Calidad Estatal en un Modelo de

Gestión Pública Democrática,

Inclusiva y Federal
Dirección Nacional de Mejora de los Servicios a la Ciudadanía

Subsecretaría de Fortalecimiento Institucional

0
Autoridades
Presidencia de la Nación
Dr. Alberto Fernández
Vicepresidencia de la Nación
Dra. Cristina Fernández de Kirchner
Jefatura de Gabinete de Ministros
Dr. Juan Luis Manzur
Secretaría de Gestión y Empleo Público
Dra. Ana Gabriela Castellani
Subsecretaría de Fortalecimiento Institucional
Mg. Beatriz de Anchorena
Dirección Nacional de Mejora de los Servicios a la Ciudadanía
Dr. Maximiliano Rey

Diagramación, corrección y diseño

Equipo de Comunicación de la SSFI

1
Contenido

Introducción ........................................................................................................................................3
1. ¿Qué es la Calidad Estatal? Capacidad estatal para crear valor público .................................. 7
1.I. Definición de Calidad Estatal: Mirando más allá del output… hacia el outcome ............... 7
1.II. Dimensiones de la Calidad Estatal: Trámites sí, resultados políticos también ............... 10
1.III. Vínculo entre valores y principios administrativos-herramientas .................................. 12
2. Construyendo Calidad Estatal: Sus ejes componentes ............................................................ 13
2.I. La relación con la sociedad y la ciudadanía .......................................................................... 14
A. La autonomía estatal para garantizar el Proyecto de Gobierno ..................................... 16
B. La capacidad de conocer, explicar y deliberar con los colectivos sociales...................... 18
C. Rol performativo del Estado ................................................................................................25
2.II. Estructuración y funcionamiento de las organizaciones estatales ................................. 26
D. Organización ordenada, sistemática y vinculada con la voluntad política ................... 28
E. Compromiso de las/os funcionarias/os y agentes estatales con los valores públicos ..33
F. Vínculos de la organización con el conjunto de la administración pública .................... 38
G. Utilización socialmente inclusiva y administrativamente eficaz de las nuevas
tecnologías ................................................................................................................................. 42
La generación y el manejo de los datos ........................................................................................ 46
Cuadro 1 - Resumen ........................................................................................................................ 49
Bibliografía ........................................................................................................................................52

2
Introducción
Sin pretender crear nada de cero, pero siendo conscientes de que los modelos de
gestión pública y sus instrumentos no son neutros ni a-históricos, creemos necesario
repensarlos a la luz de los desafíos actuales para el Estado y la gestión pública (no
solamente los de corto plazo, como la pandemia), de las cuestiones que definen
el interés general en los contextos presentes, y de la orientación político-administrativa
del gobierno democráticamente electo.

En este trabajo aplicamos esta idea a la cuestión de la Calidad Estatal (cuando lo

amerite, hablaremos de la “calidad en/de la gestión estatal”), poniendo en debate algunos
ejes centrales que vinculan los instrumentos y las perspectivas generales en materia de
gestión de la calidad en el sector público, y con esa intención debe ser leído.

La Calidad Estatal no es un fin en sí mismo, no tiene (o no debería tener) una lógica

propia, “neutra”, sino que siempre es parte de un Modelo de Gestión Estatal; y a su vez,
este se deriva de los marcos teóricos y políticos que caracterizan a un determinado
Estado y a su gobierno, a su lectura del interés general y la forma de realizarlo. Por lo
tanto, la calidad de la gestión estatal incluirá siempre, además de sus especificidades
técnicas, un componente o una dimensión política.

En nuestro caso, catalogamos el modelo de gestión estatal que sostenemos

como Democrático e Inclusivo. Esto es, las políticas públicas deben apuntar a
fortalecer la democracia, el desarrollo y la inclusión social, y para ello es necesario que
las estructuras, capacidades y recursos del Estado incorporen dichos valores/objetivos
y los puedan traducir en acciones, procesos y normativas concretas. Y, por lo tanto,
también los conceptos-guía para la gestión pública —calidad, participación,
descentralización, fortalecimiento institucional, etc.— deben tenerlos como encuadre.

Todo modelo es una representación conceptual que ayuda a pensar la realidad, a

caracterizarla en función de los valores y objetivos que se quieren alcanzar y a elaborar
las herramientas que deberán aplicarse para orientarla hacia dichos valores. Esto
presupone a su vez un paradigma determinado de desarrollo y, como resultado, un tipo
de Estado a construir (o reformar), armado con las capacidades y recursos necesarios
para llevar dicho modelo a la práctica. No es objeto de este texto describir los vínculos
entre todas estas dimensiones, sino solo alertar sobre los riesgos de no tomarlos en
consideración y pensarlos de modo independiente o aislando cada dimensión.

3
Desde las últimas décadas del siglo pasado, la tradicional dicotomía política-
administración mostró un fuerte sesgo hacia el segundo término (tanto en los debates
teóricos como en los aspectos instrumentales). Por ejemplo, el debate sobre modelos
que han adquirido una suerte de “valor universal”, como la Nueva Gestión Pública,
terminan de hecho obviando su dimensión de proyecto político, concentrándose en sus
aspectos operativos, como si los mismos fueran de raíz exclusivamente tecnológica (o
tecnocrática) y, por lo tanto, políticamente neutros1.

En consecuencia, creemos que para repensar la Calidad Estatal hay que reconsiderar
esa perspectiva, poniendo sobre la mesa los resultados concretos que se alcanzaron,
analizándolos no solamente desde la propia perspectiva organizacional o administrativa,
sino también —y sobre todo— desde el punto de vista político que nos interesa:
¿Cuánto de esa deriva instrumentalista se concretó en resultados sociales que
aumentaron la inclusión, el desarrollo y fortalecieron la democracia? Y ¿cómo debe ser
el instrumental metodológico y práctico que nos permita captar, sistematizar y evaluar
los impactos en esos ámbitos?

Esto implica recuperar la dimensión política del debate sobre la gestión pública, para
articular así las dos dimensiones que, en definitiva, conforman el Estado: la política y
la organizacional (o administrativa).

No estamos negando la importancia de —ni descartando la mirada sobre— lo

organizacional, sino que queremos recuperar la idea de articulación que reside en el par
política-administración, para minimizar características antitéticas que puedan surgir en
esta relación: las herramientas, las tecnologías y los tipos de organización (estructuras,
normativa, procesos) deben ser evaluados también en función de cuánto han contribuido
—y contribuyen— a una acción estatal que privilegia la democratización, el desarrollo y
la inclusión social. En este plano, entonces, hablar de calidad en/de la gestión pública nos
lleva a colocarla en un marco más amplio, que partiendo desde lo democrático e inclusivo
incorpore cuestiones que operacionalicen dichos conceptos, como por ejemplo el del
valor público o el proyecto de gobierno.

1 La ola neoliberal de los años 90 del siglo pasado, en el marco del Consenso de Washington, inundó de “recetas infalibles”
el discurso y la acción sobre el Estado, recetas únicas para todos los casos, que no distinguían las especificidades de
los países. Así, privatización, agencialización, desregulación, descentralización y otras, formaron parte de las agendas
de los gobiernos neoliberales, y sus resultados, en general, supusieron desarmar capacidades estatales históricamente
construidas sin construir alternativas provechosas.

4
Antes de comenzar esta tarea, debemos completar la perspectiva expuesta hasta aquí
con algunas consideraciones generales que la vinculan con la Calidad Estatal:

• Aunque suene obvio, el Estado no solo brinda bienes y servicios, sino que también
desarrolla una multiplicidad de otras tareas: establecer regulaciones y controlar
su cumplimiento, extraer recursos y redistribuirlos, intervenir directamente en
la producción, acumular capital físico mediante obras de infraestructura económica
y social, mediar entre actores en pugna y construir sentido, por lo cual todos estas
acciones —y sus particularidades— deben ser tomadas en cuenta a la hora de
proponer una mirada sobre la calidad.

• Es fundamental que el Estado opere con autonomía de los sectores e intereses

dominantes, de modo de poder llevar adelante las acciones necesarias para
materializar los compromisos democráticos y promover el interés general.
Operar con autonomía requiere la construcción y/o fortalecimiento de capacidades,
tanto de las burocráticas (organizativas, técnicas, administrativas), como de
las político-estratégicas (capacidad de leer, interpretar e intervenir en contextos
diversos) y las relacionales (coordinación y articulación de organismos; articulación
con otros niveles de gobierno para fortalecer lo federal, y apertura a la participación
ciudadana y de sectores sociales). La calidad estatal también se juega entonces
—y mucho— en este plano de la construcción y/o fortalecimiento de las capacidades
estatales, por lo que deberá ser un punto importante en nuestro modelo.

• Desde lo metodológico, cabe decir que en general se trabaja el tema de calidad

especificando una serie de herramientas de gestión que, de implementarse,
la asegurarían. Por el contrario, nuestro Modelo de Calidad Estatal plantea
que las herramientas posibles son muchas y variadas, incompletas en su
singularidad, y con tantas posibles combinaciones entre sí (que dependen de
los contextos, las culturas, los valores, etc.) que es muy difícil establecer a priori un
set específico con el cual se obtendría, inevitablemente, la calidad. El pensamiento
situado, a diferencia de los “programas enlatados”, favorece pensar soluciones
según cada caso, aspecto importante dado la gran heterogeneidad que caracteriza
a los aparatos estatales argentinos (y de cualquier Estado moderno).

Precisamente por ello en este texto presentamos un marco general, que debe
diferenciarse en su aplicación según los tipos de actividades que emprenda el
Estado, haciendo hincapié en dimensiones diferentes cuando las organizaciones
brinden servicios o ejerzan la potestad pública. Al ser principios generales (y por
ende transversales) están pensados como norte, como escenarios hacia los que
transitar, más que como instrucciones precisas y, por lo tanto, deberán adoptarse
con matices, énfasis y herramientas diversas.

5
 • Si bien los mejores modelos de calidad especifican algunas acciones a realizar pero
dejan a cada organización cómo hacerlo, por lo general esto remite a cuestiones
procedimentales (como por ejemplo, documentar). Nuestro modelo, al colocar en
rol preponderante al Proyecto de Gobierno, agrega cuestiones sustantivas: valores
como la igualdad o la justicia social, o enfoques como el de derechos, que derivan
en postulados para acciones concretas como “ir a buscar a los más desprotegidos”.
De todas formas, cabe marcar que si se construye esa mirada sin incluir
a los actores intra-organizacionales, se corre el riesgo de que “lo situado” o
lo contingente sea interpretado por ellos como discrecionalidad política —en
el mal sentido— con lo cual estaremos reforzando –en lugar de superarlo—
la desarticulación entre el nivel de la política y el de la administración.

• Si la calidad se construye y evalúa en el plano de la articulación entre lo político y

lo administrativo, entonces es necesario agregarle una escala o nivel de análisis
diferente. Un plano central de la Calidad Estatal debe hacer que la “organización”
—el lugar donde se pone la mira y se actúa— tienda a ser el aparato estatal en
su conjunto, o sea no solo mirando a nivel de cada organismo sino al conjunto de
organismos involucrados en una política pública. Esta escala permitiría salir
del encierro que en muchas ocasiones genera la dicotomía política-administración,
porque se hacen análisis separados de la dimensión política y de la dimensión
administrativa, pero no de su articulación. Y dado que en los modelos clásicos de
calidad la dimensión política suele estar ausente —al menos en términos relativos
respecto de la dimensión organizacional— por default la calidad queda resumida
al plano de esta última. Es un error seguir pensando que la calidad estatal pasa
solamente por trabajar incrementalmente, en el margen y afinando al infinito
los aspectos de gestión de los organismos tomados como unidades autónomas.
Es necesario introducir en nuestra mirada sobre la Calidad Estatal criterios ligados
a “lo inter”, “lo articulado”.

El siguiente esquema expresa nuestro razonamiento hasta aquí:

Valores y objetivos (definen la...) → Situación a construir/sociedad deseada (abre a

un…) → Modelo de desarrollo (presupone, requiere de un…) → Proyecto de gobierno
(requiere de un…) → Estado “necesario”: estructuras/capacidades/recursos (para
asegurar la efectividad de las…) → políticas públicas (“las herramientas”, que
articulan y enmarcan la acción de los…) → organismos de la administración pública
(que con su práctica concreta realimentan –o no— el proceso) → Valores y objetivos.

La calidad recorre toda la cadena, y debe ser evaluada en consecuencia.

6
1. ¿Qué es la Calidad Estatal? Capacidad estatal para crear valor público
_________________________________________________________________________________________

1.I. Definición de Calidad Estatal: Mirando más allá del output… hacia el outcome

“[…] la elaboración de una definición de la calidad de los servicios públicos no debería

contentarse con traspasar los conceptos a la moda que hayan sido exitosos en
el sector privado. Se trata de integrar en esa definición eso que hace a la especificidad
de los servicios públicos, como la noción de interés general, aún si todos sabemos
las dificultades que genera el trabajo con esa noción (Simard et col., 2006)”.2

“Ovrertveit (2005) resume bien la complejidad de definir la noción de calidad

de los servicios públicos, subrayando que ella no puede ser técnica sino política:
«A quality public services is not one which just produces happy customers, but is one
which has to meet other higher level regulations and do so economically»
(Un servicio público de calidad no es el que produce consumidores felices, sino
uno que tiene que cumplir con otras regulaciones de nivel superior y hacerlo de
manera económica).3

¿Qué es la calidad cuando estamos en el ámbito de la gestión pública? Varias propuestas

han afirmado que es una cultura que promueve la mejora permanente para satisfacer
las necesidades y expectativas del/a usuario/a o ciudadano/a4. Sin desechar del todo
esta mirada, proponemos incorporarla en un marco más complejo, que transforma su
núcleo. También se la ha pensado como un enfoque, una orientación, un proceso, o
incluso un principio administrativo.

Sin dejar de considerar diversos modelos de calidad existentes (por ejemplo las Normas
ISO IRAM, o la propia Carta del CLAD) como valiosas herramientas adaptables y
asequibles, se plantean aquí los fundamentos de un modelo de calidad que resulte
representativo de nuestra trayectoria como sociedad y de los valores que conforman un
tipo de Estado distintivo, destinado a fortalecer la democracia y a construir desarrollo con
inclusión social. Empezaremos por establecer algunas definiciones.

2 Nassera Touati: “La gestion de la qualité dans le secteur public: a-t-on fait le tour de la question? En: La Revue
de l´innovation: La Revue de l’innovation dans le secteur public, Vol. 14(3), 2009, article 1. Rescatado de:
https://www.innovation.cc/francais/2009_14_3_1_touati_qualitity-admin.pdf

3 Ibidem
4 Por ejemplo, en su Carta Iberoamericana de Calidad en la gestión Pública (2008), el CLAD dice que constituye “una cultura
transformadora que impulsa a la Administración Pública a su mejora permanente para satisfacer progresivamente
las necesidades y expectativas de la ciudadanía, al servicio público, con justicia, equidad, objetividad y eficiencia en el uso
de los recursos públicos. La calidad en la gestión pública debe medirse en función de la capacidad para satisfacer
las necesidades y expectativas de los ciudadanos, de acuerdo a metas preestablecidas alineadas con los fines y propósitos
superiores de la Administración Pública y de acuerdo a resultados cuantificables que tengan en cuenta el interés y
las necesidades de la sociedad”.

7
En nuestra visión, las iniciativas estatales son/tienen calidad cuando logran el mayor
impacto alcanzable sobre las condiciones de vida social. De tal modo, la calidad se
construye con y en las políticas públicas, y cuando cristaliza produce impactos tanto
en los organismos (cultura, procesos, reglas de juego, normativas internas) como en
la tarea política central del Estado: gobernar la sociedad.

Esto implica que la Calidad Estatal es bastante más amplia que satisfacer necesidades
de ciudadano/as y que debe ser interpretada en sentido dinámico y no “estático”, porque
adquiere “sentido estatal, público” en el nivel de la política pública y no solamente al
interior de cada organismo.

En definitiva, lograr calidad en la gestión pública no significa solamente aplicar un

paquete de reglas estandarizadas en un determinado organismo, sino contribuir
efectivamente a la generación de valor público, evaluado en función de los valores
que informan el Proyecto de Gobierno y con los cuales se interpreta el interés general5,
en nuestro caso, democracia, desarrollo e inclusión social, (y que incluyen los objetivos
prioritarios de la gestión pública: integralidad, integridad, planificación, igual trato, etc.).

Ahora bien, esta concepción de la calidad, que define su sustancia fundamentalmente

en el ámbito del impacto del accionar estatal —las políticas públicas—, requiere una
definición clara de los ejes previstos para alcanzarla. Este punto lo trataremos en
el apartado siguiente.

Por lo tanto, en nuestro enfoque de la Calidad Estatal, el concepto de valor público

está en su centro. Este ha sido desarrollado desde distintos puntos de vista. Nos
concentraremos en las propuestas que se distancian de ideas subsidiarias del
mercado, como por ejemplo, entre otras, la de Mariana Mazzucato (2019) y la de
Jorge Sotelo Maciel. Este último muestra la Cadena de Valor Público (CVP) o
Modelo de Agregación de Valor Público (MAVP) como un modelo —descriptivo más
que prescriptivo— que ayuda más a entender y, en alguna medida, a “descubrir”,
las políticas y el accionar del sector público, que a determinar su deber ser.

5 En tanto se trata de un concepto inserto en importantes debates teóricos y su definición es eminentemente política, en
el marco de este Modelo de Calidad Estatal se hará referencia a la noción de Interés General vinculándola a principios
fundamentales, validados tanto por la Constitución Nacional como por Tratados Internacionales suscriptos por nuestro
país, en particular, la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Se trata de los principios de la vida y la igualdad, del
goce de la libertad, así como del deber de reconocer y respetar los términos de la sociedad democrática. En nuestro modelo
se hará referencia a los valores de democracia, desarrollo e inclusión social, para visibilizar la brecha social existente, como
deuda pendiente de nuestras sociedades en términos de alcanzar una verdadera igualdad.

8
El núcleo del modelo lo constituye la denominada cadena de producción pública, para
la cual el sector público puede ser entendido como un conjunto de instituciones dedicadas
a generar productos —regulaciones, producciones económicas, acumulaciones de
capital, bienes, servicios, etc.— que se brindan a la población. Estos productos constituyen
la razón de ser de una organización ya que, a través de ellos, contribuyen en forma
directa al logro de objetivos de políticas. Estos, a su vez, se operacionalizan en resultados
e impactos esperados; ambos cotejables y susceptibles de seguimiento.6

En esta línea, desde la CEPAL se propone un enfoque diferente a los convencionales, que
están más centrados en administración, o sea, perspectivas que tienden a enfocarse
en las actividades y las entregas, sin necesariamente responder por el valor creado como
consecuencia de esas actividades y entregas. Así, se genera valor público tanto en
las respuestas a problemas relevantes para los ciudadano/as y usuario/as, como
en la apertura de nuevas posibilidades para las generaciones actuales y futuras,
y en el despliegue de procesos que construyen desarrollo, comunidad, ciudadanía,
democracia y capital social, tales como deliberación, participación, etc.7

Este enfoque es interesante porque al output le incluye el outcome, conformando así

la unidad de análisis en donde evaluar la calidad o el valor público. Como también
plantea Thoenig, los productos estatales tienen dos dimensiones (cada una resultado
de una función de producción diferente). Por un lado los Productos operativos,
relacionados con su eficiencia interna y con la producción de acciones estatales
específicas que pueden identificarse y numerarse con facilidad; son los outputs. Por
otro lado, los Resultados de cambio en la sociedad, encargados de proveer
la efectividad, los que se relacionan con efectos indirectos y son menos cuantificables
a mediano plazo; son los outcomes8. O sea, cada intervención estatal hay que pensarla
en términos de esa doble dimensión, en la línea de lo que estamos planteando respecto
de que no se debe concentrar el foco exclusivamente en lo organizacional y
respecto de una mirada más amplia que la mera satisfacción del usuario/a y ciudadano/a.

6 Aníbal Jorge Sotelo Maciel (2012): “La cadena de valor público: un principio ordenador que previene la colisión
metodológica”. 80 - Revista Internacional de Presupuesto Público - ASIP, N° 80, Buenos Aires, NOVIEMBRE/DICIEMBRE
2012. Rescatado de: https://asip.org.ar/80-revista-internacional-de-presupuesto-publico-asip/

7 Marco Moreno (2009): Curso Planificación y Gestión Estratégica para las Políticas Públicas, ILPES-AECID, Santa Cruz,
Bolivia, 4-15 Mayo. Rescatado de: Valor Público – Cepal www.cepal.org › noticias › paginas › C16_Valor_Publico

8 Thoenig, Jean-Claude (2026). El rescate de la publicness en los estudios de la organización. Gestión y Política Pública Vol.
XV. N° 2 II. México D.F.

9
Así, desde este marco, no hay intervención del Estado que se pueda evaluar —por
ejemplo en su calidad o en su generación de valor público— solamente en función de
una de las dos dimensiones.

En definitiva, los productos estatales, además de tecnologías y procesos, contienen

definiciones sobre la sociedad que se quiere construir, sobre cómo se define el interés
general y se genera valor público; por lo tanto, contienen política. Entonces, si estamos
construyendo una nueva mirada sobre la calidad de la gestión estatal, debemos tomar en
cuenta que la misma involucre —en su definición conceptual, sus métodos de evaluación,
sus indicadores— tanto a la dimensión administrativo-organizacional como a la
dimensión política. No hay Calidad Estatal si no están involucradas ambas dimensiones.

1.II. Dimensiones de la Calidad Estatal: Trámites sí, resultados políticos también

Estas dos dimensiones se pueden expresar, en términos de la Calidad Estatal, en dos planos.

En lo que hace a los-as ciudadanos-as/beneficiarios-as/usuarios-as/destinatarios-as

individuales y su relación con los organismos estatales, la calidad parece jugarse en
el plano administrativo. Este es de vital importancia para la legitimidad del Estado,
aunque al mismo tiempo debe advertirse que, en la relación inmediata con el trámite,
se pierden de vista los marcos de referencia generales que explican por qué ese
organismo hace lo que hace, y cómo lo hace.

En cambio, cuando hablamos del conjunto social, la calidad se juega en el nivel de

la política pública, momento en el que aparecen los rasgos constitutivos de la misma, a
diferencia del plano anterior, en que los aspectos relacionados con el vínculo de
proximidad y la entrega del producto de la acción estatal pesan o “se ven” más.

En el primer caso, los rasgos a identificar son similares a los que se definen, por ejemplo,
en los criterios y herramientas del Programa Carta Compromiso con la Ciudadanía:
cumplimiento de características y plazos; tiempo de espera para ser atendido/a;
respuesta uniforme por diversos canales de comunicación; canales y tiempos para
reclamo; disponibilidad y tiempos de respuesta de las aplicaciones; la claridad, simpleza,
amigabilidad o lo intuitivo de las mismas. En definitiva, un compromiso con una buena
"experiencia de usuario/a" aseguraría la calidad.

10
El sujeto implicado en la forma de provisión (modo en que el servicio le llega al/a
destinatario/a) de los servicios es el/a individuo/a-usuario/a (presencial o virtual), por lo
que en este caso valdría la pena adaptar cada prestación hasta el nivel más desagregado
posible (siempre que no se habiliten por esa vía la cooptación o la puerta giratoria).

Cuando lo que entra en juego es la política pública, la calidad pasa a ser política.
Los-as individuos-as/ciudadanos-as pasan a ser parte del conjunto social, y la cuestión
de la satisfacción individual se relativiza a favor de una perspectiva universalista. Y
entonces la información necesaria sobre la sociedad y sus demandas no se obtiene
solamente mapeando a los-as beneficiarios-as/usuarios/as directos/as sino también a
aquellos/as a los/as que se pudiera llegar a afectar indirectamente.

Este “mapa” ayuda a perfeccionar los lineamientos políticos y prever modificaciones de

la política vigente, así como a orientar las preferencias ciudadanas hacia objetivos
nuevos (ver punto 3). Por ende, en este caso, los sistemas de información estatales (ver
más abajo) no solo deben recolectar datos administrativos sino que deben ser un canal
eficaz para la visualización y comprensión de la política por los distintos actores
involucrados (como mínimo, por las autoridades políticas del organismo).

Tómese como ejemplo el tan citado caso de la madre que se entera de que su hija está
embarazada mediante los vouchers del supermercado que le llegan a su domicilio como
promoción. Sea este mecanismo algorítmico u otro más tradicional, este caso aplicado
a la política pública ejemplifica que la recolección de información en otro nivel de
análisis, quizás más compleja, permite hoy a la conducción política evaluar mejor
las acciones estatales que merecen modificaciones; ya no solamente sobre la base
de la eficacia de la propia política (a través del monitoreo y evaluación de las políticas)
sino también interpretando los cambios en la sociedad a través de fuentes diversas.
Obviamente, en el caso de las organizaciones estatales que brindan servicios,
la información sobre deseos concretos de las/los usuarias/os, accesibles a través de
estas nuevas fuentes, también contribuye a la mejor forma de producirlos/entregarlos y
genera, a su vez, una fuerte responsabilidad sobre las variables éticas de su uso y su
correcto resguardo.

11
 1.III. Vínculo entre valores y principios administrativos-herramientas

Como se desprende de lo que venimos proponiendo, adoptamos un enfoque general

que posee dos niveles estrechamente vinculados: el de los valores e intereses que
busca consolidar un Proyecto de gobierno —el nivel político—, que a su vez prefigura,
pre-determina u orienta el de los principios administrativos y herramientas específicas
de organización que permitirán asegurarlos. La calidad en la gestión estatal es, por
lo tanto, resultante de la capacidad de gobernar (planificar, implementar, evaluar y
reformular) la articulación entre estos niveles.

Rescatamos la importancia de una gestión orientada hacia la eficacia y eficiencia; estas

son de absoluta relevancia para que realmente las políticas públicas lleguen al terreno y
generen desarrollo e inclusión social; al mismo tiempo, también es necesario preguntarse
para qué o para quiénes se avanza en esa eficiencia y eficacia, puesto que no hay “una
única” eficiencia ni “una única” eficacia; estas nunca son neutras políticamente.

Siguiendo este enfoque, la estructura y funcionamiento de las organizaciones del sector

público deben expresar esta amalgama entre lineamientos generales y adecuaciones
empíricas, que además estarán necesariamente enmarcadas en la naturaleza del entorno
en que se materialicen. El Estado tiene como finalidad producir resultados de cambio
social (en el cual se enmarcan los bienes y servicios provistos), por lo que los resultados,
la calidad, el valor público, operan y se miden siempre en el contexto, en función de si lo
orientan o no hacia los valores e intereses del conjunto social.

Son las políticas públicas las que despliegan visiones deseables del mundo (Müller
2006), valores e intereses sobre el entorno, sobre la sociedad, y la transforman. Y en
las políticas públicas actúan —explícita o implícitamente— conjuntos de organismos
que son interdependientes. Así, la calidad de la gestión estatal remite siempre a
la articulación entre lo político y lo organizacional, y por lo tanto al plano de
las políticas públicas; si la centramos exclusivamente en la dimensión organizacional,
corremos el riesgo de reproducir una gestión pública “centrípeta” —la organización como
“locus exclusivo” de la calidad— y en el límite, “desgajada” o “big-banizada”.

Como el entorno es variable, lo que sigue son criterios orientadores, planteados con
un alto grado de generalidad, que de ninguna manera se deben traducir en
instrumentos estandarizados rígidos e inmodificables.

12
2. Construyendo Calidad Estatal: Sus ejes componentes
_________________________________________________________________________________________

Que una política tenga/sea de calidad supone que genera valor público en la línea
marcada por el proyecto de gobierno y el interés general. Y si una política es/tiene
calidad, es algo que se conoce luego de que ha sido desarrollada.

Para alcanzarla no hay fórmulas mágicas: no basta con aplicar un listado de

herramientas preconfiguradas, sino que hay que asegurar que las políticas públicas (y
las organizaciones que las llevan a la práctica) contengan algunos de estos grandes ejes:
la conducción estatal autónoma y basada en el Proyecto de Gobierno; que esa
conducción dé cuenta/incorpore las voces de los/as sujetos/as y actores sociales9,
priorizando así una lógica de concertación en la búsqueda del interés general; ciertas
características organizacionales y de las/os trabajadoras/es estatales que fomenten
el compromiso con las tareas político-administrativas encomendadas.

Si bien en la práctica forman parte del mismo conjunto, en términos analíticos, y para
hacer más claro el proceso de elaboración y análisis de iniciativas de Calidad Estatal,
estos ejes pueden separarse en dos niveles: por un lado, I) el del vínculo del Estado con
la sociedad y la ciudadanía, y por otro, II) el de la estructuración y funcionamiento interno
de las organizaciones estatales.

Esta distinción refleja, parcialmente, la diferencia que el modelo empresarial realiza

entre calidad de diseño y de concordancia10, pero aplicada al ámbito estatal. Solo
parcialmente porque el vínculo con la sociedad se puede extender hacia los dos
momentos (diseño y conformidad) mientras que el funcionamiento interno (si bien es
impactado por la relación con la ciudadanía) constituye el continente propio de lo
administrativo-organizacional.

9 Se hace referencia a los diferentes actores sociales —privados y públicos— como ser asociaciones sindicales,
instituciones educativas y de investigación, movimientos sociales, organizaciones de la sociedad civil, empresas, etc.

10 La literatura de calidad del sector privado entiende por calidad de diseño la capacidad de diseñar un modelo de producto
cuyas características se ajusten a las necesidades del cliente, y por calidad de concordancia o conformidad, la adecuación
del producto fabricado a los rasgos que el diseño había pensado.

13
Insistimos en que esta distinción es analítica, para hacer más clara la presentación, pero
no debe hacer pensar que son dos procesos separados: por ejemplo, en cualquier
momento o etapa de la política el vínculo con la ciudadanía también puede dar lugar a
repensar los lineamientos generales y los acuerdos originales entre actores, que en esta
presentación —separada en momentos— ubica en la “conducción estatal” o en la de
“concertación con los/as sujetos/as y actores sociales”.

2.I. La relación con la sociedad y la ciudadanía

Las iniciativas gubernamentales que propendan al interés general no necesariamente

coinciden exactamente con aquellas que esperan algunos de los/as sujetos/as y
actores sociales a quienes se destinan esas políticas; eso se resuelve construyendo
la articulación entre el Proyecto de Gobierno y las preferencias de dichos/as sujetos/as
y actores sociales. Esta lógica de concertación debe ser conducida por la autoridad
estatal mediante los mecanismos que estime convenientes, pero de ningún modo
implica la co-gobernanza público-privada, sino la dirección estatal con participación o
colaboración social, lo cual también, según los casos, puede necesitar e imponer fuertes
niveles de reciprocidad de los actores sociales participantes para con las acciones
que finalmente emprende el Estado (lo cual significa que, si son escuchados en el diseño
de políticas, deben colaborar —en la medida de las posibilidades de cada actor social—
en el resto de los momentos de la política y en su legitimación).

De lo dicho se desprende que el mejor escenario es el de construir junto a los/as

destinatarios/as de las políticas las acciones que más cerca estén de sus deseos e
intereses sin que ello implique lesionar el bienestar del conjunto social o condicionar
las posibilidades del desarrollo nacional.

Por ejemplo, y solo para graficar el argumento: los requerimientos que el Proyecto de
Gobierno tenga sobre la situación de la cuenta comercial del país es central para
decidir si cabe brindar todas las facilidades posibles al sector importador. Si bien este
es el principal destinatario de las políticas y herramientas administrativas de comercio
exterior (sin contar la parte de exportaciones), existen otros sectores y sujetos que
también se pudieran ver afectados, como por ejemplo las empresas nacionales
que fabriquen productos similares a los importados, y la ciudadanía en general, en
función del impacto económico global de esa política. Por estas externalidades y
muchas otras posibles es que la Calidad Estatal no se juega exclusivamente en
el vínculo con el destinatario inmediato o con quien tenga capacidad de presión.

14
 Por otra parte, incluso si cupiese generar facilidades cercanas a las expectativas del
sector importador, al mismo tiempo debieran alejarse lo suficiente de brindar lugar a
la sobrefacturación o adelantamiento irresponsable de operaciones y la consecuente
excesiva solicitud de divisas. En términos herramentales, facilitar las importaciones
puede suponer implementar una ventanilla única y simplificar al máximo posible
los trámites para ingresar mercaderías al país, pero supone al mismo tiempo un
control férreo (ejercido exclusivamente por funcionarios estatales) sobre el cumplimiento
de las reglas sobre importaciones, cosa que no siempre es del agrado de quienes
las realizan; reglas que en la configuración de su detalle puede contar con la consulta a
los actores interesados, por ejemplo si se va a establecer precios de referencia, se
puede armar una mesa de consultas con los importadores, pero siempre con la decisión
final en manos de un actor estatal autónomo.

Contrariamente, el modelo de gestión de calidad derivado del ámbito empresarial tiene

en la satisfacción del/la cliente su eje central: lo que este identifica como necesario
para satisfacer plenamente sus expectativas, es decir, lo que necesita y espera en
términos de producto (calidad de diseño del output) es la única guía para definir
los productos organizacionales. Luego, se agrega el control sobre lo producido (calidad
de conformidad con las especificaciones previas).

En este sentido, es una perspectiva centrada en la demanda, que no puede ser trasladada
acríticamente a la gestión estatal. La construcción —discursiva y en la práctica— de una
oferta específica de acciones estatales es la particularidad y la base de un gobierno, y uno
de los desafíos principales en la gestión es conseguir que dicha mirada sobre la oferta
articule mayorías. Por ello, nuestro modelo de calidad enfatiza la articulación entre oferta
estatal y demandas ciudadanas, en el marco de una mirada específica sobre el interés
general, expresada en los conceptos de democracia, desarrollo e inclusión social.

Expuesto este enfoque sobre la relación con la sociedad, debemos explicitar

la fundamentación que está por detrás: la diferencia entre la perspectiva gerencialista
y el modelo democrático inclusivo radica en el actor sobre el que construyen su
legitimidad (y, por ende, en las relaciones de poder en que se sustentan). La primera
coloca al/a cliente-a/ciudadano-a como el actor cuyas preferencias individuales
deben ser satisfechas, y que determinan las condiciones y atributos del servicio que
le brinda una organización en particular. Por el contrario, nuestro modelo enfatiza
que el actor político-estatal (el gobierno) detenta la conducción de la política pública y,
por ende, debe ponerse al frente del proceso de su elaboración y comunicación, en
el que también toman parte las organizaciones sociales y otros actores sociales.

15
Sin embargo, ninguno de estos actores —ni organizaciones ni individuos/as— deben tener
o conseguir, en el proceso, la preeminencia en las decisiones, puesto que es el Estado
—a través del gobierno— el que tiene la responsabilidad de sopesar las diferentes
necesidades dentro del conjunto y los impactos sobre este de las demandas particulares.

Por ejemplo, y solo para graficar el argumento: en una ciudad, un proceso participativo
puede derivar en que los vecinos de un barrio, por razones de seguridad, decidan cerrarlo,
de modo que accedan solamente quienes viven allí. Desde el punto de vista de satisfacción
acrítica de las demandas, correspondería apoyarlos. Sin embargo, trasladado al conjunto
de los barrios, el resultado sería una ciudad compartimentada, en la que el derecho a
la circulación estaría limitado. El gobierno de la ciudad debería evaluar esa demanda
contra el interés general (los derechos generales que vulnera) y por lo tanto desestimarla.

Una forma de evitar la exclusividad de la demanda ciudadana como fuente única de

las decisiones estatales es construir la legitimidad para orientar a la ciudadanía en torno
a políticas que construyan valor público. A esto llamamos el rol performativo del Estado.

De tal forma, para nuestro modelo de Calidad Estatal, la relación con la ciudadanía por
definición debe ser diferente —más amplia— que la que se refiere cuando se habla de
calidad en el ámbito empresarial, aunque ello no necesariamente implica descartar
todos sus componentes. Por eso, en lo que hace al vínculo con la sociedad, nuestro
Modelo de Calidad Estatal debe contener instrumentos y herramientas que aseguren:

A. La autonomía estatal para garantizar la aplicación del Proyecto de Gobierno;

B. La capacidad de conocer, explicar y deliberar con los colectivos sociales;

C. El rol performativo del Estado.

A. La autonomía estatal para garantizar el Proyecto de Gobierno

Cada Proyecto de Gobierno surge de los compromisos asumidos durante el proceso

democrático de selección de autoridades estatales. En estos términos, se tiende
la Calidad Estatal si las políticas públicas reflejan con la mayor fidelidad posible
el interés general (vinculado a las inclinaciones políticas del electorado), sin que esto
suponga dejar de articular con grupos de interés o actores sociales. Pero, por ello mismo,
la conducción estatal tendría poco sentido si la misma fuera solo en favor de los intereses
inmediatos de algunos de los actores sociales con los que debe articular/interactuar
cada organismo público; si el/a usuario/a (inmediato/a) tuviera siempre razón.

16
Es necesario entonces garantizar la Autonomía estatal. Esta supone un escenario, un
esquema de articulación virtuosa de procesos, normativas, mecanismos y actitudes de
funcionarios/as y trabajadores/as que impida la toma de decisiones sesgadas hacia
algunos intereses sectoriales en detrimento del interés general.

Garantizar dicha autonomía es una tarea ardua, difícil de lograr enteramente. Para
intentarlo, deben erigirse mecanismos y condiciones que, desde el costado estatal,
tiendan a fortalecer la cultura de lo público, del valor público, como forma de desterrar
la “porosidad” estatal; y que regulen a la vez el poder de aquellos actores del ámbito
privado acostumbrados a desarrollar la cooptación estatal como estrategia política.

También se trata de crear condiciones que permitan comunicar, implementar y sostener,

al interior del aparato estatal, los lineamientos generales del Proyecto de Gobierno.

El trabajo articulado entre diversos organismos, con foco en la integralidad estatal,

también apunta a evitar que se instalen esos poros —“túneles que reemplazan
a los mecanismos formales de acceso al Estado”, como los llama Oszlak (s/f)- por
los cuales permean intereses sectoriales ajenos al interés general. La autonomización
de los organismos favorece la cooptación, mientras que la articulación favorece
el control, creando instancias de control de hecho por parte de los demás organismos.

Ana Castellani y Flavia Llampart (2012:167) nos recuerdan la advertencia de Chibber

sobre “que un Estado fragmentado por disputas entre agencias estatales también
ofrece una situación apta para socavar la autonomía estatal, ya que puede incentivar
el establecimiento de vinculaciones de tipo predatorias entre funcionarios y empresarios”.

Nuestro modelo de Calidad Estatal contiene, entonces, ciertos lineamientos políticos

generales, determinados básicamente por la agenda comprometida en las elecciones,
que luego el Proyecto de Gobierno operacionaliza, incluyendo los lineamientos
particulares de la autoridad política de cada organismo sobre su área o sector específico.

En un modelo democrático para el desarrollo inclusivo, esos lineamientos son:

la centralidad del Estado en el desarrollo económico y en la regulación de las relaciones
entre actores sociales, el enfoque de derechos, la equidad en el acceso, la perspectiva de
género, la mirada federal y la acción prioritaria en favor de los/as más desposeídos/as

17
(“empezar por los últimos para llegar a todo/as”11). A estos obviamente hay que sumarles
otros alineados con los derechos constitucionales y legales, y los derivados de
compromisos internacionales, como el caso de los Objetivos para el Desarrollo
Sustentable (ODS), el Pacto de San José de Costa Rica sobre Derechos Humanos, etc.

Estos lineamientos políticos sustantivos deben ser transversales a todas las políticas
públicas y a los bienes y servicios regulares que presta el Estado, y además reflejarse
en el plano organizacional —la dimensión administrativa— según la tarea de cada
organismo, de modo que permitan, por ejemplo, facilitar el acceso de los sectores más
vulnerados a través de un enfoque comunitario, territorializar las acciones estatales,
asegurar la omnicanalidad en la interacción de la ciudadanía con la administración
pública, simplificar la tramitación y lograr efectividad en la prestación.

De lo enunciado hasta aquí se siguen los siguientes elementos de calidad estatal y

los instrumentos que tienden a conseguirlos/mejorarlos/consolidarlos:

- Proyecto de Gobierno: La guía que orienta el accionar estatal, explicitando los vínculos
entre la política pública a tratar y los lineamientos generales del gobierno,
operativizándolos en objetivos concretos.

- Autonomía estatal: Normas que evitan la “puerta giratoria”; espacios destinados

al cambio cultural en ese sentido; la Matriz de Riesgo, etc., que en general son
aplicados al organismo que desempeña la política más que a una política en particular.

- La articulación entre los organismos públicos.

B. La capacidad de conocer, explicar y deliberar con los colectivos sociales

La búsqueda de la concertación social incluye pero excede a los/as sujetos/as y

actores sociales directamente involucrados en una política. Ciertamente, si hemos
afirmado que el Proyecto de Gobierno debe dialogar con las diferentes preferencias
sociales, obviamente es necesario conocer las mismas y dotarlas de mecanismos para
expresarse (capacidad para escuchar a los actores sociales).

Para ello existen métodos directos que apuntan a que los actores sociales expresen
su voz y métodos indirectos, que buscan recopilar la información de otra forma.

11 Palabras del Presidente Alberto Fernández en la Inauguración del Periodo de Sesiones Ordinarias del Congreso de
la Nación 2019.

18
A los primeros, que en la práctica pueden plasmarse de múltiples formas, los llamaremos
participación o protagonismo social (A). Denominaremos a los segundos, sistema de
información sobre las características de la sociedad (B).

B1. Participación social12

Por participación social se pueden significar muchas cosas. Acaso una de sus
características salientes sea precisamente la variedad de formas, actores, ámbitos, etc. a
los que se puede referir cualquier etiqueta genérica del mismo. Por lo tanto, lo necesario
es definirlo genéricamente pero con orientaciones valorativas concretas, que como ya se
ha dicho largamente, luego cada organismo debe adecuar a su tarea.

En primer lugar, debemos ampliar la mirada que entiende que la participación social
solo sirve para ejercer “control” sobre el Estado. Por el contrario, es principalmente un
modo en el que los actores sociales acompañan y se comprometen con las políticas
públicas, lo que excede largamente tanto las perspectivas más tradicionales, que
le asignan el rol específico de seguimiento/control ciudadano de las acciones del Estado
(o de accountability cuando se trata de las autoridades estatales) como las novedosas
miradas del paradigma colaborativo que sitúa en la sociedad saberes diferentes (más
amplios) que los estatales.

El protagonismo social no implica que el Estado ceda terreno en la definición de

la direccionalidad estratégica de las políticas públicas, sino que sus capacidades
de intervención se ven fortalecidas a través de la legitimación social. En este sentido,
el aporte positivo de la participación será resultado de la fortaleza de los mecanismos
que se constituyan y de las capacidades públicas y organizacionales para articular a
las organizaciones estatales con las de la sociedad civil.

En segundo lugar, debemos problematizar la idea de sociedad civil. Algunas propuestas

y políticas de participación ciudadana presuponen una ciudadanía “homogénea”,
cuando en realidad, en nuestras sociedades hay profundas desigualdades, que generan
diferencias radicales de acceso a los bienes económicos, públicos, culturales y sociales.

12 Parte del texto está basado en el Documento De los Conflictos de Intereses a la Captura de la Decisión Pública: Aportes
para un abordaje integral, Colección INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA, Serie SABER REFLEXIONAR. Año 1. 2021. Dirección
Nacional de Integridad y Transparencia. Subsecretaría de Fortalecimiento Institucional-SEyEP-JGM.

19
Así, las políticas de participación social que no tomen en cuenta esta situación de
inequidad pueden propiciar el efecto opuesto al que enuncian querer alcanzar:
reproducir o profundizar la desigualdad, generando modalidades de participación en
las que los sectores más vulnerables de la sociedad no estén involucrados.

Las sociedades civiles de esta parte del mundo están permanentemente amenazadas
en su pluralismo, en tanto concentran bolsones de desigualdades que a su vez
producen anomia y el retiro de la dinámica social, lo que aumenta el desequilibrio de
poder entre actores. En ese marco, muchos de esos sectores pueden quedar presos
de enormes fragilidades económicas y exigencias burocráticas que podrían comprometer
su capacidad e independencia respecto del Estado y del mercado (García Linera 2011;
Piqueras 2001, citado en Cao y Bultman 2019).

Surgen así dos cuestiones de suma importancia para nuestro modelo de Calidad Estatal:

• Cualquier iniciativa de participación en los asuntos públicos debe coadyuvar a

la organización social en general y, en particular, a los sectores que mayores
dificultades poseen para involucrarse en la acción colectiva. La participación
debe tener en cuenta y potenciar, antes que negar, la experiencia asociativa
de las personas y los grupos involucrados, motorizando desde allí la asociatividad
con el Estado, en especial para los segmentos de menores recursos. Un
modelo para el desarrollo inclusivo se basa en el diálogo con colectivos
organizados más que con ciudadanas/os aisladas/os. La Carta Iberoamericana
de Participación Ciudadana en la Gestión Pública, aprobada en el año 2003,
sostiene esta perspectiva al afirmar la necesidad de “crear las condiciones que
permitan que los sectores más vulnerables accedan a la participación ciudadana
para la defensa y exigencia de sus derechos, estableciéndose como un medio para
la transformación social”. En esta cita queda claro que las políticas de protagonismo
social no solo deben habilitar mecanismos para ingresar la voz de los colectivos
sociales al Estado, sino también que hay que promover las condiciones para que
las/os sujetas/os sociales se tornen actores y puedan entrar con cierto poder en
los distintos ámbitos de participación, lo cual incluye la adopción de políticas para
la formación, sensibilización e información de los sectores con menores recursos.

20
 • La participación social resulta también clave para fomentar herramientas que
garanticen reciprocidad. En este sentido, la participación no debe ser entendida
como un fin en sí mismo sino como una de las condiciones centrales para
que las políticas que el Estado despliega alcancen un nivel de realización
satisfactorio de cara al conjunto de la sociedad. Tampoco como un espacio que
abre el Estado y en el que solo comunica lo que se va a hacer. Reciprocidad
significa que los actores sociales que se embarcan en procesos participativos de
políticas públicas sostengan un lugar importante en su desarrollo y posterior
legitimación. Ciertamente, el protagonismo social aquí adquiere también una
dimensión de construcción de una visión compartida.

De esta forma, la participación social no es un fin en sí mismo, algo que “hay que
hacer” por moda o corrección política, sino que se convierte en un elemento para
el fortalecimiento de las capacidades de gobierno de un Estado presente, activo,
resguardado de la presión de intereses particulares o parciales que lo desvíen de su
propósito último: garantizar el interés general desde un enfoque que privilegia el desarrollo
inclusivo, la democracia, la igualdad y la justicia social.

Aunque con un lenguaje que denota su cercanía con las ideas de la “gobernanza” y
haciendo referencia explícita a “personas” y a los aportes colaborativos más que al
compromiso con la política, la Declaración de Gobierno Abierto del CLAD, de septiembre
de 2011, señala algo similar: “La participación pública, incluida la plena participación de
las mujeres, aumenta la efectividad de los gobiernos, que se benefician del conocimiento,
las ideas y la capacidad de las personas”.

Obviamente estos principios generales se adaptarán de manera diversa según

la instancia en que se plantea la participación y los resultados que se persigan. De más
está decir que cuestiones como la cercanía, por ejemplo, son diferentes en el ámbito
nacional respecto del provincial y el municipal. Pero aún en el ámbito nacional,
el protagonismo social adquiere modalidades diferentes según de qué materia se trate13.

13 Debe notarse también que la normativa nacional da cuenta de la participación social, ya sea sobre sectores específicos
o reglando ciertos mecanismos. La reforma de la Constitución Nacional ocurrida en 1994, aportó innovaciones para
el marco jurídico de la República Argentina en materia de participación social:
-En materia de consumidores y usuarios de bienes y servicios, se garantiza la constitución de asociaciones de ese
carácter y se dispone que la legislación establecerá procedimientos y los marcos regulatorios de los servicios públicos
de competencia nacional, "previendo la necesaria participación de las asociaciones de consumidores y usuarios y de
las provincias interesadas, en los organismos de control”, según el art. 42 de la Constitución Nacional.

21
Por ello, se puede hacer una primera diferenciación respecto de los tipos de participación:
1) En la formulación de políticas; 2) En la co-producción de bienes y servicios públicos,
y 3) En el contralor de los resultados (outputs y outcomes) de la acción estatal. Cada uno
de estos tipos supone distintos niveles y formas de involucramiento, diferentes
estrategias y técnicas, y diversos objetivos a alcanzar.

Criterio de reciprocidad, por el que los actores sociales que se embarcan en procesos
participativos de políticas públicas sostienen un lugar importante en el desarrollo y
posterior legitimación de la misma.

De entre los formatos posibles de participación en la formulación de políticas:

1. Participación en consulta/opinión para la toma de decisiones que atañen a derechos de

la ciudadanía en general;

2. Participación en procesos deliberativos/argumentativos para la definición de

normativas legales, modificaciones de alcance constitucional y/o limitaciones de carácter
político;

3. Concertación /acuerdos de intereses para el desarrollo de políticas sectoriales que

tomen en cuenta los deseos y/o expectativas de los diversos grupos de intereses.

En el caso del contralor:

1. Modalidades de acceso a la Información, que apunten a hacer más transparente la

gestión estatal y más accesible la información que se transmite;

2. Mecanismos que faciliten el Involucramiento activo en las actividades de seguimiento

y evaluación.

- Entre las atribuciones del Congreso se señala respecto a los Pueblos indígenas la necesidad de asegurar "su participación
en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten" y en relación a la sanción de
leyes de organización y base de la educación del país que las mismas deberán asegurar entre otras consideraciones
"la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores
democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna...", según el art. 75 de la C.N.
- En su artículo 39 establece la modalidad de la Iniciativa Popular, posteriormente reglamentada por la Ley 24.747 del 27 de
noviembre de 1996. El Artículo 40 habilita la Consulta Popular, reglamentada luego por la ley 25.432, sancionada en mayo
del año 2001, que regula el procedimiento de Consulta Popular vinculante y no vinculante.
Asimismo, una de las normas pioneras en materia de participación ciudadana, integridad y transparencia es el Decreto
1172/03, de diciembre de 2003, a través del cual se aprueban herramientas institucionales que promueven la participación
ciudadana y el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, entre otras. Por medio de este decreto se aprobaron:
- los reglamentos generales de Audiencias Públicas para el Poder Ejecutivo Nacional;
- el Reglamento para Gestión de Intereses en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional;
- el Reglamento para la Elaboración Participativa de normas;
- el Reglamento de Acceso a la Información pública para el Poder Ejecutivo Nacional;
- el Reglamento de Reuniones Abiertas de los entes reguladores de los servicios públicos, formularios de inscripciones,
registro y presentación de opiniones y propuestas.
Asimismo se establece el acceso libre y gratuito vía internet a la edición diaria del Boletín Oficial de la República Argentina.

22
 B2. Sistema de información sobre la sociedad

Tan importantes como los canales de participación ciudadana son los sistemas de
información que brinden a las/os tomadoras/es de decisiones los datos necesarios
para conocer las características centrales de la sociedad. Respecto del tema que nos
ocupa, esto incluye tanto necesidades y expectativas de las/os destinatarias/os
directas/os de las políticas, como al contexto social más amplio.

Uno de los mecanismos que se han generalizado/legitimado desde que se discute el tema
de la calidad es el de las consultas a los-as usuarios-as/beneficiarios-as sobre su
satisfacción respecto de lo que hacen o dejan de hacer, lo que hacen bien o hacen mal,
los organismos estatales. Este mecanismo ya es de uso corriente en los instrumentos
que evalúan calidad en el sector público (cartas ciudadanas, premios a la calidad), y en
algunos casos se ha transformado casi en el oráculo en el que basan sus decisiones
los funcionarios. Sin embargo, algunos estudios han concluido que estas consultas tienen
puntos débiles cuando se las enfoca desde la perspectiva de la democracia, el desarrollo
y la inclusión social.

De QuatreBarbes (1998), citado en Bartoli et Hermel (2006), menciona que:

El cliente no se corresponde con un único actor en el sector público. De hecho,

existen diferentes categorías de clientes/as: los/as que ordenan, los/as
prescriptores/as, usuarios/as directos/as, usuarios/as indirectos/as (que se
benefician o sufren los servicios sin ser los/as destinatarios/as directos/as),
los/as pagadores/as, etc. Bartoli et Hermel (2006) llaman la atención sobre
algunos efectos perversos del enfoque cliente, que sería que la focalización
sobre el corto plazo, inducida por los dispositivos de escucha del cliente, se
hace en detrimento de los desafíos del largo plazo, de un enfoque preventivo
y de las opciones de solidaridad colectiva…. Estos autores nos advierten también
de los peligros del aumento en la instrumentalización de este enfoque, entre
otros el uso abusivo de encuestas y de sondeos ya que, como ha dicho
Bourdieu, «l’opinion publique n’existe pas» (la opinión pública no existe). Otro de
los riesgos de una concepción clientelista de la calidad, según Bartoli et Hermel
(2006), nos lleva a la amplificación de los fenómenos de lobbying para favorecer
intereses particulares.

23
 Por todas estas razones, cada vez más algunos autores proponen reemplazar
la noción de cliente por la de parte interesado (“partie prenante”), para dar cuenta de
la complejidad de los desafíos y sobre todo de la pluralidad de representaciones
sobre la calidad que existe en la sociedad 14

Por ello y por lo que venimos exponiendo, dar cuenta de las demandas del/a usuario/a
no supone validarlas como única guía para (re)elaborar los objetivos de la acción estatal.
Por ende, no aplica la consigna de que “el cliente siempre tiene la razón”. Ya los manuales
de calidad para el sector privado alertan: “La prestación del servicio debe ser coherente
con la capacidad de la empresa y con las restricciones que se le presentan. No debemos
pretender ir más lejos de lo que podemos o nos perderemos” (Nebrera Herrera, s/f:30).
También hay casos en que quien recibe un servicio no sabe, más que en términos
genéricos, cómo debe ser el mismo. En el ámbito público, a ello se le suma que la/el
usuaria/o directa/o no es la/el única/o destinataria/o de la acción estatal y muchas veces
es dificultoso asociar sus deseos directos con el bienestar general (vgr. sistema
penitenciario, agencias recaudatorias, organismos reguladores). Por eso la información
sobre las preferencias sustantivas de las/os usuarias/os debe ser tomada no como
el objetivo a alcanzar, sino como un insumo entre otros para la toma de decisiones.

En consecuencia, para tomar buenas decisiones sobre la oferta de productos que

llevarán adelante los organismos estatales, es necesario contar con la capacidad de
descifrar el contexto, la cual se nutre centralmente de información contextual sobre
las características sociales. Por tal no se incluyen solamente las características
estructurales de la sociedad ni las particularidades de los actores sociales con los cuales
interactúa el organismo sino de los/as sujetos/as sociales que no lo hacen. En definitiva,
este sistema de información debe dotar al organismo de una mirada amplia que exceda
las necesidades inmediatas de los sectores que más directamente atiende.

En función de lo dicho en B1) y B2), los siguientes elementos se suman a nuestra

visión de Calidad Estatal, junto con los instrumentos que pueden servir para
alcanzarlos/mejorarlos/consolidarlos:

14
Nassera Touati: “La gestion de la qualité dans le secteur public: a-t-on fait le tour de la question? En: La Revue
de l´innovation: La Revue de l’innovation dans le secteur public, Vol. 14(3), 2009, article 1. Rescatado de:
https://www.innovation.cc/francais/2009_14_3_1_touati_qualitity-admin.pdf

24
 - Canales de participación ciudadana

Los mecanismos que lo concreticen deben poner especial cuidado, por un lado, en
fomentar la organización de los colectivos sociales, especialmente de los sectores
vulnerados, y por otro lado en aprovechar el potencial social para fortalecer la
implementación de las políticas, construyendo sinergias entre las organizaciones sociales,
otros actores y el gobierno. Asimismo, si bien los dispositivos que permiten vehiculizar
el protagonismo social son diversos, debemos hacer una mención especial a
la planificación político-estratégica, entendida como un sistema de conversación política
con la sociedad, que tiene la ventaja de inscribirse en lo ya dicho sobre la necesaria
conducción estatal del proceso social e incorporando en particular, como parte del debate
político, la desigualdad social y/o las contradicciones políticas.

- Sistemas de información

Un sistema de producción de información, compuesto por un conjunto de instrumentos

para recoger, sistematizar e identificar precisamente las preferencias de los distintos
públicos (categorías colectivas con diverso nivel de agregación e individuos/as) con
los que interactúan las organizaciones estatales, y a los que pueden afectar de manera
indirecta sus acciones (Herramientas: Encuestas cualitativas, Data Analytics, ambientes
de diálogo innovativo, etc.).

C. Rol performativo del Estado

Siguiendo lo afirmado en el punto 1, remarcamos que el Estado es el principal actor en

la toma de decisiones sobre la política pública. El enfoque en la ciudadanía, como vimos,
implica tanto tener en cuenta sus demandas como darle lugar a algún grado de
colaboración en las políticas públicas. Pero la relación con la sociedad no se agota en
ese plano, sino que el Estado también tiene un rol performativo: Tan importante como
“escuchar” los deseos y necesidades de los actores sociales es conducir su convergencia
con/hacia el interés general, construyendo sentido en —y no solo “detectando”—
las preferencias y actitudes de la ciudadanía. Vale decir, si bien tomar los resultados
de las encuestas y focus groups como herramienta para gobernar es correcto, esto no
debe cuestionar la autonomía estatal (no porosidad, no cooptación) ni el rol de liderazgo
del Estado, cuya responsabilidad es asegurar el rumbo del colectivo social hacia el interés
general. Este liderazgo estatal se vehiculiza esencialmente a través de la materialidad de
las propias políticas públicas, pero también a través de acciones del orden de lo simbólico.

25
En definitiva, la relación entre Estado y sociedad no puede ser unidireccional —ni del/la
ciudadano/a al Estado ni viceversa— sino de influencia mutua. Así como la “voz” de
los actores sociales es importante para que el Estado tenga registro de sus necesidades,
así también es central que la perspectiva global con la que decide y actúa el Estado pueda,
además de satisfacerlas, orientar la construcción de las preferencias ciudadanas.

Entre otros ejemplos, uno de los más recorridos es la necesidad de modificar

las costumbres alimentarias no saludables o incluso las advertencias sobre el daño
a la salud que en el propio envase llevan los atados de cigarrillos.

La Calidad Estatal se podrá alcanzar entonces a través de un conjunto de herramientas

que permitan ejercer y asegurar el liderazgo del Estado en la concreción de los valores e
intereses comprometidos en el Proyecto de Gobierno, en el marco del interés general y
atendiendo a que no se afecten las garantías constitucionales. Amén de políticas que
produzcan resultados “materiales”, es posible —y necesario— implementar acciones
estatales que operen sobre los marcos con que la sociedad interpreta la acción estatal.

De lo enunciado en este ítem se siguen los siguientes elementos de calidad estatal y

los instrumentos que tienden a conseguirlos/mejorarlos/consolidarlos:

- En lo macro: Apuntando al cambio cultural, son importantes las acciones tendientes a

la construcción de sentido y de la comunicación estatal en general. Definir mecanismos
eficaces para la comunicación política es esencial. Acciones que tienen materialidad en
sí mismas y al mismo tiempo una dimensión cultural son, por ejemplo, la creación de
un Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad, o la definición de las tareas
socialmente esenciales.

- En el ámbito micro: Existen instrumentos que apuntan a lograr que la ciudadanía opte
por ciertos comportamientos socialmente más beneficiosos que otros. Por ejemplo,
la Economía del comportamiento ha hecho famosos los “pequeños empujoncitos”. Otros
ejemplos son las disposiciones a favor de la alimentación saludable, la conducción
responsable vehículos o los cuidados sanitarios.

2.II. Estructuración y funcionamiento de las organizaciones estatales

Las perspectivas tradicionales sobre calidad denominan “calidad de conformidad” a lograr

que lo efectivamente implementado se corresponda lo más estrechamente posible con
las ideas que le dieron origen. Vale decir, que el producto final sea fiel reflejo del modelo
diseñado previamente. Esto depende de varios factores, que exceden las acciones que
emprenda el Estado, pero en cuanto a éstas se refiere, la mirada se centra en el rol de
la administración pública.

26
Así como vimos en la relación con la ciudadanía, existe una serie muy diversa de
herramientas a las cuales se puede recurrir, y algunos lineamientos a tener en cuenta:
planificar, sistematizar, hacer seguimiento sobre las políticas y trazable el funcionamiento
del aparato administrativo para asegurar la racionalidad sustantiva de sus acciones y
el apego a las decisiones políticas, a la vez que propender al involucramiento de sus
integrantes —funcionarias/os y trabajadoras/es— para cumplir con las misiones estatales
y mejorarlas en el caso que así se requiera.

Aun recordando que las distinciones entre política y administración son difusas, el párrafo
anterior asigna ciertas prioridades: el Proyecto de Gobierno y las relaciones políticas de
concertación con la sociedad establecen los lineamientos generales (de qué ocuparse y
con qué acciones) y la administración amolda esa decisión a las especificidades de cada
ámbito concreto. De allí que sea importante asegurar el apego de quienes implementen
las acciones a lo prefigurado, respondiendo a la normativa y a las disposiciones que
emergen de la conducción política en lo sustantivo, pero también adaptando la acción a
las particularidades del terreno. Esto último es más factible con una administración
pública no rigidizada pero sistemática, comprometida con el valor público y el servicio
público, con liderazgos fuertes y alineados con dichos valores.

Como ya afirmamos, si bien la Calidad Estatal tiene un componente que se juega en cada
organización, es también necesario pensar en las acciones estatales desde el conjunto
del aparato organizacional estatal y sus articulaciones. Así, asoma una característica
que no está en el modelo de calidad gerencial: otorgarle un fuerte énfasis a la noción de
“conjunto de gobierno” ('whole-of-government' approach), que recupera la importancia
de la integralidad del Estado, ocupándose tanto de los vínculos entre las diversas
organizaciones estatales como de las cuestiones específicas de cada una.

Un último elemento imprescindible en la actualidad remite a la utilización de las nuevas

tecnologías bajo estricta direccionalidad política. Es ampliamente conocido el rol central
que la tecnología digital puede jugar en la mejora de las políticas públicas. Sin embargo,
las herramientas tecnológicas por sí mismas difícilmente lo logren, si su aplicación no es
orientada por los objetivos políticos referidos previamente.

En consecuencia, nuestro Modelo de Calidad Estatal, en lo tocante al funcionamiento

interno de la administración pública debe contener instrumentos y herramientas
que aseguren:

27
 D. Funcionamiento organizacional ordenado, sistemático y respetuoso de
la voluntad política,
E. Compromiso de la/os funcionaria/os y agentes estatales con los valores públicos,
F. Vinculación con el conjunto de la administración pública, y
G. Utilización socialmente inclusiva y administrativamente eficaz de
las nuevas tecnologías.

Cada una de estas dimensiones deberá adoptar en cada organismo las herramientas que
el contexto y la situación entiendan más pertinentes.

D. Organización ordenada, sistemática y vinculada con la voluntad política

Como nos recuerda Olsen (2005:3) “existe una tensión potencial entre funcionarios
electos, burócratas y ciudadanos, y la cadena que va desde la orden hasta su real
cumplimiento puede ser larga e incierta. La organización burocrática puede producir
múltiples y contradictorios resultados [...]”.

Existen tantas potenciales causas de desvíos en el funcionamiento de las organizaciones

respecto de lo que se supone que debieran hacer, que se torna inútil tratar de preverlas en
particular. Por ello, la propuesta general, sobre la cual luego podrá avanzar cada
organismo en función de sus particularidades, es tratar de consolidar un funcionamiento
relativamente claro y ordenado. Esto no involucra solamente la dimensión procedimental
sino también la sustantiva.

Además de movilizar recursos de manera más efectiva, una organización ordenada

favorece que se alcance lo que fue pensado en la etapa de planificación estratégica
respecto de la definición de los objetivos de política (impactos y resultados esperados) y
la definición del perfil de producción de las organizaciones públicas para alcanzar
dichos objetivos. A su vez, la adecuación del producto (outcome) al modelo requiere que
los cuerpos administrativos traduzcan en lo operativo los lineamientos políticos que están
planteados, lo que hace más dificultoso los procesos de captura.

En este sentido, la planificación operativa es una herramienta de gestión que

posibilita traducir en actividades concretas los objetivos políticos del proyecto de
gobierno, permitiendo diseñar en detalle las acciones que permitirán transformar
los insumos en los productos requeridos por la política en cuestión. A su vez,
la formulación presupuestaria debe acompañar y reflejar este proceso productivo,

28
garantizando que los recursos financieros estén asignados adecuadamente para
la adquisición de los insumos necesarios y que se los pueda gestionar de manera ágil y
efectiva durante la implementación de las políticas públicas.15

En el mismo sentido de “ordenar una organización”, uno de los elementos más

importantes que proponen los sistemas de calidad es la adopción de la gestión por
procesos, que prioriza una lógica horizontal en la elaboración de la acción estatal de que
se trate.16 En la administración pública nacional, tal como existe hoy, esta lógica horizontal
se debe articular con la tradicional estructura vertical propia del modelo clásico
weberiano. No es aquí momento para enumerar las ventajas y desventajas de cada una
de estas perspectivas, pero sí para afirmar que nuestro Modelo de Calidad Estatal también
considera oportuna y de valor la utilización de la mirada sobre los procesos para que
la dinámica organizacional (en lo interno y en sus inter-relaciones) sea más eficaz
a la hora de hacer exitosas las políticas públicas.

En términos organizacionales, el enfoque y diseño de procesos tiene

las siguientes características:

I. Es la herramienta de gestión que da sustento (determina el “cómo”) y previsibilidad

(cuando están mapeados, documentados y con indicadores asociados) a
la puesta en práctica de cualquier política pública. En este sentido, para
mejorar la implementación se requiere mejorar los procesos.

II. Implica adoptar una mirada horizontal de la organización que empieza por las y
los destinatarios de los servicios. De este modo se evitan los compartimentos
estancos, la fragmentación y la individualización de la gestión y se pone en valor
el trabajo colectivo, colaborativo y en pos de un fin común, otorgándole además un
sentido a la labor cotidiana.

III. Existe un viejo debate que contrapone la gestión por procesos a la gestión
por resultados, que refleja las pujas entre el modelo burocrático y el gerencial.

15 Guía de Planificación y Seguimiento de Gestión de Políticas Públicas (2020). Dirección Nacional de Fortalecimiento de
las Capacidades de Gestión. Subsecretaría de Fortalecimiento Institucional, Secretaría de Gestión y Empleo Público,
Jefatura de Gabinete de Ministros. Rescatado de:
https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/final_guia_de_planificacion_y_seguimiento_de_gestion_de_politicas_publi
cas.pdf

16 Los procesos pueden distinguirse como actividades recurrentes que movilizan y dan continuidad a la organización,
cuando se la considera como un sistema social abierto, como un conjunto en marcha. Los procesos no funcionan aislados,
se conectan entre sí, dentro de una función más amplia de mantenimiento y desarrollo de la organización. Etkin, Jorge
(2000): Política, gobierno y gerencia de las organizaciones. Prentice Hall, Pearson educations. Rescatado de:
https://contaduriagral.rionegro.gov.ar/download/archivos/00002659.pdf

29
 Sin pretender descalificar la importancia de los “resultados”, coincidimos con
Hintze (2003:22) en que “la gestión pública debe rendir cuentas tanto por haber
hecho las cosas bien como por haber logrado resultados. Por lo tanto, la buena
gestión de los procesos puede ser tratada como uno de los resultados más
importantes de la acción estatal”.

Profundizando el tema, creemos que ambas miradas/modelos no son —no deberían ser—
incompatibles. No hay forma de evaluar si se han hecho las cosas bien fuera del marco
del proyecto de gobierno y, en un nivel más agregado, del aporte a la construcción de valor
público. No se pueden autonomizar los procesos organizacionales (que son productos
históricos, situados) de los cambios contextuales (incluso de los cambios políticos)
para refugiarse en los mismos como el único o el más importante parámetro de
evaluación de la calidad de la gestión. Los productos/resultados (outcomes los llamamos
en este trabajo, para enfatizar la dimensión de construcción/transformación social que
tienen los productos estatales) colocan a la dimensión organizacional (y sus procesos)
en un marco más amplio, el del conjunto del aparato estatal —del que es parte— y su
relación con la dinámica real de la sociedad.

En la misma senda de ampliar la mirada, hay que distinguir entre dos ámbitos en el cual
aplicar el enfoque de procesos. Dos ámbitos que no son excluyentes; por el contrario, uno
debiera ser parte de la construcción del otro. En concreto, un ámbito individual, que se
limita a una organización particular y un ámbito interorganizacional, donde los procesos
que conforman una política incluyen a más de un organismo. Ambos son importantes.
En una mirada incremental, comenzar por el primero debiera llevar al conjunto, lo que en
la práctica supone que las organizaciones deban ampliar su marco de referencia. O sea,
ya no alcanza “la perfección interna” de un organismo para asegurar la calidad, excepto
obviamente en los casos de las políticas en que los procesos se generan y resuelven en
un mismo organismo.

En esta línea de razonamiento, Metcalfe17 propone pensar la gestión pública como

la gestión de lo macro, del sector público como un todo: “la gestión pública es un macro
proceso en el que las diferentes organizaciones e intereses implicados en el sistema de
políticas públicas comparten responsabilidades para gestionar el cambio estructural
mientras que retienen su autonomía en la gestión del cambio incremental” (pág. 92).

17
Metcalfe, Les (1996): “Gestión pública: de la imitación a la innovación”, en Quim Brugué y Joan Subirats (selección de
textos): Lecturas de gestión pública, Ministerio de Administraciones Públicas, Serie Administración General, Madrid.

30
Un aparato estatal estructurado —en los términos en que lo plantea Metcalfe— debería
ser menos “cooptable”; lo cual significa más garantías de resguardar el interés general,
reduciendo la posibilidad de que se impongan intereses sectoriales o particulares.

Así, por ejemplo, la “Calidad de conformidad”, con origen en los modelos de calidad
gerencialistas y de la que hablamos oportunamente, se vería reforzada en el marco de
una gestión por procesos, por varias razones:

- Porque lleva a la adecuación de los circuitos administrativos, en tanto la mirada

—y la evaluación— ya no se coloca en un organismo aislado, sino que se lo ve como
parte del conjunto de organismos involucrados en una política pública. En muchos
casos, y por esa mirada endógena, esos circuitos se han convertido en una maraña
inextricable, por lo que su adecuación (al contexto, a las tecnologías disponibles, a
la forma en que otros organismos “hacen”) es un paso adelante para
ordenar/sistematizar el funcionamiento (en lo interno y en lo “inter”), requisito
mínimo de cualquier organización medianamente compleja.

- Porque la tendencia a la autonomización de los organismos —tendencia muy

vigente, reflejo de la dinámica burocrática y la ausencia de orientación política—
hace que la reproducción de los procedimientos instalados —y conocidos— se vea
como su fortaleza, perdiendo así su contexto; su “ubicación” en el conjunto del
aparato estatal se diluye, y se les hace difícil entender cuánto y cómo aportan
de valor público y a qué cuestión o política pública. Si nuestra mirada sobre
la calidad reforzara esa dinámica –por ejemplo manteniendo la exclusiva mirada
sobre lo interno-organizacional- estaríamos produciendo lo que no queremos; por
eso intentamos ampliar los marcos teóricos que sustentan las definiciones
clásicas de calidad, hacia la gestión por procesos, las políticas públicas, los aportes
al valor público, los proyectos de gobierno (cuyos ejes centrales, son en nuestro
caso democracia, el desarrollo e inclusión social, como las grandes variables del
interés general).
- Porque el establecimiento, programación y estandarización de los roles y
actividades/responsabilidades de un circuito administrativo no sólo sirve para
tender a evitar (y llegado el caso identificar claramente) cuellos de botella sino
que también colabora con la impersonalidad y la neutralidad propias de un
Estado que pretenda garantizar la igualdad en el acceso a sus políticas.

- Porque a esta última ventaja sustantiva —la de la impersonalidad y neutralidad—

debe sumarse que la simplificación de pasos para hacer más sencillo que
la ciudadanía acceda a derechos y servicios esenciales también es un
instrumento propio del estado para el desarrollo con inclusión social, y debe por
lo tanto formar parte del marco teórico de calidad en la gestión pública. Ahora
bien, agilizar y simplificar no significa reducir el poder regulatorio del Estado.

31
 El enfoque gerencial utilizó dichos conceptos como instrumento para avanzar en
la lógica neoliberal de facilitar la actividad mercantil de las empresas, “liberándolas”
de controles estatales. En este sentido, es conocido el Índice Doing Business del
Banco Mundial, que busca medir una serie de variables que harían más sencillo
realizar negocios. En esta senda, cuantos menos obstáculos deban atravesarse
para conseguir permisos, certificados y/o sortear toda norma estatal establecida,
mejor. Debemos agregar que hoy en día, una buena utilización de las nuevas
tecnologías permite regular la complejidad. Los sistemas inteligentes lo permiten
sin que esto signifique ni tiempos ni costos extras, por un lado, ni relajar el control,
por el otro.

Siguiendo con la tecnología, otra cuestión importante a destacar es que nuestra mirada
sobre los procesos incluye evaluar su incorporación, aspecto que hoy, en una época de
informacionalización acentuada, es central para discutir la calidad en el sector público.
Esta incorporación debe ser planteada en función de los objetivos políticos, que son
los que deben guiar la acción de la administración pública. Por supuesto que también
habrá que considerar la dimensión organizacional, su especificidad; al fin y al cabo,
los procesos involucran organismos, no son abstractos.

Por último, el orden organizacional debe expresar —y expresarse— también en

el equilibrio y articulación de la relación entre los niveles político-administrativos centrales
y las agencias territoriales de los organismos. Hacer visible la mirada desde el lugar
“a donde estos llegan” va de la mano de nuestra perspectiva sustantiva, puesto que
conlleva el objetivo de igualar la importancia de todos los territorios, tratando así de
desandar las perspectivas excesivamente centralizadoras.

Para consolidar un aparato estatal ordenado, con sus organizaciones articuladas con
la autoridad política alrededor del valor público y el interés general, puede ser útil
que la planificación político-estratégica mencionada más arriba tenga su capítulo de
planificación organizacional, respetando la construcción participativa y negociada. Esa
planificación podría apuntar, entre otros, a consensuar los indicadores de calidad más
pertinentes para evaluar este aspecto de la gestión pública. De la misma manera debería
funcionar un adecuado sistema de monitoreo y evaluación.

De lo enunciado en este ítem se siguen los siguientes elementos de calidad estatal y

los instrumentos que tienden a conseguirlos/mejorarlos/consolidarlos:

Planificación organizacional, Monitoreo y evaluación

32
 Gestión por procesos (metodologías y herramientas concretas que mapeen, registren,
controlen y estandaricen la cadena de valor de las políticas); Simplificación de trámites

Articulación centro-territorio; Acuerdos de trabajo entre funcionarios políticos y la línea

(macro-procesos).

E. Compromiso de las/os funcionarias/os y agentes estatales con los valores públicos

Nunca será suficientemente ponderada la centralidad de la/os empleada/os estatales;

son el principal elemento con que cuenta el Estado y su tarea es fundamental. Por ello
es necesaria su profesionalización y sobre todo, su compromiso con lo público y con
las políticas que se abordan desde el Estado.

Obviamente, estos aspectos no dependen solamente de la voluntad y responsabilidad de

la/os trabajadora/es, sino que es necesario contar con estructuras organizacionales e
institucionales dotadas de capacidades y recursos que faciliten su tarea en la creación de
valor público. Y también se relaciona con lo visto en el punto 1, sobre Autonomía estatal:
funcionarias/os públicas/os conscientes de lo público, trabajando en organizaciones
ordenadas y capaces, son un factor central para evitar la cooptación de las políticas por
actores externos.

Mintzberg llama organizaciones misionales, a aquellas en las cuales una ideología permea
la conducta de sus miembros y de esa forma guía el funcionamiento y la coordinación
de la organización:

[L]a ideología, centrada en una misión, domina toda la actividad de la organización,

tomando el lugar de los sistemas de autoridad, habilidad y política; los agentes
se identifican con el objetivo de preservar, extender y perfeccionar la misión de
la organización; y por tanto se puede confiar en que actuarán de acuerdo a
los intereses de la misma. Como resultado se da un alto grado de participación, con
una estructura muy simple (aunque burocrática, porque basa su coordinación en un
tipo de estandarización: las normas). (Mintzberg, 1992:431).

Por lo tanto, es importante poner en el centro de la discusión sobre calidad este par
“ideología/misión”, sin el cual la dimensión tecnocrática queda sin orientación. Y esa
misión, en nuestro modelo de Calidad Estatal, remite a un estado comprometido con
la democracia, el desarrollo y la inclusión social, operacionalizados, por ejemplo, en y a
través del concepto de valor público.

33
Por tanto, la profesionalización de las/os trabajadora/es estatales, a la que está
indudablemente ligada la Calidad Estatal, no es una profesionalización en abstracto,
neutral, puramente técnica, sino que debe pensarse en el marco del compromiso político
de la administración pública; no con un partido político determinado, sino con la creación
de valor público a través del que se materializa el interés general.

El propio Convenio Colectivo de Trabajo en el sector público (Decreto 214/06) plantea que
“…entre otros factores que hacen a la calidad y mejor actuación de la Administración
Pública Nacional en su conjunto, los miles de mujeres y hombres que componen
el personal a su servicio configuran uno de los actores más trascendentes en estas
cuestiones.” Y a partir de allí se señalan los ítems a profundizar, entre ellos “una cultura
de trabajo competente, honesto, austero y eficaz que materialice la organización y
funcionamiento de una Administración Pública moderna y de calidad.”.

Lo que estamos poniendo en discusión son precisamente los conceptos “moderna” y “de
calidad”, en tanto los modelos de gestión hegemónicos priorizaron la mirada tecnológica
—o tecnologicista— para definir “lo moderno” y la tecnocrática —o tecnoburocrática—
para definir la calidad también en esta temática del empleo público. En ambos casos,
la dimensión política queda ausente o relegada a un segundo plano, con lo cual se plantea
de hecho –al igual que sucedió con las privatizaciones, por ejemplo, o más recientemente
con los programas público/privados- que la sola aplicación de “una receta”, importada
acríticamente de otros contextos, llevará fluidamente a los escenarios buscados. En este
sentido, el modelo de la Nueva Gestión Pública (NGP) contribuyó, con sus prácticas
concretas pero también a partir de sus bases teóricas (resultado quizás no
necesariamente buscado), a romper con la articulación necesaria entre el interés general,
lo público y el conocimiento técnico. Como bien dice Cunill:

[…] lo cierto es que, a partir de la Nueva Economía Institucional, se constituye en un

dogma que la ineficiencia gubernamental se debe a un alineamiento erróneo entre
los intereses individuales, presumiblemente oportunistas, de los políticos y
burócratas, y las estructuras de incentivos institucionales de las que disponen. Por
ende, que cualquier reforma debe crear las posibilidades de transformación
estructural de los incentivos que afectan la conducta de tales actores… Por lo tanto,
se abre la posibilidad de que el egoísmo y el cálculo terminen siendo producidos por
los propios incentivos y, con ello, que las interpretaciones de un comportamiento
burocrático egoísta auto-interesado se conviertan en una “profecía auto-cumplida”.

34
 En estas circunstancias aflora la pregunta que formula Gregory (2007: 228): ¿Por qué
el personal debiera estar preocupado con una idea del interés público mientras
su desempeño individual y organizacional está siendo medido contra objetivos
específicos? Y además, cuando se asocian compensaciones pecuniarias que
suelen convertirse en los verdaderos objetivos a perseguir…. El problema, en este
sentido, es que tales premisas desafían por completo la ética pública y en especial
uno de los pilares básicos sobre los que se asienta la lógica del sector público:
la creencia en el servicio público. Con ello es derrumbada, en la práctica, la validez
de servir a los intereses públicos como motivación clave del personal público.
La consecuencia tal vez más gravitante a largo plazo es la desvalorización misma
de la noción de lo público.”

En esta senda, se requiere entonces una expertise técnico-política, una adecuada

articulación entre niveles políticos y técnicos, no sólo porque el conocimiento profesional
permite analizar de forma correcta y sistemática las cuestiones de política pública, “sino
porque la formación burocrático-política expresa valores culturales que poseen un
beneficio intrínseco, pues genera cuadros administrativos centinelas de valores sociales
y constitucionales. Nótese que se dijo “técnico-político”, variando así el ideal weberiano
que hacía foco en lo técnico, fundamentalmente en la pericia profesional. Por el contrario,
aquí se interpreta que es imprescindible una capacitación política (junto a la validación de
las trayectorias y la formación profesional) que promueva el compromiso con valores
democráticos.” (Rey, 2012: 134).

El Consejo Federal de la Función Pública (COFEFUP)18 ha recogido estas nociones y ha

elaborado una serie de dimensiones que son un buen resumen de las necesidades de una
organización que quiera desarrollar acciones con calidad: las ético-institucionales,
las técnico-profesionales y las actitudinales.

18 Documento “Principios y recomendaciones para una carrera profesional administrativa en las administraciones
provinciales de la República Argentina”, Comisión de Empleo Público y Carrera. 3° Asamblea Anual del Consejo Federal de
la Función Pública. Mendoza, 23 y24 de noviembre de 2006.

35
Las primeras “están definidas por el compromiso con los valores de un Proyecto de
Gobierno con vocación democrática. La actitud militante, expresión de ese compromiso,
es la variable “desconocida” y escurridiza que escapa a los sistemas tradicionales de
medición del comportamiento y supera los estrechos márgenes de una carrera o
trayectoria individual: los compromisos se asumen colectivamente, en el marco de
la conformación de equipos de trabajo” (Bernazza y Ronis, 2013: 10-11).

Al respecto, plantea Cormick19: “Si bien la valoración de esta dimensión [un fuerte
compromiso con los valores democráticos y con los objetivos institucionales de
la administración] puede ser compleja, su identificación es un desafío para el diseño
de los procesos de selección.” Lo que este autor plantea para el proceso de selección,
nosotros podemos extenderlo al desarrollo general de las prácticas laborales dentro del
Estado, si queremos ampliar la mirada hegemónica sobre calidad.

Entonces, pensar la calidad en la función pública con este marco conceptual supone
encuadrar en el mismo sus dimensiones principales, tanto en el aspecto estructural como
en la gestión de los recursos humanos.

En el primer caso, la calidad se juega en las políticas que permitan consolidar

estructuras institucionales que avancen en la formalización e institucionalización de
la función pública, porque las plantas informales o “paralelas” no solo aumentan
los riesgos de cooptación sino también de conflictividad interna, lo que complica
la eficacia en la gestión y la legitimidad estatal. Aquí marcamos dos instrumentos
principales para ello: la Estabilidad y la importancia del Convenio Colectivo del Trabajo de
la función pública (CCT).

1. Estabilidad supone, en términos de calidad, establecer (consensuar y consolidar)

criterios y mecanismos adecuados tanto para el acceso a la planta de
las organizaciones públicas como para evaluar desempeños. A continuación
se listan algunos, que deben ser pensados como un conjunto y no como
aspectos aislados.
El mérito para el acceso, pero entendido no como criterio exclusivo o solo en
función de credenciales académicas o técnicas, sino valorando también
experiencias relacionadas con lo público, por ejemplo, o la pertenencia a colectivos
diferentes (género, discapacidad, territoriales, etc.).

19 Hugo T. Cormick: “Una mirada sobre el empleo público”, en Más y mejor estado. Una administración pública al servicio
del proyecto nacional. Rescatado de https://www.institutopatria.com.ar/wp-content/uploads/2019/09/Mas-y-mejor-
Estado.pdf

36
 En cuanto al mérito en el desempeño, se trata de considerar no solamente
la acumulación de credenciales formales, sino también los aportes individuales
y grupales a los objetivos políticos y organizacionales y a la construcción de
lazos de pertenencia. Respecto de los niveles más altos, una conducción
de calidad priorizará, además de lo técnico, la convocatoria a la participación,
tanto por la vía sindical como en el plano individual.

2. En cuanto al Convenio Colectivo de Trabajo (CCT), su aporte primario a la calidad

en la función pública reside en que valoramos especialmente la representación
colectiva de los trabajadores. No obstante, cabe marcar que reconocer
la importancia de fortalecer la representación sindical no significa necesariamente
el co-gobierno en el ámbito de la administración pública.
Entre los puntos a trabajar, será importante involucrar a las áreas de gestión
(jurídica, recursos humanos) en la lógica del CCT, y relativizar la perspectiva
administrativista en función de reforzar la visión laboralista (sobre todo en
los servicios jurídicos). También se deberán completar y actualizar los convenios
sectoriales, y fortalecer las comisiones específicas de negociación (en particular
en lo que hace a condiciones y ambiente de trabajo —CyMAT—, género y violencia
laboral, por ejemplo).

En cuanto a la gestión de los recursos humanos, se trata de generar participativamente

los mecanismos de atención a los requerimientos de los representantes sindicales,
construir lógicas de negociación basadas en la buena fe, para lo cual hay que consolidar,
desde ambas partes, sistemas de información confiables.

En materia de capacitación, hay que pensarla como un instrumento para la construcción

de valor público, y no solamente como un medio para la acumulación de méritos
individuales. Por ejemplo, alentar la acreditación de cursos o prácticas vinculadas a
la gestión organizacional, desalentando, en términos relativos, las que solo se vinculan
con el desarrollo personal. Asimismo, habrá que evitar la contratación de “paquetes
preconstituidos” de capacitación, apuntando a la importancia de discutir
participativamente —con el aporte eventual de instancias académicas u organizaciones
sociales que trabajen el tema— la política o estrategia más adecuada en función de
los valores y objetivos perseguidos. O sea, en líneas generales se trata de deconstruir
las prácticas que han llevado a una rutinización de la capacitación (la capacitación
“porque sí”) para organizarla en otros esquemas, más abiertos y participativos.

37
Respecto de los niveles altos de la función pública (directivos públicos), es importante
sostener la idea del carácter funcional y no estructural de las responsabilidades directivas,
así como la asignación de funciones que conjuguen capacidades técnicas y compromiso
político-institucional (no debe confundirse con compromiso político partidario). Una
función pública de calidad deberá también establecer una relación salarial razonable entre
la función directiva y el resto de las categorías administrativas, evitando tanto la elitización
como la ausencia de diferenciación en el ejercicio de las funciones. En la misma línea,
promover la incorporación a la función pública nacional de directivos públicos
provenientes de diferentes regiones del país, para lo cual será importante avanzar en
el desarrollo de una red de formación federal, que articule sin homogeneizar.

De lo enunciado en este ítem se siguen los siguientes elementos de calidad estatal y

los instrumentos que tienden a conseguirlos/mejorarlos/consolidarlos:

- Consolidar la estabilidad en la función pública y el Convenio Colectivo de Trabajo como

marco general

- Fortalecimiento de la representación sindical y de sus responsabilidades de contraparte,

sin que eso suponga co-gobierno

- Formación y compromiso con los valores de la democracia, el desarrollo, la inclusión y el

valor público, y no solamente con el mérito individual

- Formación y compromiso con los objetivos institucionales de la administración pública

- Formación y compromiso con la organización y no solamente con la carrera individual

- Alta función pública con formación política y de gestión, y con representación federal

F. Vínculos de la organización con el conjunto de la administración pública

Si bien la visión clásica de calidad la aplica a cada acción estatal puntual, nuestra
perspectiva no se limita a esta mirada ni la asimila a lo que haga cada organismo. Por
el contrario, planteamos que la calidad también está ligada a cómo cada acción estatal
impacta en la funcionalidad y legitimidad del conjunto del aparato estatal. Esto no implica
que los objetivos de cada ente estatal no sean importantes, sino de que se entiendan y
piensen en un marco más amplio.

Nuestro enfoque apunta a la fortalecer la capacidad y legitimidad estatal en su conjunto,

lo cual se asocia a organismos trabajando coordinadamente, ganando valor público
con las sinergias que así surgen y evitando acciones de unos que lesionen las de otros.

38
Como dice Vilas (2005:8), cada organismo debiera poseer un compromiso con
la estatalidad: servir al Estado en su carácter de “unidad de sentido y de propósito”.

En esta senda, el peor escenario posible es que un organismo estatal realice acciones que
tengan impacto negativo (se supone que indirecto, de allí la dificultad natural de este
escenario) sobre otros organismos y/o sobre la resolución de otros problemas públicos.
Por ello los Análisis de Riesgo son un buen mecanismo para identificar los efectos de
las acciones propias para otras organizaciones o sectores estatales.

Por ejemplo, y solo para graficar el argumento:

- Prestaciones dinerarias, como el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE): Si el Estado

no controla a los bancos, podría ocurrir que a cada beneficiario nuevo le abran una cuenta
en dólares sin su consentimiento. Además de que los bancos obtendrían nuevos
ingresos indirectamente promovidos por el Estado, alentaría una potencial dolarización
con los propios fondos con que el Estado asiste la situación social (vía terceros que
utilicen a los beneficiarios de la IFE) en momentos en que otros organismos estatales
están haciendo esfuerzos denodados por evitar la dolarización.

- Uso de la tierra: Como contrapartida de la política del PROCREAR, el valor del suelo se
elevó exponencialmente. Los sectores especuladores de siempre resultaron ganadores de
esta dinámica en la que Estado fue sucesivas veces responsable de un fastuoso negocio
privado: “verdaderas políticas de suelo que resolvieran la esquizofrenia de un Estado neo-
desarrollista en las respuestas habitacionales, pero neoliberal en la política de tierra”.

Generó las condiciones estructurales para que esas tierras elevasen su valor inmobiliario,
a partir de la inversión pública. Una vez puestas al mercado, el Estado no recuperó
la inversión pública en favor de rebajar los precios del nuevo suelo urbano o de
favorecer la producción social del hábitat.

https://www.elcohetealaluna.com/la-tierra-siempre-la-tierra/

Menos perjudicial, pero de todas formas sub-óptimo, es enfocar los problemas a

solucionar desde ámbitos estancos. Por ello, cabe marcar un principio administrativo o
de gestión que debe estar necesariamente presente en la discusión sobre Calidad Estatal:
el principio de Integralidad o Perspectiva integral del funcionamiento estatal. En
líneas generales, se la entiende como el poder que tiene el Estado para abordar
las problemáticas sociales conjuntamente desde sus múltiples aristas. Para alcanzar
este principio se pone en juego la capacidad de las organizaciones de/para interactuar
con otras organizaciones, sea cual sea el medio, siempre y cuando estas formas de
interactuar estén formalmente reconocidas por las partes.

39
En este sentido se ubica el concepto de intersectorialidad, que como plantea Cunill20, en
tanto relación entre distintos sectores gubernamentales, provoca que el foco ya no esté
exclusivamente en la mejora del desempeño en la provisión de servicios públicos (como
en el caso de la relación sector púbico-sector privado). Aunque el desempeño puede
estar presente, la mirada tiene otro alcance y se coloca expresamente en lo que se
necesita para solucionar el problema que se busca enfrentar; si el problema es
multicausal, la integración sectorial puede mejorar su abordaje integral.

La búsqueda de la integralidad en el abordaje de determinados problemas o situaciones

sociales multicausales es una estrategia política. Implica que diversos sectores
gubernamentales –u organismos- no sólo entreguen a un público específico los servicios
que son propios de cada uno, sino que de manera articulada encaren o prevean problemas
sociales que tienen complejas, diversas y relacionadas causas en sus orígenes. No se
trata sólo de que cada sector haga lo que le corresponde de acuerdo con sus respectivos
mandatos, o de evitar que se produzcan redundancias entre ellos. Implica un nuevo nivel
o escala en la planificación y la acción, en el que los sectores se ponen de acuerdo para
actuar conjuntamente a fin de lograr un cambio social respecto de la situación inicial.21

Para ello es importante “mapear” los vínculos existentes o posibles, formales e informales, que
sirvan para identificar o construir (o deconstruir) los espacios de interacción entre organismos.
Una posibilidad para ello es el análisis de Déficit de Capacidades Institucionales22, que
sugiere una metodología para armarlos; lo interesante es que los construye no en función
de misiones y funciones “estáticas” sino relativos a programas y proyectos concretos y
en marcha, con lo cual se lo puede utilizar en el plano de las políticas públicas.

Esta opción por la integralidad estatal está ligada a la consolidación de sistemas

interoperables, para la cual se definen al menos tres dimensiones. La técnica, que
atiende la complejidad tecnológica para su correcta implementación. La dimensión
semántica, que implica la selección o creación de estándares y protocolos (estándares
abiertos, interoperables desde su diseño; caso contrario, hablamos de compatibilidad)
que ayuden a conocer y entender los mecanismos que hacen a la interoperabilidad.

20 Nuria Cunill-Grau: “La intersectorialidad en las nuevas políticas sociales: Un acercamiento analítico-conceptual”. En:
Gestión y política pública, versión impresa ISSN 1405-1079, vol.23 no.1 México ene. 2014. Rescatado de:
http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1405-10792014000100001

21 Ibidem. Con acotaciones nuestras

22 Tobelem, Alain (1993): “Sistema de análisis y desarrollo de la capacidad institucional (SADCI), manual de operaciones”.
Working paper. Banco Mundial

40
Y la dimensión organizacional, que trata las barreras culturales y de lenguaje para
garantizar la colaboración de todas las partes involucradas.

La dimensión organizacional está presente desde dos ópticas diferentes. Por un lado,
debe ser una mirada introspectiva, de cómo funciona la organización hacia adentro. Es
decir, si sus diferentes áreas trabajan de forma colaborativa y tienen procesos y
protocolos de interacción bien conocidos y entendidos, entre otras características
deseables. Por otro lado, debe mostrar cómo se relaciona el organismo con otros
organismos, la forma de vincularse (consensuada o no), si desarrolla procesos muy
complejos que hacen muy difícil la interacción, etc.

En la línea que venimos tratando los temas, y apuntando a reconceptualizar el concepto

de calidad, entonces, la interoperabilidad debería ser trabajada como una dimensión de
la integralidad, teniendo en cuenta además que ésta no es un fin en sí misma sino que se
entiende en el marco de la búsqueda de la equidad en el acceso al Estado, por ejemplo
desde una perspectiva de derechos.

En cuanto a la atención a la ciudadanía, la integralidad se traduce en el principio Una sola

Vez (Once Only): evitar la carga estéril a las personas que utilizan servicios públicos y
duplicidad (multiplicidad) de datos. Para ello, los organismos deben realizar análisis
de los Casos de Uso (trámites) que requieren de la interoperabilidad para facilitar
las gestiones internas del estado o la ciudadanía.

De lo enunciado en este ítem se siguen los siguientes elementos de calidad estatal y

los instrumentos que tienden a conseguirlos/mejorarlos/consolidarlos:

- Perspectiva integral del funcionamiento estatal.

- Fortalecer los vínculos entre organismos estatales a través de: Mapas de relaciones
interinstitucionales y Análisis de riesgos

- Interoperabilidad, expresada en la organización de/participación en una red de

sistemas de información y bases de datos interoperables, coordinada por la autoridad
política y con criterios de seguridad y privacidad asegurados en su funcionamiento.

41
G. Utilización socialmente inclusiva y administrativamente eficaz de
las nuevas tecnologías23

Vivimos tiempos en que las tecnologías informacionales (TI) ocupan el centro de

la escena en la sociedad. Su generalización ha conseguido delinear rumbos tecnológicos
en la gestión de organizaciones públicas y privadas, moldear comportamientos
sociales, esbozar nuevos y potenciales ámbitos de acción política que obligan a revisar
las lógicas tradicionales y los criterios de representación y construcción de lealtades, y
transformar la estructura y dinámica de los mercados, entre muchos otros aspectos.
El Estado y la administración pública, obviamente, no son ajenos a estas tensiones.

Sobre este auge se encuentran dos grandes lecturas encontradas. Por un lado,
las corrientes hegemónicas enfatizan en las supuestas virtudes: las TI como motores
de la transparencia, de la participación social, de la colaboración y, por ende, del
gobierno abierto, todo lo cual redundaría por default en más democracia (liberal). Así
como pasó con las privatizaciones en su momento, por ejemplo, esos resultados se
dan por supuestos; de alternativa se pasa rápidamente a receta. En la mayoría de
la literatura que abona a esta línea se encuentra el mismo eje argumental: la apertura
estatal permite el trabajo conjunto estado-ciudadano/a, lo que sería el motor de
la restauración de la confianza social en los mecanismos de gobierno, y de su eficacia
y eficiencia.

Por otro lado, las perspectivas críticas intentan plantear un escenario más complejo,
desnudando algunas de las consecuencias que genera el tránsito por el sendero de estos
procesos. En estas perspectivas críticas confluyen, como mínimo, dos linajes diferentes:
uno económico-productivo y otro filosófico-político.

No es necesario aquí desarrollarlos in extenso, sino sólo describir parte de sus

impugnaciones a las supuestas virtudes naturales de la tecnología: por un lado, las alertas
sobre la mercantilización de los datos individuales24 y de los peligros para la democracia
de los dispositivos de poder y subjetivación que componen la “gobernanza algorítmica” o

23 Parte del texto está basado en Badía (2020) y Rey (2021)

24 Morozov, Eugeni (2016): La locura del solucionismo tecnológico. Katz editores y Capital Intelectual S.A., Buenos Aires.
Rescatado de: https://www.eldiplo.org/wp-
content/uploads/2018/files/6314/6463/4693/LaLocuradelSolucionismoTecnologico-Morozov-Introduccion.pdf

42
“gubernamentalidad25 algorítmica”; por el otro, y más sustantivo si se quiere, la hegemonía
de la racionalidad instrumental sobre la política.

En todo caso, estas dos miradas (la optimista y la pesimista) tienen parte de realidad:
dificultosamente se puedan negar las ventajas de la digitalización, pero tampoco es
recomendable menospreciar sus desventajas, cuando se abordan sus riesgos y no se
adopta una mirada desde lo público.

En consecuencia, sostenemos la necesidad de aprovechar las potencialidades

de la tecnología digital pero haciendo notar lo imperioso que resulta regular
el funcionamiento de esta gubernamentalidad algorítmica, y sobre todo, anteponiendo
la mirada política a la adopción acrítica de una racionalidad instrumental.

Debemos ser conscientes, entonces, de los aspectos principales de esta etapa:

la tecnología informacional ha hegemonizado el concepto de innovación, por lo que es
difícil plantear líneas alternativas.

Como la mercancía, la innovación (la tecnología) se fetichiza, se la desprende de su

proceso de producción y se le asignan propiedades para todo; y al fetichizarse deja de
discutirse. Pero detrás de las tecnologías, en su lógica última, hay empresas e intereses
concretos; hay mercado, y no necesariamente interés general. Y también geopolítica.
La lógica de desarrollo de la innovación en Tecnología de la Información (TI) se juega
—en alianza— entre los intereses de mercado y la posibilidad del control social
(capitalismo de vigilancia). La democracia, el desarrollo y la inclusión social no siempre
están entre los intereses que persigue esta alianza de facto.

Como toda lógica de mercado, la innovación en TI busca diferenciar/individuar y

satisfacer demandas casi instantáneamente. Mientras más unidades/individuos/as estén
alcanzados/as por ellas, y más rápido, más eficiente se manifiesta. Desde esta lógica,
las redes son el nuevo fenómeno de construcción de lo colectivo, que ya no tiene
—obviamente— el mismo sentido y características que hace treinta años. De hecho, esta
lógica tiene la capacidad de “big-banear” lo colectivo, de mostrar que es un concepto no
necesario. Por eso, una innovación en TI sin control socio-estatal es un desafío enorme
para el desempeño estatal, pero también para democracia, desarrollo e inclusión social.

25 La noción de gubernamentalidad excede a la de gobierno estatal, extendiéndose a toda práctica y dispositivo que
conduce las conductas, por ende comprende aquellas que se dan en el sector privado.

43
Como se lee en “Actuando en un mundo incierto”, de Michel Callon, Pierre Lascoumes y
Yannick Barthe (Seuil, 2001) una de las reglas para sobrevivir —y no solo progresar— es
“desmalezar” al máximo el abanico de las innovaciones y discutir todo cuidadosamente.
Esta es la forma en que se juzga la calidad de una civilización”.

Por ello, siguiendo a Morozov (op. cit.), hay una gran cantidad de problemas que no se
adecuan a la caja de herramientas del solucionismo, y además, muchos problemas que
los solucionistas dicen que hay que resolver, no son problemas en absoluto.

Entonces lo que hay que discutir primero son los problemas que hay que abordar, y en
función de ello debatir las mejores herramientas. Salirse del corsé de la existencia de
la solución para hacer encajar el problema.

Así, sostenemos la necesidad de adaptar la tecnología a las diversas realidades

sociales y la agenda de problemas que atraviesan la Argentina. Por ejemplo, incrementar
la cantidad de servicios y trámites que se puedan realizar de “punta a punta” en línea es
fundamental, pero mientras se avanza en el desarrollo digital, es imprescindible mejorar
el canal de atención presencial debido a:

I. Brechas digitales: muchos ciudadanos/as no pueden acceder a los trámites que

están disponibles, debido a la falta de identidad legal, de conectividad a banda ancha,
de bancarización (acceso a tarjeta de débito o crédito, necesario para realizar pagos
por trámites en línea), de alfabetización digital, así como también por discapacidad o
en casos de población migrante.

II. Incompletas o inconclusas experiencias en línea: aunque haya trámites en línea, y

aunque las personas puedan acceder a ellos, puede suceder que la ciudadanía no
pueda completar y resolver el trámite.

III. Preferencias: muchas personas prefieren el canal presencial, en parte por los tres
impedimentos anteriores y en parte por el deseo de contacto humano.

En cuanto a la atención a la ciudadanía, la integralidad se traduce en varios principios,

como por ejemplo la multicanalidad y la omnicanalidad, conceptos ambos derivados del
ámbito empresarial pero que pueden ser adaptados a la gestión pública.

En líneas generales, si bien van de la mano, la utilización de dos términos (multicanalidad

y omnicanalidad) marca la necesidad de jugar al mismo tiempo la diferenciación y
la unidad.

44
La primera afirma que es menester brindar diferentes canales de vínculo con la
ciudadanía, para que cada quien utilice la que mejor le resulta y de maximizar
el rendimiento de cada canal, aprovechando al máximo las características únicas de
cada tipo de comunicación. Un elemento a destacar, que será retomado en el punto
siguiente, es la brecha digital, por lo cual la posibilidad de atención humana en tiempo
real debe tender a ser considerado un criterio central de la multicanalidad.

En el sector público, la multicanalidad puede aumentar la complejidad en la relación con

la ciudadanía, porque abre el paquete de vías ofrecidas para el contacto y se puede crear
más confusión que claridad.

Por ello, al mismo tiempo debe lograrse la omnicanalidad, que tiende a la coordinación
entre los canales, poniendo al/la usuario/a en el centro de la estrategia, en la búsqueda
de crear un contacto coherente y efectivo. Por ejemplo, asegurando la identidad de
respuestas no importa la vía por la que se la ofrezca.

En esta adecuación de la tecnología a la realidad nacional debemos agregar un eje central:

el principio administrativo de soberanía tecnológica. Este atiende principalmente
las necesidades e intereses argentinos, regulando la infraestructura tecnológica y
de comunicaciones en pos de lograr una autonomía que garantice que dicha
infraestructura no sea utilizada o aprovechada por intereses encontrados con los de
la Nación. Estas regulaciones no deben sesgarse solamente en la dimensión digital sino
que deben ser aplicadas de forma integral teniendo en cuenta el espectro científico-
tecnológico en su totalidad.

45
La generación y el manejo de los datos

“Los talibanes de los datos” creen que big data reemplazará a todo tipo de conocimiento
y sólo ven su parte exitosa. Los escépticos, por el contrario, creen que es una moda
pasajera y únicamente relatan su costado negativo. A nosotros nos toca contar toda
la historia, de éxitos y fracasos, de aciertos y aprendizajes, de revoluciones y fiascos, de
muertes y resurrecciones. E inferir la que todavía no hemos visto”. (Walter Sosa
Escudero, Big Data)26

En la Sociedad de la Información en la que vivimos, hay un aumento exponencial de

la generación de datos y por ende de su disponibilidad. El Estado no puede quedar
a la zaga en la utilización de esos datos si quiere desempeñar el rol de locomotora del
desarrollo e inclusión social. En términos organizacionales, la abundancia de datos es
tanto una oportunidad como un riesgo, puesto que cuantos más datos hay, más
decisiones fundadas se pueden tomar, pero también mayores riesgos en el manejo de
esos datos existen.

Esta situación involucra varios de los puntos vistos previamente. Tanto en el sistema
de información sobre la sociedad, como en el funcionamiento ordenado de
las organizaciones y en la cuestión tecnológica está de una forma u otra
presente la compleja temática del tratamiento de los datos para su aprovechamiento.
En términos generales, esto es conocido como Gobierno de Datos e incluye, entre
otras cosas, la medición de calidad y gestión de riesgos asociados a los datos,
los procesamientos e integración de los mismos, su seguridad y su protección, garantizar
el cumplimiento de las regulaciones centradas en estos, estandarizar los procesos y
homologar los conceptos comunes, etc.

Ahora bien, estos elementos, para tratar los datos dentro de los organismos, deben darse
en el marco de una mirada conceptual de su utilidad. Como plantea Sosa Escudero27, la
irrupción del big data, la profusión de datos que se generan sin intención, por la sola actividad
en redes, interacciones en y con sistemas (tarjetas de crédito, etc.) más que big es new.

26 Walter Sosa Escudero (2019), Big data. Colección Ciencia que ladra. Siglo Veintiuno editores
27 Walter Sosa Escudero (2020), Borges, big data y yo. Colección Ciencia que ladra. Siglo Veintiuno editores

46
Es decir que hay datos nuevos a disposición, pero el problema principal es de “señal y
ruido”: o sea, más datos son una mejor opción siempre que contribuyan a mejorar
la calidad de la señal y no a aumentar el ruido, si es capaz de proveer información útil
ahí donde antes había sólo silencio y oscuridad.

Esto es fundamental para encarar el problema de los datos que puede/debe

producir/recopilar el Estado para asegurar una mayor eficacia en sus acciones. En la línea
que venimos manejando, es fundamental tener claros los problemas sobre los que se
quiere intervenir, recoger/producir los datos necesarios y transformarlos en información
para su mejor comprensión, y por lo tanto asegurar así una mejor planificación,
implementación y evaluación de las políticas públicas. “Juntar” datos “porque están
disponibles” puede ser una mala decisión cuando estamos trabajando en el Estado,
teniendo en cuenta, además, que requiere la utilización de fondos públicos.

La (buena) información es la base para la toma de decisiones en el gobierno y la gestión

pública. Datos no es igual a información, lo segundo supone un proceso de
transformación de los primeros en materia útil, en función de alguna hipótesis o
interpretación de la realidad. La información no resulta de acumular datos, aunque es
imposible sin disponer de ellos. La cuestión es cómo transformar ese caudal de datos
en información. Cómo, a diferencia de años atrás en que otra planificación (ex-ante)
era posible, construimos ex -post los marcos de análisis que lo permitirán. En el caso
del Estado, con qué preguntas, con qué modelo teórico/político de referencia y para
qué, abordamos ese caudal de datos y lo transformamos en información sustantiva
para mejorar la toma de decisiones.

En esta época de hiperconexión permanente, el Estado no puede estar ausente,

porque de él dependen —aunque el sentido común no lo registre— muchas —sino todas—
de las variables más importantes que hacen a nuestra calidad de vida. El desafío es
construir los sistemas de información pública que permitan diseñar, implementar, evaluar
y reformular las políticas; alimentar las acciones de los agentes públicos –y no solo, en
la medida en que lo público ya ha desbordado el espacio estatal- y aumentar, tanto
“los reflejos” (la capacidad de reacción de las administraciones) como el poder y
la eficacia de la intervención en lo que hace a la gestión de las políticas públicas, frente a
los cambios que se den en la sociedad.

47
En nuestra perspectiva, “sistema” es un concepto que puede hoy abarcar varios formatos,
no necesariamente algo que alude a “lo físico”. Un sistema de información puede ser, por
ejemplo, un conjunto de acuerdos intra-estatal, inter-estatal o público-privado para
conseguir, resguardar, abrir, procesar e interpretar datos que permitan mejorar la eficacia
del Estado al intervenir sobre la agenda de cuestiones comprometida en las elecciones.
O sobre cuestiones “de Estado”, como la seguridad o la defensa. También puede/debe
incluir un conjunto de algoritmos pensados desde la mirada del valor público, que se
encarguen de producir y actualizar la información necesaria para seguir la marcha de
las políticas en tiempo real.

Aunque la tentación “solucionista” está presente —la tecnología disponible— vale recordar
que lo sustantivo de un sistema informático está en la definición/construcción de
los conceptos, variables, indicadores, etc., que lo organizan, y que permitirán
interpretar los datos y transformarlos en información. Y, sobre todo, en la amplitud,
fortaleza y dinámica del acuerdo político que lo sostenga. Esta es nuestra mirada —en
líneas generales— sobre cómo encarar la gobernabilidad algorítimica.

De lo enunciado en este ítem se siguen los siguientes elementos de calidad estatal y

los instrumentos que tienden a conseguirlos/mejorarlos/consolidarlos:

- Racionalidad política como guía en la incorporación y utilización de tecnología, y en

el diseño conceptual de los sistemas de información

- Gobernabilidad algorítmica basada en acuerdos político-sociales sobre recopilación y

uso de datos

- Soberanía tecnológica- uso de estándares abiertos

- Multicanalidad y Onmicanalidad

48
Cuadro 1 - Resumen
_________________________________________________________________________________________

Elementos de
Instrumentos Objetivos
la calidad estatal
Explicitar los vínculos entre la política
Proyecto de
- Guía del gobierno pública y los lineamientos generales
gobierno
del gobierno

- Normativa Limitar el fenómeno de “puerta

giratoria”, evitar la captura de
Autonomía estatal - Estructuras
la decisión estatal y cooptación
- Matriz de riesgos de organismos

Aumentar la capacidad de conocer,

- Canales de participación explicar, deliberar y construir con
social (planificación los colectivos sociales y sus
político-estratégica) necesidades, para la democracia,
Participación social el desarrollo e inclusión social.
en el marco de - Mecanismos de
Liderazgo político reciprocidad (co-creación, Construir e institucionalizar nuevas
co-responsabilidad en capacidades de gestión que logren
/estatal
las políticas) el apoyo y la legitimación para
las acciones estatales asentadas en
- Comunicación política la democratización, el desarrollo e
inclusión (y otros que correspondan).

Fortalecer la capacidad de conocer,

Sistemas de - Encuestas cualitativas, explicar, deliberar y construir con
información sobre Data Analytics, ambientes los colectivos sociales y sus
la sociedad de diálogo innovativo, etc. necesidades, para la democracia,
el desarrollo e inclusión social

- Instrumentos para
la formación,
sensibilización e
información de
los sectores con
Rol performativo del menores recursos Influir sobre las preferencias
Estado - Nuevos mecanismos y ciudadanas
modalidades de acceso a
la Información
- Herramientas
de la economía del
conocimiento

49
 - Acuerdos de trabajo
Favorecer una dinámica
entre funcionarios políticos
organizacional (en lo interno y en
y la línea
sus inter-relaciones) más eficaz
- Gestión por procesos en la gestión de las políticas públicas.
- Simplificación de trámites Regular la complejidad sin que esto
Funcionamiento
signifique tiempos y costos extras, ni
organizacional - Tecnologías de
relajar la función de control.
ordenado, la información/Sistemas
sistemático y inteligentes Hacer visible la mirada desde
respetuoso de los territorios, para evitar que todas
- Articulación centro-
las decisiones de funcionamiento y
la autoridad política territorio
de cambio queden reservadas al
- Planificación nivel central.
organizacional
Construir participativa y
- Monitoreo y evaluación negociadamente los indicadores de
calidad más pertinentes.
- Registros administrativos

- Consolidar la estabilidad
en la función pública y
el Convenio Colectivo
de Trabajo como marco Fortalecimiento de la representación
general sindical y de sus responsabilidades
Compromiso de
- Formación y compromiso de contraparte, sin que eso suponga
las/os co-gobierno.
con los valores de
funcionarias/os y
la democracia, el desarrollo Ampliar la mirada de la calidad
agentes estatales
e inclusión y el valor centrada en la tecnología y lo
con los valores público, y no solamente tecnocrático, incluyendo la mirada
públicos con el mérito individual política de los/as funcionarios/as y
- Formación y compromiso trabajadores/as estatales.
con los objetivos
institucionales de
la Administración Pública

- Mapas de relaciones
interinstitucionales.
- Análisis de riesgos.
Estimular y fortalecer la acción
Integralidad en la - Ferias de datos integral e intersectorial del conjunto de
gestión, - Organización de una red
los organismos de la Administración
interoperabilidad y Pública alrededor de los objetivos
de sistemas de
Articulación entre del proyecto de gobierno,
información y bases de
organismos la democracia, el desarrollo e
datos interoperables,
inclusión social y el valor público.
estatales coordinada por la autoridad
política y con criterios de Avanzar en la interoperabilidad.
seguridad y privacidad
asegurados en su
funcionamiento

50
 - Racionalidad política
como guía en
la incorporación y
utilización de tecnología,
y en el diseño conceptual Sistemas de información orientados
de los sistemas de a la producción de valor público,
Utilización
información la democratización de la información,
socialmente
inclusiva y - Gobernabilidad el desarrollo e inclusión social.
administrativamente algorítmica basada en Ofrecer al ciudadano un esquema de
eficaz de las nuevas acuerdos político-sociales acceso coherente, simple y eficiente
sobre recopilación y uso para su acceso al estado.
tecnologías.
de datos
Soberanía tecnológica.
- Omnicanalidad
multicanalidad
- Uso de estándares
abiertos

51
Bibliografía
_________________________________________________________________________________________

Hintze, Jorge (2003). Gestión por procesos y por resultados en la gestión estatal: Una
cuestión abierta. Ponencia presentada en el SEGUNDO CONGRESO ARGENTINO DE
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA - Sociedad, Gobierno y Administración Pública
"Reconstruyendo la estatalidad: Transición, instituciones y gobernabilidad", Córdoba, 27,
28 y 29 de noviembre, República Argentina.

Mazzucato, Mariana y Ryan-Collins, Josh (2019) Putting value creation back into ‘public
value’: From market fixing to market shaping. UCL Institute for Innovation and
Public Purpose, Working Paper Series (IIPP WP 2019-05).
https://www.ucl.ac.uk/bartlett/public-purpose/wp2019-05

Muller, Pierre (2006): Las políticas públicas. Universidad Externado de Colombia, Bogotá.
https://cursodeposgrado.files.wordpress.com/2011/08/muller.pdf

Nebrera Herera, Jaime (s/f) Introducción a la calidad/Curso de Calidad por Internet – CCI,
mimeo. Disponible en
http://www.sld.cu/galerias/pdf/sitios/infodir/introduccion_a_la_calidad.pdf

Oszlak, Oscar (s/f) “Privatización autoritaria y recreación de la escena pública”. En Crítica

& Utopía N° 10/11. Rescatado de:
https://repositorio.cedes.org/bitstream/123456789/3074/1/OSZLAK.pdf

52
53