Módulo II - Parte 1

- Unidad N°2: Instrumentos de la Política Económica. Rol del Estado en la Economía.

FALLOS DE MERCADO

Hasta aquí, vimos que los clásicos y los neoclásicos, determinaban condiciones ideales: los
mercados garantizan que la economía sea eficiente en el sentido de Pareto.
Sin embargo, en la realidad es más que habitual que los mercados produzcan excesiva cantidad
de algunas cosas, como contaminación y poca de otras, como ayuda a las artes o la investigación
científica. También puede suceder que algunas personas tengan demasiada renta y otras muy
escasa para poder vivir.
Es así como surgen los “fallos de mercado” que justifican y requieren sobradamente la
intervención del Estado para corregirlos. Se requiere la intervención del Estado para conseguir
eficiencia o porque la actitud del mercado puede generar relaciones socialmente no aceptables
o no deseables.
Podemos identificar y clasificar algunos:
a) Fallo de la competencia: los pensadores vistos hasta aquí explicitaban que en el
mercado debe haber competencia perfecta. Sin embargo, es habitual que en algunos
sectores de la economía existan monopolios u oligopolios. Es decir que hay mercados
de competencia imperfecta. Cuando una empresa tiene posición dominante en el
mercado, condiciona los precios.

En competencia imperfecta los ingresos de las empresas se fijan no en función del costo,
la oferta y demanda, sino en función de maximizar ingresos.
El Estado puede aplicar una política antimonopolio o regular los sectores económicos
con competencia imperfecta.
b) Externalidades: Cuando actos de algunas personas o empresas afectan a otros en forma
positiva o negativa, estamos hablando de externalidades.

Es más fácil ejemplificar las negativas que las positivas (conduciendo un auto que
contamina el aire produzco externalidad negativa). Sin embargo, podríamos decir que,

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 si tengo un jardín en el frente de mi casa, mis vecinos se beneficiarán no sólo
visualmente sino por el aporte a la mejora del aire.
Las externalidades existen cuando no se incluyen en los precios de mercado los efectos
secundarios (positivos o negativos) de la producción o del consumo.
c) Información imperfecta: Recordemos la Mano Invisible nos decía que los
compradores y los vendedores tienen información completa sobre los bienes y servicios
que compran y venden. Supone que la tecnología está disponible para todos los
productores y que los consumidores poseen toda la información sobre la calidad y
precio del producto que desea adquirir.

La realidad claramente es distinta. El Estado tiene que identificar la deficiencia en la

información y brindar la solución.
Veamos un ejemplo: La exigencia del etiquetado para productos donde se informa
composición, fecha de vencimiento, etc. Y también una parte de los recursos que se
dedican a la investigación y desarrollo, pueden concebirse como una clase especial de
gastos de información.
d) Bienes Públicos1: Desde la óptica neoclásica, se sostiene que existen ciertos servicios que
no pueden ser provistos por la iniciativa privada, en virtud de ciertas peculiaridades de su
producción y consumo; ellos son los técnicamente denominados bienes públicos, y
presentan dos características específicas, que los distinguen de los bienes o servicios
habitualmente provistos por el sector privado:
• Su consumo es no-rival. Se trata de servicios indivisibles, lo que significa que el
usufructo por parte de un individuo no impide el usufructo por parte de otros; por
ejemplo, el servicio de seguridad pública es prestado en forma global, no en
función de cada individuo en particular.
• Son no excluibles. Ello significa que no puede discriminarse al usuario, en función
del pago o no pago por la prestación; ello ocurre con el sistema vial, si no existe
peaje.

Se denominan bienes públicos puros aquéllos de utilización no-rival, y para los que no es posible
ejercer exclusión; los dos ejemplos citados (los servicios de seguridad pública y de un sistema vial
sin peaje y sin congestionamiento) son servicios que responden a estas características. Puede desde
ya haber casos intermedios; pero no es conveniente mencionarlos aquí. En contraste, los bienes de
consumo rival, sobre los que puede ejercerse exclusión, se denominan bienes privados.
Se argumenta que mientras los bienes privados son susceptibles de provisión mediante empresas,
con los bienes públicos puros ello no es posible, por cuanto no están dadas las condiciones para
que se forme un mercado. Servicios tales como defensa, seguridad, administración de justicia,

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Es conveniente señalar que la terminología utilizada no coincide con la definición habitual de la palabra "bienes". En
particular, los “bienes” públicos ejemplificados son en realidad “servicios”.

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circulación vial, etc. recaen dentro de este conjunto, y deben ser prestados sin pago y financiados
mediante cobros compulsivos. Naturalmente, el factor más importante es la imposibilidad de
ejercer exclusión.
Como ya vimos anteriormente existen bienes que no son suministrados por el privado o que lo
hacen de modo insuficiente. También existen bienes que sólo pueden ser suministrados por el
Estado (bienes públicos puros).
Supongamos que todo el mundo valora la defensa nacional, pero el Estado no la suministra,
¿podría llenar este vacío una empresa privada? Para hacerlo tendría que cobrar por los servicios
brindados. Pero como todos los ciudadanos saben que finalmente se beneficiarían de sus servicios,
independientemente del pago que hagan, no habría incentivo al pago voluntario. Entonces el
privado tampoco tendría incentivo a producirlo. Por esto debe obligárseles a pagar mediante
impuestos.
La renuencia de la gente a contribuir voluntariamente a la financiación de los bienes públicos se
denomina el problema del polizón. El hecho de saber que igualmente serán protegidos hace que
algunas personas se comporten como polizones.
A pesar de estas reservas, las características señaladas de los bienes públicos deben ser tenidas en
cuenta, por cuanto se reflejan, en los criterios de contabilización de la actividad del sector público.
Cabe notar sin embargo que no todas las prestaciones estatales recaen en la categoría de bien
público puro.
Ejemplos claros de ello son los servicios de salud y educación, sin duda bienes no puros, por
cuanto admiten exclusión (además de tratarse de servicios donde, en primera aproximación, existe
rivalidad); son rubros atendidos por el sector privado, en condiciones convencionales de mercado.
Estos dos ejemplos, son derechos inalienables garantizados por la legislación. Sin embargo,
también son habitualmente provistos por el Estado en forma gratuita; en este caso, el fundamento
de la gratuidad reside en los motivos ya señalados de promoción del bienestar, y aun a fines
productivos - no olvidemos que la educación es un elemento fundamental del crecimiento
económico.
Y recordemos que los fallos de mercado pueden darse en forma simultánea.

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El rol del Estado en la Economía

Ahora que hemos visto distintas vertientes del pensamiento económico y en cada caso que rol
le asignaban al Estado, clásicos, neoclásicos y Keynesianos, es momento de empezar a definir
cuál es el rol del Estado en las economías modernas y que nivel de actuación le compete.

Lo primero que debemos preguntarnos es ¿qué distingue al Estado de las instituciones

privadas?

En primer lugar, en una democracia, las personas responsables de dirigir las instituciones
públicas son elegidas por la voluntad popular en un proceso electoral. En segundo lugar, el
Estado posee determinados derechos de coerción que no tienen las instituciones privadas.

El Estado es diferente de otras instituciones de nuestra sociedad.

Es importante destacar que el gobierno desarrolla un conjunto muy diversificado de actividades,

entre las que podemos indicar las siguientes:

1. Brindar el marco jurídico para el desarrollo de todas las actividades lícitas de los
individuos; a tal efecto, el Estado tiene a su cargo la formulación del marco legal y
reglamentario que garantice seguridad jurídica. Esta es, tal vez, la función más
característica del sector público, que no puede ser delegada a otro componente del
cuerpo social. La actividad NORMATIVA es exclusiva del Estado.

2. Asegurar la defensa del territorio. Debido a la función y la propia naturaleza del bien
público “defensa”; ésta es también una función no delegable.

3. Intervenir en la distribución de los recursos entre los individuos, a fin de alcanzar

determinados objetivos de asegurar ciertos niveles racionales de bienestar para todos
los individuos. La función de REDISTRIBUCIÓN DEL INGRESO. Esta actividad
la realiza a través de la obtención de impuestos y la asignación de gastos dirigidos a
salud, seguridad y desarrollo sociales.

4. Promover el desarrollo cultural y educativo, como agente de provisión directo o en

concurrencia con la actividad privada.

5. Proveer determinados componentes de la infraestructura de uso público como la red

vial o servicios públicos como la limpieza de espacios públicos

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 6. Promover el desarrollo de determinadas actividades productivas utilizando incentivos
tributarios, transferencias, subsidios, etc.

En consecuencia, las actividades del Estado pueden ser:

• propiamente productivas,
• de redistribución secundaria del ingreso y
• de instrumentación de políticas que tienen además la particularidad de que no
implican erogación o transferencia explícita de recursos.

La mayoría de estas actividades tienen una particularidad respecto de los mercados privados
convencionales; conllevan la posibilidad de realizar transacciones que no implican
contrapartida, en forma sistemática.
Por un lado, el Estado puede obtener ingresos en forma unilateral, a través de instrumentos
tributarios y afines, por el otro, puede otorgar bienes, servicios o simplemente transferencias
sin exigir pago equivalente.
Por ejemplo, es función del Estado la cobranza de impuestos a la propiedad territorial, al valor
agregado, a las ventas, etc., y a su vez puede realizar la prestación gratuita de servicios tales
como salud, educación y seguridad, o transferir recursos al sector privado a través de ayuda
social o fomento a las actividades productivas.
Esto significa que el sector público no necesariamente cumple el convencional principio de
intercambio con que opera el resto de la economía de mercado2.
Se han formulado diversas interpretaciones acerca de la génesis y justificación de la existencia y
accionar del Estado, como instancia diferenciada de los mercados convencionales.

Por un lado, existen razones de sentido común, que hacen a la promoción del bienestar, el
desarrollo cultural y educativo, etc., atendiendo a objetivos no satisfechos por la actividad privada.

Como vimos, principalmente desde la óptica neoclásica, existen ciertos servicios que no pueden
ser provistos por la iniciativa privada, en virtud de ciertas peculiaridades de su producción y
consumo. Son los bienes públicos puros, que por sus características de no rivalidad y no
exclusión, no pueden ser brindados por el sector privado.

Por eso es que las funciones gubernamentales que hacen al marco jurídico y de seguridad de la
sociedad son consideradas como bienes públicos.

El marco jurídico debe necesariamente ser monopolizado por el Estado, porque sólo así pueden
garantizarse en forma general derechos de propiedad, contratos y otros instrumentos que hacen a
una sociedad con intercambio.

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Puede suceder que parte de los servicios que están a su cargo, sean prestados por el sector privado y que esto no
altera en nada ni el servicio ni la condición de gratuidad de este para quien lo recibe.

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Lo que se pretende señalar con esto es que el orden jurídico que establece garantiza y reglamenta
el derecho de propiedad es una condición previa a la existencia de los mercados.

Por otra parte, debe señalarse que no todos los bienes públicos deben ser provistos necesariamente
por el estado; tal es el caso de los servicios de radiodifusión y televisión abierta, dos ejemplos
quizá perfectos de no-rivalidad y ausencia de exclusión, pero que pueden ser objetos de
explotación comercial privada.

Debe tenerse presente que no todos los servicios estatales son gratuitos; la obtención de
documentación, por ejemplo, suele estar sujeta al pago de aranceles. Es claro que no puede
hablarse propiamente de un mercado, por cuanto la exigencia de pago se deriva de las funciones
propias del estado, y el arancel fijado dista de constituir el precio por la prestación del servicio.

Richard Musgrave uno de los grandes especialistas en el tema del sector público decía que el
Estado tenía tres brazos económicos.

• El primero era el brazo de la estabilización que consistía en que la economía se ubicara

siempre en el nivel de pleno empleo con precios estables.

• El segundo era el brazo de la asignación. El Estado intervenía en la forma en que la

economía asignaba sus recursos ya sea ofreciendo bienes o cobrando impuestos.

• El tercer brazo era el de la distribución. Se ocupaba de la forma en que los bienes que
producía la sociedad se distribuían entre sus miembros. Este brazo se ocupaba de la
equidad.

Existe una diversidad de temas que hacen que el Estado deba actuar para corregir las
imperfecciones del mercado.

Como el Estado puede prestar sus servicios de diferentes formas:

• a partir de la producción pública de bienes o servicios;
• producción privada, con impuestos y subvenciones destinadas a fomentar o desalentar
ciertas actividades;
• y la producción privada con regulación estatal para garantizar que las empresas actúen
conforme a lo que se espera de ellas.

Significa que puede haber una producción pública que determinará:

• una distribución gratuita,
• una distribución a un costo inferior al costo de producción
• una distribución al costo de producción.

Si se decide una producción privada, ésta podrá ser:

• con subvenciones públicas a los productores,
• subvenciones públicas a los consumidores,
• distribución pública directa.

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Como ya sabemos, habitualmente los economistas analizan la economía a partir de la escasez de
recursos y se hacen cuatro preguntas fundamentales.

¿Qué se produce? - ¿Cómo se produce? - ¿Para quién se produce? -

¿Cómo se toman las decisiones?

Los economistas del sector público también se basan en estas preguntas, pero centran su análisis
en el papel del Estado y en qué forma éste influye en las decisiones del sector privado.

¿Qué se produce?
Qué parte de nuestros recursos deben dirigirse a la producción de bienes públicos (defensa y
autopistas) y cuál a la producción de bienes privados (automóviles).

Está pregunta nos remite a conocer la estructura económica de un país y a determinar la frontera
de posibilidades de producción que representan las cantidades de los dos bienes (públicos y
privados) que pueden producirse con la tecnología y recursos dados.

¿Cómo debe producirse?

En este caso se trata de la decisión de producir los bienes y servicios que proporciona el Estado
desde el propio sector público o desde el sector privado, utilizar menos capital o más trabajo, o
emplear nuevas tecnologías.

Pero es importante destacar que la política pública que se adopte en este sentido tiene incidencia
sobre las decisiones de las empresas y también condicionan la forma de producción la legislación
que dicte el Estado en materia medio ambiental, laboral, etc.

¿Para quién producir?

Aquí se introduce la cuestión de la distribución.

Las decisiones gubernamentales sobre impuestos la cantidad de ingresos que percibe el Estado y
que debe decidir qué bienes y servicios brindará con ellos. Transferencias, subsidios, servicios
sociales, servicios urbanos, infraestructura, etc.

¿Cómo se toman las decisiones?

En el sector público se toman colectivamente.

Uno de los objetivos de la economía del sector público es estudiar cómo se toman las decisiones
colectivas o sociales en una sociedad democrática. Las decisiones colectivas pasan por un proceso
político. Por lo tanto, ciencia económica y ciencia política van juntas.

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En el sector privado los precios son los que suelen dar la información tanto a las empresas como
a los consumidores. De esa forma las empresas definen, qué producir, cómo producir y para
quiénes.

En el sector público la toma de decisiones es bastante diferente. Porque es a través de la elección

pública que se define el rol del Estado.

El análisis de la “elección pública”, supone la interpretación económica de las preferencias y

elecciones políticas.

Según la teoría de la “elección pública” o “Public choice” hay tres elementos importantes que
deben tenerse en cuenta al hablar de Decisión Pública:
1) Las personas manifiestan su decisión a través de votos que están distribuidos en
forma igual en la población. Esto lo distingue de las decisiones económicas,
donde la decisión se hace a través de dinero que se gesta en el mercado, dinero
que, además suele estar distribuido en forma desigual en la población.

2) Los votos se emiten en el contexto de otros votantes cuyas preferencias tendrán

efecto en el resultado del voto, es decir, el resultado final que se obtendrá una
vez que los votos se hayan realizado.

3) Las preferencias son expresadas a través de intermediarios. Estos intermediarios

pueden ser funcionarios elegidos por el voto popular. La presencia de estos
intermediarios puede diluir o amplificar las preferencias expresadas.

¿Cómo es ese proceso de elección pública?

Los ciudadanos eligen a sus representantes a través del voto. Estos representantes son quienes,
cuando el espacio político que ejerce el Poder Ejecutivo envía el presupuesto público para un año,
lo modifican y/o lo aprueban. Cabe señalar aquí que el presupuesto público que rige para un
ejercicio fiscal expresa (o así debiera ser) las políticas públicas que llevará a cabo el gobierno y
correspondería que esté englobado en un plan general de acción de dicho gobierno para todo el
mandato por el que fue elegido.

Por lo tanto, hay una sustancial diferencia en cómo definen las personas invertir o gastar su propio
dinero y la forma en que los Congresos deciden gastar el dinero de los ciudadanos.

El legislador cuando emite su voto debe reflejar las opiniones de sus propios electores que, al
sufragar por un sector político u otro, dan un marco sobre las preferencias en materia de políticas
públicas.

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Esta cuestión de la Elección Pública no pretende cargar sobre los ciudadanos la responsabilidad
de los resultados de las políticas públicas que llevan adelante los gobiernos, dado que no siempre
ejecutan lo que proponen en campaña y esto a veces tiene que ver con el contexto nacional e
internacional y otras veces, con cambios de rumbo en las decisiones.

Si bien este no es tema específico de análisis de esta materia, parece importante introducir esta
cuestión a la hora de presentar y analizar el tema que sigue, las Herramientas de Política
Económica.

Bibliografía de lectura obligatoria:

SAMUELSON, NORDHAUS, PÉREZ ENRRI. “Economía”, Ed. Mc Graw Hill, Buenos
Aires, 2003. Capítulo 2.