TEMA 12: LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO.

NATURALEZA JURÍDICA Y
PRINCIPIOS. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA. LA ORGANIZACIÓN POLÍTICA Y
ADMINISTRATIVA DE LAS CC.AA. LA REFORMA DE LOS EE.AA

1. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO

La Constitución española de 1978, en su Titulo Preliminar (art. 2) aborda uno de los temas más
discutiros en el constitucionalismo español: el MODELO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL
ESTADO.

De dicho artículo se desprende una concepción inicial sobre el diseño de la organización

territorial de nuestro Estado diciendo que :

“La CE se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible

de todos los españoles y reconoce y garantiza el DERECHO A LA AUTONOMIA de las
nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”

Así pues, el reconocimiento del DERECHO A LA AUTONOMÍA de las nacionalidades y regiones

implica el reconocimiento de la descentralización territorial de nuestro estado con el PRINCIPIO
AUTONÓMICO.

No obstante, el DERECHO A LA AUTONOMIA reconocido a las nacionalidades y regiones

coexiste con la UNIDAD NACIONAL, de tal forma que el PRINCIPIO DE AUTONOMIA no puede
oponerse al de unidad, sino que es dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido.

2. NATURALEZA JURIDICA Y PRINCIPIOS

La CE 1978 dedica su TITULO VIII a la “Organización Territorial del estado” ( art. 137 a 158 CE) en
el que tras unos PRINCIPIOS GENERALES (ART. 137 a 139) regula la Administración Local y las
Comunidades Autónomas.

PRINCIPIOS GENERALES

A) PRINCIPIO DE AUTONOMIA

Articulo 137 CE

El Estado se organiza territorialmente en Municipios, Provincias y las CC.AA que se

constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos
intereses.

De este precepto se desprende que las CC.AA, al igual que las Provincias y los Municipios gozan
de autonomía, no obstante la autonomía de estas es distintas :
 - PROVINCIAS Y MUNICIPIOS : Tienen atribuida autonomía administrativa ( implica la
atribución de potestades ejecutivas y reglamentarias)

- CC.AA : Autonomía política ( implica dotarse de políticas propias, de un autogobierno

propio y de unos medios e instrumentos propios para alcanzar sus políticas, incluyendo
herramientas normativas de rango de ley aprobadas en un Parlamento o Asamblea
propia elegida por medios democráticos).

B) PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD INTERTERRITORIAL

Articulo 138 CE

1. El Estado garantiza la realización efectiva del PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD consagrado

en el articulo 2 de la CE, velando por el establecimiento de un equilibrio económico,
adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en
particular a las circunstancias del hecho insular.
2. Las diferencias entre los EE.AA de las distintas CC.AA no podrán implicar en ningún caso,
privilegios económicos o sociales

Esta idea de solidaridad interterritorial vuelve a aparecer en el articulo 156.1 CE “Las CC.AA
gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con
arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda Estatal y de solidaridad entre todos los
españoles”.

Y lo reitera el art. 158.2 CE “Con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y

hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con destino
a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre CC.AA y
Provincias, en su caso”

C) PRINCIPIO DE IGUALDAD DE DERECHOS Y OBLIGACIONES

Articulo 139
1. Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del
territorio español.

No debe entenderse como la igualdad de derechos de las CC.AA sino que es la necesidad de
garantizar la igualdad en el ejercicio de tales derechos lo que, mediante la fijación de
condiciones comunes básicas, impone un límite a la diversidad de las posiciones jurídicas de las
CC.AA
D) PRINCIPIO DE MERCADO ÚNICO

Por último, el articulo 139.2 CE dispone que “Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que
directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las
personas y la libre circulación de bienes todo el territorio español”.

Esto es lo que se conoce como la CONSTITUCIÓN ECONOMICA (principios y preceptos

constitucionales de contenido económico).

3. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA

El Capitulo III del Titulo VIII de la CE 1978 “De las Comunidades Autónomas” establece en el
articulo 147 que “ Los EE.AA serán la norma institucional básica de cada CC.AA y el Estado los
reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico”

En atención a su naturaleza jurídica, existe una incertidumbre que emana del articulo 81 de la
CE que califica como LO las que aprueben los EE.AA, lo que nos podría dar a pensar que los
EE.AA son normas estatales ( Leyes Orgánicas).

No obstante, un EE.AA no es una norma estatal exclusivamente porque para su producción y

reforma requiere la concurrencia de dos voluntades :

a) La de una instancia representativa de la CC.AA

b) De las Cortes Generales

Por ello puede mantenerse que un EE.AA es un acto complejo producto de dos voluntades que
tiene rango de Ley Orgánica.

POSICIÓN DE LOS EE.AA EN EL SISTEMA DE FUENTES

El TC dice que los EE.AA se relacionan con otras normas con arreglo a dos criterios de
ordenación :

- JERÁRQUICO : Principio que ordena su relación con la CE en términos de subordinación

absoluta
- COMPETENCIAL : Determina su relación con otras normas legales, cuya validez
constitucional se hace depender de su respeto al ámbito reservado a la LO.

Conforme al artículo 28 LOTC, si una norma legal fuera contraria a un EE.AA estaría viciada de
inconstitucionalidad, por lo que al tener carácter de norma con rango de ley, ha de ser el TC
quien ostente el monopolio de su control de constitucionalidad.

El control constitucional se efectúa además por los cauces del control de constitucionalidad de
toda norma con rango de ley, disposición o acto con fuerza de ley:
 a) RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD
b) CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

No obstante, en ambos casos por el RECURSO PREVIO DE INCONSTITUCIONALIDAD contra

proyectos de EE.AA y contra Propuestas de reforma de EE.AA.

Su interposición suspende automáticamente los tramites subsiguientes del proyecto.

PROCEDIMIENTOS PARA EL ACCESO A LA AUTONOMÍA

Los territorios que pudieron ejercer el derecho a constituirse en Comunidades Autónomas se

establecen en el artículo 143 de la Constitución. De este modo pudo ser ejercitado por:

- Las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes

- Los territorios insulares
- Las provincias con entidad regional histórica

Además se establece, en el artículo 144, la posibilidad de que territorios que no cuenten con
ninguna de esas características ( como es el caso de Madrid) se constituyan en Comunidades
Autónomas previa autorización de las Cortes Generales:

Las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán, por motivos de interés nacional:

- Autorizar la constitución de una comunidad autónoma cuando su ámbito territorial no

supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado
1 del Art. 143.

- Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonomía para territorios que no

estén integrados en la organización provincial.

La Constitución establece dos vías de acceso denominadas:

A) Vía común o lenta

B) Vía especial o rápida

La consecuencia final de la opción ejercida por los territorios, es decir, las consecuencias de
optar por una u otra vía, se traducen en el

Si la vía de acceso era la vía rápida la Comunidad podía acceder a las competencias
establecidas en el artículo 148 de la Constitución y también a competencias establecidas en el
artículo 149.

Si por el contrario la opción se ejercía sobre la vía lenta, las competencias adoptadas del
artículo 148, solo podrían ampliarse una vez hubieran transcurrido cinco años y previa reforma
del Estatuto de Autonomía.
 A) VIA COMÚN O GENERAL (VIA LENTA) - art. 143 CE

En este caso la iniciativa del proceso autonómico corresponde a:

- Todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente

- y a las ⅔ partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del
censo electoral de cada provincia o isla.

Estos requisitos deberían ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo
adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas.

La iniciativa, en caso de no prosperar, solamente podría reiterarse pasados cinco años.

La Disposición transitoria 1a de la Constitución permitía que en los territorios dotados de un

régimen provisional de autonomía, sus órganos colegiados superiores, mediante acuerdo
adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros, sustituyeran la iniciativa de las Diputaciones
Provinciales o a los órganos interinsulares correspondientes.

Una vez ejercida la iniciativa, el siguiente paso era la elaboración de un PROYECTO de Estatuto
de Autonomía.

En este punto, establece el artículo 146 que “el proyecto de Estatuto será elaborado por una
ASAMBLEA compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias
afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas y será elevado a las Cortes
Generales para su tramitación como ley”.

Por tanto, tras la aprobación del proyecto de Estatuto, debía remitirse éste a las Cortes
Generales para su aprobación como ley orgánica, con lo que quedaba completado el
proceso.

Art. 143 CE (ACCESO A LA AUTONOMÍA VIA LENTA)

1. En el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el articulo 2 de la CE, las

provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los
territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su
autogobierno y constituirse en CC.AA con arreglo a lo previsto en este Titulo y en los
respectivos EE.AA
2. La iniciativa del proceso autonómico corresponde a las Diputaciones interesadas o al
órgano interinsular correspondiente y a las 2/3 partes de los municipios cuya población
represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Estos
requisitos deberán ser cumplidos en el plazo de 6 meses desde el primer acuerdo
adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas.
3. La iniciativa, en caso de no prosperar, solamente podrá reiterarse pasados 5 años.

Art. 146
El Proyecto de Estatuto será elaborado por una ASAMBLEA compuesta por los miembros de la
Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores
elegidos en ellas y será elevado a las Cortes Generales para su tramitación como ley.
 B) VIA ESPECIAL O RÁPIDA - art. 151 CE

En este caso la iniciativa aparece recogida en el artículo 151 de la Constitución en los siguientes
términos.

La iniciativa del proceso autonómico debe ser adoptada, además de por las Diputaciones o los
órganos interinsulares correspondientes, por las ¾ s partes de los Municipios de cada una de las
provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de
ellas y dicha iniciativa sea ratificada mediante REFERENDUM por el voto afirmativo de la mayoría
absoluta de los electores de cada provincia en los términos que establezca una ley orgánica.

1. En el supuesto anterior, el procedimiento para la elaboración del EE.AA será el siguiente:

1º GOBIERNO convocará a todos los DIPUTADOS y SENADORES elegidos en las

circunscripciones comprendidas en el ámbito territorial que pretendan acceder al
autogobierno, para que se constituyan en ASAMBLEA, para elaborar el correspondiente
Proyecto de ley mediante el acuerdo de la MAYORÍA ABSOLUTA DE SUS MIEMBROS.

2º Aprobado el proyecto de EE.AA por la ASAMBLEA DE PARLAMENTARIOS, se remitirá a

la COMISIÓN CONSTITUCIONAL DEL CONGRESO, la cual dentro del plazo de 2 meses, lo
examinará con el concurso y asistencia de una delegación de la Asamblea
proponente, para determinar de común acuerdo su formulación definitiva.

3º Si se alcanzare dicho acuerdo, el texto resultante será sometido a REFERENDUM del

cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial del EE.AA

4º Si el proyecto es aprobado en cada provincia por la MAYORIA de los votos será

elevado a las CORTES GENERALES. Los Plenos de las Cámaras decidirán sobre el texto
mediante un voto de ratificación.

5º Aprobado el EE.AA el Rey lo sancionará y promulgará como Ley

6º De no alcanzarse el acuerdo, el proyecto de EE.AA será tramitado como proyecto de

ley ante las Cortes Generales. El texto aprobado por éstas será sometido a referéndum
del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial del proyecto
Estatuto. En caso de ser aprobado, por la mayoría de los votos válidamente emitidos en
cada provincia, procederá su promulgación en los términos del párrafo anterior.
 CONTENIDO DE LOS EE.AA

Articulo 147
2. Los EE,AA deberán contener:

a) La denominación que mejor corresponda a su identidad histórica

b) La denominación de su territorio
c) La denominación, organización y sede de sus instituciones autónomas propias
d) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la CE y las bases para
el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas

3. La reforma de los EE.AA se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y

requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante LO.

4.LA ORGANIZACIÓN POLITICA Y ADMINISTRATIVA DE LAS CC.AA

La Constitución establece, en relación con la organización básica de las Comunidades

Autónomas, en el artículo 152,1 tres clases de órganos:

A) Asamblea legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de

representación proporcional, y con funciones legislativas y de control.

B) Consejo de Gobierno, con funciones ejecutivas y administrativas.

C) Presidente del Consejo, elegido por la Asamblea de entre sus miembros, a quien
incumbe la dirección del Consejo de Gobierno, la representación máxima de la
comunidad autónoma y la ordinaria del Estado en ella.

Aunque en principio esta organización establece para aquellas comunidades de régimen

especial, ha terminado imponiéndose en todas y cada una de nuestras comunidades
autónomas, con independencia de si estamos ante comunidades que han accedido a la
autonomía por la vía especial o por la del artículo 143.

A) ASAMBLEA LEGISLATIVA

Todas las comunidades autónomas gozan de potestad legislativa y de una Asamblea al margen
de cómo hayan accedido a dicha autonomía, salvo los casos peculiares de Ceuta y Melilla.

El artículo 152.1 de la Constitución señala una “Asamblea Legislativa” es decir un parlamento

autonómico unicameral.

Este modelo ha sido adoptado por todas las comunidades autónomas.

La asamblea legislativa se denomina de diferentes maneras en los respectivos estatutos

autonomía. Así reciben la denominación de “Cortes” en Aragón, Castilla la Mancha, Castilla
León, Navarra y comunidad valenciana. Se denomina “Parlamento” en Cataluña, País Vasco,
Andalucía, Galicia, Baleares y Canarias. En Asturias recibe el nombre de “Junta general”. En La
Rioja se denomina “Diputación general” y por último se denomina “Asamblea” en Cantabria,
Extremadura, Madrid, Murcia, Ceuta y Melilla.

CARACTERÍSTICAS COMUNES:

a) El sufragio para la elección de sus miembros es universal. La circunscripción electoral es

la provincial, en aquellas comunidades que sean uniprovinciales. El sistema electoral
vigente en todas ellas es el sistema D Hondt.
́

b) Al igual que en el Congreso de los Diputados, se ha establecido en los estatutos una

barrera legal, aunque varía su porcentaje. Murcia en la comunidad valenciana
requieren 15%, mientras que en Canarias, se exige un 3% de los votos válidos o un 20%
de los votos en cada una de sus islas.

c) Es una competencia del Presidente de la comunidad autónoma. Desde 1991 se

celebran el último domingo de mayo cada cuatro años, pero Cataluña, País Vasco,
Andalucía y Galicia tienen regulaciones especiales.

d) Los escaños se distribuyen según las poblaciones respectivas en sus circunscripciones

electorales. En el País Vasco sus territorios disfrutan de un mismo número de diputados
con independencia de su población.

e) Autonomía reglamentaria.

f) El mandato parlamentario de los diputados autonómicos es de cuatro años.

g) Períodos de sesiones de septiembre a diciembre y de febrero a junio.

h) Los parlamentarios autonómicos disfrutan del denominado fuero especial, donde no

cabe la detención salvo en los casos de flagrante delito; el goce de una asignación
económica que puede ser una cantidad fija y dietas y de inviolabilidad por las
opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones. Sin embargo no gozan de
inmunidad.

i) Las funciones de las asambleas parlamentarias autonómicas son semejantes a las de las
cortes generales y podemos diferenciar las siguientes:

- Función presupuestaria
- Función legislativa
- Función de control del Ejecutivo autonómico
- Función de elección del Gobierno y del Presidente del Ejecutivo autonómico
- Función de participación en la reforma de la Constitución
- Función de participación en el control de constitucionalidad de la ley y sí
disposiciones normativas con fuerza de ley
- Función de participación en la composición del Senado

En cuanto al control político y mecanismos de exigencia de responsabilidad política todos los

reglamentos parlamentarios de las Comunidades Autónomas pormenorizan los mecanismos por
los que se encauza el control del ejecutivo: preguntas, interpelaciones, comisiones investigación,
al igual que en el sistema establecido en las Cortes Generales con respecto al control del
Gobierno estatal.
Los instrumentos utilizados son los clásicos de cuestión de confianza y moción de censura.

1. Cuestión de confianza. Su legitimación se atribuye al presidente del consejo de

gobierno. Su objeto no es el mismo en todas las comunidades. Su tramitación
parlamentaria recoge varias fases.
2. Moción de censura. Consta de diversas fases: la presentación de un candidato
alternativo, el respaldo de un número mínimo de parlamentarios autonómicos, un
periodo de enfriamiento desde su debate y votación, el respaldo de la mayoría
absoluta de los miembros de la Cámara.

B) ÓRGANOS EJECUTIVOS

Como indicábamos, el artículo 152.1 de la Constitución señala que la organización institucional

básica será un CONSEJO DE GOBIERNO con funciones ejecutivas, administrativas, y un
PRESIDENTE, elegido por la asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey, al que
corresponde la dirección del consejo de gobierno, la suprema representación de la respectiva
comunidad autónoma y la ordinaria del Estado en aquélla.

El Presidente y los miembros del consejo de gobierno serán políticamente responsables ante la
Asamblea.

PRESIDENTE

El presidente es el órgano más relevante del ejecutivo autonómico.

Será elegido por la Asamblea de entre sus miembros, siendo nombrado por el Rey, pudiendo
resaltar las siguientes fases:

1. Propuesta del candidato.

2. Presentación del programa de gobierno. Defensa y debate ante la Asamblea.
3. Votación del candidato. Se requiere la obtención en primera votación, de la mayoría
absoluta y en segunda bastará con la mayoría simple. Si no se lograse la investidura de
un candidato en el plazo máximo de dos meses se procederá a la disolución del
Parlamento Autonómico y a la correspondiente convocatoria de elecciones políticas.
4. Nombramiento del candidato por el Rey debidamente refrendado.

Le corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la

respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquella.
 CONSEJO DE GOBIERNO

Las funciones que desempeña el consejo de gobierno son plurales pudiéndose clasificar en dos
grupos:

- Funciones recogidas en la propia constitución

- Funciones recogidas en sus respectivos estatutos de autonomía y leyes de gobierno.

Los estatutos de autonomía reglamentan la responsabilidad civil y penal de los miembros del
consejo de gobierno que se instrumenta ante el Tribunal Superior de Justicia de cada
Comunidad Autónoma.

C) TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

Las Comunidades Autónomas no gozan de un poder judicial autónomo y diferenciado. El poder

judicial es un atributo exclusivo del Estado, que se extiende a todo su territorio.

La organización judicial autonómica costa del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad

Autónoma.

Sus características las resumimos del siguiente modo:

- Se estructura en tres salas: de lo civil y penal, de lo contencioso-administrativo y de lo

social.
- Sus competencias están delimitadas en el artículo 152.1 de la Constitución, siendo las
más sobresalientes del conocimiento de los recursos de casación, revisión y actos
extraordinarios de supuestos de derecho común en el ámbito de la comunidad.

En cuanto a su composición, tendrá un presidente y tendrá la consideración de magistrado del

Tribunal Supremo mientras desempeña su cargo.

Constará además de los Presidentes de Sala y de los Magistrados que determine la ley para
cada una de las salas y en su caso de las acciones que puedan crearse dentro de ellas.

5. LA REFORMA DE LOS EE.AA

El art. 147.3 CE establece que “la reforma de los EE.AA se ajustará al procedimiento establecido
en los mismo y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales mediante LO”.

Así pues, los EE.AA establecen sus propios procedimientos de reforma.

Los EE.AA aprobados conforme el art. 151 (Via rápida) su reforma requiere también referéndum
entre los electores inscritos en los censos correspondientes.