FLP 31334/2014/1/RH1

Miranda Castillo, Gloria Trinidad c/ Estado

Nacional – Ministerio de Desarrollo Social de
la Nación s/ amparo ley 16.986.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

Buenos Aires, 28 de Octubre de 2021

Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por el Estado

Nacional – Ministerio de Desarrollo Social en la causa Miranda
Castillo, Gloria Trinidad c/ Estado Nacional – Ministerio de
Desarrollo Social de la Nación s/ amparo ley 16.986”, para
decidir sobre su procedencia.

Considerando:

1°) Que la actora promovió acción de amparo en los

términos del art. 43 de la Constitución Nacional y de la ley
16.986 contra el Poder Ejecutivo Nacional – Ministerio de
Desarrollo Social, a fin de que se condene a la demandada a
tomar las medidas pertinentes para otorgar la pensión por
invalidez regulada por la ley 13.478 (fs. 36/43 vta. de los
autos principales). Solicitó la declaración de
inconstitucionalidad del art. 1°, inc. e, del anexo I del
decreto 432/97, reglamentario del art. 9° de la ley 13.478, en
cuanto exige a los extranjeros acreditar una residencia mínima
continua en el país de veinte (20) años.

La actora cuestionó la constitucionalidad de esa

norma por entender que importa una flagrante violación al
derecho a la salud y a la vida, derechos tutelados por los arts.
14, 14 bis y 75, inc. 22, de la Constitución Nacional, por medio
del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales y de Derechos Civiles y Políticos, señalando también
que la norma produce la violación de la regla de trato
igualitario y de no discriminación en razón de la nacionalidad.

- 1 -
 2°) Que la Sala I de la Cámara Federal de Apelaciones
de La Plata confirmó la decisión de primera instancia que había
hecho lugar a la acción de amparo promovida por la señora
Miranda Castillo y, en consecuencia, había declarado la
inconstitucionalidad del mencionado art. 1°, inc. e, del decreto
432/97 (fs. 155/157 vta. de los autos principales).

La alzada sostuvo que las circunstancias del caso,

analizadas a la luz del precedente “R. A., D.” (Fallos:
330:3853) y de la causa “Korkhov, Heorhiy c/ Estado Nacional –
Poder Ejecutivo Nacional – M° Desarrollo y otro s/ amparos y
sumarísimos con medida cautelar adjunta”, sentencia dictada por
la Sala II de la Cámara Federal de la Seguridad Social el 9 de
abril de 2013, ameritaban desestimar los agravios de la
demandada.

3°) Que contra dicho pronunciamiento, la demandada

interpuso recurso extraordinario federal que, denegado, dio
origen a la presente queja (fs. 31/35 vta.). El recurrente
afirma la existencia de cuestión federal en tanto la sentencia
apelada, al confirmar la sentencia de grado, decidió contra la
validez del decreto 432/97, desconociendo los términos claros y
precisos de la normativa que rige las pensiones no
contributivas. Alega que no corresponde tachar de
inconstitucional a la norma en cuestión a raíz de la
diferenciación que efectúa entre nacionales y extranjeros, toda
vez que la garantía constitucional de la igualdad ante la ley no

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Miranda Castillo, Gloria Trinidad c/ Estado
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la Nación s/ amparo ley 16.986.

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obsta a que el legislador contemple en forma distinta

situaciones que considere diferentes.

4°) Que el recurso extraordinario federal es

admisible en tanto se ha puesto en tela de juicio la validez
constitucional del art. 1°, inc. e, del anexo I del decreto
432/97 y la decisión impugnada ha sido contraria a tal validez
(art. 14, inc. 1°, de la ley 48).

5°) Que es jurisprudencia tradicional de esta Corte

que sus sentencias deben ceñirse a las circunstancias existentes
al momento de ser dictadas (Fallos: 301:693; 310:670; 320:2603),
pues como órgano judicial tiene vedado expedirse sobre planteos
que devienen abstractos, en tanto todo pronunciamiento
resultaría inoficioso al no decidir un conflicto litigioso
actual (Fallos: 320:2603; 322:1436; 329:1898 y 330:5070).

Es preciso advertir que, tal como surge de los autos

caratulados “Miranda Castillo Gloria Trinidad s/ Ciudadanía”
(Expte. FLP 24103896/2010), la actora obtuvo la ciudadanía
argentina por naturalización durante el transcurso de este
proceso, con fecha 7 de octubre de 2016. De esta forma, a la luz
de su nueva condición de argentina naturalizada, el agravio
relativo a la declaración de inconstitucionalidad del art. 1°,
inc. e, del anexo I del decreto 432/97 que dispone el plazo de
residencia continua exigido para los extranjeros ha perdido
virtualidad.

- 3 -
 6°) Que, por último, cabe señalar que no corresponde
integrar el depósito establecido en el art. 286 del Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación cuando -como en el caso-
la Corte se abstiene de dictar pronunciamiento en la queja por
considerarlo inoficioso (Fallos: 286:220 y 300:712; conf. causa
“Hospital Privado Nuestra Señora de la Merced SA" -Fallos:
341:122-).

Por ello, oídos la señora Defensora General de la Nación y

el señor Procurador Fiscal, se declara inoficioso emitir
pronunciamiento en las presentes actuaciones. Exímese al
recurrente de hacer efectivo el depósito. Notifíquese,
devuélvanse los autos principales y archívese la queja.

DISI-//-

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-//-DENCIA DEL SEÑOR PRESIDENTE DOCTOR DON HORACIO ROSATTI

Considerando:

1°) Que la actora inició acción de amparo contra el

Estado Nacional - Ministerio de Desarrollo Social, solicitando
se declare la inconstitucionalidad del requisito exigido por el
art. 1°, inc. e, del decreto 432/97 del Poder Ejecutivo
Nacional, que prevé que para acceder a la pensión por invalidez
los extranjeros deberán acreditar una residencia continuada en
el país de 20 años, y se condene a la demandada a tomar todas
las medidas pertinentes para otorgar la pensión por discapacidad
correspondiente.

Explicó que nació el 28 de marzo de 1964 en la

República del Perú e ingresó al país en 1987, año en el que le
fue otorgado el DNI, luego declarado vigente por el Registro
Nacional de las Personas (y anulado otro posterior que le había
sido otorgado erróneamente). Expresó que en el año 2000 viajó a
Perú por motivos familiares, en calidad de turista y al cabo de
unos pocos meses regresó a la Argentina y no volvió a salir del
país. En ese sentido, señaló que ha residido en Argentina desde
el año 1987 hasta el presente, con un intervalo de 6 meses.

Sostuvo poseer una discapacidad de tipo psiquiátrico

(trastorno bipolar de la personalidad) que, según la historia
clínica y el certificado psiquiátrico emitido por el Hospital
Alejandro Korn que adjuntó, asciende al 80% de invalidez y que
desde el año 2007 cuenta con certificado de discapacidad de

- 5 -
carácter permanente. Invocó encontrarse en una situación de
emergencia de extrema vulnerabilidad psíquica y social al
carecer de trabajo y de posibilidades ciertas de ser empleada,
no poseer bienes, vivienda o posibilidad de alquilar una y vivir
provisoriamente con su familia.

Agregó que a principios de 2014 inició el trámite

administrativo tendiente a la obtención de una pensión no
contributiva de acuerdo a lo dispuesto en la ley 13.478 y sus
modificatorias en la dependencia local del Ministerio,
recibiendo una denegación en forma verbal bajo pretexto de no
cumplir con los 20 años de residencia requeridos por su decreto
reglamentario. En fecha 27 de febrero del mismo año reiteró la
petición en la sede central, resolviéndose la imposibilidad de
otorgarle la pensión por invalidez.

En fundamento de su petición señaló que el requisito

impugnado violenta diversos derechos protegidos por la
Constitución Nacional y por instrumentos internacionales
vigentes por el reenvío de su art. 75 inc. 22.

2º) Que la demandada negó los hechos invocados por la

accionante, y señaló que es necesario diferenciar los beneficios
de la seguridad social del beneficio que solicita la actora, que
revisten otra naturaleza, e implican el ejercicio de la potestad
constitucional reconocida en el art. 75 inc. 20 (“dar
pensiones”) de la Norma Fundamental. Destacó las posibilidades
de la actora de optar por adquirir la naturalización, como así

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también ampararse en el régimen legal vigente en la Provincia de

Buenos Aires relativo a prestaciones asistenciales. Argumentó la
falta de presupuestos que habiliten la acción de amparo, en
particular la inexistencia de una decisión denegatoria que
implique el agotamiento de la vía administrativa, y que el
ponderar la aplicación al caso del precedente de esta Corte “R.
A., D.” (Fallos: 330:3853) excedería el ámbito de evaluación de
una acción de carácter excepcional como la intentada.
Finalmente, expresó que la reglamentación contenida en el anexo
I, punto I inc. e del decreto 432/97 no se encuentra reñida con
el derecho a la igualdad, por cuanto -a su criterio- establece
una distinción valedera entre supuestos que estima disímiles y
que obedecen a una objetiva razón de diferenciación.

3°) Que el juez de primera instancia, al considerar

que la cuestión ventilada en estos autos resultaba de similar
tenor a la resuelta por la Corte Suprema en la causa "R. A., D."
(Fallos: 330:3853), donde se resolvió que el recaudo de
residencia establecido en el decreto referido resulta
inaplicable, por inconstitucional, en los casos que se
encuentran reunidos todos y cada uno de los restantes requisitos
para acceder a la prestación por invalidez exigidos por dicho
cuerpo legal, hizo lugar a la acción de amparo entablada por la
accionante y declaró la inconstitucionalidad del art. 1°, inc.
e, del decreto 432/97 del Poder Ejecutivo Nacional, que prevé
que para acceder a la pensión por invalidez los extranjeros
deberán acreditar una residencia continuada en el país de 20

- 7 -
años. A su vez, ordenó a la demandada que, en el término de diez
días hábiles de quedar firme la decisión, arbitrara las medidas
necesarias a los fines de verificar la acreditación, por parte
de la actora, de la totalidad de los requisitos previstos en la
citada norma para la percepción de la asignación conforme los
argumentos de su pronunciamiento.

Recurrido tal decisorio por el Ministerio de

Desarrollo Social de la Nación, la Sala I de la Cámara Federal
de Apelaciones de La Plata estimó que las circunstancias de
autos, analizadas a la luz de los precedentes de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, ameritaban desestimar los
agravios introducidos. Refirió en tal sentido al pronunciamiento
de este Tribunal en la causa “R. A., D.” (Fallos: 330:3853)
citado con anterioridad y la decisión adoptada en “Korkhov,
Heorhiy c/ Estado Nacional -Poder Ejecutivo Nacional- M°
Desarrollo y otro s/ amparos y sumarísimos con medida cautelar
adjunta”, donde el Tribunal había desestimado un remedio federal
intentado contra una sentencia que ordenó al Estado Nacional
dictar un nuevo acto administrativo en el que se expidiera sobre
la pensión por vejez, sin considerar el requisito de 40 años de
residencia mínima continuada en el país establecido en el art.
1°, incs. d y e, del Anexo I del decreto 582/03. Así, rechazó el
recurso interpuesto por la demandada y confirmó la sentencia de
primera instancia. Contra esta decisión el Ministerio citado
interpuso recurso extraordinario federal, cuya denegación dio
origen a la presente queja. Corrido el respectivo traslado, se

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pronunció la Procuración General de la Nación (fs. 51/55) y la

Defensora General de menores (fs. 41/49 vta.).

4°) Que el recurrente funda el remedio extraordinario

articulado en la existencia de cuestión federal sobre la base
de señalar que la sentencia recurrida cuestionó el decreto
432/97 y la decisión fue contra su validez, desconociendo los
términos claros y precisos de la normativa que rige las
pensiones no contributivas.

Argumenta que la letra del decreto 432/97, al

establecer una diferencia entre nacionales y extranjeros, no
contradice la Constitución Nacional, en la medida que conforme
su art. 16 podrían establecerse válidamente diferencias siempre
que se refieran a personas que no se encuentren en la misma
situación. Sostiene que tal criterio debe concluirse
especialmente en estos casos en los que los recursos
presupuestarios se encuentran en juego y donde el Estado, sin
desatender los principios constitucionales en la materia, debe
velar porque tales beneficios no se conviertan en una carga de
tal magnitud que pueda afectar el nivel global de otras
prestaciones y obligaciones a su cargo. Así, sostiene que en la
norma impugnada se verifica una "distinción" pero no una
"discriminación" que importe vulneración de los arts. 16 y 20 de
la Constitución Nacional.

Agrega que, en la Provincia de Buenos Aires, la ley

10.135 (modificada por ley 11.317) prevé un régimen especial de

- 9 -
prestaciones que consta de una asignación mensual equivalente al
monto de la jubilación mínima dispuesta para los agentes de la
administración pública provincial, al que la actora no tendría
limitación alguna de recurrir y cuya constitucionalidad no fue
cuestionada.

Esgrime a su vez la arbitrariedad del

pronunciamiento, al sostener que la cámara no tuvo en cuenta el
pedido de naturalización en trámite en virtud del cual –a su
criterio-, de acreditarse una residencia continuada de cinco
años, se tornaría abstracta la cuestión debatida en autos. Por
último, plantea la existencia de gravedad institucional al
sostener que la cuestión en debate excede el interés particular.

5°) Que el remedio intentado suscita cuestión federal

bastante para su consideración por la vía intentada, en la
medida en que los agravios de la recurrente y los argumentos
introducidos por la Defensora General de la Nación (fs. 41/49
vta.) ponen de manifiesto que lo que aquí se discute atañe a la
aplicación, inteligencia e interpretación de normas
constitucionales (arts. 16, 20, 75, incs. 22 y 23). En este
plano, el Tribunal no se encuentra limitado por los argumentos
de las partes o del a quo, sino que le incumbe realizar una
declaración sobre el punto debatido (Fallos: 320:1602 y
323:1656).

Por otra parte, los planteos de la recurrente

circunscriptos a la arbitrariedad de la sentencia en torno a la

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procedencia de la vía del amparo resultan ineficaces para

habilitar la vía extraordinaria, ya que remiten a cuestiones de
hecho, prueba, derecho común y procesal, materias propias de los
jueces de la causa y ajenas -como regla y por su naturaleza- al
remedio del art. 14 de la ley 48, máxime cuando la sentencia
cuenta con motivaciones suficientes que, al margen de su acierto
o error, le dan sustento como acto jurisdiccional (Fallos:
341:688, entre muchos otros).

6°) Que corresponde señalar que no obsta a la

intervención de este Tribunal el hecho de que, con posterioridad
a la interposición de la demanda, en fecha 7 de octubre de 2016,
la actora haya obtenido la ciudadanía argentina por
naturalización, a partir de lo cual no se verificaría la
aplicación del requisito cuya constitucionalidad se ha impugnado
(el art. 1°, inc. e, del anexo I del decreto 432/97), e incluso
que podría darse por cumplido el requisito establecido por el
art. 1°, inc. d, que dispone que los argentinos nativos o
naturalizados, residentes en el país, deberán contar con una
residencia continuada de por lo menos cinco (5) años. En su
caso, la verificación de esta nueva condición por parte de la
actora habría tornado inoficioso el planteo de
inconstitucionalidad articulado hacia el futuro, pero subsiste
el interés en relación al período anterior a la adquisición de
la nacionalidad durante el cual la actora mantenía la condición
de extranjera, lo que exigía analizar la aplicabilidad del
requisito cuya constitucionalidad se ventila en el sub examine

- 11 -
(Fallos: 343:1871, disidencia de los jueces Maqueda y Rosatti,
entre otros).

Ello así, dado que los actos que reconocen la

existencia de un derecho previsional tienen efecto declarativo y
no constitutivo de aquel, que se consolida al momento de cumplir
con los requisitos correspondientes (Fallos: 342:263 y 738,
entre muchos otros); tal consolidación no puede ser desconocida,
incluso, en el caso de que no haya sido ejercido el derecho
(Fallos: 329:3207).

7°) Que la cuestión a discernir por este Tribunal

consiste en dirimir la constitucionalidad del art. 1°, inc. e,
del Anexo del decreto 432/97 del Poder Ejecutivo Nacional,
reglamentario de la ley 13.478, que establece la obligatoriedad
de los extranjeros de acreditar la residencia continuada en el
país durante 20 años como condición para acceder a la pensión
por invalidez. El tema ha recibido tratamiento expreso de este
Tribunal en el precedente “R. A., D.” (Fallos: 330:3853), donde
la mayoría compuesta por los votos conjuntos de los jueces Fayt
y Zaffaroni, y Petracchi y Argibay -respectivamente- y el voto
concurrente del juez Maqueda, resolvió la inconstitucionalidad
del requisito en crisis. Asimismo, ha sido recientemente
estudiada en la disidencia de los jueces Maqueda y Rosatti en
autos “Silva Leal” (Fallos: 343:1871), donde se concluye que el
plazo de 20 años exigido a los extranjeros para poder gozar de
los beneficios de la pensión luce manifiestamente irrazonable en
los términos del art. 28 de la Constitución Nacional.

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8°) Que, conforme se expuso en el pronunciamiento

citado, a los fines de delimitar el plexo normativo de
aplicación en la causa, es necesario en primer término
pronunciarse sobre la naturaleza de la pensión cuyos requisitos
se encuentran reglamentados por la norma citada.

A tal efecto, cabe considerar que el art. 3° de la

ley 13.478 creó el Fondo Estabilizador de Previsión Social para
atender los déficits de los organismos de previsión social, el
pago del suplemento variable, las "pensiones graciables
acordadas o a otorgarse y las pensiones a la vejez creadas por
esta ley". Del tenor literal señalado, se colige necesariamente
la diferenciación que formuló el legislador entre las dos
instituciones a que hace referencia: i) las pensiones
denominadas “graciables”, y ii) las pensiones destinadas a la
vejez. Al regular estas últimas, el art. 9° de la ley de
referencia amparaba a las personas de sesenta años o más, no
cubiertas por un régimen de previsión y con exigencia de otros
requisitos.

A su vez, la ley 18.910 incorpora, como un supuesto

diferenciado para acceder a la pensión la alternativa, que la
persona se encuentre "imposibilitada de trabajar". Finalmente,
la ley 20.267 sustituyó el art. 9° de la ley 13.478 y sus
modificatorias y dispuso "Facultase al Poder Ejecutivo a otorgar
en las condiciones que fije la reglamentación una pensión
inembargable a toda persona sin suficientes recursos propios, no

- 13 -
amparada por un régimen de previsión, de sesenta y cinco o más
años de edad o imposibilitada de trabajar".

En síntesis, como ha señalado la Corte en Fallos:

330:3853 citado (voto del juez Maqueda, considerando 4°, y
argumento del voto de los jueces Fayt y Zaffaroni, considerando
2°), una lectura sistemática y consistente de las normas
mencionadas revela que las pensiones a la vejez y a la invalidez
(tal como la denomina el decreto reglamentario) no son
identificables con las pensiones graciables ni en cuanto a su
naturaleza ni en cuanto al régimen de concesión.

La interpretación que antecede es la que mejor se

compadece con la índole de los derechos que se encuentran en
juego. Es que las leyes deben ser interpretadas considerando
armónicamente la totalidad del ordenamiento jurídico y los
principios y garantías de raigambre constitucional para obtener
un resultado adecuado, pues la admisión de soluciones
notoriamente disvaliosas o conclusiones reñidas con las
circunstancias singulares del caso no resultan compatibles con
el fin común tanto de la tarea legislativa como de la judicial
(doctrina de Fallos: 300:417; 302:1209, 1284; 303:248 y sus
citas).

En consecuencia, el beneficio en juego no deriva de

la atribución del Poder Legislativo de "dar pensiones"
(tradicionalmente llamadas pensiones graciables) contenida en el
art. 75, inc. 20 de la Constitución Nacional -cuyo

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reconocimiento pertenece a la órbita de discrecionalidad del

órgano legislativo-, sino que, por el contrario, se encuentra
encuadrada en el ámbito de la legislación relativa a la
seguridad social, conforme el art. 75, inc. 12, de la Norma
Fundamental argentina (Fallos: 330:3853, voto de los jueces Fayt
y Zaffaroni, considerando 2°, voto del juez Maqueda,
considerando 4°).

Así, el sistema de seguridad social subsume tanto

aquellas pensiones contributivas como no contributivas. En esta
orientación, corresponde la ponderación de la norma impugnada a
la luz de los principios establecidos en los arts. 14 bis y 75
inc. 23 de la Constitución Nacional, e instrumentos
internacionales con jerarquía constitucional vigentes por el
reenvío del art. 75, inc. 22 (arts. XVI de la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 25.1 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos, 9° del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y
28, inc. 2, de la Convención sobre los Derechos de las Personas
con Discapacidad). En referencia al colectivo de personas con
discapacidad resulta de aplicación a la causa el art. 9 del
Pacto Internacional supra aludido, tal como lo ha puntualizado
el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: "[l]os
regímenes de seguridad social y de mantenimiento de los ingresos
revisten importancia particular para las personas con
discapacidad. Como se indica en las Normas Uniformes 'Los
Estados deben velar por asegurar la prestación de apoyo adecuado

- 15 -
en materia de ingresos a las personas con discapacidad que,
debido a la discapacidad o a factores relacionados con ésta,
hayan perdido temporalmente sus ingresos, reciban un ingreso
reducido o se hayan visto privadas de oportunidades de empleo’"
(Observación General n° 5. Las personas con discapacidad,
HRI/GEN/1/Rev. 6, ps. 34/35, párr. 28. La referencia es a las
Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las
personas con discapacidad - anexo de la resolución de la
Asamblea General de las Naciones Unidas 48/96, 20-XII-1993).

9°) Que, arribados a este punto, resulta necesario

ponderar si es compatible con el texto constitucional argentino
el reconocimiento al legislador de la facultad de establecer
diferencias entre nacionales y extranjeros en el contexto de los
fines que persigue la norma cuestionada, y en relación con la
naturaleza de los derechos y garantías que se pretende proteger.

En lo que refiere a distinciones entre nacional y

extranjero, resulta imprescindible considerar que el art. 20,
primera parte, de la Constitución Nacional, consagra que “[L]os
extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los
derechos civiles del ciudadano; pueden ejercer su industria,
comercio y profesión; poseer bienes raíces, comprarlos y
enajenarlos; navegar los ríos y costas; ejercer libremente su
culto; testar y casarse conforme a las leyes…”. En cuanto a la
garantía de igualdad ante la ley, radica en consagrar un trato
legal igualitario a quienes se hallan en una razonable paridad
de circunstancias, lo que no impide que el legislador contemple

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de manera distinta situaciones que considere diferentes, en la

medida en que dichas distinciones no se formulen con criterios
arbitrarios, de indebido favor o disfavor, privilegio o
inferioridad personal o clase, ni importen ilegítima persecución
de personas o grupos de ellas (Fallos: 342:411 citado).

En esa inteligencia, el trato diferenciado entre

nacionales y extranjeros no es en principio inconstitucional en
los términos de los arts. 16, 20 y 75, inc. 22, de la
Constitución Nacional, razón por la cual el legislador se
encuentra habilitado a invocar la distinción con la exigencia de
que tal decisión responda a intereses que involucren el
bienestar general y encuentren una justificación razonable y
proporcional en relación con los propósitos que se persiguen.
Tal distinción no importa per se un supuesto de discriminación;
ello sin perjuicio de analizar el grado de razonabilidad y
proporcionalidad de las consecuencias jurídicas que se deriven
de tal configuración normativa en relación con la finalidad de
la norma, de manera de evitar resultados disvaliosos o
excesivamente gravosos.

10) Que el decreto 432/97 recurre a la exigencia del

requisito de residencia continua en el país como presupuesto
para el otorgamiento de la pensión no contributiva en estudio
tanto para ciudadanos como extranjeros, previéndose para cada
caso una distinta extensión. Así, para los ciudadanos rige la
extensión prevista en el inc. d del art. 1° del Anexo I,
conforme el cual “[L]os naturalizados deberán contar con una

- 17 -
residencia continuada en el mismo de por lo menos cinco (5) años
anteriores al pedido del beneficio”. El requisito se extiende a
20 años en el caso de los extranjeros.

En tal entendimiento, si bien es cierto que la “no

permanencia” como factor de restricción de derechos ha sido
analizada por este Tribunal, tal ponderación ha contemplado
casos diversos al presente: a título de ejemplo, al justipreciar
la constitucionalidad de la fijación de sobretasas o recargos
por ausentismo (Fallos: 147:402; 171:390; 190:159; 210:1208;
211:389; 220:1310; 223:401; 239:157; 314:1293), la Corte ha
convalidado la determinación de diversas categorías de
contribuyentes por motivos tales como la mayor o menor
vinculación del dueño con el país en que la riqueza gravada
tiene su asiento o su fuente. Ahora bien, el supuesto en estudio
difiere al analizado en los casos precitados, dado que en la
presente causa el requisito de residencia continua en el país es
exigido como recaudo para la obtención del beneficio, es decir,
para la consolidación misma del derecho.

En la justipreciación de su razonabilidad, es
necesario considerar que el requisito de residencia en el país
aparece en el sub judice ligado a la necesidad de asegurar un
cierto grado de integración y permanencia que resulta de
relevancia jurídica al tiempo de organizar un sistema de
asistencia social (arg. voto del juez Maqueda en Fallos:
330:3853, considerando 14). En esa inteligencia, la residencia
continua en el país (tanto para naturalizados como para

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extranjeros) constituye un requisito constitucionalmente válido

para garantir en términos de igualdad formal y sustantiva el
acceso a la prestación asistencial.

11) Que, sentado lo anterior, corresponde ponderar la

validez constitucional y el grado de razonabilidad que reviste
la extensión del lapso de 20 años de residencia continuada
exigido por la reglamentación para los extranjeros, a fines de
acceder al beneficio no contributivo señalado, especialmente a
la luz del plexo normativo y axiológico en el que se subsume la
pensión no contributiva en análisis, los derechos de las
personas en situación de vulnerabilidad que se encuentran
reglamentados por la norma y las obligaciones estaduales en la
materia, en los términos del art. 75, inc. 23, e instrumentos
internacionales con jerarquía constitucional (específicamente la
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad).

Específicamente, los recaudos exigidos por el decreto

432/97, reglamentario de la ley 13.478 y sus modificatorias,
permiten concluir que la norma apunta a reconocer el acceso al
beneficio a aquellos que se encuentran en contingencias sociales
absolutamente extremas, vale decir, situaciones que ponen en
juego la “subsistencia" misma de la persona humana carente de
“recursos o amparo", para usar vocablos del propio decreto
432/97 y, con ello, la vigencia efectiva de sus derechos
fundamentales básicos.

- 19 -
 En efecto, la norma se presenta como uno de los modos
previstos en nuestra legislación para garantizar el goce de los
derechos esenciales reconocidos en el texto constitucional y
replicados en los tratados internacionales, entre los que
corresponde mencionar el derecho a la vida, a la salud, a la
supervivencia y al desarrollo, a un nivel de vida adecuado para
el desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social y, en
definitiva, a gozar de igualdad de oportunidades. En este
sentido, se pondera la vulnerabilidad vital del colectivo
concernido, ya que la falta de consideración de esta
circunstancia como pauta de diferenciación supone igualar a los
vulnerables con quienes no lo son (arg. Fallos: 342:411).

La preferente tutela de la que gozan las personas en

situación de vulnerabilidad, en particular las personas
discapacitadas, y el principio de progresividad en la
satisfacción plena de sus derechos fundamentales, según se
encuentra prescripto en el art. 75, inc. 23, de la Constitución
Nacional, ha desterrado definitivamente interpretaciones que
conduzcan a resultados regresivos (Fallos: 332:2454).

12) Que a la luz de los derechos y principios

constitucionales involucrados en la reglamentación cuya
constitucionalidad se ha impugnado, se reitera el criterio
señalado en la disidencia de los jueces Maqueda y Rosatti en la
causa “Silva Leal” (Fallos: 343:1871), conforme al cual el plazo
de 20 años exigido a los extranjeros para poder gozar de los

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 FLP 31334/2014/1/RH1
Miranda Castillo, Gloria Trinidad c/ Estado
Nacional – Ministerio de Desarrollo Social de
la Nación s/ amparo ley 16.986.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

beneficios de la pensión luce manifiestamente irrazonable en los

términos del art. 28 de la Constitución Nacional.

En efecto, la exorbitancia del plazo convierte en

ilusorio el derecho a la pensión en un tiempo oportuno y
adecuado. No reúne los requisitos mínimos de idoneidad,
necesidad y proporcionalidad ni ofrece una justificación
plausible para sustentar la diferencia entre naturalizados y
extranjeros, conforme criterios democráticamente aceptados. La
habilitación constitucional para establecer diferencias entre
nacionales y extranjeros no releva al legislador de establecer
requisitos razonables para unos y para otros, de manera de no
alterar el derecho que se pretende reconocer. No está en
discusión el criterio según el cual es constitucionalmente
válido establecer no solo el requisito de la residencia sino de
que esta cumpla un plazo determinado. Es la desproporción de la
extensión del plazo lo que lo convierte en inconstitucional.

La irrazonabilidad del plazo consignado importa en

los hechos que la aplicación de tal norma se traduzca en una
discriminación indirecta ya que por las consecuencias que
irroga, en la práctica, el beneficio de la pensión por invalidez
estaría vedado para los extranjeros con residencia acreditada en
el territorio argentino.

13) Que, en mérito a lo expuesto, corresponde

confirmar la sentencia recurrida que declara la
inconstitucionalidad del art. 1°, inc. e, del decreto 432/97

- 21 -
respecto del plazo de veinte años exigido a la residencia
continua de un extranjero a los efectos de acceder a la pensión
por invalidez regulada por el art. 9° de la ley 13.478 (y sus
modificatorias).

Por ello, concordemente con lo dictaminado por el señor

Procurador Fiscal, se hace lugar a la queja, se declara
procedente el recurso extraordinario y se confirma la decisión
recurrida. Acumúlese la queja al principal y vuelvan los autos
al tribunal de origen. Notifíquese y remítase.

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Miranda Castillo, Gloria Trinidad c/ Estado
Nacional – Ministerio de Desarrollo Social de
la Nación s/ amparo ley 16.986.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

Recurso de queja interpuesto por el Estado Nacional (Ministerio de Desarrollo

Social de la Nación), representado por la Dra. Carolina Raquel Jaschevatzky.

Tribunal de origen: Cámara Federal de Apelaciones de La Plata, Sala I.

Tribunal que intervino con anterioridad: Juzgado Federal n° 2 de La Plata.

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''M e ,G T d Estado Nacional s/Amparo Ley 16.986"

sU P r em a C o r t e:
-I-
La Sala I de la Cámara Federal de Apelaciones de La Plata
rechazó el recurso interpuesto por el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación y
confirmó la sentencia de primera instancia que había hecho lugar a la acción de
amparo entablada por la accionante y declarado la inconstitucionalidad del
requisito exigido por el artículo 1, inciso e, del decreto 432/97 del Poder Ejecutivo
Nacional que prevé que para acceder a la pensión por invalidez, los extranjeros
deberán acreditar una residencia continuada en el país de 20 años. En
consecuencia, ordenó al Ministerio de Desarrollo Social de la Nación que, en el
término de diez días hábiles de quedar firme la decisión, arbitre las medidas
necesarias a los fines de verificar la acreditación por parte de la señora M
C de la totalidad de los requisitos previstos en la citada norma para la
percepción de la asignación.
Aduce que la Corte Suprema en el caso "Reyes Aguilera,
Daniela cl Estado Nacional", donde la cuestión planteada resultaba de similar
tenor a la ventilada en estos autos, sostuvo que el recaudo de residencia
establecido en el decreto referido resulta inaplicable por inconstitucional en los
casos que se encuentran reunidos todos y cada uno de los restantes requisitos para
acceder a la prestación por invalidez exigidos por dicho cuerpo legal.
Apunta que una solución similar fue adoptada por la Sala II
de la Cámara Federal de la Seguridad Social respecto de una solicitud relacionada
con el beneficio social por vejez en los términos de la ley 13.478 de Suplemento
variable sobre el haber de las Jubilaciones, en autos "Korkhov, Heorhiy cl Estado
Nacional-Poder Ejecutivo Nacional- Ministerio de Desarrollo y otro si amparo y
sumarísimos con medida cautelar adjunta", del 9 de abril de 2013. Relata que en
esa ocasión la mencionada sala confirmó la sentencia de la instancia anterior que

1
había hecho lugar a la acción iniciada por el Sr. Korkhov y ordenado al Estado
Nacional dictar un nuevo acto administrativo en el que se expidiera sobre la
pensión por vejez, sin considerar el requisito de 40 años de residencia mínima
continuada en el país establecido en el artículo 1, incisos d y e, del Anexo I del
decreto 582/03, sentencia que quedó firme en virtud de la desestimación por parte
de la Corte Suprema del recurso de queja interpuesto por el Ministerio de
Desarrollo Social de la Nación
Concluye, que las circunstancias de autos, analizadas a la
luz de los fallos referidos de la Corte Suprema, ameritan desestimar los agravios
interpuestos por la demandada.
-II-
Contra ese pronunciamiento, la demandada interpuso
recurso extraordinario federal (fs.1611171 vta.), que contestado por la accionante
(fs. 1781182) y por el representante del Ministerio Público de la Defensa (183/186)
y denegado (fs. 188/189), motivó la presente queja (fs. 31135 vta. del cuaderno de
queja).
La recurrente plantea la existencia de cuestión federal en
tanto la sentencia recurrida cuestionó la validez del decreto 432/97 y la decisión
fue contra su validez, desconociendo los términos claros y precisos de la normativa
que rige las pensiones no contributivas. Esgrime que la sentencia del a qua no es
derivación razonada del derecho aplicable. Agrega que la sentencia denota la falta
de consideración de los agravios y la falta de valoración de la norma que rige la
materia.
Señala que no existe contradicción entre la letra del decreto
432/97 y el texto constitucional, ya que, conforme el artículo 16 de la Constitución
Nacional, pueden establecerse válidamente diferencias siempre que no sea entre
personas que se encuentren en la misma situación. Máxime en estos casos en los

2
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"M e ,G T el Estado Nacional slAmparo Ley 16.986"

que los recursos presupuestarios se encuentran en juego y donde el Estado sin

desatender los principios constitucionales en la materia, debe velar porque tales
beneficios no se conviertan en una carga de tal magnitud que pueda afectar el
nivel global de otras prestaciones y obligaciones a su cargo. Por ello, señala que no
corresponde tachar la norma de inconstitucional en base a la diferencia que
establece entre nacionales y extranjeros.
Agrega que la garantía de la igualdad ante la ley no obsta a
que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considere diferentes
con tal que la distinción no suponga hacerlo entre quienes se encuentren en la
misma situación. Hay "distinción" pero no "discriminación" que importe un
supuesto de vulneración de los artículos 16 y 20 de la Constitución NacionaL
En apoyo de su postura cita el voto del juez Maqueda en el
caso "Reyes Aguilera" -al que caracteriza erróneamente como disidente-, donde
sostiene que el legislador puede establecer diferencias entre nacionales y
extranjeros siempre que tal decisión responda a intereses que involucren el
bienestar general y resulte razonable y proporcional a los propósitos que se
persiguen. A su vez, señala que el voto citado justifica la imposición del requisito
de residencia en la necesidad de cierto grado de integración y permanencia que
deberían observar quienes se incorporan a un sistema de asistencia sociaL
Puntualiza que la norma impugnada impone el requisito de
residencia en el país a todos los peticionantes de las pensiones asistenciales por
invalidez como también respecto de las pensiones por vejez, por ser madre de más
de 7 hijos y otras pensiones especiales. Sostiene que, incluso, la norma incorpora a
los argentinos nativos, lo que da cuenta que el fin buscado por la reglamentación
radica en que el beneficiario habite el territorio de la República Argentina, si bien
con mayor exigencia conforme al compromiso que el solicitante tenga para con el
país.

3
 Por otro lado, esgrime que en la provincia de Buenos Aires,
la ley 10.135 (modificada por ley 11.317) prevé un régimen especial de
prestaciones que consta de una asignación mensual equivalente al monto de la
jubilación mínima dispuesta para los agentes de la Administración Pública
provincial, al que la actora no tendría limitación alguna de recurrir y cuya
constitucionalidad no fue cuestionada.
Al mismo tiempo, plantea que la sentencia del a quo es
arbitraria, ya que no tuvo en cuenta el pedido de naturalización en trámite en
virtud del cual, de acreditarse una residencia continuada de cinco años, se
tornaría abstracta la cuestión debatida en autos.
Por último, plantea la existencia de gravedad institucional
por cuanto las particularidades de la cuestión exceden el interés particular ya que
la sentencia recurrida falla contra los claros conceptos de una norma legal,
manifestando hacerlo, erróneamente en virtud de precedentes de la Corte
Suprema.
-III-
En mi entender, el recurso extraordinario interpuesto contra
la sentencia definitiva de la causa fue mal denegado por cuanto se ha puesto en
tela de juicio la interpretación de cláusulas de la Constitución Nacional y de
tratados de derechos humanos (art. 16, CN y normas internacionales
concordantes) y la decisión ha sido adversa a las pretensiones que la apelante
funda en ellas (artículo 14 de la ley 48, inc. 3). Por lo tanto, el recurso de queja es
procedente.
-IV-
En el caso se halla en discusión la constitucionalidad del
artículo 1, inciso e, del decreto 432/97 del Poder Ejecutivo Nacional, reglamentario

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FLP 31334/2014/1IRH1
''M e ,G 'I el Estado Nacional s/Amparo Ley 16.986"

de la ley 13.478 que determina que para acceder a la pensión por invalidez los
extranjeros deberán acreditar una residencia continuada en el país de 20 años.
Entiendo que la controversia federal bajo examen encuentra
adecuada y suficiente respuesta en el precedente "Reyes Aguilera" (Fallos:
330:3853) en el que la Corte Suprema, con distintos votos, declaró la
inconstitucionalidad del requisito de 20 años de residencia para acceder a la
pensión por invalidez por resultar irrazonable y desproporcionado. Ese fallo
resulta aplicable al sub lite en tanto, en los dos casos, los presupuestos fácticos
resultan sustancialmente semejantes: se trata de personas extranjeras que
solicitan acceder a la pensión por ser personas con discapacidad y carecer de
medios alternativos de subsistencia y el órgano administrativo desestimó la
solicitud por el incumplimiento del requisito legal apuntado.
En este caso, según constancias de la causa, la señora
M C , nacida en Perú, de 50 años de edad al momento del reclamo,
posee una discapacidad de tipo psiquiátrico (trastorno bipolar de la personalidad)
que, según la historia clínica y el certificado psiquiátrico emitido por el Hospital
Alejandro Korn asciende al 80% de invalidez permanente. Desde el año 2007
cuenta con certificado de discapacidad de carácter permanente, carece de trabajo y
de posibilidades ciertas de ser empleada, no posee bienes, vivienda o posibilidad
de alquilar una y vive provisoriamente con su hermana y su familia que, debido a
la situación de emergencia en la que se encuentra, le reserva un pequeño espacio
en su casa. Es decir, la peticionante atraviesa un cuadro de extrema
vulnerabilidad psíquica y social.
A su vez, la señora M C , ingresó al país en 1987,
año en el que le fue otorgado el DNI, luego declarado vigente por el Registro
Nacional de las Personas (y anulado otro posterior que le había sido otorgado
erróneamente). En el año 2000 viajó a Perú por motivos familiares, en calidad de

5
turista y al cabo de unos pocos meses regresó a la Argentina y no volvió a salir del
país. De modo que la señora M C , ha residido en Argentina desde el
año 1987 hasta el presente -alrededor de 31 años-, con un intervalo de 6 meses,
circunstancia que, según el juez de primera instancia, impediría cumplir con el
requisito que exige la norma de "residencia mínima continuada" (art. 1, inc. e, del
decreto reglamentario 432/97). Si bien esta cuestión no llega controvertida a la
presente instancia, es preciso tener en cuenta el lapso extendido de residencia de
M C en Argentina -que supera ampliamente los 20 años requeridos
por el decreto-, y se desarrolló siempre con vocación de permanencia y de
integración al país.
Debo destacar además que, de manera reciente, en la causa
"Fernández Machaca" (CSJ 135112015/RHl, sentencia del 2 de marzo de 2016), en
un caso análogo al que se discute en autos, la Corte rechazó el recurso
extraordinario interpuesto contra la sentencia de la Sala II de la Cámara Federal
de la Seguridad Social que había resuelto el caso conforme el fallo "Reyes
Aguilera". Similar temperamento adoptó en las actuaciones caratuladas "Korkhov,
Heorhiy el Estado Nacional-Poder Ejecutivo Nacional- Ministerio de Desarrollo y
otro si amparo y sumarísimos con medida cautelar adjunta" (CSJ 53/2014 (50-K».
Sin perjuicio de lo hasta aquí manifestado, en mi entender,
la postura de la Corte en el precedente "Reyes Aguilera" se ve reforzada por
argumentos fundados en normativa internacional adoptada por el Estado
argentino con posterioridad a esa sentencia, como la Convención sobre Derechos
de las Personas con Discapacidad, que goza de jerarquía constitucional desde el
año 2014, e interpretaciones realizadas por los órganos de aplicación de tratados,
que deben ser consideradas por la Corte como guía particularmente relevante en
la hermenéutica de tal normativa (Fallos 333:2306, "Álvarez"; 335: 452, "Q.C.,
S.Y").

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"M e ,G '[ el Estado Nacional slAmparo Ley 16.986"

En esta línea, cabe resaltar que en cuanto a la naturaleza de

la prestación reclamada, el sistema de pensiones no contributivas para las
personas con discapacidad instrumenta de manera directa derechos
fundamentales de base constitucional, por lo que su regulación y administración
debe observar las reglas del debido proceso adjetivo y sustantivo.
En efecto, la pensión por invalidez consiste en una
transferencia de dinero que es conferida a las personas con discapacidad
imposibilitadas de generar ingresos laborales y que se hallan en una situación
severa de precariedad económica. En tanto tal, resguarda el derecho a la
seguridad social que cubre los riesgos de subsistencia (art. 14 bis y 75,inc. 22,
Constitución Nacional; arto 9, Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales y arto 28 de la Convención sobre Derechos de las Personas
con Discapacidad) y tiende a hacer efectivo el derecho a un nivel de vida adecuado,
que comprende alimentación, vestido y vivienda (art. 11, inc. 1, Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y arto 28, Convención
sobre Derechos de las Personas con Discapacidad; dictamen de esta Procuración
en autos FRO 73023789/2011, "T. V.F. c/ ANSES y otro s/varios", del 3 de febrero
de 2017).
Esta asignación garantiza, a su vez, la cobertura de salud a
través del Programa Federal "Incluir Salud" (cf. resolución 1862/2011 del
Ministerio de Salud, arts. 1 y 2) y, por lo tanto, se vincula de forma directa con el
derecho a la salud (arts. 42 y 75, inc. 22, Constitución Nacional, arto 12, Pacto de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales y arts. 25 y 26, Convención sobre
Derechos de las Personas con Discapacidad). En este aspecto específico, la
Convención sobre Derechos de las Personas con Discapacidad exige a los Estados
parte la adopción de medidas para garantizar el acceso a las prestaciones de
rehabilitación relacionadas con la salud y proporcionar los servicios que se

7
requieran como consecuencia de la discapacidad. La prestación responde, además,
al deber estatal positivo de adoptar medidas de protección para atender las
necesidades especiales de las personas con discapacidad a fin de que puedan
alcanzar y mantener la máxima independencia, inclusión en la comunidad y
participación en todos los aspectos de la vida (art. 19, Convención sobre Derechos
de las Personas con Discapacidad; Comité sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad, Observación General N° 5, párrs. 18 y 19; Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, Observación General N° 5, párrs. 5 y 6; Fallos
335:168, "P. de C"; dictámenes de esta Procuración General en autos FCB
22477/2014/CS1, "G.M.S. y otro en representación de su hija cl INSSJP -PAMI si
afiliaciones, del 3 de julio de 2018 y CSJ 70112013 (49-G)/CS1, "G.l. cl Swiss
Medical S.A. slamparo ley 16.986", del 28 de abril de 2015).
En particular, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales ha sostenido, con especial referencia a los extranjeros, que éstos deben
tener acceso a planes no contributivos de apoyo a los ingresos, y acceso asequible a
la atención de salud y el apoyo a la familia y que cualquier restricción, debe ser
proporcionada y razonable (Observación General 19, párr. 37).
Finalmente, en el examen de la cuestión cabe ponderar que
distintos órganos de tratados de Naciones Unidas, cuyas recomendaciones
respecto a nuestro país han sido tomadas en cuenta por la Corte Suprema de
Justicia de la Nación en diversos casos (Fallos: 335:197, "F.A.L.", considerando 6;
331:2691, "García Méndez", considerando 5 y Fallos 328:1146, ''Verbitsky'',
considerandos 50 y 51), expresaron preocupación por la legislación que impide el
acceso a la pensión de las personas con discapacidad extranjeras que no cumplen
con el requisito de residencia continua de 20 años, e instaron al Estado argentino
a reformar esas disposiciones. En tal sentido, se pronunciaron el Comité sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad (CRPD/C/ARG/CO/1, 19 de octubre de

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"M e ,G 'I el Estado Nacional s/Amparo Ley 16.986"

2012, punto 46), el Comité de Protección de los Derechos de Todos los

Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (CMW/C/ARG/CO/1, 23 de
septiembre de 2011, punto 30.a) y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (E/C. 12/ARG/CO/3, 14 de diciembre de 2011, punto 15 y
E/C.12/ARG/CO/4, 12 de octubre de 2018, puntos 26 y 27.a).
-v-
Por las razones expuestas, opino que corresponde admitir la
queja interpuesta, declarar procedente el recurso extraordinario y confirmar la
sentencia apelada.
Buenos Aires, de mayo de 2019.
ES COPIA VÍCTOR ABRAMOVICH