de este instrumento de la política anticíclica es
que, cuando las tasas se han modificado, la reducción de los
impuestos se difunde de forma rápida a toda la población,
estimulando el gasto.

Sin embargo, la experiencia demuestra que la modificación anticíclica

de los impuestos presenta serios inconvenientes y es que una vez
que han desaparecido las circunstancias que temporalmente
aconsejaban reducir las tasas, luego resulta difícil e impopular volver
a subirlas.

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8. Críticas a la política fiscal

La política fiscal dejó de ser tan efectiva en la estabilización

económica en los años 70, porque no pudo explicar la situación
conocida ahora como estanflación, que consiste en la presencia de
una alta inflación pero a la vez elevado nivel de desempleo. Otros
efectos son:

Efecto expulsión

También llamado efecto desplazamiento. En caso de recesión se

aplica una política expansiva: se aumenta el gasto público o se bajan
los impuestos. Para poder financiarse, el Estado necesita dinero, y lo
encuentra en el mercado privado: vendiendo títulos de deuda pública.
Al vender tantos, el precio de los títulos baja, y la gente compra más
ya que parecen rentables. Al final, la gente está invirtiendo mucho en
el Estado, pero no en el mercado privado, que era lo que se
pretendía.

En resumen, puede bajar la demanda de inversión cuando lo que se

esperaba era que aumentara.

Provoca déficit comercial

En el caso anterior (se emite deuda pública para financiarse), si los

títulos los compran los extranjeros, la moneda propia subirá de valor.
Eso hará que bajen las exportaciones (porque a los de fuera les sale
más caro comprar), y no es bueno que pase eso en una fase de
recesión.

Retrasos

Para que funcione bien la política fiscal, hay que tener muy en cuenta
el ciclo económico, ya que si se aplica una política restrictiva durante
el período de recesión, será un fracaso. Se tiene que conocer la
situación actual en el ciclo.

Propensión al consumo, no constante

Los clásicos opinan que no siempre vamos a gastar el mismo

porcentaje de nuestra renta; por tanto, la propensión marginal al
consumo (o al ahorro) no es constante. Además, depende mucho de
cada tipo de persona.

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9. La política fiscal en Bolivia

Se tienen las siguientes tablas donde se muestra la situación de

déficit/superávit del sector público boliviano:

BOLIVIA: DEFICIT/SUPERAVIT DEL SECTOR PÚBLICO (1991-1995)

(Como porcentaje del PIB)

1991 1992 1993 1994 1995

Ingresos totales 35,4 35,6 33,2 36,4 36,1
-Ingresos
Corrientes 33,5 32,7 31,6 33,7 34,2
-Ingresos
de capital 1,9 2,9 1,6 2,7 1,9
Gastos totales 40,0 40,3 39,7 39,6 38,1

-Gastos corrientes 30,5 29,5 29,9 29,9 29,0

-Gastos de capital 9,5 10,8 9,8 9,7 9,1
DEFICIT O -4,6 -4,7 -6,5 -3,2 -2,0
SUPERAVIT TOTAL
FINANCIAMIENTO 4,6 4,7 6,5 3,2 2,0

-Externo 3,5 3,7 5,4 4,0 4,0

-Interno 1,1 1,0 1,1 -0,8 -2,0
Fuente: Unidad de Programación Fiscal - Banco Central de Bolivia. 2009.

BOLIVIA: DEFICIT/SUPERAVIT DEL SECTOR PÚBLICO (1996-2000)

(Como porcentaje del PIB)

1996 1997 1998 1999 2000

Ingresos totales 30,4 29,5 31,3 32,6 33,7
-Ingresos
Corrientes 28,1 28,1 29,9 30,8 31,7
-Ingresos
de capital 2,3 1,4 1,4 1,8 2,2
Gastos totales 32,4 30,3 31,9 32,0 33,0

-Gastos corrientes 24,2 23,0 24,9 24,8 25,9

-Gastos de capital 8,2 7,2 7,0 7,1 7,1
DEFICIT O -1,9 -3,3 -4,7 -3,5 -3,7
SUPERAVIT TOTAL
FINANCIAMIENTO 1,9 3,3 4,7 3,5 3,7

-Externo 2,5 2,7 2,7 1,9 2,0

-Interno -0,6 0,5 1,9 1,6 1,8
Fuente: Unidad de Programación Fiscal - Banco Central de Bolivia. 2009.

BOLIVIA: DEFICIT/SUPERAVIT DEL SECTOR PÚBLICO (2001-2005)

(Como porcentaje del PIB)

2001 2002 2003 2004 2005

Ingresos totales 30,9 28,1 29,7 27,6 31,6
-Ingresos
Corrientes 28,5 25,8 26,7 25,1 29,5
-Ingresos
de capital 2,4 2,3 3,0 2,5 2,1
Gastos totales 33,0 32,1 32,9 33,2 29,8

-Gastos corrientes 24,6 23,5 24,6 24,1 19,7

-Gastos de capital 8,5 8,5 8,3 9,1 10,1
DEFICIT O -6,9 -9,0 -8,1 -5,6 -2,2
SUPERAVIT TOTAL
FINANCIAMIENTO 6,9 9,0 8,1 5,6 2,2

-Externo 3,1 6,1 5,5 4,1 2,2

-Interno 3,8 2,9 2,6 1,5 0,0
Fuente: Unidad de Programación Fiscal - Banco Central de Bolivia. 2009.

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BOLIVIA: DEFICIT/SUPERAVIT DEL SECTOR PÚBLICO (2006-2008)

(Como porcentaje del PIB)

2006 2007 2008 2009 2010

Ingresos totales 39,1 43,6 47,7
-Ingresos
Corrientes 37,2 42,0 46,5
-Ingresos
de capital 1,9 1,6 1,2
Gastos totales 31,0 41,9 44,5

-Gastos corrientes 20,6 29,2 32,1

-Gastos de capital 10,4 12,7 12,4
DEFICIT O 4,5 1,7 3,2
SUPERAVIT TOTAL
FINANCIAMIENTO -4,5 -1,7 -3,2

-Externo 0,4 1,0 1,3

-Interno -4,9 -2,8 -4,5
Fuente: Unidad de Programación Fiscal - Banco Central de Bolivia. 2009.

Los ingresos totales están compuestos por los ingresos corrientes

(ingresos tributarios: renta interna, renta aduanera y regalías
mineras; los impuestos sobre los hidrocarburos: IDH, IEDH, regalías;
ventas de hidrocarburos por parte de YPFB, ventas de otras
empresas, transferencias corrientes y otros ingresos corrientes) y los
ingresos de capital.

Los gastos totales (egresos totales), compuestos por los egresos

corrientes (servicios personales, adquisición de bienes y servicios,
intereses y comisiones de la deuda externa, intereses y comisiones
de la deuda interna, transferencias corrientes, otros egresos
corrientes, cuasifiscal) y egresos de capital.

El superávit o déficit que es igual a los ingresos totales menos los

gastos totales.

El financiamiento total que está compuesto por el financiamiento

externo (desembolsos, amortizaciones, bonos del tesoro, alivio deuda
externa – HIPC y depósitos bancos del exterior) y el financiamiento
interno (Banco Central, deuda flotante, certificados fiscales, depósitos
no corrientes, mutuales, AFP’s, letras del Tesoro, bonos del Tesoro y
otros).

Entre el 2005 al 2008, se observa que en Bolivia se mantiene una

orientación expansiva del gasto fiscal, bajo una cierta racionalidad de
participación del Estado en la producción, la industrialización del gas
y la modernización de la mediana y pequeña industria. Este carácter
de la política fiscal boliviana, puede entrañar un riesgo, considerando
que el año 2009 la economía nacional e internacional se está
desacelerando, por efecto de reversión del ciclo económico favorable,
sobre todo a nivel de materias primas. Esta situación ocasionará una
disminución de ingresos y en consecuencia una tendencia al déficit
fiscal con la consecuente puesta en peligro de la estabilidad
macroeconómica del país.

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DEUDA EXTERNA E INTERNA DE BOLIVIA

(DE MEDIANO Y LARGO PLAZO)
(Expresado en millones de $US)

AÑOS DEUDA EXTERNA DEUDA EXTERNA

PÚBLICA PRIVADA
1995 4.782,5
1996 4.643,2
1997 4.531,5
1998 4.659,3
1999 4.573,4 2.409,0
2000 4.460,2 2.280,1
2001 4.496,8 2.364,5
2002 4.399,6 2.545,4
2003 5.142,0 2.566,9
2004 5.045,2 2.516,3
2005 4.941,5 2.718,8
2006 3.248,3 3.002,4
2007 2.208,6 3.134,2
2008 2.443,7 3.423,6
2009 2.425,6 3.421,0
Fuente: Boletín Estadístico - Banco Central de Bolivia, 2009.

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