Instituciones Políticas y Estructuras de Decisión

Tema 5: La Estructura territorial del Estado. Viejas y nuevas formas en la gestión

política del espacio.
1. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO
Las formas de organización estatal pueden clasificarse según las previsiones constitucionales o en función de
su dinámica institucional.

El estado-nación encarna dos modelos contrapuestos:

- El estado federal (norteamericano)
- El estado unitario (francés).
Para los observadores europeos el federalismo americano no fue comprensible hasta después de una
generación, a través de los escritos de Tocqueville, por lo que el unitarismo aparece como forma
básica; en la actualidad los países parecen alejarse cada vez más de esta concepción hacia una más
descentralizada.

En cada territorio se dan instituciones políticas propias cuyas competencias se limitan a una determinada área
territorial dentro del mismo estado, que coexisten con el poder estatal. Da lugar a la configuración de
diferentes modelos de Estado, según el grado de concentración de poder.

2. EL ESTADO UNITARIO
Una manera de entender el Estado unitario es la siguiente, que no se contrapone al centralizado. Se entiende
unitario como una forma de organizar el poder político, no como unidad. Cuando hablamos de Estado unitario
tratamos de un Estado que tiene un único nivel de decisión que se aplica a todo el territorio nacional. El poder
central puede delegar en las instituciones sub territoriales, denominadas gobiernos o administraciones locales;
competencias; y recursos, pero el poder emerge del centro. Centralización no se contrapone con forma de
organizarse el poder. Se hace la división entre Estados unitarios y Estados compuestos según el grado de
concentración o dispersión del ejercicio de poder.

El poder político reside en un único centro, desde el cual se proyecta sobre todo el territorio, que toma todas
las decisiones políticas y detenta el monopolio de la creación de normas jurídicas aplicables en todo el
territorio y a todos los ciudadanos. Hay una clara jerarquía vertical entre las instituciones centrales y las
instituciones territoriales más pequeñas. Lo que constituye una diferencia cualitativa es si existen otros niveles
descentralizados políticamente y que tengan algún grado de autonomía.

Surge en el liberalismo centralista, el cual buscaba asegurar la igualdad de trato de todos los ciudadanos.
Mediante esta centralización se contrarrestaba la diversidad de situaciones territoriales que favorecían a los
grupos privilegiados tradicionales. Se corresponde con el jacobinismo francés de 1789.

Los Estados unitarios han albergado siempre entidades políticas locales: son las entidades que constituyen lo
que se denomina gobierno o administraciones locales, donde existe un órgano elegido encargado de
desarrollar las funciones políticas que la ley les atribuye. Estas funciones están financiadas por una subvención
estatal y siempre son definidas y tuteladas por las autoridades del Estado. El poder central puede modificar o
suprimir estas unidades locales territoriales, variar sus funciones y recursos y someter su actuación a
determinados controles.

Dadas las exigencias técnico-funcionales, el Estado centralizado cuenta con entidades locales encargadas de
ciertas funciones y servicios en mayor o menor medida según la tradición y el tamaño de cada país (en Suecia
y Holanda cuentan con numerosas competencias en materia educativa, de sanidad, etc., pero siempre
definidas y financiadas por el Estado). Esta delegación de responsabilidades está relacionada con el
surgimiento de emergencias sociales más complejas.

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El rasgo principal es la existencia de un único centro de poder que adopta todas las decisiones políticas y
detenta el monopolio de la creación de normas jurídicas, aplicables en todo el territorio y a todos los
ciudadanos.

Los diferentes Estados unitarios conducen a diferentes grados de descentralización. Una primera consiste en
la creación de instituciones intermedias. Existen otros modelos donde se delegan poderes a las entidades
locales, como en el sueco o el holandés. Además, el grado de descentralización está relacionado con el tamaño
del territorio, la tradición estatal que hace conceder al Estado cierto grado de autonomía, la aparición de
nacionalismo, la necesidad de mejoras en servicios o la planificación económica.

La emergencia de necesidades sociales más complejas y la dificultad de satisfacerlas siguiendo modelos

uniformes ha llevado a muchos Estados unitarios a moderar el centralismo y buscar fórmulas de cooperación
interterritorial y de descentralización. En un Estado unitario descentralizado o regionalizado, el poder central
ha transferido parte de sus competencias y recursos a algunas entidades territoriales con la esperanza de que
determinadas actuaciones serán mejor acogidas y más eficientes si corren a cargo de las autoridades locales.

El equilibrio centro-periferia no quita al estado el poseer todo el poder político y decidir el ámbito y grado de
actuación del resto de instituciones (puede incluso modificarlas o suprimirlas).

2.1. CLASIFICACIÓN DE LOS ESTADOS UNITARIOS

El Estado unitario puede clasificarse de acuerdo al alcance de la concentración del poder principal:
- Centralizado: cuando todas las funciones y atribuciones del país son concentradas en un núcleo.
- Desconcentrado: cuando existen órganos dependientes del poder central con atribuciones o funciones
específicas en los niveles locales.
- Descentralizado: cuando hay instituciones con personalidad jurídica y patrimonio propio, supeditadas
a una supervigilancia o tutela del orden superior del gobierno.

Ejemplos: la desconcentración se produce cuando el ministerio estatal encargado de las carreteras transfiere
la responsabilidad de su construcción a una delegación ministerial en la provincia. La descentralización se
produce cuando la conservación de estas carreteras (en manos del ministerio) se traslada a consejos
municipales o provinciales. En ambos casos, el titular de las competencias sigue siendo el ministerio.

3. ESTADOS COMPUESTOS: REGIONAL Y FEDERAL

El poder se reparte originariamente entre instituciones que controlan ámbitos territoriales diferentes. Hay un
acuerdo político sobre cómo compartir el poder (y no solo delegarlo) entre niveles de gobierno sin que un
centro político pueda imponerse. Se trata de una coordinación horizontal.

3.1. ESTADO REGIONAL (TAMBIÉN LLAMADO UNITARIO CON AUTOGOBIERNO O ESTADO

AUTONÓMICO)
Es una forma de Estado intermedia entre federal y unitario que busca compatibilizar la idea de unidad y
descentralización. Este tipo de Estado habitualmente posee divisiones territoriales denominadas regiones.

La única diferencia sería el origen de las atribuciones: mientras que la entidad federal es ella misma la que
decide ceder parte de las atribuciones a la federación, en el regional es el estado central el que las cede a
entidades subnacionales que lo componen.

Solo se instaura en Italia tras la 2ª Guerra Mundial en medio de la reconstrucción de la nación que buscaba
superar el fascismo en 1947. Como reconocimiento de una larga historia de autonomías en ciudades y regiones
de la península itálica, constituyéndose como un modelo donde la autonomía de la región frente al gobierno
central es una condición necesaria para la existencia de este último.

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Las regiones no poseen el carácter de soberanas como en los Estados federados, pero disponen de una
importante autonomía política. Su autonomía va más allá de las meras actividades administrativas,
produciéndose una descentralización de carácter político.

Las regiones tienen un gobierno propio con capacidad de dirigir y administrar la entidad territorial de acuerdo
con sus propias políticas. La autonomía política también implica la posibilidad de disponer de organismos
administrativos y legislativos regionales.

Estado regional: mientras en el Estado federal son los Estados federados los que deciden ceder parte de sus
atribuciones a la federación, en el regional es el Estados central el que las cede a las entidades subnacionales
que lo componen. Las regiones no poseen el carácter de soberanas (como los Estados federados), pero
disponen de una importante autonomía política. Se mantiene en cierto modo el carácter unitario del Estado,
concediendo a la vez crecientes grados de autonomía a las entidades territoriales, más allá de las meramente
administrativas, produciéndose una descentralización de carácter político.

3.2. ESTADO FEDERAL (LA DISTINCIÓN DEL FEDERALISMO COMO TEORÍA/ESTRUCTURA INSTITUCIONAL
FEDERAL)
Debemos diferenciar el federalismo como teoría y la estructura institucional federal (Burgess):
- La idea federal presupone el valor de las diversidad en sí misma y planta qué tipo de organización es
la adecuada para promoverla y mantenerla. El principio federal es por tanto un principio organizativo.
- La estructura federal seria su posible plasmación práctica.

Esto quiere decir que la aplicación de los principios federales no conduce necesariamente a la creación de una
estructura federal. Pueden existir elementos federalizantes dentro de Estados que institucionalmente no son
Estados federales, asi como en las formas de unión y colaboración entre Estados. Desde esta perspectiva, los
principios federales aparecen como un instrumento flexible que puede ser utilizado en diferente grado y
manera dependiendo de las circunstancias.

Podríamos caracterizar entonces el federalismo como toda una gama de opciones posibles para solucionar
conflictos o para facilitar la presencia de determinados grupos en el proceso político. Obtenemos asi una visión
del federalismo más amplia y de mayor presencia práctica de la que se derivaría de su mera identificación con
el Estado federal como tal.

Federalismo: es un principio de organización del poder político que quiere combinar las ventajas de la unidad
y de la diversidad a partir de la articulación entre dos esferas de gobierno que combinan el “autogobierno” de
algunas entidades con el “gobierno compartido”. El termino federal deriva de la palabra latina foedus (pacto).

Destacan dos modelos iniciales:

- El federalismo dual (EE.UU.)
- El federalismo centralizado (América Latina)

Estado federal o federaciones: una forma de división del poder político no sólo desde el punto de vista
funcional, sino sobre todo desde el punto de vista territorial, con arreglo al cual hay un único poder para ciertas
materias y una pluralidad de poderes (estatales o regionales) para otras.

El poder político se reparte entre instituciones. Hay un acuerdo político de partida para compartir el poder
entre niveles de gobierno, sin que un centro político se imponga: en lugar del principio de jerarquía, predomina
el principio de coordinación horizontal entre instituciones.

Los Estados federales constituyen el caso más frecuente. Bajo este nombre se incluyen configuraciones muy
dispares y prácticas muy diferentes, no hay un modelo único de Estado federal. Tomando el modelo de EE.UU.
o Suiza, las características son:

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- Distribución constitucional de competencias que especifica de modo estricto las que corresponden a
la federación y deja para los Estados todas las demás; las competencias de la federación son
excepciones.
- Reparto de la capacidad tributaria, señalando cómo se distribuye entre la federación y los estados el
derecho a imponer tributos y el rendimiento de los mimos.
- Existencia de instituciones federales (cámara legislativa, parlamento, tribunal superior, gobierno
federal, etc.) en cuya composición y actividad intervienen los Estados.
- Existencia de una Constitución propia en cada uno de los Estados en la que se precisa las instituciones
de los gobiernos estatales.
- Establecimiento de un tribunal central o federal con atribuciones para decidir sobre los conflictos que
enfrenten a la federación con los Estados o a los Estados entre sí.

3.2.1. CARÁCTERÍSTICAS COMUNES A LAS FEDERACIONES

Aunque no existe una lista “universal” de características institucionales y funcionales que se repita en todas
las federaciones, en la actualidad se acostumbra a admitir que estas comprenden cinco características
generales:

- Un doble nivel de gobierno, en el que cada nivel dispone de poderes legislativos, ejecutivos, judiciales
y fiscales (a diferencia de los Estados regionales, el territorio de la federación equivale aquí a la suma
de los territorios de las unidades federadas).
- Existencia de procedimientos de participación de las partes federadas en el nivel federal (por ejemplo,
a través de una segunda cámara territorial).
- Un árbitro constitucional que resuelva los conflictos (generalmente un tribunal supremo o
constitucional).
- Que la reforma constitucional requiera el consentimiento tanto de las instituciones de la federación
como de una mayoría de las entidades federadas.
- La existencia de procedimientos de coordinación y cooperación entre el nivel federal y las entidades
federadas (competencias compartidas). Tanto la federación como las unidades federadas ejercen sus
poderes legislativos, ejecutivos, judiciales y fiscales directamente sobre los ciudadanos, cada una en
su ámbito de competencias.

3.2.2. FACTORES DE LA CREACIÓN DE LOS ESTADOS FEDERALES/COMPUESTOS

Tres factores principales:
- Voluntad de unirse Estados previamente existentes poniendo en común recursos y competencias para
hacer frente a desafíos exteriores (EE. UU. y Suiza).
- Voluntad de organizarse en una unidad estatal las colonias independizadas de una misma metrópoli
(América Latina, Canadá, Australia, India).
- Voluntad política de dispersar un poder excesivamente concentrado y dar respuesta a la diversidad
territorial, cultural o religiosa de un Estado unitario (Alemania o Bélgica desde 1880).

Evolución: en los Estados federales más consolidados se ha intensificado la cooperación entre la federación y
las entidades federadas con el fin de hacer frente a problemas colectivos, que ya no son solubles con la
intervención de un único nivel territorial. También es un proceso que han seguido los Estados unitarios
tradicionales con el fin de satisfacer dos necesidades políticas: adecuar las demandas sociales y facilitar la
exigencia de responsabilidades a quienes gobiernan. En cualquier caso, se intensifican las relaciones
intergubernamentales, pues ante los conflictos debe haber una intervención coordinada y simultánea de las
diferentes entidades territoriales. La dinámica política ha conducido a intensificar la cooperación entre la
federación y las entidades federales con el fin de hacer frente a problemas colectivos que ya no son solubles
con la sola intervención de un único nivel territorial.

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Esta evolución de los Estados federales se ha producido en paralelo a la que han seguido algunos estados
unitarios tradicionales, donde se ha redistribuido el poder dando lugar a:
- Respuestas más satisfactorias a demandas sociales singularizadas que un poder muy centralizado no
puede identificar.
- Exigir responsabilidades a quienes deciden en representación de los destinatarios de la decisión.

Así se intensifican las relaciones intergubernamentales porque gran parte de los conflictos suelen exigir una
intervención simultánea y coordinada de diferentes instancias territoriales de poder.

Cuando nace de la unión de distintos estados independientes, cabe distinguir las siguientes fases:
- Tratado entre los estados, por el cual deciden constituirse en federación.
- Elaboración y aprobación del proyecto constitucional.
- Entrada en funcionamiento de los órganos de la federación, desaparece el tratado, el derecho
internacional es reemplazado por el derecho público interno.

4. LENGUAJE JURÍDICO
- Desconcentración: las instituciones estatales trasladan parte de sus atribuciones ejecutivas a los
órganos que ellas mismas mantienen en ámbitos territoriales subestatales.
- Descentralización: las instituciones transfieren atribuciones ejecutivas a los órganos estatales.

Tanto en la desconcentración como en la descentralización la titularidad de la competencia sigue en manos

del Estado o poder central, que puede recuperarla.

- Autonomía: dota a las entidades subestatales de un título propio para legislar e intervenir en la
materia correspondiente sin que esta facultad les pueda ser retirada por una decisión unilateral del
poder estatal central.

5. LAS CONFEDERACIONES
Confederaciones: constituyen agrupaciones de Estados previamente existentes que deciden actuar de manera
mancomunada en materias políticas determinadas. Cualquier decisión debe contar con la conformidad
unánime de todos los Estados miembros, lo que equivale a un reconocimiento del derecho de veto para cada
uno de ellos.

El órgano máximo del gobierno de la confederación reúne a representantes de cada Estado, que actúan como
embajadores en laboriosas negociaciones.

Todo ello hace que las confederaciones históricas hayan sido poco estables. Se han disgregado cuando la
conciliación entre intereses estatales e intereses confederales no ha sido posible. En otros casos, las
confederaciones se han convertido únicamente en una etapa de paso para avanzar hacia un mayor grado de
integración, adoptando generalmente el modelo federal (EE. UU.)

La entidad política más próxima al modelo confederal actualmente en la Unión Europea: los Estados que la
integran han cedido a la UE la definición de políticas en diferentes materias (moneda, comercio, agricultura,
etc.) En realidad, se sitúa entre el modelo federal y confederal porque el derecho a veto ya no se puede aplicar
a todas las materias.

6. HACIA UNA DISTRIBUCIÓN MULTINIVEL DEL PODER

La adopción de un modelo y su evolución se justifica en base a dos tipos de argumentos:

- Funcionales: aduciendo a las ventajas prácticas que una comunidad política obtiene según el modelo
de Estado:

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o El beneficio de la centralización puede ser el tratamiento igual entre todos los miembros o
una reducción de costes en la gestión de ciertos servicios.
o La ventaja de la dispersión es la aproximación de las decisiones a sus destinatarios
adaptándolas a sus demandas y evitar desajustes por desconocimiento y distancia.
- Simbólicos: la identidad colectiva del grupo humano es uno de los factores que mayor solidez aportan
a la estabilidad de la comunidad política. La organización territorial del poder ha de tener en cuenta
este sustrato cultural.
Corresponde a debates constitucionales definir la distribución territorial del poder en un determinado
estado. Cada uno de los diferentes actores propone el modelo de distribución que le permite ejercer
la mayor influencia. El resultado final depende de la relación de fuerzas que se haya establecido entre
dichos actores.
En la fase actual de la globalización política, los sistemas políticos tienden a diversificar sus niveles de
intervención. En algunas políticas, como la regulación de las comunicaciones, el ámbito territorial de
intervención alcanza la totalidad del planeta o grandes regiones; mientras que en servicios de, por
ejemplo, atención personal, es a nivel local.

Principio de proximidad: presupone que una comunidad local es capaz de resolver por sí misma las cuestiones
de interés colectivo que se le plantea. Sólo cuando se demuestre su incapacidad deberá incurrirse a una
institución política territorial superior. De este modo, se invierte la “carga de la prueba” que, en los estados
unitarios, establecía la regla contraria: toda competencia se atribuía en principio al estado como poder
soberano y sólo de manera excepcional se reconocían atribuciones políticas propias a las entidades
subestatales.

Este doble movimiento: integración y distribución, configura un mapa político más complejo y borroso del que
nos presentaba la clasificación de modelos. En esta nueva configuración se intenta equilibrar la integración
del modelo unitario y el pluralismo del modelo compuesto. La política cada vez tiene más redes de
interdependencia e intercambio.

7. FUNCIONAMIENTO
Las estructuras y los procesos federales interactúan con otra serie de aspectos:
- El grado de desarrollo socioeconómico.
- El carácter uninacional o plurinacional de las sociedades federadas: pluralidad de demos o demos
único (Uninacionales: EE.UU., Alemania y Austria. Plurinacionales: Canadá, Bélgica). Forma de
gobierno: parlamentaria o presidencialista.
- Sistemas electorales y sistemas de partidos.
- Carácter simétrico o asimétrico de la federación.
- El grado de descentralización.
- La interacción con los procesos de globalización y la emergencia de organizaciones supranacionales
(UE, Mercosur, etc.).
- El tipo de relaciones intergubernamentales (competitivas/cooperativas; formales/informales; de
confianza/desconfianza).
- Las relaciones económicas y fiscales (establecimiento de condiciones de vida “homogéneas”
(Alemania) o “básicas” pero no iguales (Suiza)).

8. RELACIONES JURÍDICAS DEL ESTADO FEDERAL

El estado federal es un sujeto jurídico político que detenta todas las notas propias de un estado, ya que tiene
territorio, población y poder soberano. Se caracteriza por se un estado donde existe una unión razonada de
unidad y diversidad, centralización y descentralización que se refleja en una serie de relaciones de:

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8.1. COORDINACIÓN
El cumplimiento de las funciones del Estado se lleva a cabo a través de una coordinación entre los Estados y la
federación, de tal forma que para determinadas materias existe solo un poder para todo el Territorio y la
población, mientras que para otras existe una pluralidad de poderes.

Es por ello esencial en toda federación que exista una distribución de las materias entre la federación y los
Estados. Esta distribución de materias se efectúa de la siguiente manera:
- Materias exclusivas: por lo que su aplicación o ejecución corresponde a una sola de las partes.
- Materias concurrentes: son aquellas cuya regulación corresponde al mismo tiempo tanto a la
federación como a los Estados. En este caso tenemos:
o Facultad de los Estados mientras la federación no legisla.
o Materias dejadas a los Estados, en las cuales puede legislar la federación cuando lo crea
conveniente.
o Materias cuya legislación básica corresponde a la federación y a los Estados el desarrollo de
estas.

En este orden de ideas, existen dos métodos para la asignación de las materias cuya competencia corresponde
a la federación y a los Estados, a saber:
- Se establecen todas las materias cuya competencia corresponde a la federación, y aquellas no
determinadas son competencia de los Estados.
- A la inversa, se determinan todas las materias cuya competencia corresponde a los Estados y las
restantes son propias de la federación.

8.2. SUPRA Y SUBORDINACIÓN

Suponen la afirmación de la supremacía de la federación sobre los miembros hasta convertirla en sujeto
exclusivo de la soberanía. Las manifestaciones principales de este tipo de relación son:

- Si bien los Estados tienen autonomía constitucional, la misma se encuentra delimitada y limitada por
la Constitución federal. Esta limitación no solo debe entenderse en sentido negativo, sino también en
el sentido positivo, lo que implica que los Estados no pueden realizar ningún acto contrario a la
Constitución federal y deben acoger la forma política determinada en ella.
- El derecho federal tiene primacía sobre el derecho de los Estados miembros, con lo cual tras las
normas de los Estados pierden validez cuando entran en contradicción con las de la federación.
- Todos los Estados cuentan con un tribunal federal con determinadas competencias por la materia y
por las personas.
- Existe, además, la ejecución federal por la que se entiende la acción coercitiva y, si es necesario,
armada, de la federación sobre los Estados para obligarlos al cumplimiento de la Constitución y de las
leyes federales.
- Existe una inspección y vigilancia federal sobre las funciones de los Estados miembros y especialmente
sobre la administración.

8.3. INORDINACIÓN
Son aquellas que implican una vinculación entre los Estados y la federación para lograr la consecución de los
fines federales, a través de la conformación de órganos de la segunda por parte de los primeros, con lo cual
se garantiza y logra la participación de los Estados en la formación de la voluntad de la federación y en la
reforma de la constitución. Esta relación de inordinación se manifiesta en la conformación de la cámara federal
por parte de representantes de los distintos Estados. Su conformación normalmente implica una
representación igualitaria de representantes. Dicha existencia de la cámara del senado o de representantes
de los Estados permite su participación en la reforma de la constitución, bien en ejercicio del derecho de
iniciativa o a través de la ratificación de las reformas propuestas por otros órganos.
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