Radicado: 25000-23-37-000-2016-01405-01 (24264)

Demandante: INFOTIC S.A.

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA

CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá D.C., tres (3) de septiembre de dos mil veinte (2020)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Radicación: 25000-23-37-000-2016-01405-01 (24264)
Demandante: INFOTIC S.A.
Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN

Temas: Sentencia de unificación. Renta 2010. Liquidación oficial de

revisión. Sanción por no informar. Sanción por irregularidades en la
contabilidad.

SENTENCIA DE UNIFICACIÓN 2020 CE – SUJ-4-002

En ejercicio de la competencia atribuida por el numeral 1 del artículo 149 del CPACA
y de la facultad que le confiere el artículo 270 ib., en concordancia con el artículo 271
ejusdem y el artículo 14 del Acuerdo 080 de 20191, mediante sentencia de unificación
para sentar jurisprudencia, decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por
las partes contra la sentencia del 17 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que en la parte
resolutiva dispuso:

«PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de los actos administrativos contenidos en la

Liquidación Oficial de Revisión No. 322412015000044 del 19 de febrero de 2015, por
medio del cual se modificó la declaración privada del impuesto sobre la renta
correspondiente al año 2010, presentada por la sociedad Infotic S.A.; y en la Resolución
No. 000.865 del 11 de febrero de 2016, que modificó el acto anterior, de conformidad con
las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho

DECLARAR que la sociedad Infotic S.A., está obligada a pagar por concepto de
sanciones la suma equivalente a $49.472.000, la cual deberá descontarse del saldo a
favor liquidado por la contribuyente en cuantía de $92.929.000, como se precisó en el
cuadro contenido en la parte considerativa de esta sentencia. […]»2.

1 «Artículo 14. Otros asuntos asignados a las secciones según su especialidad. Cada una de las Secciones
de la Sala de lo Contencioso Administrativo, atendiendo al criterio de especialidad, también tendrá competencia
para: (…) 2. Dictar las sentencias de unificación jurisprudencial por razones de importancia jurídica,
trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, en relación con los asuntos que
provengan de las Subsecciones o de los Tribunales Administrativos. Las Secciones podrán asumir conocimiento a
solicitud de parte, de oficio, por petición del Ministerio Público o por remisión de las Subsecciones o de los
Tribunales administrativos».
2
Redujo la sanción por no enviar información al 1%, mantuvo las sanciones por irregularidades en la contabilidad y por
corrección, sin pronunciamiento frente a costas.
1
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 Radicado: 25000-23-37-000-2016-01405-01 (24264)
Demandante: INFOTIC S.A.

ANTECEDENTES

El 14 de abril de 2011, INFOTIC S.A.3 presentó la declaración del impuesto sobre la

renta del año gravable 20104, corregida el 3 de julio de 20125, el 27 de mayo de 20136
y el 30 de agosto de 20137, en la que registró total ingresos netos por
$11.035.720.000, gastos operacionales de administración por $1.423.992.000,
sanción por corrección de $3.221.000 y el total saldo a favor en $92.929.000.

El 9 de mayo de 2013, la División de Gestión de Fiscalización Personas Jurídicas y

Asimiladas de la Dirección Seccional de Impuestos de Bogotá profirió el
Requerimiento Ordinario 322402013000944, en relación con las operaciones
realizadas en el periodo 20108, -que no fue atendido por la actora-, y el 16 de julio de
20139, se practicó la inspección contable ordenada en el Auto 322402013000058 10 del
13 de junio de 2013, en la que se evidenciaron irregularidades en la contabilidad 11 de
los años 2007, 2009 y 2011.

El 21 de mayo de 2014, la División de Gestión señalada emitió el Requerimiento

Especial 32240201400004212, en el que propuso aumentar el total ingresos netos a
$14.406.593.000, disminuir los gastos operacionales de administración a
$481.126.000, imponer sanciones por inexactitud de $2.278.941.000, por no informar
de $412.275.000 e irregularidades en la contabilidad de $34.768.000, recalcular la
sanción por corrección a $3.685.000 y determinar el total saldo a pagar por
$4.057.857.000. La contribuyente respondió dicho acto el 21 de agosto de 2014 13.

El 19 de febrero de 2015, la División de Gestión de Liquidación de la citada dirección

seccional expidió la Liquidación Oficial de Revisión 32241201500004414, mediante la
cual desestimó la glosa referente al total ingresos netos, acogió la disminución de
gastos operacionales de administración, fijó la sanción por inexactitud en
$497.833.000, disminuyó la sanción por no informar a $368.325.000, acogió la
sanción por irregularidades en la contabilidad y el recálculo de la sanción por
corrección propuestas en el requerimiento especial y, determinó el total saldo a pagar
en $1.119.608.000. Dicho acto se notificó el 23 de febrero de 201515.

Contra el acto de determinación se interpuso recurso de reconsideración 16, que fue

decidido en la Resolución 000865 del 11 de febrero de 2016 17 por la Subdirección de

3
El objeto social principal es: «gerenciamiento, gestión, asistencia, estructuración e integración de proyectos, negocios y
soluciones integrales y tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) para el sector público y privado, así como su
diseño, implementación, puesta en macha y demás actividades complementarias, relacionadas y/o conexas con ello». (Fl. 4 vto.
c.p).
4
Fl. 58 c.a.1. Registró total ingresos netos por $10.982.370.000, costos de ventas por $8.313.873.000, gastos operacionales de
administración por $2.002.434.000 y total un total saldo a favor de $126.185.000.
5
Fl. 60 c.a.1. Disminuyó el total saldo a favor a $100.644.000 y liquidó sanción por corrección de $2.322.000
6
Fl. 593 c.a.4. Incrementó el total ingresos netos a $11.035.720.000, disminuyó costo de ventas a $8.312.543.000, disminuyó
gastos operacionales de administración a $1.393.715.000 y registró total saldo a favor por $97.111.000
7
Fl. 714 c.a.5. Previo Emplazamiento para Corregir 322402013000054 del 31 de julio de 2013, obrante a folios 694-706 c.a.5.
8
Fls. 115-118 c.p.
9
Fl. 610-615 c.a.5.
10
Fl. 121-122 c.p.
11
El libro mayor y balance del año 2011 no se encontraba registrado en cámara de comercio y el libro diario de 2007 y 2009
presentaba inconsistencias.
12
Fls. 134-152 c.p.
13
Fls. 787-803 c.a.6.
14
Fls. 53-79 c.p.
15
Fl. 1002 vto. c.a.6
16
Fls. 154-169 c.p.
17
Fls. 80-112 c.p.
2
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Demandante: INFOTIC S.A.

Gestión de Recursos Jurídicos de la Dirección de Gestión Jurídica de la DIAN, en el

sentido de revocar el valor determinado por gastos operacionales de administración 18
y la sanción por inexactitud, y confirmar las sanciones por no informar y por
irregularidades en la contabilidad, así como el recálculo de la sanción por corrección y
liquidar el total saldo a pagar en $310.628.000.

DEMANDA

La actora, a través de apoderada y en ejercicio del medio de control de nulidad y

restablecimiento del derecho19 establecido en el artículo 138 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló las
siguientes pretensiones20:

«PRIMERA

Que se declaren nulos parcialmente los siguientes Actos Administrativos en cuanto a las
sanciones por no enviar información, por irregularidades en la contabilidad y en cuanto al
recálculo de la sanción por corrección:

(i) La Liquidación Oficial de Revisión No. 322412015000044 del 19 de febrero de 2015, por
medio de la cual la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de
Impuestos de Bogotá de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN modificó
la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios correspondiente al año
gravable 2010 del contribuyente INFOTIC S.A. (en adelante “INFOTIC” o “La Compañía”),
y le impuso las sanciones por no enviar información, por irregularidades en la contabilidad
y practicó un recálculo de la sanción por corrección y;

(ii) La Resolución No. 865 del 11 de febrero de 2016, por medio de la cual la Subdirección
de Gestión de Recursos Jurídicos de la Dirección de Gestión Jurídica de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN resolvió el Recurso de Reconsideración,
revocando parcialmente la Liquidación Oficial de Revisión No. 322412015000044 del 19
de febrero de 2015, pero confirmando la imposición de las sanciones por no enviar
información, por irregularidades en la contabilidad, y practicó un recálculo de la sanción
por corrección (…)

SEGUNDA PRINCIPAL

Que como consecuencia de lo anterior, se restablezca en su derecho a la parte actora, en

el sentido de revocar la sanción por no enviar información, por irregularidades en la
contabilidad y el recálculo de la sanción por corrección impuestas en su contra.

SEGUNDA SUBSIDIARIA

Que en caso de no prosperar la pretensión segunda principal, se efectúe en recálculo de

las sanciones impuestas de conformidad con los principios de proporcionalidad y
razonabilidad.»

Invocó como disposiciones violadas, las siguientes:

• Artículos 13, 29, 83, 95 y 383 de la Constitución Política

• Artículos 651 y 702 del Estatuto Tributario
• Artículos 193 y 197 de la Ley 1607 de 2012
18
Con esto el impuesto quedó como lo había declarado la contribuyente el 30 de agosto de 2013.
19
La demanda fue radicada el 08 de julio de 2016.
20
Fls. 9-10 del c.p.
3
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• Decreto Ley 2150 de 1995

• Decreto Ley 019 de 2012
• Ley 1437 de 2011
• Decreto 4048 de 2008

Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente:

Indicó que la sanción por no informar es improcedente y no atiende los principios de

proporcionalidad y razonabilidad, porque los documentos solicitados se presentaron
en la información exógena del año gravable 2010, y no se afectó el recaudo, pues las
glosas propuestas fueron revocadas por la resolución que resolvió el recurso de
reconsideración.

Manifestó que la sanción por irregularidades en la contabilidad es nula, porque no se

refiere al año gravable 2010, lo cual indica que la DIAN debió iniciar un procedimiento
sancionatorio independiente por los años en que halló las conductas sancionables21.

Alegó que como las modificaciones hechas en la liquidación de revisión fueron

revocadas por la resolución que resolvió el recurso de reconsideración se deben
revocar las sanciones impuestas, teniendo en cuenta que, si los procedimientos
sancionatorios se hubieran adelantado de forma independiente, la potestad
sancionatoria de la DIAN habría caducado.

OPOSICIÓN

La DIAN, se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo

siguiente:

Sostuvo que la actora no remitió la información solicitada, lo que justifica la sanción

por no informar impuesta; que la sanción fue razonable y proporcionada, y que el
hecho de que las glosas no se hubieran mantenido no subsana la conducta omisiva.

Estimó que las irregularidades en la contabilidad se causan de forma objetiva por

vulnerar el artículo 654 del ET, independientemente del año investigado, y que en el
proceso de determinación la actora no desvirtuó ni subsanó tales irregularidades.

Indicó que el recálculo de la sanción por corrección es procedente, al no haber sido

liquidado en debida forma en la declaración de corrección.

AUDIENCIA INICIAL

En audiencia inicial celebrada el 5 de septiembre de 201722, no se presentaron

excepciones ni se advirtieron irregularidades o nulidades en lo actuado, se allegaron
las pruebas aportadas por las partes en la demanda y su contestación, y el litigio se

21
Años 2007, 2009 y 2011.
22
Fls. 234-238 del c.p.
4
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fijó en determinar si procede decretar la nulidad de los actos administrativos

demandados.

SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, accedió

parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin pronunciamiento en costas, con
base en lo siguiente:

Sostuvo que la sanción por no informar se calcula sobre los gastos operacionales de
administración determinados, mas no sobre la totalidad de la información omitida por
la actora, y que el porcentaje aplicable es del 1%, pues la información se obtuvo en la
inspección contable celebrada antes de la expedición del requerimiento especial.

Adujo que la irregularidad en la contabilidad no fue desvirtuada ni subsanada, que la

sanción prevista para el efecto se podía imponer en liquidación de revisión al no estar
sujeta a un período determinado, y que la actora no expuso argumentos frente al
recálculo de la sanción por corrección. Por lo anterior, liquidó las sanciones impuestas
en $49.472.00023 y ordenó descontarlas del saldo a favor declarado.

RECURSO DE APELACIÓN

Las partes, demandante y demandada, apelaron la sentencia proferida por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, por las siguientes razones:

La demandante reiteró que la sanción por no informar es improcedente, porque la

documentación requerida se entregó con el reporte de información exógena del año
gravable 2010, y que ante la revocatoria de las glosas propuestas, se deben revocar
las sanciones impuestas. Insistió en que las irregularidades en la contabilidad de los
años 2007, 2009 y 2011, no podían sancionarse en el acto de determinación
demandado, que corresponde al año gravable 2010.

La demandada adujo que el a quo erró al liquidar la sanción por no informar tomando
como base los gastos operacionales de administración, pues la misma se impone
sobre el valor total de la información no suministrada.

Señaló que las sanciones calculadas por el Tribunal no podían descontarse del saldo
a favor declarado por la actora, que se determinó en cero ($0).

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La demandante reiteró lo expuesto en el recurso de apelación.

23
Sanción por no informar $14.240.000 e irregularidades en la contabilidad $34.768.000;
5
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La demandada reiteró lo expuesto en el recurso de apelación.

El Ministerio Público no intervino en esta oportunidad procesal.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Se discute la legalidad de los actos administrativos que impusieron las sanciones por
no informar y por irregularidades en la contabilidad a Infotic S.A., y que recalcularon la
sanción por corrección liquidada por la demandante.

En los términos de los recursos de apelación, la Sala debe establecer si, ante la
revocatoria de las modificaciones oficiales a la declaración privada de la actora hecha
por la administración en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, se
podían imponer las sanciones por no informar y por irregularidades en la contabilidad
y, en caso afirmativo, el porcentaje aplicable a la primera.

Necesidad de sentar Jurisprudencia - Sanciones impuestas en liquidaciones

oficiales

El artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo establece que, «Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o
social o necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de
unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes
de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los
tribunales, o a petición del Ministerio Público. (…)». (Se resalta).

Al distinguir los conceptos de «sentar» y «unificar» jurisprudencia, la Sala Plena de la

Corporación precisó que «La primera hipótesis apareja la novedad del asunto a discutir o, por lo
menos, la inexistencia de un pronunciamiento previo por parte del órgano de cierre; mientras que la
segunda, en cambio, tiene como presupuesto la existencia de pronunciamientos que encierran
posiciones divergentes sobre un mismo tema, que ameritan una decisión que zanje las diferencias
existentes en aras de dar coherencia a la jurisprudencia y garantizar la igualdad y la seguridad jurídica
en las sucesivas decisiones judiciales 24».

Por su parte, la doctrina expresó que «sentar» jurisprudencia constituye una «atribución
que no se encontraba en el anterior código, y tiene como finalidad anticipar los pronunciamientos
judiciales en temas sobre los cuales no haya jurisprudencia del Consejo de Estado 25».

En ese contexto, la Sala advierte que, ante la inexistencia de pronunciamientos de la

Corporación en relación con la coherencia que deben guardar las sanciones
impuestas en liquidaciones oficiales con el proceso de determinación, es necesario
sentar jurisprudencia sobre dicho aspecto.

Sanción por no informar

La actora sostuvo que la sanción por no informar es improcedente, porque la

información solicitada reposaba en la entidad demandada, al haberse presentado con
el reporte de información exógena del año gravable 2010, y las glosas del
24
CE Sala Plena, providencia del 30 de agosto de 2016, radicación 2014-00130-00, reiterada en Auto del 9 de mayo de 2017,
radicación 2016-00025-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
25
ARBOLEDA Perdomo Enrique José, Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, Editorial Legis, págs. 110-11.
6
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requerimiento especial, junto con las modificaciones de la liquidación de revisión,

fueron revocadas por la resolución que resolvió el recurso de reconsideración.

Por su parte, la DIAN adujo que el a quo liquidó de forma indebida la sanción por no
informar, que se debe calcular sobre el total de la información omitida.

El artículo 651 del ET prevé que «las personas y entidades obligadas a suministrar información
tributaria así como aquellas a quienes se les haya solicitado informaciones o pruebas, que no la
suministren dentro del plazo establecido para ello o cuyo contenido presente errores o no corresponda
a lo solicitado, incurrirán en la siguiente sanción […]»

Así pues, el legislador previó la existencia de varios supuestos sancionables, como

son: no suministrar la información que se debía aportar, suministrarla por fuera del
plazo o suministrarla con errores de contenido.

En el caso concreto, la actora no remitió la información solicitada por la DIAN

mediante el Requerimiento Ordinario de Información 322402013000944 de 9 de mayo
de 2013, frente a lo cual expresó que dicha información se reportó con la información
exógena del año gravable 2010.

Sobre el particular, esta Sección26 ha señalado que una es la información exógena

que con fundamento en el artículo 631 del Estatuto Tributario presentan las «personas o
entidades, contribuyentes y no contribuyentes» obligadas, que contiene datos generales sobre
las operaciones realizadas en determinado periodo para estudios y cruces de
información, y otra la información detallada que la Administración solicita en ejercicio
de sus facultades de fiscalización (art. 684 ET) «para asegurar el efectivo cumplimiento de las
normas sustanciales», que incluye «d.- Exigir del contribuyente o de terceros la presentación de
documentos que registren sus operaciones».

Por tanto se considera que la actora no presentó la información detallada solicitada en

el requerimiento ordinario de información del 9 de mayo de 2013, ni tampoco subsanó
dicha omisión, lo que hace procedente la sanción por no informar establecida en el
artículo 651 del Estatuto Tributario.

Las sanciones impuestas en liquidaciones oficiales se deben ajustar al proceso

de determinación

Frente al argumento de la actora, según el cual la revocatoria de las glosas y

modificaciones oficiales implica la improcedencia de la sanción, esta Sección precisó
que27, «el procedimiento de determinación oficial de un impuesto es independiente del sancionador,
porque obedecen a hechos diferentes. Mientras el primero está dirigido a determinar la realización y
cuantificación de los hechos económicos que dan lugar al tributo respectivo, el segundo impone
sanciones como consecuencia de conductas infractoras tipificadas en la ley tributaria».

No obstante la independencia que existe en los procedimientos aludidos, cuando la

sanción se impone en liquidación oficial se debe ajustar a las reglas aplicables a esta
última para su procedencia.

26
Sentencia del 4 de junio de 2020, exp. 22612. C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
27
Sentencias del 14 de agosto de 2019, exp. 22530, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y del 25 de julio de 2019, exp. 21030,
C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez
7
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El artículo 637 del E.T. dispone que «Las sanciones podrán imponerse mediante resolución
independiente, o en las respectivas liquidaciones oficiales ». Conforme con la anterior
disposición, las sanciones impuestas en resolución independiente se rigen por la
normativa que regula el procedimiento sancionatorio, mientras las establecidas en «las
respectivas liquidaciones oficiales 28», se deben ajustar al proceso de determinación.

En este último caso, la sanción requiere la existencia de un proceso de determinación

que culmine con la expedición de una liquidación oficial (de revisión o de aforo, según
el caso29), que contenga los requisitos del artículo 712 del Estatuto Tributario, entre
los que se encuentra la determinación del «periodo gravable a que corresponda30», de las
«Bases de cuantificación del tributo31», del «monto de los tributos y sanciones a cargo del
contribuyente32», y «la explicación sumaria de las modificaciones efectuadas, en lo concerniente a la
declaración33».

Por ello, las sanciones impuestas en liquidaciones oficiales deben guardar coherencia
con el proceso de determinación, al corresponder al tributo en discusión, periodo,
bases de cuantificación y monto del gravamen cuando afecten la base de imposición,
sin que pierdan independencia, pues se originan en hechos sancionables diferentes
de los que motivan la determinación oficial de los tributos.

Por las anteriores razones, la Sala establece las siguientes reglas de unificación:

1.- Las sanciones aplicadas en procesos de determinación requieren, además del cumplimiento
de los supuestos normativos previstos para su imposición, de la expedición de una liquidación
oficial.

2.- Las sanciones establecidas en procesos de determinación deben coincidir con el tributo,
periodo, bases de cuantificación y monto del gravamen, cuando afecten la base de imposición.

En el caso concreto, se advierte que, como la sanción por no informar se impuso en

un procedimiento de determinación que culminó con la expedición de liquidación de
revisión, y se relaciona con el periodo y tributo en discusión, sin que se encuentre
afectada por la base de cuantificación o por el monto del tributo, pues su
determinación responde al valor total de la información omitida, los cargos formulados
por la demandante no están llamados a prosperar.

De otro lado, en relación con el monto de la sanción por no informar, que fue apelado
por la entidad demandada, está demostrado que la actora no remitió la información
requerida por la DIAN, supuesto sobre el cual, para efectos de graduación de la
sanción, la sentencia de unificación del 14 de noviembre de 2019, expediente
2218534, precisó lo siguiente:

«- Las expresiones «hasta el 5%» y «hasta el 0.5%», contenidas en el artículo 651 del ET,
le otorgan a la Administración un margen para graduar la sanción por no informar; pero
«esta facultad no puede ser utilizada de forma arbitraria», le corresponde al funcionario
fundamentar su decisión con argumentos que deben atender a los criterios de justicia,
razonabilidad y proporcionalidad de la sanción. Así, aunque las infracciones al deber de

28
Liquidaciones de revisión y aforo.
29
El artículo 719 del E.T. señala que la liquidación de aforo tendrá el mismo contenido que la liquidación de revisión.
30
Literal b).
31
Literal e), en los eventos en que el monto de imposición dependa de la cuantificación de los tributos.
32
Literal f).
33
Literal g), cuando medie la existencia de una declaración tributaria.
34
Sentencia de unificación, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
8
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informar potencialmente afectan la gestión administrativa tributaria que debe adelantar la

autoridad, la jurisprudencia ha precisado que tales omisiones no ameritan la misma
consecuencia punitiva en todos los casos.

- La oportunidad con la que se cumple el deber de informar permite evidenciar la actitud de

colaboración o de autoregularización del obligado tributario para brindarle a la autoridad
tributaria la información que precisa para que ejerza sus funciones dirigidas a «velar por la
estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos» (ordinal 20 del
artículo 189 constitucional). De ahí que, al resolver casos concretos, la jurisprudencia haya
graduado la multa a imponer, dentro del marco previsto en el artículo 651 del ET, aplicando
distintos porcentajes sobre la base de cálculo de la sanción, en función del momento en el
que el infractor aporte la información debida. (…)

- La regla jurisprudencial unificada, aplicable para graduar las sanciones correspondientes

a las infracciones al deber de informar cometidas con anterioridad al 29 de diciembre de
2016, respecto de las cuales se determine la cuantía de la información no suministrada,
suministrada extemporáneamente o suministrada con errores, es la siguiente: (…)

(v) El 5% de la cuantía de la información afectada por la infracción, cuando en

definitiva no se regularice la conducta infractora». (Se subraya).

En esas condiciones, como la actora no subsanó la infracción cometida, en aplicación

de la regla de unificación señalada, la sanción se debe tasar en el 5% del valor de la
información no entregada35, como lo hizo la Administración en los actos
administrativos demandados, circunstancia que no vulnera el espíritu de justicia, ni
los principios de razonabilidad y proporcionalidad aducidos en la demanda.

Por lo anterior, se modificará la sentencia de primera instancia y se mantendrá la

sanción por no informar liquidada por la DIAN en los actos administrativos
demandados.

Sanción por irregularidades en la contabilidad

La actora alega que la sanción impuesta es improcedente, por tratarse de

irregularidades correspondientes a los años gravables 2007, 2009 y 2011, cuando se
discute el periodo 2010.

El artículo 15 de la Constitución Política facultó a la administración para exigir de los

obligados «la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos
que señale la ley», cuya omisión implica que no puedan invocar dichos documentos con
posterioridad y que tal hecho se tenga como indicio en contra 36, a lo cual se suma la
imposición de sanciones por el incumplimiento de deberes formales37.

Respecto a las irregularidades en la contabilidad, el artículo 654 del Estatuto

Tributario dispone lo siguiente:

«ARTICULO 654: HECHOS IRREGULARES EN LA CONTABILIDAD. Habrá lugar a aplicar

sanción por libros de contabilidad, en los siguientes casos:
a. No llevar libros de contabilidad si hubiere obligación de llevarlos.

35
Teniendo como límite 15.000 UVT en los términos del artículo 651 del E.T.
36
Lo anterior fue establecido en los artículos 781 del Estatuto Tributario y 133 del Decreto 2649 de 1993, según el cual «Si el ente
económico no presenta los libros y papeles cuya exhibición se decreta, se tendrán como probados en su contra los hechos que la
otra parte se proponga demostrar, si para los mismos es admisible la confesión, salvo que aparezca probada y justificada su
pérdida, extravío o destrucción involuntaria».
37
Sentencia del 2 de diciembre de 2015, Exp. 19902, C.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
9
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 Radicado: 25000-23-37-000-2016-01405-01 (24264)
Demandante: INFOTIC S.A.

b. No tener registrados los libros principales de contabilidad, si hubiere obligación de

registrarlos.
c. No exhibir los libros de contabilidad, cuando las autoridades tributarias lo exigieren.
d. Llevar doble contabilidad.
e. No llevar los libros de contabilidad en forma que permitan verificar o determinar los
factores necesarios para establecer las bases de liquidación de los impuestos o retenciones.
f. Cuando entre la fecha de las últimas operaciones registradas en los libros, y el
último día del mes anterior a aquél en el cual se solicita su exhibición, existan más de
cuatro (4) meses de atraso».

En punto a las infracciones que dan lugar a la sanción por irregularidades en la

contabilidad, la Sala ha precisado que «tributariamente se castiga no llevar contabilidad, no
registrar los libros, no exhibirlos cuando se requieran, llevar doble contabilidad, no diligenciarlos de
manera que se puedan establecer las bases de liquidación de los impuestos o retenciones y cuando se
encuentren atrasados, pues de presentarse alguno de estos hechos, la fuente contable no es idónea y
eficaz para una correcta determinación tributaria 38».

En relación con la sanción por libros de contabilidad, el artículo 655 del E.T. señala lo
siguiente:

«ARTICULO 655: Sanción por irregularidades en la contabilidad. Sin perjuicio del rechazo
de los costos, deducciones, impuestos descontables, exenciones, descuentos tributarios y
demás conceptos que carezcan de soporte en la contabilidad, o que no sean plenamente
probados de conformidad con las normas vigentes, la sanción por libros de contabilidad
será del medio por ciento (0.5%) del mayor valor entre el patrimonio líquido y los ingresos
netos del año anterior al de su imposición, sin exceder de 20.000 UVT.[…]»

En ese sentido, se reitera que, cuando la sanción se impone en liquidación oficial

debe guardar relación con el periodo sujeto a determinación, lo que no ocurre en este
caso, pues las irregularidades contables se refieren a periodos diferentes del
discutido, que debieron ser abordadas en resolución independiente, previa notificación
del pliego de cargos39 y con observancia de los términos de caducidad de la potestad
sancionatoria.

En consecuencia, la Sala modificará el ordinal segundo de la sentencia apelada, para

declarar que la actora no está obligada a pagar la sanción por irregularidades en la
contabilidad y se mantendrá la sanción por no informar liquidada por la DIAN en los
actos administrativos demandados, así como el recálculo de la sanción por corrección
que no fue objeto de apelación. En lo demás, se confirmará.

De acuerdo con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del
Proceso40, no procede la condena en costas (gastos del proceso y agencias en
derecho), por cuanto en el expediente no se encuentran probadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de
Colombia y por autoridad de la ley,
38
Sentencia de 13 de septiembre de 2017, exp 20632, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
39
Artículo 638 del ET
40
C.G.P. «Art. 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia en
la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien
se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. 5). En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá
abstenerse de condenar en costas (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la
medida de su comprobación».
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FALLA

1.- SENTAR jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con la coherencia que
deben guardar las sanciones impuestas en liquidaciones oficiales con el proceso de
determinación, para adoptar las siguientes reglas:

1) Las sanciones aplicadas en procesos de determinación requieren, además del

cumplimiento de los supuestos normativos previstos para su imposición, de la
expedición de una liquidación oficial.

2) Las sanciones establecidas en procesos de determinación deben coincidir con el

tributo, periodo, bases de cuantificación y monto del gravamen, cuando afecten la
base de imposición.

3) Las anteriores reglas jurisprudenciales de unificación rigen para los trámites

pendientes de resolver en sede administrativa y judicial. No podrán aplicarse a
conflictos decididos con antelación.

2.- MODIFICAR el ordinal segundo de la sentencia proferida el 17 de mayo de 2018, por

el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, el cual
quedará así:

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que Infotic S.A no está
obligada a pagar la sanción por irregularidades en la contabilidad de los años 2007, 2009 y
2011. Se mantiene la sanción por no informar y el recálculo de la sanción por corrección
liquidados en los actos administrativos demandados.

3.- CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.

4.- Sin condena en costas.

5.- RECONOCER personería a los abogados Luz Angélica Sánchez Puerto como
apoderada de la parte demandante, y Andrés Felipe Mariño Severiche y Edwin Andrés
Sánchez Roa, como apoderados de la parte demandada, en los términos de los poderes
contenidos, en su orden, en los folios 319 y 321 del c.p.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen y

cúmplase.

La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente)
STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Presidenta de la Sección

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

MILTON CHAVES GARCÍA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
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