Proceso Competencial y Disolución Del Congreso:: Febrero

del Congreso de la República” 27 AÑOS DE LIDERAZGO 27 AÑOS DE LIDERAZGO
“La constitucionalidad de la disolución

Carlos Ramos Núñez:
y desafíos en el acceso a la justicia”
“Nuevas medidas implementadas en el TC CON EL RESPALDO DEL GRUPO
Marianella Ledesma Narváez:

ENTREVISTAS
frente al Congreso de transición

El Gabinete del interregno parlamentario
de magistrados del Tribunal Constitucional
El procedimiento de elección
nuestro medio.
del pleno del Tribunal Constitucional de otras latitudes que puedan servir de referentes para
La publicidad de las deliberaciones asimismo, las tendencias doctrinarias y jurisprudenciales
Procesal Constitucional. En esta publicación se exploran,
ACTUALIDAD CONSTITUCIONAL de las instituciones de los Derechos Constitucional y
el principal referente académico para el debate y estudio
durante el interregno parlamentario sector en el que se desenvuelvan; constituyéndose así en
La emisión de decretos de urgencia los profesionales del Derecho, sea cual fuere la rama o
tribunal peruano; información de innegable utilidad para
a proyectos de reforma constitucional
Cuestión de confianza vinculada asuntos jurídicos más relevantes resueltos por el máximo
diferentes secciones y subsecciones, se analizan los
de confianza sentencia emblemática emitida por el Tribunal Constitucional. A través de sus
La denegatoria fáctica de la cuestión
Análisis de una
G
permanente y multidisciplinario de la jurisprudencia
un estudio verdaderamente riguroso, actualizado,
de procedencia y objeto de protección aceta Constitucional es la única revista que permite
Conflicto competencial: requisitos del Congreso: 2020 de América Latina, el Caribe, España y Portugal
Sistema Regional de Información para Revistas Científicas
y disolución FEBRERO
de confianza
Alcances y límites de la cuestión competencial 146 Indexada en:
de la disolución
Debate sobre la constitucionalidad
Proceso
TOMO
TOMO 146 / FEBRERO 2020
Samuel B. Abad Yupanqui

Víctor García Toma
Domingo García Belaunde

TOMO Debate sobre la constitucionalidad

Proceso
146
de la disolución
Indexada en:
competencial Alcances y límites de la cuestión
FEBRERO y disolución de confianza
2020 del Congreso: Conflicto competencial: requisitos
G
aceta Constitucional es la única revista que permite

de América Latina, el Caribe, España y Portugal
de procedencia y objeto de protección
un estudio verdaderamente riguroso, actualizado, Análisis de una
permanente y multidisciplinario de la jurisprudencia La denegatoria fáctica de la cuestión
emitida por el Tribunal Constitucional. A través de sus sentencia emblemática de confianza
asuntos jurídicos más relevantes resueltos por el máximo Cuestión de confianza vinculada
los profesionales del Derecho, sea cual fuere la rama o La emisión de decretos de urgencia
sector en el que se desenvuelvan; constituyéndose así en durante el interregno parlamentario
de las instituciones de los Derechos Constitucional y ACTUALIDAD CONSTITUCIONAL
asimismo, las tendencias doctrinarias y jurisprudenciales La publicidad de las deliberaciones
de otras latitudes que puedan servir de referentes para del pleno del Tribunal Constitucional
nuestro medio.
ENTREVISTAS
CON EL RESPALDO DEL GRUPO “Nuevas medidas implementadas en el TC
27 AÑOS DE LIDERAZGO 27 AÑOS DE LIDERAZGO del Congreso de la República”
TOMO
146
FEBRERO
2020
Directores
Consejo Editorial
Ricardo Beaumont Callirgos
Universidad Nacional Mayor de San Marcos
Luis Castillo Córdova
Universidad de Piura
Edgar Carpio Marcos
Universidad de San Martín de Porres
Ernesto Álvarez Miranda
Universidad de San Martín de Porres
Comité Consultivo
Alberto Borea Odría
20 AUTORES
ENTRE OTROS:
Eloy Espinosa-Saldaña Marianella Ledesma Narváez

Eloy Espinosa-Saldaña Barrera
Marianella Ledesma Narváez
Carlos Ramos Núñez
Luis Lamas Puccio Domingo García Belaúnde
Gerardo Eto Cruz Carlos Hakansson Nieto
Jorge Toyama Miyagusuku Luis Castillo Córdova
Christian Guzmán Napurí Omar Cairo Roldán
César Abanto Revilla Milagros Campos Ramos
Eugenia Ariano Deho
Omar Sar Suárez
Luis Sáenz Dávalos
Carlos Mesía Ramírez
Av. Angamos Oeste N° 526, Urb. Miraflores
Francisco Morales Saravia Miraflores, Lima - Perú / % (01) 710-8900
Omar Cairo Roldán www.gacetajuridica.com.pe
Publicación mensual de Gaceta Jurídica |Tomo 146 - Febrero 2020
G aceta Constitucional es una publicación especializada que permite un estudio riguroso, actualizado y multidis-
ciplinario de la jurisprudencia emitida por el Tribunal Constitucional. A través de sus diferentes secciones y
subsecciones, se analizan los asuntos jurídicos más relevantes resueltos por el máximo tribunal peruano; información
de innegable utilidad para los profesionales del Derecho, sea cual fuere la rama o sector en el que se desenvuelvan.
DIRECTOR LEGAL
Manuel Muro Rojo
COORDINADOR EJECUTIVO
Johan Arturo Crispín Sánchez
COLABORADORES PERMANENTES
Luis Castillo Córdova / Pedro Pablo Salas Vásquez /
Olivia Blanca Capcha Reymundo / Ever A. Medina
Cabrejos / Luis Miguel Zavaleta Revilla / Luis Ricardo
Valderrama Valderrama / Denis Junior Cahuana Marca
/ Diego André Pesantes Escobar / Analí Shihomara
Morillo Villavicencio
GERENTE GENERAL
Boritz Boluarte Gómez
DIRECTOR COMERCIAL Y DE MARKETING
César Zenitagoya Suárez Indexada en:
DIAGRAMACIÓN Y DISEÑO
Jennifer P. Gutiérrez Arroyo / Martha Hidalgo Rivero
CORRECCIÓN DE TEXTOS Sistema Regional de Información para
Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal
Carlos de la Vega Romero / Miguel Hernández Sandoval
GACETA CONSTITUCIONAL (T. 146)

Febrero 2020 / 1,675 ejemplares
Primer número, 2008 Queda prohibida la reproducción total o parcial de los conte-
Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú: nidos de esta publicación, por cualquier medio o forma, sin
2008-02771 la autorización expresa de Gaceta Jurídica S.A., en protección
ISSN: 1997-8812 de los derechos de autor y de propiedad intelectual reconoci-
dos por la legislación peruana e internacional.
Registro de proyecto editorial: 31501222000075
Impreso en:
Imprenta Editorial El Búho E.I.R.L. © GACETA JURÍDICA S.A.
San Alberto Nº 201 - Surquillo Av. Angamos Oeste N° 526, Urb. Miraflores
Lima - Perú Miraflores, Lima - Perú
Febrero 2020
Publicado: marzo 2020 % (01) 710-8900
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vertidas por los autores en sus artículos y comentarios, los cuales legal@gacetajuridica.com.pe
son de su exclusiva responsabilidad. ventas@gacetajuridica.com.pe
Presentación
El 30 de setiembre de 2019 se produjo la disolución del Congreso de la República y la convo-
catoria a nuevas elecciones parlamentarias, como consecuencia de los altos niveles de tensión y
conflicto sostenido entre el Ejecutivo y el Legislativo en el contexto de destape de diversos actos
de corrupción en distintos niveles del Estado y como resultado fundamentalmente de la deci-
sión del presidente Martín Vizcarra de interpretar denegada fácticamente la segunda cuestión
de confianza sustentada ante el Parlamento, presentada a fin de interrumpir el procedimiento de
elección de magistrados del Tribunal Constitucional y reformar su ley orgánica en búsqueda de
transparencia y escrutinio público.
Luego de dicha medida, Pedro Olaechea, presidente de la Comisión Permanente, decidió inter-
poner una demanda competencial contra el Ejecutivo a fin de que se declare la inconstitucio-
nalidad de la disolución. El Tribunal Constitucional resolvió la demanda con anterioridad a la
celebración de elecciones, y declaró su constitucionalidad, considerando que se rechazó –no a
través de votos, pero sí en su accionar– la cuestión de confianza.
La mencionada sentencia se erige en una de las decisiones más importantes en la historia del
Tribunal Constitucional desde su creación, por lo cual resulta vital una mirada crítica sobre
sus fundamentos, a fin de reflexionar sobre la dinámica en la relación entre el Ejecutivo y el
Legislativo, el sistema de frenos y contrapesos consagrado en nuestra Carta Fundamental y los
alcances y límites de la cuestión de confianza en nuestro actual modelo de gobierno presidencial
parlamentarizado.
Sin lugar a dudas, existen cuestiones que a pesar del pronunciamiento del Tribunal Constitu-
cional, todavía generan controversia en la comunidad académica como es el caso de la manera
en que fue sustentada la cuestión de confianza ante el Parlamento por el expresidente del Con-
sejo de Ministros, Salvador del Solar; la denegatoria “fáctica” de la cuestión de confianza y no
a través de votos; la elección –con vicios o no– de un abogado como magistrado del Tribunal
Constitucional; las cuestiones de confianza vinculadas a proyectos de reforma constitucional, los
alcances de la cuestión de confianza facultativa, entre otros aspectos de especial importancia de
cara al futuro de las relaciones entre los poderes Legislativo y Ejecutivo.
En ese sentido, resulta inevitable reunir aquellas voces de la comunidad jurídica que desde dis-
tintos ámbitos y con distintas posiciones, brindan una respuesta plural y objetiva al fenómeno
ocurrido el día 30 de setiembre, enfatizando en los aspectos positivos y/o negativos del fallo
emitido por el Alto Tribunal y argumentando sobre los retos que enfrentará nuestro Estado Cons-
titucional de Derecho frente al Bicentenario de la República.
Del mismo modo, lo señalado no puede escapar a las medidas adoptadas y los eventos más impor-
tantes ocurridos posdisolución del Congreso. Tal es el caso, por ejemplo, de la reciente asunción
al cargo de presidenta del Tribunal Constitucional de la magistrada Marianella Ledesma, quien
GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 146 • FEBRERO 2020 • ISSN 1997-8812 3

G A C E TA
CONSTITUCIONAL
no solo se convirtió en la primera mujer que preside dicho cargo desde la creación del TC, sino
que además impulsó una de las medidas que mayor singularidad y atención sobre la legitimidad
de las decisiones ha generado a nivel de las Altas Cortes de la región, como es el caso de la
publicidad de las deliberaciones.
Finalmente, una de las cuestiones que también es importante destacar son las recientes eleccio-
nes parlamentarias extraordinarias y las tareas que tendrá a cargo el Congreso de la República en
el corto período del 2020-2021, entre las cuales se encontrarán definitivamente la revisión de los
decretos de urgencia emitidas por el Ejecutivo durante el interregno parlamentario y la elección
de los magistrados del Tribunal Constitucional, el cual fue interrumpido y cuya reforma del pro-
cedimiento todavía se encuentra pendiente.
De tal modo, sirva la presente edición como el reflejo del debate constitucional en la comunidad
académica sobre uno de los problemas jurídico-políticos contemporáneos que se conservará en
la historia constitucional del país y se reavivará no solo en los escenarios de crisis de gobernabili-
dad, sino también cada vez que se activen los institutos parlamentarios que involucren a distintos
poderes del Estado.
Arturo CRISPÍN SÁNCHEZ

Coordinador ejecutivo
de Gaceta Constitucional & Procesal Constitucional
4 ISSN 1997-8812 • FEBRERO 2020 • TOMO 146 | GACETA CONSTITUCIONAL

G A C E TA
CONSTITUCIONAL
SUMARIO
Gaceta Constitucional
ENTREVISTA A: Marianella Ledesma Narváez
Entrevista Entrevista a Marianella Ledesma Narváez
Un Tribunal Constitucional para todos(as)
Nuevas medidas implementadas en el Tribunal Constitucional y
desafíos en el acceso a la justicia de los grupos desaventajados
histórica y estructuralmente
Por: Arturo Crispín Sánchez 11
DISOLUCIÓN DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Entrevista Entrevista a Carlos Ramos Núñez
La constitucionalidad de la disolución del Congreso
de la República
¿Aprenderemos de nuestra historia constitucional?
Por: Arturo Crispín Sánchez y Denis Cahuana Marca 21
Análisis y La disolución constitucional del Congreso de la República
crítica
Algunas reflexiones sobre lo resuelto por el Tribunal Constitu-
cional peruano en la STC EXP N° 0006-2019-CC/TC
Eloy Espinosa-Saldaña Barrera 26
La competencial. Una sentencia política
Domingo García Belaunde 56
El contenido del principio de separación de poderes
A propósito de la demanda competencial sobre la disolución
parlamentaria
Carlos Hakansson Nieto 63

G A C E TA
CONSTITUCIONAL
Análisis de la sentencia sobre el conflicto de competencias por

la disolución del Congreso de la República
Luis Castillo Córdova 75
Los decretos de urgencia del interregno parlamentario
Análisis de la disolución del Parlamento y el control posterior
de los decretos de urgencia
Milagros Campos Ramos 93
Opinión La cuestión de confianza y la disolución del Congreso en el Perú
Comentario a la STC Exp. Nº 0006-2019-CC/TC
Omar Cairo Roldán
109
Análisis y La STC Exp. Nº 00006-2019-CC/TC y el constructo hechizo
crítica de la “denegación fáctica” de la cuestión de confianza
Once variaciones agobiantes sobre los dislates políticos y
los desplazamientos sémicos del Gobierno y del Tribunal
Constitucional
César Delgado-Guembes 113
Los límites de la cuestión de confianza y la tarea pendiente
para el futuro
A propósito de la sentencia del Tribunal Constitucional
José Rodolfo Naupari Wong 165
El desarrollo jurisprudencial del proceso competencial y el caso
de la disolución del Congreso de la República
Alfredo Orlando Curaca Kong 189
La sentencia del Tribunal Constitucional sobre la disolución del
Congreso
Impacto en las elecciones, el uso del Derecho Constitucional
Comparado y los estándares internacionales en las elecciones
Milagros Aurora Revilla Izquierdo 211
Disolución del Congreso, proceso constitucional y constitucio-
nalismo democrático
Helmut Andrés Olivera Torres 221
La cuestión de confianza facultativa: alcances y precisiones
Elard Ricardo Bolaños Salazar 242
Leyes de reforma constitucional y cuestión de confianza
Reflexiones a partir de la sentencia sobre la disolución del
Congreso de la República
Luis Andrés Portugal Pizarro 252

G A C E TA
CONSTITUCIONAL
Entre la disolución y un nuevo Congreso

Lecciones para el Bicentenario
Dante Martín Paiva Goyburu 266
ACTUALIDAD CONSTITUCIONAL
Análisis y La publicidad de las deliberaciones del Pleno del Tribunal

crítica Constitucional
Fundamentación, análisis y sugerencias, a propósito del plan
piloto recientemente iniciado
Juan Manuel Sosa Sacio 283
El sentido de una reforma

Competencias del Tribunal Constitucional y reglas de juego en
la renovación de magistrados constitucionales
Helder Domínguez Haro 306
Opinión Tarea congresal pendiente: la elección de los magistrados del

Tribunal Constitucional y las medidas para su fortalecimiento
Juan Carlos Díaz Colchado 324
Análisis y El Gabinete del Interregno y su rol constitucional frente al

crítica Congreso de Transición
Bruno Adriano Delgado Taboada 329

G A C E TA
CONSTITUCIONAL
ENTREVISTA A
Marianella Ledesma Narváez
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
ENTREVISTA
Entrevista a Marianella Ledesma Narváez*
Un Tribunal Constitucional para todos(as)

Nuevas medidas implementadas
en el Tribunal Constitucional y desafíos
en el acceso a la justicia de los grupos
desaventajados histórica y estructuralmente
Por: Arturo Crispín Sánchez**
Luego que la magistrada Marianella Ledesma Narváez asumiera la presidencia del Tribunal
Constitucional –convirtiéndose en la primera mujer en asumir dicho cargo desde la crea-
ción del TC–, se han implementado una serie de medidas a nivel interno del Alto Tribunal
que vale la pena conocer a mayor detalle, sin perder de vista los desafíos que experimen-
tará a futuro el Tribunal Constitucional en el ámbito de la democratización de los procesos
constitucionales. En tal sentido, la publicidad de las deliberaciones del Pleno del Tribunal
Constitucional, las audiencias con lenguaje de señas, los boletines en quechua, la difusión
de los pronunciamientos del Alto Tribunal, los desafíos en el acceso a la justicia de la ciuda-
danía, la sobrecarga procesal, el mecanismo de supervisión de sentencias, entre otras cues-
tiones de suma importancia, son objeto de reflexión en las siguientes líneas de la entrevista.
1. Arturo Crispín (AC): Magistrada blica. Me refiero a la divulgación

Marianella Ledesma, previas feli- de los proyectos de sentencia y
cidades por su reciente designa- su posterior deliberación pública.
ción como presidenta del Tribu- ¿La publicidad de las deliberacio-
nal Constitucional, quisiéramos nes del Pleno del Tribunal Consti-
iniciar preguntándole sobre una tucional legitima sus decisiones
de las nuevas medidas que se han frente a la ciudadanía? ¿Cuál es
el parámetro que se utiliza para
implementado en el Alto Tribunal
decidir qué casos ameritan una
en el marco del fallo sobre la di-
deliberación pública?
solución del Congreso de la Repú-
* Presidenta del Tribunal Constitucional del Perú. Profesora en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Uni-
versidad de Lima y la Pontificia Universidad Católica del Perú.
** Coordinador ejecutivo de Gaceta Constitucional & Procesal Constitucional. Asistente de cátedra en la Univer-
sidad Nacional Mayor de San Marcos y ex pasante de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en San José,
Costa Rica.
GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 146 • FEBRERO 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 11-17 11
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
Marianella Ledesma (ML): Esta es una y a la contestación, además de las audien-

nueva dinámica de trabajo que se orienta cias públicas; sin embargo, hoy, en esta nueva
hacia una sociedad abierta en la interpre- gestión queremos que la deliberación reser-
tación constitucional y ¿qué significa una vada también sea pública para que todos los
sociedad abierta? La clásica idea –tradicio- ciudadanos aprecien los argumentos de cada
nal– era que los magistrados del Tribunal magistrado al caso en concreto y para que
Constitucional interpretaban la norma sola- nosotros, los magistrados, con una mirada
mente a través de un procedimiento súper hacia el pueblo, expresemos las razones de
formal. Hoy no decimos eso. No solo los nuestra posición.
magistrados del Alto Tribunal son los que
interpretan la norma sino todos los ciudada- 2. AC: Entiendo entonces que las
nos, organismos, poderes y organizaciones deliberaciones “piloto” estarán
son los que tienen la posibilidad de interpre- relacionadas a los procesos de
inconstitucionalidad y competen-
tar la norma y será el Tribunal Constitu-
ciales; sin embargo, ¿qué hay de
cional como supremo intérprete el que defina esos casos de relevancia públi-
la validez constitucional de esa interpreta- ca en los cuales quizás se involu-
ción, pero esto no impide que todo el grupo cran cuestiones morales altamen-
social participe de una interpretación de la te controvertibles? Existen casos
Constitución. pendientes de decisión, como por
ejemplo el de la inscripción de los
Quien vive la norma tiene la posibilidad de matrimonios de las parejas del
interpretarla, pues, él va a sentir los efectos mismo sexo en el extranjero, que
de ella, ¿eso qué va a permitir? Tener una ciu- ha generado un intenso debate ju-
dadanía opinante, vigilante y deliberante con rídico y social
la institucionalidad que representa el Tribu-
nal Constitucional, y esa es una manera tam- ML: Bueno, mi posición personal es de aper-
bién para el Tribunal de legitimar sus deci- tura hacia todas las causas de interés general,
siones, aunque no la única. sea en procesos de amparo, hábeas corpus,
entre otros; pero no soy la única en el Tri-
¿Cuál será el parámetro? Para empezar, debe
bunal Constitucional. Este órgano está com-
operar en todos los procesos competencia-
puesto por siete magistrados que no todos tie-
les y de inconstitucionalidad, que involucran
reglas generales y abstractas. nen la misma mirada ni comparten la misma
visión que yo pueda tener. Lo que estamos
Se ha iniciado esta experiencia con un plan haciendo es hacer estos ensayos a manera de
piloto, ya hubo una primera experiencia con “piloto” para que todos nos sensibilicemos,
el caso de la disolución del Congreso de la no solo la ciudadanía –de conocer, opinar a
República y ahora se encuentra en camino el favor y/o en contra– sino también los mismos
caso de las corridas de toros y peleas de gallos. magistrados.
Pero también esta medida de la deliberación
abierta permite afirmar la transparencia en 3. AC: Es destacable el trasfondo
social en la reciente implemen-
los actos de gestión y velar por la publici-
tación de distintas medidas en el
dad de los procesos. Esto último ha merecido Tribunal Constitucional. Los bole-
que en los procesos de inconstitucionalidad y tines informativos, la publicidad
competenciales, se pueda acceder libremente de las audiencias con lenguaje de
a través del portal web del TC a la demanda señas, los noticieros constitucio-
12 pp. 11-17 • ISSN 1997-8812 • FEBRERO 2020 • TOMO 146 | GACETA CONSTITUCIONAL
ENTREVISTA
nales en quechua. un juez debe dar una res-

¿Qué otros cam- puesta a esa realidad, no
bios usted consi- ¿Cuál será el parámetro en puede medirse solamente
dera necesarios
– o quizás se en-
la publicación de las deli- por un concepto mera-
cuentran planea- beraciones? Para empezar, mente normativo, ni tam-
poco religioso, ideológico
dos– para el Tribu- debe operar en todos los
nal Constitucional o por sus propios prejui-
a fin de atender
procesos competenciales y cios; sino que debe anali-
efectivamente los de inconstitucionalidad, que zar la norma aplicable al
derechos de la ciu- involucran reglas generales caso y la necesidad de lo
dadanía? que se le solicita.
y abstractas. Se ha iniciado
ML: Considero que el esta experiencia con un plan
4. AC: Girando la mi-
cambio se originará desde ‘piloto’, ya hubo una primera rada hacia otra de las
la mirada que tengamos los experiencia con el caso de la cuestiones de espe-
mismos magistrados del disolución del Congreso de cial importancia en el
Tribunal sobre el Derecho. Tribunal Constitucio-
En lo personal pienso que
la República y ahora se en- nal, ¿cuáles han sido
el Derecho es viviente y cuentra en camino el caso los avances en tér-
minos de acceso a la
tiene que responder a nece- de las corridas de toros y justicia en condicio-
sidades sociales actuales. peleas de gallos. nes efectivas como
Yo no puedo fijar paráme- derecho de la ciuda-
tros basándome en crite- danía?
rios que he aprendido hace
treinta o cincuenta años. Estamos mirando y/o ML: Una de las primeras medidas que hemos
trabajando con parámetros desactualizados querido adoptar es la posibilidad de que los
una situación latente, y eso hace que el Tribu- ciudadanos se puedan comunicar con los jue-
nal Constitucional al final no pueda tener legi- ces del Tribunal Constitucional, pero noso-
timidad porque no vincula su decisión con una tros respondemos a reclamos de los ciudada-
expectativa o una necesidad social. Enton- nos a nivel nacional. Entonces, ¿qué es lo que
ces hace falta que los magistrados tengamos hemos planteado? Estamos buscando utilizar
criterios no conservadores ni tradicionales, las oficinas descentralizadas en todo el país
sino criterios que verdaderamente responde la Defensoría del Pueblo para que estas se
dan a las nuevas necesidades que la población conviertan en plataformas de comunicación
experimenta. con el Tribunal Constitucional a través de las
videoconferencias y/u otros medios informá-
En la época en que yo estudié en la univer-
ticos que faciliten la comunicación con la ciu-
sidad, en la década de los ochenta en San
dadanía, de tal manera que aquellas personas
Marcos, se repetía con base en el Código Civil
que reclaman la tutela de sus derechos no se
–que hasta ahora lo repetimos– que la mater-
encuentren obligadas a venir a Lima; es una
nidad se define por la gestación y por el alum-
forma de posibilitar el acceso a la justicia.
bramiento, por el parto; sin embargo, hoy se
habla de maternidad asistida y la madre ya no Nuestro presupuesto es limitado, nues-
es la del parto sino la titular del material gené- tra organización está centrada en Lima y
tico que produjo la fecundación; entonces, Arequipa, pero queremos cambiar la mirada,
frente a esta nueva mirada de maternidad, y utilizar los recursos tecnológicos para usar
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
esa plataforma, para que conocer y qué causas no.

el ciudadano acuda a la Por ejemplo, la Corte Su-
Defensoría y desde este Según el diseño, el reglamen- prema de Estados Unidos
lugar se pueda comunicar. to, la ley orgánica, entre otros, –y lo hace de manera dis-
Otra alternativa que tam- no existe –o no se visibiliza– crecional– elige en pro-
la supervisión de sentencias. medio cincuenta causas
bién hemos planteado de
al año de las cuales con-
acceso a la justicia es en Eso –felizmente– se ha logra- sidera que en esas causas
el tema de las comuni- do colocar en el reglamento hay algo nuevo que decir-
caciones. Si observas los
del Tribunal Constitucional, les a los ciudadanos.
audiovisuales, nos hemos
apartado un poco de los
como el área de supervisión La Cor te Suprema de
clásicos comu n icados de sentencias del Alto Tribu- nuest ro país t a mbién
que salen en papel con su nal, durante la gestión del tiene ese papel –de depu-
sello –lo mantenemos–, magistrado Blume Fortini, y ración previa–, porque
pero ahora los audiovi- se designó a un magistrado no todas las casaciones
suales están planteados en que se plantean automá-
para que impulse esta super-
videos cortos de pequeña ticamente tienen vista de
duración, que publicamos
visión de sentencias; sin em- causa. Se realiza un con-
como spots –por ejemplo bargo, se ha intentado im- trol. Esto permite que el
en el Banco de la Nación–, pulsar en la medida de lo Tribunal Constitucional
mediante los cuales infor- posible. Es la tarea pendiente, –y cualquier otra Alta
mamos la jurispruden- y espero que en esta gestión Corte– realice un trabajo
cia del Tribunal Consti- realmente idóneo para
se pueda materializar.
tucional a los ciudadanos, el cual está conformado.
a fin de que conozcan las Tener causas que no van
principales decisiones que se están resol- a generar mayor relevancia ocasiona pérdida
viendo a favor de ellos. Estas son algunas de tiempo, dinero, expectativa que quizás
de las medidas que estamos implementando, deberíamos trasladarla al conocimiento de
pero como todo, se requiere de presupuesto. otras causas. La sentencia interlocutoria se
encuentra orientada en esa dirección.
5. AC: ¿Y acerca de la sobrecarga
procesal? Con miras a una cer-
Un ejemplo más lo encontramos en Colom-
cana renovación del pleno del Tri- bia, que también posee una especie de filtro,
bunal Constitucional, ¿cuál es su semejante a la interlocutoria, pero de carácter
balance acerca de las sentencias más radical, pues con un memorándum esta-
interlocutorias emitidas a partir blece qué causas pasan al conocimiento de
del caso Vásquez Romero? ¿Es- la Corte Constitucional y el resto no recibe
tas han sido beneficiosas para el una respuesta individualizada. En el caso
Tribunal Constitucional?
peruano, la sentencia interlocutoria brinda
una respuesta breve, pero finalmente se fun-
ML: Sí, han sido definitivamente benefi-
damenta las razones por las cuales no ame-
ciosas. Primero, debemos ver que una Alta
rita pronunciamiento de fondo.
Corte, como el Tribunal Constitucional o la
Corte Suprema, tiene la posibilidad de hacer La tendencia de los tribunales constitucio-
un tamiz, una depuración de qué causas va a nales contemporáneos es ser eficiente con el
ENTREVISTA
manejo de los casos, y la eficiencia no reside emiten resoluciones periódica-

en la cantidad de lo que se resuelva sino en la mente, ¿cuál es el estado actual
calidad de lo que se establezca. Y para tales del mecanismo de supervisión de
sentencias en el Tribunal Consti-
efectos, debemos reducir y depurar aquellas
tucional?
causas que realmente distraen la labor de los
jueces constitucionales. Yo estoy de acuerdo
ML: Esa es una buena pregunta. Según
y me reafirmo en la emisión de sentencias
el diseño, el reglamento, la ley orgánica,
interlocutorias.
entre otros, no existe –o no se visibiliza–
Ahora, no debemos perder de vista que la la supervisión de sentencias. Eso –feliz-
gran justificación de la crítica a las senten- mente– se ha logrado colocar en el regla-
cias interlocutorias es que todos los ciu- mento del Tribunal Constitucional, como el
dadanos deben ser escuchados, pero esto área de supervisión de sentencias del Alto
actualmente es un mito, porque no todos Tribunal, durante la gestión del magistrado
los ciudadanos tienen realmente la posibi- Blume Fortini, y se designó a un magistrado
lidad de ser escuchados. Yo les pregunto, para que impulse esta supervisión de sen-
¿cuántas personas que se les señalan infor- tencias; sin embargo, se ha intentado impul-
mes orales logran asistir a las audiencias en sar en la medida de lo posible. Es la tarea
el Tribunal? Resulta costoso para los justi- pendiente, y espero que en esta gestión se
ciables exponer sus alegatos ante el Tribunal pueda materializar.
Constitucional. El abogado y los defenso-
Hay muchas medidas que deseamos imple-
res de oficio vienen a informar y no asis-
mentar, pero esta es una de las cuestiones
ten gratis. Hay una justicia que finalmente
que ya tenemos agendadas y seguramente,
involucra un costo: abogados que vienen de
en el transcurso de los días, mejoraremos
provincia a hacer informes. ¿Todos los ciu-
dicho mecanismo de supervisión de senten-
dadanos que tienen controversias sometidas
cias. Ahora bien, debo mencionar que no es
al Tribunal Constitucional tienen la posibili-
suficiente la agenda ni su visibilización si
dad real de pagar abogados para que asistan
esta supervisión no se encuentra acompa-
a las audiencias desde donde estén y defien-
ñada de presupuesto del Estado a fin de cum-
dan sus causas? No. Entonces estaríamos
plir las sentencias, principalmente en donde
privilegiando un grupo de ciudadanos que
hemos declarado un estado de cosas incons-
sí la tienen.
titucional y en donde consideramos que exis-
Por eso la regla es que solo las controversias ten distintas cuestiones por mejorar en la
que tengan relevancia constitucional merece- administración.
rán ser escuchadas; de otro modo, generaría-
mos falsas expectativas en los litigantes y la 7. AC: Durante el contexto de crisis
ciudadanía, y la actitud del Tribunal Consti- política entre el Ejecutivo y el Le-
tucional sería inocua e incoherente a sabien- gislativo se plantearon diversas
das de que nos encontraríamos frente a un ocasiones en consultar sobre de-
terminadas materias al Tribunal
proceso muerto. Constitucional. Sin embargo, el
Alto Tribunal no posee función
6. AC: Por otro lado, presidenta, la consultiva, a diferencia, por ejem-
Corte Constitucional Colombia- plo, de la Corte Constitucional de
na y la Corte IDH poseen salas Ecuador. ¿Cuál es su posición al
de seguimientos y/o mecanismos respecto?
de supervisión de sentencias que
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
ML: Mi posición es que cuando quizás pudimos

el Tribunal Constitucional asumir la posibilidad de
debe ser lo más activo La democratización en la in- emitir opiniones consulti-
posible. No puede seguir terpretación del Tribunal vas; es indudablemente un
con la mirada tradicio- Constitucional. La democra- reto a futuro.
nal, restringida a la condi- cia en un Estado Constitu-
ción que la parte presente 8. AC: Contemporá-
una demanda al Tribunal,
cional y la decisión e inter- n e a m e n t e , e x i s t e
fundamente su preten- pretación de la norma no una tendencia en Al-
sión y el juez se pronun- son lo que decidan de ma-
tas Cortes de Améri-
ca Latina de involu-
cie por ello. Ya bastante nera reservada siete magis- crar un “poco” más al
se ha abierto el debate con trados encerrados en cuatro ciudadano y acercar-
los partícipes, los amicus paredes, sino más bien debe- lo más al Tribunal. En
curiae, y todo lo demás este contexto de de-
–eso se realizó durante
mos impulsar una sociedad mocratización de los
otra gestión–, pero debe- abierta en la interpretación procesos constitucio-
mos abrirnos más al inte- constitucional, esa debe ser la
nales, ¿usted consi-
dera que el Tribunal
rés social y académico. No nueva mirada que debemos Constitucional perua-
se pueden forzar caminos tener del Alto Tribunal. no se encuentra por
donde realmente no exis- buen rumbo?
ten caminos; si alguien
quiere venir a hacer una consulta al Tribunal ML: Yo considero que sí, pues hay la mirada
Constitucional esta no tendrá éxito, pues no en facilitar el acceso de la ciudadanía a los
existe una vÍa dentro del diseño institucional procesos constitucionales, el funcionamiento
que nos permita responder. de la supervisión de sentencias, la posibilidad
de romper las reservas de las deliberaciones;
De tal manera, considero que sí debería exis-
entonces, el Tribunal Constitucional sí está
tir esa función consultiva, en relación a cues-
cumpliendo con esa tendencia de democra-
tiones puntuales que estén relacionadas a
tizar los procesos constitucionales, de pro-
la interpretación constitucional, así como
piciar que los procesos sean colectivos y que
lo realiza la Corte Interamericana de Dere-
los ciudadanos se interesen en los pronun-
chos Humanos con la emisión de opiniones
ciamientos del Alto Tribunal, porque final-
consultivas y que son vinculantes a toda la
mente nuestras decisiones impactarán en sus
región. Nosotros como Tribunal Constitu-
vidas. A futuro, son aquellos ciudadanos los
cional podríamos tener opiniones consulti-
que vivirán los efectos de las interpretacio-
vas que sean vinculantes para la administra-
ción pública y no esperar a que se judicialice nes que nosotros, hoy, como jueces constitu-
determinada situación para que el Tribu- cionales, realicemos.
nal Constitucional se pronuncie. El Tribu-
nal puede ir ya anticipando cómo interpre- 9. AC: Finalmente, magistrada, ¿cuá-
les considera usted que son los
tará determinada norma. Lamentablemente
retos que experimentará nuestro
eso no existe en nuestra realidad inmediata Tribunal Constitucional rumbo
a nivel nacional, y esperamos que se lesio- al Bicentenario de la República?
nen los derechos para que, después de un lar- ¿Qué cambios son necesarios para
guísimo tiempo, el Tribunal se pronuncie, tener una justicia constitucional
ENTREVISTA
que atienda a los desaventaja- ninguno. Y esto es predecible, pues no esta-

dos histórica y estructuralmente? mos conectados a su vivencia, usos y costum-
bres. En ese orden de ideas, yo considero que
ML: Bueno, en primer lugar, efectividad en si el Tribunal Constitucional va a emitir de-
la garantía de los derechos. Lo que hemos cisiones que les va a afectar en su vida diaria
visto en los últimos veinte años son posicio- y social, como por ejemplo, la emisión de un
nes bastante declarativas, pero que no se han pronunciamiento sobre una consulta previa
materializado ni concretizado. Una mirada de determinada actividad minera, deben par-
renovada del Tribunal Constitucional debe- ticipar jueces ad hoc que voten en los casos
ría no quedarse en la mera declaración sino en que habrá una incidencia en los derechos
en la materialización, por eso es que la super- de los miembros de estas comunidades.
visión de las sentencias es vital. Este meca-
nismo nos permitirá pasar de la declaración a Nos falta realmente un Tribunal pluricultu-
la acción; más aún cuando estamos ante gru- ral. Hemos avanzando al reconocer el idioma
pos en situación de vulnerabilidad. quechua, y que los servicios públicos se brin-
den en los idiomas de la zona, emitimos una
En segundo lugar, la democratización en la importante sentencia en el caso Díaz Cáceres
interpretación del Tribunal Constitucional. de Tinoco, y por eso con mucho orgullo se
La democracia en un Estado Constitucional puede leer en los letreros del Tribunal Cons-
y la decisión e interpretación de la norma titucional no solo el idioma español, sino
no son lo que decidan de manera reservada también el quechua, aimara y asháninka;
siete magistrados encerrados en cuatro pare- pero esto es simbólico, tenemos que mate-
des, sino más bien debemos impulsar una
rializarlo y concretizarlo con la presencia de
sociedad abierta en la interpretación consti-
ellos en el seno del mismo Tribunal. El Perú
tucional, esa debe ser la nueva mirada que
no solo somos nosotros, los de la urbe, sino
debemos tener del Alto Tribunal.
también ellos, y necesitan una representación
Y en tercer lugar, no todos los magistra- real en esta Alta Corte.
dos que conforman hoy el Tribunal Consti-
Finalmente, un cuarto punto se orientaría a
tucional representamos las expectativas de
impulsar desde una reforma constitucional
todos los ciudadanos. Tal vez representa-
las tareas consultivas que pudiera hacer el
mos a los ciudadanos de la urbe, de deter-
Tribunal (opiniones consultivas), como lo he
minado sector socioeconómico, pero no toda
señalado anteriormente.
la ciudadanía se sentiría representada por
nosotros. Si vamos a la selva y le pregunta- Estas ideas podrían analizarse como parte
mos al miembro de un pueblo indígena: ¿se de los muchos retos que tiene el Tribunal
siente representado por alguno de los siete Constitucional rumbo al Bicentenario de la
magistrados? Seguramente nos dice que por República.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
DISOLUCIÓN DEL CONGRESO

DE LA REPÚBLICA
G A C E TA
CONSTITUCIONAL DISOLUCIÓN DEL CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Entrevista a Carlos Ramos Núñez*
La constitucionalidad de la disolución
del Congreso de la República
¿Aprenderemos de nuestra historia
constitucional?
Por: Arturo Crispín Sánchez** y Denis Cahuana Marca***
El magistrado Carlos Ramos Núñez, ponente del fallo que declaró constitucional la disolu-
ción del Congreso de la República, nos concedió la presente entrevista, en la cual se abor-
dan diversos extremos de especial importancia de la sentencia, desde una mirada reflexiva
de nuestra historia constitucional. Las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, la admi-
sión a trámite de la demanda, la cuestión de confianza obligatoria y facultativa y los esce-
narios límite de su interposición, el procedimiento de elección de los magistrados del TC,
la denegatoria no expresa –no a través de votos sino de actos– de la cuestión de confianza,
entre otros asuntos de especial trascendencia son abordados en las siguientes líneas.
1. Arturo Crispín (AC): Estimado ma- Si apreciamos en perspectiva la relación

gistrado Carlos Ramos, luego de entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legis-
que se publicara el emblemático
lativo podremos darnos cuenta que entre
fallo sobre la disolución del Par-
lamento –del cual usted fue po- ambos poderes existe una frecuente tensión
nente– quisiéramos iniciar pre- y múltiples desencuentros. Esto, de hecho,
guntándole ¿cuál es su balance fue puesto en evidencia en la sentencia que
sobre la dinámica en la relación resolvió el conflicto competencial a propó-
entre el Poder Ejecutivo y el Po- sito de la disolución del Congreso de la Re-
der Legislativo en nuestra histo-
pública. Este escenario se intensifica, como
ria constitucional?
es natural, cuando el partido que gobierna no
* Magistrado del Tribunal Constitucional del Perú. Profesor principal en la Pontificia Universidad Católica del Perú.
** Coordinador ejecutivo de Gaceta Constitucional & Procesal Constitucional. Asistente de cátedra en la Univer-
sidad Nacional Mayor de San Marcos y expasante de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en San José,
Costa Rica.
*** Asistente de la cátedra de Derecho Constitucional en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y miembro
principal del Taller de Derecho Constitucional de la misma casa de estudios. Miembro del staff profesional de
Gaceta Constitucional & Procesal Constitucional.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
es el mismo que tiene una Ahora bien, en cuanto

mayoría en el Parlamento. a si la decisión de admi-
La dinámica de nuestro
La dinámica de nuestro mo- tir a trámite la demanda
modelo de base presiden- delo de base presidencial fue correcta o no, consi-
es el desencadenante de dero que el artículo III
cial es, de alguna manera,
del Título Preliminar del
el desencadenante de estas las tensiones entre el Le-
Código Procesal Cons-
tensiones. Sin embargo, gislativo y el Ejecutivo. Sin titucional resulta crucial
es el propio modelo el embargo, al mismo tiem- para responder a esta pre-
que establece mecanis-
mos adecuados para solu-
po establece mecanismos gunta, en la medida que
cionar esas situaciones adecuados para solucio- aquel establece que se
nar esas situaciones de ten- deben adecuar las exi-
de tensión. La Constitu-
gencias de las formalida-
ción de 1993, al establecer sión. La Constitución con-
des previstas en el pro-
mecanismos como la cen- sagra mecanismos como la pio Código al logro de
sura ministerial, el voto censura ministerial, el voto los fines de los procesos
de confianza, el antejuicio
o el juicio político, pone
de confianza, el antejuicio constitucionales.
sobre la mesa un abanico o el juicio político, los cua- Entonces, teniendo ello
de posibilidades a fin de les ponen sobre la mesa un como norte, resulta claro
evitar el recrudecimiento abanico de posibilidades a que cualquier mera for-
de las crisis que pudieran fin de evitar el recrudeci- malidad que ponga en
generar los escenarios de miento de las crisis que pu- riesgo los fines de la justi-
tensión. cia constitucional debe ser
dieran generar los escena- superado.
2. D e n i s C a h u a n a rios de tensión.
Esto no supone que se
(DC): Analizando
el fallo que decla- puedan superar dichas
ra la constitucionalidad de la di- formalidades de manera arbitraria. De hecho,
solución del Parlamento, tenemos en el auto de admisibilidad sobre la demanda
una pregunta que nos remonta al por la disolución del Congreso, el Tribunal
inicio del proceso competencial, señaló que la relevancia del asunto y el evi-
¿Fue una decisión correcta admi- dente interés nacional sobre la cuestión eran
tir a trámite la demanda a pesar argumentos que apoyaban la admisión de la
de que el Código Procesal Cons-
demanda.
titucional no legitimaba –literal-
mente– al Presidente de la Comi-
sión Permanente? 3. AC: ¿Cuál es el origen de la cues-
tión de confianza? Hoy tenemos
Era lógico que el debate inicial, una vez en nuestra Constitución Política
una cuestión de confianza obliga-
planteada la demanda, se haya enfocado toria y otra facultativa ¿El desa-
en la admisibilidad de la misma o no. De rrollo de este mecanismo ha sido
hecho, era necesario tomar una decisión beneficioso?
importante en este punto, puesto que de ello
dependía en gran medida el futuro de lo que La cuestión de confianza como tal tiene su
el propio Tribunal podía decir o no luego en origen en el modelo parlamentario francés.
su sentencia. La figura ha sido introducida en nuestro
ENTREVISTA
modelo de base presiden- el constituyente quien

cial con matices propios y ha decidido que la cues-
por eso es que a veces su La cuestión de confianza y la tión de confianza sirva
presencia resulta un poco censura ministerial deben ser al Poder Ejecutivo para
extraña en nuestro diseño utilizadas como medidas de requerir el respaldo polí-
constitucional. tico del Congreso de la
ultima ratio, es decir, cuando
República sobre cualquier
Como todas las f ig u- el diálogo y las salidas políti- medida que sea indispen-
ras que nuestra Constitu- cas han fracasado absoluta- sable de cara a lo que su
ción desarrolla y que están
dirigidas a mantener el
mente. gestión requiera.
peso y contrapeso entre Es por ello que, teniendo
los poderes estatales, creo que la cuestión de eso en cuenta, en la sentencia se enuncia tres
confianza redundará siempre en un beneficio supuestos que no son taxativos en los cua-
ante la crisis si es que es empleada siguiendo les el Poder Ejecutivo no podría plantear una
el principio de lealtad constitucional, cues- cuestión de confianza. Como recalco otra
tión que también fue precisada en la senten- vez, no es un listado taxativo.
cia sobre este tema.
5. AC: Se realizaron algunas pro-
4. DC: El Tribunal Constitucional ha puestas para delimitar los es-
desarrollado –de manera no ta- cenarios de interposición de la
xativa– algunos escenarios en cuestión de confianza, como por
los cuales el planteamiento de la ejemplo, su papel de contrapeso
cuestión de confianza comprome- ante las censuras ministeriales,
tería el principio de separación de esto con fundamento más cerca-
poderes. Tal es el caso, por ejem- no en la experiencia del primer
plo, de la i) supresión de las cláu- gobierno de Fernando Belaunde
sulas de intangibilidad de la Cons- Terry. ¿Cuál es su opinión al res-
titución, ii) el condicionamiento pecto?
del sentido de una decisión de
competencia de otro órgano esta- Nuestra historia constitucional ciertamente
tal y iii) los proyectos de ley que nos demuestra que la cuestión de confianza
no se vinculen a la operativiza- fue instituida como una suerte de contra-
ción de las propuestas del Esta-
do o carezcan de interés público, peso a la figura de la censura ministerial
¿Por qué es poco recomendable que puede hacer el Parlamento. De hecho,
que el Tribunal Constitucional es- podríamos decir que hasta cierto punto
tablezca escenarios más especí- las constantes censuras a los ministros de
ficos en que la cuestión de con- Belaunde Terry fueron el detonante para
fianza pueda ser interpuesta? que se pensase en una figura como la cues-
tión de confianza.
Resulta poco recomendable que el Tribunal
Constitucional establezca escenarios más En lo particular, considero que ambas figuras
específicos en los que la cuestión de con- –cuestión de confianza y censura ministerial–
fianza no puede ser planteada debido a que es deben ser utilizadas como medidas de ultima
la propia Constitución de 1993 la que diseña ratio, es decir, cuando el diálogo y las salidas
dicha figura de manera abierta. Es decir, es políticas han fracasado absolutamente.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
6. DC: En el fundamento de voto del podría dotar de mayor transparencia al pro-

magistrado Eloy Espinosa-Salda- ceso y, de hecho, si miramos con atención,
ña se consideró que sería posi- los primeros integrantes del Tribunal Consti-
ble permitir cuestiones de con-
tucional fueron elegidos de esa manera, algu-
fianza dirigidas a desencadenar
o iniciar únicamente la disolución nos por invitación y otros mediante concurso.
del congreso siempre y cuando,
por ejemplo, haya consenso en- 8. DC: A pesar de que en el auto de
tre diferentes actores políticos admisión del conflicto competen-
de acortar periodos de mandato cia se excluían la pretensión que
¿Cuál es su posición al respecto? cuestionaba la interposición de
cuestión de confianza respecto
Respeto la posición de mi colega Espinosa- de proyectos de reforma consti-
Saldaña Barrera, así la de los demás miem- tucional, el Tribunal Constitucio-
nal se pronunció sobre dicho as-
bros del Tribunal. Considero que todos pode-
pecto y enfatizó en la evaluación
mos tener puntos de vista particulares sobre de mecanismos de votación cua-
la cuestión de confianza y eso es lo que enri- lificados para estos casos ¿Qué
queció el debate y la solución finalmente beneficios podría generar esta
adoptada. precisión en el Congreso de la Re-
pública?
7. AC: La cuestión de confianza fue
planteada el 30 de setiembre con Durante el debate, el Tribunal vio que era
relación al procedimiento de elec- necesario decir algo respecto de las votacio-
ción de magistrados del Tribu- nes requeridas respecto de las cuestiones de
nal Constitucional, en búsqueda confianza sobre los proyectos de reforma
de transparencia y participación
ciudadana, y en el mismo fallo se
constitucional. Si lo vemos en perspectiva,
dejó claro la diversidad de proce- podríamos decir que dicha precisión resulta
dimientos existentes en América positiva de cara a lo que el Congreso de la
Latina, en donde la elección final República haga en el futuro, en la medida que
es plural y no recae en un solo tendrá una pauta sobre algo que, inclusive, no
ente del Estado ¿Cuál estima us- se desprende directamente del propio Regla-
ted sería el mejor procedimiento
mento del Congreso.
de elección para el caso peruano?
En el fundamento 181 de la sentencia se 9. AC: En el fallo se considera que,

si bien existió una votación for-
señala que podría plantearse una forma com-
malmente favorable al pedido
binada de elección de magistrados del Tribu- de cuestión de confianza, en los
nal Constitucional en la que se utilice tanto hechos se procedió manifiesta-
la modalidad ordinaria (por concurso) como mente a no aceptar lo solicitado
la especial (por invitación) que contempla la como lo reflejó la continuación del
propia Ley Orgánica del Tribunal Constitu- procedimiento de elección de ma-
cional. Esto, claro está, mientras no se lleven gistrados, ¿Cuál es el fundamento
a cabo las reformas constitucionales y legales de estos supuestos extraordina-
rios donde ya no se requiere voto
necesarias para optar por otro mecanismo de desfavorable de manera expresa?
elección de magistrados.
Particularmente considero que esa forma Puesto que en nuestro diseño constitucional
combinada de elección de magistrados existen dos tipos de cuestiones de confianza,
ENTREVISTA
la obligatoria y la facultativa, el Tribunal confianza planteada estuvo dirigida al proce-

tuvo que delimitar cada una de ellas. Así, al dimiento y no al resultado de este.
desarrollar lo concerniente a la cuestión de
confianza facultativa, se evidenció que dicha 11. AC: Finalmente, magistrado. Lue-
figura es planteada frecuentemente con el fin go de publicada la decisión que de-
de obtener un resultado esperado por parte claraba la constitucionalidad del
Parlamento: ¿Cuál es su mirada
del Poder Ejecutivo. Por ejemplo, se plan-
sobre el actual Estado Constitu-
tea un proyecto de ley para sea adoptado de cional del Derecho? ¿Ya no existe
determinada manera. crisis política? ¿Aprenderemos de
nuestra historia constitucional?
En estos supuestos, es claro que la volun-
tad del Parlamento no es algo que se pueda
Dentro de todo lo traumático que pueden lle-
palpar a priori con la sola votación, en la
gar a ser situaciones como las vividas recien-
medida que el iter legislativo para la aproba-
temente y de las cuales fuimos testigos,
ción de una ley no es instantáneo. En efecto,
creo que si hay algo que rescatar es que de
será necesario evaluar si en el terreno de los
alguna manera las salidas que se buscaron
hechos, luego de debatido y aprobado un pro- para dichas situaciones se enmarcaron en los
yecto de ley, la confianza le ha sido otorgada parámetros constitucionales.
finalmente al Poder Ejecutivo.
Soy un convencido de que mientras la Cons-
10. DC: Algunos críticos de la diso- titución prevalezca por sobre todas las cosas,
lución enfatizaron en que como cualquier conflicto o crisis se puede supe-
nunca se eligió magistrados, rar si se actúa, eso sí, con responsabilidad
nunca hubo denegatoria fáctica, y con lealtad constitucional. No olvidemos
¿Cuál es su opinión al respecto? que, a fin de cuentas, no es que los meca-
nismos y herramientas que las constitucio-
Creo que es pertinente precisar los térmi- nes prevén estén bien o mal, sino que, lo real-
nos de la cuestión de confianza que fue pre- mente importante, es que quienes tienen el
sentada. Si observamos con detalle, pode- poder para hacer uso de dichos mecanismos
mos concluir que la cuestión de confianza y herramientas tengan conciencia sobre la
planteada por el ex presidente del Consejo naturaleza de sus acciones.
de Ministros, Salvador del Solar, estuvo diri-
gida a conseguir un proceso de selección de Por último, creo que nuestra historia cons-
magistrados del Tribunal Constitucional más titucional es el resultado de un constante
transparente y plural. aprendizaje. Nuestras constituciones han
sido el fiel reflejo de lo que fuimos como
En ese sentido, expuso que se entendería sociedad en determinados momentos. En esa
denegada la confianza si se continuaba con el medida, creo que de lo vivido recientemente
procedimiento de elección, no si es que se lle- hay mucho que aprender y, por supuesto,
gaba a elegir uno o más magistrados del Tri- mucho que tener en cuenta de cara al futuro
bunal Constitucional. Es decir, la cuestión de que como nación nos espera.
G A C E TA
DISOLUCIÓN DEL DOCTRINA

CONSTITUCIONAL
G A C E TA
CONSTITUCIONAL CONGRESO
CONSTITUCIONAL
DE LA REPÚBLICA
La disolución constitucional
Algunas reflexiones sobre lo resuelto por el Tribunal
Constitucional peruano en la STC EXP N° 0006-2019-CC/TC*
Eloy ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA**
El actual magistrado Espinosa-Saldaña consideró que la disolución del Congreso de la Re-

pública fue válida en términos constitucionales. En tal sentido, reflexionó sobre las tareas
y funciones de un Tribunal Constitucional, el sistema de Gobierno peruano y el principio
RESUMEN
de separación de poderes, las relaciones entre el Derecho Constitucional y las relacio-
nes entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. Asimismo, realizó un análisis crítico de los
sucesos que ocurrieron el 30 de setiembre del año pasado, precisando las situaciones en
donde podría considerarse que existen actos concluyentes denegatorios –no expresos– de
cuestiones de confianza, entre otros importantes aspectos.
I. TAREAS Y FUNCIONES DE UN TRI-

ii PALABRAS CLAVE
BUNAL CONSTITUCIONAL Y SUS
Disolución del Parlamento / Cuestión de con- ALCANCES: LA EXISTENCIA DE
fianza / Denegación / Elección de magistrados / LO CONSTITUCIONALMENTE PO-
Refrendo ministerial
SIBLE Y LO CONSTITUCIONAL-
MENTE OBLIGATORIO
Recibido : 10/02/2020
Aprobado : 13/02/2020
Act ualmente nos encont ramos en u n
escenar io de constit ucionalización y
* Este artículo es una versión actualizada de mi fundamento de voto en la STC Exp. N° 0006-2019-CC/TC.
** Catedrático de Derecho Constitucional, Derecho Administrativo y Derecho Procesal Constitucional. Magistrado y
exvicepresidente del Tribunal Constitucional. Doctor en Derecho con mención sobresaliente summa cumme laude por
la UNED (España). Profesor visitante o conferencista invitado en el Parlamento Europeo y universidades, centros de
estudios y cortes constitucionales de Alemania, Italia, Francia, España, Suiza, Polonia, Brasil, Argentina, México y
Corea del Sur; entre otros países europeos, latinoamericanos, asiáticos y africanos. Integrante de las mesas directivas
del Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional, la Red Peruana de Docentes de Derecho Constitu-
cional, y las Asociaciones Peruanas de Derecho Administrativo y Derecho Procesal Penal. Perito por la Comisión ante
la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Autor de diversos libros y artículos sobre la materia de su especialidad.
LA DISOLUCIÓN CONSTITUCIONAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
convencionalización, en los que se enmarca se permitan hacer sugerencias y tener inicia-

la comprensión contemporánea del rol de los tivas frente a la configuración de políticas
jueces y juezas constitucionales. Esta com- públicas, para así asegurar la constituciona-
prensión es imprescindible para reconocer lidad de las mismas.
las potencialidades, pero también los límites
Esta referida “constitucionalización de la
de los tribunales constitucionales en casos
política” permite entender que, en tanto y
como el presente.
en cuanto la legitimación del poder en un
En efecto, la labor de un juez o jueza consti- Estado Constitucional es jurídica, ello bási-
tucional consiste en la de interpretación del camente se tutela en sede jurisdiccional. Por
Derecho de acuerdo con parámetros consti- ende, al mismo tiempo se le reclama a jueces
tucionales, y más propiamente de una “Cons- y juezas constitucionales que asuman labo-
titución convencionalizada”. En este orden res de integración social, las cuales, siquiera
de ideas, le corresponde realizar labores de enunciativamente, debo aclarar que aluden a
“constitucionalización del Derecho”, ya sea en apuntalar elementos de cohesión social (bús-
sus efectos directos (“constitucionalización queda de que toda persona pertenezca a una
judicialización”, referida a la relación entre comunidad donde pueda realizar sus proyec-
y con las diferentes instituciones estata- tos de vida), inclusión social (esfuerzo para
les; “constitucionalización elevación”, rela- incorporar a quienes se encuentran exclui-
cionada con el sistema de fuentes o la pro- dos del sistema político, de la configuración
ducción de normas dentro de un Estado; y de lo económico o de la capacidad de ejercer
“constitucionalización transformación”, sus derechos o su cultura a cabalidad), recon-
vinculada a las diversas disciplinas jurídicas ciliación social (apuntalamiento de una supe-
y sus distintas instituciones), o también a sus ración colectiva de períodos asumidos como
efectos indirectos (modernización del Dere- difíciles dentro de la historia de nuestros paí-
cho, unificación del orden jurídico, simplifi- ses) o prevención social (intento de consoli-
cación del ordenamiento). dación de un clima con ausencia de conflic-
tos, o con una solución rápida y eficaz de los
Junto a ello, compete al juez(a) constitu-
ya existentes).
cional, asimismo, desarrollar una labor de
“constitucionalización de la política”, pues Sin embargo, esto no es lo único a tomar en
el quehacer político (así como el social o el cuenta si se habla sobre cuáles debieran ser
económico) no puede manejarse al margen los actuales parámetros de la actuación de
de lo dispuesto en los diferentes preceptos un(a) juez(a) constitucional. Ya habíamos
constitucionales y lo que se infiere de ellos. dicho que ello partía de comprender su que-
Aquello, ciertamente, permite dejar de lado hacer desde el parámetro de una Constitu-
el mantenimiento de figuras arcaicas –pre- ción “convencionalizada” o, dicho con otras
vias al proceso de constitucionalización– palabras, dentro de una lógica de “conven-
como es el caso de las political questions, cionalización del Derecho”. En todo caso,
“actos políticos” o “actos de gobierno” y lo corresponde concebir la labor de estos(as)
que ellas involucran: la subsistencia de de- juzgadores(as) (y no solamente las de ellos,
cisiones que buscaban sustraerse de ser revi- sino también la del conjunto de las entidades
sadas bajo parámetros jurídicos en sede ju- estatales, en el marco de sus competencias),
risdiccional. Esto, bien entendido, habilita en una dinámica de verdadero diálogo, desti-
incluso a que jueces y juezas constituciona- nado a la construcción de un Derecho común,
les no solamente controlen, sino que hasta cuyo sustento es el de la comprensión de los
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
derechos conforme a los deducir como implícito a

tratados sobre Derechos ello.
Humanos suscritos por Una Constitución no es hoy
La concretización de la
cada Estado o a las pautas una camisa de fuerza, sino Constitución, como bien
sobre derechos que hoy se un punto de partida para ge- señalaba Hesse, y quienes
nos presentan como nor- nerar o recrear respuestas a han seguido esa línea de
mas de ius cogen.
problemas que se presentan pensamiento, implica que
Lo anterior, por cierto, en la realidad misma de un un texto constitucional
viene de cara con ciertas no pueda ser compren-
Estado Constitucional.
funciones que son pro- dida de una manera está-
pias de dicho Tribunal. tica y cerrada. Una Cons-
Estos roles o funciones son los de media- titución no es hoy una camisa de fuerza, sino
ción, entendiendo que las cortes constitucio- un punto de partida para generar o recrear
nales cumplen con una función moderadora, respuestas (según fuera el caso) a problemas
reguladora y preservadora de la unidad polí- que se presentan en la realidad misma de
tica nacional, buscando la armonía social, no un Estado Constitucional (o por lo menos,
obstante las diferencias propias de socieda- que apunte a hacerlo). Es más, en muchos
des cada vez más plurales y complejas; los de casos, como ya lo ha dicho este mismo Tri-
integración social, que aluden a la búsqueda bunal en casos como Lizana Puelles (STC
de cohesión social, de inclusión y reconoci- Exp. N° 05854-2005-AA/TC), recurrir a una
miento, de reconciliación y de prevención interpretación literal de la Constitución sería
social (clima de ausencia de conflictos); y los realmente lo inconstitucional, o lo ajeno a lo
de orientación, referidos a la tarea de afirmar constitucionalmente conforme (necesario o
los valores constitucionales y de consolidar posible).
una identidad ciudadana sobre la base de lo
Esta última definición nos lleva también a
recogido en la Constitución.
una comprensión bastante más amplia de
Es dentro de ese escenario que a todo Tribu- lo “constitucional” que lo asumido a nivel
nal Constitucional, a toda alta Corte hace sus interpretativo o lo hecho suyo por parámetros
veces, y a todo juez(a) constitucional, le toca interpretativos más propios de un contexto
desempeñar una labor de concretización de la decimonónico. Es cierto que no todo es cons-
Constitución. Dicho con otras palabras, una titucional. Es cierto también que hay aspec-
tarea de desarrollo de los principios, valores, tos que son claramente constitucionales, con
derechos, deberes y demás prescripciones un reconocimiento a nivel de las Constitucio-
que contiene una Constitución, las cuales no nes, unidas al plano convencional y a lo asu-
se circunscriben a su lectura estrictamente mido como ius cogens, como ya fue expli-
literal. Como bien señalaba García de Ente- cado. Pero es cierto también que, al ser la
rría, toda Constitución contemporánea pro- Constitución un punto de partida para una
pia de un Estado Constitucional es en rigor interpretación dinámica frene a los graves
un conjunto normativo. Aquello reclama su y variables problemas de una sociedad, las
interpretación sistemática con todo el mismo disposiciones constitucionales, que son de
texto constitucional, con los parámetros con- diversa naturaleza (algunas principales, otras
vencionales vigentes (tratados, jurispruden- con vocación de reglas otras y un largo etcé-
cia vinculante y normas de ius cogens, por tera), permiten más de una comprensión de lo
lo menos), y lo que objetivamente se puede que se puede o debe hacer.
Aquí entramos entonces al mundo de lo los parámetros de limitación a esos derechos

“constitucionalmente posible”, donde los no puede circunscribirse a lo que dice una
diferentes operadores jurídicos (y sobre todo, norma reglamentaria, sino que debe com-
los vinculantes), tienen un margen de acción prenderse, seguirse y actuarse de acuerdo
con cierta discrecionalidad, más no arbi- con lo que recoge o se infiere de la misma
trariedad. Las diferentes disposiciones de Constitución, y no constreñirse a un regla-
una Constitución, como bien ha dicho entre mento que, en el mejor de los casos, puede
otros Guastini, cuentan con diferentes senti- ser una comprensión constreñida, inexacta o
dos o comprensiones normativas. Aquello le incompleta de ese parámetro constitucional.
otorga un amplio, más no ilimitado e incon-
II. LA MATERIA AQUÍ A ENFRENTAR:
trolable margen de acción a los intérpretes
LAS IMPRECISIONES DE NUES-
vinculantes de la Constitución, así como a TRO SISTEMA DE GOBIERNO PE-
los poderes públicos e incluso a los particu- RUANO, Y LA DETERMINACIÓN DE
lares. Se actúa dentro de ciertos parámetros, QUE PUEDE ENTENDERSE COMO
pues, caso contrario, la discrecionalidad se CONSTITUCIONALMENTE POSI-
convierte en arbitrariedad, y por ende, en la BLE EN ESE ESCENARIO
negación de lo que corresponde a un Estado Cuando hablamos de sistema de gobierno nos
Constitucional. referimos a la categoría jurídica mediante
Lo que se acaba de señalar tiene enorme la cual se establece, dentro de una configu-
importancia dentro de la interpretación cons- ración orgánica del poder (límites, estruc-
titucional contemporánea. Miles son los tura organizativa y la justificación de esas
ejemplos que podrían ponerse al respecto, limitaciones y esa organización (la cual en
pero aquí solamente mencionaremos dos: en el Estado Constitucional se identifica con la
primer término, la interpretación, hecha den- tutela de un conjunto de principios, derechos
tro de lo constitucionalmente posible, que y valores). El Perú, desde su fundación, y por
ha permitido en el Perú comprender como razones que ya no corresponde detallar aquí,
ámbito de acción del “amparo contra resolu- optó por un modelo presidencial, con un Pre-
ciones judiciales” no solamente al derecho a sidente que es a la vez jefe de Estado y jefe
la tutela procesal efectiva (dentro de la cual de Gobierno, y por ende, puede contar con
se ha comprendido a la tutela judicial efec- mucho poder, máxime si en alguno de los
tiva y debido proceso), tal como lo haría una limites existentes tradicionalmente reconoci-
dos en los Estados Unidos no le son exigidos
lectura literal del artículo 4 del Código Pro-
al Presidente peruano. En el Perú cabe veto
cesal Constitucional. Hoy cabe la interpo-
parcial de leyes; el presidente tiene iniciativa
sición de amparos contra resoluciones judi-
legislativa con carácter preferente; cuenta
ciales incluso buscando evitar la violación
además con capacidad legislativa propia
o amenaza de violación de los denominados
(decretos legislativos y decretos de urgencia);
“derechos implícitos”.
y. por no ser muy exhaustivos, tiene compe-
Y por si lo expuesto no fuese suficiente, es tencias impensables para un presidente de los
interesante resaltar aquí lo sostenido entre Estados Unidos, pues en estas actividades el
otros casos por el magistrado Blume, quien margen del control del Congreso es mucho
en el caso Dicapi (STC Exp. Nº 00001-2014- más amplio (dictado en estados de excep-
PI), señaló, con gran convencimiento, que la ción, un mayor manejo de impulso de trans-
interpretación conforme de los derechos y ferencias presupuestales, y un gran etcétera).
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CONSTITUCIONAL
Conviene entonces tener aquí presente cómo dentro del amplio marco de la interpreta-
cualquier Estado del mundo, la compleji- ción constitucional (y en ella, lo “constitu-
dad de las relaciones entre un Gobierno y un cionalmente posible”), dichas relaciones o
Parlamento o Congreso (según en qué tra- tensiones habitualmente quedan, en un pri-
dición jurídica nos encontremos) siempre mer momento y en buena medida, condicio-
es grande. Aun cuando se haya optado por nadas por la negociación o coordinación polí-
un sistema presidencial “puro” o uno par- tica que puedan realizar los propios actores
lamentario “puro”, siempre habrá tensiones involucrados.
sobre hasta dónde llega la competencia gu-
En cualquier caso, y como el mismo Tribunal
bernamental y dónde llega la competencia
Constitucional peruano ha tenido ocasión de
del Congreso, en cualquier caso, dónde ter-
expresar en más de una ocasión, no debe per-
mina la del otro, y en qué contexto y con-
derse de vista que toda Constitución demo-
diciones caben competencias compartidas.
crática establece un conjunto de mandatos de
Ahora bien, la materia se hace aún más com-
prohibición y otros de obligación. Así, deli-
pleja cuando, y dentro del llamado “presi-
mitan lo que el Estado y las personas pueden
dencialismo latinoamericano”, se ha optado
hacer o dejar de hacer. La Carta fundamental
desde muy pronto introducir en un contexto
peruana de 1993 establece asuntos que deben
básicamente presidencial elementos propios
realizarse necesariamente, así como otros
de una dinámica propia del parlamentarismo,
que proscribe en definitiva. Es pues en ese
aquello genera una serie de problemas donde,
escenario, y circunscrito por tales exigencias
dentro de lo “constitucionalmente posible”
que cabe hablar de lo “constitucionalmente
(que no necesariamente es lo más técnico o
posible” o “permitido”:
lo que más agrada), hay que buscar respues-
tas nuevas y reformular las alternativas “vie- “[L]as diferentes disposiciones constitu-
jas” a lo que se presenta y, peor aún, a lo que cionales pueden prever un contenido nor-
se puede presentar. mativo ‘constitucionalmente necesario’
(lo que está ordenado por la Constitución
III. ALGUNAS NOTAS SOBRE LAS RE- y no se puede dejar de hacer, respetar o
LACIONES ENTRE LOS “PODERES”
acatar), ‘constitucionalmente imposible’
EJECUTIVO (GOBIERNO) Y LEGIS-
LATIVO (CONGRESO), CON ESPE- (lo que está prohibido por la Constitución
CIAL ÉNFASIS AL CASO PERUANO y no se puede hacer de ningún modo), o
‘constitucionalmente posible’ (lo que está
En cualquier caso, resulta evidente que las
delegado por la Constitución por ejem-
relaciones entre los “poderes” Ejecutivo y
plo al legislador porque no está ordenado
el Legislativo, y sin duda también las posi-
ni está prohibido)” (STC Exp. N° 00013-
bles tensiones entre ambos poderes, pue-
2010-PI, f. j. 2)
den manifestarse de distinto modo dentro de
un Estado, y pueden expresarse incluso de Al respecto, y en atención a los casos que le
maneras que no han sido previstas o regula- ha tocado resolver a este órgano colegiado, el
das expresamente por la Constitución. Como Tribunal Constitucional se ha referido, por lo
es evidente, estas situaciones no podrían general, a los límites y el margen de acción
manejarse únicamente manejarse con base en con que cuenta el Congreso de la República
reglas o procedimientos jurídicamente pres- al ejercer sus competencias legislativas. No
tablecidos y detallados, sino que, en varias obstante ello, mutatis mutandis, lo mismo
situaciones, y muy a despecho de lo incluído puede decirse respecto a los demás poderes
públicos y sus propias amplio con el que cuen-

competencias1. tan los poderes públicos,
El Tribunal Constitucional incluso en situaciones de
En este mismo sentido,
puede afirmarse que en el no es el que dictamina todo crispación o enfrenta-
ejercicio de las competen- aquello que pueden hacer o miento, dichos poderes
cias de los poderes públi- no los poderes públicos den- no pueden exceder los lí-
cos, y la forma en que tro del libre margen de acción mites y salvaguardas pre-
estos se relacionan, tienen viamente establecidos (o
constitucional. Su rol consis- por lo menos esbozados)
dichas entidades un amplio
margen de acción para te, más bien, en controlar por la Constitución y las
poder desplegarse, siempre que tales poderes no se ex- leyes de desarrollo consti-
y cuando estas se encuen- cedan en sus funciones. tucional. De esta manera,
tren dentro de lo constitu- la política debe desenvol-
cionalmente posible. En verse dentro de los causes
dicho orden de ideas, el Tribunal Constitu- que, por ejemplo, brinda el sistema de parti-
cional no es el que dictamina todo aquello que dos políticos, el método previsto para la asig-
pueden hacer o no los poderes públicos den- nación de escaños en las elecciones parla-
tro del libre margen de acción constitucional. mentarias, la regulación existente en torno
Su rol consiste, más bien, en controlar que a la organización de los partidos políticos y
tales poderes no se excedan en sus funciones, a los grupos parlamentarios, las competen-
sin transgredir aquello que les viene constitu- cias y funciones de los poderes del Estado,
cionalmente impuesto como obligatorio o pro- entre otros factores. En similar sentido, exis-
hibido, y respetando lo que puede asumirse ten asimismo otras instituciones más directa-
como constitucionalmente posible. mente referidas a la relación entre Gobierno
y Congreso, como las que aparecen regula-
Conforme a lo indicado, queda claro que, das expresamente en el Título IV, Capítulo
a pesar del mencionado margen de acción VI, de la Constitución (artículos 130 al 136),
1 Lo antes referido bien puede desprenderse de lo que consigno a continuación:

“En este esquema metodológico, puede establecerse que el control de la acción positiva del legislador está en
directa relación con lo que es ‘constitucionalmente imposible’. Cuando la actividad del legislador a través de la
ley incursiona dentro de este ámbito, la actuación del Tribunal se orienta a eliminar dicha intromisión prohibida
por la Constitución. En cambio, el control de las omisiones al legislador se ubicaría en lo que es ‘constitucional-
mente necesario’ y no obstante no ha sido atendido por el legislador. Finalmente, aquello que es ‘solo constitu-
cionalmente posible’ se ubica en terreno propio del legislador y por tanto puede ser atendido en la forma en que lo
crea conveniente e incluso en el tiempo que lo juzgue necesario. De este modo, la acción del Tribunal Constitu-
cional se legitima, tanto para el control de lo que está constitucionalmente prohibido, así como para exigir aque-
llo que resulta ‘constitucionalmente necesario’ (STC Exp. N° 00006-2008-PI, f. j. 39).
E1 rol del legislador u otra autoridad estatal en el desarrollo normativo de la Constitución no es una mera labor de
órgano ejecutor de los mandatos dispuestos por la Norma Fundamental; le cabe pues al órgano normativo un mar-
gen amplio de configuración de las disposiciones constitucionales, con los límites que la Constitución impone, e
incluso una cierta discrecionalidad en el momento en el cual realizar la labor de desarrollo normativo; sin embargo,
este Tribunal también asume que dicho desarrollo discrecional de la competencia normativa no puede suponer
tampoco una absoluta libertad normativa, pues ello sería tanto como dejar los propios derechos fundamentales en
manos del legislador, sobre todo cuando estos derechos requieren para su plena vigencia del desarrollo normativo
llevado a cabo por este o cuando requieren su actuación normativa para frenar situaciones de grave y manifiesta
inconstitucionalidad” (SIC Exp. N° 05427-2009-PC, f. j. 17).
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CONSTITUCIONAL
las cuales circunscriben y limitan nuestro canalizadas a través de los mecanismos cons-
sistema de gobierno. titucionales existentes. En este sentido, la
Constitución, repito, no debe entenderse como
Sobre esto último, la historia y la experien-
una especie de “camisa de fuerza”, que apri-
cia de nuestro país han requerido que nuestro
sione y ahogue las relaciones políticas, pero
sistema de gobierno se vaya ajustando paula-
tampoco como un mero “papel mojado en
tinamente, lo que ha servido para delinear su
tinta”, carente de eficacia jurídica real para
particular identidad que, sin perjuicio de lo
encausar y limitar a los poderes. Así visto,
que indicaremos luego, es la de un régimen
los poderes políticos pueden actuar con liber-
presidencial al cual se le han introducido ins-
tad, pero dentro del “orden marco constitu-
tituciones inicialmente generadas en regíme-
cional”: es decir, circunscribiendo su accionar
nes parlamentarios. Y es que ha sido precisa-
a lo constitucionalmente posible o permitido,
mente con base en lo que algunos denominan
cuyos contornos infranqueables están consti-
nuestra Constitución histórica ha venido apa-
tuidos por lo constitucionalmente prohibido y
reciendo en nuestras normas fundamentales
lo constitucionalmente obligatorio o exigible.
más recientes un marcado énfasis en el esta-
blecimiento de frenos y cortapisas entre los Señalado esto, y ya que las relaciones y ten-
tradicionalmente denominados “poderes del siones entre los poderes políticos se encuen-
Estado”, y que en dicho marco han terminado tran jurídicamente acotadas dentro de un
acogiéndose instituciones de orígenes diver- orden marco infranqueable, es absurdo –a
sos, los cuales incluso pueden considerarse la vez que inconstitucional– despotricar con-
como funcional y conceptualmente antagó- tra la juridificación y la judicialización de la
nicas entre sí. política. Más aun, debe tenerse en cuenta que
uno de los principales y más elevados pro-
Al respecto, el hecho de que hayamos asu-
pósitos de la Constitución (y, más amplia-
mido una forma de gobierno basado en contro-
mente, del mismo Estado Constitucional) es
les recíprocos, pesos y contrapesos, implica,
subordinar al poder político, atajando cual-
desde luego, aceptar que existen tensiones y
quier posible forma de arbitrariedad, y, en
discrepancias políticas que son inherentes al
ese sentido, el de garantizar que el quehacer
sistema democrático. Estas tensiones, no cabe
político respete caracteres constitucionales y
duda, pueden ser más o menos agudas, más
convencionales2.
o menos duraderas, pero, en todo, caso, se
encuentran latentes en la dinámica política y Anotado lo anterior, no es difícil entender
–en el marco de un Estado Constitucional que (i) pueden existir situaciones de ten-
como el nuestro– deben necesariamente ser sión entre los poderes frente a las cuáles
2 Sobre el propósito de la Constitución de garantizar que el quehacer político respete caracteres constitucionales y
convencionales, debo precisar lo siguiente:
“[A]firmar que existen actos de alguna entidad estatal cuya validez constitucional no puede ser objeto de control
constitucional, supone sostener, con el mismo énfasis, que en tales ámbitos la Constitución ha perdido su condi-
ción de norma jurídica, para volver a ser una mera carta política referencial, incapaz de vincular al poder (...) (...)
La judicialización de la Constitución o, para ser más exactos, la de todo acto que a ella contravenga, es la máxima
garantía de que su exigibilidad (...) no está sujeta a los pareceres de intereses particulares; por el contrario, todo
interés individual o colectivo, para ser constitucionalmente válido, debe manifestarse de conformidad con cada
una de las reglas y principios, formales y sustantivos, previstos en la Carta Fundamental” (STC Exp. N° 5854-
2005-PA, ff. jj. 7 y 8).
la Constitución no ha previsto un desarro- órgano de cierre de la interpretación vigente

llo respecto a los procedimientos que deben y vinculante de la Constitución, resolver ese
seguirse, y que, asimismo, (ii) de primera tipo de controversias, brindando respuestas
impresión puede no ser claro el significado que tiendan a la racionalización del conflicto
de ciertas expresiones que usa la Norma político y a la superación posturas antagó-
Fundamental, las cuales podrían resultar nicas, máxime si, prima facie, estas apare-
aplicables a la solución de, por ejemplo, un cen como irreductibles entre sí, debido sobre
conf licto político. Al respecto, en primer todo a las diferencias políticas o ideológicas
lugar, (i) debe indicarse que es normal y que están detrás de ellas.
hasta deseable que las relaciones políticas
La respuesta que podría brindar el Tribu-
no queden circunscritas a unas pocas habi-
nal Constitucional en un caso como este,
litaciones detalladas expresamente: por el
no puede tener como objetivo poner fin a
contrario, parece más bien necesario que la discusión política entre los actores polí-
estas se desenvuelvan dentro de ámbitos ticos involucrados. Lo que puede preten-
de discrecionalidad y deliberación política, der, legítimamente, atendiendo a sus fun-
que tal vez podrían verse asfixiados por ciones de mediación, integración social y
exceso de reglamentación. De esta forma, orientación que le son propias a los tribuna-
si bien es necesaria la constitucionalización les constitucionales, así como a la luz del rol
y la juridización de la política, quizá pueda moderador y pacificador de las controver-
considerarse como contraproducente su sias sociales que las cortes constitucionales
hiperjuridización. cumplen, es esclarecer que, en controversias
En segundo lugar, (ii) en cuanto a la aper- como esta, se pone especialmente de mani-
tura interpretativa de Constitución, relacio- fiesto el carácter no solo normativo-regu-
nada a la ambigüedad o vaguedad de algunas latorio, sino también político institucional
de sus cláusulas, a esa amplitud de sentidos de la Constitución. Ese carácter particular
normativos con que cuentan las disposicio- de la Norma Fundamental implica, en oca-
nes constitucionales, justo es anotar que esta siones, que puede existir una insuficiente o
característica de los términos constitucio- deficiente regulación constitucional (pues
nales puede terminar desencadenando una la realidad política excede con creces lo que
verdadera “disputa interpretativa” a nivel puede ser regulado) y ello exige a la judi-
de la sociedad y los especialistas. Aquello, catura constitucional no solo completar los
que es propio de todas las democracias plu- vacíos o las imprecisiones jurídico-constitu-
ralistas, no solo tiene relación con aquellos cionales que pudieran detectarse en la Cons-
argumentos técnicos-jurídicos que ofrecen titución (por ejemplo, las llamadas lagu-
por quienes intervienen en el intercambio nas normativas, lagunas de conocimiento o
de puntos de vista, sino que tienen relación; las lagunas axiológicas inclusive) a través
asimismo, sobre todo en los casos política o del uso de técnicas jurídicas, sino que dicha
moralmente más controvertidos, con las opi- integración debe realizarse teniendo como
niones o preferencias políticas e ideológicas base los principios que subyacen en nues-
de cada quien. tro sistema de gobierno y a nuestro sistema
político, y apostando, al propio tiempo, por
Frente a ello, precisamente le corresponde al fórmulas de respuesta que aseguren la inte-
Tribunal Constitucional, en su condición de gración social.
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CONSTITUCIONAL
Es precisamente con miras entre los llamados pode-

a cumplir este rol de interes del Estado (e incluso
gración social y de paci- En el caso peruano, existió entre estos con los órga-
ficación de las controver- un modelo inicialmente pre- nos constitucionales au-
sias que pudiesen existir, sidencial, en la medida que tónomos), y más espe-
que un órgano colegiado nuestro jefe de Gobierno se cíf icamente, que debe
como el Tribunal Cons- comprenderse las rela-
titucional debe resolver
denomina Presidente de la ciones ent re los dife-
la presente controversia República, es electo popu- rentes Gobiernos y los
constitucional, sin dejar larmente, cumple las funcio- Congresos.
de explicitar, ciertamente, nes de jefe de Estado y no Respecto entonces a lo
los márgenes constitucio- es nombrado ni removido indicado, lo primero que
nales que deben respe- por el Congreso de la Repú- corresponde señalar es
tar en todo caso los pode-
res públicos en conflicto.
blica. Sin embargo, progresi- que esta no es la primera
vamente se han incorporado oportunidad en la que el
No solamente entonces se
Tribunal Constitucional
limita a resolver un caso, al modelo algunas institu-
peruano se refiere a este
sino pasa a fijar crite- ciones del parlamentarismo, tema. Por el contrario, y
rios que, en términos de las cuales dejan de lado una precisamente atendiendo
interpretación, van a ser estricta división de pode- a su función moderadora
de especial utilidad para
atender si posteriormente
res que distingue al modelo del poder y pacificadora
ideal presidencial. de conflictos, este órgano
se presentan casos con
colegiado ha tenido la
elementos similares.
oportunidad de pronun-
IV. SISTEMA DE GOBIERNO Y PRINCI- ciarse y de esclarecer algunas cuestiones
PIO DE SEPARACIÓN DE PODERES referidas a este tema con anterioridad.
EN LA CONSTITUCIÓN DE 1993
Así, ha señalado, por ejemplo y en primer
A efectos de analizar y resolver adecuada- término, el valor de la separación de pode-
mente sobre el contenido de la pretensión
res dentro del marco del constitucionalismo
invocada, es necesario establecer, cuando
contemporáneo. Efectivamente, este Tribu-
menos de manera general, cuál es el sistema
nal Constitucional ha recordado que la sepa-
de Gobierno que ha adoptado el Perú, así
ración de poderes es una técnica que tiene
como alcances del principio de separación
de poderes en ese contexto, máxime si nos como finalidad evitar la concentración del
referimos a aspectos con reconocimiento o poder (y a la vez, añadiría, organizarlo y
desarrollo en nuestra propia Constitución. Lo justificarlo) y, en tal sentido, se encuentra
recientemente dicho tiene vital relevancia, encaminada a garantizar que los “poderes” y
debido a que únicamente en dicho marco es órganos constitucionalmente autónomos del
que pueden entenderse a cabalidad los con- Estado puedan ejercer sus competencias o
tornos constitucionales de las relaciones atribuciones3.
3 Asimismo, busca evitar cualquier trasgresión de los derechos fundamentales de las personas que derive de un
eventual ejercicio abusivo o incontrolado del poder político:
Por otra parte, se ha señalado que la separa- Finalmente, el Tribunal Constitucional ha

ción de poderes no debe entenderse hoy en precisado asimismo que la distribución de
día –a diferencia de lo que tal vez se conci- poderes, o de funciones desde una pers-
bió en algún momento– como una división pectiva más amplia, no se reduce a tomar
tajante entre las funciones del Estado, sin en cuenta tan solo a los tres “poderes del
puntos de contacto o interrelación entre los Estado”, sino que debe considerarse asi-
denominados poderes del Estado y los dis- mismo el papel que repetimos, juegan los or-
tintos organismos constitucionalmente au- ganismos constitucionalmente autónomos en
tónomos. Deber ser más bien considerada en dicha configuración de funciones constitu-
clave de equilibrio entre órganos, de contro- cionalmente relevantes para el contrapeso y
les recíprocos, de frenos y contrapesos. Pero el control del poder5.
no solo ello: también con base en relaciones
de lealtad, coordinación y de cooperación Formulado este marco, es necesario hacer
entre esas entidades4. algunas precisiones sobre el sistema de
“La existencia de este sistema de equilibrio y de distribución de poderes, con todos los matices y correcciones que
impone la sociedad actual, sigue constituyendo, en su idea central, una exigencia ineludible en todo Estado Demo-
crático y Social de Derecho. La separación de estas tres funciones básicas del Estado, limitándose de modo recíproco,
sin entorpecerse innecesariamente, constituye una garantía para los derechos constitucionalmente reconocidos e,
idénticamente, para limitar el poder frente al absolutismo y la dictadura”. (STC Exp. N° 0023-2003-A1, f. j. 5).
4 “[L]a separación de poderes que configura nuestra Constitución no es absoluta, porque de la estructura y funcio-
nes de los Poderes del Estado regulados por la Norma Suprema, también se desprende el principio de colabora-
ción de poderes. Al respecto, encontramos una colaboración de poderes cuando el artículo 104 de la Constitución
establece que el Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legisla-
tivos, sobre materia específica y por el plazo determinado establecidos en la ley autoritativa. Del mismo modo,
existe una colaboración de poderes cuando el artículo 129 de la Constitución dispone que el Consejo de Ministros
en pleno, o los ministros por separado, pueden concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates
con las mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de votar si no son congresistas. Ocurre lo mismo con
las normas constitucionales relativas al proceso de elaboración de la Ley de Presupuesto” (STC Exp. N° 00004-
2004-CC, f. j. 24).
“Uno de esos principios constitucionales que el Poder Judicial debe respetar, como todo Poder del Estado y todo
órgano constitucional, es el de separación del poder, reconocido en el artículo 43 de la Constitución. Este princi-
pio no debe ser entendido en su concepción clásica, esto es, en el sentido que establece una separación tajante y
sin relaciones entre los distintos poderes del Estado; por el contrario, exige que se le conciba, por un lado, como
control y balance entre los poderes del Estado –checks and balances of powers– y, por otro, como coordinación
y cooperación entre ellos. Esto explica el hecho de que si bien la Constitución establece que ninguna autoridad
puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones (ar-
tículo 138° inciso 2), dimana de ella también la prescripción de que el Poder Judicial no ha de turbar, ilegítima-
mente, el ejercicio de las atribuciones de otros poderes del Estado” (STC Exp. N° 00006-2006-CC, f. j. 15).
5 “[E]l principio de separación de poderes reconocido en el artículo 43 de la Constitución posee un contenido más
amplio que aquel que asumía la separación del poder del Estado únicamente en poderes como el legislativo, eje-
cutivo y judicial. En efecto, la propia Norma Fundamental ha establecido órganos constitucionales tales como
el Tribunal Constitucional (artículo 201 y ss.), Jurado Nacional de Elecciones (176 y ss.), Ministerio Público (ar-
tículo 158 y ss.), Consejo Nacional de la Magistratura (artículo 150 y ss.), Defensoría del Pueblo (artículo 161 y
ss.), Gobiernos locales y Gobiernos regionales (artículo 190 y ss.), entre otros. Como se aprecia, el Poder Consti-
tuyente ha divido el poder no solo entre el Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, sino también entre
órganos constitucionales, sin desconocer, inclusive, que también es posible explicar la moderna materialización
del principio de separación de poderes con la división entre órganos de decisión política (Parlamento y Gobierno)
y los órganos de decisión jurisdiccional (judicatura ordinaria y constitucional, entre otros). Pese a la extensión
del número de instituciones que administran el poder, se mantiene el núcleo esencial del principio, el mismo que
consiste en evitar la concentración del poder en un solo ente” (STC Exp. N° 00005-2007-AI, f. j. 21)
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gobierno que viene regulada actualmente En efecto, al regular nuestro sistema de

en nuestro texto constitucional. Al respecto, gobierno, nuestra Constitución ha recogido
y como habitualmente se sabe, existen dos diferentes instituciones que, en perspectiva,
modelos “clásicos” de forma de gobierno, permiten distinguirla de los modelos idea-
formulados idealmente, que son el modelo les o clásicos presidencial y parlamentarista,
“parlamentario” y otro “presidencial”. e incluso de la comprensión que algunas de
En el caso del régimen presidencial, este se estas figuras tienen en un contexto como el
caracteriza básicamente porque hay un jefe latinoamericano (y en el peruano).
de Gobierno, denominado por lo general Pre- Frente a ello, la doctrina se ha referido a
sidente. Este proviene de una elección popu- nuestro régimen o forma de gobierno de dife-
lar, hace simultáneamente las veces de jefe rentes modos. Por ejemplo, hay quienes le
de Estado, y no es nombrado ni (en principio) han llamado régimen “semipresidencial”, en
removido discrecionalmente por el Congreso. el sentido de que no es uno en estricto presi-
En el caso del régimen parlamentario, por el dencial, pues se incorpora, como ya fue indi-
contrario, tenemos que el jefe de Gobierno cado, mecanismos de control y límites pro-
es elegido por el Parlamento, que lo puede pios del régimen parlamentarista. También
remover discrecionalmente y, además, por se ha considerado que el nuestro régimen
lo general la jefatura del Estado recae en un puede calificarse asimismo como “hiperpre-
órgano distinto al jefe de Gobierno (el cual sidencialista”, en atención a los descomedi-
puede ser un monarca constitucional o un dos poderes con los que, aparentemente, con-
Presidente, por ejemplo). taría el Presidente, en especial cuando tiene
mayoría oficialista en el Congreso, y también
En el caso peruano, partimos de un modelo en atención a nuestras experiencias de caudi-
inicialmente presidencial, en la medida que llismo y autoritarismo.
nuestro jefe de Gobierno se denomina Pre-
sidente de la República, es electo popular- En similar sentido, y atendiendo a las particu-
mente, cumple las funciones de jefe de Estado lares y a veces abultadas atribuciones esta-
y no es nombrado ni removido discrecional- blecidas a favor de los presidentes en nuestra
mente por el Congreso de la República. Sin región, se ha hablado asimismo de un “presi-
embargo, progresivamente nuestras consti- dencialismo latinoamericano”; el cual, como
tuciones han incorporado al modelo algunas señala reconocida doctrina, viene siendo
instituciones del parlamentarismo, las cua- replanteado a través de la inclusión de ele-
les dejan de lado una tradicionalmente más mentos de balance y contrapeso propios del
estricta división de poderes que distingue al parlamentarismo, en un modelo que cabría
modelo ideal presidencial. En el Perú, enton- calificar como “semiparlamentarismo”. En
ces, que el Gobierno requiera de aprobación esa línea, hubo quienes, tomando en cuenta
política del Congreso para la conformación nuestra base presidencial, pero también las
de parte del mismo (el gabinete), así como incorporaciones traídas del parlamenta-
para su eventual cambio. Entre estas institu- rismo, hablaban, como Pedro Planas, de un
ciones de origen parlamentario incorporadas régimen “semiparlamentario”. También se
en el caso peruano tenemos al voto de con- ha hecho uso de los calificativos “mixto” o
fianza, la censura ministerial y las cuestio- “híbrido”, o incluso “presidencialismo par-
nes de confianza, por solamente mencionar lamentarizado”. Todo lo expuesto permite
algunas. dar cuenta sobre la dificultad para encasillar
nuestra forma de gobierno En este mismo sentido, a

en alguno de los modelos la separación de poderes
clásicos, pero eludiendo Resulta contrario al prin- se le ha entendido desde el
f inalmente def inirla o cipio de balance entre po- siglo XVIII como un con-
calificarla en atención a deres el restringir, indebi- tenido mínimo imprescin-
sus propios contornos y damente, la facultad que dible que hace reconocible
especificidades. al constitucionalismo, tal
tienen los ministros para como en su momento fue
A h o r a b ie n , n u e s t r o plantear al Congreso cues- dispuesto por el artículo
modelo de gobierno nace
tiones de confianza respec- 16 de la Declaración de
de la propia Constitu-
ción y, por ende, única- to de los asuntos que la ges- los Derechos del Hombre
mente puede ser con base tión del Ejecutivo requiera, y del Ciudadano, en Fran-
por lo cual es posible soli- cia, el año 1789: “Toda
en dicho parámetro cons-
sociedad en la cual no esté
titucional que puede inten- citar cuestiones de confian- establecida la garantía de
tar comprenderse a caba- za orientadas, por ejemplo, los derechos, ni deter-
lidad los contenidos y
a la aprobación de normas minada la separación de
alcances de nuestro régi-
men de gobierno en la pre- legales o para interrumpir los poderes, carece de
sente sentencia. En igual procedimientos legislativos Constitución”.
sentido, los poderes públi- o de control político. Precisamente, y con base
cos, al momento de ejer- a este rasgo de identidad
cer sus funciones y com- de nuestro constitucio-
petencias, solo pueden actuar conforme a lo nalismo el Tribunal Constitucional peruano
que nuestra norma Fundamental ha estable- ha expresado, de manera categórica, que lo
cido. En este orden de ideas, cualquier dis- concerniente a la “separación de poderes”
torsión o trasgresión del modelo de gobierno –como parte de nuestro sistema de gobierno–
adoptado constitucionalmente, a través de constituye un límite para, por ejemplo, la
actos normativos (mediante la dación de nor- reforma ordinaria de la Constitución, pues
mas, básicamente legales) o de actos materia- forma parte de una especie de “núcleo duro”,
les (mediante trasgresiones de hecho), deberá que comprende a los “principios y presu-
reputarse como inconstitucional. puestos básicos de la organización política,
Llegados a este punto, no debemos olvidar económica y social” contenidos en nuestra
que la separación de poderes es un rasgo Carta Fundamental. Por ende, dicho ámbito
identitario no solo de nuestra actual Consti- no puede ser objeto de una reforma cons-
tución peruana, sino del constitucionalismo titucional apelando únicamente a las com-
en general6. petencias de reforma con las que cuenta el
6 En dicho sentido, este mismo Tribunal Constitucional (STC Exp. N° 0023-2003-AL f. j. 4) ha recordado por ejem-
plo cómo, en la emblemática obra El espíritu de las Leyes, Montesquieu sostuvo que: “No hay libertad si el poder
de juzgar no está bien deslindado del poder legislativo y del poder ejecutivo. Si no está separado del poder legisla-
tivo, se podría disponer arbitrariamente de la libertad y vida de los ciudadanos; como que el juez sería el legisla-
dor. Si no está separado del poder ejecutivo, el juez podría tener la fuerza de un opresor. Todo se habría perdido si
el mismo hombre, la misma corporación de próceres, la misma asamblea del pueblo ejerciera los tres poderes. El
de dictar las leyes; el de ejecutar las resoluciones judiciales y el de juzgar los delitos o pleitos entre particulares”.
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Congreso (un poder constituido), sino que Tribunal Constitucional ha precisado simi-
dicho cambio más bien sería expresión de lares calificaciones, siempre precisando sus
una “reforma total” de la Constitución, la alances, al referirse, por ejemplo, a nuestra
cual requiere de la anuencia del poder cons- forma de Estado (Estado unitario y descen-
tituyente soberano, por ejemplo, a través de tralizado), a nuestro régimen político-eco-
una consulta o referéndum7. nómico (economía social de mercado), a las
relaciones entre Estado y religión (Estado
Señalado todo esto, y siendo clara entonces
laico), a nuestro actual estadio de constitu-
la importancia del sistema de gobierno cons-
cionalismo (Estado Constitucional), entre
titucionalmente establecido en el Perú y sus
varios otros supuestos.
particularidades, es necesario que el Tribunal
Constitucional precise o desarrolle una des- Ahora bien, e independientemente de lo
cripción o definición, cuando menos gene- que acabo de anotar, es importante expresar
ral, sobre algunos de sus contornos, siempre cómo en el Perú, en primer lugar, las relacio-
a partir de lo constitucionalmente previsto. nes entre el Gobierno y el Congreso, tanto
atendiendo a lo que dice la Constitución,
Al respecto, una primera cuestión podría
como a la concreción de sus instituciones en
encontrarse relacionada con la nomenclatura
la práctica reciente, pueden ser de distinto
que mejor permitiría calificar o denominar
tipo y con diferentes efectos, siendo incluso
a nuestro régimen de gobierno. Si bien es
hasta diametralmente opuestos entre sí en
cierto que el nombre no es lo más impor-
algunos contextos.
tante a efectos de reconocer los contornos del
modelo, atribuir uno, sin duda, ayuda a reco- Efectivamente, en el marco de lo constitu-
nocer sus rasgos de identidad, sus alcances, cionalmente previsto, hay dos escenarios o
potencialidades y límites. En este sentido, el supuestos extremos, en los cuales nuestro
7 “Aunque toda Constitución se caracteriza por ser un cuerpo normativo integral, donde cada disposición cumple
un determinado rol, ciertas cláusulas asumen una función que resulta mucho más vital u omnicomprensiva que
las del resto. Se trata de aquellos valores materiales y principios fundamentales que dan identidad o que consti-
tuyen la esencia del texto constitucional (la primacía de la persona, la dignidad, la vida, la igualdad, el Estado de
Derecho, la separación de poderes, etc.). Sin ellos, la Constitución sería un texto formalmente supremo pero, en
cambio, materialmente vacío de sentido” (STC Exp. N° 00014- 2002-A1, f. j. 75).
“Los límites materiales [a la reforma constitucional], están constituidos por aquellos principios supremos del orde-
namiento constitucional que no pueden ser tocados por la obra del poder reformador de la Constitución (...) [Los
1]ímites materiales implícitos, son aquellos principios supremos de la Constitución contenidos en la fórmula polí-
tica del Estado y que no pueden ser modificados, aun cuando la Constitución no diga nada sobre la posibilidad o
no de su reforma, ya que una modificación que los alcance sencillamente implicaría la ‘destrucción’ de la Cons-
titución. Tales son los casos de los principios referidos a la dignidad del hombre, soberanía del pueblo, Estado
democrático de derecho, forma republicana de gobierno y, en general, régimen político y forma de Estado” (STC
Exp. N° 00014-2002-A1, f. j. 76).
“[L]a elaboración del proyecto de la nueva Constitución [o la “reforma total”] en sede parlamentaria, necesaria e
inexorablemente deba concluir con su sometimiento a referéndum, so pena de declararse la inconstitucionalidad
de dicho proceso. Es preciso, pues, que de continuarse como se está haciendo el proceso de cambio de Constitu-
ción, la aprobación de la nueva Norma Fundamental tenga que realizarse a través del referéndum, la única forma
como puede expresarse directamente el Poder Constituyente. Y es que cuando mediante referéndum se aprueba
sólo una reforma parcial de la Constitución, en tal caso la intervención del pueblo se presente como un elemento
que incide exclusivamente sobre la eficacia. Lo que no sucede, por cierto, cuando el pueblo actúa en calidad de
Poder Constituyente, en cuyo caso la aprobación de la Constitución la realiza él mismo y su decisión es un ele-
mento constitutivo de su elaboración” (STC Exp. N° 00014-2002-A1, f. j. 115).
modelo se manifiesta de modo muy dife- énfasis en uno de los escenarios: es decir,
rente. En el primer escenario lo tenemos ni solo atendiendo a la posible concentra-
cuando un Gobierno cuenta una mayoría ción del poder en manos del Ejecutivo en
parlamentaria absoluta (escenario de “ofi- escenarios de “oficialismo robusto”, ni nece-
cialismo robusto”), mientras que también sariamente en una actitud obstruccionista,
existe el escenario opuesto, el del Gobierno que hace imposible la gobernabilidad, en
con una oposición parlamentaria arrolladora el marco de Ejecutivos que se enfrentan a
(supuesto que podemos denominar de “opo- una “oposición robusta” al interior del Con-
sición robusta”). greso. Más aún, es necesario considerar que,
Cuando estamos ante un Gobierno que cuenta además, de los supuestos extremos ya esbo-
con un “oficialismo robusto”, como puede zados, puede existir entre ellos escenarios
preverse, al ponerse en riesgo la separación variopintos, tales como gobiernos con una
de poderes debido a un eventual fortaleci- primera mayoría parlamentaria, gobiernos
miento excesivo e irrefrenado del gobierno con una segunda mayoría congresal, gobier-
de turno, los mecanismos que permiten el nos con mayoría parlamentaria a través
control político por parte de las minorías par- de alianzas con otras agrupaciones (cogo-
lamentarias adquieren una relevancia espe- bierno), gobiernos con minoría parlamentaria
cial, como es el caso, por ejemplo, de la y gobernabilidad a través acuerdos coyuntu-
interpelación ministeria1, la moción de cen- rales, gobiernos con minoría congresal y sin
sura. De otro lado, el uso de las demandas gobernabilidad por dispersión política (no
de inconstitucionalidad toma también un rol existen coincidencias políticas o programá-
importante. ticas entre las diferentes agrupaciones polí-
ticas), etc.
En el segundo caso, de “oposición robusta”,
si se quiere trabajar dentro de parámetros Con base en lo señalado, es posible consta-
democráticos, adquieren relevancia más bien tar en nuestro sistema de gobierno una suerte
los mecanismos de diálogo y coordinación, de “Presidencialismo Asimétrico” o “Inter-
de contrapeso político o, finalmente, de solu- mitente”, en atención a que las institucio-
ción de controversias políticas en contextos nes, e incluso el propio régimen de gobierno,
de crisis de gobernabilidad o institucional. no operan siempre del mismo modo o con la
En este contexto de gobierno con “oposición misma intensidad. Por ende, en diferentes
robusta”, y de enfrentamiento entre pode- contextos algunas instituciones, sus alcan-
res o crisis institucional, pueden presentarse ces y límites adquieren diferente entidad, y
dos supuestos que cabe considerar extremos. por ende, plantean cuestiones y problemas
De una parte, el del impulso de la vacancia de carácter constitucional que corresponde-
del Presidente de la República, generalmente ría enfrentar teniendo en cuenta el contexto
por “incapacidad moral”, y por otra, el del indicado.
eventual cierre del Congreso de la República Ahora bien, e independientemente de lo
como consecuencia de que se haya producido recientemente señalado, es claro que una des-
dos crisis totales del gabinete por denegatoria cripción o delimitación de nuestro modelo en
de confianza o por censura al Presidente del manos de la judicatura constitucional debe
Consejo de Ministros. ser tomada con especial cuidado, evitando
Visto así, no es posible calificar a nuestro o previniendo los excesos, las desviacio-
sistema de gobierno únicamente poniendo nes y la desnaturalización del régimen. En
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
otras palabras, debe siempre darse buscando las coordinaciones o negociaciones políti-
actuar dentro de los términos constitucional- cas para la aprobación del presupuesto
mente dispuestos. Al respecto, y como ya público, la reglamentación de las leyes, la
ha sido señalado, el Tribunal Constitucional iniciativa legislativa por parte del Poder
a estos efectos debe hacer uso de su rol de Ejecutivo o los órganos constituciona-
“poder moderador”, conforme al cual trata de les autónomos, etc.); de control recíproco
evitar o apaciguar los posibles conflictos que (control jurídico y jurídicopolítico entre
puedan dañar la institucionalidad del país, los poderes y órganos constitucionales
aunque desde luego sin invadir competencias autónomos); y de equilibrio entre pode-
que le sean ajenas. res (respeto a la autonomía de los otros
poderes y órganos constitucionales au-
En este orden de ideas, es posible intentar
tónomos, regulación de competencias y
definir los contornos de nuestro régimen
funciones ajenas sin desnaturalizarlas,
de gobierno sobre la base de los siguientes
debida asignación presupuestaria para los
elementos:
poderes estatales u órganos constitucio-
Principio de separación de poderes: nales autónomos, etc.).
Hace referencia a la autonomía funcional
Además de que no hay aquí poderes
y a las diferentes competencias que cada
subordinados, a lo cual sí se refería el
poder estatal (y también cada órgano
principio anterior, el principio de balance
constitucional autónomo) tiene, pero tam-
entre poderes permite destacar que en
bién a las distintas funciones (sociales,
nuestro modelo constitucional los pode-
políticas) que cada uno cumple tenden-
res estatales, como también los órganos
cialmente (tales como representar, legis-
constitucionalmente autónomos, se con-
lar y fiscalizar en el caso del Congreso,
ciben en una dinámica de balance o con-
o de gobernar y hacer cumplir las leyes
trapeso, lo cual exige reconocer y respe-
en el caso del Gobierno). Este princi-
tar los mecanismos de equilibrio y control
pio, desde luego, conlleva a reconocer
constitucionalmente previstos.
las eventuales tensiones que puedan sur-
gir entre los poderes políticos. Con base Como corolario de lo anterior, se tiene
al principio de separación de poderes es que la regulación, el ejercicio e incluso
claro que nuestro modelo no aspira enton- la interpretación de los alcances de los
ces, a diferencia de lo que ocurre en un mecanismos de coordinación, de control
régimen parlamentarista, a la confusión recíproco o de equilibrio entre poderes no
o subordinación entre los poderes, o a la pueden realizarse alterando o desnatura-
asunción de que existe algo así como un lizando el balance que ha buscado asegu-
“primer poder” de Estado. Se reconoce, rar la Constitución, lo cual es parte medu-
pues, la división de poderes, y se prevén lar de nuestro modelo.
formas razonables para resolver o superar
Principio de cooperación: Conforme
las diferencias entre ellos.
a este principio, la interpretación de
Principio de balance entre poderes: las competencias y las funciones de los
Alude a la existencia de mecanismos de poderes y órganos constitucionales autó-
coordinación (tales como la delegación nomos deben estar orientadas al cumpli-
de facultades, el respaldo a políticas de miento de los fines del Estado (artículo
gobierno a través de la cuestión confianza, 44 de la Constitución), o a la concreción
del conjunto de bie- Principio de solución

nes y valores constitu- democrática: Este prin-
cionales (pudiéndose Debemos precisar que, sí se- cipio pone de relieve
mencionar, a modo de ría posible admitir, de mane- que frente a un entram-
ejemplo, lo señalado ra excepcional, cuestiones de pamiento o crisis polí-
en los artículos 3, 38, confianza planteadas con el tica o institucional que
43 o 45 de la Cons- no puede superarse a tra-
titución), y siempre
único propósito de gatillar el vés de los medios institu-
teniendo como hori- procedimiento de disolución cionales habituales, debe
zonte la defensa de del Congreso. Tal situación prefer i r se, en pr i mer
la persona humana de excepción podría darse, lugar, las salidas deli-
y el respeto a su dig- por ejemplo, en el caso en el berativas (es decir, me-
nidad (artículo 1 de que exista consenso o acuer- diante el diálogo institu-
la Constitución). De cional, o a través de los
esta manera, entre los
do entre los diferentes acto- espacios de deliberación
poderes públicos y los res políticos para acortar pe- pertinentes y adecuados
organismos u órganos riodos de mandato. para enfrentar los con-
constitucionales autó- flictos políticos) y, única-
nomos resulta de apli- mente en su defecto, ape-
cación el principio de “lealtad constitu- lar a la elección popular como ratio final
cional”, lealtad que, además del respeto y superior.
a las competencias y funciones ajenas,
De esta manera, este sistema de gobierno,
orienta el comportamiento de los acto-
así como las relaciones entre los poderes
res estatales hacia la consecución del bien
públicos, deben tender a establecer y pre-
común, que debe ser el fin último de la
ferir mecanismos de dialogo que permi-
política.
tan resolver las controversias sin apelar,
Así visto, es en base a este principio de en primer término, a formas plebiscita-
cooperación que deben evitarse conduc- rias o meramente mayoritarias de demo-
tas obstruccionistas, desleales o egoís- cracia. En ese sentido, corresponde a los
tas por parte de los poderes o actores actores políticos e institucionales, y desde
políticos. Al respecto, si bien la política luego en ello juega también un rol cen-
tiene una faz agonal inevitable, es decir, tral el Tribunal Constitucional, promover
relativa a la confrontación o lucha entre que en las instancias de discusión insti-
actores, las instituciones y competencias tucional se produzcan diálogos robustos
constitucionales deben ser interpretadas e inclusivos, lo cual comprende, desde
y ejercidas en el sentido de fomentar la luego, la necesidad de incorporar a los
integración social, la unidad política, y ciudadanos, en especial a los directa-
la optimización de los fines y principios mente afectados por un medida, y a los
constitucionales, entre otros. Lo ante- especialistas, en el proceso de toma de
rior, desde luego, resulta especialmente decisiones, y solo si dicho diálogo fra-
relevante en el caso del análisis que le casa, y se produce una crisis política o
corresponde realizar el Tribunal Consti- institucional irresoluble, será posible y
tucional en los casos sometidos ante él, hasta necesario apelar al depositario ori-
atendiendo al su rol moderador y pacifi- ginario del poder político: los ciudada-
cador de conflictos. nos, el pueblo.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
Al tratarse, todos estos, de principios que común en el marco de un modelo de Estado

identifican a nuestra forma de gobierno, y constitucional.
que permiten delimitar debidamente las rela-
ciones entre los denominados poderes del V. LA CUESTIÓN DE CONFIANZA Y
LA DISCUSIÓN QUE PLANTEA EL
Estado (y las de ellos con los organismos PRESENTE CASO8
constitucionalmente autónomos), su regula-
ción y ejercicio deben estar entonces encami- Este Tribunal Constitucional peruano ya ha
nados siempre al respeto de las mencionadas tenido ocasión de pronunciarse de manera
señas de identidad previstas en la Consti- específica sobre la cuestión de confianza.
tución, sin desnaturalizarlas ni vaciarlas de Más concretamente, ya había declarado la
contenido. Son parte, pues, del “núcleo duro” inconstitucionalidad de la Resolución Legis-
de nuestra Norma Fundamental. lativa N° 007-2017-2018-CR, norma que
buscó modificar al Reglamento del Con-
Asimismo, es necesario insistir en que los greso de la República, ley en sentido mate-
poderes públicos y los organismos constitu- rial en el Perú. Allí se había regulado que
cionalmente autónomos deben operar siem- el Presidente del Consejo de Ministros no
pre bajo el ya enunciado principio de “lealtad podía hacer cuestión de confianza respecto
constitucional”, el cual ha tenido una indu- de la aprobación de leyes ni de procedimien-
dable importancia al delimitar las relacio- tos de control político. Entre lo dicho, en
nes entre los niveles de gobierno en otras dicha oportunidad el Tribunal Constitucional
latitudes, y al cual nuestro Tribunal Consti- peruano señaló que la cuestión de confianza
tucional también se ha referido en diversas fue introducida en el constitucionalismo del
ocasiones (por ejemplo, al hacer referencia Perú como un mecanismo destinado a reali-
a la reforma constitucional, en la STC Exp. zar labores de contrapeso de los gobiernos
N° 00050-2004-PI; a nuestra forma de Estado de turno, con la finalidad de hacerle frente a
y a la relación entre los gobiernos nacional y la censura ministerial que el Congreso tiene
regional, en la STC Exp. N° 00034-2009- en sus manos, por lo que debe ser entendida
AI; o a la forma de gobierno y la relación con base en el ya mencionado principio de
entre los poderes públicos, en la STC Exp. balance entre poderes.
N° 00006-2018-AI).
También en esa sentencia el Tribunal indicó
La “lealtad constitucional”, ciertamente, que conforme a la Constitución vigente, se
no implica únicamente tener en cuenta las presentan dos situaciones distintas en las
competencias que hayan sido formal o lite- cuales aparece la figura de la cuestión de
ralmente establecidas a cada quien, involu- confianza: la llamada cuestión de confianza
cra también que el ejercicio de tales com- obligatoria, que consiste en la solicitud por
petencias, así como el comportamiento de parte del Gobierno al Congreso de la Repú-
los actores involucrados en dicho ejercicio, blica, cuando se conforma un nuevo gabinete,
debe ser respetuoso de los principios de iden- de un voto de confianza (y no de investi-
tidad de nuestro régimen de gobierno antes dura) para que este legitime la conformación
enunciado. Esto con el propósito de poder del Consejo de Ministros (artículo 130 de
alcanzar, como comunidad política, el bien la Constitución). Esta debe diferenciarse de
8 Una explicación muy clara y didáctica de la incorporación, evolución y diferentes alcances de la cuestión de con-
fianza en el Perú la encontramos en Omar Cairo (2018, pp. 37-49).
la cuestión de confianza facultativa, que es aplicación inmediata) que buscaba hacer más
aquella que puede plantear ante el Congreso, transparente el procedimiento, ya cuestio-
tanto el Presidente del Consejo de Ministros nado por entidades internacionales, el queha-
a nombre del Consejo, como cada ministro cer del Gobierno generó diversas consecuen-
de manera individual, para así pedir anuencia cias que también son cuestionadas en esta
o respaldo político respecto de algún asunto causa (entre ellas, principalmente, el cierre
que considere pertinente plantear (artículos del Congreso), las cuales luego analizaremos.
132 y 133 de la Constitución). Al respecto, y conforme a lo explicado
Asimismo, en tal ocasión el Tribunal Cons- ampliamente en la STC N° 0006-2018-PI,
titucional precisó que “la cuestión de con- es claro que el Gobierno podía hacer cues-
fianza que pueden plantear los ministros ha tión de confianza respecto a proyectos de
sido regulada en la Constitución de manera ley, como finalmente lo hizo el Presidente
abierta, con la clara finalidad de brindar al del Consejo de Ministros ante el Congreso
Poder Ejecutivo un amplio campo de posi- de la República, en la sesión del Pleno del
bilidades en busca de respaldo político por 30 de setiembre de 2019. Además de ello, no
parte del Congreso, para llevar a cabo las debe olvidarse la misma práctica parlamen-
políticas que su gestión requiere”. taria reciente (el Congreso había concedido
cuestiones de confianza incluso para plantear
Se sostuvo, además, que resulta contrario al reformas constitucionales sometidas a refe-
principio de balance entre poderes el res- réndum). Finalmente, y si bien dentro de un
tringir, indebidamente, la facultad que tie- escenario más discutible, cierto es que, como
nen los ministros para poder plantear al Con- parte de lo ocurrido el 30 de setiembre de
greso cuestiones de confianza respecto de los 2019, el Congreso finalmente, y con las pre-
asuntos que la gestión del Ejecutivo requiera, cisiones que se harán luego, otorga “formal-
por lo cual es posible solicitar cuestiones de mente” la cuestión de confianza solicitada.
confianza orientadas, por ejemplo, a la apro-
bación de normas legales o para interrum- Además, y contrariamente a lo que ha soste-
pir procedimientos legislativos o de control nido los demandantes, el Gobierno no plan-
político. teó su pedido en términos impositivos, sino a
modo de una propuesta que debía discutirse
En el presente caso, los demandantes cues- en el seno del Congreso, la cual por cierto era
tionan que el Gobierno haya formulado cues- respetuoso de la competencia constitucional-
tión de confianza respecto al proceso de mente asignada al Congreso en relación con
elección de magistrados del Tribunal Cons- la elección de magistrados y magistradas del
titucional. Se solicitó al Congreso de la Re- Tribunal Constitucional. En este orden de
pública que discuta prioritariamente un ideas, y a mayor abundamiento, se encuen-
proyecto de reforma del procedimiento de tra que el proyecto de ley no contenía alcan-
elección y que, a tales efectos, suspenda la ces que pudieran considerarse como invasivo
elección de magistrados que se encontraba de las competencias del Congreso, pues tan
en marcha. Con base en este proceder ini- solo establece estándares relacionados con
cial, que no implicaba un retiro de la titula- el procedimiento de elección de jueces o jue-
ridad constitucionalmente otorgada al Con- ces del Tribunal Constitucional, con base en
greso de elegir a magistrados y magistradas los usos internacionales y las prácticas pre-
del Tribunal Constitucional, sino la revisión vias relacionada con la elección de magistra-
de un trámite procedimental (y, por ende, de dos constitucionales (en buena medida, los
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
utilizados cuando se nos designó jueces(zas) como la interrupción del procedimiento

constitucionales). de elección magist rados del Tribunal
Constitucional.
Sin embargo, y estando claro que era posible
plantear cuestión de confianza respecto de Al respecto, es claro que la llamada cues-
iniciativas legislativas, existen aún algunas tión de confianza obligatoria (es decir, aque-
cuestiones que merecían ser esclarecidas por lla que debe solicitarse obligatoriamente tras
el Tribunal Constitucional peruano, las cua- la conformación de un nuevo gabinete) debe
les ya habían sido objeto de diversos deba- plantearse básicamente respecto de políticas
tes en la opinión pública y entre quienes se de gobierno; y en tal sentido, en este supuesto
reclaman especialistas en la materia, las cua- hay algunas materias sobre las cuales es claro
les pueden reconducirse, en lo esencial, a los que puede (y debe) plantearse cuestión de
siguientes asuntos: confianza ante el Congreso. Por otra parte,
como ya fue reseñado, estamos ante un
a) ¿El Poder Ejecutivo podía hacer cues-
supuesto diferente en relación con la cues-
tión de confianza sobre la elección de
tión de confianza facultativa (es decir, aque-
magistrados del Tribunal Constitucional,
lla confianza planteada por los ministros, o
interrumpiendo el proceso ya iniciado?
por quien preside el Gabinete, respecto de un
En similar sentido, y de manera más
asunto específico) que se encuentra regulada
genérica: ¿Sobre qué puede hacerse cues-
de manera abierta y, por ende, puede tratar
tión de confianza y sobre qué no?;
sobre diversos temas.
b) ¿Puede haber denegatorias de con-
Con base en esta apertura inicial, vale la
fianza “fácticas” o “implícitas”?; y por
pena distinguir entre las materias y los actos
último, con base en lo anterior,
parlamentarios que pueden ser objeto de un
c) ¿El Ejecutivo estaba facultado para pedido de cuestión de confianza, abordando
disolver el Congreso, como ocurrió los diversos problemas relacionados con cada
el 30 de setiembre de 2019, de acuerdo uno de estos supuestos.
con lo estipulado en el artículo 134 de la
En lo referido a los actos parlamentarios que
Constitución?
pueden ser objeto de un pedido de cuestión de
En lo que sigue procederé a desarrollar tales confianza, como ya fue recordado, en la STC
cuestiones, una por una. Exp. N° 00006-2018-PI este Tribunal declaró
inconstitucional la Resolución Legislativa
a) ¿El Poder Ejecutivo podía hacer cues-
N° 007-2017- 2018-/CR, en el extremo que
tión de confianza sobre la elección de
indicaba que “[n]o procede la interposición
magistrados del Tribunal Constitucional,
de una cuestión de confianza cuando esté
interrumpiendo el proceso ya iniciado? En
destinada a promover, interrumpir o impe-
similar sentido, y de manera más genérica:
dir la aprobación de una norma o un procedi-
¿Sobre qué puede hacerse cuestión de con-
miento legislativo o de control político”. En
fianza y sobre qué no?
este orden de ideas, quedó claro que el meca-
Estas primeras interrogantes nos plantean la nismo de la cuestión de confianza puede
duda respecto a sobre qué materias, final- ser utilizado para “promover, interrumpir o
mente, es posible hacer cuestión de con- impedir” la aprobación de normas legales,
fianza, y si cabe plantar cuestiones de con- la tramitación de procedimientos legislati-
fianza sobre, por ejemplo, asuntos tales vos (parlamentarios) y de procedimientos de
control político. Entonces, de manera general en la línea del ya mencionado principio de

se puede colegir que puede plantearse cues- cooperación entre poderes. En similar sen-
tiones de confianza con la finalidad de “pro- tido, es irrazonable sostener que el Gobierno
mover, interrumpir o impedir” el ejercicio de solo puede plantear cuestiones de confianza
competencias propias del Congreso de la Re- respecto de cuestiones que forman parte de
pública, materializadas a través de diversos las competencias del propio Gobierno, pues,
los procedimientos parlamentarios. si ese fuera el caso, sería innecesario que
Es claro entonces que un tipo de procedi- el Gobierno formule pedido alguno al Con-
miento parlamentario es el procedimiento greso de la República, debido a que podría
de elección o ratificación de altos funciona- ejercer tales competencias por su cuenta, sin
rios por parte del Congreso (llamado “pro- plantear alguna cuestión de confianza al refe-
cedimiento especial” por el Reglamento del rido poder público.
Congreso), procedimiento de elección polí- Ahora bien, y no obstante esta posibilidad de
tica que se perfecciona con la publicación que las cuestiones de confianza puedan for-
de las concernientes resoluciones legislati- mularse respecto de muy diversos actos par-
vas en el diario oficial. En suma, conforme lamentarios, debemos preguntarnos aun si
a lo resuelto ya en la STC Exp. N° 00006- existe alguna limitación en relación con los
2018-PI, es constitucionalmente posible que temas o las materias sobre las que puede pre-
el Gobierno formule cuestiones de confianza sentarse una cuestión de confianza. Al res-
con el objeto de “interrumpir” o “impe- pecto, es claro que dicha facultad debe con-
dir” diversos procedimientos parlamenta- tar con algunos límites. Ello con la finalidad
rios, entre ellos el de elección de altas auto- de evitar que, con su ejercicio, se produzcan
ridades, como es el caso de los magistrados eventuales abusos o incluso trasgresiones a
o magistradas del Tribunal Constitucional. nuestro modelo constitucional de régimen de
Ello, máxime, repetimos, si los procedimien- gobierno. En este sentido, si bien la cuestión
tos de variación de un trámite en curso (sobre de confianza debe entenderse, en principio,
todo, si se busca mayor transparencia) son de de manera amplia, pues se trata de un meca-
aplicación inmediata. nismo de naturaleza política, con un gran
Ahora bien, y con respecto a los actos legis- margen de discrecionalidad para plantearse
lativos pasibles de cuestión de confianza, o no plantearse (en este sentido, también tie-
debe precisarse entonces, a mayor abunda- nen esta naturaleza, por ejemplo, la censura
miento, que es absurdo cuestionar que el ministerial o el nombramiento de ministros).
Gobierno plantee cuestiones de confianza Por ende, no podría estar sujeto a un regla-
respecto de actos o asuntos que son de com- mentarismo excesivo que desnaturalice su
petencia exclusiva o excluyente del Congreso función de contrapeso político, ni podría
de la República. Ello es así, porque la cues- derivarse tampoco la permanente judiciali-
tión de confianza precisamente está dise- zación de su uso, salvo en situaciones ex-
ñada para que el Gobierno, en el contexto cepcionales que, en principio, tendrían que
de nuestro sistema de gobierno, pueda poner determinarse por o con el concurso de este
a consideración del Congreso asuntos que Tribunal. De lo anterior, pues, no se deduce
este no puede o debe llevar a cabo en solita- que se trate de un mecanismo carente de lí-
rio, sino que estemos ante asuntos donde se mites, pues ello sería contrario a los princi-
requiere del concurso y acompañamiento de pios de separación de poderes, cooperación
otro “Poder del Estado”, lo que sin duda va entre poderes y de solución democrática.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
Cier tamente, el riesgo todos modos, sí sería posi-

puede considerarse mayor ble admitir, de manera
aún si se toma en consi- Respecto a las alegaciones excepcional, cuestiones
deración los graves efec- que se han formulado de de confianza planteadas
tos que pueden generarse que no podría hacerse cues- con el único propósito de
tras dos denegaciones de tiones de confianza respec- gatillar el procedimiento
confianza al Presidente de disolución del Con-
del Consejo de Minis-
to de competencias exclusi- greso. Tal situación de
tros. Dicho escenario, en vas del Congreso (como es excepción podría darse,
caso fuere mal utilizado, el caso de reformas legales por ejemplo, en el caso en
puede acarrear excesos al o constitucionales) o que los el que exista consenso o
plantearse indebidamente temas vinculados a lo juris- acuerdo entre los diferen-
cuestiones de confianza y, diccional no son cuestiones tes actores políticos para
con ello, destruir el equi- acortar periodos de man-
librio de poderes que pre-
que le competan al Gobier- dato, lo cual sería compa-
tende asegurar nuestra no, lo cierto es que el Con- tible con los principios de
Carta Fundamental. greso de la República con an- cooperación entre pode-
En ese contexto, considero terioridad ya ha aceptado la
res y de solución demo-
que, entre los límites más tramitación y ha aprobado
crática de controversias.
Sin embargo, y conforme
claros que puede tener la cuestiones de confianza con
a lo indicado, tal posibili-
cuestión de confianza, dicho tenor, precisamente en
dad quedaría claramente
podemos encontrar, entre el marco de lo constitucional-
proscrita cuando el uso
otros:
mente posible. de estas cuestiones de
(a) La proscripción de confianza encubra fines
cuestiones de con- fraudulentos, protervos o
fianza “ficticias” (o “en blanco”), cuando puramente individuales, carentes de sus-
estas, atendiendo a que se trata de una tento constitucional9.
herramienta de contrapeso del Gobierno
(b) La prohibición de cuestiones de con-
frente al Congreso, cuya finalidad está fianza orientadas a la disminución o
orientada al equilibrio entre poderes, se desaparición de derechos fundamentales.
usen de manera desnaturalizada y consti- Al respecto, de acuerdo con el artículo 1
tuyan esencialmente un fraude a la Cons- de la Constitución la “defensa de la per-
titución, mediante las cuales se busque sona humana y el respeto de su digni-
forzar indebidamente su cierre, infrin- dad son el fin supremo de la sociedad y
giendo así principios como los de balance del Estado”, y conforme al artículo 44 es
y de separación de poderes. No obstante un deber fundamental del Estado “garan-
lo indicado, debemos precisar que, de tizar la plena vigencia de los derechos
9 El Tribunal Federal Constitucional Alemán se pronunció en un caso sobre la cuestión de confianza destinada solo
al adelanto de elecciones señalando que esta era admisible siempre que estuviera orientada a lograr un gobierno
viable. Al respecto, véase Dilmar Villena (2019), recuperado de: https://www.enfoquederecho.com/2019/06/11/
es-viable-constitucionalmente-presentar-una-cuestion-de-confianza-con-la-unica-intencion-de-disolver-el-par-
lamento/
humanos”. Desde esta perspectiva, debe Ejes de la “Política General de Gobierno a

considerarse como manifiestamente 2021”, aprobada mediante Decreto Supremo
inconstitucional cualquier iniciativa que N° 056-2018-PCM) que, en su momento, jus-
vaya en contra precisamente de este “fin tificaron que el Gobierno planteara la reforma
supremo de la sociedad y del Estado”, con constitucional relacionada con el ex Consejo
lo cual se defraude un “deber primordial” Nacional de la Magistratura (este es el caso
del poder público. de las políticas de “lucha contra la corrup-
ción” y de “fortalecimiento de la institucio-
(c) La proscripción de cuestiones de con-
nalidad”), práctica que en su momento fue
fianza manifiestamente inconstituciona-
aceptada por el Congreso de la República.
les. Se trata aquí del caso en que la cues-
tión de confianza se realiza respecto de En este sentido, y con independencia de las
contenidos o medidas que resulten con- alegaciones que se han formulado de que no
trarias a la Constitución, además de los podría hacerse cuestiones de confianza res-
derechos fundamentales. Tal sería el pecto de competencias exclusivas del Con-
caso, por ejemplo, si el Ejecutivo impul- greso (como es el caso de reformas legales
sara reformas constitucionales única- o constitucionales) o que los temas vincu-
mente con doble votación del Congreso lados a lo jurisdiccional no son cuestiones
(artículo 206), pero respecto de conte- que le competan al Gobierno, lo cierto es
nidos que forman parte del denominado que el Congreso de la República con ante-
“núcleo duro” de la Constitución, tras- rioridad ya ha aceptado la tramitación y ha
grediendo de este modo los “límites aprobado cuestiones de confianza con dicho
materiales” de la reforma constitucional, tenor, precisamente en el marco de lo consti-
como es el caso de nuestro modelo cons- tucionalmente posible, lo cual constituye un
titucional de forma de Estado, forma de hito en la configuración de nuestra forma de
gobierno, régimen republicano, sistema gobierno y la construcción de nuestra Cons-
político democrático, etc. (cfr. STC Exp. titución histórica. Con base en todo lo indi-
Nº 00014- 2002-A1), o si el Gobierno cado, entonces, es claro que el Gobierno
planteara que se lleve a referéndum cues- podía plantear cuestión de confianza al Con-
tiones sobre las cuáles no se puede congreso de la República respecto del procedi-
sultar (artículo 32). miento de elección de magistrados del Tri-
bunal Constitucional, y más específicamente
Señalado lo anterior, y volviendo a la cues-
respecto a su procedimiento de elección (pro-
tión de confianza que fue planteada el 30 de
cedimiento de elección política), máxime si
setiembre de 2019 y, más específicamente,
dicha elección se encuentra vinculada a ejes
en relación con la interrupción del proce-
de gobierno (“lucha contra la corrupción” y
dimiento de elección de magistrados, debe
de “fortalecimiento de la institucionalidad”)
tenerse en cuenta, además de lo ya indi-
que, en su momento, justificaron para el pro-
cado sobre los asuntos respecto a los cuales
pio Congreso la presentación, e incluso la
es posible formular cuestión de confianza,
aprobación, de otra cuestión de confianza.
que la presentación de un proyecto de ley
para mejorar el procedimiento de elección Señalado todo lo anterior, y habiendo con-
de magistrados del Tribunal Constitucional, firmado que era posible plantear una cues-
promoviendo su transparencia y legitima- tión de confianza como la que fue sustentada
ción, se encuentra directamente relacionado el 30 de setiembre de 2019 ante el Pleno del
con los ejes de gobierno (contenidos en los Congreso de la República, todavía queda por
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CONSTITUCIONAL
discutir si el Ejecutivo podía asumir o inter- Consejo de Ministros (o de cualquiera de sus

pretar, como finalmente ocurrió, que la con- ministros(as) inclusive) admitir su participa-
fianza fue denegada, no formalmente, sino ción ante el Pleno no se trataba de una mera
debido al comportamiento del Congreso. “cortesía” o una cuestión de “protocolo”, sino
b) ¿Puede haber denegatorias de con- de una facultad constitucional que debe ejer-
fianza “fácticas” o “implícitas”?; y por cerse sin cortapisas, en los mismos térmi-
último, con base en lo anterior nos en que lo haría cualquier congresista, tal
como prevé la Constitución.
Inicialmente, es claro que una cuestión de
confianza facultativa –es decir, aquella plan- Es precisamente en ejercicio de dicha prerro-
teada por propia iniciativa del Presidente del gativa que el Presidente del Consejo de Minis-
Consejo de Ministros o por cualquier ministros planteó, el 30 de setiembre de 2019, una
tro– debe ser programada y luego votada en cuestión de confianza ante el Pleno del Con-
el Pleno del Congreso. Ahora bien, la cues- greso, “en ese mismo instante”, “para que el
tión compleja se presenta cuando existen de- Parlamento decida si nos otorga la confianza
cisiones o procedimientos iniciados por el y considera por lo tanto que hay que hacer
Congreso de la República y que el Gobierno uso de transparencia [en el procedimiento de
considera que deban ser atendidos con pre- elección de magistrados del Tribunal Cons-
mura o urgencia, en el marco del contrapeso titucional] o que nos la niegue, si considera
entre de poderes y nuestro diseño institucio- que va a seguir adelante con ese procedi-
nal. Al respecto, conforme a nuestro diseño miento”. Al respecto, es indubitable que el
constitucional, el Congreso cuenta con diver- Presidente del Consejo de Ministros tenía el
sas herramientas para limitar el accionar de derecho de poder participar en esa o en cual-
un gobierno, o para responsabilizarlo políti- quier otra sesión del Pleno del Congreso de la
camente, con premura. Ello no ocurre igual República. Asimismo, que dicho funcionario
en sentido contrario, cuando menos expre- tenía la potestad de plantear cuestión de con-
samente o conforme a las prácticas usuales. fianza en relación con el procedimiento de
elección de magistrados(as). Ambas son pre-
Ahora bien, y no obstante de tratarse de un rrogativas constitucionales que, en todo caso,
asunto infrecuente, lo cierto es que, en el debieron ser respetadas y facilitadas por el
caso concreto, el Gobierno primero pidió un Congreso, y no, como finalmente ocurrió,
trámite preferente del proyecto, al amparo obstaculizadas y hasta obviadas por parte del
del artículo 105 de la Constitución. Luego,
órgano parlamentario.
a pesar de una injustificable resistencia, que
bien pudo apreciarse incluso a través de los Al respecto, es necesario insistir en que los
medios de comunicación, el Presidente del mecanismos de contrapeso, si bien han de
Consejo de Ministros hizo uso de la previ- resultar incómodos para los órganos que serán
sión constitucional (artículo 129) que per- objeto de control o de enfrentamiento, ellos
mite expresa e indubitablemente a dicho deben ser respetados y garantizados a pesar
Presidente del Consejo de Ministros, o a de cualquier malestar, pues de esto depende
cualquier ministro, participar en toda sesión que perviva la institucionalidad contenida en
del Pleno del Congreso en los mismos térmi- la Constitución. Así, entonces, pese al fasti-
nos que lo haría cualquier congresista (salvo dio o la irritación que puede generar que se
el derecho de votar, en caso el ministro no utilicen los mecanismos políticos de extrema
sea congresista). Al tratarse de una prerroga- ratio, como pueden ser los procedimientos
tiva constitucional a favor del Presidente del de vacancia presidencial o de disolución del
Congreso de la República, es necesario res- Señalado ello, y a mayor abundamiento de

guardar el correcto funcionamiento de tales que no se tenía la intención de siquiera dis-
instituciones, pues ello permite garantizar la cutir lo planteado por el Gobierno, se cons-
separación y el balance entre poderes y, en tata que, luego de formulada la cuestión de
última instancia, en caso de crisis profun- confianza por el Presidente del Consejo de
das e irresolubles, en las que haya fracasado Ministros, el Congreso votó expresamente en
cualquier mecanismo de coordinación o de contra de la “cuestión previa” que presentó
diálogo; asimismo, llegado el caso, le otorga una congresista de la República, cuyo pro-
al soberano la decisión final a través de la pósito era precisamente que se discuta, antes
cual puede producirse la recomposición del de la elección de magistrados(as) del Tribu-
escenario político (esto opera frente a la diso- nal Constitucional, la cuestión de confianza
lución constitucional del Congreso, y en el que acababa de presentarse, salida saluda-
caso de vacancias o renuncias presidenciales, ble, pero lamentablemente desaprovechada.
cuando estas comprenden a todos los suceso- Asimismo, y de manera contraria a la cues-
res constitucionales). tión de confianza que fue sustentada ante
Volviendo a lo ocurrido el 30 de setiembre el Pleno, el Congreso de la República prosi-
de 2019, tal como fue indicado, el Gobierno, guió con la elección de magistrados, llevando
a través del Presidente del Consejo de Minis- finalmente a votación dos candidaturas (una
tros, propuso al Congreso un cambio en el de las cuáles tuvo una serie de impugnacio-
procedimiento de elección de magistrados. nes no resueltas y la otra no alcanzó los votos
Al respecto, como se ha dicho aquí en varias requeridos). No había intención de discutir,
ocasiones, las eventuales modificaciones de y menos de acoger, la cuestión de confianza
carácter procesal o procedimental deben ser planteada.
aplicadas de manera inmediata, incluso a los Horas después de todo ello, es decir, tras
procedimientos en trámite, que es la indubi- haberse desestimado la cuestión previa, la
table regla a seguir frente a ese tipo de cam- cual planteaba que se discuta y vote primero
bios. Siendo así, la cuestión de confianza que la cuestión de confianza, antes de la elección
fue formulada por el Gobierno, y cuyo pro- programada para la fecha, y tras haberse con-
pósito que se discutan las pautas procedi- tinuado con el procedimiento de elección de
mentales referidas a elección de magistrados magistrados, que el Presidente del Consejo
del Tribunal Constitucional, en ese mismo de Ministros pidió que se detenga, el Con-
momento, promoviendo una mayor transpa- greso recién discutió formalmente la “cues-
rencia del proceso, debería haberse atendido tión de confianza”, votándose a favor de otor-
tomando en cuenta que los cambios even- garla, ya cuando la intención que la motivaba
tualmente aprobados deberían aplicarse de
había sido rehusada o rechazada.
manera inmediata. Dicho con otras palabras,
incluso a la elección de magistrados en curso. En ese marco, debe esclarecerse entonces si
En este orden de ideas, se desnaturalizaría el la confianza debe considerarse como dene-
propósito de la cuestión de confianza si se gada u otorgada. En cualquier caso, debemos
postergaba su eventual aprobación –como indicar que no es contraria a la Constitución
finalmente ocurrió– hasta después de que se una interpretación (o, en sentido estricto, una
haya llevado a cabo las elecciones siguiendo “calificación jurídica”) que considere que la
las pautas y procedimientos que se plantea votación formal a favor de una “cuestión de
modificar. confianza”, pero que ha sido desestimada
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en los hechos, sea considerada como una el recurso de agravio constitucional única-
denegación. mente procede frente a resoluciones conside-
radas “denegatorias” y, a modo de desarrollo,
Volvemos entonces al ámbito de lo constitu-
el artículo 18 del Código Procesal Consti-
cionalmente posible, y allí nos preguntamos
tucional indica que tendrían tal condición
si la denegatoria a una cuestión de confianza
aquellas “que declaran infundada o improce-
(mejor dicho, a una segunda cuestión de con-
dente la demanda”. No obstante ello, el Tri-
fianza), debe ser expresa, o sí, dentro de lo
bunal Constitucional peruano, a lo largo del
constitucionalmente posible, puede, hacién-
tiempo –y con diferentes composiciones de
dose el seguimiento de una situación con-
magistrados(as)– ha llegado a interpretar que
creta, como la aquí descrita, entenderse que puede considerarse como una “denegatoria”
está en el margen de lo “constitucionalmente a aquella resolución que, pese a declarar fun-
posible” entender que aquí se ha denegado o dada la demanda de manera formal o ex-
rehusado la segunda cuestión de confianza presa, finalmente “deniega” justicia por ser
planteada (en este caso, a un gabinete del materialmente contraria a la Constitución.
gobierno del presidente Vizcarra, quien com-
pleta el periodo del presidente Kuczynski, el En este sentido último nos hemos expre-
cual renunció al cargo presidencial). sado inclusive la mayoría de magistra-
dos que hoy integramos el Tribunal Cons-
¿Puede hablarse de cuestión de confianza titucional. Esto ocurrió en la STC Exp.
denegada cuando indefinidamente no se N° 05811-2015-PHC, f. j. 710.
atiende el tema planteado o cuando se actúa
en sentido contrario a lo solicitado, aun si Desde luego, debe señalarse, además, que el
posteriormente, de manera formal, se con- Tribunal Constitucional del Perú, en diversos
cede lo solicitado? ¿No son estos últimos casos, ha procedido a interpretar el texto de
supuestos también escenarios de denegatoria, normas legales de conformidad con la Consti-
rechazo o rehuso de la confianza solicitada? tución (y con los diversos sentidos que puede
dar una interpretación constitucional), yendo
Por cierto, una interpretación sobre “rehu- más allá de lo literalmente dispuesto. Hay
sar” o “denegar” la confianza puede enten- decenas de casos en lo que esto ha ocurrido.
derse como análoga a la interpretación que Esto ha sido suscrito por varios magistrados
viene haciendo el Tribunal Constitucional que hoy se adscriben al voto de minoría en el
respecto a la expresión “resoluciones dene- presente caso. Ello, más específicamente, ha
gatorias”, la cual aparece en el artículo 202, ocurrido, por ejemplo, en el caso Ley de Ser-
inciso 2 de la Constitución, referido a la pro- vicio Civil 1, STC Exp. N° 00025-2013-PI y
cedencia del recurso de agravio constitu- otros (acumulados), en el cual se interpretó
cional. Al respecto, y como es por todos(as) la constitucionalidad de la ley tan solo si se
conocido, la Norma Fundamental regula que entiende como incorporada una expresión
10 Allí el Tribunal Constitucional peruano indicó lo siguiente: “[N]o debe descartar ab initio que una sentencia esti-
matoria de segundo grado pueda ser lesiva de otros bienes constitucionales. Su calidad de estimatoria no implica
necesariamente que sea conforme a la Constitución. Su verificación está por tanto abierta al control por parte del
Tribunal Constitucional a través del recurso de agravio constitucional; más aún, cuando se trata de preservar el
orden constitucional. De acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal, dicho recurso procede también, inclu-
sive cuando se trate de sentencias estimatorias de segundo grado, de manera excepcional, en los siguientes casos:
a) tráfico ilícito de drogas, b) lavado de activos, c) terrorismo (STC 01711-2014-PHC/TC, FJ 4)”.
inexistente (“condiciones Asimismo, es necesario

de trabajo o condiciones indicar que una interpre-
de empleo”). Asimismo, Tras haberse desestimado la tación en sentido contra-
está el caso Dicapi, STC cuestión previa, la cual plan- rio, puramente legalista
Exp. N° 0 0 0 01-2014 - teaba que se discuta y vote o “palepositivista” en los
PI, en el que el Tribunal términos de Luigi Ferro-
primero la cuestión de con-
Constitucional peruano en joli12 , implicaría admitir
general, y con una justi-
fianza, antes de la elección un grave riesgo de fraude
ficación muy abierta del programada para la fecha, y a la Constitución. Dicho
magistrado Blume en par- tras haberse continuado con en otros términos, podría
ticular, estableció límites el procedimiento de elección avalar la manipulación
para la actividad supervi- de magistrados, que el Presi- de una regulación, con-
sora de la Dirección Gene- validando con ello una
dente del Consejo de Minis- supuesta aprobación for-
ral de Capitanías y Guar-
dacostas que no aparecían
tros pidió que se detenga, mal de la cuestión de con-
en la ley, enfatizando el el Congreso recién discutió fianza, mientras que en
carácter vinculante de formalmente la ‘cuestión de los hechos el Congreso
lo resuelto por el mismo confianza’, votándose a fa- en realidad le está dene-
Tribunal desde una lec- gando, de manera clara, lo
vor de otorgarla, ya cuando solicitado. Si hay rasgos
tura directa del parámetro la intención que la motivaba claros, inobjetables de no
constitucional y los dife-
rentes sentidos que razo-
había sido rehusada o recha- cumplir (o de ni siquiera
nablemente pueden enten- zada. atender) lo que era la
derse de él. intención de una cuestión
de confianza, cabe enton-
Señalado esto, es necesario indicar que cir- ces dentro de lo constitucionalmente posible,
cunscribirse en estos casos a una interpre- y buscando evitar un fraude a la Constitu-
tación de carácter meramente legalista, o ción, asumir que nuevamente se ha denegado
“paleopositivista”, podría incluso admitir un una cuestión de confianza y que, con ello, se
fraude a la Constitución, el cual consiste en configura un supuesto para la disolución del
la manipulación de una institución que, si Congreso.
bien es utilizada formalmente, su real pro-
pósito es perseguir un objetivo distante de Ahora bien, y entendiendo que el Congreso
su finalidad. Al respecto, debe señalarse con de la República puede manifestar su volun-
firmeza que el fraude a la Constitución, y en tad de otorgar o rehusar confianza a través
general toda forma de “ilícitos atípicos”11, se de manera no expresa, es necesario explicitar
encuentran proscritos, con claridad, por el algunos recaudos para que ello no se haga de
artículo 103 de la Constitución, a través de la manera irresponsable o abusiva, de tal modo
prohibición expresa del abuso del Derecho, que el Gobierno se considere habilitado para
cuando allí se señala que: “La Constitución interpretar cualquier acto del Congreso como
no ampara el abuso del derecho”. una denegación de la confianza solicitada.
11 Que para Manuel Atienza y Juan Ruiz Manero (2000) comprende el fraude a la ley, el abuso del derecho y la des-
viación de poder.
12 Al respecto, véase Luigi Ferrajoli (2011).
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CONSTITUCIONAL
A efectos de delimitar y limitar esta posibi- inconducente, pues la cuestión que había
lidad, es necesario definir entonces de qué sido planteada por el Gobierno ya no
estamos hablando y en qué supuestos esta es podría cumplir con su objetivo (el estado
admisible. de cosas que se pretendía obtener) o fina-
lidad (los principios o valores que se bus-
Respecto a esta situación de denegatoria no
caba defender o promover).
expresa, puede entenderse que se produce
cuando median actos concluyentes, que pue- (c) La aprobación formal de la cuestión
den expresarse como hechos u omisiones de confianza planteada, pero el rechazo,
deliberadas, los cuales de manera cierta (y no en los hechos, de lo solicitado. De este
dudosa o solo probable), además de objetiva modo, cabe considerar como actos con-
(no meramente subjetiva) e inobjetable, otor- cluyentes que equivalen a una denegación
gan certeza sobre la voluntad denegatoria del de confianza si, pese a que el Congreso
Congreso respecto de los asuntos planteados apruebe lo solicitado a través de una vota-
por el Gobierno, en el marco de un pedido de ción, jamás llega a concretizarse lo acor-
confianza. dado o si, al pretenderse avanzar en ello,
finalmente se desnaturaliza o desvirtúa
Por otra parte, y en relación con los supuestos lo planteado por el Gobierno.
en los que puede considerarse que estamos
ante actos concluyentes que pueden consti- Ahora bien, de lo anterior no se des-
tuir una denegatoria no expresa de cuestio- prende que el Gobierno pueda formular
nes de confianza planteadas, podemos enu- cuestiones de confianza que tengan como
merar de manera meramente enunciativa, y finalidad obligar al Congreso a decidir
no exhaustiva, los siguientes: en un determinado sentido cuando dicho
Congreso ejerce sus competencias exclu-
(a) El rechazo continuo a discutir la cues- sivas, es decir, buscando forzar el sen-
tión de confianza planteada. Esto puede tido de alguna decisión sobre las cuales
darse tanto por la negativa permanente le corresponde deliberar o decidir al pro-
a empezar la tramitación del pedido de pio Congreso (este sería el caso en que,
cuestión de confianza, por posponer sine por ejemplo, si el Gobierno hace cuestión
die la presentación que le corresponde- de confianza para que se elija a un deter-
ría hacer el ministro solicitante ante el minado candidato en un puesto público
Pleno del Congreso, por diferir ad infini- para imponer a alguien como integrante
tum la votación correspondiente, por no de la Mesa Directiva del Congreso, o para
discutirse y votarse en el Pleno la cues- que se apruebe un proyecto de ley sin que
tión antes de que el pedido formulado se intermedie ninguna discusión o eventual
desnaturalice o se torne inútil, etc. modificación de sus términos).
(b) El rechazo, en los hechos, de la cues- Como complemento de lo anterior, lo
tión de confianza, pese a su posterior que sí puede ocurrir, en el marco de los
aprobación formal. En este supuesto, se principios constitucionales que delimi-
producen actos concluyentes que dan tan nuestro sistema de gobierno, es que el
cuenta acerca de la voluntad del Con- Gobierno impulse al Congreso a ejercer
greso de denegar la confianza solicitada, sus competencias a través de una cuestión
de una forma tal que la posterior discu- de confianza. Corresponderá en este caso
sión o incluso la aprobación formal de la al Congreso desempeñarlas en el marco
cuestión planteada sería manifiestamente de sus atribuciones constitucionales (de
este modo, el Gobierno puede hacer cues- De este modo, en suma, ha quedado total-
tión de confianza con la finalidad de mente de manifiesto que no se le dio nin-
obtener una ley del Congreso necesaria gún trato urgente o preferente a la propuesta
para desarrollar una determinada política sobre la cual se hizo cuestión de confianza y,
pública, o incluso, con ese mismo pro- en suma, que esta fue rechazada.
pósito, buscar obtener una delegación de
Más aún, el Congreso (o parte de él) ni
competencias legisferantes).
siquiera permitió, pese a la habilitación ex-
En el marco planteado, y a partir de una presa contenida en la Constitución (artículo
evaluación integral del comportamiento 129 de la Constitución), que el Presidente del
del Congreso de la República durante el 30 Consejo de Ministros ingrese al hemiciclo y
de setiembre de 2019, puede desprenderse pueda, por propio derecho, hacer uso de la
entonces, con meridiana claridad, que en los palabra. En este mismo sentido, se verifica
hechos se produjo una denegatoria de la con- que la regulación actualmente existente no
fianza que fue solicitada por el Gobierno. prevé alguna restricción a la facultad cons-
Efectivamente, hubo una serie de actos que titucional (y no acto de mera cortesía) del
muestran, sin margen de duda, que el Con- Presidente del Consejo de Ministros de par-
greso estaba denegando la confianza soli- ticipar en cualquier sesión y hacer uso de
citada, actos que, en el caso en concreto, la palabra, ni por razones formales (no se
consisten en una votación expresa en con- requiere permiso o invitación previa) ni por
tra de lo que fue pedido por el Presidente razones materiales (no existe ninguna res-
del Consejo de Ministros (que se discuta pri- tricción sobre los temas o materias sobre los
mera la propuesta legislativa para mejorar el cuáles se puede intervenir).
procedimiento de elección), así como otros
Todo lo antes descrito (la denegatoria de lo
comportamientos que mostraron la voluntad
solicitado por el Presidente del Consejo de
denegatoria del Congreso, como es el caso
Ministros) hace irrelevante, entonces, la for-
del impedimento para que el Presidente del
malidad de que haya existido una votación
Consejo de Ministros ingrese al hemiciclo,
aparentemente a favor de otorgar una con-
no darle carácter urgente a la propuesta que
fianza, pues, al tratarse de una herramienta
fue planteada, votar finalmente por los can-
de contrapeso político, es importante que
didatos a magistrados, etc.
esta no sea utilizada fraudulentamente, úni-
De este modo, y a mayor abundamiento, se camente con la finalidad de evitar los efec-
aprecia que el Congreso de la República no tos constitucionales que se desprenden del
respetó el tratamiento preferente que reque- ejercicio de dicha institución. Lo contrario,
ría la propuesta planteada (artículo 105 de la según fue explicado, constituiría un fraude a
Constitución) atendiendo a que se trataba de la Constitución, proscrito expresamente en la
una normativa de carácter procedimental, y Carta fundamental.
por ende de aplicación inmediata, y más bien
(c) ¿El Ejecutivo estaba facultado para
programó su discusión para la tarde, desco-
disolver el Congreso, como ocurrió el 30 de
nociendo así el carácter urgente de lo pro-
setiembre de 2019, de acuerdo con lo estipu-
puesto. En similar sentido, y como ya fue
lado en el artículo 134 de la Constitución?
indicado aquí, el Congreso rechazó la cues-
tión previa que había sido planteada para que Señalado lo anterior, y en la medida que el
se discuta la propuesta del Gobierno antes de Gobierno podía plantear una cuestión de con-
continuar con el procedimiento de elección. fianza en relación con el procedimiento de
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elección de magistrados, y relación con la juricidad

a que la calificación jurí- de la medida.
dica de la denegatoria de ¿Puede hablarse de cues-
Por lo expuesto, en suma,
confianza se ubica den- tión de confianza denegada la disolución del Con-
tro de lo constitucional- cuando indefinidamente no greso de la República, en
mente posible, la disolu- se atiende el tema plantea- la medida que se encuen-
ción del Congreso de la
República, contenida en el
do o cuando se actúa en sen- tra en el supuesto regu-
tido contrario a lo solicita- lado en el artículo 134 de
Decreto Supremo N° 165-
la Constitución: “El Presi-
2019-PCM, se encuentra do, aun si posteriormente, de
dente de la República está
dentro del supuesto pre- manera formal, se concede facultado para disolver el
visto en el artículo 134 de lo solicitado? ¿No son estos Congreso si éste ha cen-
la Constitución. últimos supuestos también surado o negado su con-
Al respecto, es menester escenarios de denegatoria, fianza a dos Consejos de
indicar que, en el marco rechazo o rehuso de la con- Ministros” no es lesivo
de sus competencias cons- de alguna competencia
fianza solicitada?
titucionales, en muchas del Congreso de la Repú-
ocasiones el Gobierno es blica y se ha dado en el
un aplicador vinculante marco de nuestra forma
de la Constitución. Por ejemplo, cuando le de gobierno prevista en la Constitución. No
corresponde interpretar, calificar jurídica- existe, en nuestra opinión, el conflicto por
mente o realizar actos conforme a las pre- menoscabo alegado en este caso.
visiones constitucionales que regulan sus
Algunas expresiones finales: hay quienes
atribuciones o competencias. De hecho, en
han cuestionado el acto de disolución pre-
general, cualquier operador del Derecho para
sidencial. Para el Tribunal Constitucional
aplicarlo necesita interpretar las disposi-
ciones jurídicas, determinar los supuestos peruano, queda claro que el anuncio presi-
fácticos previstos en las normas, para pos- dencial se perfecciona y materializa norma-
teriormente calificarlos jurídicamente, com- tivamente con la publicación del Decreto de
pletando la operación de subsunción que, de disolución firmado por el ministro que lo
manera simple, corresponde a la actividad firma.
jurídica. También queda claro que en ningún acá-
Esto mismo puede precisarse, con respecto pite de la Constitución se obliga contar con
de la interpretación o calificación jurídica un refrendo de todo el Consejo de Minis-
de la denegatoria de la confianza, que, den- tros para avalar la validez y eficacia de este
tro del marco de los criterios antes estable- Decreto. Por último, cierto es que entre la
cidos, y como última ratio en el marco del divulgación de la decisión de disolver y la
principio de solución democrática, le corres- publicación del Decreto de disolución corres-
ponde realizar al Gobierno. Cuando ello pondiente ocurrieron situaciones que aquí no
ocurre, y dentro los recaudos formulados, vamos a discutir, pero que convendría no se
tal como ha ocurrido en el presente caso, el repitan. Ahora bien, corresponderá en princi-
Gobierno estaría actuando dentro del marco pio a otros fueros y no al Tribunal Constitu-
de lo constitucionalmente posible. Por ende, cional determinar si dichas conductas gene-
no existe algún problema o incertidumbre en raron responsabilidad de cualquier índole por
lo sucedido o por lo que puede sostenerse en • Ferrajoli, L. (2011). El constitucionalismo

base a lo ocurrido en esos momentos. garantista. Entre paleo-iuspositivismo y ne-
oiusnaturalismo. En: Doxa. Cuadernos de
REFERENCIAS Filosofía del Derecho. (34).
• Atienza, M. y Ruiz Manero, J. (2000). Ilíci- • Villena, D. (2019). ¿Es viable constitu-
tos atípicos. Sobre el abuso del derecho, el cionalmente presentar una cuestión de con-
fraude de ley y la desviación de poder. Ma- fianza con la única intención de disolver el
drid: Trotta. parlamento? Lima: EnfoqueDerecho.com.
• Cairo, O. (2018). La cuestión de confian- Recuperado de: https://www.enfoquederecho.
za en el Derecho Constitucional Perua- com/2019/06/11/es-viable-constitucionalmen-
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pp. 37-49. la-unica-intencion-de-disolver-el-parlamento/
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CONSTITUCIONAL
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CONSTITUCIONAL
DE LA REPÚBLICA
La competencial. Una sentencia política
Domingo GARCÍA BELAUNDE*

“(…) la acusación más fuerte, infamante y desle-
gitimadora que puede hacerse a un tribunal cons-
titucional, como en general a todo sujeto llamado
a desarrollar tareas neutrales de garantía en inte-
rés de todos, es la de actuar o haber actuado polí-
ticamente; acusación mucho más grave que la de
equivocarse o haberse equivocado en una resolu-
ción”. G. Zagrebelsky, Principios y votos
El autor critica el fallo emitido por el TC sobre la Disolución del Congreso de la Repú-
blica. De tal manera, rescata la importancia de los principios de reserva y confidenciali-
dad de las deliberaciones, y enfatiza en los puntos que considera débiles de la sentencia.
RESUMEN
En ese sentido, critica el abordaje de la cuestión de confianza y la disolución por el fallo
de mayoría, enfatiza en la cuestión de confianza vinculada a la elección de magistrados
como competencia exclusiva y excluyente del Congreso, y cuestiona la crítica del Tribunal
Constitucional sobre la elección de sus miembros, cuando su conformación actual fue ele-
gida bajo las mismas reglas, entre otras cuestiones de especial relevancia constitucional.
ii PALABRAS CLAVE de 2019, se tejieron una serie de interrogan-

tes y propuestas, de las que salió la denun-
Disolución / Conflicto competencial / Cuestión de
confianza / Tribunal Constitucional cia competencial interpuesta por el presidente
del Congreso de la República, Pedro Olaechea
Álvarez Calderón, ante el Tribunal Constitu-
Recibido : 10/02/2020
cional. Se tuvo presente, por cierto, lo seña-
Aprobado : 11/02/2020
lado por el Código Procesal Constitucional.
Existían diversos aspectos que esta demanda
I. ANTECEDENTES competencial planteó y más aún cuando se
Como se sabe, luego de la arbitraria disolución fijó la vista de la causa para el día 4 de diciem-
del Congreso llevada a cabo el 30 de setiembre bre de 2019. Había varios puntos que analizar:
* Constitucionalista.
LA COMPETENCIAL. UNA SENTENCIA POLÍTICA
1) Si era posible que la demanda fuese pre- 3) La demanda pedía en paralelo una
sentada por quien era considerado como medida cautelar que quería retornar a la
presidente de la Comisión Permanente, situación previa a la disolución, lo cual,
título que muchos le daban y otros no. En si bien era entendible, no tenía sentido
realidad, el Congreso es un órgano com- de la realidad. Por la teoría de los hechos
plejo integrado por los siguientes entes: cumplidos, emanados a su vez de la clá-
i) el Pleno, ii) las comisiones, y iii) la sica “doctrina de facto” (que reelaboró un
Comisión Permanente. La disolución clásico como el canadiense Albert Cons-
alcanzó a las dos primeras, o sea a las tantineau), era conveniente no tocar las
comisiones y al Pleno, con lo cual la tota- cosas. Es decir, para efectos prácticos el
lidad del órgano quedó inoperativo (no Congreso (o mejor dicho el Pleno) que-
puede hacer control político ni legislar). daba disuelto y la convocatoria a elec-
La Subcomisión de Acusaciones Consti- ciones para un nuevo Congreso, el 26 de
tucionales es una emanación de la Comi- enero de 2020, seguía en pie. Y, de hecho,
sión Permanente, con lo cual en principio se llevó a cabo.
puede funcionar, pero no puede acusar a
nadie, pues el Pleno no existe. El Con- 4) Lo anterior no impedía analizar la “diso-
greso en cuanto órgano del Estado existe lución”, ver las irregularidades en que
y sigue existiendo, pero notablemente se había incurrido y, por cierto, señalar
disminuido y con grandes limitaciones. la responsabilidad futura del presidente
Vizcarra. El Tribunal Constitucional no
Cabe agregar que nadie eligió a Pedro hizo nada de esto, sino más bien justificó
Olaechea como presidente de la Comi- lo hecho, como lo veremos después.
sión Permanente. Lo es como parte de su
título primigenio de presidente del Con- 5) La ponencia −base de la futura senten-
greso, y no al revés, como afirman los cia− fue puesta en conocimiento del pú-
ingenuos. Olaechea fue elegido presi- blico a través de la página web del Tribu-
dente del Congreso en julio de 2019 y por nal Constitucional. Estaba enormemente
el plazo de un año. Su elección aparejaba abultada y, al final, prácticamente se
en forma automática la de presidente de la aprobó tal cual, con algunos añadidos
Comisión Permanente. Una no existe sin cosméticos. Si fue buena o no la prepu-
la otra. Es presidente de ambas, si bien blicación es algo discutible, pues no sir-
en forma acotada durante el interregno vió para nada. Se hicieron muchas crí-
parlamentario. ticas y sugerencias que cayeron en saco
roto. El magistrado autor de la ponen-
2) Fue materia de discusión si el Congreso, cia, Carlos Ramos Núñez, dijo que tenía
reducido y prácticamente inoperante,
que defender la disolución del Congreso,
podía interponer o plantear una demanda
pues de lo contrario caería en una tinte-
competencial. Después de grandes dis-
rillada (cf. entrevista en el diario La Re-
cusiones se aceptó la demanda; el argu-
pública, Lima, 14 de enero de 2020). Y
mento central es que se trataba de una pri-
si era así (...) ¿qué sentido tenía poner en
vación de competencia por menoscabo, o
conocimiento público algo ya decidido de
sea por privación, y por ello era proce-
antemano?
dente. Pero hubo también otros argumen-
tos menos sofisticados, que tuvieron una 6) La ponencia fue objeto de un debate entre
mayor influencia. los magistrados que fue televisado para
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CONSTITUCIONAL
que el público pudiese 8) La sentencia publicada

ver todo y con “trans- exhibe, sin excusas, la
parencia”. Hasta ahora La ponencia fue objeto de debilidad de las sentencias
no sabemos para qué un debate entre los magis- de nuestro Tribunal Cons-
sirvió, pues la “delibe- trados que fue televisado titucional. No han nacido
ración” se redujo prác-
ticamente a la lectura
para que el público pudie- hoy, pero en los últimos
tiempos se ha acentuado.
que de sus respectivos se ver todo y con “transpa- Así tenemos:
puntos de vista hicie- rencia”. Hasta ahora no sa-
ron los magistrados bemos para qué sirvió, pues - Graforrea: que significa
de un texto elaborado la “deliberación” se redu- una necesidad irreprimi-
previamente y tomó un ble de escribir. Sentencias
promedio de tres horas.
jo prácticamente a la lec- kilométricas que no dicen
Al final, nadie debatió tura que de sus respecti- gran cosa o que lo hacen
nada y todo se aprobó vos puntos de vista hicieron en forma muy escueta, se
4 a 3, dándole la razón los magistrados de un tex- ven también en el Poder
al Ejecutivo. Y bien, to elaborado previamente y Judicial y en el Ministerio
¿qué pasó? La razón es Público. El auto de prisión
sencilla: las altas cor-
tomó un promedio de tres preventiva dictado con-
tes deliberan en pri- horas. Al final, nadie deba- tra Keiko Fujimori en días
vado, bajo el principio tió nada y todo se aprobó 4 pasados por el criterioso
de reserva y confiden- a 3, dándole la razón al Eje- juez Víctor Zúñiga tiene
cialidad, lo cual les cutivo. 320 páginas. Los enten-
permite cambiar pun- didos dicen que con 40
tos de vista, debatir sin hubiera bastado.
tapujos e intercambiar opiniones y even- - Exhibicionismo cultural: el grueso
tualmente cambiarlas. Estando todo gra- de la sentencia se despacha en aspec-
bado, los magistrados fueron muy cau- tos que no interesan: historia consti-
tos y no “soltaron prenda”, como se dice tucional, características del régimen
coloquialmente. Y todo se votó de inme- peruano, unión y separación de pode-
diato. La sentencia se publicó nueve días res, Derecho comparado y las dife-
después, el 23 de enero, con posterioridad rentes formas que existen de elegir a
al “debate” y “deliberación” pública. En los tribunales constitucionales. Más
realidad, la “deliberación” se dio antes, aún cuando se hace una remisión a los
entre cuatro paredes, y la escena que vie- griegos Platón o Aristóteles, así como
ron los televidentes no es más que el ca- a Locke y Montesquieu. Todo inne-
pítulo final de un escenario previamente cesario e inútil, más aún cuando no
montado y terminado. La escena, por existe una sola cita bibliográfica sobre
cierto, se vio muy bien y satisfizo amplia- los dos temas básicos: disolución y
mente a la teleaudiencia. cuestión de confianza.
7) Las grandes novedades –prepublicación y - Argumentación política: la ponencia
“transparencia”− resultaron un fiasco. No reconoce algunos puntos concretos
se tuvo en cuenta la copiosa literatura que con hidalguía. Por ejemplo, acepta que
existe en España e Italia sobre la reserva los actos presidenciales son nulos si no
en las deliberaciones. tienen el refrendo ministerial. En este
caso, se reconoce Europa y hay que estu-

que el presidente diarlo. Por un lado, hacer
no tuvo el refrendo De acuerdo con la jurispru- una interpretación com-
ministerial y que, dencia de TC, la “cuestión de prensiva del texto consti-
además, disolvió confianza” solo podía plan- tucional que debe ser con-
el Congreso me-
tearse por un punto rela- siderado como una unidad
diante un mensaje (principio muy antiguo
a la Nación trasmi- cionado con la competencia que ha sido popularizado
tido en radio y tele- propia del Ejecutivo y para por Konrad Hesse), revi-
visión. Pero esto el mejor logro de sus fines. sar los debates y lo que
no “importa”, pues Pero la “disolución” fue fruto se dijo. Y, además, cómo
de por medio está
de una “cuestión de confian- opera afuera y lo que
el país, el interés afirma la doctrina. Esto es
nacional y conju- za” pedida por el Ejecutivo en lo que debió haber hecho
rar una situación de relación con la modalidad de el Tribunal Constitucional
crisis que se vivía. elegir a los miembros del Tri- y, lamentablemente, no lo
Es suficiente que bunal Constitucional, la cual hizo. Aún más, demuestra
el refrendo se haga es facultad exclusiva y ex- esta sentencia que no exis-
después. Precisa- ten criterios constitucio-
mente, contra este
cluyente del Congreso.
nales para abordar los dos
tipo de despropó- problemas básicos, si bien
sitos ha reaccionado Gustavo Zagre- en algunos puntos hay indudables aciertos.
belsky en el libro que citamos al ini- No en la sentencia, sino en los votos singula-
cio. Este maestro italiano no solo es res, tres (3) en total.
un reconocido constitucionalista, sino En cuanto a lo externo, comprobamos ese
que ha sido presidente de la Corte espíritu ampuloso y barroco que aqueja a
Constitucional italiana y juez de dicha nuestro sistema de justicia, cuyos miembros
Corte durante nueve (9) años. al parecer se sienten maestros de una legión
II. SOBRE LA SENTENCIA de indocumentados a los que quieren “adoc-
trinar”. Honestamente, el abogado y el justi-
La sentencia, como hemos dicho, tiene sus ciable no esperan de un tribunal, cualquiera
bemoles. Algunos internos y otros exter- que sea, que les enseñe nada, pues de repente
nos. En cuanto a lo primero, hemos avanzado lo hace mal. Si uno quiere aprender va a la
algo, pero vale la pena hacer un agregado. universidad, se matricula en un seminario
El problema de fondo es la “cuestión de con- o lee textos de la materia. De los tribunales
fianza” existente desde mediados del siglo constitucionales generalmente no se aprende
XIX y la “disolución” del Congreso, nacida nada –así me lo confesó hace años Lucio
en el siglo XIV en Inglaterra. Ambas insti- Pegoraro, profesor de la Universidad de
tuciones tienen mucha literatura sobre ellas Bologna–, pues son entes importantes e inte-
y mucho escrito que aquí no se conoce por la resantes que resuelven problemas, y no tie-
sencilla razón de que nunca existieron. Y eso nen por qué enseñar ni menos elaborar com-
explica que no haya despertado ningún entu- plejos teóricos. Eso no impide que en algunos
siasmo en el pasado. Pero como ya hemos casos existan creaciones “derivadas”, como
tenido el problema, es bueno ir estudiándolo ha sucedido a veces en Colombia y en Argen-
y ver cómo funciona. Y esto nos viene de tina (que no tiene tribunal constitucional). Y
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a nivel de Occidente lo más rescatable es la carácter general y provisoria: la ficha es la

Corte Suprema de Estados Unidos con sede siguiente: STC Exp. Nº 006-2019-CC/TC, de
en Washington, que no es tribunal consti- fecha 14 de enero de 2020; disponible en la
tucional. La doctrina y la jurisdicción cons- web y aún no publicada en el diario oficial
titucional europea le siguen sus pasos, lla- El Peruano. Nos limitamos a señalar algunos
mando la atención de que el mundo germano puntos que considero centrales. Así tenemos:
adopte tesis norteamericanas a las cuales dan
1) Reseña de los conflictos políticos habidos
una conformación laberíntica y barroca, fiel
en el período comprendido desde 2016 a
al estilo “difícil” que adopta la doctrina de
2020, en especial los problemas del Eje-
ese país.
cutivo (Pedro Pablo Kuczynski primero
El otro punto importante es que la senten- y luego Martín Vizcarra), así como el
cia tiene un total de ciento sesenta y un (161) carácter “obstruccionista” del Congreso.
páginas, que se dividen así: Interesante análisis político en forma de
crónica, pero innecesario para resolver la
1) 84 páginas comprenden la sentencia fir-
causa. En todo caso, esto corresponde a
mada por cuatro (4) magistrados: Maria-
los analistas políticos y a los historiado-
nella Ledesma Narváez, Manuel Miranda
res, misiones ambas que nada tienen que
Canales, Carlos Ramos Núñez y Eloy
ver con las labores de un tribunal de esta
Espinosa-Saldaña Barrera. De estas 84
naturaleza.
páginas, son rescatables 33; el resto es
relleno prescindible. 2) Uso reiterado del concepto de “inves-
tidura” que se ha extendido en forma
2) De los cuatro (4) magistrados firmantes
curiosa en los medios. Se ignora que este
de la sentencia, tres (3) de ellos han hecho
término viene del parlamentarismo euro-
un fundamento de voto: o sea, sin discre-
peo en donde el Congreso “inviste”, o
par del fondo, señalan algunas diferen-
sea nombra, al canciller, primer ministro
cias. Ellos son: Marianella Ledesma Nar-
o presidente del Gobierno. Solo cuando
váez (6 pp.), Manuel Miranda Canales
esto sucede como primer paso, es que el
(2 pp.) y Eloy Espinosa-Saldaña Barrera
“investido” nombra a los demás ministros
(36 pp.).
y jura el cargo ante el rey o el presidente.
3) De los votos en minoría, dos magistrados, A partir del día siguiente entran a des-
Augusto Ferrero Costa y Ernesto Blume pachar los asuntos que les correspondan
Fortini, han tenido un voto adverso con- (y esto lo hemos visto recientemente en el
junto (24 pp., con atisbos interesantes) y caso de España, en donde la investidura
uno aparte, José Luis Sardón de Taboada creó problemas). Por el contrario, aquí
(9 pp., modelo de concisión y lucidez). el presidente nombra al presidente del
Consejo de Ministros y entre ambos a los
III. ALGUNOS PUNTOS DE REFEREN- demás ministros. Se les nombra, toman
CIA
juramento, se ponen el fajín y empiezan a
Hacer un detalle de todos los puntos que la despachar. Dentro de los treinta (30) días
sentencia explica y desarrolla sería muy largo siguientes deben ir todos los ministros al
y no nos permitiría ver lo esencial. Y enten- Congreso para exponer la política que el
demos que eso deberán revisarlo los intere- nuevo Consejo quiere aplicar. Solicitan
sados y el día de mañana los estudiosos, pues la confianza y si se la dan, permanecen
lo que aquí presento es tan solo una nota de en el cargo. Si son censurados renuncian
y el presidente debe hacer algo, lo hacía por

a ce pt a r s u r e nu n - intereses superiores, para
cia. En efecto, solo se En forma incoherente se se- superar una crisis y por-
renuncia a lo que se ñala que en la elección de que era un reclamo popu-
tiene. Entre nosotros magistrados no se estaba lar, dicho algo libremente.
no existe la investi-
usando un método o reglas Rara manera de acomodar
dura, instituto parla-
mentario. Si alguien transparentes, olvidándose los yerros del Ejecutivo, al
que extiende, por todos sus
“inviste” es en reali- que esas mismas reglas las excesos, una justificación
dad el presidente de la usaron para elegir al actual de conveniencia y sin nin-
República. Tribunal Constitucional. Es gún fundamento jurídico.
3) Se cita muy de paso decir, lo que era bueno para Y pese a que admite estos
a la reciente senten- ellos, es malo ahora. excesos, nos advierte de
cia STC Exp. Nº 0006- los peligros que conlleva
2018-PI/TC, del 6 de su abuso, recomendando
noviembre de 2018, que trata, sin mucho mesura y prudencia al Ejecutivo (¿?). De
rigor, la llamada “cuestión de confianza”. la sentencia se desprende que la “cuestión
Ahí se dice claramente que la “cuestión de confianza” tiene dos usos: el ordinario,
de confianza” no puede usarse para exigir que es lo que sucede en tiempos norma-
algo que no es de exclusiva competencia les; y el extraordinario, cuando el “inte-
del Ejecutivo; solo de aquello que sea útil rés nacional” lo reclama. Esto último es
para su gestión. De acuerdo con este crite- lo que pasó y que justifica lo hecho.
rio la “cuestión de confianza” solo puede
4) La sentencia se respalda, además, en
plantearse por un punto relacionado con
un comunicado muy concesivo de la
la competencia propia del Ejecutivo y
Defensoría del Pueblo y en un comuni-
para el mejor logro de sus fines (funds.
cado de prensa de la Comisión Interame-
191-192). Pero la “disolución” fue fruto
ricana de Derechos Humanos, sin firma
de una “cuestión de confianza” pedida
de nadie, y haciendo valer un comuni-
por el Ejecutivo en relación con la moda-
cado como fuente de Derecho. El Perú
lidad de elegir a los miembros del Tribu-
no tiene ninguna obligación de acatar
nal Constitucional a través de un proyecto
comunicados de prensa. Solo está obli-
de ley que debía ser debatido y, por tanto,
gado, en rigor, por las sentencias que
no procedía. Es decir, la elección de los
emite la Corte Interamericana de Dere-
miembros del Tribunal Constitucional es
chos Humanos (y esto, con serios reparos,
facultad exclusiva y excluyente del Con-
pues hay varios países del área que no le
greso. Pero la sentencia alega que existía
han hecho caso por su notorio y errático
un enorme interés del Ejecutivo en este
activismo).
punto, que era también de interés suyo y
por eso podía hacerlo por el bien del país, 5) Señala, con acierto, que no se puede vol-
pues había un interés superior en juego. ver atrás lo que había sido adelantado. Es
Además, el país reclamaba “objetividad” decir, no puede restituirse al Congreso
y “transparencia”. Y esto por excepción. disuelto ni suspender o dejar sin efecto
Curiosidad que tiene la sentencia, en la las elecciones complementarias convoca-
cual las pocas veces que reconoce que das para el 26 de enero de 2020, ya reali-
el Ejecutivo no tenía competencia para zadas, y cuyo fin principal –al margen de
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CONSTITUCIONAL
decidir ciertas cosas de urgencia– es ter- que debe ser denegada o declarar infundada
minar el período truncado y que acaba en la demanda competencial. Un resultado de
2021. Concuerdo con esta medida, lo cual cuatro (4) votos la apoyan, contra tres (3) en
no implica no señalar responsabilidades minoría.
por un acto ilegal que ha sido cometido el
Se comprueba así que el tema de la “cues-
30 de setiembre de 2019.
tión de confianza” no ha sido ni estudiado
6) En forma incoherente se señala (fund. ni analizado con seriedad. Más aún, la sen-
157) que en la elección de magistrados tencia no precisa cuándo y cómo procede,
no se estaba usando un método o reglas y arriesga en señalar unos “candados” para
transparentes, olvidándose que esas que no se repita en el futuro una situación
mismas reglas las usaron para elegir como la actual, que son realmente irrisorios
al actual Tribunal Constitucional. Es (funds. 185-186).
decir, lo que era bueno para ellos, es malo
ahora. V. COMENTARIOS FINALES
IV. OTROS TÓPICOS El Tribunal de Garantías Constitucionales

fue creado por la Constitución de 1979. Insta-
En todas partes en donde existe “cuestión de lado en 1982, tuvo una actividad ininterrum-
confianza” hay discusión, voto y remisión de pida hasta que en 1992 fue disuelto a raíz del
lo acordado al Ejecutivo mediante un oficio. golpe de Estado que dio Fujimori. En medio
Pero dice la sentencia que hay situaciones de de gran oposición, fue restablecido por la
urgencia en las cuales esto no es necesario, Constitución de 1993, que le dio el nombre
pues las “circunstancias ameritaban” proce- que actualmente tiene y, además, amplió sus
der de una manera más expeditiva (funds. competencias. Elegidos sus nuevos miembros
210-211). en 1996 –casi “a dedo” y más bien adictos al
Por cierto, tampoco puede plantearse por régimen– fue parcialmente defenestrado en
cualquier proyecto de ley, pero hay excepcio- 1997, a través de un impeachment (acusación
nes gravísimas que lo ameritan (fund. 195). constitucional o juicio político) inútil y arbi-
Y si bien la denegación fáctica no es dable, trario. Repuesto democráticamente en 2001,
en este caso especialísimo se dio y era nece- ha tenido desde entonces una andadura inte-
saria, pues de lo contrario se afectaba la esta- resante, en la cual, como en todo, hay lados
bilidad del país (fund. 220). claros y lados grises u oscuros. Pero nunca
se había llegado al extremo al que ha llegado
Pero no hay que exagerar la “disolución”,
esta sentencia, de total obsecuencia con el
pues no es conveniente (fund. 229). Final-
Ejecutivo y arrasando todo principio consti-
mente, exhorta a los ciudadanos a com-
tucional válido. El tiempo dirá, con su inape-
portarse adecuadamente, a concurrir al
lable juicio, si tuvieron razón o no.
acto de sufragio y, sobre todo, a elegir bien
(fund. 237). Todo lo cual lleva a la conclusión Lima, enero de 2020
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DE LA REPÚBLICA
El contenido del principio

de separación de poderes
A propósito de la demanda competencial
sobre la disolución parlamentaria
Carlos HAKANSSON NIETO*
El autor se pronuncia sobre el fallo que declaró la constitucionalidad de la disolución

del Congreso de la República. Así, desarrolla el contenido del principio de separación
RESUMEN
de poderes y las garantías para su debido resguardo durante el contexto de la disolución
del Parlamento, ya sea en el decreto de disolución, durante el interregno parlamentario,
y una vez instalado el nuevo Congreso. Finalmente, critica el fallo y reflexiona sobre la
existencia de un principio favor potestatum separationem.
ii PALABRAS CLAVE tuve un inolvidable recorrido por el centro

de su bella ciudad, fina cortesía de los profe-
Disolución del parlamento / Principio de separa-
ción de poderes / Autonomía funcional / Decretos
sores de la misma casa de estudios; durante
de urgencia / Interregno parlamentario el paseo, cuando pasamos por la Avenida
de Mayo, que comienza en la Calle Bolívar
y su trazo, de este a oeste de la ciudad, que
Recibido : 17/02/2020
conecta la histórica Plaza de Mayo, sede del
Aprobado : 19/02/2020
ejecutivo (también conocida como la Casa
Rosada) con la Plaza del Congreso en el
I. ¿ES TÉCNICA PARA GOBERNAR O extremo opuesto, los profesores me conta-
UNA FILOSOFÍA DE GOBIERNO?
ron que su significado urbanístico revela
En mi primer viaje a la Argentina, con que ambas instituciones, debidamente sepa-
motivo de una clase de postgrado impartida radas por la distancia de unas diez cuadras
en la Universidad Austral en Buenos Aires, aproximadamente, son los poderes que se
* Doctor en Derecho por la Universidad de Navarra, profesor de Derecho Constitucional e Integración en la Uni-
versidad de Piura y titular de la cátedra Jean Monnet por la Comisión Europea.
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CONSTITUCIONAL
miran y también se con- de ponderación deba estar

t rola n 1 , u na a nécdot a referida a los derechos o
que nos invita a reflexio- El principio de separación las circunstancias 2 . En
nar que la separación de de funciones del poder no ámbitos supranacionales,
poderes posee un conte- debe interpretarse como si el ejercicio del llamado
nido constitucionalmente se tratara de la suma de tres control de convencionali-
protegido para su debido dad, que también produce
funcionamiento, es decir,
compartimentos estancos un efecto vinculante en
los poderes deben estar (ejecutivo, legislativo y judi- los estados miembros que
suficientemente separa- cial), sin ningún tipo de re- reconocen la competencia
dos pero controlándose el lación entre ellos; nada de contenciosa de la Corte
uno al otro. En ese sen- eso, la constitución dispone Interamericana de Dere-
tido, la disolución par- cómo deben cooperar para chos Humanos3; por otra
lamentaria prevista en parte, las materias que
la for ma de gobier no
la perfección de la decisión corresponden a la parte
peruana no es ajena al política. orgánica, que se ocupa del
respeto del principio de estudio de las institucio-
separación y equilibrio de nes políticas, sus funcio-
poderes, cuando incluye entre sus disposi- nes, competencias y relaciones que dependen
ciones un conjunto de garantías para evitar de su forma de gobierno.
su afectación durante el llamado interregno
Aludir a la parte dogmática y orgánica en una
parlamentario.
constitución responde a una división metodo-
En el presente trabajo, explicaremos el con- lógica que, si no lo advertimos, nos puede
tenido constitucional del principio de separa- conducir a errores e injustas valoraciones,
ción de poderes y sus garantías para el fun- pues, una estricta distinción como la pro-
cionamiento de su forma de gobierno. Para puesta, restringe la dogmática a los derechos
dar inicio a nuestros argumentos, recorde- fundamentales reconocidos, su interpreta-
mos que la teoría constitucional divide en dos ción e instrumentos procesales de garantía,
las materias que comprende una carta magna concluyendo que las instituciones que con-
codificada, una parte dogmática y otra orgá- forman una forma de gobierno carecen de
nica. La primera dedicada a los derechos principios para su debido funcionamiento,
humanos y las garantías para su protección, es decir, una suerte de reglas mecánicas
es decir, su fundamentación y estudio del para comprender la relación entre institucio-
contenido constitucionalmente protegido nes estatales, un conjunto de procedimien-
de los derechos, su dimensión individual y tos reglados para la solución de las crisis de
social, la discusión sobre la posibilidad, o no, gobernabilidad a consecuencia del duro con-
que los derechos puedan colisionar, si el test trol político.
1 Se trata de los profesores, doctores Juan Cianciardo y Fernando Toller, compañeros de doctorado en la Univer-
sidad de Navarra (Pamplona, España) durante mi primera visita a Buenos Aires, el 24 de octubre de 2007.
2 Véase Luis Castillo Córdova (2007, pp. 323-398).
3 Véase el Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
de 26 de septiembre de 2006.
EL CONTENIDO DEL PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE PODERES
Al igual que los derechos fundamentales realización para el funcionamiento de la

reconocidos, también podríamos descubrir forma de gobierno de una comunidad polí-
insumos dogmáticos entre las relaciones de tica. En otras palabras, si es posible reconocer
las instituciones de la parte orgánica 4, es el contenido abierto que poseen los derechos
más, consideramos que es posible determinar fundamentales, por ejemplo, si la libertad
un contenido constitucional para el princi- de información protege la veracidad, pon-
pio que rige su comportamiento en el marco derándose la circunstancia si existe un inte-
constitucional: la separación de poderes. Si rés público, o no, para determinar su regu-
recurrimos a los textos constitucionales his- lar ejercicio por un medio de comunicación,
tóricos, el artículo 16 de la Declaración de los de lo contrario, si se tratara de una infor-
Derechos del Hombre y Ciudadano de 1789, mación privada y su ejercicio forma parte
reconoce que “[u]na sociedad en la que no del derecho a la intimidad; mutatis mutandi,
esté establecida la garantía de los derechos, podríamos realizar un ejercicio similar sobre
ni determinada la separación de los poderes, el contenido del principio de separación de
carece de constitución”, un vínculo indisolu- poderes.
ble, irreductible, incuestionable de dos mate-
II. ¿CUÁL ES EL CONTENIDO CONS-
rias que conforman la unidad dogmática de TITUCIONAL DE LA SEPARACIÓN
ambos conceptos para la configuración de un DE PODERES?
estado constitucional de derecho. Un estre-
El principio de separación de poderes reposa
cho vínculo entre ambas, reconocimiento de
en otros que permiten su realización y evitan
libertades a través de la dispersión del poder,
vaciarlo de contenido: democracia, represen-
que juntas producen una realidad: la Consti-
tación política, autonomía funcional y coope-
tución. Como señala el profesor Pereira Men-
ración son los cuatro pilares indispensables
aut, “[l]a separación de poderes no es una
para la salud de cualquier forma constitu-
técnica sino una filosofía, la misma del cons-
cional de gobierno, pues, cabe añadir que no
titucionalismo. No se agota en ninguna for-
existe una amplia gama de variantes, bási-
mulación legal ni institucional, pues es rela-
camente, son dos: parlamentarismo y pre-
tivamente fácil cumplir la letra mientras se
sidencialismo, a través de ellas se han deri-
defrauda el espíritu” (Pereira Menaut, 2011,
vado otras menos difundidas por razones
p. 229).
históricas y circunstancias excepcionales,
La teoría sobre el contenido constitucional como el semipresidencialismo5. En todos los
de los derechos también debe aplicarse al modelos, la separación de poderes opera, en
principio de separación de poderes, es decir, unos de forma más tajante, el presidencia-
la necesidad de reconocer los elementos lismo, o menos tajante, el tradicional modelo
que lo configuran y que permiten su plena parlamentarista, como explicaremos más
4 La propia sentencia del Tribunal Constitucional afirma, como si se trata de un núcleo duro e irreductible para toda
carta magna, que “[l]os conceptos de democracia y limitación o separación de poderes, esenciales para los Esta-
dos constitucionales modernos” (STC Exp. 0006-2019-CC/TC, f. j. 13).
5 El Estado suizo, que es una república democrática, parlamentarista, federal y pluripartidista, el Poder Ejecu-
tivo actúa como jefe colegiado del gobierno. Como explica Loewenstein (1986), “[E]l gobierno federal, llamado
Consejo Federal (Bundesrat), está constituido por un grupo de siete hombres que, como la cámara baja del Parla-
mento, están elegidos por un periodo de cuatro años. La elección tiene lugar a través de ambas cámaras del Parla-
mento, que juntas constituyen la Asamblea Federal (Bundesversanunlung)” (p. 141).
G A C E TA
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adelante. En todos los casos, la democracia, aplicable, como un dogma, lo dispuesto por
la representación política, autonomía fun- la citada afirmación de la declaración fran-
cional y cooperación, se convierten en pila- cesa del siglo XVIII. Se trata de un princi-
res para la configuración de la separación de pio donde si bien gobierna la mayoría electa,
poderes, a continuación, realizaremos refe- el ejercicio de gobierno se realiza respetando
rencia a la vital importancia de cada uno. a la minoría, lo cual demanda diálogo para la
consecución de acuerdos ejecutivo-legisla-
1. El principio democrático
tivo, especialmente cuando no se cuenta con
El principio democrático demanda que los mayoría parlamentaria; por eso, también se le
representantes de los poderes estatales sean conoce como principio de solución democrá-
electos en sufragios libres y transparentes, tica de las controversias6.
recibiendo un mandato directo de los ciuda-
danos que otorga una legitimidad, es decir, 2. El principio de representación po-
un justo título para el mando, observando lítica
los límites para el ejercicio de sus compe- Se trata de un principio que se apoya en
tencias. A partir de la elección de los pode- la democracia para dotar de legitimidad el
res del Estado, las disposiciones constitucio- ejercicio de cada poder, es decir, del justo
nales y legales establecen los procedimientos título de quienes ocupan los altos cargos
para el nombramiento del resto de miembros públicos para ejercer sus competencias; en
de la Administración Pública, los cuales tam- efecto, la legitimidad que se otorga a los
bién reciben una legitimidad, pero derivada titulares de las instituciones políticas, forta-
de los titulares del parlamento, gobierno y lece y brinda sustento al principio de repre-
judicatura. sentación, un principio de derecho privado
La democracia es un presupuesto básico en aplicado al derecho público7; precisamente,
toda forma constitucional de gobierno, pre- cuando las autoridades abusan o cometen
supone que los poderes estatales guardan una arbitrariedades en el ejercicio del cargo, se
separación de funciones, no puede afirmarse pierde ese justo título para el mando, por
lo mismo respecto a las llamadas constitu- tanto, se pierde su legitimidad y, en conse-
ciones semánticas, propias de regímenes cuencia, la representación política recono-
autoritarios y dictaduras, en esos casos sería cida en un proceso electoral.
6 Al respecto, el Tribunal Constitucional reconoce entre sus argumentos al principio de solución democrática que,
de acuerdo con el máximo intérprete, “(…) pone de relieve que frente a un entrampamiento o crisis política o insti-
tucional que no puede superarse a través de los medios institucionales habituales debe preferirse, en primer lugar,
las salidas deliberadas, es decir, mediante el diálogo institucional o a través de los espacios de deliberación per-
tinentes y adecuados para enfrentar los conflictos políticos”; (STC Exp. Nº 0006-2019-CC/TC, f. j. 32); en otras
palabras, que tanto la búsqueda como creación de oportunidad para establecer consensos debe agotarse entre los
poderes ejecutivo y legislativo, buscando puntos de encuentro por ambas partes, pues, siempre será más saludable
que la exigencia de responsabilidad política como una renovación de la confianza parlamentaria solicitada por el
primer ministro.
7 De acuerdo con Pereira Menaut (2011) “(…) la representación que aquí nos interesa es un instituto procedente del
Derecho Romano y, después, del canónico. Los romanos no teorizaron, pero practicaron diversas figuras como el
mandatum y la procuratio, las cuales –no sin matizaciones– constituían casos de representación jurídico-privada,
más “indirecta” (efectos entre el tercero y el representante, con ulterior repercusión de este sobre el representado)
que “directa” (efectos entre el representado y el tercero)”. (pp. 250-251).
3. La autonomía fun- es más conocido como los

cional llamados mecanismos de
Una vez conocida la rela- Cumplida la condición, el checks and balance, pesos
ción de la democracia y jefe de Estado deberá eva- y contrapesos, en el fun-
representación política luar la coyuntura política, es cionamiento de las for-
dentro del contenido de la decir, si convocando eleccio- mas constitucionales de
separación de poderes de nes su partido podría alcan- gobierno. Se trata de un
un estado constitucional de principio que promueve la
derecho, la autonomía fun-
zar una mayoría congresal o salud y correcto funciona-
cional confirma la división la posibilidad de establecer miento de la separación de
de competencias entre las consensos en su interior con poderes, la cual puede ser
principales instituciones otras bancadas, pues, la fal- tajante o más tajante, no
del Estado. Se trata de un ta de cálculo podría produ- carente de un mínimo de
principio que se vale de los cir un efecto contrario a sus funciones en la cual eje-
dos anteriores para el ejer- cutivo y legislativo con-
cicio de las atribuciones
propósitos de alcanzar la go- cursan en aras de perfec-
que la constitución y las bernabilidad. cionar la decisión política,
leyes le otorgan, respecti- pero que se encuentren
vamente, a cada institución debidamente establecidas
estatal que ejerce su cuota de poder con inde- y regulado su procedimiento en la Consti-
pendencia, dado que su conformación ha sido tución, no solo mediante una ley orgánica.
fruto de una elección democrática, gozan de Como mencionamos, el principio de sepa-
una representación política que les permite el ración de funciones del poder no debe inter-
ejercicio de competencias constitucionales con pretarse como si se tratara de la suma de tres
legitimidad. Se trata de un principio que opera compartimentos estancos (Ejecutivo, Legis-
como una garantía institucional, que prohíbe lativo y Judicial), sin ningún tipo de relación
cualquier tipo de invasión o menoscabo de entre ellos; nada de eso, la Constitución dis-
funciones por otro poder estatal ; sin embargo,
8 pone cómo deben cooperar para la perfección
la operatividad del Ejecutivo y Legislativo en de la decisión política. En ese sentido, como
las formas de gobierno no resulta una suerte el propio Tribunal sostiene entre sus argu-
de compartimentos estancos, pues, como ade- mentos, “[d]e esta manera, entre los poderes
públicos resulta de aplicación el principio de
lantamos, el principio de separación de pode-
‫ﹾ‬lealtad constitucional‫ﹾ‬, el cual, además del
res admite la colaboración entre órganos, la
respeto a las competencias y funciones aje-
cual no es espontánea sino debidamente regu-
nas, orienta el comportamiento de los actores
lada en las disposiciones constitucionales.
estatales hacia la consecución del bien común,
4. El principio de equilibrio y coope- que debe ser el fin último de la política”
ración entre poderes (STC Exp. N° 0006-2019-CC/TC, f. j. 32).
En el marco de los tres principios menciona- En materia legislativa, el Parlamento estu-
dos, el principio de cooperación entre poderes dia, debate y aprueba la ley, pero el ejecutivo
8 Como sostiene el Tribunal Constitucional, el respeto a la autonomía de los otros poderes y órganos
constitucionales autónomos son parte de los mecanismos de equilibrio entre poderes; véase el fundamento
jurídico 31 de la STC Exp. N° 0006-2019-CC/TC.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
la promulga, pero, para evitar cualquier públicos se conciben en una dinámica de

tipo de bloqueo, es decir, que el gobierno equilibrio o contrapeso (…)”; [para con-
solo promulgue aquellas normas que sean cluir en consecuencia que] “(…) se tiene
de su especial interés, el speaker, o titu- que la regulación, el ejercicio e incluso
lar del Congreso, puede aprobarlas por el la interpretación de los alcances de los
procedimiento de insistencia9, fruto de la mecanismos de coordinación, de control
mayoría absoluta de parlamentarios para recíproco o de equilibrio entre poderes no
ser promulgada, publicada y surta efecto; pueden realizarse alterando o desnatura-
otro ejemplo, se aprecia en la aprobación lizando el balance que ha buscado asegu-
de tratados, el ejecutivo ratifica un acuerdo rar la Constitución y que es parte medular
internacional y el legislativo lo aprueba para de nuestro modelo”. (STC Exp. N° 0006-
que pueda integrarse al ordenamiento jurí- 2019-CC/TC, f. j. 31)
dico y surtir efectos en el derecho interno10. Precisamente, la “parte medular” que hace
De esta manera, las funciones de poder se referencia nuestro máximo intérprete corres-
encuentran separadas, pero cooperan entre ponde al núcleo duro, al mínimo irreducti-
sí, como si se tratara un mecanismo de con- ble sin el cual el principio de separación de
trol extra órgano, pero, como menciona- poderes quedaría vaciado de contenido, des-
mos, está impedido de invadir competen- naturalizando su sentido y propósito como
cias de los otros poderes estatales, pues, en garantía de funcionamiento de un gobierno
ese caso, ya no estaríamos ante una coo- constitucional.
peración, sino al menoscabo de la autono-
mía funcional de un poder del estado contra ***
otro, también integrado por representantes Como primera conclusión, al margen de la
electos democráticamente11. forma constitucional de gobierno en cada
comunidad política12, el regular y sano ejer-
Sobre el equilibrio de poderes, el propio Tri-
cicio del principio de separación de pode-
bunal en el fallo que resuelve la demanda
res demanda la observancia y respeto a los
competencial, nos dice que:
otros cuatro principios mencionamos, pues,
“[N]o hay poderes subordinados, a lo cual si faltara alguno se estaría vaciando su con-
se refería el principio anterior, el balance tenido constitucionalmente protegido; así,
entre poderes permite destacar que en si bien las instituciones de hábeas corpus,
nuestro modelo constitucional los poderes hábeas data y amparo, garantizan la vigencia
9 El Reglamento parlamentario establece que “(…) reconsideración por el Congreso requiere del voto favorable de
más de la mitad del número legal de miembros del Congreso” (Reglamento del Congreso, artículo 79).
10 Véase el artículo 55 de la Constitución peruana de 1993.
11 Para los profesores estadounidenses, Burns, Petalson, Cronin y Magleby (1998, p. 7), el principio de separación
de poderes y el sistema de pesos y contrapesos, fue la suprema creación de los redactores de la Constitución de
1787. En el mismo sentido, Janda, Berry & Goldman (1992, p. 83).
12 En el ejercicio de la separación de las funciones del poder, observamos que puede ser menos tajante (parlamenta-
rismo) o más tajante (presidencialismo). La forma de gobierno parlamentarista es menos tajante porque el primer
ministro, titular del ejecutivo, procede del legislativo, elegido por una mayoría congresal propia o por coalición
con otros partidos que gozan de representación política. El presidencialismo, en cambio, ejerce una separación
más tajante, porque tanto el ejecutivo y legislativo son elegidos en procesos electorales distintos y no coinciden-
tes, cada función del poder, ejecutivo y legislativo, gozan de una legitimidad independiente una de la otra, con
mandatos distintos.
de los derechos fundamentales, el proceso 1. Las condiciones para decretar la

competencial es la garantía que se ocupa de disolución parlamentaria
la protección en el ejercicio de la separación Las relaciones Ejecutivo-Legislativo esta-
entre los poderes e instituciones públicas, por blecidas en la Constitución peruana, dis-
infracción de la constitución y la ley. De esta pone que la censura o rechazo de la cuestión
forma, si la dignidad humana es la fuente de confianza a dos consejos de ministros,
de los derechos fundamentales en el orden faculta al jefe de estado para decidir decre-
jurídico, la separación de poderes lo es en el tar la disolución temporal del Congreso y
debido orden y relaciones político-institucio- convocar elecciones extraordinarias, pero la
nales, además del constructo teórico de ori- decisión política demanda realidad y las dis-
gen liberal, a través del cual se garantiza la posiciones constitucionales invitan al ejer-
salvaguarda de los bienes humanos que rea- cicio de la prudencia política para decidir
lizan a la persona como titular o centro del el momento de tomar la decisión, o no, para
derecho; ambos, derechos fundamentales y decretar la disolución del Congreso; cum-
separación de poderes, se vinculan y com- plida la condición, el jefe de Estado deberá
plementan para realizar un Estado constitu- evaluar la coyuntura política, es decir, si
cional de derecho. convocando elecciones su partido podría
alcanzar una mayoría congresal o la posibi-
III. ¿CUÁLES SON LAS GARANTÍAS lidad de establecer consensos en su interior
DEL PRINCIPIO DE SEPARACIÓN
con otras bancadas, pues, la falta de cálculo
DE PODERES EN EL MARCO DE LA
DISOLUCIÓN PARLAMENTARIA? podría producir un efecto contrario a sus
propósitos de alcanzar la gobernabilidad13.
A diferencia de la Constitución peruana de En consecuencia, debemos partir de la idea
1979, el iter constituyente colocó un contra- que el parlamento no se disuelve ipso facto
peso a la facultad presidencial para disol- con la aprobación de una moción de cen-
ver el Congreso, estableciendo un conjunto sura, o rechazo de la cuestión de confianza,
de garantías al principio de separación de a dos consejos de ministros, sino que da ini-
poderes. Una vez cumplida la condición que cio a un periodo donde el jefe de Estado
establece la Constitución peruana y que el tiene tiempo, hasta un año antes de finali-
Presidente de la República esté facultado zar su mandato, para evaluar si las relacio-
a disolver el Congreso, surge una serie de nes Ejecutivo-Legislativo han podido alcan-
garantías que tienen la finalidad para salva- zar la gobernabilidad, pues, la debilidad
guardar el principio de separación de poderes institucional de nuestro ejercicio democrá-
que, por ser consustancial a la idea de Cons- tico sugiere reconocer a la disolución como
titución, no se debe soslayar antes, durante una institución disuasoria a la performance
y al final de un periodo de interregno parla- de la oposición; finalmente, si transcu-
mentario. Las cuales se pueden resumir del rrido un año no se disuelve, se entiende que
siguiente modo: durante ese tiempo se han podido establecer
13 En 1997, Jacques Chirac, jefe de Estado francés, contando con mayoría parlamentaria, decidió disolver la Asam-
blea Nacional para tratar de prolongarla cinco años más, pero Lionel Jospin, líder de izquierda, sorprende en los
resultados electorales y, tras ganar la mayoría con el apoyo de los ecologistas, Chirac tuvo que nombrarlo primer
ministro por cinco años.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
alianzas con otras banca- 3. Las garantías que

das parlamentarias, supe- se aplican durante la
rando la crisis y quedando La Constitución de 1979, que duración del interreg-
no parlamentario
sin efecto dicha facultad contaba con un Parlamento
temporal. bicameral, impedía la disolu- La Constitución de 1979,
que contaba con un Par-
2. Las formalidades ción del Senado . El artículo
lamento bicameral, impe-
a cumplir para de- 134 de la Constitución de d ía la d isolución del
cretar la disolu- 1993 establece como límite Senado15. El artículo 134
ción parlamenta-
ria que la Comisión Permanente de la Constitución de 1993
no podrá ser disuelta . Como establece como límite que
Transcurrido el tiempo y la Comisión Permanente
restando más de un año garantía producto de la de-
no podrá ser disuelta16 .
para concluir el mandato cisión, para evitar un vacío
Como garantía producto
presidencial, si el diálogo del poder o menoscabo de de la decisión, para evi-
permanece infructuoso sus funciones, la Comisión tar un vacío del poder o
para establecer consen- permanente se mantiene en menoscabo de sus funcio-
sos, el Presidente de la funciones; una garantía para nes, la Comisión Perma-
República sigue facul- nente se mantiene en fun-
t ado pa ra decret a r la
la vigencia del principio de
ciones; una garantía para
disolución del Congreso separación de poderes .
la vigencia del principio
y convocar elecciones de separación de poderes
parlamentarias extraordi- pues, en estricto, corres-
narias. Una vez cumplidas las condiciones ponde al Senado en un legislativo bicame-
establecidas para permitir al jefe de estado ral para la conservación y ejercicio de los
la disolución temporal del Congreso, su principios de representación y control polí-
decisión se manifiesta expresamente con la tico. De acuerdo con la Constitución, el titu-
dación de un decreto supremo que deberá lar del Congreso preside las funciones de la
ser refrendado por el primer ministro y con- comisión permanente. Durante el tiempo de
tener la fecha de convocatoria a un proceso ausencia del pleno, el Ejecutivo gobierna me-
electoral, que deberá producirse dentro de diante la expedición de decretos de urgen-
los cuatro meses de la fecha de disolución, cia, normas de naturaleza extraordinaria,
como una garantía que impide dilatar más con materia económica y financiera, dando
de lo razonable la democrática reconstitu- cuenta a la Comisión Permanente cada uno
ción parlamentaria, además que el ejecutivo de ellos, los cuales deberán elevarse al pleno
no podrá modificar el régimen electoral prepara su estudio una vez instalado en el nuevo
existente a la disolución14. Congreso17.

15 El artículo 228 de la Constitución peruana de 1979, primera en incorporar la disolución parlamentaria, establecía
que sólo correspondía al jefe de estado la disolución de la Cámara de Diputados si censura o rechaza confianza a
tres gabinetes.
16 Esta disposición constitucional debe ser concordada con el artículo 45 del Reglamento del Congreso.
17 Desde la aprobación del DS N° 165-2019-PCM, el Ejecutivo tiene el promedio de emitir cada tres días un nuevo
decreto de urgencia.
4. Las garantías al final del interreg- Congreso e investidura del primer ministro,
no parlamentario también podría significar la derogación de
La Constitución de 1993 dispone que una todos los decretos de urgencia y, en la prác-
vez instalado el Congreso de la República, tica, una vuelta al estado anterior del decreto
deberá recibir al Presidente del Consejo de de disolución.
Ministros para que exponga los actos produ-
5. La retroactividad de todo lo ac-
cidos durante el interregno parlamentario18, tuado ante un proceso electoral
es decir, el episodio de la disolución parla- inconcluso
mentaria no culmina con el proceso electo-
ral del pasado 26 de enero de 2020, sino con La disolución parlamentaria fue la última ins-
la investidura del primer ministro; por eso, la titución de la forma de gobierno en aplicarse,
instalación del nuevo Congreso se inicia con pero, dado que las elecciones se realizaron
el ejercicio del control político sobre los actos el pasado 26 de enero de 2020, nos quedan
realizados duración de la disolución parla- por aplicar algunas disposiciones comple-
mentaria. Se trata de una garantía que pro- mentarias que, tras consumarse la disolu-
mueve el equilibrio entre poderes, es decir, el ción, el resto de presupuestos establecidos
deber de un poder de controlar al otro. por la Carta de 1993 permanecen entre los
efectos sin aplicar. El primero de ellos figura
El artículo 135 de la Constitución agenda en el artículo 136, que se pone en la posibili-
las primeras acciones a realizar por el nuevo dad de restitución de facultades del Congreso
Congreso electo. El deber de investir al Presi- que fuera disuelto. El constituyente estable-
dente del Consejo de Ministros y su gabinete, ció que, si las elecciones no se efectúan den-
un modo de normalizar, constitucionalmente, tro del plazo señalado en el decreto de disolu-
sus funciones dado que la Constitución esta- ción, el Congreso disuelto se reúne de pleno
blece que debe, dentro de los treinta días derecho, recobra sus facultades, y destituye
de su funcionamiento, acudir al Congreso, al Consejo de Ministros y, en consecuencia,
exponer su programa de gobierno y solicitar
también se dispone que ninguno de ellos,
la cuestión de confianza19. Se trata de regu-
puede ser nombrado nuevamente ministro
larizar los actos pasados durante la disolu-
durante el resto del mandato del Parlamento
ción parlamentaria, como si el llamado inte-
disuelto.
rregno fuese un paréntesis que comienza con
el decreto de disolución y que culmina con Sobre el contenido y real propósito de esta
la aprobación de la cuestión de confianza20; disposición de garantía, las salvaguardas
sin embargo, si esta fuese rechazada por el son ilusorias, especialmente por la debili-
pleno, el primer ministro y su gabinete deben dad de nuestras instituciones democráticas,
poner a disposición su cargo al jefe de Estado sin embargo, el mismo artículo confirma
y, dentro de setenta y dos horas, nombrar un el deseo de los constituyentes peruanos de
nuevo Presidente del Consejo de Ministros21; que las elecciones no dejen de ser generales,
por otra parte, aunque la Carta de 1993 no lo pues, el último párrafo nos dice que el Con-
prescribe, la sesión de instalación del nuevo greso extraordinariamente elegido sustituye
18 Véase el artículo 135 de la Constitución de 1993.

19 Véase el artículo 130 de la Constitución de 1993.
20 Véase el DS N°165-2019-PCM.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
al anterior, incluida la Comisión Permanente, como ocurre en caso de los regímenes de

completando el período constitucional del excepción (el estado de emergencia y de sitio),
parlamento disuelto. La finalidad de esta dis- ambos regulados sobre las causas para poder
posición es clara: no habrá elecciones sepa- ser decretadas, los límites del ejecutivo esta-
radas y no coincidentes para la elección blecidos por la Carta de 1993 (artículo 137) y
del Ejecutivo y Legislativo, una diferencia la posibilidad, o no, de restringir o suspender
con la separación tajante de poderes de los los derechos fundamentales donde, a pesar
presidencialismos. de admitir la posibilidad, parte importante
de la doctrina sostiene que no es posible23.
IV. LA VIGENCIA DE LA SEPARACIÓN Por esa razón, la validez sobre una interpre-
DE PODERES NO ADMITE EXCEP- tación de rechazo fáctico al pedido de cues-
CIONALIDADES, PERO SÍ GARAN-
tión de confianza, en una sentencia aprobada
TÍAS DURANTE EL INTERREGNO
PARLAMENTARIO por cuatro votos conformes de siete magis-
trados, admite que el principio de separación
El contenido de la resolución del Tribu- de poderes pueda inaplicarse, toda vez que
nal Constitucional que resuelve la demanda el ejecutivo desconoce la autonomía funcio-
competencial declarándola infundada, cae nal del Congreso. Una resolución que además
en contradicciones cuando a la vez que rea- reconoce una nueva y peligrosa atribución
liza una argumentación favorable a la vital presidencial para el equilibrio de poderes,
importancia, respeto, garantía y condición como es la capacidad de interpretar y dar
sine qua non, de la separación de poderes por manifiesta la voluntad congresal sin que
en una forma constitucional de gobierno y la ésta se haya producido, expresamente, por
propia idea de constitución, admite la posi- los procedimientos señalados en la Constitu-
bilidad de circunstancias que producen un ción y el reglamento parlamentario, un mal
estado de excepcionalidad 22; cuando dichos antecedente para el correcto y debido fun-
supuestos deben ser debida y expresamente cionamiento de la cuestión de confianza por
previstos y reconocidos por la Constitución, futuros gobiernos24.
22 El Tribunal Constitucional argumenta que si bien “(…) no queda ninguna duda que el acto de votación es un signo
considerable respecto de la decisión del Congreso de la República, pero ello no puede impedir que, en supues-
tos excepcionales (…), sea posible asumir que incluso una votación favorable puede disfrazar una intención de no
brindar la confianza solicitada” (STC Exp. N° 0006-2019-CC/TC, f. j. 137).
23 Como sostiene el profesor Luis Castillo sobre los derechos fundamentales, “(…) toda medida relacionada con el
contenido de los derechos fundamentales (suspendidos o no, restringidos o no), deba ser examinada en su razona-
bilidad, examen que se realiza igualmente en situaciones de normalidad. Este examen se realiza siempre, ya sea
en situaciones de normalidad o en situaciones excepcionales (pero siempre institucionales como manifestación de
la vigencia del Estado de derecho), porque se trata de un examen dirigido a ponderar las concretas pretensiones e
intereses en las concretas circunstancias (normales o excepcionales) del caso concreto para definir en cada caso
el contenido constitucional del derecho fundamental, es decir, para definir si el acto concreto que se enjuicia cae
dentro o no del contenido constitucional del derecho fundamental (…)” (Castillo Córdova, Luis, 2008, p. 46).
24 El efecto, el propio Tribunal se pone en esa hipótesis cuando advierte que la excepcionalidad pudiera convertirse
en un recurso recurrente del Ejecutivo; al respecto, el máximo intérprete advierte que: “En efecto, no es nega-
tivo para este Tribunal que, frente a una tensión política recurrente e insubsanable, se convoque al titular de la
soberanía para que brinde una suerte de veredicto respecto del futuro del país, lo cual se ha materializado en el
Decreto Supremo Nº 165-2019-PCM de 30 de septiembre de 2019. De hecho, es saludable que, en una democracia,
se llame a las urnas a la población para renovar (o rechazar) la confianza depositada en las autoridades políticas.
Sin embargo, un uso reiterado de esta institución podría despojarle de ese halo de excepcionalidad que ostenta, y,
con ello, su utilidad” (STC Exp. N° 0006-2019-CC/TC, f. j. 236).
V. EL EJERCICIO DE elecciones extraordinarias

L A DISOLUCIÓN previstas en el decreto,
SE ARMONIZA El deseo de los constitu- los congresistas disuel-
CON EL CONTENI-
DO DE LA SEPARA-
yentes peruanos fue que las tos recuperan sus faculta-
CIÓN DE PODERES elecciones no dejen de ser des representativas, legis-
generales, pues, la Consti- lativas y fiscalizadoras
En modo resumen, la para completar el man-
disolución parlamentaria tución dispone que el Con- dato parlamentario y des-
prevista en nuestra forma greso extraordinariamente tituyen al jefe de gabi-
de gobierno, respeta el elegido sustituye al anterior, nete con sus ministros25.
principio de separación incluida la Comisión Perma- La destitución es una atri-
de poderes a través de un
conjunto de disposiciones
nente, completando el pe- bución reconocida consti-
riodo constitucional del tucionalmente por causas
constitucionales que limi- excepcionales, circuns-
tan el ejercicio de poder Parlamento disuelto. La fi- critas para este supuesto.
durante el interregno par- nalidad es clara: no habrá Se trata de una institución
lamentario. El estricto elecciones separadas y no que no debe confundirse
cumplimiento de la con- coincidentes para la elección con la moción de censura,
dición que faculta al jefe
de estado, la expedición
del Ejecutivo y Legislativo, lo que requiere un procedi-
cual constituye una diferen- miento y ser aprobada
de un decreto de disolu- por mayoría absoluta, que
ción refrendado por el pri- cia con la separación tajante tiene la finalidad de res-
mer ministro con la fecha de poderes de los presiden- taurar, retroactivamente,
de elecciones extraordina- cialismos. el equilibrio de poderes26.
rias al Congreso, la per-
manencia de la Comisión El principio de separa-
permanente que se man- ción de poderes, como el
tiene en funciones hasta la instalación del respeto a los derechos libertades, son pila-
nuevo Congreso, así como la posibilidad del res fundamentales, permanentes y consti-
ejecutivo para gobernar mediante decretos de tutivos de cualquier forma constitucional
urgencia pero solo bajo coyunturas extraor- de gobierno. La aplicación de la disolución
dinarias, en materias económica y financiera parlamentaria, reglada por la Carta de 1993,
dando cuenta la Comisión permanente sobre establece unas garantías, antes (cumpli-
la expedición de cada uno. miento expreso de las condiciones estableci-
das en la constitución), al momento (decreto
A las garantías que se inician con el decreto de disolución refrendado y fecha de elec-
de disolución, se suman las que operan ciones congresales), durante (la Comisión
durante el interregno parlamentario y, al Permanente no se disuelve y el ejecutivo
final, aquellas disposiciones que establece gobierna mediante decretos de urgencia que
dejar sin efecto el decreto, cuando la Cons- da cuenta), y al final de un interregno parla-
titución advierte que, de no producirse las mentario (investidura del primer ministro y
25 Véase el artículo 136 de la Constitución peruana.

26 Cabe precisar que la Constitución de 1979 (artículo 228) establecía el término “cesar” al Consejo de Ministros,
cuando lo más correcto es destituir, como corrige la Carta de 1993.
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CONSTITUCIONAL
su gabinete una vez instalado el Congreso), una decisión judicial 28, no cabe favorecer a
así como una penalidad en caso no se efec- un poder en desmedro de las competencias
túe el proceso electoral extraordinario (la de otro. En conclusión, cualquier interpreta-
reinstalación de los congresistas disueltos, ción que desvíe lo constitucional y expresa-
que recobran sus facultades, e inmediata mente establecido para la aplicar la disolu-
destitución del Consejo de Ministros). El ción congresal, resulta una violación y vacío
contenido de la sentencia llama la atención de contenido al principio de separación de
que tanto sus argumentos como los funda- poderes; equivalente a la promulgación de
mentos de voto, existiendo unanimidad para una ley que recorte o deje de reconocer un
reconocer los conceptos de separación y derecho fundamental.
equilibrio de poderes, autonomía funcional,
lealtad constitucional, así como la cita al ar- REFERENCIAS
tículo 16 de la Declaración francesa de 1789, • Burns, J., Petalson, J.W., Cronin, T. & Ma-
que afirma la importancia, sine qua non, de gleby, D. (1998). Government by the people.
los derechos y libertades y la separación de National, State, and Local Version. New Jer-
poderes para que exista Constitución, entre sey: Prentice Hall.
otros argumentos a favor, culmine declarán- • Castillo Córdova, L. (2007). Los llamados
dola infundada por mayoría tras reconocer conflictos de derechos fundamentales. En
un conjunto de circunstancias que se consi- Los derechos constitucionales. Elemen-
deran excepcionales para la observancia del tos para una teoría general. Lima: Pales-
mismo principio27. tra Editores.
A lo largo de todo lo dicho, una regla que • Castillo Córdova, L. (2008). Los derechos
puede inferirse de toda forma constitucional fundamentales no se suspenden ni se restrin-
de gobierno es que las circunstancias de gen en un régimen de excepción. En: Revis-
“excepcionalidad” que pueden reconocerse ta de Derecho (9).
en una Constitución o una resolución judicial,
• Kenneth, J., Berry, J., & Goldman, J. (1992).
no conlleva a otorgar más atribuciones a un The Challenge of Democracy. Government
poder menoscabando la autonomía funcional in America. Boston.
de otro, pues, así como existe un principio
favor libertatis para la correcta interpreta- • Loewenstein, K. (1986). Teoría de la Cons-
ción y alcance de los derechos fundamenta- titución. Barcelona: Editorial Ariel.
les, en compensación también debe existir • Pereira Menaut, A-C. (2011). Defensa de la
un principio favor potestatum separationem, Constitución. Lima: Palestra Editores, Uni-
pues, ante la duda o falta de unanimidad de versidad de Piura, Colección jurídica.
27 Sobre esta afirmación, entre otros argumentos de la sentencia véanse los fundamentos jurídicos número 13, 21
(separación de poderes), 32 (autonomía, lealtad constitucional y no subordinación de un poder a otro), 19 (artículo
16 de la Declaración francesa, citada también en el fundamento 55 del voto del magistrado Eloy Espinosa Saldaña-
Barrera).
28 La sentencia del Tribunal Constitucional que resuelve la demanda competencial fue aprobada por la mayoría de
cuatro votos conformes, sin considerar los fundamentos de votos de los magistrados Ledesma Narváez, Miranda
Canales, Espinosa Saldaña-Barrera (en contra de la demanda), Blume Fortini, Ferrero Costa y Sardón de Taboada
(a favor); véase el Exp. N ° 0006-2019-CC/TC.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
DE LA REPÚBLICA
Análisis de la sentencia sobre el conflicto

de competencias por la disolución
Luis CASTILLO CÓRDOVA*
El autor aborda el reciente fallo del Tribunal Constitucional sobre la disolución del Con-
greso de la República. Para tales efectos, se pronuncia sobre la cuestión de confianza, sus
RESUMEN
modalidades obligatoria y facultativa, y los supuestos habilitadores de su presentación.
Asimismo, analiza críticamente la decisión del Alto Tribunal, fundamenta las razones por
las cuales considera que el Congreso de la República no rechazó la cuestión de confianza
planteada y determina los criterios que pudieron mejorarse de la sentencia.
ii PALABRAS CLAVE La Sentencia. Aquí solamente se tomará en

cuenta para el análisis, la decisión y funda-
Disolución / Congreso de la República / Conflicto
competencial / Cuestión de confianza / Manifes-
mentos jurídicos firmados por la mayoría, no
tación tácita / Elección de magistrados se atenderán ni los fundamentos de voto, ni
los votos singulares que consigo trae La Sen-
tencia. Antes de entrar a su análisis, se mos-
Recibido : 10/02/2020
trará el marco general de la cuestión de con-
Aprobado : 13/02/2020
fianza en el sistema constitucional peruano,
con la finalidad de obtener los necesarios
INTRODUCCIÓN elementos de juicio que permita un mejor
Estas páginas se destinan a analizar la res- análisis.
puesta que el Tribunal Constitucional (en
adelante, TC) ha dado al problema jurídico I. LA CUESTIÓN DE CONFIANZA
que la disolución del Congreso de la Repú- 1. Definición
blica (en adelante, CR) trajo consigo, res-
puesta que ha presentado y justificado en la La cuestión de confianza no ha sido defi-
STC Exp. Nº 0006-2019-CC/TC, en adelante nida por el constituyente peruano, no tenía
* Profesor ordinario principal en la Facultad de Derecho de la Universidad de Piura.
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por qué hacerlo, por otro lado, sí ha sido defi- N130: Está ordenado al Presidente del
nida por el TC, y lo ha hecho en los términos Consejo de Ministros, concurrir al Con-
siguientes: greso dentro de los 30 días de haber asu-
mido sus funciones y en compañía de los
[L]a cuestión de confianza es enten-
demás ministros, para exponer y debatir
dida como una facultad del Poder Eje-
la política general del gobierno y las prin-
cutivo, cuya finalidad esencial es servir
cipales medidas que requiere su gestión.
de contrapeso a la potestad del Congreso
de hacer políticamente responsable a los N130´: Está ordenado al Presidente del
ministros (mediante la moción de cen- Consejo de Ministros plantear cuestión
sura) (STC Exp. Nº 0006-2018-PC/TC, de confianza.
f. j. 74). Según el TC, esta cuestión de confianza
Así definida, la cuestión de confianza es una “debe ser entendida como aquella solicitud
categoría constitucional jurídico política que al Congreso de la República de un voto de
se inserta en las relaciones Poder Ejecutivo y confianza para que este legitime la confor-
Poder Legislativo. La razón de su creación, mación del Consejo de Ministros. Es obli-
y lo que le brinda legitimidad en su empleo, gatoria, porque debe producirse en todos los
es configurar parte del singular contenido de casos en los que se forme un nuevo gabinete”
equilibrio de poderes en el sistema constitu- (STC Exp. Nº 0006-2018-PC/TC, f. j. 66).
cional peruano. 3. La cuestión de confianza faculta-
tiva
2. La cuestión de confianza obliga-
toria El otro tipo de cuestión de confianza creado
Por su parte, el Constituyente ha decidido por el Constituyente peruano es la de tipo
que las cuestiones de confianza puedan ser facultativo. Esta modalidad de cuestión
de tipo distinto. Así, ha creado dos tipos de de confianza puede ser empleada tanto
cuestión de confianza. Uno primero es la por el Presidente del Consejo de Minis-
cuestión de confianza obligatoria. Una tal tros, como por los ministros singularmente
cuestión de confianza ha sido estipulada por considerados.
el Constituyente en los términos siguientes: A. Referida del Presidente del Consejo de
Artículo 130.- Dentro de los treinta días Ministros
de haber asumido sus funciones, el Presi- La cuestión de confianza facultativa refe-
dente del Consejo concurre al Congreso, rida del Presidente del Consejo de Ministros,
en compañía de los demás ministros, para ha sido dispuesta por el Constituyente en los
exponer y debatir la política general del siguientes términos:
gobierno y las principales medidas que
Artículo 133.- El Presidente del Consejo
requiere su gestión. Plantea al efecto
de Ministros puede plantear ante el Con-
cuestión de confianza.
greso una cuestión de confianza a nom-
Desde esta disposición es posible reconocer bre del Consejo. Si la confianza le es
dos normas constitucionales directamente rehusada, o si es censurado, o si renun-
estatuidas, las mismas que pueden ser mos- cia o es removido por el Presidente de la
tradas según las siguientes formulaciones República, se produce la crisis total del
deónticas: gabinete.
ANÁLISIS DE LA SENTENCIA SOBRE EL CONFLICTO DE COMPETENCIAS...
Desde esta disposi- constitucional implícita

ción constitucional bro- directamente estatuida:
tan varias normas cons- Presentada una cuestión de
Ni 132: Está permitido
titucionales directamente confianza, el CR tiene dos a los ministros plantear
estatuidas. Una de ellas posibles respuestas: una cuestión de confianza.
puede ser formulada de la es aprobar la cuestión de
siguiente manera: 4. Supuestos habilita-
confianza; y la otra es re- dores para presentar
N133: Est á per m i- chazarla. El Constituyente la cuestión de con-
tido al Presidente del
nada ha establecido, sobre fianza
Consejo de Ministros
plantear ante el Con- la manifestación de volun- A. Para la obligatoria
greso una cuestión de tad del CR. Expresamente La cuestión de confianza,
confianza a nombre sí lo ha hecho el Reglamen- como no podía ser de otra
del Consejo. to del CR, del cual se pue- manera, no tiene un conte-
B. Referida a un ministro den concluir normas consti- nido ilimitado. Por el con-
tucionales adscriptas. Según trario, presenta una serie
Por su parte, la cuestión de de limitaciones cuyo cum-
confianza referida de un este reglamento, la manifes-
plimiento, precisamente,
ministro, ha sido creada tación de voluntad del CR
per mite reconocer ra-
p or el C on st it uye nt e ante una cuestión de con- zonabilidad y, por tanto,
peruano en los siguientes fianza presentada se produ- validez constitucional,
términos: ce a través de la emisión de a su concreto empleo.
Artículo 132.- El Con- votos. Una de esas limitacio-
greso hace efectiva la nes está conformada por
responsabilidad polí- el supuesto de hecho que
tica del Consejo de Ministros, o de los habilita a su utilización. La cuestión de con-
ministros por separado, mediante el voto fianza no puede ser planteada por cualquier
de censura o el rechazo de la cuestión de motivo. Determinar el motivo habilitador de
confianza. Esta última solo se plantea su presentación, reclama tomar en cuenta la
por iniciativa ministerial. (…) La des- diferenciación arriba mostrada. Así, para la
aprobación de una iniciativa ministerial cuestión de confianza obligatoria, el Presi-
no obliga al ministro a dimitir, salvo que dente del Consejo de Ministros deberá pre-
haya hecho cuestión de confianza de la sentar como cuestión de confianza la aproba-
aprobación. ción de “la política general del gobierno y las
De entre las normas que desde esta disposi- principales medidas que requiere su gestión”
ción pueden ser formuladas, ahora interesa (artículo 130 de la Constitución).
una que puede ser formulada de la siguiente B. Para la facultativa
manera:
La cuestión de confianza facultativa, tanto
N132: Está ordenado que la cuestión de la prevista para el Presidente del Consejo de
confianza solo pueda ser planteada por Ministros, como para cada ministro en par-
iniciativa ministerial. ticular, no tiene expresada en el texto consti-
Desde esta norma constitucional expresa, tucional el supuesto habilitador de su presen-
es posible concluir la siguiente norma tación. Esta ausencia ha sido suplida por el
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TC. En referencia a la cuestión de confianza La norma N75 STC Nº 0006-2018-PI plantea

facultativa ha sostenido el Alto Tribunal lo un límite a la cuestión de confianza facul-
siguiente: tativa presentada o por el Presidente del
Consejo de Ministros, o por el ministro en
75. Este Tribunal Constitucional encuen-
singular. El contenido de la cuestión de con-
tra que la cuestión de confianza que
fianza que el Premier o un ministro presente
pueden plantear los ministros ha sido
al CR, necesariamente deberá estar vincu-
regulada en la Constitución de manera
lada con la gestión de políticas que el Eje-
abierta, con la clara finalidad de brindar
cutivo en general o que el ministerio en par-
al Poder Ejecutivo un amplio campo de
ticular, requiera.
posibilidades en busca de respaldo polí-
tico por parte del Congreso, para lle- 5. La aprobación o rechazo de la
var a cabo las políticas que su gestión cuestión de confianza por parte
requiera. del CR
76. Entonces, la norma impugnada, al A. Manifestación expresa de voluntad
establecer que “no procede la interposi-
Presentada una cuestión de confianza, el CR
ción de una cuestión de confianza cuando
tiene dos posibles respuestas: una es aprobar
esté destinada a promover, interrumpir
la cuestión de confianza; y la otra es rechazar
o impedir la aprobación de una norma o
la cuestión de confianza. Una u otra respuesta
un procedimiento legislativo o de con-
necesariamente depende de la voluntad del
trol político”, resulta inconstitucional por
CR. El Constituyente nada ha establecido, no
contrariar el principio de balance entre
por lo menos expresamente sobre la manifes-
poderes, pues restringe indebidamente la
tación de voluntad del CR. Expresamente sí
facultad de los ministros de poder plan-
lo ha hecho el Reglamento del CR, del cual
tear al Congreso de la República cues-
se pueden concluir normas constitucionales
tiones de confianza en los asuntos que
adscriptas. Según este reglamento, la mani-
la gestión del Ejecutivo demande, des-
festación de voluntad del CR ante una cues-
naturalizando así la finalidad consti-
tión de confianza presentada se produce a
tucional de referida institución y alte-
través de la emisión de votos.
rando la separación de poderes (STC Exp.
Nº 0006-2018-PC/TC, ff. jj. 75 y 76). En efecto, en el Reglamento del Congreso
se ha establecido para la cuestión de con-
Desde esta interpretación del TC, es posible
fianza obligatoria que “[l]a cuestión de con-
concluir una norma constitucional adscripta,
fianza que plantee el Presidente del Consejo
cuya formulación puede tener el siguiente
de Ministros a nombre del Consejo en su con-
enunciado deóntico:
junto, será debatida y votada en la misma
N 75 STC Nº 0006-2018-PI: Está permi- sesión o en la siguiente, según lo que acuerde
tido plantear cuestión de confianza facul- en forma previa el Consejo Directivo o en el
tativa de modo abierto, con la finalidad acto el Pleno del Congreso. El resultado de
de brindar al Poder Ejecutivo un amplio la votación será comunicado de inmediato
campo de posibilidades en busca de res- al Presidente de la República, mediante ofi-
paldo político por parte del Congreso, cio firmado por el Presidente del Congreso y
para llevar a cabo las políticas que su ges- uno de los Vicepresidentes” (último párrafo
tión requiera. del artículo 82). Mientras que con relación a
la cuestión de confianza facultativa ha esta- de una voluntad; la segunda, que desde esa
blecido que “[p]uede presentarla el Presi- voluntad manifestada expresamente se con-
dente del Consejo de Ministros a nombre del cluya sin lugar a dudas una añadida voluntad
Consejo en su conjunto o cualquiera de los sobre un asunto para lo cual el [Congreso de
Ministros. Será debatida en la misma sesión la República] tiene derecho o competencia; y
que se plantea o en la siguiente” (artículo tercera, que no exista una norma válida que
86.c). ordene una manifestación expresa de volun-
tad” (Castillo Córdova, 2019, p. 18). Con base
De estas disposiciones se concluye que el
en estas condiciones deberá reconocerse que
Congreso de la República puede exteriori-
las manifestaciones tácitas de voluntad serán
zar su voluntad de aprobación o rechazo de
situaciones excepcionales, ordinariamente el
la cuestión de confianza presentada, a través
Congreso de la República manifestará expre-
de la emisión de votos. Esta será una mani-
samente su voluntad de rechazar (o aprobar)
festación expresa de voluntad de aprobar o
una cuestión de confianza, a través de la emi-
rechazar la cuestión de confianza presentada.
sión del número de votos requerido. Serán
Pero, ¿esta es la única manera que tiene el
situaciones excepcionales, sin duda, “pero la
CR de expresar su voluntad respecto de una
excepcionalidad no dice nada en contra de su
cuestión de confianza?
posibilidad” (Castillo Córdova, 2019, p. 20).
B. Manifestación tácita de voluntad
II. EL CASO CONCRETO. PROBLEMA
En la teoría del derecho, tanto público y Y CUESTIONES JURÍDICAS
especialmente el privado, se reconoce que la
Lo hasta aquí mostrado conforma el conte-
voluntad puede ser expresada también táci-
nido con el cual se pretenderá resolver el pro-
tamente. Esto reclama plantear la siguiente
blema jurídico que trae consigo la demanda
pregunta: desde un punto de vista constitu-
competencial resuelta en La Sentencia. Tal
cional, ¿el CR puede manifestar tácitamente
problema jurídico puede ser mostrado en
su voluntad de rechazar una cuestión de con-
los siguientes términos: la atribución que el
fianza? Atender esta pregunta significa nece-
Constituyente ha deparado al Presidente de
sariamente averiguar si es posible reconocer
la República de disolver al CR, ¿ha sido ejer-
que constitucionalmente está permitida una
cida de un modo constitucionalmente válido
tal manifestación tácita de voluntad.
por parte del Presidente de la República Mar-
Ya en otro lado (Castillo Córdova, 2019, tín Vizcarra la tarde del 30 de septiembre de
pp. 17-20) he mostrado las razones que pue- 2019?
den ser sostenidas para reconocer en el texto
Este problema jurídico puede ser descom-
de la Constitución una norma constitucional
puesto en una serie de cuestiones jurídicas.
implícita en los siguientes términos:
El problema jurídico se resuelve resolviendo
Ni 132’: Está permitido al Congreso de la las cuestiones jurídicas en las que se des-
República el rechazo tácito de la cuestión compone. Las cuestiones jurídicas en las que
de confianza. puede ser descompuesto el mencionado pro-
blema jurídico son, al menos, las siguientes:
Para reconocer que el CR ha manifestado
tácitamente una voluntad, deben ser cumpli- a. ¿Cuál ha sido el contenido de la cuestión
das las siguientes tres condiciones: “La pri- de confianza presentada por el entonces
mera, que haya habido manifestación expresa Premier Del Solar al CR?
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b. ¿Estaba permitido al mismo pueda continuar

mencionado Premier en un momento posterior,
presentar un tal conte- El Congreso de la República y luego que se permita la
nido como cuestión de puede exteriorizar su volun- participación de la socie-
confianza? tad de aprobación o recha- dad civil y, de esta manera,
zo de la cuestión de conse pueda fiscalizar el pro-
c. ¿Ha rechazado el CR
cedimiento respectivo
la cuestión de confianza presentada, a través (STC Exp. Nº 0006-2019-
fianza presentada por de la emisión de votos. Esta CC/TC, f. j. 149).
el entonces Premier
será una manifestación ex-
Del Solar?
presa de voluntad de apro- 2. Análisis de lo que
A atender estas cuestio- La Sentencia dice
bar o rechazar la cuestión de
nes, y con base en ellas A. Sí forma parte de la
confianza presentada. Pero,
resolver el problema jurí- cuestión de confianza la
dico que presenta el caso ¿esta es la única manera que aprobación del proyecto
concreto, se destinan las tiene el CR de expresar su de ley
páginas que siguen. voluntad respecto de una
Nadie puede dudar, no
cuestión de confianza? por lo menos seriamente,
III. EL CONTENIDO DE
LA CUESTIÓN DE que la aprobación del Pro-
CONFIANZA PRE- yecto de Ley para modifi-
SENTADA car el artículo 8 de la Ley
Para la solución del problema jurídico arriba Nº 28301, Ley Orgánica del Tribunal Cons-
mostrado, representa una cuestión de espe- titucional, formó parte del contenido de la
cial relevancia saber cuál ha sido el contenido cuestión de confianza presentada. Esto es así
de la cuestión de confianza presentada por el porque clara y expresamente el Premier del
entonces Primer Ministro Salvador del Solar. Solar manifestó que hacía cuestión de con-
fianza la aprobación de tal proyecto de ley.
1. Lo que dice La Sentencia Lo dijo en estos términos:
La Sentencia responde de la siguiente manera [H]emos presentado un proyecto de ley
la cuestión planteada: para un proceso transparente, un proyecto
de ley ya presentado a este Congreso, y
[E]n su pedido, planteó la cuestión de con-
por el cual, en nombre del Consejo de
fianza en relación con el procedimiento
Ministros, hago cuestión de confianza en
de elección de magistrados de este Tri-
este mismo momento.
bunal, para lo cual presentó un proyecto
de reforma a la ley orgánica que rige a Aunque lo ideal habría sido que se identifi-
la institución. En los términos en los que cara mejor el proyecto de ley, no cabe duda
fue planteado el pedido por el Presidente de que en su alocución hacía referencia al
del Consejo de Ministros, se advierte que proyecto de ley que, mediante Oficio Nº 260-
el pedido fue formulado en relación con 2019-PR, de fecha 29 de septiembre de 2019,
dos aspectos: (i) la aprobación de un pro- firmado por el Presidente de la República
yecto de reforma de la Ley Orgánica del Martín Vizcarra y por el entonces Premier
Tribunal Constitucional; y, (ii) la parali- Salvador del Solar, fue dirigido al Presidente
zación del procedimiento de elección de del Congreso Pedro Olaechea “de conformi-
los magistrados, con el propósito que el dad con lo dispuesto por el artículo 107 de la
Constitución Política del Perú, a fin de some- mencionado proyecto de ley. Sin embargo,
ter a consideración del Congreso de la Repú- esta inferencia es incorrecta por al menos,
blica, con el voto aprobatorio del Consejo de dos razones. Primera, porque confunde el
Ministros, el Proyecto de Ley que modifica medio con el fin: tener aprobado un deter-
el artículo 8 de la Ley Nº 28301, Ley Orgá- minado proceso de selección de magistra-
nica del Tribunal Constitucional”. dos no es el fin; el fin es conseguir la elec-
ción de magistrados idóneos para el ejercicio
B. No forma parte la suspensión del proce-
del cargo. Segunda, continuar con el proce-
dimiento de elección
dimiento de elección ya iniciado aceptaba
Sin embargo, no está claro que la suspen- dos posibles resultados: elegir o no elegir a
sión del concreto proceso de selección para magistrados del TC. Si el continuar con el
cuya culminación se había programado la procedimiento hubiese tenido irremediable-
sesión parlamentaria de la mañana del 30 de mente como único resultado posible la elec-
septiembre, forme parte del contenido de la ción de magistrados, entonces, continuar con
cuestión de confianza. el procedimiento habría significado exacta-
mente lo mismo que elegir a los magistra-
La Sentencia sostiene que la suspensión del dos al TC y, consecuentemente, la suspensión
proceso de elección en marcha sí formaba del procedimiento de selección indefectible-
parte del contenido de la cuestión de con- mente habría formado parte de la cuestión
fianza porque el entonces Premier Del Solar, de confianza. Pero la continuación del pro-
al final de su alocución agregó que “su inter- ceso de elección podía también haber ter-
vención se hacía con el propósito de ‘que el minado con la no elección de ningún magis-
Parlamento decida si nos otorga la confianza trado del TC.
y considera, por lo tanto, que hay que hacer
uso de transparencia, o para que nos la nie- El procedimiento de selección en sí mismo,
gue, si considera que va a seguir adelante con por tanto, es inocuo para las políticas de
ese procedimiento’ [de elección de magistra- gobierno que dice propugnar el Ejecutivo y
dos del TC]” (STC Exp. Nº 0006-2019-CC/ que le llevó a presentar el proyecto de ley y
TC, f. j. 151). a hacer de este cuestión de confianza, pues
lo relevante era el resultado de ese proce-
No habría habido duda de que el cese del pro- dimiento. De esta manera, la inferencia
cedimiento de selección formaba parte de la correcta a la que tendría que haber arribado
cuestión de confianza si el Premier Del Solar el entonces Premier en su presentación ante
inmediatamente después de mencionar al el Pleno del CR, habría sido algo semejante
proyecto de ley, hubiese expresamente refe- a esto: “(…) que el Parlamento decida si nos
rido la suspensión del proceso de selección otorga la confianza y considera, por lo tanto,
en marcha, para de ambos elementos soste- que hay que hacer uso de transparencia, o
ner que “en nombre del Consejo de Minis- para que nos la niegue, si elige magistrados
tros, hago cuestión de confianza en este con base en ese procedimiento”.
mismo momento”.
Consecuentemente, debe ser concluido que
Más bien lo que dijo el entonces Premier apa- no forma parte del contenido de la cuestión
rece como una consecuencia que es formu- de confianza la suspensión del proceso de
lada como resultado de una inferencia que selección, sino más bien, y en todo caso, la no
proviene de haber expresado que sometía elección de magistrados a través del proceso
a cuestión de confianza la aprobación del de selección ya iniciado.
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3. En lo que pudo mejorarse IV. COMPETENCIA DEL EJECUTIVO

PARA PRESENTAR LA CUESTIÓN
En este punto, el TC pudo haber aprovechado DE CONFIANZA CON EL CONTENI-
este caso para: DO PRESENTADO
a. Justificar mejor la respuesta según la cual 1. Lo que dice La Sentencia
la suspensión del procedimiento de elec-
ción de magistrados formaba parte de Sin embargo, y con la única finalidad de
la cuestión de confianza presentada, de analizar lo más completamente posible La
modo que se alcance a derrotar las razo- Sentencia, aquí se asumirá que se acierta
nes (algunas de ellas aquí mostradas) para cuando propone entender que el conte-
sostener lo contrario. Se limita el TC a nido de la cuestión de confianza presentada
transcribir la parte de la intervención del estaba conformado por ambos elementos:
entonces Premier Del Solar como justifi- por la aprobación del proyecto de ley; y por
cación de que la paralización del proce- la suspensión del iniciado proceso de elec-
dimiento formaba parte de la cuestión de ción de magistrados del TC. Así, corres-
confianza. La extremada importancia de ponde preguntarse si este doble contenido
esta cuestión, así como la no formalidad de la cuestión de confianza presentado se
(o informalidad) en el discurso del enton- encontraba dentro de las competencias del
ces Premier, exigían un mejor análisis y Ejecutivo.
justificación por parte del TC. La Sentencia solo se plantea la cuestión de
b. Establecer reglas jurídicas (“estándares” la competencia respecto del primero de los
les llaman impropiamente algunos) refe- dos elementos; del segundo nada dice, acaso,
ridas a la manera en la que el presidente precisamente, porque lo razonable es consi-
del Consejo de Ministros o los ministros derar –como aquí se ha sostenido–, que un
mismos, deben presentar la cuestión de tal contenido no forma parte de la cuestión
confianza. Parece no solo conveniente, de confianza presentada. La respuesta que
sino también necesario, que el propo- sobre el primer elemento propone La Senten-
nente de la cuestión de confianza adopte cia es que el Ejecutivo sí es competente para
todas las previsiones para que el CR sepa plantear como cuestión de confianza la apro-
de modo claro e inequívoco el contenido bación de un proyecto de ley de reforma del
de la cuestión de confianza que presenta. proceso de elección de magistrados del TC.
Así lo ha expresado:
c. Establecer las consecuencias jurídicas
que deberán reconocerse en los casos en [E]ste Tribunal considera que la presen-
los que la cuestión de confianza traiga tación de un proyecto de ley relacionado
un contenido oscuro e incluso tácito. Es con la reforma a la Ley Orgánica del Tri-
necesario que el contenido de la cuestión bunal Constitucional, específicamente en
de confianza no pueda ser tácito, sino lo relacionado al procedimiento para la
siempre expreso, de modo que la conse- selección de sus magistrados, se encuen-
cuencia de un pretendido contenido tácito tra dentro del ámbito de las competen-
sea su inexistencia; del mismo modo, es cias del Poder Ejecutivo, por tratarse de
razonable que si el contenido no es claro, un asunto de un marcado interés nacio-
el CR tenga cierto margen de interpreta- nal (STC Exp. Nº 0006-2019-CC/TC,
ción razonable para esclarecerlo. f. j. 184).
2. Análisis de lo que Para La Sentencia la res-

La Sentencia dice puesta es afirmativa. Tal
A. La incompetencia No está claro que la suspen- modificación la enlaza
sobre la aprobación de sión del concreto proceso de con la Política general de
un proyecto de ley de selección para cuya culmina- gobierno al 2021, apro-
reforma del proceso de ción se había programado la bada mediante Decreto
elección de magistrados sesión parlamentaria de la Supremo Nº 056-2018-
del TC PCM, publicado en el dia-
mañana del 30 de setiem- rio oficial El Peruano el
Sin embargo, no es sufi- bre, forme parte del conte- 24 de mayo de 2018, en la
ciente que una medida nido de la cuestión de con- que “establece como algu-
esté vinculada con el inte- nos de sus lineamientos
rés general para ser pasi-
fianza.
prioritarios asegurar la
ble de incorporarse como transparencia en las enti-
parte de una cuestión de dades y fortalecer las ins-
confianza. En sí misma muchas propuestas tituciones para la gobernabilidad” (STC Exp.
pueden ser de interés general, pero por esa Nº 0006-2019-CC/TC, f. j. 160). Pero esta
sola característica no la hace pasible de una vinculación es débil y no alcanza a justificar
cuestión de confianza que llegue, incluso, a su incorporación en una cuestión de confianza
poner en riesgo la continuidad de un Pleno al menos por las siguientes tres razones.
del CR. Es necesario dar un paso más y pre-
guntarse si existe una relación, y de qué tipo, Primera, porque la enlaza no con una polí-
con alguna política de gobierno del Ejecu- tica concreta del Gobierno que es propio de
tivo, debido a que –no debe olvidarse–, la la cuestión de confianza facultativa, que es
cuestión de confianza es un elemento que de lo que va el caso que examina; sino que
conforma el singular equilibrio de poderes en la vincula con una política general que es
el sistema constitucional peruano. más bien propia de la cuestión de confianza
obligatoria.
Cuando se trata de una cuestión de confianza
facultativa, que es el caso que atiende La Sen- Segunda, ¿a qué entidades e instituciones
tencia, el hecho habilitador necesariamente puede estar haciendo referencia esta política
está vinculado con las políticas de gobierno general de gobierno? No puede estar haciendo
del Ejecutivo, como se explicó atrás. En efecto, referencia al TC porque se trata de un órgano
la norma constitucional adscripta N75 STC constitucional autónomo, tan autónomo
Nº 0006-2018-PI, establece que: “Está per- como el mismo Ejecutivo y el CR. Para el
mitido plantear cuestión de confianza facul- TC, lo constitucionalmente proscrito es obli-
tativa de modo abierto”, pero siempre que sea gar a través de una cuestión de confianza a
necesario “para llevar a cabo las políticas que que el CR decida en un sentido u otro en ejer-
su gestión [del Poder Ejecutivo] requiera”. El cicio de una atribución constitucional. Así,
cumplimiento de esta norma reclama pre- “no sería viable, desde el punto de vista cons-
guntarse si en la propuesta de modifica- titucional, que, por ejemplo, se plantee una
ción del proceso de elección de magistra- cuestión de confianza con el propósito que
dos del TC hecha cuestión de confianza, es una denuncia constitucional, que está siendo
posible descubrir un enlace con alguna con- tramitada en el Congreso de la República,
creta política de gobierno del Poder Ejecutivo. sea forzosamente aprobada o rechazada.
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Del mismo modo, no se podría exigir que constitucional autónomo que no nace para
el Congreso de la República designe, para gobernar, sino para controlar la validez cons-
su Mesa Directiva, a legisladores que osten- titucional, tanto formal como material, de las
ten un perfil cercano al del Jefe de Estado” decisiones públicas y privadas. Considerar
(STC Exp. Nº 0006-2019-CC/TC, f. j. 192). al TC como órgano vinculado al Gobierno,
Sin embargo, sí formaría parte de la cues- no solo significa desnaturalizar su concreta
tión de confianza la manera como se desen- posición jurídica, sino trastocar por completo
vuelve un determinado proceso para adoptar la división de poderes que sostiene al sistema
una decisión que únicamente corresponde al político constitucional peruano.
órgano constitucional. Así, en referencia al Es, pues, extremadamente débil y ambiguo
TC, lo proscrito sería que a través de la cues- apelar únicamente al interés general como
tión de confianza se obligue al CR a elegir elemento legitimador para considerar que un
a determinados candidatos como miembros determinado contenido puede ser objeto de
del TC; sin embargo, no está proscrito que cuestión de confianza. Es necesario que la
se plantee la cuestión de confianza “respecto cuestión de confianza no interfiera en el ejer-
de la posibilidad de transparentar el proceso cicio de una atribución constitucionalmente
de elección de altos funcionarios del Estado” asignada, no al Ejecutivo, sino al CR, como
(STC Exp. Nº 0006-2019-CC/TC, f. j. 193) es la elección de magistrados del TC. Sola-
como son los magistrados del TC. En la mente al controlador de la constitucionalidad
lógica del TC, consecuentemente, se podría le corresponde “interferir” para declarar
hacer cuestión de confianza un proyecto de inconstitucional o el procedimiento o la deci-
ley que modifique el Reglamento interno del sión en ejercicio de una atribución exclusiva.
CR en la parte que regula el proceso de reso-
lución de una denuncia constitucional, o el Y además es necesario identificar una rela-
proceso de selección de los miembros de su ción directa y fuerte con alguna concreta
Mesa directiva. Una elemental separación y política del Ejecutivo que, precisamente,
consecuente equilibrio de poderes, reclama permita reconocer del Parlamento una con-
que tanto la regulación del proceso como el creta voluntad de cooperación o no, distinta
contenido de la decisión, pertenezcan a la a la general voluntad de colaboración que
autonomía del CR y no al Ejecutivo; y que llega a expresar el CR en la aprobación de la
sea el controlador de la constitucionalidad el cuestión de confianza obligatoria con fines
que decida si tanto el proceso como la decide investidura. Este último elemento está
sión fruto del proceso se contrapone o no a la ausente en este caso concreto por las razones
Constitución, para declararla inconstitucio- presentadas, por lo que no es posible sostener
nal o para confirmarla. Lo contrario signifique el Ejecutivo tenía competencia constitu-
caría habilitar al Ejecutivo a moldear la com- cional para incluir la aprobación del proyecto
posición y alcance de sus atribuciones según de ley como contenido de la cuestión de con-
su propio parecer, con la liquidación auto- fianza finalmente presentada por el entonces
mática (aunque de intensidad distinta) de la Premier Del Solar.
separación de poderes. B. La incompetencia sobre la suspensión
de la audiencia de elección de magistra-
Y, tercera razón, la mencionada política
dos del TC
general de gobierno al 2021 hace referencia
a instituciones vinculadas a la gobernabili- La Sentencia nada dice acerca de la com-
dad del Estado peruano, y el TC es un órgano petencia del Ejecutivo para hacer de la
suspensión del proceso de elección de los N86C: Está permitido al Congreso de

magistrados del TC, parte de la cuestión de la República debatir la cuestión de con-
confianza. Esto no hace más que confirmar fianza en la misma sesión en la que se
que el segundo elemento –la suspensión del plantea o en la siguiente.
iniciado proceso de elección–, no es más que
Forma parte del alcance razonable del ejerci-
una consecuencia que se infiere (incorrec-
cio de la atribución del CR, dar respuesta a la
tamente como se justificó) del primer ele-
cuestión de confianza, o en la misma sesión
mento del contenido de la cuestión de con-
parlamentaria en la que se presenta o en la
fianza: la aprobación del proyecto de ley que
siguiente. Obligar al CR a resolver la cues-
modifica el proceso de elección de magis-
tión de confianza en la misma sesión par-
trados del TC. Sin embargo, esto no impide
lamentaria es contraria a la norma consti-
plantear aquí esta cuestión: ¿es competente
tucional adscripta N86C. Esto quiere decir
el Ejecutivo para incorporar como cuestión
que el Ejecutivo estaba constitucionalmente
de confianza una solicitud de suspensión del
impedido de obligar al CR a que suspenda la
proceso ya iniciado de elección de magistra-
sesión parlamentaria de elección de magis-
dos del TC?
trados del TC para pasar en la misma sesión
En el caso que se analiza, solicitar la suspen- a votar la cuestión de confianza. Constitu-
sión del proceso de elección de magistrados cionalmente el CR estaba habilitado a aten-
del TC irremediablemente equivale a solici- der la cuestión de confianza en la siguiente
tar la suspensión de la sesión parlamentaria sesión parlamentaria, que fue lo que final-
en la que se iba a llevar a cabo como parte mente decidió hacer.
final del proceso de elección, la respectiva
Esta razón justifica, una vez más, que es
votación por parte de los congresistas. Si el
constitucionalmente imposible sostener que
proceso de selección hubiese estado en una
el entonces Primer Ministro Del Solar haya
etapa anterior, esta equivalencia no podría
podido incluir como parte de la cuestión
ser sostenida. Así las cosas, la cuestión se
de confianza presentada, la suspensión del
traslada a saber si el Ejecutivo tenía la com-
procedimiento de elección de magistrados
petencia para obligar al CR a suspender la ya
del TC. La inferencia que elabora en su dis-
agendada sesión parlamentaria de votación
curso a partir de haber hecho cuestión de
para elección de los magistrados del TC o,
confianza la aprobación del proyecto de ley
lo que es lo mismo, llevarla a cabo, pero con
sobre el proceso de elección de magistra-
una agenda distinta a la inicialmente acor-
dos del TC, no solo es errónea, como ya se
dada por su Junta de Portavoces. Pues bien,
justificó, sino que además es inconstitucio-
a la vista de las normas constitucionales ads-
nal, lo que reclama necesariamente, consi-
criptas vigentes, la respuesta no puede ser
derarla como no incorporada en la cuestión
más que negativa.
de confianza presentada. La única manera
En efecto, presentada una cuestión de con- de interpretar el discurso del entonces Pre-
fianza facultativa, como en este caso, la mier con lo constitucionalmente válido, es
misma “[s]erá debatida en la misma sesión considerar que la cuestión de confianza no
que se plantea o en la siguiente” (artículo venía conformada por la suspensión del
86.c del Reglamento del Congreso). Desde procedimiento de elección de magistrados
esta disposición es posible concluir esta del TC y, consecuentemente, que no estaba
norma constitucional adscripta: conformada por la suspensión de la sesión
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
parlamentaria en la que tal elección se iba a suspensión del procedimiento de elección

llevar a cabo. de magistrados. Lo ha dicho de la siguiente
manera:
3. En lo que pudo mejorarse
[L]a votación efectuada por el Congreso
El análisis mostrado en este punto pone de la República manifestó la aceptación
de manifiesto el incumplido deber del TC del primer punto planteado, mas no del
de abordar con corrección el asunto de la segundo, ya que el Pleno del Congreso
competencia del Ejecutivo para establecer procedió a continuar con el acto de la
como contenido de la cuestión de confianza, elección de los magistrados (STC Exp.
a determinados elementos. Así, estaba exi- Nº 0006-2019-CC/TC, f. j. 212).
gido que el Alto Tribunal de la Constitución
pudiese, al menos: 2. Análisis de lo que La Sentencia
dice
a. Establecer las reglas jurídicas que com-
plementen la norma constitucional direc- A. El reconocimiento de negación tácita de
tamente estatuida N75 STC Nº 0006- la cuestión de confianza
2018-PI, y así establecer con claridad qué No cabe duda de que el CR manifestó expre-
elementos deben ser tomados en cuenta samente su voluntad de aprobación de la
para identificar si una determinada pro- cuestión de confianza respecto del proyecto
puesta está efectivamente vinculada a de ley que modificaba el procedimiento de
una política de gobierno que permita con- elección de magistrados. Lo hizo a través
siderarla válidamente como parte de una de la expedición de votos en la sesión par-
cuestión de confianza; lamentaria de la tarde del mismo 30 de sep-
b. Establecer las características que debe- tiembre. Sobre esto no hay discusión. Sin
ría tener la relación del contenido de la embargo, es bien discutible sostener que el
cuestión de confianza con la política de CR rechazó tácitamente la confianza solici-
gobierno que es invocada como justifi- tada. Y es, en este punto en el que La Senten-
cación. Parece razonable considerar que cia desnuda más intensamente sus carencias
no cualquier relación es válida, sino que desafortunadas.
esta debe ser directa y fuerte, de modo En primer lugar, convine recordar la norma
que la ejecución de tal política guberna- constitucional directamente estatuida, aun-
tiva se resentiría sin la cooperación del que de modo implícito, en el artículo 132 de
CR reclamada por el exigido equilibrio de la Constitución:
poderes.
Ni 132: Está permitido al Congreso de la
V. EL CR NO HA RECHAZADO LA República el rechazo tácito de la cuestión
CUESTIÓN DE CONFIANZA PRE- de confianza.
SENTADA
La Sentencia también admite la existencia
1. Lo que dice La Sentencia de denegaciones tácitas de voluntad. En refe-
Al entender que la cuestión de confianza se rencia a la cuestión de confianza obligato-
presentó sobre los dos elementos arriba mos- ria, acepta la posibilidad de una denegatoria
trados, La Sentencia sostiene que el CR solo tácita, aunque será un supuesto extrema-
otorgó la confianza solicitada para la apro- damente improbable debido a que tal cues-
bación del proyecto de ley, pero no para la tión de confianza versará sobre políticas
generales de gobierno y hechos, no adopte nin-

no sobre medidas con- guna medida que materia-
cretas. Lo dice en estos El procedimiento de selec- lice dicha manifestación
términos: ción en sí mismo, por tanto, de voluntad. En reali-
dad, las mismas circuns-
La denegatoria de con- es inocuo para las políticas
tancias en las que se de-
f ianza de esta pro- de gobierno que dice pro-
senvuelve la política no
puesta general signifi- pugnar el Ejecutivo y que le hacen sino reafirmar que
cará que el Presidente llevó a presentar el proyec- este Tribunal deba intro-
de la República deba
to de ley y a hacer de éste ducir la posibilidad que
optar por una fórmula
más amplia de con- cuestión de confianza, pues la regla general según la
se planteen excepciones a
senso con la línea lo relevante era el resultado cual la denegación debe
política trazada por de ese procedimiento. ser expresa a través de un
la mayoría del Con- acto de votación por parte
greso de la República. del Congreso de la Repú-
En estos casos, la denegatoria de la con- blica (STC Exp. Nº 0006-2019-CC/TC,
fianza suele estar plasmada en un acto f. j. 136).
expreso del órgano legislativo, el cual
es la votación. No suele presentarse, en Y más adelante sostuvo que:
los escenarios a los que se refiere el ar- [N]o queda ninguna duda que el acto de
tículo 130, algún problema respecto de votación es un signo considerable res-
la posibilidad de una denegación tácita pecto de la decisión del Congreso de la
de la confianza, ya que no es objeto de República, pero ello no puede impedir
debate una propuesta particular, sino el que, en supuestos excepcionales –como el
eje mismo de las medidas a ser empleadas presentado en este caso–, sea posible asu-
por el gobierno (STC Exp. Nº 0006-2019- mir que incluso una votación favorable
CC/TC, f. j. 131). puede disfrazar una intención de no brin-
dar la confianza solicitada” (STC Exp.
Algo parecido ocurre con la denegación de Nº 0006-2019-CC/TC, f. j. 137).
la cuestión de confianza facultativa. Cuando
La Sentencia hace referencia a este tipo de Puede ser concluido, entonces, que La Sen-
cuestión de confianza, sostiene que la regla tencia admite la existencia de una norma
general, tal y como ocurre con la cuestión de constitucional en los términos de la implí-
confianza obligatoria, será la manifestación cita norma constitucional directamente esta-
expresa de voluntad a través de la corres- tuida Ni 132. Aceptada la excepcional posibi-
pondiente emisión de votos, mientras que la lidad de expresiones tácitas denegatorias de
manifestación tácita será la excepción. Lo ha la confianza solicitada, corresponde enfren-
dicho de esta manera: tar el problema de los elementos que permi-
tan identificar cuándo estamos frente a una
[E]ste Tribunal [no es] ajeno a adver- tal manifestación de voluntad. Y es en este
tir la posibilidad de que, en un afán de punto que La Sentencia fracasa estrepitosa-
evitar asumir su respectiva responsabi- mente porque en realidad no ofrece ninguna
lidad política, el Congreso de la Repú- regla que ayude a identificar esos casos ex-
blica pueda, al menos formalmente, votar cepcionales. Quizá sea así porque para La
a favor de la confianza pese a que, en los Sentencia serán casos evidentes: “existen
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
supuestos extraordinarios en los que es evi- Sin embargo, La Sentencia olvida que el CR
dente que, por su accionar, el órgano legisla- expresó, mediante la emisión de votos, su
tivo ha decidido rechazar la confianza plan- voluntad de no suspender el proceso de elec-
teada” (STC Exp. Nº 0006-2019-CC/TC, ción de magistrados del TC al rechazar, por
f. j. 211). Pero la cuestión subsiste: ¿cuándo 80 votos contra 34, la moción de orden del
estamos frente a una situación en la que, al día firmada por varios congresistas (Huilca,
margen de consideraciones subjetivas, debe Donayre, entre otros), para suspender el pro-
ser objetivamente reconocido que estamos ceso de elección y pasar a discutir y votar la
ante un tal supuesto extraordinario evidente? cuestión de confianza presentada. Es decir,
Si se trata de supuestos de manifestaciones si efectivamente formó parte de la cues-
tácitas de voluntad, este vacío deberá ser lle- tión de confianza la suspensión del proce-
nado por elementos parecidos a los que he dimiento de elección de magistrados del TC,
mencionado líneas arriba: “[l]a primera, que el CR manifestó expresamente su voluntad
haya habido manifestación expresa de una de rechazarla. No sería posible sostener que
voluntad; la segunda, que desde esa volun- ha habido un rechazo tácito de la cuestión de
tad manifestada expresamente se concluya confianza, y toda la justificación destinada a
sin lugar a dudas una añadida voluntad sobre justificar la posibilidad de que un tal rechazo
un asunto para lo cual el [Congreso de la Re- tácito existe constitucionalmente, simple-
pública] tiene derecho o competencia; y ter- mente sobraría.
cera, que no exista una norma válida que Si se siguiera la lógica que trae consigo La
ordene una manifestación expresa de volun- Sentencia, y se sostuviese que efectivamente
tad” (Castillo Córdova, 2019, f. j. 18). la cuestión de confianza hubiese sido dene-
B. No existe rechazo tácito de la cuestión gada tácita (o fácticamente) por el CR a la
de confianza hora que decide no suspender el procedi-
miento de elección de magistrados, enton-
Habiendo La Sentencia aceptado la posibi- ces, irremediablemente habría que aceptar
lidad extraordinaria de rechazo tácito de la que no ha habido forma lógica de que una tal
cuestión de confianza por parte del CR, se suspensión hubiese formado parte de la cues-
habría esperado que pasase a identificar un tión de confianza presentada por el enton-
tal supuesto extraordinario en el caso con- ces Premier del Solar. En efecto, el objeto
creto. Pareciera que ese supuesto extraordi- sobre el que recae una expresión tácita (o
nario sería la negativa a suspender el pro- fáctica) de voluntad, en este caso del CR,
ceso de elección de magistrados: “pese a la debe estar separado del objeto sobre el que
votación formalmente favorable al pedido de habría recaído la manifestación expresa de
cuestión de confianza planteado, lo cierto es voluntad.
que materialmente no se cumplió con uno de
los extremos solicitados [el referido a la sus- En este punto es conveniente recordar que,
pensión del proceso de elección de magistra- como ha sido justificado páginas atrás, la
dos]. No se trató, ciertamente, de un accionar suspensión del proceso de elección implicaba
expreso materializado en un acto de vota- irremediablemente la suspensión de la sesión
ción en la sesión del Pleno del Congreso, pero parlamentaria convocada para la elección de
sí de una forma manifiesta de no aceptar lo magistrados del TC, y la suspensión de la
solicitado” (STC Exp. Nº 0006-2019-CC/TC, sesión parlamentaria o, lo que es lo mismo,
f. j. 218). su continuación con una agenda distinta a la
inicialmente aprobada, no puede ser conside- una voluntad tácita de otorgar la confianza
rada como parte de la solicitada cuestión de solicitada. Habría sido el propio CR el que
confianza por dos razones. Una jurídica, en habría manifestado su voluntad de no ele-
el contexto fáctico que se dio aparecía como gir a magistrados del TC mediante las reglas
una obligación insalvable para la mayoría vigentes de selección y con ello habría abra-
congresal, por lo menos si pretendía seguir zado la finalidad propuesta por el Ejecutivo
existiendo, debido a la amenaza cierta de en su cuestión de confianza.
la disolución congresal. La otra es de tipo
En esta lógica, saber si ha habido o no dene-
lógico: es posible sostener que es lógica-
gación de la confianza solicitada irremedia-
mente incorrecta la inferencia según la cual
blemente exige que se determine si ha habido
la presentación del proyecto de ley signifi-
o no elección efectiva de al menos un magis-
caba, consecuentemente, la suspensión de la
trado al TC con base en las reglas que com-
sesión parlamentaria de elección de magis-
ponían el entonces vigente proceso de selec-
trados del TC, pues, bien vistas las cosas,
lo decisivo era la efectiva elección de tales ción. Si habiendo habido una manifestación
magistrados. En efecto, tomando en cuenta la expresa de voluntad a favor de la aproba-
finalidad del proyecto de ley presentado por ción del proyecto de ley de reforma del pro-
el Ejecutivo y del cual sin duda se hizo cues- cedimiento de selección, a la vez se ha ele-
tión de confianza, así como el discurso del gido al menos a un magistrado del TC con
entonces Premier Del Solar en el recinto par- las reglas del entonces vigente proceso de
lamentario, se puede concluir que la finali- selección, entonces, se podrá sostener que
dad de la cuestión de confianza era asegurar ha habido una manifestación tácita de volun-
en la mayor medida de lo posible el acceso al tad por parte del CR de rechazar la cuestión
TC a personas con la idoneidad profesional de confianza presentada, porque con una tal
y moral exigidas; de modo que, debido a la elección le impedirá conseguir la finalidad
naturaleza instrumental del proceso de selec- perseguida con la presentación del proyecto
ción, lo decisivo no era la sesión parlamenta- de ley de reforma del proceso de selección
ria, sino el resultado de la misma: la elección de magistrados del TC, que fue objeto de la
de los magistrados del TC. cuestión de confianza. Si, por el contrario,
no se eligió a ningún magistrado del TC con
De hecho, es posible reconocer que, si la las reglas del entonces vigente proceso de
agendada sesión parlamentaria se hubiese selección, entonces, no solo no existirá mani-
llevado a cabo y en ella no se hubiese elegido festación tácita de voluntad en contra de la
sin duda alguna a ningún magistrado del cuestión de confianza, sino que habrá habido
TC, no habría espacio para reconocer como manifestación de voluntad tácita a favor de la
rechazada la cuestión de confianza, sino para cuestión de confianza presentada.
todo lo contrario: para reconocer una volun-
tad tácita de otorgamiento de la confianza Pero establecer si ha habido o no la elección
solicitada. Así, imaginemos que ante los dos de al menos un magistrado del TC, dadas
primeros candidatos puestos a votación, tanto las concretas circunstancias, es un asunto
uno como otro hubiesen recibido a favor 30 delicado y complejo. La Sentencia pre-
votos y 100 en contra, habría significado que fiere esquivar esta cuestión, y lo logra asu-
el CR manifestaba expresamente su voluntad miendo, incorrectamente, que formaba parte
de no elegirlos como magistrados, y de una de la cuestión de confianza solicitada, no la
tal manifestación expresa de voluntad, habría elección de magistrados del TC, sino la sus-
sido posible reconocer concluyentemente pensión del procedimiento de elección de
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
magistrados. Por eso es manifestar su voluntad en

que en el texto de La Sen- las urnas en apoyo de uno u
tencia no existe ninguna Es necesario que el conteni- otro poder público en con-
referencia a si se produjo do de la cuestión de confian- flicto. La Sentencia hace
o no realmente una tal za no pueda ser tácito, sino referencia a este argu-
elección. Al día de hoy es siempre expreso, de modo mento, pero para sostener
posible sostener, como lo que “el ordenamiento cons-
he puesto de manifiesto en
que la consecuencia de un titucional peruano, ostenta
otro lado1, que el CR no pretendido contenido tácito matices que es obligación
eligió efectivamente a nin- sea su inexistencia; del mis- de este Tribunal destacar”
gún magistrado del TC, mo modo, es razonable que (STC Exp. Nº 0006-2019-
por lo que no puede ser si el contenido no es claro, CC/TC, f. j. 116).
reconocida una expresión el CR tenga cierto margen Dos principales matiza-
tácita de voluntad en con-
tra de la cuestión de con-
de interpretación razonable ciones han sido mostradas
para esclarecerlo. por La Sentencia. La pri-
fianza solicitada.
mera es que la disolución
3. En lo que pudo me- del CR “tiene un mayor
jorarse sentido en experiencias
cercanas al gobierno parlamentario” (STC
La sentencia pudo justificar mejor, al menos,
Exp. Nº 0006-2019-CC/TC, f. j. 117), y el
los elementos a partir de los cuales es posi-
peruano no es precisamente uno de ellos. Y
ble sostener que nos encontramos ante una
la segunda es que “para que la decisión de
manifestación no expresa de voluntad por
disolver el Congreso de la República cuente
parte del CR. Es extremadamente importante
con un genuino veredicto popular, es necesa-
que el Ejecutivo no pase cualquier situación
rio considerar la existente estructura de los
como manifestación tácita de voluntad por
partidos políticos” (STC Exp. Nº 0006-2019-
parte del CR, y a ese objetivo ayudará tener
CC/TC, f. j. 119), que en el caso peruano
claramente establecidas las reglas que per-
se encuentra extremadamente debilitada,
mitan identificar objetivamente una voluntad
cuando no prácticamente inexistente.
del CR no expresada en votos.
Sin embargo, hay una matización de fondo
VI. EL PUEBLO COMO ÁRBITRO SU- que es posible añadir a estas dos presenta-
PREMO DE LOS CONFLICTOS EN- das en La Sentencia. No es posible soste-
TRE LOS PODERES PÚBLICOS
ner ninguna razón en contra de la posición
Uno de los argumentos expresados por el jurídica del pueblo como titular último del
demandado Poder Ejecutivo en este caso, fue poder en el Estado peruano, “el poder del
que la disolución del Congreso de la Repú- Estado emana del pueblo”, dice el Constitu-
blica debía ser declarada constitucionalmente yente peruano (artículo 45); y, consecuente-
válida porque era la manera en la que se permi- mente, no es posible decir nada en contra del
tía al pueblo, último titular del poder público, valor del pueblo como árbitro definitivo de
1 Véase: “Si el Congreso no eligió a Ortiz de Zevallos, entonces no rechazó la cuestión de confianza” (Luis Casti-
llo Córdova, 2019). Disponible en: https://laley.pe/art/8700/si-el-congreso-no-eligio-a-ortiz-de-zevallos-entonces-
no-rechazo-la-cuestion-de-confianza.
las cuestiones o conflictos que puedan surgir voluntad del pueblo, como un modo de con-
entre los poderes públicos. Siendo esto así, solidar no solo nuestro sistema jurídico, sino
existen reglas que deben ser cumplidas para también, y particularmente, nuestro sistema
abrir espacio a la manifestación instituciona- político.
lizada de voluntad del pueblo. Para el caso
De modo que, en este caso concreto, la razón
peruano conviene destacar que el pueblo
según la cual la disolución del CR se ha de
expresará su voluntad institucionalmente, a
mantener porque permite al pueblo manifes-
través del llamado a elecciones por parte del
tar su voluntad, es una razón, en el mejor de
Presidente de la República, una vez que este
los casos, débil, porque nada dice acerca de
haya disuelto al CR; a su vez, la disolución
la constitucionalidad de la decisión del Presi-
del CR ha de ser institucional y, consecuen-
dente de la República de disolver el CR y lla-
temente, ha de cumplir las reglas previstas
mar a elecciones extraordinarias, que, como
en la Constitución. Y este es precisamente
digo, era el problema jurídico que el caso
el problema jurídico que La Sentencia debió
traía consigo.
enfrentar: si se han cumplido o no las reglas
constitucionalmente previstas para disolver CONCLUSIONES
al CR y llamar a elecciones congresales.
Una de las cuestiones claves de tipo gene-
Que el pueblo sea el titular del poder público ral que este caso ha traído consigo ha sido
no justifica que pueda ser llamado de cual- establecer si es posible reconocer una expre-
quier manera y en cualquier supuesto para sión tácita de voluntad por parte del CR.
dirimir un conflicto entre los distintos órga- Hay razones para sostener que sí es posi-
nos que ejercen el poder público. Lo exigido ble, razones que han sido mostradas pági-
es que ese llamado sea consecuencia de una nas atrás. Una respuesta afirmativa también
decisión institucional válida, adoptada por es sostenida por La Sentencia. Para evitar
el órgano competente (en este caso el Pre- extralimitaciones y consecuentes desnatu-
sidente de la República), siguiendo el pro- ralizaciones, deben quedar claras las exi-
cedimiento correspondiente (en este caso la gencias con base en las cuales será posi-
negación por segunda vez de una cuestión de ble reconocer la existencia de una expresión
confianza). Sin duda que siempre es posible tácita de voluntad. La Sentencia no ha mos-
que el pueblo manifieste su voluntad al mar- trado ninguna, lo cual, sin duda es extre-
gen de los cauces constitucionales previstos, madamente peligroso porque incrementa el
por ejemplo, a través de grandes manifesta- riesgo cierto de imposición del Ejecutivo
ciones que se mantienen en el tiempo hasta sobre el Legislativo en un escenario de con-
que cae un determinado detentador del poder flicto político. En efecto, si al amplio mar-
público. También es verdad que es posible gen de acción que tiene el Ejecutivo para
que el Presidente de la República llame al plantear una cuestión de confianza, amplio
pueblo a expresar su voluntad al margen de margen creado por las reglas jurídicas de
las reglas constitucionalmente previstas. Sin desarrollo constitucional establecidas por el
embargo, tales situaciones significarán no TC en sus sentencias, incluida La Senten-
solo un quiebre institucional sino un mani- cia, se le suma un amplio margen para que
fiesto quebrantamiento de la norma cons- el Presidente de la República decida si se
titucional, en principio razonable y jurídi- encuentra frente a una manifestación tácita
camente válida. Y es que de lo que se trata de voluntad, entonces, se crea inútilmente
también, y si acaso decisivamente, es conse- un enorme riesgo de desbalance de poder a
guir institucionalidad en la manifestación de favor del Ejecutivo.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
Asimismo, una de las cuestiones claves de de voluntad del CR; y en la segunda por-
tipo particular que este caso ha traído con- que, además sin justificación al considerarlo
sigo ha sido establecer si la suspensión de como “evidente”, erróneamente considera
la sesión parlamentaria previamente agen- que la suspensión de la sesión parlamentaria
dada para la elección de los magistrados del debía considerarse como parte de la cuestión
TC formaba o no parte de la cuestión de con- de confianza solicitada, cuando en realidad,
fianza presentada por el entonces Premier lo decisivo era la elección de magistrados
Del Solar. Aquí han sido dadas razones para del TC según las entonces reglas de selec-
sostener que una tal suspensión ni jurídica ni ción que era, precisamente, lo discutido por
lógicamente era posible de ser considerada el Ejecutivo a través del proyecto de ley pre-
como parte de la cuestión de confianza presentado y cuya aprobación formaba parte de
sentada. Se impone, de todos modos, que el la cuestión de confianza presentada.
Ejecutivo adopte todas las previsiones para
asegurar en el mayor grado posible, que el REFERENCIAS
CR sepa con seguridad el contenido de la • Castillo Córdova, L. (2019). La inconstitu-
cuestión de confianza planteada. Es bien cional disolución del Congreso de la Repú-
decisivo que el CR sepa con certeza el objeto blica. Gaceta Constitucional & Procesal
sobre el cual recae la cuestión de confianza, Constitucional. (142), pp. 13-31.
más aún cuando se reconoce la posibilidad
de que exprese tácitamente su voluntad de • Castillo Córdova, L. (2019) Si el Congreso no
rechazo de la misma. eligió a Ortiz de Zevallos, entonces no recha-
zó la cuestión de confianza. Lima: La Ley.
En la solución de ambas cuestiones La Sen- Recuperado de: https://laley.pe/art/8700/si-
tencia fracasa. En la primera por omitir esta- el-congreso-no-eligio-a-ortiz-de-zevallos-
blecer esenciales y decisivos criterios sobre entonces-no-rechazo-la-cuestion-de-con-
los cuales reconocer una expresión tácita fianza.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
DE LA REPÚBLICA
Los decretos de urgencia

del interregno parlamentario
Análisis de la disolución del Parlamento
y el control posterior de los decretos de urgencia
Milagros CAMPOS RAMOS*
La autora analiza la figura de la cuestión de confianza y los decretos de urgencia emiti-

dos durante el reciente interregno parlamentario. En ese sentido, da cuenta de los deba-
RESUMEN
tes llevados a cabo por la Asamblea Constituyente y el Congreso Constituyente Democrá-
tico para la configuración de las reglas que rijan la relación entre el Poder Ejecutivo y el
Poder Legislativo. Asimismo, analiza los decretos de urgencia emitidos en el interregno
parlamentario y llama la atención de que estos respeten los criterios de excepcionalidad
y necesidad sin transgredir la deliberación parlamentaria.
ii PALABRAS CLAVE se había contemplado desde la Constitución

de 1979, esta situación no se había dado. La
Cuestión de confianza / Disolución del Congreso
/ Interregno parlamentario / Decretos de urgencia
disolución fue intensamente debatida en el
Congreso Constituyente Democrático y se
mantuvo, pero con menos condiciones. El
Recibido : 20/02/2020
artículo da cuenta de ello y se centra en un
Aprobado : 24/02/2020
tema menos debatido: la dación de las nor-
mas con rango de ley, su naturaleza, materia,
INTRODUCCIÓN límites y control.
La disolución del Congreso de la República En una primera parte se revisa la disolución
(30 de septiembre de 2019), abrió un ca- del Congreso en el marco de las relaciones
pítulo inédito de la historia constitucional entre el Ejecutivo y el Legislativo y su incor-
peruana. Si bien la facultad del Presidente poración al sistema de gobierno peruano. En
de la República para disolver la Cámara de la segunda parte se analizan las característi-
Diputados, si hubiera censurado o negado cas de los decretos de urgencia del interregno
la confianza a tres Consejos de Ministros parlamentario.
* Profesora de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
I. LA DISOLUCIÓN DEL CONGRESO desnaturalizar su naturaleza presidencial,

EN EL MARCO DE LAS RELACIO- hicieron de este el presidencialismo más par-
NES ENTRE EJECUTIVO Y CON-
lamentarizado de la región (Villarán, 1994;
GRESO
García Toma, 1998; García Belaúnde 2006;
El sistema de gobierno peruano es peculiar, Eguiguren, 2007).
pues como todos los presidencialismos la-
tinoamericanos, que tomaron como modelo En el gráfico siguiente puede observarse
el presidencialismo clásico norteamericano, cómo se fueron incorporando estas institu-
pero incorporó desde sus inicios institucio- ciones en la Constitución aunque en muchos
nes de los regímenes parlamentarios que sin casos su uso las precedió.
Gráfico 1: Mecanismos de control en las Constituciones del Perú

Mecanismos de control en las Constituciones peruanas
1823 1826 1828 1834 1839 1856 1860 1867 1920 1933 1979 1993
Obs.
Disolu- Voto de la
de leyes Censura Cuestión de
Interpelación ción del cuestión de
e insis- ministerial confianza
congreso confianza
tencia
Estación de
preguntas
Fuente: Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política
La disolución del Parlamento como un meca- parlamentarios. Sin embargo, la región ha cono-
nismo de control interorgánico es una figura cido de golpes de Estado ante diversas crisis
poco conocida en la región1 pues su origen institucionales y, más recientemente, términos
se encuentra en las monarquías parlamenta- anticipados de los mandatos presidenciales que
rias y por ello, en la dinámica de las relacio- han sido ampliamente estudiados (Pérez Liñán,
nes Ejecutivo-Legislativo de los regímenes 2008; Marsteintredet, 2008; Eguiguren, 2018).
1 Está previsto en el artículo 148 de la Constitución de Uruguay en el contexto de la censura de uno o más minis-
tros que el Presidente decide mantener en el cargo. El Presidente de la República no puede ejercer esa facultad
durante los últimos doce meses de su mandato. El Presidente de la República no podrá ejercer esa facultad sino
una sola vez durante el término de su mandato. Desde el momento en que el Poder Ejecutivo no dé cumplimiento
al decreto de convocatoria a las nuevas elecciones, las Cámaras volverán a reunirse de pleno derecho y recobrarán
sus facultades constitucionales como Poder legítimo del Estado y caerá el Consejo de Ministros. Proclamada la
mayoría de los miembros de cada una de las nuevas Cámaras por la Corte Electoral, la Asamblea General se reu-
nirá de pleno derecho dentro del tercer día de efectuada la comunicación respectiva. Las Cámaras elegidas extraor-
dinariamente, completarán el término de duración normal de las cesantes. En el caso de Ecuador, la Constitución
prevé en el artículo 148 la facultad de disolver la Asamblea Nacional cuando, a su juicio, esta se hubiera arrogado
funciones que no le competan constitucionalmente, previo dictamen favorable de la Corte Constitucional; o si de
forma reiterada e injustificada obstruye la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, o por grave crisis política y
conmoción interna. Esta facultad podrá ser ejercida por una sola vez en los tres primeros años de su mandato. En
un plazo máximo de siete días después de la publicación del decreto de disolución, el Consejo Nacional Electoral
convocará para una misma fecha a elecciones legislativas y presidenciales para el resto de los respectivos perio-
dos. Hasta la instalación de la Asamblea Nacional, el Presidente de la República podrá, previo dictamen favorable
de la Corte Constitucional, expedir decretos-leyes de urgencia económica, que podrán ser aprobados o derogados
por el órgano legislativo.
LOS DECRETOS DE URGENCIA DEL INTERREGNO PARLAMENTARIO
La finalidad de la disolu- siguientes a la disolución.

ción no es solo dar por ter- No puede ser disuelta
minada una crisis política El sistema de gobierno pe- durante el ejercicio de los
que envuelve a los poderes ruano es peculiar, pues como poderes extraordinarios.
del Estado. En una mirada todos los presidencialismos La Asamblea Nacional se
comparada, destacan otros latinoamericanos, consideró reúne el segundo jueves
objetivos como adelantar siguiente a su elección.
las elecciones previendo
como modelo el presiden- No puede disolverse nue-
un contexto más favora- cialismo clásico norteame- vamente la Asamblea en
ble para el éxito electo- ricano, pero incorporó des- el año siguiente al de las
ral, como el reciente caso de sus inicios instituciones elecciones. En el caso de
de Canadá. Puede ocu- de los regímenes parlamen- España3, la facultad es del
rrir que la disolución res- tarios que sin desnaturalizar Presidente del Gobierno,
ponda a la imposibilidad previa deliberación del
de formar gobierno como
su naturaleza presidencial, Consejo de Ministros, y
en España, o ser un medio hicieron de este el presi- es decretada por el Rey.
para hacer cumplir la dis- dencialismo más parlamen- El decreto de disolución
ciplina del partido y forta- tarizado de la región. fija la fecha de las elec-
lecer al ejecutivo. La diso- ciones. No puede disol-
lución puede resultar un verse cuando esté en trá-
mecanismo para evaluar la opinión pública mite una moción de censura. Tampoco si se
o como una fórmula para elegir el momento hubieren declarado los estados de alarma, de
de las elecciones como en el caso de Canadá. excepción o de sitio. Las nuevas Cortes no
También puede ser el medio para concretar podrán ser disueltas antes de que transcurra
los procesos de formación de gobierno como un año desde la anterior elección, salvo que
en el caso reciente del reino de España. La ningún candidato haya obtenido la confianza
disolución también es una forma de reforzar para formar gobierno. Otro ejemplo lo cons-
el mandato popular del gobierno cuando la tituye la República Checa4, la facultad es del
mayoría ha perdido escaños sea por eleccio- Presidente de la República y solo queda habi-
nes parciales a mitad de periodo o también litado si la Asamblea de los Diputados no
cuando hay un escándalo de corrupción o de presta su confianza al Gobierno designado a
crisis económica (Bulmer, 2016). propuesta del Presidente de la Asamblea de
Respecto de las condiciones para la disolu- los Diputados; si la Asamblea de los Dipu-
ción, la decisión y los límites a esta medida, tados no alcanza, en el plazo de tres meses,
la regulación es diversa. Francia 2 señala la una decisión sobre las cuentas del Gobierno
obligación del Presidente de consultar con el respecto de la cual el Gobierno ha vinculado
Primer Ministro y con los Presidentes de las una cuestión de confianza; si una sesión de la
Cámaras la disolución de la Asamblea Nacio- Asamblea de los Diputados ha sido suspen-
nal. Precisa que las elecciones generales se dida por un periodo mayor del permitido o, si
celebran entre los veinte y los cuarenta días durante un periodo de más de tres meses, la
2 Constitución de 1958, artículos 12 y 16.

3 Constitución de 1978, articulo 115.
4 Constitución de 1993, artículo 35.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
Asamblea de los Diputados no ha alcanzado el Presidente de la Republica, a propuesta

el quorum. Se fija una limitación para el ejer- del Canciller federal, puede disolver el Bun-
cicio de esa facultad, no puede ser disuelta destag si una moción para obtener el voto de
dentro de los tres meses anteriores a la expi- confianza del Canciller federal, no obtuviere
ración de su mandato electoral. Disuelta la el asentimiento de la mayoría de los miem-
Asamblea, las elecciones a ella se celebra- bros. La decisión es tomada dentro de los
rán en el plazo de sesenta días desde su diso- veintiún días siguientes.
lución. Bélgica5 ha acotado las causales de
La facultad de disolver el Congreso en los
disolución y otorga esa facultad al rey. La
regímenes democráticos se encuentra exten-
Constitución de 1976 de Portugal6 desarrolló
dida entre los países con sistemas de gobierno
una amplia regulación de las condiciones y
parlamentario. Aunque su finalidad puede
efectos de la disolución. Las modificaciones
ser diversa, su regulación prevé límites para
introducidas mantienen la facultad presiden-
su ejercicio. Estos límites pueden darse en
cial de disolver la Asamblea previo pronun-
cuanto a quién toma la decisión, el cumpli-
ciamiento del Consejo de Estado, órgano de
miento de requisitos o condiciones y la opor-
consulta del Presidente. La Constitución ha
tunidad. Asimismo, la disolución está ligada
previsto materias legislativas de competen-
a la convocatoria a elecciones en plazos más
cia exclusiva y relativa de la Asamblea. Las
o menos cortos.
autorizaciones al Ejecutivo para legislar en
materias de competencia relativa cesan con 1. El debate de los constituyentes
la disolución de la Asamblea de la República. sobre la disolución del Congreso
La Asamblea no puede ser disuelta en los seis En el caso peruano la facultad de disolver
meses posteriores a su elección, en el último la Cámara de Diputados se incorpora en la
semestre del mandato del Presidente de la Constitución de 1979. El debate en la Asam-
República, o durante la vigencia del estado blea Constituyente se centró más en la nece-
de sitio o del estado de excepción. sidad de evitar bloqueo entre dos poderes
La Constitución española precisa que en caso del Estado. Así, se debatieron los supuestos
de disolución, las Diputaciones Permanentes de hecho y no las consecuencias de la diso-
ejercen sus funciones hasta la constitución de lución, menos aún de las normas con las que
las nuevas Cortes Generales. La suspensión gobernaría el Presidente. En el debate de
de la actividad parlamentaria no equivale a la comisión especial de la Asamblea Cons-
su desaparición7. En caso de disolución se le tituyente, el constituyente Roger Cáceres
encarga el control de los decretos-leyes, que Velázquez (Diario de Debates de la Asam-
no podrán afectar al ordenamiento de las ins- blea Constituyente, tomo VII, pp. 204) pro-
tituciones básicas del Estado, a los derechos, puso que se faculte al Presidente a disolver
deberes y libertades de los ciudadanos, al la Cámara de Diputados si se hubiere cen-
régimen de las Comunidades Autónomas ni surado o negado confianza individualmente
al Derecho electoral general. En Alemania8, a seis ministros, durante un año calendario.
5 Constitución de 1993, artículo 46.

6 Portugal, Constitución de 1996 con la enmiendas de 2005; artículos 165, 172.
7 Constitución de 1978, artículos 78, 86 y 116. Recuperado de: https://app.congreso.es/consti/constitucion/indice/
sinopsis/sinopsis.jsp?art=78&tipo=2
8 Ley Fundamental, artículo 68.
Se impuso en votación, la posición de su la disuelvan”. La Cámara no podría ser

colega Chirinos Soto quien sostuvo que esa disuelta el último año.
limitación importaría recortar las faculta- En el cuadro siguiente pueden observarse los
des de la Cámara de Diputados. Chirinos cambios que se suscitaron entre las dos cons-
Soto (Diario de Debates de la Asamblea tituyentes. La primera, en 1979, se da en el
Constituyente, tomo V, p. 129) planteó el contexto posgobierno militar, la segunda, en
supuesto habilitante para disolver la Cámara 1992, posautoglope de Estado. Comentare-
de Diputados: si en un plazo de cuatro años mos las diferencias y como es que el texto
derribaba “no a tres ministros sino a tres aprobado se distancia de la propuesta inicial
gabinetes completos, corre el riesgo de que y se acerca al texto de su antecesora.
Cuadro N° 1: Regulación constitucional de la disolución del Congreso
Constitución 1979 Constitución 1993
Artículo 227.- El Presidente de la República está facultado Artículo 134.- El Presidente de la República está facultado
para disolver la Cámara de Diputados si esta ha censurado para disolver el Congreso si este ha censurado o negado su
o negado confianza a tres Consejos de Ministros. confianza a dos Consejos de Ministros.
Artículo 228.- El decreto de disolución expresa la causa que El decreto de disolución contiene la convocatoria a elecciones
la motiva. Incluye la convocatoria a elecciones en el plazo para un nuevo Congreso. Dichas elecciones se realizan dentro
perentorio de tres días, de acuerdo con la ley electoral en de los cuatro meses de la fecha de disolución, sin que pueda
vigor al tiempo de la disolución. alterarse el sistema electoral preexistente.
Si el Presidente no cumple con llamar a elecciones dentro del No puede disolverse el Congreso en el último año de su
plazo señalado o las elecciones no se efectúan, la Cámara mandato. Disuelto el Congreso, se mantiene en funciones la
disuelta se reúne de pleno derecho, recobra sus facultades Comisión Permanente, la cual no puede ser disuelta.
constitucionales y cesa el Consejo de Ministros, sin que No hay otras formas de revocatoria del mandato parlamen-
ninguno de sus miembros pueda ser nominado nuevamente tario.
para ministerio alguno durante el período presidencial. Bajo estado de sitio, el Congreso no puede ser disuelto.
La Cámara elegida extraordinariamente completa el periodo Artículo 135.- Instalación del nuevo Congreso Reunido el
constitucional de la disuelta. nuevo Congreso, puede censurar al Consejo de Ministros, o
Artículo 229.- El Presidente de la República no puede disol- negarle la cuestión de confianza, después de que el Presidente
ver la Cámara de Diputados durante el estado de sitio ni de del Consejo haya expuesto ante el Congreso los actos del
emergencia. Tampoco puede disolverla en el último año de Poder Ejecutivo durante el interregno parlamentario. En ese
su mandato. interregno, el Poder Ejecutivo legisla mediante decretos de
Durante ese término, la Cámara solo puede votar la censura urgencia, de los que da cuenta a la Comisión Permanente
del Consejo de Ministros o de cualesquiera de los Ministros para que los examine y los eleve al Congreso, una vez que
con el voto conforme de por lo menos dos tercios del número este se instale.
legal de diputados.
El Presidente de la República no puede ejercer la facultad de
disolución sino una sola vez durante su mandato.
Artículo 230.- El Senado no puede ser disuelto.
Si bien ambas constituciones le otorgan la las funciones que ordinariamente tiene el Con-
facultad al Presidente de la República, el texto greso, la legislativa y la de control político.
de 1979 lo faculta solo para disolver la Cámara El supuesto habilitante varía, mientras que la
de Diputados, precisando expresamente que Cámara debía haber censurado o negado con-
el Senado no puede disolverse. La situación fianza a tres Consejos de Ministros, en el caso
cambia sustancialmente cuando se trata de un del Congreso se reduce a dos.
congreso unicameral; por ello la referencia a En cuanto a las condiciones para la disolu-
la permanencia de la Comisión Permanente es ción, la restricción para disolver en la Cons-
esencial. La disolución afecta en ambos casos titución de 1979 incluía la prohibición de
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
hacerlo bajo el estado de disolución porque, en la

emergencia o de sitio, en práctica, la Cámara que
la misma línea de la legis- La facultad de disolver el sería disuelta no procede a
lación citada en párra- Congreso en los regímenes la censura del número de
fos precedentes; la Cons- democráticos se encuentra gabinetes que establece la
titución de 1993, solo lo extendida entre los países Constitución, a efecto de
prohíbe en caso de esta- evitar su propia remoción.
dos de sitio. Asimismo,
con sistemas de gobierno
La Constitución del 79,
la limitación de ejercer la parlamentario. Aunque su fi- en consecuencia, esta-
facultad de disolución solo nalidad puede ser diversa, su bleció solo teóricamente
una vez durante el man- regulación prevé límites para la posibilidad de la diso-
dato fue eliminada. La su ejercicio. Estos límites lución, pues al agregarle
Constitución de 1979 esta- pueden darse en cuanto a un mecanismo de impo-
bleció una valla para ejer-
cer el control político en el
quién toma la decisión, el sible cumplimiento, con-
virtió la facultad de diso-
nuevo Congreso al señalar cumplimiento de requisitos lución en un instrumento
una mayoría calificada de o condiciones y la oportuni- absolutamente inalcanza-
por lo menos dos tercios dad. Asimismo, la disolución ble”. (Diario de Debates
del número legal de dipu- está ligada a la convocato- del Congreso Constitu-
tados para la censura del ria a elecciones en plazos yente Democrático, Tomo
consejo de ministros o de III, p. 1378)
los ministros. Cabe desta-
más o menos cortos.
car algunas precisiones de Agregó que:
la Constitución de 1993: las elecciones deben [E]l Presidente de la República debe tener,
celebrase dentro de cuatro meses; durante el como en casi todos los países europeos, la
interregno se dictarán decretos de urgencia facultad de disolver el Congreso en situa-
de los que se da cuenta a la Comisión Per- ciones extremadamente graves. Por ello,
manente para que los examine y los eleve al nuestra propuesta dice que cuando se pro-
próximo congreso, una vez instalado. duzca una crisis extrema y muy grave, el
Presidente de la República puede disolver
El debate sobre la disolución del Congreso el Congreso, y cuando considere además
fue más intenso en el Congreso Constitu- que no solamente es extrema y muy grave
yente Democrático, tanto en la comisión la situación, sino que no es posible encon-
como en el pleno, que en la Asamblea Cons- trar una complementación armónica entre
tituyente de 1978. El 5 de abril de 1992, fecha el Poder Ejecutivo y el Legislativo. (Dia-
recordada por el cierre del Congreso estaba rio de Debates del Congreso Constitu-
muy reciente y constituía la fractura más yente Democrático, Tomo III, p. 1379)
relevante entre la mayoría y la oposición.
La Constitución, en consecuencia, debe
El constituyente Carlos Torres y Torres Lara darle a quien es el Jefe del Estado la
al sustentar la propuesta sobre la disolución facultad de la disolución, dentro de los
del Congreso prevista en el texto constitu- límites necesarios. Estos límites son los
cional de 1979, señaló lo siguiente: siguientes:
[El] mecanismo que se ha establecido no En primer lugar, tiene que tratarse de una
es funcional, impide la posibilidad de la crisis extrema y muy grave.
En segundo lugar, debe estar acordada requiere ese mecanismo. Estamos en una
por el Consejo de Ministros. situación en la cual el Presidente es muy
poderoso, y esto desequilibra totalmente
En tercer lugar, debe ser una situación en
cualquier balance de poderes. (Diario
la que, a criterio del Presidente de la Re-
de Debates del Congreso Constituyente
pública, no exista posibilidad de comple-
Democrático, Tomo III, p. 1382)
mentación armónica entre el Ejecutivo
y el Legislativo. (Diario de Debates del En esa línea, Chirinos Soto precisó que:
Congreso Constituyente Democrático,
[L]a disolución es un rasgo típico del
Tomo III, p. 1380)
sistema parlamentario y no del sistema
En consecuencia, la disolución que se presidencial. En el sistema presidencial,
plantea en nuestro proyecto es una diso- como el que existe en los Estados Unidos,
lución madura, conceptuada sobre la lo que hay es la renovación del Senado
base de la experiencia internacional que por tercios y la renovación de la totali-
existe en esta materia. Es puerta funda- dad de la Cámara de Diputados cada dos
mental para establecer el mecanismo del años. Pero habiendo renovación, no hay
equilibrio de los poderes dentro de nues- disolución. (Diario de Debates del Con-
tro país y para lograr instrumentos de greso Constituyente Democrático, Tomo
solución cuando el conf licto entre los III, p. 1385)
dos poderes llega a situaciones extre-
Lourdes Flores Nano explicó la propuesta de
mas; pero es a su vez un derecho conce-
su partido en el debate de l979, sustentada
dido al Presidente de la República, diri-
por Roberto Ramírez del Villar:
gido al establecimiento de formas que
eviten excesos. Tal es el caso, como he [E]l Partido Popular Cristiano cree que el
señalado, de que, en tal situación, no hay rol presidencial es un rol vital. Nosotros
renovación por tercios ya, y solamente sostenemos la necesidad de un modelo
puede producirse en una sola oportuni- que fortalezca la figura de quien lidera el
dad. (Diario de Debates del Congreso gobierno.
Constituyente Democrático, Tomo III,
No obstante, entre la Constitución de
pp. 1381)
l979 (…) y la propuesta que a la fecha
Uno de los cuestionamientos fue respecto ya tenemos aprobada, hay sustanciales
al equilibrio de poderes con una estructura diferencias.
del Congreso unicameral, la mayor parla-
(…) la Constitución de l979, por ejemplo,
mentarización del sistema de gobierno, man-
no permitía la disolución del Senado (…).
teniendo su esencia presidencial. El cons-
(Diario de Debates del Congreso Consti-
tituyente Henry Pease expresó su posición
tuyente Democrático, Tomo III, pp. 1387)
contraria a la disolución pues desde su punto
de vista el texto que venía aprobándose le Reiteradamente cuestiona la facultad presi-
otorgaba mayor poder al Presidente: dencial en un Congreso unicameral:
Hasta ahora, lo aprobado le da al Presi- (…) ¿en un modelo unicameral es conve-
dente mucho poder; y no estamos en el niente la disolución?, ¿es adecuado que
caso de gobiernos semiparlamentarios en el Presidente de la República pueda sus-
los cuales la disolución pueda ser pro- pender las funciones del Congreso de la
pia de una situación de equilibrio que República?
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CONSTITUCIONAL
(…) desde nuestro punto de vista, de Democrático, Tomo III, pp. 1395). Así se
incorporarse ahora la disolución, lo forti- llega a una causal objetiva que correlaciona
ficaría aún más y crearía un desequilibrio la censura con la facultad de disolver el Con-
y no un equilibrio de poderes. greso. Carlos Torres y Torres Lara precisa
que:
Por eso, señor, fundamento nuestro cam-
bio de voto, en estas circunstancias, [E]l Presidente de la República no puede
frente al modelo que se está planteando. dictar decretos de urgencia que tienen
Vamos a votar en contra de la disolución. jerarquía legal sin la autorización del
(Diario de Debates del Congreso Consti- Consejo de Ministros; que incluso no
tuyente Democrático, Tomo III, pp. 1388) puede disolver el Parlamento parcial-
mente sin autorización del Consejo de
Otro de los temas que generó debate fue el Ministros. (Diario de debates del Con-
supuesto habilitante, pues la mayoría insistió greso Constituyente Democrático. Tomo
en apelar a la grave crisis entre poderes del II, p. 1126)
Estado. Para el 1° de abril de 1993 el texto del
entonces artículo 28 estaba redactado en los El tema de los decretos de urgencia fue plan-
términos siguientes: teado por Enrique Chirinos Soto, legislador
constituyente en 1979 y 1993. En la sesión de
En caso de grave controversia entre el comisión del 29 de marzo de 1993 propuso el
Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, texto siguiente: “Entre la disolución del Con-
que ponga en peligro la estabilidad polí- greso y la instalación del nuevo, el Poder Eje-
tica del país, el Presidente de la Repú- cutivo legisla mediante decretos de urgencia
blica, para que el pueblo la dirima, puede, con fuerza de ley que pueden ser derogados,
con acuerdo del Consejo de Ministros, modificados o suspendidos por el Congreso”
por una sola vez, durante su mandato, (Diario de debates del Congreso Constitu-
disolver el Congreso, según los requisi- yente Democrático. Tomo III, p. 1401). Plan-
tos y dentro de las limitaciones que esta teó que el primer acto del nuevo Congreso es
Constitución establece. ratificar o cesar al Presidente de la República
Ante ello, Henry Pease manifestó que: y con ello dar un verdadero equilibrio para
la disolución. “En todo caso el Presidente
[No debía aludirse a] conflicto de poderes del Consejo debe dar cuenta al Congreso de
sin causa objetiva [pues es] dejar la puerta los actos que el Poder Ejecutivo ha practi-
abierta para que, simplemente, porque se cado durante el interregno parlamentario
interpreta subjetivamente que hay con- y plantear en la misma sesión la cuestión
flicto de poderes, sin que este se haya de confianza” (Diario de debates del Con-
materializado en la censura del gobierno, greso Constituyente Democrático. Tomo III,
en la cabeza de uno o varios ministros o p. 1401). Finalmente, “el Presidente de la Re-
en la cabeza de los gabinetes, el Presi- pública no puede ejercer la facultad de diso-
dente ejerza la capacidad de disolver al
lución sino una sola vez” (Diario de debates
Parlamento. (Diario de Debates del Con-
del Congreso Constituyente Democrático.
greso Constituyente Democrático, Tomo
Tomo III, p. 1401). Posteriormente refiere
III, pp. 1556)
que se ha “legislado sobre cómo será el inte-
Flores Nano avaló esa posición señalando rregno, período en el que alguien tiene que
que se trataba de “una noción vaga” (Dia- gobernar el Poder Ejecutivo mediante decre-
rio de Debates del Congreso Constituyente tos urgentes, que tienen fuerza de ley, los
cuales deben ser remiti- constituyente que se refi-

dos a la Comisión Per- rió a las normas que se
manente para que esta los Si bien ambas constitucio- dictarían durante el inte-
examine, momentánea- nes le otorgan la facultad al r reg no f ue Morey ra
mente, y luego los eleve al Presidente de la República, Loredo (Diario de debates
Congreso una vez que este la Constitución de 1979 lo del Congreso Constitu-
se reúna” (Diario de deba- yente Democrático, Tomo
tes del Congreso Constitu-
faculta solo para disolver la II, p. 1234)
yente Democrático. Tomo Cámara de Diputados, preci-
De todas las normas que
III, p. 1554). sando expresamente que el
tiene este proyecto, hay
Róger Cáceres Velásquez Senado no puede disolverse. dos que me han parecido
(Diario de debates del La situación cambia sustan- las peores, las más peligro-
Congreso Constituyente cialmente cuando se trata de sas: aquellas que demos-
Democrático. Tomo III, un congreso unicameral; por traban de manera feha-
p. 1559), sugirió que: ello la referencia a la perma- ciente el autoritarismo que
invade de alguna manera
[La Comisión Perma- nencia de la Comisión Per-
este proyecto.
nente permanezca en manente es esencial.
f unciones] pero no Una de ellas es que el Pre-
para ser simplemente sidente de la República,
una entidad que reciba las normas que después de disolver las Cámaras y hasta
el Gobierno va a emitir, sino para que el que se constituya una nueva cámara, tiene
Ejecutivo, previa promulgación de esos derecho a seguir promulgando leyes, las
decretos de urgencia, le consulte sobre las cuales van a reemplazar al Parlamento
disposiciones que va a expedir durante el disuelto. Creo que esto es algo que, en
receso del Congreso; es decir, para una primer lugar, no está acorde con lo usual
consulta previa. incluso en los regímenes parlamentarios,
Repito, no es para que la Comisión Per- que cuando se disuelve el Parlamento
manente examine y eleve al Congreso queda encargado el Poder Ejecutivo, pero
normas, sino para que emita consulta pre- este solo puede realizar aquellos actos
via a la promulgación de los decretos de administrativos que son necesarios para
urgencia que haga el Presidente de la Re- la vida normal de la nación, no puede
pública durante el receso del Congreso. innovar.
Flores Nano (Diario de debates del Con- Estos argumentos en la deliberación del texto
greso Constituyente Democrático. Tomo III, constitucional que regula la disolución del
p. 1562) coincidió con la fórmula del con- Congreso muestran que su regulación no fue
trol previo y planteó “la posibilidad de darle un tema pacífico. Su implementación genera
facultades legislativas reales a esa Comisión los problemas propios de articular una insti-
Permanente” o algún mecanismo que per- tución de sistemas parlamentarios en un sis-
mita el ejercicio de algún control. Su preo- tema que es esencialmente presidencialista,
cupación fue que “podrían otorgarse potes- en la elección, en el gobierno y en el término
tades legislativas ad libitum, sin que exista del mandato. En efecto, de conformidad
potestad alguna de control al Presidente de con lo establecido por nuestra constitución
la República durante este interregno”. Otro histórica, el Presidente de la República es
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
elegido por sufragio directo, como lo es el se realiza el control parlamentario? ¿El de

Congreso en elecciones simultáneas pero en constitucionalidad?
boletas diferenciadas. Es Jefe de Estado y
Para resolver estas interrogantes el punto de
de Gobierno; el Presidente del Consejo de
partida será la regulación constitucional.
Ministro no es un Primer Ministro, en el sen-
tido y con el poder que se les asigna en las El artículo 118 de la Constitución contem-
democracias parlamentarias. Finalmente al pla las atribuciones del Presidente de la Re-
Presidente se le elige por un periodo fijo, pública, siendo que el inciso 19 lo faculta
de acuerdo a la Constitución de 1993, es de a dictar medidas extraordinarias, mediante
cinco años. decretos de urgencia con fuerza de ley, en
materia económica y financiera, cuando así
II. LAS REGLAS DEL INTERREGNO lo requiere el interés nacional y con cargo de
PARLAMENTARIO Y LOS DECRE-
TOS DE URGENCIA
dar cuenta al Congreso. El Congreso puede
modificar o derogar los referidos decretos
Si bien la decisión de cerrar el Congreso es de urgencia. El artículo 74 dispone que los
una decisión política, debe enmarcarse en decretos de urgencia no pueden contener nor-
los límites trazados en el propio texto consti- mas sobre materia tributaria. Mientras que el
tucional. La propia Constitución así lo plan- artículo 135, habilita al Poder Ejecutivo para
tea, en la medida en que faculta al Presidente legislar durante el interregno parlamentario
a la disolución, ocurrido el supuesto habili- mediante decretos de urgencia, de los que da
tante. Los hechos ocurridos dan cuenta de un cuenta a la Comisión Permanente para que
desarrollo legislativo suficiente. ¿Quién debe los examine y los eleve al Congreso, una vez
refrendar el decreto que contiene la decisión que este se instale. El nuevo Congreso, puede
política de la disolución? En el rol de recibir censurar al Consejo de Ministros, o negarle
los decretos de urgencia para examinarlos, la cuestión de confianza, después de que el
¿puede la Comisión Permanente solicitar la Presidente del Consejo haya expuesto ante
presencia de ministros de Estado o solicitar el Congreso los actos del Poder Ejecutivo
informes de acuerdo con el artículo 96 de la durante el interregno parlamentario.
Constitución?
Formalmente, el artículo 123 señala que
Respecto de los decretos de urgencia se sus- al Presidente del Consejo de Ministros,
citaron dudas que dieron origen a sendas le corresponde refrendar los decretos de
opiniones. ¿Cuál es el alcance de los decre- urgencia que de acuerdo al artículo 125 el
tos de urgencia previstos en el artículo 135 Consejo de Ministros haya aprobado. El
de la Constitución? ¿Cuál es su naturaleza inciso 4 del artículo 200 prevé la acción de
jurídica? ¿Pueden regular cualquier mate- inconstitucionalidad, como la garantía cons-
ria o deben circunscribirse a la económica
titucional idónea contra las normas que tie-
y financiera como sus homónimos dicta-
nen rango de ley –decretos de urgencia– que
dos por el Ejecutivo cuando el Congreso
contravengan la Constitución en la forma o
funciona normalmente? ¿Pueden contener
en el fondo.
medidas tributarias? ¿Pueden hacerse refor-
mas estructurales o solo aquellas indispen- Una primera cuestión resulta de analizar
sables para administrar el país mientras se si el artículo 135 refiere al mismo tipo de
constituye el nuevo Congreso? ¿Se les apli- norma que contempla el inciso 19 del ar-
can los criterios desarrollados en la jurispru- tículo 118 o si aunque el legislador consti-
dencia del Tribunal Constitucional? ¿Cómo tuyente los llamó igual, distinguió unas de
otras. De la revisión del diario de debates de urgencia deben ser evaluadas como urgen-
del Congreso Constituyente Democrático tes y necesarias.
puede observarse que en ningún momento
Respecto del principio de reserva tributa-
se vinculan ambas normas. Más bien se tra-
ria, Siu (2019) distingue entre legislar sobre
tan de debates diferenciados tanto en las
materia tributaria y ejercer potestad tributa-
materias abordadas como en las fechas
ria: la potestad de crear, modificar o suprimir
en que se llevaron a cabo. Más bien en el
tributos, o eximir de ellos. Señala que:
debate de la disolución del Congreso se alu-
dió a decretos urgentes. A partir de una lec- [E]l Poder Ejecutivo no puede llevar a
tura sistemática de la Constitución puede cabo una reforma tributaria total, que por
señalarse que: definición es una modificación perma-
nente. Podría, en cambio, introducir ajus-
Aun cuando se trata de nombres idénticos,
tes técnicos necesarios en la normativa,
los decretos de urgencia a los que alude el ar-
que si bien tendrían carácter permanente
tículo 135 constituyen un instrumento legis-
tengan por finalidad corregir asimetrías
lativo diferente al que está previsto en el
normativas o dilucidar situaciones ambi-
inciso 19 del artículo 118. Se trata de con-
guas. En cuanto a las exoneraciones y
textos diferentes en el que se dictan unos y
beneficios tributarios, consideramos que
otros. Ambos tienen rango y fuerza de ley.
los mismos pueden ser prorrogados con
La habilitación del artículo 135 es para legis- carácter temporal por decreto de urgen-
lar, no se precisan límites materiales salvo cia, por el número de años que corres-
no alterar el sistema electoral preexistente, al ponda a la finalidad que se persigue con
momento de la disolución y los que fluyan de dicho beneficio.
las mayorías parlamentarias requeridas para
De manera que si bien no sería aplicable
determinadas materias: reformas constitucio-
la restricción, esta debe ser utilizada con
nales, leyes orgánicas, tratamiento tributario
prudencia.
especial. No obstante ello, resulta prudente
que exista una suerte de autorestricción9. El Los decretos de urgencia no requieren para
interregno parlamentario no es el momento su vigencia intervención alguna de la Comi-
para realizar las reformas legales pendien- sión Permanente. Tal propuesta fue deses-
tes, pues debe esperarse al nuevo Congreso timada en el debate del Congreso Consti-
a fin de garantizar un proceso de delibera- tuyente Democrático. Tampoco afecta su
ción10 acorde con la democracia representa- vigencia un informe que cuestione su consti-
tiva. Las materias que aborden los decretos tucionalidad. Este será revisado por el nuevo
9 Un ejemplo de ello, en el ámbito judicial, se encuentra en la Suprema Corte de Estados Unidos, que creó la doc-
trina del self restraint, mediante la cual se impone límites a sí misma como una manera de ajustarse a sus compe-
tencias sin afectar la de otros órganos del poder público (Aldana, 2016).
10 Sobre el proceso de deliberación, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado señalando que: “La importancia
o trascendencia de la deliberación se advierte, especialmente, cuando se debaten cuestiones de marcado interés
público. Es importante recordar que la democracia no puede ser concebida como un agregado de preferencias de
aquellos que ejercen el poder, o como un espacio donde solamente se negocian distintas clases de intereses. Antes
bien, la adopción de decisiones (particularmente aquellas que emanan del Parlamento, que es el órgano delibe-
rante por antonomasia) debe fundamentarse en un constante y nutrido intercambio de argumentos (…)” (STC Exp.
Nº 0001-2018-PI/TC, f. j. 23).
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CONSTITUCIONAL
Congreso, el mismo que El 6 de noviembre se

podrá presentar un pro- designó al coordinador
yecto de ley para modifi- La deliberación del texto para analizar el Decreto
carlo o derogarlo. constitucional que regula de Urgencia N° 0 02-
El pr i mer decreto de la disolución del Congreso 2019. Luego de un intenso
muestra que su regulación debate en varias sesiones
urgencia se publicó el
del grupo de trabajo y de
9 de octubre de 2019, no fue un tema pacífico. la Comisión Permanente,
con el objetivo de apro- Su implementación gene- se aprobó el informe el
bar medidas para la rea-
ra los problemas propios 18 de diciembre, conclu-
lización de las elecciones
para un nuevo Congreso. de articular una institución yendo que:
El Ejecutivo precisa en de sistemas parlamentarios [ E]l Po d e r Eje c ut ivo
la exposición de motivos en un sistema que es esen- emite decretos de urgen-
del Decreto de Urgen- cialmente presidencialista, cia en forma extraordi-
cia N° 002-2019 lo que en la elección, en el gobier- naria en dos momentos,
entiende son los límites artículos 118 y 135 de la
no y en el término del man-
de los decretos de urgen- Constitución Política del
cia, aplicando los criterios dato. Perú. Ambos instrumen-
desarrollados por el Tri- tos coinciden en su deno-
bunal Constitucional en reiterada jurispru- minación, pero tienen naturaleza, presu-
dencia y que hubiera sido utilizado sistemá- puestos habitantes, materias, límites y
ticamente por la Sub Comisión de Control procedimientos de control político y jurí-
Constitucional de los actos normativos del dico diferentes. La facultad legislativa
Poder Ejecutivo. Señala que aunque se tratan extraordinaria del artículo 135, no debe-
de situaciones excepcionales en el marco de ría entenderse como absoluta. El Ejecu-
la disolución del Congreso, no resulta óbice tivo solo debe recurrir a la facultad legis-
para justificar su promulgación con el cum- lativa extraordinaria en el periodo del
plimiento de los presupuestos habilitante interregno parlamentario ante la necesi-
para su emisión. Así refiere a la excepciona- dad de normas urgentes, respetando los
lidad, necesidad, temporalidad, generalidad principios de razonabilidad y proporcio-
y conexidad. nalidad de tal manera que no pueda afec-
Semanas más tarde, la Comisión Permanente tar el sistema democrático y el Estado de
estableció el procedimiento para examinar derecho constitucional.
los decretos de urgencia. Luego de la remi- El informe precisó las materias que son
sión del decreto de urgencia por el Ejecu- incompatibles con la facultad legislativa
tivo, la Comisión daría cuenta del mismo en extraordinaria del Poder Ejecutivo durante el
sesión y se designaría a un congresista coor- periodo de interregno:
dinador para realizar el examen y dictamen
del decreto de urgencia. Podrían integrar el [R]eforma constitucional, normas que
grupo de trabajo los congresistas que deseen forman parte del bloque de constitucio-
participar, procurando que no sean más de nalidad, reserva de ley orgánica, limita-
cinco. El coordinador sustentaría el dictamen ción de derechos fundamentales, tratados
en una nueva sesión y el texto aprobado sería o convenios internacionales, autorización
elevado al nuevo Congreso. de viaje del presidente de la República,
nombramiento ratificación o remoción de urgente necesidad, requiere el esta-

altos funcionarios, reglamento del Con- blecimiento de una norma” (STC
greso, normas que requieren votación Nº 29/1982, f. j. Nº 3).
calificada el ingreso de tropas al país con
b) Necesidad: Las circunstancias, ade-
armas.
más, deberán ser de naturaleza tal
En la dinámica seguida por el Poder Ejecu- que el tiempo que demande la aplica-
tivo, en la exposición de motivos de los decre- ción del procedimiento parlamentario
tos de urgencia, y la Comisión Permanente, para la expedición de leyes (iniciativa,
en el examen de los mismos, se han anali- debate, aprobación y sanción), pudiera
zado los criterios desarrollados por la STC impedir la prevención de daños o, en
Exp. N° 0008-2003-AI/TC, fundamento 60, su caso, que los mismos devengan en
adaptados a la especial coyuntura del inte- irreparables.
rregno parlamentario: c) Transitoriedad: Las medidas extraor-
Asunto distinto, sin embargo, es deter- dinarias aplicadas no deben mante-
minar si las circunstancias fácticas que, ner vigencia por un tiempo mayor al
aunque ajenas al contenido propio de la estrictamente necesario para revertir
norma, sirvieron de justificación a su pro- la coyuntura adversa.
mulgación, respondían a las exigencias d) Generalidad: El principio de gene-
previstas por el inciso 19) del artículo ralidad de las leyes que, conforme se
118 de la Constitución, interpretado sis- ha tenido oportunidad de precisar en
temáticamente con el inciso c) del ar- el Caso Colegio de Notarios de Lima
tículo 91 del Reglamento del Congreso. (Exps. Acums. Nºs 0001-2003-AI/TC
De dicha interpretación se desprende que y 0003-2003-AI/TC, F.J. Nº 6 y ss.),
el decreto de urgencia debe responder a puede admitir excepciones, alcanza
los siguientes criterios: especial relevancia en el caso de los
a) Excepcionalidad: La norma debe decretos de urgencia, pues tal como
estar orientada a revertir situaciones lo prescribe el inciso 19) del artículo
extraordinarias e imprevisibles, con- 118 de la Constitución, debe ser el
diciones que deben ser evaluadas en “interés nacional” el que justifique
atención al caso concreto y cuya exis- la aplicación de la medida concreta.
tencia, desde luego, no depende de la Ello quiere decir que los beneficios
“voluntad” de la norma misma, sino que depare la aplicación de la medida
de datos fácticos previos a su pro- no pueden circunscribir sus efectos
mulgación y objetivamente identifi- en intereses determinados, sino por
el contrario, deben alcanzar a toda la
cables. Ello sin perjuicio de recono-
comunidad.
cer, tal como lo hiciera el Tribunal
Constitucional español –criterio que e) Conexidad: Debe existir una recono-
este Colegiado sustancialmente com- cible vinculación inmediata entre la
parte– que “en principio y con el razo- medida aplicada y las circunstancias
nable margen de discrecionalidad, es extraordinarias existentes. En tal sen-
competencia de los órganos políticos tido, este Tribunal comparte el crite-
determinar cuándo la situación, por rio de su homólogo español cuando
consideraciones de extraordinaria y afirma que la facultad del Ejecutivo
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
de expedir decretos de urgencia no urgencia, concentrándose la mayoría en el

le autoriza a incluir en él “cualquier sector de economía y finanzas, 37 %. Como
género de disposiciones: ni aquellas puede observarse en el cuadro 2, 16 minis-
que por su contenido y de manera evi- terios fundamentaron de manera exitosa la
dente, no guarden relación alguna (...) urgencia para aprobar normas con rango de
con la situación que se trata de afron- ley durante estos meses, aunque los primeros
tar ni, muy especialmente aquellas recayeron fundamentalmente en el Ministe-
que, por su estructura misma, inde- rio de Economía y Finanzas. Algunos decre-
pendientemente de su contenido, no tos de urgencia se dictaron en materias que
modifican de manera instantánea la el Congreso disuelto había debatido sin que
situación jurídica existente, pues de concluya el procedimiento legislativo. Tales
ellas difícilmente podrá predicarse son los casos del control previo de opera-
ciones de concentración empresarial, activi-
la justificación de la extraordinaria y
dad cinematográfica y audiovisual así como
urgente necesidad. (Énfasis agregado)
negociación colectiva. También se encon-
(STC Nº 29/1982, f. j. Nº 3)
traban en debate la regulación de incentivos
Durante los meses del interregno parlamen- para el fomento de la lectura y el libro o la de
tario el Ejecutivo ha dictado 68 decretos de medicamentos genéricos.
Gráfico N° 2: Decretos de urgencia por sectores
DECRETOS DE URGENCIA POR SECTORES
30
25
25
20
15
10 7 7
4 4 4
5 3 3 2 2
1 1 1 1 1 1 1
0
EF N S M ER DA IA O EM D A E R A E. N A
M CIÓ RT
E
PC UJ EN TIC AJ M LU TUR IENT RIO ENS R.E CIÓ TUR
CA PO M VI US AB SA U L B T E E F R U C U L
U S VI J TR C AM IN D OD C
ED AN RI
TR PR AG
Fuente: Sistema Peruano de Información Jurídica. Elaboración propia.
En cuanto a la distribución temporal de los decretos de urgencia puede observarse que el

número mayor de decretos de urgencia se publicó en el mes de diciembre.
Gráfico N° 3: Distribución temporal de los decretos de urgencia
DECRETOS DE URGENCIA
DEL INTERREGNO PARLAMENTARIO
30
27
25
23
20
15
10
9
8
5
0 1
OCTUBRE NOVIEMBRE DICIEMBRE ENERO FEBRERO
Fuente: Sistema Peruano de Información Jurídica. Elaboración propia.
III. REFLEXIÓN FINAL como alternativa de solución a la cuestión de

A manera de reflexión final, creemos que se la prevalencia del poder del Alto Tribunal
deberían precisar algunas condiciones vincu- de lo Constitucional en Colombia. En: VIeI.
ladas a la disolución del Congreso como la (1), pp. 59-82
aprobación por el Consejo de Ministros y • Bulmer, E. (2016). Dissolution of Parlia-
limitar la facultad a una sola vez durante ment. International IDEA Constitution-Buil-
el mandato. El desarrollo legislativo debe ding Primer 16. (2ª ed.). Estocolmo: Interna-
alcanzar a los decretos de urgencia, particu- tional Institute for Democracy and Electoral
larmente en cuanto las materias que puede Assistance (International IDEA).
abordar. Aun cuando el ámbito material
puede ser el de una ley ordinaria, conside- • Diario de Debates de la Asamblea Constitu-
ramos que deben respetarse los criterios de yente, tomo V.
excepcionalidad y necesidad, de manera que • Diario de Debates de la Asamblea Constitu-
no se traten reformas que requieren de un yente, tomo VII.
proceso de deliberación propio del debate
parlamentario. En cuanto al control de los • Diario de debates del Congreso Constituyen-
decretos de urgencia, deben de ser aprobados te Democrático. Sesiones de Pleno. Tomo II.
por el Consejo de Ministros y están someti- • Diario de Debates del Congreso Constitu-
dos al control posterior del nuevo Congreso yente Democrático. Comisión de Constitu-
y del Tribunal Constitucional, de presentarse ción y Reglamento, tomo III.
una acción de inconstitucionalidad.
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REFERENCIAS lidad del Presidente: razones para una re-
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G A C E TA
CONSTITUCIONAL
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La cuestión de confianza y la disolución
del Congreso en el Perú
Comentario a la STC Exp. Nº 0006-2019-CC/TC
Omar CAIRO ROLDÁN*
En la STC Exp. Nº 0006-2019-CC/TC el (i) Que la pluralidad de escenarios

Tribunal Constitucional declaró infunda- en los que puede ser planteada
da la solicitud de declaración de nulidad la cuestión de confianza justifica
del Decreto Supremo Nº 165-2019-PCM, que no exista alguna disposición
mediante el cual se dispuso la disolución constitucional que regule los su-
del Congreso. A continuación, destacare- puestos en los que ella puede ser
mos algunas precisiones que, acerca de la presentada.
cuestión de confianza y de la disolución
(ii) Que esto es una tendencia mayo-
del Congreso, se realizó en esta sentencia.
ritaria en el Derecho Comparado.
Esas precisiones ayudan a entender me-
jor el significado y el funcionamiento de (iii) Que ese extenso marco de posi-
las aludidas instituciones pertenecientes a bilidades no debe ir de la mano
nuestro ordenamiento constitucional. con el uso indiscriminado de la
cuestión de confianza, porque
1. El Tribunal Constitucional recordó que,
conduciría a una constante pugna
en una sentencia anterior, había seña-
que no necesariamente se tradu-
lado que la cuestión de confianza que
pueden plantear los Ministros ha sido ciría en el mejor empleo de esta
regulada en la Constitución peruana de institución.
manera abierta, con la clara finalidad 2. El Tribunal Constitucional ha señala-
de brindar al Poder Ejecutivo un am- do (f. j. 109) que nuestro ordenamien-
plio campo de posibilidades en busca to constitucional vigente ha previsto
de respaldo político por parte del Con- que la denegación de la confianza al
greso, para llevar a cabo las políticas Consejo de Ministros vaya aparejada
que su gestión requiera. Sin embargo, con la potestad del Presidente de –si
en la STC Exp. Nº 0006-2019-CC/TC así lo estimare conveniente– disolver
(ff. jj. 107 y 108) precisó lo siguiente: el Congreso de la República.
* Magíster en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Profesor de
la Maestría en Derecho Constitucional de la PUCP. Profesor de Derecho Constitucional de la PUCP.
3. Para el Tribunal Constitucional 6. Según el Tribunal Constitucional, en
(f. j. 125), la disolución del Congre- relación a la cuestión de confianza
so de la República, aunque sea una obligatoria prevista en el artículo 130
medida de ultima ratio, no debe ser de la Constitución (f. j. 129), por ser
vista como una práctica anómala o presentada en el denominado “acto de
antidemocrática. investidura” –donde se produce un in-
4. Según el Tribunal Constitucional, el tercambio general en el que se busca
hecho que la disolución sea una me- iniciar y enlazar al Ejecutivo y Legisla-
dida prevista en por nuestra Constitu- tivo– la forma en la que es posible ad-
ción, no debe suponer que se trate de vertir la aprobación o la denegación de
una figura que deba ser de uso común o confianza es “a través de la votación en
reiterado (f. j. 126). el Pleno”.
5. El Tribunal Constitucional conside- 7. El Tribunal Constitucional afirma
ró pertinente distinguir la cuestión de (f. j. 133) que el otorgamiento y la de-
confianza en el supuesto previsto en negación de la cuestión de confianza
artículo 130 de la Constitución1, de facultativa no es tan sencillo de dilu-
los supuestos regulados en sus artícu- cidar en relación con los pedidos ba-
los 1322 y 1333 (f. j. 128). Esta dis- sados en los artículos 132 y 133 de
tinción se refiere a la forma en que es la Constitución, debido al amplio es-
posible advertir la aprobación o dene- pectro de medidas que pueden ser so-
gación de la confianza en cada uno am- metidas a consideración del Congreso
bos supuestos. de la República por parte del Consejo
1 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ

Artículo 130.- Dentro de los treinta días de haber asumido sus funciones, el Presidente del Consejo concu-
rre al Congreso, en compañía de los demás ministros, para exponer y debatir la política general del gobierno
y las principales medidas que requiere su gestión. Plantea al efecto cuestión de confianza.
Si el Congreso no está reunido, el Presidente de la República convoca a legislatura extraordinaria.
Artículo 132.- El Congreso hace efectiva la responsabilidad política del Consejo de Ministros, o de los
ministros por separado, mediante el voto de censura o el rechazo de la cuestión de confianza. Esta última
sólo se plantea por iniciativa ministerial.
Toda moción de censura contra el Consejo de Ministros, o contra cualquiera de los ministros, debe ser pre-
sentada por no menos del veinticinco por ciento del número legal de congresistas. Se debate y vota entre
el cuarto y el décimo día natural después de su presentación. Su aprobación requiere del voto de más de la
mitad del número legal de miembros del Congreso.
El Consejo de Ministros, o el ministro censurado, debe renunciar.
El Presidente de la República acepta la dimisión dentro de las setenta y dos horas siguientes.
La desaprobación de una iniciativa ministerial no obliga al ministro a dimitir, salvo que haya hecho cues-
tión de confianza de la aprobación.
Artículo 133.- El Presidente del Consejo de Ministros puede plantear ante el Congreso una cuestión de
confianza a nombre del Consejo. Si la confianza le es rehusada, o si es censurado, o si renuncia o es remo-
vido por el Presidente de la República, se produce la crisis total del gabinete.
de Ministros. También consideró del Poder Ejecutivo, el Tribunal Cons-
(f. j. Nº 134) que, como la negación titucional tendrá competencia para de-
de esta cuestión de confianza supone terminar si su proceder fue o no acorde
la crisis total del Gabinete, la decisión con la Constitución.
tiene que ser, en principio, de carác-
CONCLUSIONES
ter expreso y a través del acto de la
votación. Las precisiones realizadas por el Tri-
8. El Tribunal Constitucional sostiene bunal Constitucional en la STC Exp.
(f. j. 136) que es posible que, en un afán Nº 0006-2019-CC/TC llevan a concluir lo
de evitar asumir su responsabilidad po- siguiente:
lítica, el Congreso puede al menos for- 1. Según el Tribunal Constitucional, la
malmente votar a favor de la confian- cuestión de confianza facultativa, pre-
za pese a que, en los hechos, no adopte vista en los artículos 132 y 133 de la
ninguna medida en favor de dicha ma- Constitución debe ser denegada, en
nifestación de voluntad. Por lo tanto, principio, mediante votación expresa
afirma que se debe introducir la posibi- pero, en supuestos excepcionales, pue-
lidad de que se planteen excepciones a de establecerse que su denegatoria ha
la regla general según la cual la dene- sido realizada mediante conductas dis-
gación debe ser expresa a través de un tintas de la votación.
acto de votación. 2. El Tribunal Constitucional estableció
9. El Tribunal Constitucional precisa que la cuestión de confianza planteada
(f. j. Nº 137) que no queda ninguna por el Presidente del Consejo de Minis-
duda de que, a pesar de que el acto de tros, respecto de su solicitud de para-
votación es un signo considerable res- lización del procedimiento de elección
pecto de la decisión del Congreso de de magistrados del Tribunal Constitu-
la República, ello no puede evitar que cional que se realizaba en la mañana
en supuestos excepcionales –como el del 30 de setiembre de 2019, fue de-
que es materia del Decreto Supremo negada a pesar de no haberse produci-
Nº 165-2019-PCM– sea posible asu- do una votación respecto de la misma.
mir que incluso una votación favora- Así, en el fundamento jurídico 210, el
ble puede disfrazar una intención de no Tribunal afirmó que, al continuar con
brindar la confianza solicitada. el procedimiento de elección de magis-
10. El Tribunal señala (f. j. Nº 141) que trados, “el Congreso de la República
la aceptación de la posibilidad de que demostró que no tenía la intención de
el rechazo de la cuestión de confian- cumplir con lo solicitado por el Presi-
za prevista en los artículos 132 y 133 dente del Consejo de Ministros”.
de la Constitución se realice de mane- 3. Según el Tribunal Constitucional
ra excepcional mediante formas distin- (f. j. 218), la cuestión de confianza
tas a la votación, no supone el otorga- planteada el 30 de setiembre de 2019
miento de un cheque en blanco a favor por el Presidente del Consejo de Minis-
del Presidente de la República. En el tros fue denegada, porque el Congreso
f. j. Nº 142 advierte que, frente al uso de la República “actuó con pleno co-
de esta clase de excepciones por parte nocimiento de la solicitud planteada”;
razón por la cual el Poder Ejecutivo no de confianza obligatorias previstas en el
obró en forma contraria a la Constitu- artículo 130 de la Constitución.
ción al disponer la disolución del Con- 5. La denegación de las cuestiones de
greso sustentando su decisión en dicha confianza facultativas, mediante actos
denegación de la cuestión de confianza. distintos de la votación parlamentaria,
4. Al determinar que la disolución del es un supuesto excepcional; y corres-
Congreso realizada por el Presiden- ponde al Tribunal Constitucional es-
te de la República, como consecuen- tablecer si dicho supuesto excepcio-
cia de la denegación de la cuestión de nal se ha producido. En el caso materia
confianza facultativa (artículos 132 y de la STC Exp. Nº 0006-2019-CC/TC,
133 de la Constitución) formulada el 30 se presentó este supuesto excepcional,
de setiembre de 2019 por el Presiden- porque el Tribunal Constitucional apre-
te del Consejo de Ministros, el Tribunal ció que la conducta del Congreso ante
Constitucional ha descartado la insóli- la solicitud planteada por el Presidente
ta interpretación según la cual solo da- del Consejo de Ministros el 30 de se-
rían lugar a la posibilidad de disolver el tiembre de 2019 sí constituyó una de-
Congreso los rechazos de las cuestiones negación de la cuestión de confianza.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
DE LA REPÚBLICA
La STC Exp. Nº 00006-2019-CC/TC y el constructo

hechizo de la “denegación fáctica”
de la cuestión de confianza
Once variaciones agobiantes sobre los dislates políticos
y los desplazamientos sémicos del Gobierno
y del Tribunal Constitucional
César DELGADO-GUEMBES*
“(…) tout diffiérend tend à s´éntendre aux tiers,
q u i le d é v e lo p p e n t e n p r e g n a n t p a r t i”.
Dupréel, Eugene (1948). Sociologie générale
El autor examina la disolución del Congreso, y analiza el uso de la cuestión de confianza,

sobre la que el Presidente de la República, según su punto de vista, habría construido el
concepto de “denegación fáctica”. De tal manera, atiende a la STC Exp. Nº 00006-2019-
RESUMEN
CC/TC, con la que se declaró infundada la demanda competencial por menoscabo estricto
presentada contra el Ejecutivo, evaluando los argumentos desde su perspectiva de los
procesos parlamentarios constitucionales que se llevan a cabo en el Congreso de la Re-
pública. El autor considera que existe un uso deficiente de la calificación en el gobierno,
tanto del rechazo de la segunda cuestión de confianza como del cumplimiento de la con-
dición que justifica la disolución constitucional del Congreso, a la vez que discrepa de los
alcances de la sentencia del TC sobre la que estima que ha asumido competencias pro-
pias del poder constituyente.
* El autor es profesor de derecho y gestión parlamentaria en la Facultad de Derecho de Pontificia Universidad Ca-
tólica del Perú, y de la misma materia en la Maestría en Derecho Constitucional de la Universidad de San Martín
de Porres. Además de su actividad académica, ha sido Sub Oficial Mayor de la Cámara de Diputados (1991-1992),
y Oficial Mayor del Congreso (2003), donde laboró entre 1980 y 2019 como funcionario y asesor parlamentario
en diversos puestos. Actualmente se dedica a la investigación y consultoría en materias de su expertise.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
ii PALABRAS CLAVE de enfrentamiento que los contrarios deben

cumplir cada uno su rol político. La impru-
Cuestión de confianza / Denegación fáctica / Di-
dencia y la soberbia se castigan, pero quienes
solución del parlamento / Concurrencia volunta-
ria / Proyecto con carácter urgente / Refrendo mi- las sufren son los pueblos.
nisterial / Competencia reservada La reciente disolución del Congreso es un
ejemplo valioso para medir el desempeño y la
Recibido : 17/02/2020 virtud que tienen ambos poderes del Estado
Aprobado : 19/02/2020 en su utilidad para la afirmación de nuestra
república y de nuestra ciudadanía. En este
INTRODUCCIÓN ensayo se examina los fenómenos de interac-
ción que caracterizaron la experiencia de rup-
Las repúblicas se reconocen por la calidad
tura del periodo constitucional 2016-2021, a
espiritual y anímica de su ciudadanía. Sin
propósito de la comprensión de los usos y de
valores ciudadanos las repúblicas padecen de
los significados que los operadores del régi-
anemia política y quienes las habitan existen
men de gobierno hicieron, de modo singular,
en mérito a la mecánica gravitación de sus
de la cuestión de confianza. Es, propiamente,
inercias individualistas. El ciudadano ejerce
un complemento de materias y de apreciacio-
plenamente su libertad y no se humilla ni se
nes que quedaron por decirse en un trabajo
atemoriza. El ciudadano trata de trascender
anterior del autor, publicado como Condicio-
su existencia dejando un legado de su acti-
nes de validez de la cuestión de confianza en
tud crítica y no se somete a quienes tienen el
el Perú. Apuntes para la comprensión de su
alma contaminada por la aspiración de domi-
perfil constitucional desde la teoría del acto
nar a otros.
parlamentario, publicado en Ediciones del
En una comunidad republicana los parlamen- Congreso del Perú. Uno de los propósitos de
tos tienen la importante misión de contradecir este aporte es ofrecer un examen algo más
y de consensuar. No se los elige para que se pormenorizado y detenido del simulacro de
halaguen ni complazcan sino para que acom- subsunción que pretenden el Presidente de la
pañen dialógica, deliberante y críticamente a República y el Tribunal Constitucional que
quien ocupa el poder en el gobierno. Cuando exista, entre el rechazo que pueda producirse
se espera de los parlamentos que se convier- de una cuestión previa, como causa eficiente,
tan en turiferarios de los gobiernos los parla- y como medio eficaz, y el rechazo de la cues-
mentos pierden su capacidad y virtud políti- tión de confianza planteada por el gobierno.
cos. Los gobiernos, por eso, no deben temer
Debido a mi proximidad con el Parlamento
a los parlamentos sino apreciar el valor que
peruano declaro que estas reflexiones están
agregan a sus tareas. Solo los gobiernos débi-
indisolublemente asociadas a la compren-
les o timoratos se sienten amenazados por el
sión que tengo de la interacción entre el
ejercicio del control de los parlamentos, por-
gobierno y el parlamento como observador
que en esa dinámica se tiempla óptimamente
participante de la realidad en la que el par-
la virtud de uno y de otro.
lamento opera y funciona en su relación con
Estas son las condiciones en que deben el gobierno. Me distancio y rechazo expresa-
relacionarse el gobierno y el parlamento mente la asociación que pudiera hacerse de
en las repúblicas. Pero sin excesos. Eso mi posición con ningún partido político, en
supone parlamentos y gobiernos razona- ninguno de los cuales tengo ni he tenido mili-
bles y valientes en las normales condiciones tancia alguna y a ninguno de los cuales tengo
LA STC EXP. Nº 00006-2019-CC/TC Y EL CONSTRUCTO HECHIZO...
aspiración, pretensión ni de las Constituciones de

intención de favorecer ni 1979 y de 1993. Siendo la
de afectar con mi aprecia- Siendo la disolución del disolución del Congreso el
ción personal de los fenó- Congreso el 30 de setiem- 30 de setiembre de 2019
menos que comento. bre de 2019 un caso has- un caso hasta ahora único
ta ahora único en la histo- en la historia constitu-
De otro lado, el mío es,
cional del Perú, el análisis
declarada, expresa y ria constitucional del Perú, se detiene en el escrutinio
conscientemente, un tes- el análisis se detiene en el de la validez y de la con-
timonio de parte, y no
escrutinio de la validez y gruencia entre los hechos,
puedo negarlo, pero, y
porque, el valor de mi tes- de la congruencia entre los los argumentos, y los fun-
timonio se basa, a la vez, hechos, los argumentos, y damentos utilizados tanto
los fundamentos utilizados por los actores en los pro-
en la formación que he
cesos, como por el Tribu-
recibido sobre el sentido tanto por los actores en los nal Constitucional.
del Congreso y el valor procesos, como por el Tri-
del Parlamento en nues- En síntesis, en el texto
bunal Constitucional.
tro régimen republicano, que comparto disiento de
así como en el dominio modo abierto con la moda-
que inevitablemente he debido adquirir con lidad de desequilibrio de poderes que ha pro-
los años sobre los usos idóneos que generan tagonizado el Presidente de la República con
valor agregado en nuestro régimen político. la resignificación que deliberadamente ha
fabricado en la forma en que puede darse
Por la razón anterior el lector está debida-
la relación entre Parlamento y Gobierno, en
mente notificado de mi abierta e inambigüa
diversidad de momentos en el proceso de for-
parcialización, y también de mi propósito.
mulación de la cuestión de confianza. Así
Pretendo ofrecer un enfoque crítico sobre los
como en febrero de 1992 se denominó a la
usos buenos y malos de los procesos parla-
Ley Nº 25397, la ley del reequilibrio de
mentarios, a partir de la tradición que he reci-
poderes, porque se delimitaba el ejercicio de
bido y que pretendo transmitir, en mi época
las potestadades normativas del Presidente
y en mi tiempo, sobre lo que he aprendido
de la República, en setiembre de 2019 el Perú
como correctas prácticas parlamentarias y
ha dado un vuelco diametralmente inverso,
republicanas, para favorecer la aplicación
con el aval de fuerzas que 25 años antes estu-
óptima de nuestro régimen de gobierno, sin
vieron en el lado opuesto, quitándole compe-
menoscabo de las funciones y competencias
tencias al Parlamento para cedérselas, ade-
políticas del Congreso, pero sin desconocer
más, con el consentimiento de su monaguillo
igualmente los malos usos o incompetencias
jurisdiccional que, con su colaboración, ha
por los que sus operadores sean responsables.
impuesto la sentencia del desequilibrio de
La metodología de que me valgo para reali- poderes en el Perú.
zar el análisis que presento es el examen de
los hechos en el marco de la vigencia de las I. LA “DENEGACIÓN FÁCTICA” EN EL
prácticas constitucionales de regular y uni- CONTEXTO DE LA DISCORDIA
forme reconocimiento y aceptación en las Una situación particular en nuestro régimen
relaciones de interacción entre el Parlamento político tiene lugar cuando, como ocurrió
y el Gobierno durante el curso de la vigencia con ocasión de la disolución del Congreso del
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30 de setiembre de 2019, el gobierno cons- ¿Por qué quiere o prefiere eso el electorado, a
truye un esquema conforme al cual da por pesar de los riesgos que la historia reiterada-
rechazada una segunda cuestión de con- mente nos muestra de que las discrepancias
fianza sobre un objeto constitucional y pro- políticas radicales tensan los distintos esce-
cesalmente improcedente. Aún antes que narios políticos en grado, magnitud e inten-
el Congreso hubiera votado la cuestión de sidad tal que los operadores de los proce-
confianza ya había dimitido el gabinete Del sos estatales no califican ni dan la talla para
Solar y, a partir del seguimiento televisivo amortiguar las oposiciones y contradiccio-
que había realizado de la sesión del Pleno, nes que quedan sembradas e inoculadas en
el Presidente de la República anunció que el la oposición entre Parlamento y Gobierno?
Congreso había “denegado fácticamente” la Siendo imposible que el pueblo responda
confianza solicitada por segunda vez por un esa importante y decisiva interrogante, solo
gabinete en el periodo 2016-2021. queda especular.
La figura que prepara el gobierno coronó Aparentemente con su elección lo que el pue-
la estrategia adversarial, y no precisamente blo rehúsa es modos abiertos de concentra-
conciliatoria ni cooperativa, de confronta- ción de poder en el Estado y, por esta razón,
ción, emprendida entre el Poder Ejecutivo deja clara y manifiesta su opción por la divi-
y el Congreso a raíz, de modo singular y sión y la separación. División y separación
visible, de la asunción del mando presiden- que, sin embargo, exige de manera inase-
cial del ingeniero Martín Vizcarra en reem- quible competencias políticas y espiritua-
plazo de Pedro Pablo Kuczynski en marzo les en los operadores de escenarios poten-
de 2018. Teniendo a la vista el encadena- cial y efectivamente conflictivos. El modelo
miento de hechos en la línea de tiempo, en no parece estar preparado para que los ope-
dieciocho meses se concretan, al parecer, radores del régimen político vivan la no con-
una sucesión de medidas que conducían, centración de poder. Y la “denegación fác-
no precisamente, a una medida casual o tica” es una muestra clara de que quienes
ligada al azar, sino a intentar no solamente gobiernan y representan no pueden hacerse
la neutralización de la mayoría parlamenta- cargo ni responder apropiadamente en situa-
ria opositora al gobierno, sino más propia- ciones de no concentración y de conflicto
mente a su efectivo arrinconamiento en el entre contrarios.
espacio político o, por lo menos, a su vir-
El resultado es que la operación del Estado en
tual enmudecimiento y amordazamiento en
un escenario de partición de mayorías entre
la esfera estatal.
el Poder Ejecutivo y el Congreso se carac-
La figura de la “denegación fáctica” es una teriza por episodios espasmódicos de sor-
pieza en el rompecabezas de las relaciones dera política que esteriliza la agencia de los
interorgánicas del Gobierno y el Parlamento operadores de uno y otro poder. Los logros
cuyo desenlace mostró las dificultades que se alejan y la improductividad que siembra
les causan a los operadores de nuestro régi- la discordia amenaza el atraso de la pros-
men y cultura política escenarios en los que, peridad y del bienestar de la comunidad.
como consecuencia de la voluntad popular, la Cuando lo inevitable tiene lugar se vuelve la
ciudadanía no le da al Parlamento una mayo- mirada al Tribunal Constitucional para que
ría afín en el Gobierno y, recíprocamente, revise los hechos y califique la conducta de
opta y prefiere contar con un Poder Ejecutivo las partes de acuerdo a los parámetros que
sin mayoría en el Congreso. establece la Constitución. Fue por esa razón
que el Presidente del Congreso activó el pro- II. LOS ARTEFACTOS CON QUE SE
ceso ante el Tribunal Constitucional con una ACUÑA LA “DENEGACIÓN FÁCTI-
demanda para que dirima si las competencias CA”
de la asamblea sufrieron menoscabo con los La denominada “denegación fáctica” es sím-
actos que protagonizó el gobierno. bolo de la victoria del populismo en nuestra
Frente a una demanda competencial como la cultura política, así como, simultáneamente,
que el presidente del Congreso inició ante el de la escasa capacidad y servicio que, no obs-
Tribunal Constitucional, este resuelve en su tante haberlo invocado en su proceso delibe-
doble capacidad, tanto como juez de legiti- rativo alguno de sus integrantes, puede pres-
midad como juez de mérito. Debe pronun- tar el Tribunal Constitucional en ejercicio de
ciarse sobre el valor que tienen los hechos, en su competencia moderadora y pacificadora.
el marco normativo y reglas que establecen El régimen de gobierno y el sistema consti-
los modos de interacción entre el Gobierno tucional que ahora define el Tribunal Cons-
y el Congreso en el proceso fiduciario, y en titucional ha quedado empírica y normati-
ese sentido es juez de mérito. Pero también vamente descrito como un diseño o arreglo
se pronuncia sobre la validez constitucional en el que, a despecho de la axiología repu-
de la disolución del Congreso al amparo de blicana de los principios que recoge nues-
las facultades que la Constitución le otorga tra ley fundamental, el Poder Ejecutivo tiene
al Presidente de la República. En esta doble tal margen de discrecionalidad que, pretex-
capacidad fue que el martes 14 de enero de tando discrepancia con un proceso parlamen-
2020 resolvió el desentendimiento fallando tario, puede calificar la voluntad de la asam-
a favor del Poder Ejecutivo. La STC Exp. blea a su conveniencia, y ello no obstante que
Nº 00006-2019-CC/TC califica como válida
el proceso regular de formación de la volun-
la decisión del Presidente de la República
tad corporativa arribe a una decisión abierta-
que considera que el Congreso “denegó fác-
mente contraria a la que quiere imaginar, y le
ticamente” la confianza que solicitó el Pre-
conviene al Presidente de la República, que
sidente del Consejo de Ministros el 30 de
su rival tiene1.
setiembre de 2019 y, por lo tanto, que existió
mérito suficiente para considerar como cons- La STC Exp. Nº 00006-2019-CC/TC, en
titucionalmente disuelto el Congreso. efecto, avala, acoge, ampara, protege y
1 Tanto mayor es la seria gravedad del daño que causa la STC Exp. Nº 00006-2019-CC/TC cuando, también en el
marco de las políticas populistas del negado estadista que demuestra ser el ingeniero Vizcarra, luego de la reforma
constitucional que impulsó para eliminar la reelección parlamentaria, así como para debilitar la naturaleza y alcan-
ces de la inmunidad parlamentaria, las elecciones complementarias del 26 de enero de 2020 presentan una señal
que debe auscultarse, escudriñarse y examinarse meticulosamente.
La denigración de la voluntad popular y de los resultados que las elecciones generan en la composición del Con-
greso, traen como consecuencia la profundización del desencanto y de la fe en el de por sí frágil sistema demo-
crático de una república. No es sano el recurso de proyectar la incapacidad personal en el manejo de crisis y con-
flictos en el adversario, en general, pero es menos cuerdo y saludable cuando esa proyección la realizan quienes
se encuentran involucrados en materias la negociación debe realizarse entre fuerzas políticas de nivel nacional.
La estigmatización recíproca debilita la fe y la convicción en las instituciones democráticas.
Los resultados son elocuentes. Luego de la disolución del Congreso, las elecciones ponen al nuevo Congreso ante
una situación de fragmentación con peligrosa tendencia a esquemas anómicos, sin el respaldo de partidos sólidos
ni adecuadamente organizados. La agregación de inexperiencias deja nuestro sistema representativo y democrático
en manos del azar y del amateurismo institucional. Débil como puede serlo un concierto disperso de ejecutantes
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apadrina la tesis de la y minusvalida las capa-

“denegación fáctica” que cidades funcionales de
sostuvo en el acto de diso- La STC Exp. Nº 00006-2019- acción del Congreso, des-
lución del Congreso el CC/TC distorsiona los natura- conociéndole competen-
señor Martín Vizcarra el les y regulares balances entre cias elementales mínimas
30 de setiembre de 2019. el Gobierno y el Parlamento; para el ejercicio efectivo
Al hacerlo obvia y desco- de su intervención repre-
noce en su totalidad los
sesga y desequilibra el régi- sentativa en la dirección
procesos regulares de for- men de gobierno abultando del Estado. Su mérito
mación de la voluntad cor- inarmónica y asimétricamen- político, sin embargo,
porativa en el Parlamento te las competencias del Po- fue adormecer el desaso-
nacional, valida la atribu- der Ejecutivo; y minusvalida siego y el nerviosismo del
ción arbitraria que se toma las capacidades funcionales Gobierno, ofreciéndole
el Presidente de la Repú- la valeriana argumenta-
blica para calificar a su
de acción del Congreso, des- tiva de su sentencia para
sola discreción y juicio conociéndole competencias que las inquietudes de
unilateral como rechazo elementales mínimas para sus temores se aplaquen.
de la confianza parlamen- el ejercicio efectivo de su in- El costo, sin embargo, es
taria la decisión que solo tervención representativa en que el moderador y paci-
podía tomar el Congreso, la dirección del Estado. ficador usurpa las facul-
y cohonesta, además, que tades constituyentes que
el Presidente de la Repú- la Constitución le reserva
blica esté en capacidad de tomar decisiones al pueblo con carácter original, y al parla-
prescindiendo tanto de la comunicación ofi- mento con carácter derivado, sustrayéndoles
cial de decisiones parlamentarias como de competencias al Congreso para cedérselas al
la consulta, deliberación y compromiso del Poder Ejecutivo.
gabinete en el que respalde su responsabi-
Al parecer, la celada que creó el Poder Eje-
lidad política por tan graves decisiones esta-
cutivo al invocar su supuesto interés en la
tales como las de disolver el Congreso a
primacía y vigencia de transparencia en el
pesar de no contar con evidencia indispen-
proceso de designación de los magistrados
sable para proceder según su solo juicio se
del Tribunal Constitucional surtió los efec-
lo sugiere.
tos esperados, porque el Tribunal Constitu-
En suma, la STC Exp. Nº 00006-2019- cional procede y simplifica de modo acrítico
CC/TC distorsiona los naturales y regula- con el análisis que debió realizar respecto
res balances entre el Gobierno y el Parla- de la alegada genuina vocación de asegu-
mento; sesga y desequilibra el régimen de rar que los magistrados del Tribunal Cons-
gobierno abultando inarmónica y asimétrica- titucional sean elegidos en procesos pública-
mente las competencias del Poder Ejecutivo; mente accesibles2.
difícil resulta prever que el guión y la partitura cuenten con armonía ni fuerza interpretativa y, por el contrario,
que prime el desconcierto y una peligrosa sumatoria de ineficiencia e improvisación organizacional.
2 Aunque se mencionará luego, no puede olvidarse, (1) que el proceso de invitación que siguió el Congreso está
legalmente reconocido y previsto; (2) que el mismo tipo y modalidad de proceso se ha seguido en procesos previos
de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional; (3) que la modalidad de invitación que se seguía
Dando por cierto que efectivamente el Tribu- los defectos en que incurre en la apreciación
nal Constitucional también debe contribuir de los desequilibrios entre ambos poderes
y poner de su parte en la vigencia de valo- del Estado, corresponde revisar la validez
res éticos y políticos, en nombre del carác- de la construcción que realiza el Presidente
ter tuitivo de dichos valores, no puede dejar de la República, que avala la STC Exp.
de verificar la autenticidad del reclamo con Nº 00006-2019-CC/TC.
el que el Poder Ejecutivo increpa, arremete e Así como debe señalarse la inautenticidad
insta al Congreso para que no elija a magis- de la finalidad ética o moral del gobierno
trados en cuyo proceso de candidatura el pro- cuando invoca la importancia de la trans-
pio Gobierno no estuvo en condiciones de parencia, no puede dejar de reprocharse al
participar. mismo Tribunal Constitucional que deje sin
Dejar de hacer efectiva esa verificación, por valoración, cuestionamiento ni verificación
lasitud cognitiva, ineficiencia, parcializa- si la intención o motivación del gobierno al
ción, interés o enceguecimiento, hace daño referir como fundamento de su cuestión de
en el corto y en el largo plazo en la afirma- confianza la supuesta ausencia de transpa-
ción de los valores republicanos de nues- rencia que afecta a la elección de magistrados
tro régimen político, cuya misión también bajo la modalidad de la invitación.
le asigna la Constitución al mismo Tribunal La ausencia de escrutinio que registra la STC
Constitucional. Pero más allá de las conse- Exp. Nº 00006-2019-CC/TC es visible desde
cuencias que cabe anticipar y por las que es el inicio de su análisis, en el fundamento 157,
responsable el Tribunal Constitucional, sobre cuando menciona que:
en el proceso en curso fue originalmente aprobada por la Junta de Portavoces el 19 de noviembre de 2018 y con-
validada por el Pleno en su sesión del 22 de noviembre del mismo año; (4) que luego de suspendido ese proceso
durante la presidencia del congresista Daniel Salaverry, el presidente Pedro Olaechea lo reactiva y continúa a
partir de agosto de 2019, consiguiendo que la Junta de Portavoces confirme la modalidad de invitación, y que
la Comisión Especial se aboque a las competencias que le correspondían; (5) que la Comisión Especial emite su
informe el miércoles 18 de setiembre de 2019, en el que se incluye el nombre de los candidatos que proponía al
Pleno; (6) que ese informe, así como los correspondientes curricula vitae de los candidatos propuestos se publicó
y estuvo disponible a partir del 19 de noviembre; (7) que el Presidente del Congreso dispone el día jueves 19 de
setiembre que se cite a sesión especial de elección de los magistrados para el lunes 30 de setiembre a las 10:00 de
la mañana; y, (8) por último, que al término de la sesión del Pleno del mismo día 19 de setiembre la presidencia
cita nuevamente a los congresistas a la sesión de Pleno del 30 de setiembre a las 10:00 para elegir a los magistra-
dos del Tribunal Constitucional.
Teniendo los antecedentes anteriores en la línea de tiempo, ¿cómo explicar que la preocupación del gobierno se
haga efectiva al filo del día laboral del viernes 27 de setiembre, presentando el oficio Nº 219-2019-PCM a las 4:36
de la tarde su pedido de ser recibido para que en la primera oportunidad que se reúna el Pleno del Congreso
a partir de la fecha se me permita plantear, en nombre del Consejo de Ministros una cuestión de confianza
ante el Congreso de la República?
¿Cómo explicar que, habiendo podido disentir sobre los riesgos de la modalidad de la invitación desde el 19 de
noviembre de 2018 solo le resulte de incumbencia y preocupación la transparencia del proceso al día siguiente
en que la Comisión de Constitución había aprobado el dictamen con el que se recomendaba la no aprobación y el
archivamiento del proyecto de reforma constitucional del Poder Ejecutivo para el adelanto de la conclusión del
periodo constitucional y de elecciones generales para el tercer domingo de abril de 2020, y además, faltando solo
poco más de 60 horas para que la elección se realice? ¿O habría que deducir que no hubo condiciones de transpa-
rencia solamente a partir de la decisión de la Comisión de Constitución del 26 de setiembre de 2019, y hasta enton-
ces, durante los 10 meses anteriores la transparencia no estuvo bajo riesgo, peligro ni amenaza?
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(...) como se ha podido advertir en constitucional que reconoce la facultad de

el presente caso, la cuestión de con- los ministros de concurrir voluntariamente
fianza planteada por el Poder Ejecu- a las sesiones parlamentarias del Congreso,
tivo el 30 de setiembre de 2019 estuvo al impedir que ingrese al salón de sesiones
dirigida a buscar que se garantice un a plantear su cuestión de confianza; (2) el
proceso transparente en la elección de rechazo de la cuestión previa de la congre-
los nuevos magistrados del Tribunal sista Indira Huillca para posponer e inte-
Constitucional. rrumpir el proceso de designación de los
magistrados del Tribunal Constitucional que,
La veracidad del motivo de ese plantea-
según el esquema del Poder Ejecutivo, operó
miento no ha sido verificado ni contrastado. como la causa que generó el efecto fáctico
Cuando el gabinete Del Solar planteó una cues- al que el gobierno calificó como un rehusa-
tión de confianza sobre un doble e indivisible miento del pedido formulado; y (3) la conti-
objeto, la interrupción del proceso de desig- nuación del proceso de elección de los magis-
nación de los magistrados del Tribunal Cons- trados, a despecho del planteamiento expreso
titucional y la reforma del artículo 8 de la Ley de que la no interrupción del mismo sería
Nº 28301, el Presidente de la República argu- tomado como el rehusamiento de la con-
mentó que el rechazo de la cuestión previa pre- fianza solicitada.
sentada por la congresista Indira Huillca para
III. LAS FALACES BASES DE LA “DE-
interrumpir dicho proceso supuso la “denega- NEGACIÓN FÁCTICA”
ción fáctica” del pedido de confianza solicitado.
El argumento se basa en la constatación
La argumentación del Poder Ejecutivo cons- empírica de que, independientemente de la
truyó la racionalidad de lo que denominó la invalidez del planteamiento sobre materia
“denegación fáctica” sobre la base de la impu- improcedente como resultaba serlo el for-
tación de una lógica parlamentaria reñida zar la interrupción del ejercicio de la com-
con los principios de cooperación orgánica y petencia de la asamblea para elegir a los
de lealtad política, a partir de un tratamiento magistrados del Tribunal Constitucional,
fraudulento de los preceptos constituciona- bastara que se rechazara la cuestión previa
les. No guarda mucha coherencia con nuestro de no continuar con el proceso de designa-
régimen de gobierno, en efecto, que el sujeto ción de los magistrados del Tribunal Consti-
pasivo de la confianza descalifique al sujeto tucional, y que sucesivamente se continuara
activo, esto es, el titular de la confianza y con el desempeño efectivo de la facultad de
que, por lo tanto, tiene la potestad de votar y elegir a los magistrados del Tribunal Cons-
de decidir si la otorga o si la rehúsa, endilgán- titucional, para que el rechazo de la cues-
dole una supuesta y presunta voluntad a par- tión previa primero, y la concurrente con-
tir de una conjetura con insuficiente y con- tinuación de proceso de designación de los
traria base empírica. magistrados después, tuviera como con-
Las premisas desde las que se maquina dicho secuencia la denegación de la confianza
solicitada.
constructo empiezan con (1) la calificación
de la irrupción violenta, intimidatoria y des- La comprensión del gobierno es que cuenta
cortés del gabinete Del Solar en el recinto con la facultad ilimitada de formular una
parlamentario, como una maniobra obs- cuestión de confianza, y para ello se ampara
tructiva, desleal y violatoria del parámetro en el concepto de configuración abierta o de
competencia amplia que refiere el texto de la observancia de la comprensión regular de sus

STC Exp. Nº 00006-2019-CC/TC. El carác- competencias funcionales? ¿o basta que el
ter ilimitado de dicha configuración no es Congreso desatienda en los hechos las pautas
deducible, sin embargo, ni de la Constitución o condiciones que contiene el planteamiento
ni de la sentencia indicada. La capacidad de de la cuestión de confianza para que devenga
propuesta del gobierno debe mantener ciertos en exigible el rechazo implícito de la con-
márgenes en la capacidad de planteamiento, fianza solicitada?
cuyos límites no pueden ser ni incontrolada
¿Cómo formuló el Poder Ejecutivo la cuestión
ni unilateralmente decididos por quien plan-
de confianza? El planteamiento que expresó
tea la cuestión de confianza.
el ministro Del Solar no estuvo exento de
De ahí que la pregunta inicial para com- antecedentes. El Presidente de la República
prender y contextualizar adecuadamente la había anticipado públicamente, el viernes 27
atribución que termina tomándose el Presi- de setiembre de 2019, como respuesta a la
dente de la República para calificar unila- decisión de la Comisión de Constitución de
teralmente que el Congreso le denegó por aprobar el dictamen en el que se recomen-
segunda vez una cuestión de confianza al daba el rechazo del proyecto de reforma
Gobierno es, ¿puede el gabinete señalar las constitucional sobre el adelanto de la conclu-
pautas a las que debe sujetarse el Congreso sión del periodo en ambos poderes y las elec-
en el tratamiento de su cuestión de con- ciones generales para el tercer domingo de
fianza? Esto es, ¿tiene amparo constitucional abril del 2020, que su gobierno presentaría
que el gabinete establezca las condiciones a una cuestión de confianza para cambiar las
las que debe someterse el Congreso, sin que reglas de la elección de los magistrados del
el Congreso pueda oponerse o ignorarlas en Tribunal Constitucional3.
3 Según el texto de su anuncio el día 27 de setiembre de 2019 el presidente Vizcarra dijo: “hoy, mostrando firme
respeto a la Constitución Política del Perú, y en cumplimiento a las facultades que se me otorga en mi calidad de
Presidente de la República, mi gobierno ha decidido plantear cuestión de confianza al Congreso de la República,
para cambiar las reglas de la elección de los miembros del Tribunal Constitucional”.
Como puede apreciarse, el súbito interés del gobierno en afectar el proceso de elección de los magistrados del Tri-
bunal Constitucional aparece solo luego que la Comisión de Constitución aprueba el dictamen con el que se reco-
mendaba la no aprobación y archivamiento del proyecto de reforma constitucional sobre adelanto de elecciones
generales. Queda bajo la sombra de la duda, por tanto, si el propósito de garantizar la transparencia en el proceso
de elección de los magistrados del Tribunal Constitucional era un propósito genuino y auténtico, o si se trató, por
el contrario, de una pieza más en la estrategia de buscar la disolución del Congreso.
La duda es inevitable cuando se aprecia que las supuestas faltas contra la transparencia, consistentes, entre otras
materias, en que se desconocían los criterios según los cuales la Comisión Especial decidió invitar a unos postu-
lantes y no a otros al proceso de elección en el Congreso, habrían ocurrido dos semanas antes de la fecha en que
se pide que se reciba al gabinete Del Solar para plantear la cuestión de confianza.
La inconsistencia indica que para el gobierno el objetivo no era propiamente interesarse en la vigencia del princi-
pio de transparencia ni la corrección del proceso de elección de los magistrados del Tribunal Constitucional, sino
que, por el contrario, su meta era deshacerse y acabar con la oposición de la mayoría parlamentaria con la que
nunca consiguió negociar en términos óptimos para ambas partes.
Para alcanzar su meta debía premunirse de las condiciones materiales y empíricas adecuadas con las cuales debía
facilitarse a sí mismo la aplicación de la facultad de disolver el Congreso gracias a una denegación de confianza
diseñada con anticipación. En otros términos, a este tipo de táctica cabe calificársela como una emboscada, o de
una treta, para vencer al adversario, y no, en buena cuenta, el uso razonable ni correcto de las instituciones que
recoge nuestro derecho constitucional.
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Posteriormente, el propio Presidente de la lugar secundario o subsidiario, y asumir él la

República, durante una entrevista que le rea- titularidad del proceso fiduciario. El suyo es
liza el programa dominical Cuarto Poder, un acto de franco sinceramiento respecto a la
el 29 de setiembre, un día antes del plantea- titularidad del poder en el Gobierno, porque
miento de la cuestión de confianza y tam- se dirige no al Congreso, sino al público en
bién de la disolución del Congreso, que “si general, a la población, desde los medios de
el Congreso no procede de inmediato con la comunicación, no tanto como jefe de Estado,
cuestión de confianza, o si continúa previa- sino como jefe de Gobierno. Anula la bice-
mente con el controvertido proceso de elec- falía formal de nuestro régimen político y le
ción de magistrados, el Gobierno actuará con pone el único semblante real y efectivo con-
la Constitución y disolverá el Congreso”. Y forme al cual el Presidente del Consejo de
remarcó que “si se vota antes (de la moción Ministros es poco menos que el testaferro del
de confianza) el nombramiento de los magis- Presidente de la República.
trados del Tribunal Constitucional, conside-
Cuando el Presidente de la República dice
raré que se denegó la cuestión de confianza”4.
que él considerará que el Congreso rechaza
Ambos antecedentes anticipan la predispo- la cuestión de confianza y, por lo tanto, que
sición del Poder Ejecutivo respecto al curso disolverá el Congreso (1) si este no tramita
que, a su juicio, debía tomar el Congreso. Las de inmediato la cuestión de confianza, (2)
manifestaciones expresadas por el gobierno si el Congreso antepone al procesamiento
daban poco margen a dudas. Sin tener en de la cuestión de confianza la continuación
consideración la autonomía del Congreso en del proceso de elección de los magistrados
relación con los procesos de toma de deci- del Tribunal Constitucional, o (3) si antes de
sión de las materias sometidas a su consi- votar la cuestión de confianza vota el nom-
deración, el gobierno pretendía dejarle solo bramiento de los magistrados del Tribunal
un camino para tramitar la cuestión de con- Constitucional, lo que el Presidente de la
fianza, forzándolo para que esta sea proce- República hace es desconocer la autonomía
sada solo como querría el Poder Ejecutivo orgánica y funcional que la Constitución le
que se tramite. reconoce al Congreso para adoptar las deci-
siones propias de su competencia. Pero lo que
Difícil dejar pasar por alto que la actitud del
también hace es anotar y dejar constancia de
Presidente de la República lo lleva a enfocar
la supuesta superioridad jerárquica con que
la relación del Poder Ejecutivo con el Con-
cree contar en la axiología constitucional de
greso a una dimensión no precisamente ni
nuestro régimen político.
institucional ni propiamente constitucional.
El Presidente de la República se vale de una En materia de interacción entre los pode-
típica táctica mediática, porque prefiere des- res del Estado, el Presidente de la Repú-
plazar el rol que la Constitución le asigna blica, ciertamente, no está en condiciones
al Presidente del Consejo de Ministros a un de imponer condiciones sobre el ejercicio de
Si esta percepción tiene sentido la pregunta es si puede afirmarse que la actitud del gobierno haya sido una acti-
tud leal con el texto constitucional, o si más bien se trató de una trampa política para usar las instituciones y facul-
tades que se le reconocen al gobierno para anular el uso de competencias constitucionales del Poder Legislativo,
coyunturalmente en manos de una mayoría parlamentaria opositora y adversa al Poder Ejecutivo.
4 Véase, por ejemplo, la nota que cubre el enlace https://www.france24.com/es/20190930-peru-vizcarra-congreso-
cuestion-confianza
la potestad del Parlamento Mientras el pedido que

de decidir si aprueba o si formula el gabinete, o
rechaza una cuestión de El Presidente de la Repú- u no de sus minist ros
confianza. La capacidad blica había anticipado pú- queda bajo considera-
del gobierno de determi- blicamente, que su gobier- ción del Congreso, y hasta
nar sobre qué puede pedir no presentaría una cuestión que ese pedido está bajo
una cuestión de confianza, su competencia funcio-
o qué actos del Parla-
de confianza para cambiar nal en el proceso regu-
mento tendrán la capaci- las reglas de la elección de lar de toma de decisión,
dad de significar lo que los magistrados del Tribunal está bajo el ámbito com-
el Presidente de la Repú- Constitucional. petencial del Congreso la
blica prefiera o quiera, no atribución de determinar
tiene sustento en un régi- qué haga con el pedido de
men político basado en la independencia y confianza que dejó planteado el gobierno. El
en la separación de poderes. El Congreso no gobierno no califica ni controla el ejercicio
es una agencia que dependa del Gobierno, de la potestad que la Constitución le reserva
ni que carezca de autonomía para determi- al Congreso.
nar, en ejercicio de su condición como titular El principio que define la distribución de
de la confianza que se cede o que se rehúsa, competencias entre gobierno y parlamento
sobre qué objeto puede otorgarla o denegarla. se basa en el reconocimiento de la superior
Por la discrecionalidad de que está asistido el jerarquía que la Constitución le asigna al
Congreso para decidir cuándo, cómo y sobre Parlamento como sede subrogatoria de las
qué puede otorgar la confianza, tiene tam- diversidades y de la pluralidad de voluntad
bién la competencia de calificar cuándo el popular. La voluntad del Parlamento, en este
gobierno comete un exceso al afirmar qué sentido, es la voluntad del pueblo, en cuanto
actos del Congreso valdrán como concesivos el Parlamento resuelve una cuestión determi-
o denegatorios de la confianza. La discrecio- nada con el voto de las diferentes colectivi-
nalidad que tiene el Poder Ejecutivo empieza dades presentes en el Parlamento nacional.
donde termina la del Congreso para decidir Es una convención de índole y naturaleza
si otorga o si rechaza la confianza solicitada. constitucional que los representantes reciben
El Presidente de la República tiene, cierta- su mandato a través de la confianza que les
mente, la facultad de disolver o de no disol- transfiere y endosa el pueblo en el acto elec-
ver el Congreso, y puede ejercer a su solo toral. Esa es la confianza que la Constitu-
albedrío y criterio esa facultad discrecional, ción le permite a la asamblea ceder o rehu-
sar al Congreso cuando el Gobierno pide y
pero tal ejercicio comienza una vez que el
hace cuestión de confianza de una materia
propio Congreso le comunica y conoce que
determinada.
la confianza que el gobierno le pidió le fue
rechazada, rehusada o negada. La discrecio- Es esa la razón por la que es la asamblea, y no
nalidad del gobierno no incluye la posibili- el Presidente de la República, quien decide,
dad de que él mismo defina y resuelva, ante a través de los procesos que el propio Con-
un acto cualquiera del Congreso, si un hecho greso aprueba, si, cuándo y cómo le da o le
u otro significa, equivale o tiene los efectos quita su confianza al Gobierno. Esa deci-
del rechazo de una cuestión de confianza. sión no la puede tomar el Presidente de la
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República mientras el asunto o materia está los resultados de las elecciones y ellas refle-
bajo la competencia, dominio y control fun- jan la voluntad popular sobre la composición
cional del Congreso. Y si lo hace transgrede, política de las mayorías. El Gobierno, por su
desconoce y viola la distribución de compe- parte, es el símbolo más notable de la auto-
tencias constitucionales que nuestra ley fun- ridad para conducir el país según las políti-
damental establece. cas que apruebe y que, además, sean objeto
Por esta razón los enunciados del gobierno no de respaldo de la asamblea de representantes
son exigibles. El gobierno no puede imponer de la República.
una sucesión de deducciones que según su En algunas materias uno de los poderes ten-
juicio valdrán como una aprobación o como drá mayor libertad y discreción para tomar
un rechazo. Simplemente esa facultad no le decisiones y operar según su criterio, y en
está asignada ni atribuida al Poder Ejecutivo otras dependerá de la decisión y voluntad
y, por esta razón, el exceso no genera obli- que exprese su contraparte. En materia de
gación en el sujeto que goza de discreción la formación y de la remoción del Gobierno
para negar la confianza o para concederla. nuestra Constitución prevé la concurrencia
El error de concepto y de comprensión del de ambos operadores, uno, el Presidente de
Poder Ejecutivo importa una afectación seria la República, para designar y remover a su
en la dinámica y en el sistema de relaciones albedrío, y otro, el Congreso, para rechazar
entre ambos poderes del Estado. la designación que realiza el Presidente de
El carácter representativo del régimen polí- la República. Una vez que el Presidente de
tico peruano homologa en un mismo plano, la República designa al gabinete la Consti-
ciertamente, a ambos poderes del Estado. tución presume que el gabinete puede ejer-
Ni uno ni otro es superior y cada uno tie- cer efectivamente todas las funciones propias
nen definidos los ámbitos de sus respecti- de cada sector ministerial. La presunción se
vas competencias. Dentro de cada competen- rompe, única y exclusivamente, si el Con-
cia y función cada poder del Estado ejerce greso vota la censura o el rechazo de una
el dominio que la Constitución le atribuye cuestión de confianza planteada.
y reserva. Cada uno de los dos poderes del La palabra clave para que la presunción se
Estado tienen una función política a su cargo mantenga o pierda vigencia, por lo tanto, es
y ni uno ni otro puede recortársela al otro. que exista una decisión de la asamblea de
A partir de la igualdad formal entre ambos, retirarle la confianza a un gabinete respecto
sin embargo, los correspondientes ámbitos de del cual se presume que la tiene y que solo la
autonomía competencial les significan pri- pierde con el voto del Congreso que deter-
macía con carácter excluyente. Y si cupiese mine que censura al ministro, o que resuelva
duda en un caso de simetría competencial que la confianza solicitada la pierde o no se
la apariencia de equivalencia debe resol- le renueva. El órgano del que depende, por
verse de acuerdo a la axiología fundamental lo tanto, la condición de la permanencia de
de nuestra cultura y de nuestros principios la confianza no es el Poder Ejecutivo. Es el
constitucionales. Congreso.
El Congreso es la sede en que se concentra la Si el Congreso es el órgano del que depende
diversidad, la pluralidad y la heterogeneidad si la confianza existente es remitida, tachada,
de las diferencias. Su legitimidad se basa en obliterada o cancelada, no parece claro ni
razonable que el Presidente de la Repú- si el Presidente de la República está consti-

blica anteponga su rol, señalando los térmi- tucionalmente asistido de plantear imputa-
nos en los que dará por satisfecho el pedido ciones, pautas o presunciones respecto de la
de confianza del Gobierno, y que lo haga, conducta corporativa de la asamblea. ¿Puede
además, por un canal inconducente, como lo el Presidente de la República anteponer su
son los medios de comunicación, en los que rol o figura como si le asistiera algún tipo de
no cabe definir los contenidos efectivos de jerarquía o relación de supraordinación como
las declaraciones de voluntad sobre las que para atribuirse la capacidad de desconocer
debe pronunciarse el Congreso. ¿O será que la existencia de autonomía funcional entre
estamos ante un tipo de Estado en el que la poderes pero, más grave aún, como para
organización y los procesos institucionales ignorar que el titular de la confianza estatal
se deben supeditar y subordinar a la comu- en nuestro ordenamiento constitucional es el
nicación y a los procesos mediáticos? Que Congreso, en mérito, precisamente, a que, de
se sepa, la Constitución no reconoce para el acuerdo a nuestra Constitución, el Congreso
Perú un tipo de régimen político mediático ni es el espacio institucional en el que se depo-
mercadoscópico. sita la voluntad popular?
IV. LA BASE DE LOS DESFASES TEM- El Poder Ejecutivo es parcialmente consti-

PORALES Y CONCEPTUALES DE tuido por el mandato popular. Pero la dife-
UNA “DENEGACIÓN FÁCTICA” rencia entre el mandato que legitima al Poder
POCO TRANSPARENTE Ejecutivo y el que legitima al Congreso es
¿Tiene, por ello, algún valor constitucional que la misión del Poder Ejecutivo se concen-
el tipo de conminación o ultimátum con el tra en la capacidad de dirigir y de gobernar.
que el Presidente de la República intimida El Congreso no gobierna, pero tiene asigna-
mediáticamente al Congreso, apercibiéndolo, dos algunos espacios de dirección como el
o retándolo, a que actúe conforme sus indi- que le toca cumplir para consentir en las polí-
caciones bajo pena, o amenaza, de que de no ticas generales de gobierno y la composición
hacerlo lo disolverá? ¿Qué tipo de lugar tie- del gabinete, o como cuando le corresponde
nen este tipo de reprimendas o amonestacio- decidir qué ciudadanos deben ocupar algu-
nes en un Estado que pretende regirse según nos de los puestos de los más importantes or-
principios como el de separación y equilibrio ganismos constitucionales autónomos.
entre los poderes, y en un Estado, además, La gran diferencia entre la legitimidad popu-
para el que, según lo señala el artículo 45 de lar que tiene cada órgano estatal es que el
la Constitución, el poder del Estado emana Poder Ejecutivo es ocupado por solo uno de
del pueblo, el mismo pueblo que quiso que los grupos políticos que integran el espec-
el Congreso se compusiera con las mayorías tro de nuestra pluralidad, en tanto que en el
parlamentarias que el pueblo se negó a darle Congreso se concentran niveles más altos de
al Poder Ejecutivo en general, y al Presidente nuestra diversidad política. Esta diferencia
de la República en particular? es cualitativamente crítica, porque la con-
El tono con el que el Presidente de la Repú- currencia de la diversidad en el poder apro-
blica trata su relación con el Congreso no xima mucho más el Estado al carácter plural
parece ni amical ni cordial. Por lo tanto, no de nuestra República y de nuestra comuni-
le guarda mayor deferencia ni le es especial- dad. Si hubiera de definirse, de acuerdo a
mente solícito. Más allá de discordias o de la axiología constitucional de nuestro régi-
cordialidades, sin embargo, la pregunta es men político, por lo tanto, cuál de los dos
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CONSTITUCIONAL
poderes goza o cuenta con mayor legitimi- reconoce para el procesamiento de la cues-
dad política, parecería que no debiera preva- tión de confianza.
lecer la dirección ni el gobierno del Estado
Los antecedentes referidos no son irrelevan-
sino el origen popular del poder que encarna
tes ni carecen de importancia para compren-
el Congreso.
der, en particular, el motivo por el cual se
La posición que plantea en los medios de co- decide, en último término, disolver el Con-
municación el Presidente de la República, greso. Pero el valor de los antecedentes no
sin embargo, puede recibir mayor apoyo excluye el que tienen los hechos en el esce-
y aprobación que la que se esperaría que nario propiamente parlamentario en el que se
debiera recibir el Congreso, no obstante las desarrolla la interacción institucional entre
insuficiencias de fundamento en la organi- el gobierno y el Congreso. Para efectos de
zación institucional del Estado. La aclama- tener la base sobre la cual se realiza el aná-
ción popular tiene la propiedad de sustentar lisis de los alcances de la “denegación fác-
el poder, ciertamente, pero su mutabilidad es tica”, es necesario contar con la enunciación
también un factor que le resta carácter fun- que realiza el ministro Del Solar a las 11:44
dante a la invocación que de ella se haga para a.m. del día 30 de setiembre. En su interven-
amparar las decisiones estatales en la intensi- ción enunció que:
dad de su existencia.
[N]o estamos permitiendo que la ciuda-
La pregunta es, en consecuencia, si cabía exi- danía sepa quiénes son los que van a acce-
gir del Congreso la integración del mensaje der a la más alta magistratura de inter-
mediático del Presidente de la República en pretación constitucional. Eso pensamos,
el procesamiento de la cuestión de confianza, señor Presidente. Hiere la legitimidad de
o si no había cómo proceder institucional- un proceso que en el pasado ha sabido
mente más que a partir del canal que la Cons- lo que es eso y ha tenido que ser rever-
titución habilita para la regular deliberación tido. No le hagamos eso al país. Estamos
en sede parlamentaria. Caso contrario, ¿qué en una crisis de confianza que necesita
tipo de Constitución posmoderna es esa en altas dosis de transparencia. No seamos
la que las relaciones de poder son declarada- apresurados. No lo hagamos sin audien-
mente informales, y no se definen a través de cias públicas, tengamos la posibilidad de
las instituciones, sino a partir de un patrón que se interpongan tachas, ¿por qué no
populista que se rige por lo que se dice que la hacerlo?, ¿por qué la prisa? ¿Por qué nos
calle se supone que quiere? tiene que ver el país como apresurados?.
Para los efectos de la comprensión de la pre- Y al culminar señaló que:
tendida modalidad de “denegación fáctica”
habrá que tener presente el dato que se con- (…) debido a nuestra preocupación hemos
signa como un elemento de juicio, pero el presentado un proyecto de ley para un
análisis institucional, sin embargo, debe proceso transparente, un proyecto de ley
ceñirse y restringirse al examen de lo que ya presentado ante este Congreso y por
acontece, en sentido estricto, en sede parla- el cual, en nombre del Consejo de Minis-
mentaria, que es el espacio en el que se plan- tros, hago cuestión de confianza en este
tea, se delibera y se resuelve la cuestión de mismo momento, para que el Parlamento
confianza. Por ello es necesario circunscribir decida, si nos otorga la confianza y con-
el enfoque que sigue al parámetro de lo que sidera, por lo tanto, que hay que hacer
ocurre entre los actores que la Constitución uso de transparencia, o para que nos la
niegue, si considera que va a seguir ade- supuestamente no la había, y sin evaluación

lante con este procedimiento. alguna da por cierto que esa es la finalidad
del gobierno, procede, en el peor de los casos
El ministro Del Solar habló de apresura-
con credulidad, en el mejor de los casos con
miento, habló de legitimidad, habló de cri-
certidumbre dudosa, pero en ningún caso
sis de confianza y habló de transparencia. Si
con certeza. ¡Juez que no tiene o que desdeña
todas esas deficiencias caracterizaban el pro-
la certeza es juez que flaquea, también, en la
ceso emprendido, ¿qué explica la reacción
veracidad, autenticidad y rectitud de su pro-
tardía del gobierno para tratar de corregirlas
ceder, si no, por lo menos, en la diligencia
a solo menos de 60 horas del inicio de la elec-
con que debió ejercitar la virtud de su misión
ción habiendo contado, solamente el gabinete
y mandato ético!
Del Solar, desde el 11 de marzo de 2019 para
corregir las deficiencias que resultaban de la En efecto, el gabinete Del Solar juramenta
modalidad que la Ley Nº 28301 consignaba ante el Presidente Vizcarra el 11 de marzo de
en su artículo 8, y cuando menos desde ini- 2019. Para entonces, el proceso de elección de
cios de setiembre de 2019 cuando se el señor los magistrados sufría un síndrome de conge-
Olaechea, Presidente del Congreso reactiva lamiento debido a la pasiva inactividad a la
el proceso que dejó inconcluso el congresista que lo había reducido el congresista Daniel
Salaverry? Salaverry, Presidente supernumerario de la
Comisión Especial. Sin embargo, la decisión
Desde una perspectiva propiamente política
de usar la opción de la invitación no había
podía el Gobierno presentar ese su plantea-
quedado revocada y, si la falta de transparen-
miento como si su concernimiento y preo-
cia era un peligro, el mismo era inherente a la
cupación fueran las deficiencias de trans-
vigencia que no había perdido el artículo 8 de
parencia en el proceso de elección de los
la Ley Nº 28301, desde su vigencia en el año
magistrados del Tribunal Constitucional.
2014, aunque cuya modificación no parece
Pero lo inusual y extraño es que sean los jue-
considerarse necesaria sino 60 horas antes de
ces de la constitucionalidad los que opten
que el Pleno elija a los magistrados que pro-
por dejar sin verificar la corrección y fun-
puso la Comisión Especial en su informe del
damento genuino del Gobierno en la insu-
18 de setiembre de 2019.
ficiente transparencia de un proceso de
elección en el que la decisión de utilizar la Lo que, según el Gobierno, y al parecer con
modalidad de la invitación se toma el 19 de el aval conceptual de la mayoría del Tribu-
noviembre de 2018 y la ratifica el Pleno el 22 nal Constitucional, era un riesgo, era el pro-
del mismo mes y año. cedimiento o modalidad de elección de los
magistrados del Tribunal Constitucional me-
La insuficiente veracidad, o inverosimi-
diante invitación, modalidad que, dígase de
litud, del motivo o propósito del gobierno,
paso, se prevé también para la elección de
para acusar la falta de transparencia del pro-
otros cargos dentro de la misma competencia
ceso, puede constituirse en un indicio de un
del Congreso que, aparentemente, no afecta-
uso poco recto de la cuestión de confianza y,
rían el mismo valor que reclaman proteger y
por lo tanto, de su instrumentalización polí-
cautelar el gobierno y el Tribunal Constitu-
tica para dañar o para eliminar al adversa-
cional en mayoría.
rio político tout court. Por ello, cuando el
Tribunal Constitucional afirma, sin contar Y si lo que pone en riesgo la falta de transpa-
con certeza, que el motivo de la cuestión de rencia es la modalidad de la invitación, y esta
confianza es generar transparencia donde modalidad estaba vigente desde el año 2014,
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¿qué absurdo o prolon- le causa la aprobación del

gada negligencia lleva al dictamen de la Comisión
gobierno a no presentar su Por la discrecionalidad de que de Constitución.
proyecto de modificación está asistido el Congreso para Y si la invocación de
del artículo 8 de la Ley decidir cuándo, cómo y sobre transparencia es suscep-
Nº 28301 por lo menos
qué puede otorgar la con- tible de tanta suspicacia,
desde el 19 de marzo de
2019, cuando el mismo fianza, tiene también la com- ¿qué sentido le queda al
ministro Del Solar asume petencia de calificar cuándo fundamento 217 de la STC
Exp. Nº 00006-2019-CC/
la Presidencia del Consejo el gobierno comete un ex-
de Ministros, y a darse en TC, cuando insinúa que:
ceso al afirmar qué actos del
cuenta, de un momento a [E]n efecto, si se toma en
Congreso valdrán como con-
otro, de esa falta ética y consideración que según
política solo cuando fal- cesivos o denegatorios de la
el artículo 118, inciso 9, de
taba menos de un día hábil confianza. El Presidente de la nuestra Constitución, le
o útil para la elección de República tiene, ciertamente, corresponde al Presidente
los magistrados cuya pro- la facultad de disolver o de no de la República “cumplir
puesta entregó la Comi- disolver el Congreso, y pue- y hacer cumplir las sen-
sión Especial el 18 de tencias y resoluciones de
setiembre de 2019?
de ejercer a su solo albedrío y
los órganos jurisdiccio-
criterio esa facultad discrecio-
¿O es que las nor mas nales”, resulta coherente
nal, pero tal ejercicio comien- y legitima la preocupa-
para la elección de los
magistrados a través de za una vez que el propio Con- ción del Poder Ejecutivo
la modalidad de la invi- greso le comunica y conoce en que el supremo intér-
tación eran transparentes que la confianza que el go- prete de la Constitución
hasta el 26 de setiembre bierno le pidió le fue rechaza- –como órgano jurisdic-
de 2019, pero ese mismo cional que es– esté inte-
da, rehusada o negada.
día, el día en que por grado por miembros ele-
azar del destino dejaron gidos a t ravés de u n
de ser transparentes, la Comisión de Cons- procedimiento dotado de la transparencia
titución aprueba el dictamen con el que se indispensable a fin de garantizar la legi-
recomienda la no aprobación del proyecto de timidad de las sentencias y resoluciones
reforma constitucional para el adelanto de que, precisamente, está llamado a cum-
elecciones generales para el tercer domingo plir y hacer cumplir?
de abril del 2020? ¿Coincidencia, o embuste?
En buena cuenta, si no es verosímil la auten-
No parece muy coherente, por decir lo menos,
ticidad del proclamado propósito de transpa-
la convicción que expresan ni el Presidente
de la República, ni el Presidente del Consejo rencia que se encargan de martillar durante su
de Ministros, en su pretensión y lucha por relato el Presidente de la República, el Presi-
la transparencia del proceso parlamentario dente del Consejo de Ministros, las minorías
de elección de los magistrados del Tribunal parlamentarias y el concierto virtualmente
Constitucional. Aparentemente la vocación monopólico de los medios de comunicación,
no era ni tan limpia, ni tan clara, ni tan dura- ¿cabe dar por coherente y legítima la decla-
dera ni tan santa, cuando solo cae en cuenta rada preocupación del Poder Ejecutivo como
de su urgencia cuando acusa la herida que motivación para interrumpir el proceso de
elección de los magistrados y para propo- de la agenda. En tanto dicha ampliación no

ner la ejecución del reemplazo del proceso en fuera decidida el único camino disponible
curso por la aprobación de otras normas pro- era continuar con el proceso de elección de
cesales que se querría que se utilicen en vez los magistrados, hasta que la Junta de Por-
de las vigentes para aplicarlas a la designa- tavoces no acordara modificar la agenda,
ción en trámite? ampliándola para que el Pleno pueda aña-
dir el tema que irregularmente pretendía for-
V. LA NEGADA MONOSEMIA DE LA
CUESTIÓN PREVIA QUE ANCLA LA
zar que fuera materia de abocamiento por el
“DENEGACIÓN FÁCTICA” Congreso el ministro Del Solar.
Según su planteamiento el gobierno quiere Sin embargo, mientras el proceso continuaba
que el parlamento le reitere y confirme su la congresista Indira Huillca, del grupo par-
confianza mediante la interrupción del pro- lamentario Nuevo Perú, presentó como cues-
ceso de elección de los magistrados del Tri- tión previa la interrupción del proceso de
bunal Constitucional y la aprobación del pro- elección de los magistrados del Tribunal
yecto de modificación del artículo 8 de la Constitucional. De acuerdo al artículo 60 del
Ley Nº 28301. Para el gobierno la cuestión Reglamento del Congreso las cuestiones pre-
de confianza se expresaba sobre un doble vias se plantean “[...] a efecto de llamar la
pero indivisible objeto, en el que no admi- atención sobre un requisito de procedibilidad
tía discernimiento entre la continuación del del debate o de la votación basado en hechos
proceso de elección y la aprobación de la o solicitar el regreso de un asunto a comi-
reforma del artículo 8 de la Ley Nº 28301. siones por no encontrarse suficientemente
estudiado”.
El Parlamento, por su lado, tenía que delibe-
rar sobre los términos de la cuestión de con- En el momento en que se presenta la cuestión
fianza, y ello con independencia de las pau- previa el debate se había iniciado, y el Pre-
tas que pretendió imponer mediáticamente el sidente del Congreso había anunciado como
Presidente de la República como medio de regla el acuerdo de que los voceros de cada
presión o para doblegar al Congreso, o para uno de los grupos parlamentarios contarían
disolverlo. Es en este contexto que el Con- con diez minutos para exponer sus puntos de
greso tenía, o que continuar con la agenda vista. El único hecho sobre el cual pudiera
programada con más de diez días de anticipa- haberse requerido llamar la atención de la
ción, o valerse de los recursos reglamentaria- asamblea era el planteamiento de la cuestión
mente hábiles para modificar o para ampliar de confianza, según el cual el ministro Del
la agenda y atender el pedido de confianza Solar pidió la interrupción del proceso. Pero
planteado. para que dicha interrupción ocurriera habría
sido preciso modificar la agenda, asunto res-
Ante la disyuntiva, y no obstante la vía irre-
pecto del cual el gabinete carecía de compe-
gular y materialmente antiparlamentaria
tencia e iniciativa para hacerlo.
como de la que se valió el ministro Del Solar
para plantear la cuestión de confianza, el pro- ¿Qué pretendía la cuestión previa de la con-
cedimiento idóneo era que la Junta de Porta- gresista Huillca? Según el modo en que ella
voces acordara la modificación y ampliación la formula el objetivo es cancelar y que quede
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sin efecto el proceso de elección de magis- significaba que la aprobación de la cuestión

trados del Tribunal Constitucional 5. Con- previa supondría o daría lugar a la considera-
sultada la cuestión previa el objeto de ella ción, deliberación ni votación de la cuestión
quedó desestimado y, por lo tanto, habién- de confianza. Esta última materia había sido
dose rechazado los términos de su contenido, agendada por la Junta de Portavoces para su
correspondía cumplir con la agenda cuyo discusión a las 4:00 horas de la tarde.
mantenimiento había avalado y amparado la
Puesta al voto la cuestión previa el Pleno votó
mayoría del Pleno del Congreso.
en contra de ella y, por consiguiente, conti-
El Pleno, en consecuencia, debía votar a nuó el proceso que había sido agendado. En
favor o en contra de la cuestión previa, de este estado de la cuestión es que corresponde
forma que continuara el proceso o que este se revisar los alcances y deducciones relaciona-
cancelara y quedara sin efecto la convocato- dos con la actuación de los actores de ambos
ria a la sesión del 30 de setiembre. El voto del poderes del Estado.
Pleno tendría que representar y significar o el
mantenimiento de la agenda programada con Cuando se formula la cuestión previa, su
más de diez días de anticipación, o el levanta- autora, la congresista Huillca, no la aso-
miento de la sesión por haberse sustraído de cia, pudiendo hacerlo, en su intervención,
la agenda el objeto en razón del cual se con- al discurso del ministro Del Solar. Luego
vocó a la sesión. de formulada, el Presidente del Congreso la
pone al voto. Al someter al voto la cuestión
Propiamente hablando, la cuestión previa previa, el Presidente del Congreso tampoco
de la congresista Huillca no constituía un la acumula a la cuestión de confianza.
pedido de ampliación ni modificación de
la agenda. Su pedido no implicaba ni per- Aisladas procesalmente una de otra, la deci-
mitía inferir que dejar sin efecto o cance- sión del Congreso no superpone una sobre
lar el proceso de elección de los magistra- la otra. Las discierne de manera clara y ex-
dos del Tribunal Constitucional importaba o presa. Al formarse la voluntad del Pleno
5 La congresista Huillca sostuvo como fundamento de su pedido de cuestión previa que: “nosotros por eso creemos
que, esta moción que hemos presentado, tiene que debatirse acá, en el Pleno. Hemos planteado que se suspenda
este proceso porque no tiene garantías. (...) por eso, Presidente, ratificamos el pedido y lo planteamos vía una cues-
tión previa, que se vea y que se cancele y deje sin efecto esta elección de los magistrados del Tribunal Constitu-
cional [...]”.
Como se ve, ella no asocia, vincula, liga ni acumula su cuestión previa a la aprobación o rechazo de la cuestión
de confianza. Su cuestión previa se expresa de modo independiente a la cuestión de confianza previamente plan-
teada por el ministro Del Solar.
Si la cuestión previa es formulada de forma independiente, sin acumularse a la cuestión de confianza, y se sus-
tenta en hechos que, si bien pudieran coincidir con los términos de la cuestión de confianza exigen una valoración
parlamentariamente específica, el tratamiento que se le dispensa debe enmarcarse en el contexto de las condicio-
nes procesales que regula el Reglamento del Congreso.
La cuestión previa formulada, por lo tanto, no consiste en que antes de continuar el proceso de elección de los
magistrados el Pleno debe debatir la cuestión de confianza, sino en que el objeto de la convocatoria para la sesión
del 30 de setiembre debe dejarse sin efecto. Es un pedido para que se desconozca la convocatoria a la sesión del
30 de setiembre.
La cuestión previa no incluye, por lo tanto, que el dejar sin efecto, o cancelar el objeto de la convocatoria, suponga
que el debate se realice sobre la cuestión de confianza, y menos que se amplíe la agenda ni que se priorice la cues-
tión de confianza en vez del proceso de elección de magistrados del Tribunal Constitucional.
nunca asimiló los dos distintos propósitos comunicada al Pleno. Con el conocimiento
como uno solo. En los procesos parlamen- y aval del Pleno la Comisión Especial siguió
tarios lo que se resuelve es lo que el Presi- el procedimiento de designación, se tomaron
dente del Congreso indica y enuncia. Lo las propuestas que alcanzaron los voceros de
que no se enuncia no queda resuelto ni los grupos parlamentarios presentes en dicha
votado. Por lo tanto, lo no votado no es, no Comisión, y luego de la evaluación que se
puede ser, ni puede presumirse que sea, la realiza se eleva el informe al Pleno.
voluntad del Pleno. Luego de la votación el
Dentro del marco de lo plausible, en medio
propio Presidente declara cuál es la efectiva
de la diversidad polisémica, tanto el Presi-
voluntad del Pleno, según el sentido del voto
dente de la República como el propio Tribu-
expresado por la asamblea.
nal Constitucional, sesgan la rigidez de su
Por la razón anterior, votar en contra de juicio y asumen con ceguera conceptual, que
la cuestión previa podría deberse posible- lo que ven es lo que es, sin admitir que pre-
mente, como una alternativa, que es por la fieren no querer ver otros aspectos fácticos
que opta el gobierno, a oponerse a la cues- a los que, por incomodidad argumentativa,
tión de confianza. Esa alternativa es sobre prefieren negarles valor y gravitación semán-
la que construye la “denegación fáctica” el tica o interpretativa. Para ambos, el Presi-
Presidente de la República, dejando de valo- dente de la República y el Tribunal Constitu-
rar la diversidad de distintos significados cional, se trata de una realidad monosémica.
posibles, y obviando, además, que nunca Y la realidad es que el único significado que
fue así como se enunció la consulta que se creen existir detrás de los hechos es, cuando
hacía a la asamblea, ni que ambos asuntos menos, no único, y además, como se ha refe-
fueran objeto de acumulación, ni por inicia- rido, más de uno.
tiva de oficio de quien conducía el debate,
Según el esquema argumentativo del Presi-
ni por pedido o impulso de parte. Entre los
dente de la República, el hecho del rechazo
distintos sentidos de oposición a la cues-
de la cuestión previa era el medio eficaz para
tión de confianza, uno entre varios es el que
cumplir la finalidad de rechazar la cuestión
escoge y decide el gobierno como relevante
de confianza. Si ese esquema fuera válido
y válido, y los otros le resultan descartables,
tendría que probar, demostrar o contar con
inválidos, infundados o, simplemente, invi-
evidencia de que la intención, finalidad o
sibles o inexistentes. Los hechos nos provis-
propósito efectivo del Congreso pudiera ser o
tos de uno entre multiplicidad de significa-
haber sido, realmente, el rechazo de la cues-
dos diversos y posibles.
tión de confianza, para lo cual el Congreso se
Votar en contra de la cuestión previa tam- habría valido del rechazo de la cuestión pre-
bién podía significar, en el escenario más via de la congresista Huillca. ¿Tiene alguna
simple, sencillo y menos complejo posible, evidencia o cuando menos cuenta con algún
que la voluntad de la asamblea era mante- indicio el Presidente de la República que
ner la agenda para la que el Pleno fue convo- pueda ofrecer como sustento de que el Con-
cado. A este efecto debe tenerse presente que greso haya querido o haya tenido la volun-
el proceso por invitación no fue una opción tad de rechazar la cuestión de confianza, de
que hubiera tomado la Comisión Especial de modo que pueda válidamente sostenerse que
espaldas al Pleno, sino que, conforme a ley, el medio eficaz para rechazarla haya sido,
se trató de una decisión tomada por la Junta según la supuesta intención del Congreso, el
de Portavoces, que luego fue informada y rechazo de la cuestión previa?
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Al parecer nos encontramos más bien ante un o malévolo deseo. Hay pues más signfica-
caso en el que el raciocinio de ambos, del Pre- dos que el erróneo y único significado que
sidente de la República y del Tribunal Consti- el sofisma del gobierno y del Tribunal Cons-
tucional, no es propiamente ni un argumento titucional le atribuye al rechazo a la cues-
ni un fundamento, sino un sofisma. Ambos tión previa de la congresista Huillca, y no
afirman que el hecho es monosémico, e igno- hay evidencia de la finalidad del Congreso
ran la naturaleza, el contenido, los alcances de rechazar la cuestión de confianza, sino
y los efectos de una cuestión previa en los más bien, sí hay prueba en contrario que ni
procesos parlamentarios. Lo menos que se el gobierno ni el Tribunal Constitucional han
puede decir es que el hecho nudo y concreto dado mérito y han preferido negar y silen-
del rechazo de la cuestión previa es un hecho ciar. El hecho del rechazo de la cuestión pre-
que no admite su reducción al único y conve- via no es mono sino polisémico, y no se reco-
niente significado que le imputan el gobierno noce el significado que la asamblea sí quiso
ni el Tribunal Constitucional. El rechazo de la darle expresamente a dicho hecho como
cuestión previa de la congresista Huillca no medio eficaz para votar y decidir solamente
significa ni contiene la intención de la asam- la cuestión previa sin, a la vez, rechazar la
blea de negar la cuestión de confianza. La sola cuestión de confianza.
constatación de que exista más que una even- Cuando el juez de mérito realiza una
tual consecuencia, habría exigido que, en pri- apreciación superficial de los hechos y
mer término, se demostrara que el voto y que, los valora desviada y negligentemente,
además, la voluntad de la asamblea no haya su labor resiente la misión que la Constitu-
sido rechazar lo que literalmente pidió en su ción le asigna. Pero si, además de las insu-
cuestión previa la congresista Huillca. ficiencias en el proceso de apreciación y
Si bien es admisible, en el plano de lo imagi- valoración de los hechos, el juez de legiti-
nable, de lo meramente libidinal, o de lo oní- mación crea normas apócrifas e inexpre-
rico, que habría la posibilidad de que el Con- sas, vaciando por añadidura las competen-
greso pudiera haber tenido la finalidad de cias de uniforme reconocimiento que en el
rechazar la cuestión de confianza, y que uno régimen de gobierno han sido parte del par-
de los tantos medios elegidos hubiera poder lamento nacional, con su ligereza y permisi-
sido el rechazo de la cuestión previa de la con- vidad el Tribunal Constitucional defrauda
gresista Huillca, lo mínimo exigible para ase- su misión y razón de ser, e incurre en grave
verar que esta deducción es válida tendría que daño al régimen de gobierno que queda
ser la verificación de signos externos u obje- expuesto, en adelante, a grados riesgosos
tivos mínimamente adecuados, distintos a la de concentración de poder en el Poder Eje-
sola afirmación de lo que dicen el Presidente cutivo en general, y en el cargo de Pre-
de la República y el Tribunal Constitucional, sidente de la República en singular. La
en los que existan indicios elementales de los acción del Tribunal Constitucional, en este
contenidos volitivos de la asamblea. sentido, contraría y niega la naturaleza repu-
blicana de nuestro régimen político.
No existiendo indicios ciertos, mínimos ni
elementales de contenidos de voluntad tales, VI. EL SOLILOQUIO DEL GOBIERNO
el dicho del Presidente de la República y ENTRE EL ALBOROTO Y LA COR-
del Tribunal Constitucional no es más que TESÍA
eso: las palabras que emiten sin prueba ni Como se ha visto, no obstante el número
hechos que las respalden más allá de su buen de días transcurridos entre la decisión de la
Junta de Portavoces de construcción, a su vez,

optar por el proceso por importa la distorsión de
invitación, o incluso el ¿O es que las normas para los hechos ocurridos en la
número de días desde que la elección de los magistra- asamblea. Es por ello que,
se presenta el informe de dos a través de la modalidad no obstante que las imá-
la misma Comisión Espe- de la invitación eran trans- genes que mostraron los
cial, el gobier no solo canales de televisión, no
parece caer en cuenta que
parentes hasta el 26 de se- existe evidencia suficiente
todo el proceso adolecía tiembre de 2019, o ese mis- que sustente ni de fe de la
de transparencia un día mo día, por azar del destino elaboración que imagina
hábil antes que se tuviera dejaron de ser transparentes, en la rígida severidad de
que realizar la elección. cuando la Comisión de Cons- su discurso el Presidente
La insuficiente raciona- titución aprueba el dictamen de la República.
lidad del pedido de cues-
tión de confianza no es
con el que se recomienda la Para el Poder Ejecutivo
existió una relación indi-
un argumento que, pre- no aprobación del proyec- ferenciada e indiscerni-
cisamente, induzca, per- to de reforma constitucional ble de equivalencia biyec-
suada ni convenza sobre para el adelanto de eleccio- tiva u homeomórfica; esto
su autenticidad. Si el pro- nes generales ¿Coincidencia, es, que el rechazo de la
ceso, en efecto, adole- o embuste? cuestión previa y la con-
ciera de insuficiente trans- tinuación del proceso de
parencia, ¿cómo así es elección de los magistra-
que el gobierno solo increpa al Congreso de dos equivalía al rechazo de la cuestión de
dicha imperfección un día hábil antes de la confianza, más allá de la independencia de
elección? las funciones y objetivos procesales propios
Es porque no existe una sola manera de inter- de cada una de las dos instituciones parla-
pretar la decisión de votar en contra de la mentarias, la cuestión previa y la cuestión de
cuestión previa que la deducción que imputa confianza, y más allá también de la efectiva
el gobierno a la decisión del Congreso, con- pluralidad de significados y de deducciones
figura un caso de abuso de la discreciona- posibles adicionales a la que escoge unilate-
lidad con la que procede. Al subsumir el ralmente el Poder Ejecutivo para consumar
rechazo de la cuestión de confianza dentro su objetivo de disolver el Congreso.
del proceso de consulta de la cuestión previa Según el esquema del Poder Ejecutivo, la dis-
de la congresista Huillca, el gobierno acusa plicencia y disposición desaprobatoria del
un sesgo inocultable e innegable interés Congreso se manifiestan en la falta de interés
en instrumentalizar manipulativamente el deliberativo correspondiente e inmediato en
supuesto rechazo de la cuestión de confianza la asamblea para tramitar la cuestión de con-
con el objeto de cumplir con su agenda; es fianza planteada. Vale decir, para el Poder
decir, para cumplir la meta de disolver un Ejecutivo, si el Congreso hubiera tenido inte-
Congreso, a su juicio y parecer, hostil. rés manifiesto en conceder su confianza o,
Cabe, por lo tanto, plantear que el razo- por lo menos, voluntad de discutirla, el parla-
namiento sobre el que se construye la tesis mento debió primero aprobar la cuestión pre-
de la “denegación fáctica” no puede tomarse via y empezar de inmediato con el debate de
por constitucionalmente válido, y que esa la cuestión de confianza, quebrando de este
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modo la continuidad en el desarrollo de la discursiva solo cuenta el soliloquio, y disloca

agenda previamente fijada para la sesión del en su enfoque todo tipo de vocación dialó-
día 30 de setiembre de 2019. Constatando que gica. Los actos del parlamento, para el Poder
la cuestión previa se rechazó y que la asam- Ejecutivo, así como simultáneamente para
blea continuó con el proceso de votación de la mayoría que adhiere con credulidad a la
los magistrados propuestos para reemplazar versión del gobierno en el Tribunal Consti-
a quienes tenían su mandato vencido, es que tucional, solo podían tener el sentido que el
el Poder Ejecutivo dio por denegada la con- gobierno les fijaba, sin consideración nin-
fianza solicitada. guna con cualquier interpretación o razón
Según la perspectiva del gobierno, el acto ajena a la suya. Sin embargo, esas razones
de impedir el ingreso del gabinete Del existen y es exigible su valoración en la com-
Solar al hemiciclo, de rechazar la cuestión prensión de los hechos.
de confianza y de continuar con el proceso La primera razón es que, de acuerdo a prác-
de elección de los magistrados del Tribunal tica uniforme en el Congreso, y en eso el pro-
Constitucional debe ser una manifestación pio gabinete Del Solar ya tenía por lo menos
inequívoca de la voluntad del Congreso, de una experiencia anterior, el deseo de concu-
conformidad con el raciocinio que el Presi- rrir voluntariamente a una sesión del Pleno se
dente de la República había adelantado que materializa no con el ingreso desacomedido
impondría en la interpretación de los actos a la sesión sin previo anuncio y coordinación
que ocurrieran en el Congreso. o consulta con el Presidente del Congreso.
Esta misma perspectiva la hace suya, con La concurrencia voluntaria no es un acto
falta inexcusable, sin mayor examen ni eva- informal, súbito, prepotente, ni improvisado.
luación del fundamento que tiene el Con- Existe un protocolo con el que se materiali-
greso para impedir la violencia ilegítima zan las relaciones entre dos poderes indepen-
de ese ingreso, el propio Tribunal Consti- dientes del Estado.
tucional. En el fundamento 147 de la STC La concurrencia voluntaria de los minis-
Exp. Nº 00006-2019-CC/TC asume acrítica tros se gestiona con anticipación, porque
y crédulamente la tesis del gobierno cuando las sesiones del Pleno observan una progra-
afirma que “(...) luego de algunas dificulta- mación, la misma que se concreta en el pro-
des, pudo ingresar a la sala de deliberaciones ceso de definición y fijación de la agenda
y, en el espacio de tiempo concedido por un para la sesión. Por esta razón es que el propio
congresista, presentó el pedido de confianza ministro Del Solar presenta un oficio diri-
respectivo”. Esta, es incontroversialmente, gido al Presidente del Congreso el día vier-
una posición de parte; no es la que le corres- nes 27 de setiembre al filo de la tarde, comu-
ponde al juez ni a quien arbitra o dirime, nicando su deseo de asistir al Pleno con el
porque asume que la versión del gobierno propósito de plantear una cuestión de con-
es correcta y que el Congreso procedió de fianza, oficio que se tramita mediante la cita-
espaldas a su propio Reglamento y a sus pro- ción que realiza el Presidente del Congreso
pios procedimientos. para sesión de Junta de Portavoces para el día
Lo que el Poder Ejecutivo, ni la mayoría del lunes 30 de setiembre a horas 8:30 a.m., con
Tribunal Constitucional, no integran en esa el fin de definir con los voceros de los gru-
racionalidad son las razones por las que el pos parlamentarios la oportunidad en la que
Congreso procedió como lo hizo. En su razón el Pleno podría recibir al gabinete Del Solar.
Siguiendo con la secuencia regular el pro- plantear una cuestión de confianza, en un

pio 30 de setiembre la Junta de Portavoces contexto en el que la Junta de Portavoces
decide recibir al gabinete Del Solar el mismo había acordado recibir al gabinete Del Solar
día 30 a las 4:00 p.m., lo cual se comunica- para que lo hiciera el propio día 30 de setiem-
ría al gobierno durante el curso de esa misma bre a las 4:00 p.m. Y dos, el desconocimiento
mañana. del canal regular para ampliar la agenda de
una sesión convocada especialmente para
No obstante la voluntad de acoger el pedido de
proceder a definir y votar a los magistrados
concurrencia al Pleno para el planteamiento
del Tribunal Constitucional que reemplaza-
de la cuestión de confianza, el gabinete Del
rían a quienes tenían el mandato vencido en
Solar, sin aviso previo se hace presente en el
junio de 2019.
Palacio Legislativo, haciendo caso omiso a
la necesaria respuesta que debía haber reci- Es un procedimiento parlamentario de uni-
bido indicándole cuándo podía asistir, y luego forme aceptación y de regular aplicación
de permanecer en el salón de embajadores que las interrupciones solo tienen la finali-
ubicado en la antesala del hemiciclo Porras dad de presentar un alcance puntual respecto
Barrenechea, mientras en el Pleno se había de las afirmaciones expresadas en el curso
iniciado el debate de la censura contra el con- del debate, sea por el orador a quien se inte-
gresista Olaechea, y sin que se lo hubiera invi- rrumpe, o por un orador anterior. Por esta
tado para que ingrese al salón de sesiones pre- razón se rechaza cualquier uso de la interrup-
tende ingresar, no por la puerta que se reserva ción, por ejemplo, para presentar una cues-
para el ingreso de los ministros u otros invita- tión previa u otro tipo de cuestión dilatoria
dos, sino por la puerta lateral asignada para el o incidental.
ingreso de congresistas y del personal autori-
zado para concurrir a la sesión. Para este efecto, el planteamiento de una
cuestión de confianza dentro de la inte-
La actitud del gabinete Del Solar es a todas rrupción que le concede el congresista Gino
luces expresión de una conducta impropia. Costa, cuando la materia en debate era la
Según el Reglamento del Congreso la suya elección de los magistrados del Tribunal
sería calificable como un acto con el cual se Constitucional, suponía el desvío de la cues-
impide el normal desarrollo de una sesión tión en debate que prevé el inciso c) del ar-
y el funcionamiento regular del Congreso. tículo 61 del Reglamento del Congreso, en
Dicha conducta configura, en primer tér- razón de lo cual el Presidente, lejos de con-
mino, un primer y tipificado acto de indis- cederle la cortesía de darle el uso de la pala-
ciplina, según el inciso b) del artículo 61 del bra debió dar cumplimiento al Reglamento y
Reglamento del Congreso. Y, en segundo suspenderle el uso de la palabra. La cortesía
lugar, un segundo acto de indisciplina pre- del Presidente del Congreso, por otro lado,
visto en el inciso e) del mismo artículo 61 forma parte del repertorio de costumbres a
del Reglamento que prevé que el Presidente las que la cultura política denomina corre-
del Congreso está facultado para ordenar el tezza parlamentaria, que se usan para pres-
desalojo de la sala de sesiones de personas tar un trato deferente y cooperativo entre los
extrañas a la sesión. protagonistas del debate parlamentario. La
Pero, además de las dos infracciones impu- aplicación de esta regla de corretezza, sin
tables por analogía al ministro Del Solar, embargo, no supo apreciarla el ministro Del
existen dos errores adicionales. Uno, la irre- Solar afirmando que era su derecho proceder
gularidad del uso de una interrupción para conforme lo hacía. Ante una afirmación tan
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desubicada huelgan comentarios adicionales al finalizar la sesión de Pleno del jueves 19

a los que ya se han expresado sobre el desco- de setiembre y el lunes 30 de setiembre. La
nocimiento de los alcances del artículo 129 modificación o ampliación de la agenda no
de la Constitución. procede porque lo pida ni un congresista
individualmente, ni un grupo parlamentario.
No se consideró en ningún caso y bajo nin-
Según el inciso 3 del artículo 31-A del Regla-
guna circunstancia en la práctica regular
mento del Congreso, a la Junta de Portavoces
de las relaciones entre el parlamento y el
le corresponde “[l]a ampliación de la agenda
gobierno, que los ministros pudieran ingre-
de la sesión y la determinación de las priori-
sar al salón de sesiones en igualdad de condi-
dades en el debate”.
ciones que las que puede hacerlo un congre-
sista. El recinto parlamentario es un espacio ¿Tiene amparo constitucional o reglamen-
reservado para el debate de la asamblea de tario que se pretenda alterar la agenda de
representantes. El reconocimiento de la posi- la sesión especialmente convocada para el
bilidad de que los ministros asistan o con- lunes 30 de setiembre, de forma que se prio-
curran siempre ha estado sujeto a la anuen- rice el pedido del ministro Del Solar para
cia, coordinación y previsión de la fecha y de que se interrumpa el proceso de elección
la hora en que la presencia de los ministros en curso y se tramite el proyecto de modi-
puede tener lugar. ficación del artículo 8 de la Ley Nº 28301?
Ni tenía sustento constitucional la irrup-
Asumir que hubo bloqueo o impedimento al ción violenta e intempestiva del ministro
ingreso del ministro Del Solar, como si ese Del Solar, ni tenía él facultad alguna para
ingreso le fuera libremente accesible a un alterar la agenda, ni menos aún para preten-
ministro o al gabinete en pleno es un error, der que se priorizara el debate del proyecto
y considerar como una falta que se le impi- presentado con carácter de urgente sin que
diera el ingreso es un error aún más grave, el hubiera sido antes dictaminado por la comi-
mismo que no solo afecta el protocolo regu- sión competente.
lar que se le debe al gobierno sino que supone
el desconocimiento de la reserva y privaci- El episodio de la accidentada manera en que
dad del espacio parlamentario en grado tal trató de plantear la cuestión de confianza del
que excluye a la asamblea del control sobre 30 de setiembre de 2019 el ministro Del Solar
el dominio de su propio espacio deliberativo dio lugar a comentarios en diversos escena-
y del control de la programación de su pro- rios públicos, relativos a que, independien-
pia agenda. temente del ingreso irregular que protago-
nizó, el pedido de aplazamiento del proceso
VII. EL SÍNTOMA Y LA MISE EN SCÈ- de elección de los magistrados del Tribu-
NE GATILLADOS POR EL UPPER- nal Constitucional debía considerarse como
CUT DE LA VÍSPERA parte del tratamiento urgente que le corres-
El siguiente y segundo error adicional alu- pondía dar a los proyectos que con ese carác-
dido, es el desconocimiento del canal regular ter presenta el Poder Ejecutivo en el Con-
para ampliar la agenda de una sesión. Tratán- greso. Esa opinión, sin embargo, desconocía
dose de una sesión especialmente convocada, que la preferencia que se les dispensa a los
al amparo de las disposiciones contenidas en proyectos urgentes del Poder Ejecutivo, en
la Ley Nº 28301, luego de la presentación del ningún caso ni supuesto, importan que el
informe de la Comisión Especial, mediaron trato urgente signifique que cualquier punto
once días entre la convocatoria que se realiza de la agenda caduque o quede guillotinado
por imperio taxativo de la presentación de un Portavoces de recibirlo para que plantee la

proyecto con carácter de urgente. cuestión de confianza a las 4:00 p.m. pueda
hacerlo, irregularmente, en la sesión que
Si bien es cierto desde el punto de vista polí-
él escogió, con prescindencia del procedi-
tico e institucional en el Congreso siempre
miento regular y de la voluntad manifiesta de
se ha tenido un trato y consideración espe-
cial respecto de todos los proyectos urgentes recibirlo para atender su pedido.
del Poder Ejecutivo, el Reglamento del Con- Si bien es cierto que la arremetida e ingreso
greso prevé en el inciso 2 del artículo 31-A inconsulto el ministro Del Solar descolocó
que “[e]n el caso de proyectos remitidos por con el irrespeto y desenfado que exhibió las
el Poder Ejecutivo con carácter de urgente, coordenadas de las usuales expectativas del
estas exoneraciones [de envío a Comisiones parlamento y de la mayoría de la asamblea, el
y de prepublicación de los dictámenes] son histriónico desaire con el que se comportó le
aprobadas por la mayoría del número legal generó y habilitó el espacio para pasmar a la
de los miembros del Congreso allí represen- mayoría y dejar planteada la cuestión de con-
tados [en la Junta de Portavoces]”. Mal confianza. Pero, es necesario dejar constancia de
cebida es la idea que porque el Poder Ejecu- ello, lo hizo valiéndose de un procedimiento
tivo presente una iniciativa con el pedido de contrario a patrones regulares de interac-
que se la trate con carácter urgente la sola ción, de cooperación y de lealtad entre ambos
solicitud tiene la capacidad de bloquear los
poderes del Estado. Cuando la Constitución
procesos en curso, ni la programación de la
prevé la opción de la concurrencia voluntaria
agenda. Los proyectos urgentes del Poder
de los ministros a una sesión del Parlamento,
Ejecutivo también son objeto de programa-
no se pone en el supuesto de que la concu-
ción y se agendan, con el carácter prioritario
rrencia pueda consistir en un acto subrepti-
y preferente que les corresponde, en el orden
del día de la sesión, cuando su estado corres- cio, más próximo al asalto o a la invasión del
ponda para que esté listo para la deliberación fuero parlamentario que al respeto de una
y voto por la asamblea. sede ajena a la que le corresponde al Poder
Ejecutivo6.
Es en este escenario que, no obstante el des-
acomedimiento e inobservancia de las reglas Cuando se dice que lo que ocurrió durante
elementales de conducta en el salón de sesio- la sesión del 30 de setiembre de 2019 fue el
nes, el Presidente del Congreso, en vez de bloqueo de las puertas del hemiciclo para
ordenar el desalojo del ministro Del Solar que el ministro Del Solar no pueda concu-
o de suspender la sesión, según también se rrir voluntariamente a la sesión del Pleno y,
lo facultaba el inciso g) del artículo 61 del por lo tanto, para no dejarlo entrar a plantear
Reglamento, en un acto de desprendimiento su cuestión de confianza, y que dicha acción
procede con desmesurada cortesía con el consistió en una violación del artículo 129 de
infractor y le concede el uso de la palabra la Constitución, lo que se dice es que no solo
para que, a pesar del acuerdo de la Junta de el Presidente del Consejo de Ministros, sino
6 A título de referencia debe reiterarse el supuesto en el que el gabinete Del Castillo, en octubre del año 2008, siendo
él mismo congresista, y desconociendo la convocatoria que se le haría para que pueda concurrir voluntariamente a
una sesión del Pleno, igualmente irrumpe en el salón de sesiones, como consecuencia de lo cual la oposición hizo
abandono de la sala, y el Presidente del Congreso, señor Javier Velásquez Quesquén, suspende la sesión. Reanu-
dada se le pide al gabinete Del Castillo que se retire del hemiciclo, y se levanta la sesión.
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cualquier ministro, puede elegidos al Parlamento

ingresar libremente en el nacional si no renun-
hemiciclo y en el salón de Mientras el proceso conti- cian previamente al cargo
sesiones sin requerir coor- nuaba la congresista Indi- con seis meses de antici-
dinación, autorización, ni ra Huillca, presentó como pación”. De modo com-
convocatoria previa para cuestión previa la interrup- plementario el texto del
asistir al Pleno. artículo 92 señala igual-
ción del proceso de elec- mente que solo a título de
La inter pretación lite- ción de los magistrados del excepción el mandato de
ral del artículo 129 lleva Tribunal Constitucional. Sin congresista es compati-
a ignorar un principio ele-
embargo, de acuerdo al ar- ble con el ejercicio de una
mental del funcionamiento
del parlamento en nuestro tículo 60 del Reglamento función ministerial en el
del Congreso las cuestiones Poder Ejecutivo.
régimen de gobierno. Ese
principio es el de la invio- previas se plantean a efec- Los textos constitucio-
labilidad de la sede o del to de llamar la atención so- nales han mantenido la
recinto parlamentario, y misma tónica según la
bre un requisito de proce-
significa que nadie que no cual se reconoce la facul-
dibilidad del debate o de la tad de los ministros de
sea representante o que no
cuente con autorización votación basado en hechos concur rir a las sesio-
expresa puede entrar al o solicitar el regreso de un nes. El artículo 130 de la
salón de sesiones, y menos asunto a comisiones por no Constitución de 1920 dis-
sentarse en cualquiera encontrarse suficientemen- ponía que “los ministros,
de los escaños o curu- de acuerdo con el Presi-
te estudiado.
les reservados para quie- dente de la República,
nes tienen la condición de pueden presentar al Con-
representantes de la voluntad popular. greso en todo tiempo los proyectos de ley
que juzguen conveniente y concurrir a los
Ha sido porque formó parte de una cultura debates de las Cámaras; pero deben reti-
secularmente compartida por la representación rarse antes de la votación”. De modo similar
nacional y por la clase política que las Cons- la Constitución de 1933, en su artículo 168
tituciones no han previsto la definición de la disponía que “el Consejo de Ministros en
inviolabilidad e indemnidad del recinto parla- pleno, o los Ministros separadamente, pue-
mentario. Sin embargo, existe como rezago de den concurrir a las sesiones del Congreso o
su formulación la salvaguarda que subsiste en de las Cámaras y participar en sus debates”.
el artículo 98 de la Constitución, según el cual La Constitución de 1979 contenía una pre-
“las fuerzas armadas y la Policía Nacional no visión similar en el artículo 222, según el
pueden ingresar en el recinto del Congreso cual “el Consejo de ministros en Pleno o los
sino con autorización de su propio Presidente”. ministros separadamente, pueden concurrir
La indemnidad de su recinto forma parte de la a las sesiones del Congreso o de las Cáma-
autonomía política que le reconoce el artículo ras y participar en sus debates”. El texto de
3 del Reglamento del Congreso; esta autono- la Constitución de 1993 no se aparta mucho
mía tiene concreción funcional en el inciso 1 de la misma línea cuando precisa que “el
del artículo 91 de la Constitución, que prevé Consejo de Ministros en pleno o los minis-
que “los ministros de Estado no pueden ser tros por separado pueden concurrir a las
sesiones del Congreso y participar en sus de la facultad de concurrir a las sesiones del
debates con las mismas prerrogativas que Congreso no tiene la naturaleza de un dere-
los parlamentarios, salvo la de votar si no cho que pueda ejercer a su sola discreción un
son congresistas”. ministro de Estado.
La aplicación práctica de esa disposición Se trata de una facultad. No de un derecho.
siempre se realizó con la deferencia y conside- No es exigible como los son los derechos de
ración que el carácter representativo de nues- naturaleza subjetiva o personal. Es la facul-
tro régimen político le señalaba al recinto par- tad que se le reconoce a quien, no obstante
lamentario. El hemiciclo es el espacio que el carecer del estatuto representativo propio de
Estado le reserva a la representación nacio- los congresistas, puede recibir un trato simi-
nal para la consideración y valoración de los lar, sin que dicho trato importe una atribu-
intereses de la República. El acceso al hemi- ción ilimitada para abusar de la facultad. El
ciclo se restringe, por esta razón, solamente a ejercicio de una facultad presupone el cum-
quienes tienen el estatus representativo que se plimiento de requisitos; no es una capaci-
obtiene por mandato popular. dad de acción ni de ejercicio ilimitada ni de
carácter absoluto.
Los ministros pueden contar con prerrogati-
vas similares a las que tiene un congresista. El ingreso inopinado, exento de coordina-
Tal referencia, de carácter analógico, no ción suficiente, configura una situación de
puede leerse como si los ministros tuvieran abuso porque se violenta el orden del parla-
más prerrogativas que las que tiene un repre- mento, y se violenta también la inviolabilidad
sentante, pero, a la vez, la analogía no pierde del recinto parlamentario. El salón en que
de vista que, si bien cabe que los ministros sesiona la asamblea es un espacio reservado.
dispongan de espacio para estar presentes y En principio solo pueden estar presentes y
tiempo razonable para participar en los deba- hacer uso de la palabra quienes tienen título
tes, estas opciones no eliminan la diferencia para hacerlo. Por naturaleza propia pueden
esencial que existe entre ser ministro y ser hacerlo los congresistas. Solo excepcional-
representante, ni elimina tampoco las aná- mente quienes no lo son. Los ministros no lo
logas obligaciones y limitaciones de decoro, son. Por lo tanto solo excepcional y no ordi-
de orden y de rectitud que deben observar naria ni normalmente pueden ni estar presen-
ambos, representantes y ministros, durante el tes en el salón de sesiones ni hacer uso de la
desarrollo de una sesión parlamentaria. palabra en el recinto durante el desarrollo de
una sesión. Ningún congresista puede exi-
Contar con prerrogativas para participar en
gir que se le dé el uso de la palabra a su solo
los debates no importa que se ignore, ni que
deseo, gana o antojo. Debe sujetarse a la dis-
se pase por alto, que los ministros son siem-
ciplina de la corporación.
pre funcionarios sujetos a un estatuto dis-
tinto al que les corresponde a los congresis- Ambas afectaciones lindan peligrosamente
tas y que, por esta razón, el desconocimiento con el impedimento en el desarrollo fun-
de la diferencia de estatus no debe llevar a cional del Congreso que tipifica el Código
confusión ni a desconocer que el ejercicio Penal7, en la medida en que constituyen
7 A este propósito, recuérdese que el 26 de setiembre, luego que se conociera la aprobación del dictamen de la Comi-
sión de Constitución con el que se recomendaba el rechazo del proyecto de reforma constitucional de adelanto
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modos violentos, por lo menos irregulares objeto la elección de los magistrados del Tri-
y no pacíficos, de exigirle al Congreso que bunal Constitucional. No era una sesión ordi-
deje de cumplir con su función de votar, ele- naria. Era una sesión especial con un objeto
gir y designar a los magistrados del Tribunal único de agenda.
Constitucional, en cumplimiento de la atri-
Hasta el día viernes 27 de setiembre a las
bución que le asigna el último párrafo del ar-
5:30 de la tarde el Congreso no se había ente-
tículo 201 de la Constitución. rado del propósito del gobierno de plantear
El acto de violencia con el que el minis- una cuestión de confianza motivada por el
tro Del Solar logra ingresar, también debe deseo de que el proceso de designación de los
señalarse, logró cumplirse con el éxito que magistrados se realizara según una modali-
hoy se conoce, no porque quienes tuvieran dad más transparente que la que había sido
la función de controlar el ingreso a la sala decidida con alrededor de un mes de antici-
de sesiones se lo permitieran, sino porque el pación por la Comisión Especial a cargo del
personal a cargo de la admisión a la sala de proceso y el Pleno.
sesiones no podía evitar el ingreso de quie- A las 4:36 p.m. ingresa por Mesa de Partes el
nes sí debían estar presentes en el hemiciclo. oficio del Presidente del Consejo de Minis-
Fue la presencia de congresistas que tenían tros, con el que comunicaba al Presidente del
interés en que se perpetrara el ingreso irre- Congreso su voluntad de presentar una cues-
gular los que, saliendo del hemiciclo por tión de confianza. El oficio ingresa a la ofi-
una de las puertas centrales luego preten- cina del Presidente del Congreso poco minu-
dieron regresar al hemiciclo por la misma tos después de las 5:00 p.m. y a las 5:30 se
puerta que quería utilizar el ministro para comunicó a los voceros de los grupos parla-
hacer uso de la palabra. mentarios que el Presidente del Congreso los
convocaba a sesión de Junta de Portavoces
La sesión del día 30 de setiembre de 2019
para el lunes 30 de setiembre a las 8:30 a.m.
había sido citada, según lo disponía la Ley
Nº 28301, con no menos de siete días de anti- No puede pasar desapercibido que el pro-
cipación. Se citó con once días de anticipa- ceso de designación a través de la modalidad
ción. El objeto de la sesión tenía como único por invitación se reinicia a comienzos del
de elecciones generales el ministro Del Solar, solo dos horas después, declaraba en una conferencia de prensa ante
los medios de comunicación que convocaba a la ciudadanía para que se vuelque a las calles en contra de los atro-
pellos del Congreso. Sus palabras fueron “ciudadanos y ciudadanas, apelamos a su consciencia cívica, responsa-
bilidad, patriotismo y vigilancia. No permitamos que nuestros derechos una vez más sean pisoteados”. El artículo
348 del Código Penal indica que “el que, en forma tumultuaria, empleando violencia contra las personas o fuerza
en las cosas, se atribuye los derechos del pueblo y peticiona en nombre de este para exigir de la autoridad la eje-
cución u omisión de un acto propio de sus funciones, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de
uno ni mayor de seis años”. Aparentemente se trataba de una convocación a la reacción popular con el objetivo
de rechazar la decisión de un órgano parlamentario que, en ejercicio regular de sus funciones, y con el voto de la
mayoría reglamentaria, había decidido recomendar al Pleno el rechazo del proyecto de reforma constitucional del
Poder Ejecutivo. Véase, sobre esta información el artículo de Raúl Castro, en el diario Gestión, en el enlace https://
gestion.pe/peru/politica/vizcarra-y-su-nuevo-plan-cuestion-de-confianza-noticia/?ref=gesr
Igualmente el artículo 375 dice que “el que causa desorden en la sala de sesiones del Congreso o de las Cámaras
Legislativas, de las asambleas regionales, de los concejos municipales o de los tribunales de justicia u otro lugar
donde las autoridades públicas ejercen sus funciones o el que entra armado en dichos lugares, será reprimido con
pena privativa de libertad no mayor de un año o con prestación de servicio comunitario de veinte a treinta jornadas”.
mes de setiembre, cuando aún no había modo antes de que se decidiera a presentar la cues-
de saber quiénes serían invitados por los tión de confianza, pero además, no obstante
diferentes grupos parlamentarios. De igual que esa modalidad regía desde la vigencia de
modo, en cumplimiento de la norma que la modificación que tuvo lugar el año 2014,
regula el proceso de elección de los magis- cinco años antes de que apareciera la apa-
trados del Tribunal Constitucional, luego que rente urgencia de cambiar el proceso para
la Comisión Especial presentara su informe que sea lo que supuestamente nunca fueron
el día miércoles 18 de setiembre, antes de todos los otros proceso de elección que se
concluir la sesión del jueves 19 de setiembre tramitaron con esa misma ley?
a las 8:32 de la noche, la presidencia cita a la
La inoportunidad con la que se formula la
sesión de elección y votación de las propues-
observación relativa a la insuficiente garan-
tas presentadas para la sesión que se realiza-
tía de transparencia llama, cuando menos, a
ría el lunes 30 de setiembre. La fecha cumplía
duda; cuando más, a suspicacia. Si la alter-
con el requisito de que la convocatoria debía
nativa de la invitación no es un proceso sufi-
realizarse con una anticipación no menor
cientemente transparente esa condición no
a los 7 días de la fecha fijada para la elec-
depende de lo avanzado del curso de dicho
ción, y tomaba en consideración, además,
proceso, sino de su propia naturaleza. No es
que la semana comprendida entre el 23 y el
que sea más o menos transparente según qué
27 de setiembre se desarrollaría la semana
relación de posibles candidatos proponga la
de representación de ese mes, en razón de
Comisión Especial en su informe. Llama a
lo cual el Pleno no sesionaría durante esa
duda, por eso, la legitimidad, autenticidad,
semana.
rectitud o licitud del motivo declarado y
Sin embargo, de la información ampliamente enunciado por el gobierno. Y llama a duda
disponible y de la holgura de los plazos que la invocación al principio de transparen-
con los que se había programado la sesión cia de las decisiones estatales no tuviera más
de elección de magistrados, aparentemente, bien la calidad de un pretexto para bloquear
el gobierno solo cae en cuenta que el pro- la posibilidad de que la mayoría del Congreso
ceso por invitación no reunía las condiciones eligiera a un magistrado que no le resultara
necesarias de transparencia 72 horas antes de afín a los intereses del Poder Ejecutivo.
la hora en la que el Pleno del Congreso había
Si no, una vez más, ¿cómo se explica que
sido citado para votar por las propuestas de
el Gobierno no hubiera presentado su pro-
11 candidatos invitados.
yecto de modificación del artículo 8 de la
¿A qué razonabilidad obedece que el Ley Nº 28301 desde que el proceso se ini-
Gobierno pretenda recusar el proceso de cia, con la comunicación que, en noviembre
designación de los magistrados del Tribu- de 2018, le cursó el Presidente del Tribunal
nal Constitucional por insuficiente trans- Constitucional al Presidente del Congreso,
parencia, faltando 60 horas para que dicha seis meses antes del mes de mayo de 2019
elección se lleve a cabo, cuando la decisión cuando vencía el periodo de seis de los siete
de usar la opción de la invitación había sido magistrados? ¿Cómo entender que sí hubiera
validada con prácticamente cuatro sema- transparencia en el uso del artículo 8 de la
nas de anticipación a la fecha agendada Ley Nº 28301 desde que el Congreso adopta
para la votación de las propuestas, luego de esa modalidad prevista en el texto modifi-
haberse adoptado originalmente la decisión cado el año 2014, acordada en el Pleno en
en noviembre de 2018, esto es, diez meses noviembre de 2018, conversada en agosto
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de 2019, puesta en práctica en setiembre de fecha en la que el gobierno anuncia la cues-

2019 con las propuestas contenidas en el tión de confianza sustentada en las supuestas
informe de la Comisión Especial del 18 de faltas contra la transparencia en el proceso
setiembre, pero que dejara de haberla un día de elección de los magistrados del Tribu-
hábil antes de la fecha convocada para la nal Constitucional, la Comisión de Cons-
votación? ¿Cómo entender que la urgencia titución había aprobado el dictamen con el
por la “transparencia” surge solo 60 horas que se recomendaba el rechazo del proyecto
antes de la votación, y que no configuraba de reforma constitucional del Poder Ejecu-
una garantía insuficiente aún antes de que el tivo, para adelantar la conclusión del periodo
Presidente del Tribunal Constitucional cum- constitucional 2016-2021 y la convocatoria a
pliera con comunicar al Presidente del Con- elecciones generales para el tercer domingo
greso que era necesario programar el pro- del mes de abril de 2020.
ceso de reemplazo?
La aprobación del dictamen que contenía la
No parece, en efecto, materialmente muy recomendación de archivamiento del pro-
razonable, ni temporalmente proporcional, yecto del Poder Ejecutivo, al parecer, fue el
que el gobierno repare en las insuficiencias suceso que gatilló, súbitamente, la decisión
de principio 60 horas antes de que la rela- de presentar la cuestión de confianza para
ción de candidatos estuviera por votarse. que se interrumpa el proceso de elección
Pero tampoco tiene muchos visos de razo- de los magistrados, con el pretexto de que
nabilidad que, conociéndose la relación de dicho proceso importaba un atentado con-
posibles reemplazantes con once o doce días tra la transparencia y, por lo tanto, que debía
de anticipación a la fecha de votación, el suspenderse el trámite en curso interrum-
gobierno reaccione tardíamente, al filo del piendo la toma de decisión sobre la materia,
último día laboral de la semana anterior a la para que se reconduzca según una modali-
elección8. dad distinta9.
Menor es el margen de insuficiencia expli- Es en este marco de sucesos que, a la luz de
cativa si, en efecto, se tiene en consideración los indicios subrayados, la cuestión de con-
que el día 26 de setiembre, el día anterior a la fianza no tenía por motivo ninguna falta de
8 El ministro Del Solar afirmó que en el proceso de elección bajo la modalidad de invitación que se siguió el año
2014, entre la instalación de la Comisión Especial y la presentación de la lista de candidatos al pleno habían trans-
currido tres meses, y que en el proceso seguido el año 2017, en el que se eligió al magistrado Augusto Ferrero
Costa, transcurrieron seis días pero que, en el proceso que concluye en setiembre de 2019, el número de días trans-
curridos era de cinco días. Esta misma información es recogida literalmente, sin corroboración de su exactitud,
en el fundamento 157 de la STC Exp. Nº 00006-2019-CC/TC.
Sin embargo, la información que puede ser objeto de verificación pública, y transparente, es que la Comisión
Especial encargada de conducir el proceso bajo la modalidad de invitación, se constituye, con consentimiento del
Pleno del Congreso, el día 22 de noviembre de 2018; por lo tanto, entre esa fecha y el día programado para la elec-
ción pasan 10 meses y 8 días. Igualmente, el número de días transcurrido entre la fecha en que la Comisión Espe-
cial presenta su informe con los 11 candidatos que proponía para el reemplazo de los 6 puestos de magistrados y
la fecha agendada para la elección transcurrieron 12 días. El informe indicado se publicó, adjuntando los currícu-
los de cada uno de los candidatos, el día 18 de setiembre de 2019, y desde entonces esa información tenía carácter
público y de acceso libre para la población.
9 Téngase en cuenta que, de producirse la interrupción del proceso de designación en el estado en que se encontraba,
la hipotética aprobación del proyecto presentado afectaría la ulterior continuación de dicho proceso en el estado
en que el mismo se encontraba.
transparencia. Lo que al gobierno le con- le imputa valores paranormales al rechazo de

cernía, más probable o aparentemente era, a la cuestión previa de la congresista Huillca.
título de hipótesis, o la identidad de los reem-
Esa interpretación de los hechos podría
plazantes como base, o la eliminación del
ponernos en el vano y superficial plano
rival político en el Parlamento como finali-
del supersticioso o mágico imaginario del
dad última.
gobierno, para afirmar que, ante el suceso de
Estas hipótesis, sin embargo, eran sobre las la aprobación del dictamen de la Comisión de
que el Tribunal Constitucional debía haber Constitución el 26 de setiembre, el que haya
realizado su escrutinio. Su omisión dejó la sucedido ese día debía ser símbolo o signifi-
STC Exp. Nº 00006-2019-CC/TC, paradóji- car que había que conjurar la doble aparición
camente, sin suficiente transparencia porque, del número 13 (26 es dos veces 13…). Porque
si algún sentido tendría la eventual validez de si cabe atribuir significados a los hechos sin
la hipótesis anotada, ese sentido estaría aso- que se cuente la intención real del actor, ¿por
ciado, por deducción, al compromiso, identi- qué si para el gobierno el rechazo de la cues-
ficación o intereses en común que pudieran tión previa causa el rechazo de la cuestión de
tener con el Gobierno los magistrados que confianza, no creer que la constatación del
aprueban la sentencia en mayoría, de modo peligro que genera el 26 para el supersticioso
tal que, impidiendo el éxito del proceso de podría no causar el peligro de la elección de
reemplazo, avalando para ello la interrupción los magistrados cuatro días después?
del proceso de elección al que se refiere la
El hecho incuestionable, sin embargo, es que
“denegación fáctica”, apoyarían al Gobierno,
no parece tratarse de una acción política pre-
tanto en su enfrentamiento con las fuerzas
cisamente muy responsable que el Gobierno
políticas opositoras en el Parlamento con el
recordara que no había garantías de transpa-
pretexto de las deficiencias en transparencia,
rencia tan a último momento, como tampoco
como en las consecuencias de que los reem-
parece tratarse de un dato desprovisto de sig-
plazantes designados no cuenten con la simi-
nificación que esa irresponsabilidad preten-
litud de opciones políticas ni con la empatía
diera subsanarse luego del bout del 26, en el
de esas mismas fuerzas opositoras, y evita-
que la mayoría parlamentaria le acierta un
rían, además, el cumplimiento del proceso
uppercut en la mandíbula al Gobierno, con
de reemplazo que concluiría con los efectos
la recomendación de archivar el proyecto de
sobre el mandato vencido que ya los afectaba.
reforma constitucional sobre el adelanto de
Pero así como en el plano racional cabría rea- elecciones generales para el tercer domingo
lizar esas deducciones, la omisión del deber de abril de 2020. Los acontecimientos pare-
de escrutinio y evaluación por la que es res- cen restar veracidad, y no solo verosimili-
ponsable la mayoría del Tribunal Constitu- tud al proclamado interés del gobierno en la
cional, también podría ensayarse una inter- transparencia de la composición del Tribu-
pretación tan mágica e imaginaria como la nal Constitucional (…) ¿fue, por eso, espon-
que crea con el soporte del Tribunal Consti- tánea la decisión de plantear la cuestión de
tucional el Presidente de la República cuando confianza del 30 de setiembre?, ¿se trató de
Por lo tanto, la interrupción temporal solamente habría generado el retraso de la elección, que era la etapa en que
el proceso se encontraba, obviando, en consecuencia, la posibilidad de que se presentaran candidatos o que los
candidatos presentados pudieran ser objeto de tachas por la ciudadanía.
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una reacción automática?, ¿o fue calculada, y segundo término, generar condiciones favora-
se trató de una estrategia en la que solo bas- bles de conflicto de modo tal que quede justi-
taba esperar la oportunidad para demoler y ficado constitucionalmente su deseo de disol-
eliminar la permanencia de la mayoría oposi- ver el Congreso para deshacerse también de
tora adversaria del gobierno en el Congreso? la mayoría parlamentaria adversa al gobierno.
Alargar y mantener la composición del Tri-
VIII. LA FALLIDA DESAMBIGUACIÓN bunal Constitucional, entonces, evitando un
DE UNA SUBSUNCIÓN FALAZ
cambio que altere potencialmente la ventaja
Las incidencias alrededor de la decisión de existente, por un lado, y aprovechar, por otro
pedir fecha para plantear la cuestión de con- lado, la agudización de las diferencias para
fianza el viernes 27 quedó en tela de juicio, y quebrar la composición hostil de un parla-
en duda también la autenticidad del propósito mento en el que había virtualmente desapare-
de pretender la interrupción del proceso con cido cualquier atisbo significativo de fuerzas
base en las insuficientes garantías de trans- parlamentarias favorables al Gobierno.
parencia que tenía la conducción del trámite
Es en este contexto que, permaneciendo obs-
en curso. Uno a uno los pretextos se desman-
tinadamente en la sala de sesiones sin haber
telan y queda al descubierto en su desnudez
sido convocado ni aceptado su pedido de
la disposición de ejecutar el designio de ajus-
concurrencia voluntaria, y afirmando equi-
ticiar al chivo expiatorio. Nada más seguro
vocadamente que la Constitución le franquea
para aferrarse a la solidaridad y aprobación
al Gobierno la potestad de ingresar al hemi-
popular que decapitar a babilonios y filis-
ciclo sin coordinación ni programación pre-
teos, ofreciéndoles sus cabezas en el ritual
via algunas, el ministro Del Solar argumenta
de la disolución como prenda y ofrenda de
que, al amparo de la facultad de pedir que
redención.
los proyectos de ley del Gobierno se tramiten
La decisión de plantear la cuestión de con- con urgencia, según lo prevé el artículo 105
fianza se originó a partir del revés que sufrió de la Constitución, dicha iniciativa, una vez
el Poder Ejecutivo con la aprobación del dic- aprobada se aplique de manera inmediata y
tamen de la Comisión de Constitución, el día efectiva al proceso de elección en curso.
jueves 26 a las 11:00 de la mañana. La voca-
El propósito que declaraba el gobierno no
ción de transparencia del gobierno dejó en
parecía ser que el Congreso no elija a quie-
duda su verosimilitud y autenticidad ante la
nes decidiera elegir. El Tribunal Constitu-
evidente incongruencia sobre la oportuni-
cional se preocupó se lanzar el comentario
dad en la que muestra su interés en plantear
retórico de que la cuestión de confianza no
su discurso de publicidad y de participación
importaba ninguna afectación en el ejercicio
ciudadana en el proceso de elección de los
de competencias propias del Congreso, y que
magistrados del Tribunal Constitucional.
el gobierno no le restaba, quitaba ni limitaba
El objetivo del gobierno no era propiamente la capacidad de elegir a los magistrados que
intentar el alineamiento del Congreso en rela- la Constitución le reconocía. En la STC Exp.
ción con la modificación del artículo 8 de la Nº 00006-2019-CC/TC, el Tribunal Consti-
Ley Nº 28301, sino impedir, en primer tér- tucional se pone en el supuesto de un escena-
mino, que los candidatos que presentó en rio en el que “el planteamiento de la cuestión
su informe la Comisión Especial pudieran de confianza se relacione con el condiciona-
recomponer el Tribunal Constitucional con miento del sentido de alguna decisión que,
un plantel menos afín a sus políticas; y, en de conformidad con la Constitución, sea
competencia de otro órgano estatal” (f. j. modo con el cumplimiento de una función
185). Considera, en ese escenario que: que le es propia, privativa, reservada y exclu-
yente? Y si, una vez más, tienen sentido estas
“[N]o sería viable, desde el punto de vista
alternativas, ¿no configura la insuficiente
constitucional, que, por ejemplo, se plan-
evaluación del Tribunal Constitucional un
tee una cuestión de confianza con el pro-
caso en el que estaría permitiendo y avalando
pósito que una denuncia constitucional,
con su negligencia y encubrimiento, precisa-
que está siendo tramitada en el Congreso
mente, la considerable alteración del equili-
de la República, sea forzosamente apro-
brio de poderes, negándoselos al Congreso y
bada o rechazada. Del mismo modo, no
se podría exigir que el Congreso de la sustituyendo su rol constitucional con el del
República designe, para su Mesa Direc- Presidente de la República?
tiva, a legisladores que ostenten un perfil Para contar con elementos veraces de juicio
cercano al del Jefe de Estado. La Cons- sobre las afirmaciones que recoge la STC
titución dispone que el órgano encar- Exp. Nº 00006-2019-CC/TC, parece conve-
gado para esa labor es el Poder Legis- niente tomar en consideración que lo que,
lativo. Permitir lo contrario supondría correcta o incorrectamente, con razones o
alterar considerablemente el equilibrio de sin ellas, el gabinete Del Solar pretendió con
poderes”. la cuestión de confianza que presentó, fue
Si la elaboración y comprensión del Tribunal impedir la continuación del proceso de elec-
Constitucional es correcta en relación con ción de los magistrados que había sido pro-
esos ejemplos, ¿qué le faltó comprender en gramado y agendado para el propio día 30 de
el propósito que tuvo el gobierno respecto de setiembre de 2019. El Tribunal Constitucional
la interrupción del proceso de elección de los avala la obstaculización de la continuación
magistrados? Si se ha visto que, en el mejor del proceso asumiendo que, al amparo del
de los casos, no es verosímil el argumento de carácter urgente con el que se presentó el
que el motivo que tuvo era mejorar la trans- proyecto de modificación del artículo 8 de la
parencia del proceso, sino pretextar condicio- Ley Nº 28301, el Congreso estaba obligado a
nes para disolver el Congreso y que, además consultar y votar, con prioridad y preferencia
del cumplimiento de este objetivo, en armo- de los procesos en curso, el proyecto presen-
nía con ese esquema, es plausible la hipótesis tado con carácter de urgencia al amparo del
de que lo que el gobierno pretendía era impe- artículo 105 de la Constitución, de forma tal
dir que se alterara la correlación de fuerzas que, aprobada la modificación propuesta, el
ideológicas en la composición del Tribunal proceso interrumpido se reiniciara o conti-
Constitucional, evitando que se consumara nuara según los términos y condiciones que
la pretensión de la oposición parlamentaria contenía el proyecto del Poder Ejecutivo.
de designar a reemplazantes que modificaran Lo que sostiene el Tribunal Constitucional,
y reformularan esa correlación, integrando según dicha argumentación, es que sí existe
el Tribunal con magistrados afines a posi- un caso de quebrantamiento del equilibrio de
ciones contrarias a las del gobierno, si una poderes si, con una cuestión de confianza,
y otra alternativas tienen algún sentido, ¿no se condiciona el sentido de una decisión
era la interrupción del proceso de elección el cuya adopción le es reservada al Congreso,
medio más eficaz para impedir que el Con- pero que, sin embargo, el Poder Ejecutivo
greso ejerza una facultad que le es constitu- sí puede hacer cuestión de confianza para
cionalmente reconocida, e interferir de este que el Congreso decida no elegir a quienes
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está en proceso de hacerlo de confianza para que se

en cumplimiento y obser- interrumpa el proceso y
vación estricta de facul- Vale decir, para el Poder Eje- que este se realice según
tades que la Constitución cutivo, si el Congreso hubie- las modificaciones que
le reserva y que la Ley ra tenido interés manifiesto propone.
Nº 28301 procesalmente en conceder su confianza o, Si el Tribunal Constitu-
prevé y regula. Para el
por lo menos, voluntad de cional asevera que hay
discutirla, el parlamento de- quebrantamiento cuando
ambas proposiciones son
se condiciona la decisión,
lógicamente consistentes bió primero aprobar la cues-
el Tribunal tendría que
y no existe contradicción tión previa y empezar de in- aceptar que la cuestión
entre una y otra. mediato con el debate de la de confianza para que se
Aparentemente no com- cuestión de confianza, que- interrumpa la elección de
prende el Tribunal Cons- brando de este modo la con- los magistrados también
titucional que se trata de tinuidad en el desarrollo de está incluida en la opción
dos proposiciones, si no del quebrantamiento del
la agenda previamente fija-
contradictorias, cuando equilibrio de poderes.
menos incompatibles una da para la sesión del día 30 Pero si dice que hay que-
con la otra. El gobierno, de setiembre de 2019. brantamiento del equili-
según la primera proposi- brio de poderes cuando
ción, quebranta el equili- condiciona la decisión del
brio de poderes si condiciona al Congreso no Congreso sobre la elección, pero que no lo
decida sobre el sentido en que resuelva sobre hay cuando el gobierno afecta o condiciona
una materia a él reservada. Sin embargo, la elección de los magistrados a que, pri-
según la segunda proposición, el Tribunal mero, el proceso se interrumpa y, segundo,
Constitucional afirma que el gobierno no que el mismo proceso se realice de acuerdo
quebranta el equilibrio de poderes si condi- al proyecto de modificación del artículo 8
ciona al Congreso con una cuestión de con- de la Ley Nº 28301, el Tribunal Constitu-
fianza para que decida interrumpir el pro- cional asevera dos proposiciones lógica-
ceso de elección de magistrados según la mente incompatibles entre sí porque una
legislación vigente, y que luego de aprobar niega a la otra. Y si el Tribunal incurre en
la modificación de dicha legislación realice una incompatibilidad entre ambas premisas
tal elección con normas que luego de aproba- debe renunciar a la veracidad de una o de
das modificarían el proceso según el cual el otra, o de ambas.
Congreso está por decidir la elección de los Según el razonamiento anterior, y por ello
magistrados. Ambas proposiciones no pue- mismo, ¿existe o no incompatibilidad por
den ser ciertas a la vez: o no hay quebranta- tanto entre ambos postulados, premisas, pre-
miento del equilibrio de poderes si y cuando tensiones o proposiciones? ¿Puede haber
el gobierno no pide cuestión de confianza quebrantamiento, y a la vez simultánea y
para que se interrumpa el proceso de elección concurrentemente, no quedar quebrantado,
de magistrados, o sí hay quebrantamiento el equilibrio de poderes, si el gobierno con-
del equilibrio de poderes si el gobierno condiciona la elección de los magistrados a que
diciona el ejercicio de la potestad de ele- interrumpa primero el proceso en curso y a
gir a los magistrados cuando hace cuestión que esa misma elección se realice.
El Tribunal Constitucional infiere que no antes tendría el Pleno que encontrarse en una
configura una situación de impedimento la sesión ordinaria, y no especial, como para
pretensión de interrumpir, a última hora, un tramitar el proyecto urgente en la agenda de
proceso en desarrollo, el mismo que había esa misma sesión, porque las sesiones espe-
sido agendado previamente, y cuya nómina ciales tienen agenda cerrada en las que no
de candidatos había sido, además de pro- puede debatirse o votarse nada que no haya
puesta regularmente por la Comisión Espe- sido materia de convocatoria.
cial, puesta en conocimiento público con 12
Como primer paso, normalmente, los pro-
días de anticipación. Para el Tribunal Consti-
yectos con carácter de urgencia presentados
tucional el Congreso no fue objeto de menos-
son enviados a la comisión competente a tra-
cabo en el ejercicio de sus competencias
vés de las consultas que se realizan en la Pri-
constitucionales porque el planteamiento de
mera Vicepresidencia del Congreso, y una
la cuestión de confianza tenía el amparo del
vez recibidos en la comisión su estudio, dic-
artículo 105 de la Constitución, el mismo que
tamen, deliberación y votación es progra-
tenía la capacidad, a su juicio, de anteponer
mado con prioridad en el plan de trabajo de la
su consideración y subrogar cualesquier otro
misma comisión. Dictaminado el proyecto el
proceso parlamentario independientemente
Consejo Directivo debe incluirlo en la agenda
de que el proyecto presentado no contara con
del Pleno, a menos que la Junta de Portavo-
dictamen ni hubiera sido objeto de ningún
ces acuerde la ampliación extraordinaria de
estudio, evaluación, consideración ni delibe-
la agenda de una sesión ordinaria. Si el pro-
ración, ni en comisiones ni en el Pleno.
yecto con carácter de urgencia se encuentra
El razonamiento del Tribunal Constitucional, agendado para una sesión, compete al Pre-
como se puede apreciar, estima que el carác- sidente del Congreso determinar el orden y
ter urgente de un proyecto de ley que pre- momento en que el proyecto sea materia de
senta el Poder Ejecutivo tiene tal impacto y deliberación y votación en el Pleno.
preferencia, que debe ser capaz de afectar
De ahí que, además de esa procesalmente
la agenda de una sesión especialmente con-
importante contingencia consistente en que
vocada para la elección de los magistrados,
el ministro Del Solar plantea la cuestión de
cuyo proceso pudo haber pretendido modi-
confianza sobre la aprobación de un pro-
ficar el propio gobierno, por lo menos, desde
yecto de ley con carácter urgente mientras se
noviembre de 2018 cuando el Pleno consiente
desarrollaba una sesión especial y no ordina-
en elegir a los magistrados con la modali-
ria, asumiendo que el Pleno se encontrara en
dad de la invitación, si no desde marzo de
sesión ordinaria y no especial, luego habría
2019 cuando el ministro Del Solar juramenta
de coordinarse y consultarse, o la ampliación
el cargo como Presidente del Consejo de
de agenda de la sesión ordinaria de forma
Ministros.
que en sesión ordinaria se pueda considerar
En el negado supuesto de que, según lo ima- un asunto que no es parte del orden del día
gina la mayoría del Tribunal Constitucional, programado. Caso contrario, si el Pleno no se
esa fuera la capacidad de impacto procesal encontrara en sesión, ni especial ni ordina-
de la presentación de los proyectos con carác- ria, correspondería la dispensa de comisio-
ter de urgencia que presenta el Poder Ejecu- nes de manera que el proyecto no sea enviado
tivo, para que el proyecto presentado estu- para estudio y deliberación previa en esa ins-
viera en condiciones de debatirse y votarse, tancia, y además la ampliación de la agenda.
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Como se ve, la sola presentación de un pro- como medio eficiente para interrumpir
yecto con carácter de urgencia no tiene la la elección de los magistrados del Tribu-
virtud, por mérito de su sola existencia, de nal Constitucional, ¿qué diferencia habría
interrumpir el desarrollo de la sesión ni de para que no se encuentre en el ámbito de lo
anteponer su tramitación en las materias constitucionalmente prohibido que, en vez
cuya programación ha sido previamente de que la cuestión de confianza planteada
agendada. Aparentemente el Tribunal Cons- hubiera sido la elección obligatoria de un
titucional tuviera el concepto de que la sola candidato en vez de otro, la cuestión de con-
voluntad y deseo del Poder Ejecutivo opere fianza haya significado que el Congreso no
en los procesos parlamentarios con una elija a quienes el gobierno prefería que no
omnipotencia de la que, a pesar de su deseo, sean designados?
carece.
Anota el texto que está en el ámbito de lo
Pero, además, el propio Tribunal Constitu- constitucionalmente prohibido la preten-
cional estima que la cuestión de confianza sión de que se elija, coactivamente, a algún
según la cual la preferencia con que debía o a algunos candidatos en puestos de funcio-
debatirse y votarse el proyecto urgente, que narios que el Congreso tiene la potestad de
el Poder Ejecutivo pide que se priorice y ante- elegir o designar. Pregunta: ¿no incluye esa
ponga al proceso de elección de los magis- prohibición constitucional la pretensión de
trados en curso, no configura un supuesto impedir que se elija a quienes el Congreso sí
de impedimento en el ejercicio de la com- prefiere elegir? Esto es, así como la STC Exp.
petencia constitucionalmente reservada al Nº 00006-2019-CC/TC asume como trans-
Congreso para elegir a los magistrados, cuyo gresora la posibilidad de que el gobierno sí
proceso sería efectivamente interrumpido pretenda que se elija a un candidato en vez
si se accediera a debatir y votar el proyecto de otro, ¿no incluiría como igualmente viola-
del Poder Ejecutivo, en vez de seguir con la torio el uso de la cuestión de confianza para
etapa de debate y votación de las propues- impedir a quien el titular de la potestad sí
tas de candidatos formuladas por la Comi- esté dispuesto a elegir?
sión Especial.
Así como querer que se elija a un candi-
De modo similar, señala el Tribunal Consti- dato configuraría una situación constitu-
tucional que: cionalmente prohibida, ¿no estaría igual-
mente prohibido que el gobierno impida
“[U]na cuestión es plantear, por ejemplo,
que el Congreso elija a quienes el gobierno
una cuestión de confianza respecto de la
no prefiere que sean elegidos? En la vía de
posibilidad de transparentar el proceso de
los hechos, la elección de Gonzalo Ortiz de
elección de funcionarios del Estado (como
Zevallos fue objeto y materia de obstacu-
ha ocurrido en este caso) y una muy dis-
lización, real, innegable y efectiva por el
tinta que, por ejemplo, se pretenda elegir,
Gobierno, con el desconocimiento del acto
de manera obligatoria, a ciertos candida-
y de la Resolución Legislativa del Congreso
tos para dichos puestos. Lo segundo se
Nº 5-2019-2020-CR mediante los que se lo
encuentra dentro del ámbito de lo cons-
proclamaba magistrado electo, dentro del
titucionalmente prohibido”. (STC Exp.
proceso constitucional y reglamentario en
Nº 00006-2019-CC/TC, f. j. 193)
curso, y con la orden que el propio gobierno
Si, según se ha dicho y dejado en duda, no es expidió tanto para que fuera publicada dicha
verosímil el argumento de la transparencia resolución en el diario oficial El Peruano,
como con la recepción del oficio en el que La aparente confusión e interpretación cons-
constaba la comunicación del resultado del titucional carece de sentido y pierde impor-
proceso10. tancia cuando se cae en cuenta que el plan-
teamiento de la cuestión de confianza de
A la luz de los acontecimientos alrededor del
último momento, era solo poco menos que
contexto en que se pide ser recibido para plan-
una celada, que una coartada, para vender la
tear la cuestión de confianza, según ha sido ya
disolución del Congreso como una medida
referido, el montaje narrativo que se declara y
constitucionalmente adecuada en vista de
proclama cede lugar a un conjunto de hechos
los actos protagonizados por la mayoría par-
que parecen develar que el propósito genuino
lamentaria discrepante del Gobierno. Mirar
del Gobierno, detrás del argumento de la
los hechos desde la perspectiva del objetivo
transparencia, haya sido otro y mucho más,
político del Gobierno es la clave que cierra la
que el Congreso solamente deje de elegir a
brecha y aclara el discurso encubierto detrás
quienes la Comisión Especial había propuesto,
de la simulación que articula argumentativa-
en primer lugar, y que, luego de interrumpir
mente el gobierno con su tesis de la “denega-
el proceso en curso, se apruebe el proyecto
ción fáctica”.
para que la elección no se realice por invita-
ción sino a propuesta de instituciones y con la El motivo por el que se plantea la cuestión
opción de tachas de la ciudadanía. de confianza deja ver, entonces, que, lejos
de aspirar al alineamiento del Parlamento
Ya se ha señalado que la lógica de la trans-
con el mejoramiento del proceso de designa-
parencia como objetivo principista no se sos-
ción de los magistrados del Tribunal Consti-
tiene si se cae en cuenta que al gobierno no
tucional, lo que movió al Gobierno fue, pri-
le interesó la exposición pública del pro-
mero, evitar la designación de los candidatos
ceso a la ciudadanía sino solo y casualmente
propuestos por la Comisión Especial, nin-
cuando ocurren dos sucesos. El primero, la
guno de los cuales tendría afinidad ni simpa-
relación de candidatos seleccionados por la
tía predecible con el interés del Gobierno; y
Comisión Especial. Y el segundo, la aproba-
segundo, urdir una treta efectiva que le per-
ción del dictamen de la Comisión de Cons-
mitiera disolver el Congreso para deshacerse
titución con el que se rechazaba el proyecto
del rival político.
de adelanto de conclusión del periodo cons-
titucional y la fecha para elecciones gene- La pregunta que se deduce de esta lectura
rales el tercer domingo de abril del 2020. es, ¿dónde está la lealtad constitucional del
El gobierno, entonces, se vale del pretexto Gobierno y su disposición cooperativa en la
de la transparencia insuficiente para gene- interacción con el parlamento? La tesis de
rar las condiciones que le permitan acelerar la “denegación fáctica” se postula a partir
la disolución de su rival, al amparo, cierta- de relación de causalidad que le adjudica al
mente, de la invocada facultad para hacerlo rechazo de la cuestión previa de la congre-
con el segundo rechazo de una cuestión de sista Huillca. Según el Presidente de la Repú-
confianza. blica ese rechazo causa, a la vez, inmediata
10 La elección de Gonzalo Ortiz de Zevallos ocurre en el Pleno a las 13:36 horas del 30 de setiembre, y la comu-
nicación a Ricardo Montero Reyes, director del diario oficial El Peruano, con Carta Nº 19-2019-2020-OM-CR,
fechada el mismo día, es recibida también el 30 de setiembre hacia las 16:00 horas, con el pedido de que se publi-
que el martes 1 de octubre de 2019.
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y automáticamente, el rechazo de la cuestión El acto del Presidente de la República se basa

de confianza. en la elección que realiza, desde su posición
de parte interesada en lo que se ha califi-
A pesar de contar con la misma calidad y
cado como una situación de conflicto y de
fidelidad de información que le suminis-
crisis entre ambos poderes del Estado, uno
tran las imágenes televisivas, en las que se
de los significados posibles de hechos con-
mostraba que en horas de la tarde el Con-
cretos en los que su contraparte corporativa,
greso debatía la cuestión de confianza, en el
la asamblea de representantes, no expresó
extremo de la valoración de la modificación
válidamente declaración de voluntad colec-
solicitada del artículo 8 de la Ley Nº 28301,
tiva alguna en relación con la aprobación
y sin contar aún con un gabinete ministerial o rechazo de la cuestión de confianza. En
al que hubiera enterado de su disposición de dicho acto quedaron descartados cualesquier
disolver el Congreso, el Presidente de la Re- otros significados posibles, los que queda-
pública comunicaba públicamente su deci- ron sin valoración. En dicho acto el Presi-
sión a la población de proceder a la disolu- dente de la República pasa de la desconexión
ción del Congreso. semántica entre hechos en sí mismos signifi-
Según el relato del jefe del Poder Ejecutivo ya cativamente disímiles, ante los que bien cabe
había dicho que el rechazo de la cuestión pre- diversidad de interpretaciones posibles, a la
via para interrumpir el proceso de elección decisión de que, independientemente de la
de los magistrados del Tribunal Constitu- pluralidad semántica, el gobierno que él pre-
cional, y la sucesiva continuación del ejerci- side le atribuye equivocidad conceptual.
cio de la facultad constitucional de consul- De la independencia procesal, conceptual y
tar la elección, configuraba el rechazo de la fáctica que existe entre el rechazo de una
cuestión de confianza planteada por el gabi- cuestión previa y el rechazo de una cues-
nete Del Solar. Para el presidente Martín Viz- tión de confianza, o entre la continuación de
carra el rechazo de la cuestión de confianza un proceso eleccionario y el rechazo de una
había quedado subsumido bajo el concepto cuestión de confianza, la decisión del Pre-
del rechazo de la cuestión previa de la con- sidente de la República hace una deducción
gresista Huillca. implícita y constitucionalmente inexpresada.
En su interpretación la norma relativa a la Obviando cualquier consideración al proceso
facultad de disolver el Congreso cuando regular de formación de la voluntad corpora-
ocurre una segunda denegación de confianza tiva de la asamblea de representantes, el Pre-
subsumía dos hechos concretos, el rechazo sidente de la República obvia radicalmente
de la cuestión previa, y la continuación del dicho proceso, no le importa ni interesa la
proceso de elección de los magistrados. Esto normal regularidad del proceso de expresión
es, la subsunción que estructura en su inter- de la voluntad del Congreso, ignora la condi-
pretación el Presidente de la República pre- ción que de titular de la confianza le confiere
dica, del rechazo de la cuestión previa y de la Constitución, y somete la capacidad deci-
la continuación de la elección de los magis- soria de la mayoría del parlamento a la ale-
gada y superior autenticidad de su califica-
trados, que ellas son y constituyen causa bas-
ción interpretativa.
tante para calificar como el segundo rechazo
de la cuestión de confianza requerido para La denominada “denegación fáctica” cons-
habilitar la facultad de disolver el Congreso. truye la decisión del rechazo de la cuestión
de confianza en contra- previa le cor responde

dicción abierta y violenta el recha zo, presu nto,
con la disposición y volun- La concurrencia voluntaria supuesto e imaginario, de
tad que procesó la asam- de los ministros se gestiona la cuestión de confianza.
blea, luego de quedar des- con anticipación, porque las Avant l’usage de la cues-
cartada la procedibilidad sesiones del Pleno observan tión previa la cuestión de
constitucional de que el confianza no había que-
Gobier no pueda hacer
una programación, la misma d ado def i n id a. Après
cuestión de confianza de que se concreta en el proce- l’usage la cuestión de con-
la interrupción de una so de definición y fijación de fianza quedó resuelta. El
atribución privativamente la agenda para la sesión. poder de la cuestión pre-
reservada al Congreso. via, según el Presidente de
Pero además de prescin- la República, era resolver
dir de toda valoración de la voluntad efectiva la cuestión de confianza y de transportar la
del Parlamento, el juicio y decisión del Presi- voluntad de la asamblea de la cuestión previa
dente de la República inventa una razonabi- respecto de la cuestión de confianza. La sola
lidad totalmente desconectada de los hechos decisión del Presidente de la República tuvo
que tienen lugar en la asamblea, calificando la capacidad de transformar y mutar el con-
como rechazo de una cuestión de confianza tenido volitivo y la intención del Congreso
sucesos que deben interpretarse con valor sobre una votación a la otra. En su mente
semántica y jurídicamente independiente que ocurrió una simbiosis procesal y conceptual
el que necesita el Poder Ejecutivo para cum- mediante la identificación de una consulta y
plir con su objetivo de prescindir de su rival otra en la asamblea de representantes.
político.
¿En qué contexto es que se presenta la cues-
El proceso interpretativo que realiza el Poder tión previa de la congresista Huillca y qué
Ejecutivo se basa en el discurso de que hay sentido tiene en el marco de la confusión que
una relación estricta, inconfundible e ili- montó el ministro Del Solar con su ingreso
mitada de identidad entre el rechazo de la inconsulto, antirreglamentario e incons-
cuestión previa de la congresista Huillca y titucional? La congresista Huillca se hace
la continuación del proceso de elección de eco y avala con su pedido el contenido de
los magistrados, con el rechazo de la cues- la cuestión de confianza presentada. Ese es
tión de confianza planteada por el gabinete un hecho que no admite mayor duda. Las
Del Solar. Cuando el Presidente de la Repú- premisas sobre las que presenta la cuestión
blica afirma categóricamente que el rechazo previa consisten en que el planteamiento del
de la cuestión previa equivale, esto es, causa ministro Del Solar era procesalmente válido
el rechazo de la cuestión de confianza, trata y que, por lo tanto, estaba arreglada a dere-
ambas cuestiones como indiscernibles. Pero, cho su presencia en el hemiciclo y que en el
¿es que existe certeza sobre la identidad de contenido de su cuestión de confianza exis-
ambas cuestiones de modo tal que quepa tía fundamento suficiente para admitirlo y
afirmar la validez de tal indiscernibilidad? aprobarlo.
En el discurso del Presidente de la República Si las premisas de las que partía el pedido de
se plantea una deducción puramente espa- cuestión previa de la congresista Huillca eran
cial o material basada en la sucesión temporal correctas toda la argumentación e interpreta-
de acontecimientos. Al rechazo a la cuestión ción sobre la tesis de la “denegación fáctica”
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
sería fundada y no cabría objeción para que planteamiento de la cuestión de confianza

el Congreso quedara disuelto según lo dis- del ministro Del Solar, no es posible reco-
puso el Presidente de la República. Pero lo nocer la validez de la tesis de la “denegación
que no es claro es precisamente la corrección fáctica” del Presidente de la República. Por
lógica, constitucional ni fáctica ni de las pre- eso es que, como se ha adelantado, debido al
misas sobre las que apoya su pedido la con- carácter cuestionable de las premisas del ra-
gresista Huillca, como no parece tampoco ser zonamiento de ambos, del ministro Del Solar
correcta la actitud y la conducta desarrolla- y de la congresista Huillca, no cabe deducir
das por el ministro Del Solar en el proceso de necesariamente que ambos sucesos son lógi-
formular su cuestión de confianza. camente indiscernibles y jurídicamente idén-
ticos e indivisibles.
Además de no haberle importado la deci-
sión que tomara la Junta de Portavoces sobre La aprobación de la cuestión previa de la con-
su pedido de ser recibido en el Pleno para gresista Huillca no agotaría la decisión rela-
presentar una cuestión de confianza, y sin tiva a la cuestión de confianza, porque aún
importarle tampoco que la decisión era reci- aprobada la interrupción del proceso de elec-
birlo a las 4:00 p.m., alega tener el derecho de ción de los magistrados el debate sobre la
ingresar en el hemiciclo cuando él tomara la aprobación de la cuestión de confianza no
decisión de ingresar, a despecho de la afec- aseguraba que la propuesta de modificación
tación del desarrollo de la sesión, del orden del artículo 8 de la Ley Nº 28301 afectaría la
de la agenda o, por último, de la voluntad del supuesta falta de transparencia con la que se
dueño de casa para acoger a un extraño al desarrolló el proceso de elección en curso,
cuerpo representativo. Justificar los errores que era el motivo declarado por el Gobierno
de percepción de la posición en que se ponía como razón para impedir la continuación de
el Gobierno es partir de una premisa inco- la elección de los magistrados que propuso en
rrecta e insuficientemente fundada. su informe la Comisión Especial, el mismo
cuya continuación debiera cumplirse en el
Solo si la cuestión previa de la congresista estado en que se encontró al momento en
Huillca se basara en premisas válidas cabría que, supuestamente, se aprobaran las nuevas
deducir razonablemente que el rechazo a reglas de procedimiento para la designación.
su pedido podría implicar alguna forma de
rechazo de la cuestión de confianza. Pero a El rechazo de la cuestión previa, sobre el cual
se construye la supuesta “denegación fác-
esa deducción debe llegarse previa compro-
tica” de la cuestión de confianza, como se ve,
bación de la validez del razonamiento, siem-
es perfectamente discernible y no es nece-
pre que las premisas fueran, antes, correctas
sariamente identificable con el rechazo de
y constitucionalmente sólidas. El rechazo a la
la cuestión de confianza. Rechazar la cues-
cuestión previa de la congresista Huillca sig-
tión previa es una materia sujeta a sus pro-
nifica que puede existir un amplio y proba-
pios supuestos, los mismos que difieren de
ble margen de razones para denegarla, por-
los supuestos de los que parten quienes optan
que aceptarla significaría reconocer y dar por
por aprobarla. Según las premisas y supues-
válidos los supuestos y las premisas conteni-
tos de los votantes en la consulta que realiza
das, supuestas o asumidas en su formulación.
la presidencia, por lo tanto, dependerá que
Desconociendo las insuficiencias implí- exista o que no exista vinculación, identidad
citas, tanto en el pedido de cuestión pre- o causalidad entre una y otra cuestiones bajo
via de la congresista Huillca, como en el la consideración de la asamblea.
Dos sucesos o cuestiones son indiscernibles, Pero independientemente de la invalidez

de modo tal que quepa calificarlos como lógica de la imputación que el Poder Ejecu-
lógica, semántica y jurídicamente idénticos, tivo le adjudica a ambos hechos, la cuestión
cuando pueden interpretarse independien- previa y la cuestión de confianza, el razo-
temente de las premisas de las que parte el namiento del Poder Ejecutivo se construye
discurso del intérprete. Si la interpretación a partir de una falacia, y ello independien-
no puede prescindir de las diferentes pre- temente del extremo relativo a la improce-
misas de las que parte el discurso de una dibilidad del objeto sobre el que el gobierno
de las partes no puede afirmarse que exista plantea el pedido de confianza, porque des-
indiscernibilidad entre una cuestión y otra, conoce las dos distintas finalidades y objeti-
entre un suceso y otro. Si de las premisas vos de ambas cuestiones.
del discurso de cada sujeto es que se deriva
o deduce la supuesta identidad, esa es una El argumento asume que el rechazo de la
calificación inválida porque no es necesaria- cuestión previa es causa del rechazo de la
mente indiscernible. confianza, como si el primer rechazo bastara
para causar el rehusamiento de la confianza,
Cuando varían las premisas según el sujeto y como si el rechazo de la cuestión previa
que elabora el discurso que le atribuye iden- pudiera contener en sí mismo la voluntad de
tidad a dos realidades diversas la identidad rechazar la cuestión de confianza sin consi-
atribuida es inexistente porque es arbitra- deración, discusión, estudio ni deliberación
ria. Solo si las premisas discursivas de los ad hoc sobre la materia.
sujetos involucrados en la interpretación de
los sucesos son las mismas estos admiten la El Gobierno prefiere acomodar la realidad a
condición de indiscernibles y, por lo tanto, su propio sentido de interés y de convenien-
la identidad interpretativa puede ser válida y cia, obviando que el Congreso nunca aso-
jurídicamente viable. Donde la indiscernibi- ció un suceso o acontecimiento con el otro
lidad entre los sucesos o cuestiones depende durante el debate de la cuestión previa, y que
de las premisas discursivas de los sujetos que tampoco fue así como quedó formulado el
interpretan la identidad no aplica. acto de votación por quien dirigía el proceso.
En consecuencia, con la referencia anterior, La violencia constitucional con que procede,

solo quedaría fuera de toda duda la identi- además de la inexistente y perfectamente dis-
dad entre el rechazo de la cuestión previa y cernible relación entre la cuestión previa y la
el rechazo de la cuestión de confianza, si esa cuestión de confianza, exhibe con claridad la
identidad no dependiera de los sujetos que situación en que queda el gabinete Del Solar
califican su existencia, y si esa identidad no porque, sin fundamento para calificar como
dependiera de las premisas discursivas que rehusada la cuestión de confianza, todo lo
mueven los distintos intereses políticos de que queda para calificar y encajar norma-
cada uno de ellos. Afirmar la existencia de tivamente la dimisión del gabinete es, no
tal identidad, por lo tanto, es una pretensión el rehusamiento de la confianza por el par-
lógicamente inválida en la medida en que lamento, sino solo y únicamente la renun-
puede fluctuar según la variabilidad de las cia voluntaria del gabinete, con lo cual, en
premisas y de los intereses discursivos de los efecto, ocurre de acuerdo a la Constitución
operadores que interpretan los sucesos según su crisis total, pero no se cumple el supuesto
la conveniencia que la supuesta identidad o necesario para que el Presidente de la Repú-
su inexistencia les representen. blica quede facultado a disolver el Congreso.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
Y si esto es así, la disolu- confianza. Una y otra tie-

ción se decide sin funda- nen motivaciones y pro-
mento constitucional y la Si bien es cierto desde el cesos de formación de la
inexistencia de este opera punto de vista político e ins- voluntad colectiva diver-
como una causal para exi- titucional que en el Congre- sos e independientes. No
gir responsabilidad. so siempre se ha tenido un basta la creencia ni la
imputación que unilate-
IX. L AS AT E LE O L O - trato y consideración espe- ralmente realiza el Presi-
GÍAS EPIDÍCTICAS cial respecto de todos los dente de la República para
DEL GOBIERNO Y
DEL TRIBUNAL
proyectos urgentes del Po- que quepa afirmar que,
CONSTITUCIONAL der Ejecutivo, el Reglamen- el rechazo de la cuestión
Es cierto, e imposible de to del Congreso prevé en el previa, tiene como sig-
inciso 2 del artículo 31-A que nificado el rechazo de la
negar, que no se aprobó
cuestión de confianza, del
la cuestión previa de inte- en el caso de proyectos re- mismo modo que no basta
rrupción del proceso de mitidos por el Poder Ejecuti- que alguien crea o afirme
designación de los magis- vo con carácter de urgente, que si una habitación está
trados del Tribunal Cons-
titucional. Pero lo que no
estas exoneraciones [de en- a obscuras es o porque no
es cierto es lo que deduce vío a Comisiones y de prepu- haya salido el sol, o por-
blicación de los dictámenes] que ya se haya ocultado.
o infieren el Presidente de
la República y los magis- son aprobadas por la mayo- La lógica con la que pro-
trados en mayoría del Tri- ría del número legal de los cede el Presidente de la
bunal Constitucional, al República se entiende, y
miembros del Congreso allí
margen del proceso espe- se lee, a través del regis-
cífico que, sobre el otor-
representados [en la Junta tro inverso de los actos
gamiento de la cuestión de de Portavoces]. que protagoniza. La diso-
confianza, se desarrolló lución era el objetivo, y el
durante la misma sesión del 30 de setiembre medio del que se vale para alcanzarlo era
de 2019, cuando opta, intempestiva, subrep- valerse de la excusa del rechazo de la cues-
ticia y apresuradamente, por valerse y aco- tión previa de la congresista Huillca. Lo
gerse a la facultad de disolución del Congreso demás, y lo que resta, es lo que ha sido objeto
que la Constitución le presta, sin esperar ni el de encomio político de la opinión pública, a
debate ni la comunicación del resultado que propósito del vituperio colectivo y del cla-
luego se negó a recibir en palacio de gobierno mor popular contrario a la mayoría parla-
para cerrar y consolidar el proceso de disolu- mentaria que, a estos fines, operaba como la
ción que decidió imponer. minoría política ante la corriente dominante
No existe pues relación causal entre las dos de la percepción popular. Los aliados del dis-
cuestiones, como tampoco fue motivo autén- curso epidíctico de Martín Vizcarra han sido
tico, ni real, la supuesta, tardía e improvi- quienes lo aplauden y quienes lo defienden
sada búsqueda de transparencia en el proceso por haber cumplido con el holocausto y con
de elección de los magistrados del Tribunal la incineración que le reclamaban del chivo
Constitucional. El rechazo de la cuestión cuya yugulación supuestamente limpiaría al
previa no causa el rechazo de la cuestión de Perú de la injuria ética.
La sucesión de hechos muestra que ha exis- del Gobierno, en este extremo, es un desliz
tido un direccionamiento enfilado al ajus- que más se ajusta a los requerimientos deli-
ticiamiento que parecía demandarlo el sen- rantes y a las credulidades populistas de una
timiento de la multitud. El Presidente de la retórica inmoderada y desmedida, que a los
República ha respaldado sus actos y sus deci- usos discretos y comedidos que le correspon-
siones en el linchamiento de la mayoría par- den en su desempeño a un jefe de Estado.
lamentaria que se manifestaba en protestas
Esa es la lógica falaz en la que se basa el
callejeras, en titulares de diarios y televiso-
ras. El discurso de arrojo y osadía que des- Presidente de la República para imputarle
plegaba, a su vez, era materia de aplauso y una voluntad al Congreso de la que el Con-
aprobación de la misma población cuya voz greso careció al momento en que se rechazó
el Presidente se sintió llamado a ejecutar. Es la cuestión previa de la señora Indira Hui-
el favor que tiene en su rol de verdugo el que llca. Lo que vota el Congreso es la decisión
lo legitima ante esas mismas, cambiantes, de no interrumpir un proceso constitucional
volubles y volátiles mayorías que se alían en curso, previamente convocado con una
contra la agrupación que antes había sido anticipación de más de una semana, y for-
objeto del mismo y abrumador favor en las malmente preparado por la Comisión Espe-
urnas. Sin embargo, la confianza no se recibe cial de composición plural11. El Congreso
ni se deniega en mérito solo al hecho de que debía decidir si continuaba con el objeto de la
la imaginación y deseo del gobierno coinci- agenda comunicado con once días de antici-
dieran con la aprobación de la multitud. pación, o si postergaba la elección.
El que pide la confianza no puede inventar ni La decisión de continuar con el proceso no

imaginar, al amparo de su sola libidinalidad, contradice el pedido de confianza porque el
la voluntad del titular de aquella, librado, gobierno no es quien califica lo que el Con-
parcial y unilateralmente, a su sola imagina- greso decide a partir de su unilateral per-
ción, preferencia ni albedrío. Una habitación cepción de las imágenes que transmiten
puede estar a obscuras, y quien permanece los medios televisivos, ni es el Gobierno a
en ella constata que no hay luz en su interior, quien corresponde impedir que el Congreso
pero de la constatación de que no hay luz en desarrolle los procesos que programa en su
el interior de la habitación en que se perma- agenda ni ejercite su voluntad de elegir a
nece no cabe inferir que no haya luz fuera quien la decisión de la mayoría reglamenta-
de ella. El poder que le transfiere el Presi- ria seleccione o designe.
dente de la República al rechazo de la cues- El Gobierno no es titular del proceso de
tión previa de la congresista Huillca es un formación, definición, modificación, prio-
exceso teleológico inadmisible. El discurso rización ni ampliación de la agenda de la
11 Técnicamente la falacia en que incurre la argumentación del Presidente de la República se conoce como post hoc,
ergo propter hoc. Según ella, lo que ocurre luego de algo es causado por el suceso fáctico inmediato anterior. Es
decir, de la sucesión en el orden de ocurrencia de los hechos se deduce un orden de causalidad, sin que tal causali-
dad sea demostrable. Para Martín Vizcarra, dado que primero se rechaza la cuestión previa, lo que viene y ocurre
consecutivamente como consecuencia de dicho rechazo, es el rechazo de la cuestión de confianza. La denegación
de la cuestión de confianza resulta de que antes se haya constatado la ocurrencia de su causa, esto es, el rechazo
de la cuestión previa. El rechazo de la cuestión previa, por lo tanto, es la causa del rechazo de la cuestión de con-
fianza.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
asamblea, de los temas o asuntos que deban ocurrido, y su único sustento es su afirma-
ser objeto de su debate, ni tiene competen- ción de que ello es así, aunque tenga eviden-
cia alguna para impedir que culmine el pro- cia fáctica en contra. Su respaldo, entonces,
ceso de elegir a quienes la Constitución le es solo la letra de su discurso al que asigna
reconoce la potestad de elegir. El Gobierno capacidad de crear esa misma realidad que
tampoco puede pasar por alto, ni omitir, que la credulidad de su auditorio le compra y la
no cualquiera puede ser un objeto de una hace suya. La realidad del rechazo de con-
cuestión de confianza. La oportunidad y el fianza, por esta razón, es una realidad no per-
alcance sobre lo que el Congreso aprueba formativa sino formalmente discursiva. Es la
es prerrogativa del propio Congreso y no de realidad de la letra incapaz para designar con
agente externo alguno, por lo menos mien- su texto la voluntad efectiva del adversario al
tras que el proceso está en curso en sede par- que derriba con la sola fuerza de la realidad
lamentaria y está pendiente de resolución, que queda en la dimensión de su enunciación
en plazo, la materia objeto de decisión de la o pronunciación.
asamblea. En efecto, la denegación de confianza no
Lo que infiere falsamente el Presidente de la puede tomarse por tal si la misma no fue
República es que, como el Congreso rechaza objeto de consideración, deliberación ni
la cuestión previa de interrupción del proceso votación, de modo explícito, por la asamblea.
de designación este rechazo es la causa de la No hay causalidad eficaz ni suficiente, con-
denegación de la confianza solicitada. El Pre- trariamente a lo que declamaba el Presidente
sidente de la República relata ante los medios de la República en su alocución televisiva
de comunicación cuando hace conocer su porque, según el mismo razonamiento falsa-
decisión de disolver el Congreso que la cues- mente causal del gobierno, el no rechazo de la
tión de confianza ha sido “denegada fáctica- cuestión previa de la congresista Indira Hui-
mente”. Presume que el Congreso lo hizo y llca traería como consecuencia el no rechazo
apela a su auditorio ante el que espera encon- de la cuestión de confianza. Es obvio que
trar eco suficiente para avalar la presunción tal razonamiento es incompleto e incorrecto,
que ha construido. El rechazo de la cuestión porque el no rechazo de la cuestión de con-
de confianza, por esta razón, es una cons- fianza solo puede definirse cuando, si y solo
trucción hechiza, porque no existe eviden- si, la cuestión de confianza es puesta a consi-
cia de la voluntad de rechazarla, y más bien deración, deliberación y voto de la asamblea.
sí existe de concederla, pero el Presidente de La ambigüedad existe en un amplio espa-
la República se dirige a quienes optan por cio entre el rechazo de la cuestión previa y la
sacrificar el rigor de la prueba por el más desaprobación de la cuestión de confianza.
simple método de la credulidad. El Presi- El Presidente de la República pretende des-
dente de la República prefiere y quiere creer ambiguar la indeterminación. En su esfuerzo
que el rechazo de la cuestión de confianza ha yerra porque opta por los facilismos de la
Lo que de indemostrable tiene el razonamiento del Presidente de la República es cómo, cuando no existe norma
que establezca la presunción a la que él se aferra, y cuando hay voluntad expresa en contra de su imputación, puede
violentar la disposición y decisión del titular de la confianza usurpándole la potestad de definir, según el proce-
dimiento regular, si la aprueba o si la rechaza. Sin más evidencia de la voluntad de rechazar la confianza, el Pre-
sidente de la República se basa en su sola enunciación y dicho de que el hecho del rechazo de la cuestión previa
soporta, ampara y funda la intención de rechazar la cuestión de confianza.
credulidad con la que un a disposición del Pleno.

auditorio popularmente ¿No hubo desdén o dis-
favorable le reclamaba la La inoportunidad con la que plicencia en el desconoci-
ejecución y decapitación se formula la observación miento que hizo el Presi-
de su adversario. Según la relativa a la insuficiente ga- dente de la República del
percepción mediática y los rantía de transparencia lla- procesamiento que realiza
registros demoscópicos de el parlamento de la con-
las encuestadoras de opi-
ma, cuando menos, a duda; fianza solicitada por el
nión, la mayoría parla- cuando más, a suspicacia. Si Presidente del Consejo de
mentaria había sido con- la alternativa de la invitación Ministros?
vertida en el enemigo de la no es un proceso suficien- Contrariamente a lo que
opinión pública. El reme- temente transparente esa supondría una posición
dio tenía que ejecutarlo condición no depende de lo desfavorable al enfo -
el verdugo del veredicto
mercadoscópico, dejando
avanzado del curso de dicho que discursivo del Pre-
proceso, sino de su propia sidente de la República,
que ruede la cabeza gui-
naturaleza. si no existe una relación
llotinada en el tribunal
necesaria ni vinculante,
de la salud y de la ética
en modo tal que sea posi-
pública.
ble asociar indiscerniblemente el rechazo de
Dicha ambigüedad aparece, mejor reiterarlo la cuestión previa al rechazo de la cuestión
y no olvidarlo, porque el discurso del Presi- de confianza, sería exigible el uso de cri-
dente de la República la construye para con- terios confiables para que la discrecionali-
vertir un hecho en otro. Para que los hechos dad, la imprudencia y el criterio indiscreto
se acomoden a la coacción pretendidamente que asume, no lesione el espacio funcio-
intimidatoria de su advertencia. Es la pres- nal del Congreso, de modo tal que se man-
cindencia de la respuesta que debía proce- tenga el respeto y vigencia de los princi-
sarse formal y regularmente en la asamblea pios de balance y división funcional entre
la que inviste de un significado aleatorio a poderes del Estado. Esos criterios debieran
un hecho en sí mismo desprovisto de inten- evitar la arbitrariedad y el desequilibrio de
ción y voluntad real de la corporación que manera que el empoderamiento excesivo de
debía decidir cómo responder al pedido de una de las ramas del gobierno no escamotee
confianza del ministro Del Solar. ni menoscabe la posición constitucional de
la otra, caracterizando al hacerlo con desme-
La única manera de contar con certeza, y eli- sura al régimen político peruano dentro de
minar toda duda, era permitir que el parla- tipologías o categorías autocráticas o de con-
mento se aboque, en su oportunidad regular, centración de poder.
al debate y a la votación sobre la cuestión de
confianza. El registro visual de las imáge- X. LA DOXOLOGÍA DE LA CREENCIA
nes que transmitieron los canales de televi- ENQUISTADA EN EL PODER PRE-
sión precipitaron la decisión del Presidente SIDENCIAL
de la República. Nunca esperó a contar con El justo uso del poder importa la concesión
la decisión que el Congreso tenía la inten- del espacio que le corresponde a una posi-
ción y la voluntad de adoptar y de formarse ción diversa a la propia. Negar esa conce-
sobre el pedido que, mal o bien, llegó a poner sión pone a quien así procede en el margen
el ministro Del Solar bajo consideración y de quienes maximizan su propia posición
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
y reducen la posición adversa o diferente a discursivamente el Presidente de la República

magnitudes comparables con su invisibiliza- y su cohorte de seguidores. El Congreso queda
ción en la dinámica y usos del poder. Contra reducido a la dimensión de un espectro cuya
lo que puede imaginarse la maximización de voluntad no cabe validarse en el enunciado
la propia ventaja no es un acto racional sino, discursivo del Presidente de la República.
al revés, un acto ciego porque ignora que la
Lejos de la razonabilidad del método que
maximización de la propia ventaja situacio-
debiera regir en la conducción de su propia
nal constituye simultáneamente un acto de
conducta, el Presidente de la República obvia
descuido y de ninguneo de quienes quedan
e ignora la capacidad productiva de voluntad
desubicados y en una posición potencial o
del Congreso y, mediante un acto arbitrario,
efectiva desequilibrio colectivo.
unilateralmente, dota de uno de los tantos
Ante el desarrollo de los sucesos que mos- posibles significados y sentidos al acto de no
traba la televisión nacional el Presidente de aprobar la cuestión previa de la congresista
la República pudo haber tomado la decisión Indira Huillca proyectando en esa votación el
de no tomar una decisión. No decidir disol- valor simultáneo del rechazo o denegación de
ver el Congreso pudo haber sido una alter- la cuestión de confianza.
nativa. Una alternativa distinta, además, a
Lo que hace en buena cuenta es simplificar
decidir no disolver, que es una decisión dife-
la multiplicidad y pluralidad de significados
rente. Sin embargo, el Presidente de la Re-
posibles atribuyéndole al rechazo de la cues-
pública no solamente no decidió no disol-
tión previa uno solo de esos sentidos: el que
ver, ni no decidió disolver, sino que decidió
mayor conveniencia le reporta a quien quiere
disolver, asumiendo el costo político que esa
o prefiere disolver el Congreso. La causali-
su decisión representaba. Pero el costo de
dad que le atribuye al hecho del rechazo de
esa decisión traía consigo riesgos de difícil
la cuestión previa no es ni tiene una relación
reparación.
de necesidad respecto del rechazo de la cues-
Decidir la disolución del Congreso puso al tión de confianza; menos aún si, según el
Presidente de la República ante el vacío de su propio desarrollo de los hechos, el proceso
propia precariedad institucional. Al hacerlo de deliberación sobre el pedido se concretó
tenía que desconocer adrede que disolvería y materializó, oportunamente, el mismo día
sin contar con la voluntad real del Congreso en que, no obstante la manera desaprensiva
de rechazar la confianza pedida por el gabi- con las costumbres regulares y los modales
nete. Tendría que afirmar que la voluntad normales de interacción entre el Gobierno
real del Congreso era la que él, el Presidente y el Parlamento, el ministro Del Solar plan-
de la República, había construido y consti- tea su cuestión de confianza en nombre del
tuido como la voluntad que le servía para gabinete.
deshacerse de su rival mediante la disolución
La supuesta desambiguación de la incerti-
del Congreso.
dumbre a la que apela el Gobierno incurre
La “denegación fáctica”, por esta razón, sobre- en el error de dar por concluido un acto par-
vive y flota porque el Presidente de la Repú- lamentario sin que el actor del proceso con-
blica ha narrado la realidad y ha elaborado curra en tal decisión. En buena cuenta se
un discurso interpretativo en el que el Con- trata de la usurpación o abuso de la facultad
greso queda como un ente inanimado cuya de disolver el Congreso, porque se maquina
voluntad será la que defina y administre y construye un rechazo de la cuestión de
confianza precisa y deliberadamente en con- jerarquía orgánica ni funcional sobre el Con-

tra de la voluntad que el titular de la congreso y, al actuar como si la tuviera, la suya
fianza debía expresar. es una forma constitucionalmente excesiva de
operar en un régimen del que se predica que es
Si bien era una posibilidad constitucional-
mente imaginable que el rechazo de la cues- republicano y en el que, por lo tanto, se repu-
tión de confianza fuera reducible al rechazo dia formas y estilos autocráticos de gobierno
de la cuestión previa de la congresista Hui- en que una instancia concentra poderes enaje-
llca, esa no era una reducción razonable aten- nándoselos a la agencia a la que la signa como
diendo a la diversidad de significados y de albergue político de fuerzas enemigas.
materias complejas asociadas a uno y a otro De ahí que pueda afirmarse que la carga de
hecho concreto. La posibilidad de desambi- la prueba es insatisfactoriamente saldada,
guar dos hechos no indiscernibles ni idénti- porque se niega y se arrebata una volun-
cos, donde uno no causa al otro, se convierte tad contraria a la que el que compromete
en un acto azaroso y altamente sujeto a dosis su confianza declara, expresa y pretende
de arbitrariedad. comunicar. Y sin declaración de voluntad
Una arbitrariedad tanto más grave cuando corporativa contraria a la confianza solici-
que la reducción causal la realiza el agente tada, naturalmente, la renuncia del gabinete
menos razonablemente indicado por el decla- a partir de hechos ocurridos en sede par-
rado interés que tenía de prescindir de su rival. lamentaria insuficientemente evidentes de
Cuando el Presidente de la República desco- la decisión real de la asamblea, constituye
noce la titularidad del Congreso como depo- una dimisión de carácter voluntario, y no
sitario de la confianza cuya cesión o rehu- una causada ni motivada en el rechazo de
samiento depende indelegablemente de la la confianza. El Gobierno, por esta razón,
asamblea de representantes, usurpa la volun- interpretó desviada y torcidamente la volun-
tad del detentatario de la esencia fiduciaria, tad de la asamblea; el gabinete no renunció
la toma para sí, y se responde a sí mismo sin en razón al rechazo de la cuestión de con-
importarle mucho los procesos de los que nor- fianza; y el Presidente de la República no
mal y regularmente se vale para definir y contó con la base constitucional adecuada,
constituir su voluntad corporativa. El Presi- idónea, necesaria, ni correcta, para disolver
dente de la República no tiene ningún tipo de el Congreso12.
12 Para el Presidente de la República la conclusión del acto de consulta de la cuestión de confianza opera per facta
concludentia. Le atribuye al emisor de la declaración de confianza una voluntad contraria a la que, primero, aún
no había emitido y, luego, a la que emitía precisamente mientras el Presidente de la República la ignoraba y des-
calificaba fácticamente mientras anuncia mediáticamente la disolución del Congreso.
En cualquier caso, el recurso al brocardo per facta concludentia es desaconsejable en materia tan delicada como
la dinámica de las relaciones de interacción entre el gobierno y el parlamento. Por sí mismo el proceso de toma
de decisión del Congreso obedece a un conjunto de reglas conforme a las cuales la decisión de la asamblea puede
darse por segura y certeramente adoptada. En el parlamento las decisiones no se presumen. Se toman. Y se toman
de manera expresa y según las reglas que el Reglamento y su práctica han establecido de modo regular, reiterado
y uniforme.
Un órgano estatal distinto al parlamento no tiene competencia para disponer qué es lo que decide la asamblea.
Menos aún cuando se trata de relaciones políticamente rivales o antagónicas, porque la conclusividad de los
hechos en la interrelación que ambos órganos sostienen puede encubrir un acto discrecionalmente erróneo. Solo
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
La disolución, en conclusión, al amparo de razonamiento y del contraste, deja un esce-

la falaz e inválida “denegación fáctica”, es nario de pobrezas gnoseológicas y deon-
un acto inconstitucional. Por este acto que tológicas. Los operadores de nuestro régi-
constituye un caso de impedimento efec- men constitucional actúan deprivados de
tivo de la reunión y del funcionamiento del un adecuado aparato crítico para valorar la
Congreso, previsto en el artículo 117 de la realidad.
Constitución, es exigible la responsabilidad
El resultado es, lamentablemente, la abun-
política del Presidente de la República y,
dancia de apetito político que desconoce el
además, al amparo del artículo 128 de la
dique de contención que ofrece la realidad
Constitución, también la responsabilidad
de la razón. El derecho se utilizó para anu-
política del gabinete que convalidó y coho-
dar el poder las bases líquidas y fluidas de la
nestó con su presencia el acto violatorio de
libidinalidad. La valoración del juego institu-
la Constitución en que el Presidente de la
cional cedió paso para enfrentar al adversa-
República incurre13.
rio político. Y la suma de deficiencias no le
El Presidente de la República y sus mentores hace justicia al modelo cuyo funcionamiento
en constitucionalidad han razonado a partir en adelante se disloca y queda defectuoso y
de percepciones insuficientemente proba- descompuesto para amparar usos inconteni-
das. Les bastó el solo dicho. El ser se redujo bles del desiderátum presidencial. Lamenta-
a la opinión. El dicho reemplaza al ser. Las bles efectos de la sofística en nuestro régi-
ausencias de evidencia, la privación del men político.
si la voluntad de ambos órganos es coincidente, o por lo menos si la pretensión de dar valor conclusivo al hecho
o manifestación de uno de los órganos no es contradicha por el otro órgano, cabe válidamente tomar una deci-
sión independientemente del pronunciamiento expreso del órgano sobre cuya manifestación se imputa un sentido
o contenido determinado.
El delicado equilibrio que la cultura democrática demanda en la relación de cooperación interorgánica entre los
operadores del régimen político no admite la arbitrariedad. Y si esta se usa la consecuencia natural es la negación
del principio democrático según el cual toda forma de concentración de poder califica como un acto autoritario.
Por lo tanto, por ser un acto contrario al principio democrático, también un acto inconstitucional. Y quien es autor
de un acto inconstitucional también es autor de una transgresión y de una infracción constitucional.
Por añadidura, si el autor de la transgresión constitucional es el Presidente de la República, y la consecuencia de la
misma afecta de manera frontal y directa el funcionamiento del Congreso, como expresión de la capacidad repre-
sentativa de la voluntad popular, la tergiversación de los alcances del artículo 134 de la Constitución para disol-
ver cuestionable e irregularmente el Congreso, pone al Presidente de la República ante la probable situación de
ser pasible de una denuncia constitucional en aplicación del artículo 117 de la Constitución.
13 No salva la responsabilidad de la integridad del gabinete que el Presidente de la República ejecutara el “acto pre-
sidencial” cuyo contenido fue, primero, la calificación como “denegatoria fáctica” de la cuestión de confianza
que el Congreso, a fin de cuentas, aprobó pero el mismo Presidente de la República ignoró; y segundo, la constitu-
cionalmente infundada, si no mínimamente, constitucionalmente cuestionable, disolución del Congreso. La diso-
lución se hace efectiva solo a partir de la publicación del decreto supremo en el diario oficial, publicación que se
maquina adrede para dejar fuera de juego al Congreso, como antes se lo hizo al ordenar al mismo diario oficial El
Peruano que no publique la Resolución Legislativa del Congreso con la que se había elegido al magistrado Gon-
zalo Ortiz de Zevallos.
Las responsabilidades que trae consigo el “acto presidencial” cuya deliberación en el gabinete y refrendo respec-
tivo eran ausentes, alcanzan a los miembros del gabinete Zeballos desde que este queda compuesto e instalado,
cuando y a partir de su toma conocimiento del proceder que protagoniza el Presidente de la República y, a sabien-
das de lo ocurrido, permanecen en él sin renunciar de inmediato como muestra de su discrepancia respecto de la
falta constitucional en que él incurre.
XI. EN CONCLUSIÓN: transcurridos entre marzo

LAS ONCE VARIA- de 2018 y setiembre de
CIONES DE LOS No parece, en efecto, mate- 2019 existe una trama
RESIDUOS LA-
MENTABLES DEL
rialmente muy razonable, ni cuyo guión central se
RÉGIMEN REPU- temporalmente proporcio- escribe bajo una misma
óptica y visión bélica. No
BLICANO nal, que el gobierno repare
han sido sucesos aislados
Como se puede advertir, la en las insuficiencias 60 ho- ni azarosos los que han
“denegación fáctica” ter- ras antes de que la relación ocurrido que, finalmente,
mina siendo una inven- de candidatos estuviera por ter m i na ron, por obra
ción cratológica antes que
votarse. involuntaria del destino,
propiamente constit u- en la irremediable y auto-
cional. El derecho consti- mática decisión de disol-
tucional ha provisto de un concepto a la nece- ver el Congreso, porque era lo que lógica y
sidad política para que el deseo, la voluntad mecánicamente se produjo para que la diso-
y la decisión de quien cuenta con el poder lución se haga efectiva.
de hacerlo use el derecho para amparar ese
deseo, voluntad y decisión política. La cali- Los sucesos parecen mostrar que sí exis-
dad del razonamiento constitucional brilla tió una estrategia y que hubo un designio
por la vacuidad de su sustanciación dentro para que los actos se concatenaran y facul-
de los parámetros de ponderación y equidad taran al gobierno a acabar con su contrario,
propios del espíritu de nuestra ley fundamen- y para hacerlo, además, bajo el disimulado
tal y de su práctica histórica. o encubierto manto de una lógica argumen-
tativa montada sobre premisas éticas y polí-
Se ha tratado de un concepto imaginaria-
ticas con aval públicamente tangible. En el
mente articulado para sustentar un propó-
último y más visible tramo la cobertura la
sito eminentemente político, para lo cual el
proveyó la demanda de transparencia, por
derecho constitucional ha sido instrumen-
cuyo supuesto descuido por los usos de la
talizado. La rivalidad entre el gobierno y la
modalidad de invitación en la elección de
mayoría parlamentaria ha sido ensamblada
de tal manera que el objetivo último del los magistrados del Tribunal Constitucional
gobierno pudiera cumplirse. Las insuficien- sería reprochable el Congreso.
cias en el manejo de las relaciones entre el La “denegación fáctica” es una categoría
Poder Ejecutivo y el Congreso han generado pragmática nacida de una necesidad instru-
el uso de medios institucionalmente disponi- mental. Servía para cumplir el imperativo
bles para conseguir la eliminación del rival práctico del gobierno de acabar con el adver-
del escenario político para facilitar al gana- sario político con el que le resultaba impo-
dor el logro de su meta. sible dialogar, concertar ni persuadir. Las
Como puede advertirse, debajo, o detrás, del rigideces de visión y hábitos políticos, así
supuesto estandarte y bandera de la trans- como los insuficientes recursos y habilidades
parencia y de la lucha contra la corrupción, blandas para interactuar y para negociar con-
ha coexistido la necesidad de desaparecer el dujeron al Gobierno a defenderse mediante
obstáculo material y político que le represen- tácticas de lucha extrañas a las relaciones
taba al gobierno el papel opositor de la mayo- propiamente institucionales. El Gobierno
ría parlamentaria. A la luz de los sucesos ganó su batalla, en primer lugar, porque la
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
libró, primero, no en el (1) El Gobier no

Estado, sino en la calle. puede limitar el ejercicio
El Tribunal Constitucional inde las potestades de indi-
Pero el rédito que le ganó
al Gobierno la siempre fiere que no configura una
rizzo que la Constitución
lábil, volátil, inaprehen- situación de impedimento
le reconoce al Congreso,
al reconocerle la potes-
sible y mudable aclama- la pretensión de interrum-
tad de utilizar una cues-
ción popular ha contado pir, a última hora, un proce-
tión de confianza para
con el apa rentemente so en desarrollo, el mismo
impedir el desarrollo de
poco inocente aval del
que había sido agendado un proceso de elección
voto mayoritario del Tri-
bunal Constitucional. Por previamente, y cuya nómi-
propio de sus funciones
mayoría, en efecto, y no na de candidatos había sido,
constitucionales;
por unanimidad, el Tribu- además de propuesta regu- (2) El Gobierno puede
nal Constitucional coho- larmente por la Comisión ingresar a su gusto y opi-
nestó un constitucionalici- Especial, puesta en conoci- nión a cualquier sesión
dio, en nombre, no faltaba
miento público con 12 días del Congreso si eso así
más, de su alegado aun- lo prefiere, conviene o
que deslucido papel como de anticipación. place, aunque lo haga sin
“supremo” intérprete de aviso, o coordinación,
la Constitución. El Tribunal Constitucional consentimiento ni bienvenida del anfi-
condimentará la faena “metiéndole pueblo” trión parlamentario;
al Estado, blanqueando la suciedad norma-
(3) El Gobierno puede imponer sobre la
tiva de los usos arbitrarios del poder por el
agenda del Congreso el orden según su
presidente Martín Vizcarra. Lo que hace la
solo arbitrio, porque lo que quiera que la
mayoría del Tribunal Constitucional en su
Junta de Portavoces hubiera agendado
Sentencia Exp. Nº 00006-2019-CC/TC es
queda sujeto a la decisión que sobre la
prestar el prestigio y autoridad de que está
convocatoria y programación pretenda
investido para confirmar el desvío y distor-
priorizar el Gobierno;
sión beligerantes que hace el Presidente de la
República de nuestro régimen republicano. (4) El Congreso no tiene por qué debatir
ni votar los proyectos que ingresan a
En su vocación y opción intencionalista, el
su consideración según un proceso y
Tribunal Constitucional ha dado a conocer
un Reglamento, sino que es suficiente
al país que la República ha dejado de serlo.
que al Gobierno le parezca que una
En su sentencia se grafica la notificación
iniciativa suya es urgente para que el
de que el Presidente de la República, sobre
Pleno abdique de todo orden o regla y
materias en las que la Constitución le reco-
se los debata y vote, y se los vote, ade-
noce autonomía al Congreso, puede hacer
más, según el texto y contenido que el
uso y abuso de su posición para imponer su
Gobierno quiere y propone;
voluntad sobre la voluntad de la asamblea de
representantes. El daño no es menor. La retó- (5) El Congreso carece de libertad de acción
rica argumentativa de la STC Exp. Nº 00006- y de ejercicio para rechazar un pedido
2019-CC/TC ha proclamado en once pasos improcedente de cuestión de confianza
once variaciones de dislates constitucionales del Gobierno relacionado con la interrup-
que pueden resumirse en el siguiente orden: ción sus procesos de elección de altas
autoridades, porque la no complacencia (10) El Presidente de la República puede

con el propósito del Gobierno equivale al tomar decisiones de Estado tales como
rechazo de la confianza solicitado; la calificación de un acto parlamentario
como el rechazo de una cuestión de con-
(6) El Gobierno no necesita conocer ni reci-
fianza, y la disolución del Congreso, sin
bir la decisión del Congreso luego de
que al hacerlo cuente con gabinete con
que el Congreso vote cuál es el sentido
el que haya deliberado su decisión; y,
de la voluntad de la asamblea, porque su
intención y su voluntad puede ser la que (11) El acto del Presidente de la República
decida que sea el gobierno mediante su con que comunica su decisión de disol-
sola observación de algún hecho bastan- ver el Congreso, sin gabinete ministerial
temente significativo según su perspec- con el que haya consultado ni delibe-
tiva, visión o interés de la realidad que rado su decisión, puede quedar posterior
observe; y suficientemente convalidado con el
refrendo que suscriba el Presidente del
(7) Basta la percepción visual y auditiva del Consejo de Ministros, aunque este tam-
Presidente de la República para que a poco cuente con un gabinete del cual él
su sola opinión lo que ocurra en el Con- sea titular.
greso pueda tener el sentido que al Pre-
sidente de la República se le ocurra que En buena cuenta, con su STC Exp. Nº 00006-
tiene, sin que cuente, valga ni importe 2019-CC/TC el Tribunal Constitucional ha
qué signifiquen esos hechos ni actos revisado el régimen de gobierno y ha dedu-
para el autor de los mismos; cido de las normas constitucionales un tipo
concreto de aplicación que desvaloriza el
(8) La facultad discrecional del Presidente sentido y finalidad de la cuestión de con-
de la República para disolver el Con- fianza, el sentido y finalidad de la concurren-
greso alcanza, comprende e incluye la cia voluntaria de los ministros, y el sentido
capacidad que él asume para decidir si, y finalidad del trámite parlamentario de los
independientemente del voto de rechazo proyectos que con carácter de urgentes pre-
o de aprobación de confianza que emite senta el Poder Ejecutivo.
el Congreso, su voluntad no fue sino la
que el Poder Ejecutivo afirma que el Además, al resignificar con exuberante plas-
Congreso tiene; ticidad estas características, ha redefinido
el tipo de régimen de gobierno, sin guardar
(9) El Presidente de la República puede consideración suficiente a las convencio-
tomar decisiones sobre los procesos nes, a los modos, a las prácticas ni a las cos-
parlamentarios a través de las imáge- tumbres regular y uniformemente observa-
nes visuales que él percibe o escucha, das en el Parlamento, conforme a las cuales
digital o analógicamente, a través de la se establecían los patrones funcionales de la
secuencia de hechos que tiene lugar en relación entre uno y otro poderes del Estado
la televisión, sin que sea necesario ni como parte de la Constitución viva, la misma
indispensable que el Congreso le comu- que, por ignorancia, por incompetencia o por
nique ni transmita de modo directo cuál conveniencia, desconocen en este caso tanto
es la voluntad efectiva de la asamblea el gobierno como la más alta corte de justicia
parlamentaria; constitucional del Perú.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
En blanco y negro, y de una manera sencilla las que cede y deja a merced del Gobierno,
y directa, el Tribunal Constitucional se ha subrogando posiciones originalmente reco-
situado en una posición constituyente, y ha nocidas y reservadas constante, histórica y
reformado el modo de operación de nuestro tradicionalmente al Congreso.
régimen de Gobierno. La posición en la que
Y para terminar con una interrogante… con
se ha situado al dotar de contenidos cons-
titucionales al texto de nuestra ley funda- la extralimitación que usufructúa el Tribunal
mental ha operado extra ordinem, esto es, Constitucional, la cuestión que deja abierta,
ha actuado con tal amplio e irrestricto mar- al avalar con su investidura jurisdiccional los
actos constitucionalmente inválidos del Presi-
gen de discrecionalidad que ha enaltecido la
dente de la República, es, ¿cómo remediar los
arbitrariedad.
actos de invalidez e ilegitimidad en que incu-
Valiéndose de un acto de valoración insufi- rre cuando vicia sus actos usurpando compe-
ciente de los hechos ha preferido desconocer tencias propias del poder constituyente, para
la voluntad objetiva y declarada, para conje- alterar el equilibrio y balance entre poderes,
turar caprichosamente una intencionalidad favoreciendo y habilitando espacios extraor-
imaginaria respecto de cuya existencia real dinarios de concentración de poder, contrarios
se exigiría mucho más que la que le acomoda al ideal republicano, y desconociendo y mani-
relatar que existe. Y produciendo una línea pulando el estatuto y posición constitucional-
de interpretación constitucional cuya inne- mente sostenidas del Congreso, al que, res-
gable y desdorosa consecuencia es el efectivo tándole y sustrayéndole competencias, se las
debilitamiento del rol y de las competencias sustituye y se las adiciona, apócrifamente, al
orgánicas de la asamblea de representantes, Presidente de la República?
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
DE LA REPÚBLICA
Los límites de la cuestión de confianza

y la tarea pendiente para el futuro
José Rodolfo NAUPARI WONG*
El autor realiza un minucioso análisis de la sentencia del Tribunal Constitucional me-

diante la cual declara la constitucionalidad de la disolución del Parlamento. En tal sen-
tido, evalúa la cuestión de confianza para promover la aprobación de iniciativas legisla-
RESUMEN
tivas, advierte la amplitud de los parámetros y límites de la cuestión de confianza fijada
en la sentencia, critica la ausencia de pronunciamiento respecto de las anteriores cues-
tiones de confianza planteadas por el Ejecutivo, aborda el control de aprobación y la
denegatoria fáctica de la cuestión de confianza, entre otros puntos de especial importan-
cia, que constituyen tareas pendientes a futuro.
ii PALABRAS CLAVE la historia constitucional peruana, sobre todo

si se toma como parámetro la Constitución
Disolución del Parlamento / Cuestión de confian-
za / Iniciativas legislativas / Reforma constitucio-
Política de 1993.
nal / Control de aprobación / Denegatoria fáctica Dicha sentencia ejerce, por primera vez, con-
trol constitucional sobre una cuestión de con-
Recibido : 17/02/2020 fianza planteada por el Poder Ejecutivo en un
Aprobado : 19/02/2020 caso concreto1, así como sobre la disolución
del Congreso de la República. A ello habría
INTRODUCCIÓN que adicionar que era la primera vez que, al
La STC Exp. N° 006-2019-PCC/TC se erige amparo de la Constitución Política de 1993,
en un hito, sino incluso el más importante, en que se disponía la disolución del Parlamento
* Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Egresado de la Maestría en Derecho Constitucional y
Derechos Humanos de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Asesor de la Comisión de Constitución y
Reglamento del Congreso de la República durante el periodo 2016-2018.
1 La STC Exp. N° 0006-2018-PI/TC, que desarrolla los alcances sobre la cuestión de confianza, fue emitida en el
marco de un control abstracto de constitucionalidad (en el marco de un proceso de inconstitucionalidad) de una
modificación al Reglamento del Congreso de la República, no de una reforma constitucional.
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CONSTITUCIONAL
de la República sobre la base, además, de o dimensiones, siendo que la conclusión no

una denegatoria “fáctica” de una cuestión de necesariamente será la misma a la que arribó
confianza. el intérprete final de la Constitución. Para
ello, se tomarán dos motivos genéricos y en
En ese contexto, resultó singularmente posi-
función de ello se tratará de disgregar el aná-
tivo que se acordase la publicación de la
lisis: a) iniciativas legislativas y b) procedi-
ponencia del magistrado ponente, Carlos
mientos de designación de altos funcionarios.
Ramos Núñez, con anterioridad al debate
dentro del Pleno del Tribunal Constitucional I. CUESTIÓN DE CONFIANZA PARA
(que también se dispuso que se hiciera pú- PROMOVER LA APROBACIÓN DE
blico) y de la emisión de la sentencia final; INICIATIVAS LEGISLATIVAS
puesto que ello permitió que se establecieran
1. La dimensión subjetiva
límites a discrecionalidad del Poder Ejecu-
tivo para plantear una cuestión de confianza. A nuestro juicio, el Tribunal Constitucional
no aborda ni profundiza en esta dimensión
No obstante, particularmente se considera de la cuestión de confianza relativa al ori-
que el Tribunal Constitucional, en la senten- gen o procedencia de las iniciativas legisla-
cia en mayoría, pudo ser más exhaustivo en tivas, probablemente porque asume o con-
su argumentación para justificar las cláusu- sidera lógico que, si es el Poder Ejecutivo el
las habilitantes para que el Poder Ejecutivo único ente legitimado para plantear una cues-
haga uso legítimo y, por ende, constitucional, tión de confianza, solo las formularía por sus
de la cuestión de confianza. propias iniciativas.
Ciertamente, se comparte la posición de que No obstante, es preciso recordar que el ar-
sería materialmente imposible establecer tículo 107 de la Constitución Política de 1993
una lista taxativa de causales en las cuales establece que no solo el Presidente de la Re-
resultaría válido que se recurra a la cues- pública, sino también los congresistas, los
tión de confianza; sin embargo, se estima que otros poderes del Estado, instituciones públi-
el intérprete final de la Constitución Polí- cas autónomas (organismos constituciona-
tica debió efectuar un análisis más detallado les), los gobiernos regionales, los gobiernos
de los supuestos que podían presentarse, locales, los colegios profesionales y los ciu-
pudiendo incluso arribar a la misma conclu- dadanos, tienen derecho a iniciativa legis-
sión: que sí era constitucionalmente admisi- lativa. Por tanto, si es que se reconoce legi-
ble que se plantee la cuestión de confianza, timidad amplia para plantear cuestión de
ya que ello no afectaba el principio de sepa- confianza para impulsar la aprobación de ini-
ración y equilibrio entre poderes públicos. ciativas legislativas, podría sostenerse que
A diferencia del Tribunal Constitucional, que el Poder Ejecutivo podría hacerla por cual-
se reafirma en su tesis o posición amplia a quiera de ellas, independientemente de quién
favor del Poder Ejecutivo en lo relativo a la sea el proponente. ¿Debiera ser así? Nuestra
discrecionalidad para plantear una cuestión posición sobre el particular es que no.
de confianza, máxime si de la revisión de - Iniciativas presentadas por el Poder
los límites, se aprecia que estos apuntan más Ejecutivo: Si se circunscribe únicamente
a principios que deberán ser evaluados en a la dimensión subjetiva, resulta válido
cada caso concreto, en las siguientes líneas sostener que el Poder Ejecutivo puede
se procurará analizar la figura de la cuestión plantear cuestión de confianza por cual-
de confianza a partir de distintas variables quiera de las iniciativas que presente ante
LOS LÍMITES DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA Y LA TAREA PENDIENTE PARA EL FUTURO
el Congreso de la Re- se considera la consecuen-

pública, más aún res- cia que podría desencade-
pecto de aquellas a las Más allá de que es posible nar (la disolución consti-
cuales solicita que se que el Poder Ejecutivo pue- tucional del Parlamento)
les provea un trámite da sustentar la utilidad para y que el grupo parlamen-
preferente.
‘su gestión’ o la existencia de tario proponente no ten-
- Iniciativas presenta- ‘interés público’ en la apro- dría siquiera el número
das por grupos par- suficiente de integrantes
bación de una iniciativa le- para que la cuestión de
lamentarios: En prin-
cipio, las iniciativas gislativa presentada por otro confianza sea aprobada
legislativas son pre- poder público u organismo por mayoría simple, el res-
sentadas por algún constitucional autónomo, no paldo del Poder Ejecutivo
integrante de un grupo resulta constitucionalmente de dicha iniciativa impli-
parlamentario, por lo posible que se formule cues- caría “invertir” la distri-
que surgen dos posibi- bución de las “cuotas de
lidades: a) que la ini- tión de confianza para im- poder” que internamente
ciativa legislativa haya pulsar la aprobación de di- existen en el Congreso,
sido presentada por cho tipo de iniciativas. desconociendo material-
el gr upo parlamen- mente los resultados de
tario correspondiente las elecciones congresales
al partido político por el que fue elegido que arrojaron una conformación y, por
el Presidente de la República, o b) que la tanto, visión diferente del Parlamento.
iniciativa legislativa haya sido presentada Con relación a iniciativas legislativas pre-
por un grupo parlamentario distinto. sentadas por otros grupos parlamentarios,
Aquí el tema, desde nuestra perspectiva, ciertamente resultaría innecesario y, por
pasa porque el mecanismo de la cuestión ende, inofensivo, que se pretenda hacer
de confianza, en la práctica, podría ser cuestión de confianza por una iniciativa
utilizada para “quebrar” el principio de legislativa presentada por un grupo con
representación proporcional en el Parla- el número de integrantes suficiente para
mento. Imagínese el supuesto en el cual aprobarla por sí mismo. Si, por el contra-
el grupo parlamentario que respalda al rio, si se trata de un grupo parlamentario
Poder Ejecutivo, denominado “oficia- minoritario, también existiría el riesgo de
lista”, representa la última minoría en afectación material al principio represen-
el Congreso de la República. Si se plan- tativo al interior del propio Parlamento.
tea cuestión de confianza por una ini- Bajo esas consideraciones, se estima
ciativa legislativa planteada por dicho que no corresponde que el Poder Ejecu-
grupo, materialmente supondría “impo- tivo formule cuestión de confianza para
ner” una propuesta que no necesaria- impulsar la aprobación de iniciativas
mente es respaldada por la mayoría de legislativas presentadas por grupos par-
grupos parlamentarios. Ciertamente, con- lamentarios, es decir, que tengan su ori-
tra dicha afirmación podría argumentarse gen al interior del propio Congreso de la
que el Congreso de la República siem- República. En todo caso, si es que pre-
pre tiene la posibilidad de denegar la tendiera respaldar iniciativas legislativas
cuestión de confianza, sin embargo, si presentadas por el grupo parlamentario
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CONSTITUCIONAL
correspondiente al partido político por el la iniciativa legislativa. No obstante, se

cual fue electa la fórmula presidencial, lo estima que al haberse superado la clásica
más recomendable sería que el Poder Eje- división de poderes e ingresado a un sis-
cutivo presente directamente una nueva tema de pesos y contrapesos en el cual
iniciativa (así sea con un contenido sus- existen diversos organismos constitucio-
tancialmente similar) y haga cuestión de nales autónomos, es preciso considerar o,
confianza por ella. para mayor precisión, resaltar dicha auto-
nomía de otros organismos.
Ahora bien, es posible, ciertamente, que a
nivel de criterios de validez y atendiendo Dichos organismos, al contar con autono-
a las coincidencias ideológicas (para par- mía, pueden interactuar en una posición
ticipar en un proceso de Elecciones Gene- de “pares” con el Congreso de la Repú-
rales, solo se exige la presentación de un blica. Sus iniciativas legislativas son tan
plan de gobierno, no así de un plan legis- relevantes (más allá del carácter priori-
lativo), se pueda sostener que el Poder tario que pueda atribuirle el Poder Eje-
Ejecutivo solo puede plantear cuestión cutivo a las suyas), como las presentadas
de confianza por iniciativas legislati- por el Poder Ejecutivo o los grupos par-
vas que presente el grupo parlamentario lamentarios. Al sustentarse en la espe-
que represente al mismo partido político cialidad o carácter altamente técnico de
que ganó la elección presidencial, inde- sus funciones constitucionales (que justi-
pendientemente del número de integran- fica, al final de cuentas, su autonomía), se
tes que tenga, habida cuenta de que si la encuentran en mejor posición para argu-
cuestión de confianza se sustenta en la mentar o sustentar la necesidad, conve-
implementación de políticas que requiera niencia y oportunidad de la aprobación de
“la gestión” del Poder Ejecutivo, es razo- sus iniciativas.
nable sostener que quién comprende y En un escenario de equilibrio entre pode-
comparte dicha visión es, precisamente, res públicos, de interacción y no de con-
el grupo parlamentario “oficialista”, por frontación, lo que correspondería es que,
lo que en ese supuesto, resultaría inofi- más allá de que es posible que el Poder
cioso que se pretenda exigir la presen- Ejecutivo pueda sustentar la utilidad para
tación de una iniciativa legislativa con “su gestión” o la existencia de “interés
idéntico contenido al Poder Ejecutivo público” en la aprobación de una inicia-
para que se haga cuestión de confianza tiva legislativa presentada por otro poder
respecto de ella, ya existiendo una pre- público u organismo constitucional autó-
sentada y en trámite en el Parlamento. nomo, no resulte constitucionalmente
- Iniciativas presentadas por otros pode- posible que se formule cuestión de con-
res públicos u organismos autónomos: fianza para impulsar la aprobación de
si se la concibe únicamente como un “ins- dicho tipo de iniciativas presentadas por
trumento” para equilibrar la balanza en un tercero que se encuentra en una posi-
la relación entre el Poder Ejecutivo y el ción de “equilibrio” o de igual autono-
Poder Legislativo, que es lo que parece mía constitucional con el Congreso de
ser la premisa de la que parte la sentencia la República, ya que ello materialmente
del Tribunal Constitucional, ciertamente supondría una ruptura de dicho “equili-
carecería de relevancia quien presente brio”, convirtiendo un uno a uno en un
dos (entiéndase, poderes u organismos) a 2. La dimensión objetiva

uno. Con relación a esta dimensión, el Tribunal
- Iniciativas presentadas por colegios Constitucional también ha dejado un amplio
profesionales: La limitante que tienen grado de discrecionalidad al Poder Ejecutivo
los colegios profesionales en lo que se para presentar una cuestión de confianza.
refiere a la presentación de iniciativas Cierto que se establecen parámetros y límites
legislativas, es que estas pueden versar referenciales, pero podría sostenerse que son
sobre materias de su especialidad, algo meridianamente amplios y pensados, fun-
que resulta lógico y evidente. Cierta- damentalmente, en iniciativas de reforma
mente, los colegios profesionales tienen constitucional.
autonomía reconocida en la Constitución
En concreto, dichos límites se encuentran
(artículo 20), en tanto que se las considera
sistematizados del siguiente modo:
como personas jurídicas de derecho pú-
blico; no obstante, el Poder Constituyente Distinto sería el escenario si es que el
no les atribuye de manera directa función planteamiento de la cuestión de confianza
alguna. fuera sobre materias que comprometan el
Bajo ese marco, en la medida en que las principio de separación de poderes, y, con
materias propias de los colegios profe- ello, las relaciones entre el Poder Ejecu-
sionales pueden ser enmarcadas dentro tivo y el Legislativo. Para este Tribunal,
de un “sector” a cargo del Poder Ejecu- estos supuestos, sin ánimo de exhaustivi-
tivo, quien es el que diseña las políticas dad, son los siguientes:
públicas, consideramos que resulta cons- (i) que el planteamiento de la cuestión
titucionalmente viable que se haga cues- de confianza esté relacionado con la
tión de confianza por ellas, siempre, supresión de la esencia de alguna cláu-
claro está y coincidiendo con el paráme- sula de intangibilidad de la Constitu-
tro fijado por el Tribunal Constitucional, ción (forma de gobierno republicana
que se sustente el vínculo con las “políti- y representativa, principio de separa-
cas públicas” y la “gestión”, así como el ción de poderes, cláusula de Estado de
“interés público” en la aprobación de la Derecho, principio democrático, pro-
iniciativa correspondiente. tección de los derechos fundamenta-
- Iniciativas presentadas por ciudada- les, etc.);
nos: particularmente se estima que en la (ii) que el planteamiento de la cues-
medida en que el Poder Ejecutivo com- tión de confianza se relacione con
parte con el Congreso de la República el condicionamiento del sentido de
la legitimidad democrática de origen, es alguna decisión que, de conformi-
decir, los representantes de ambos pode- dad con la Constitución, sea com-
res públicos provienen del voto popular petencia de otro órgano estatal; y,
(al menos, en el caso del Poder Ejecutivo,
el Presidente y los vicepresidentes de la (iii) que el planteamiento de la cues-
República), se encuentra legitimado para tión de confianza, en el caso de pro-
plantear, en reivindicación de la ciudada- yectos de ley, no se realice respecto
nía a la que representa, una cuestión de de materias que permitan concretar u
confianza para impulsar la aprobación de operativizar las propuestas planteadas
este tipo de iniciativas. por el gobierno o que carezcan de un
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
marco interés pú- Poder Ejecutivo; resulta

blico” (STC Exp. válido concluir que se
N° 0006-2019-CC/ El TC pareciera pretender pueda plantear una cues-
TC, f. j. 185). circunscribir su análisis a tión de confianza para
Como puede apreciarse, una relación solo entre las impulsar la aprobación
dos partes que intervienen de este tipo de iniciati-
el intérprete final de la
vas legislativas, incluida
Constitución no incide en en una cuestión de confian- una que pretenda que se
el tipo de leyes ni en el za: Poder Ejecutivo y Poder apruebe una “ley autori-
contenido de estas; asi-
Legislativo; sin advertir o tativa” para que el Poder
mismo, pareciera preten-
der circunscribir su aná- dar relevancia al hecho de Ejecutivo pueda emitir
lisis a una relación solo que la cuestión de confianza decretos legislativos sobre
puede versar sobre iniciati- materias específicas y un
entre las dos partes que
plazo previamente fijado
intervienen en una cues- vas legislativas que preten- por el Congreso.
tión de confianza: Poder den incidir en otros organis-
Ejecutivo y Poder Legis- - Iniciativas de leyes
mos autónomos.
lativo; sin advertir o dar orgánicas: Sin duda, si
relevancia al hecho, pese el parámetro lo consti-
a que el propio proceso competencial se ori- tuye el vínculo con la gestión y la imple-
gina por ello, que la cuestión de confianza mentación de políticas y normas que se
puede versar sobre iniciativas legislativas requieran para facilitar la misma, resulta
que pretenden incidir en otros organismos válido sostener que el Poder Ejecutivo
autónomos que forman parte del sistema de se encuentra legitimado para plantear
pesos y contrapesos y del equilibrio de pode- cuestión de confianza por una inicia-
res (que ya no serían solo tres). tiva que pretenda modificar su propia
Atendiendo a ello, lo que se propone es un Ley Orgánica. Incluso podría sostenerse
análisis en función del tipo de iniciativas o que en dicho supuesto, no se requeri-
proyectos de ley respecto de los cuales, en ría de mayor argumentación o sustento,
abstracto, podría formularse cuestión de con- puesto que se pretendería impulsar una
fianza, para dilucidar si ello resultaría com- “autorregulación” que no puede mate-
patible con la Constitución Política. rializarse de manera unilateral (entién-
dase, vía decreto legislativo), por lo
- Iniciativas de leyes ordinarias: Si se con- que se requiere de la “colaboración” del
sidera que una cuestión de confianza, Parlamento.
al igual que una ley ordinaria, es apro-
bada por mayoría simple; que un decreto Lo discutible, por lo menos, se presenta
legislativo solo puede versar sobre mate- cuando lo que se pretende es modificar la
rias propias de ser reguladas por una Ley Orgánica de una entidad autónoma
ley ordinaria, en la medida en que me- distinta al Poder Ejecutivo. Ciertamente,
diante estas normas no se pueden apro- con la sentencia del Tribunal Constitu-
bar modificaciones a leyes orgánicas; que cional, ello ha sido legitimado. ¿Pero es
las leyes ordinarias pueden ser directa- tan sencillo o tan amplio el grado de dis-
mente “sectorializadas” o encauzadas a crecionalidad que debiera tener el Poder
uno de los sectores de competencia del Ejecutivo?
En el caso de la iniciativa de modifica- del Poder Ejecutivo. El Tribunal Cons-

ción de un artículo de la Ley Orgánica titucional puede conocer demandas de
del Tribunal Constitucional, el intérprete inconstitucionalidad contra decretos de
final de la Constitución procuró llenar de urgencia o decretos legislativos, puede
contenido la cláusula habilitante de “inte- conocer de procesos competenciales en
rés público”, para legitimar al Poder Eje- los cuales el Poder Ejecutivo podría ser
cutivo a proponer una cuestión de con- parte (como el caso que motiva las pre-
fianza a favor de la aprobación de aquella sentes líneas) y, al ser sujeto legitimado,
(entiéndase, la iniciativa legislativa). Para puede conocer y resolver las demandas
lograrlo, se remitió a las comunicaciones de inconstitucionalidad que presente el
y preocupaciones expresadas por otros Poder Ejecutivo contra normas con rango
organismos autónomos (Defensoría del de ley (entre las que se encuentran, desde
Pueblo, por ejemplo) e internacionales luego, las leyes que aprueba el Congreso
(Comisión Interamericana de Derechos de la República).
Humanos), a un análisis de Derecho Com-
parado que daba cuenta que nuestro país Bajo ese marco, antes de emitir una res-
era el único en cuyo proceso de selección puesta concluyente sobre el particular, no
de miembros del Tribunal Constitucional solo correspondería formularse la inte-
es llevado a cabo exclusivamente por un rrogante sobre si se puede o no hacer
organismo o poder público: el Congreso cuestión de confianza por una iniciativa
de la República. legislativa de modificación de una Ley
Orgánica de entidad autónoma distinta al
Asimismo, se remitió al principio de Poder Ejecutivo, sino que habría que pre-
transparencia que debe irradiar a todo guntarse, en concreto, qué es lo que se
proceso de designación de altos funcio- pretende modificar.
narios, como es el caso de los miembros
del Tribunal Constitucional. Ciertamente, las competencias y forma
de elección de un organismo autónomo
La cuestión es si, al amparo del “inte- suelen (deben, en estricto) encontrarse
rés público”, el Poder Ejecutivo podría previstas en la Constitución Política, por
ir más allá de lo que correspondería pro- lo que su modificación debe ser mate-
piamente al desarrollo de políticas nece- ria de evaluación en el ítem siguiente;
sarias para “la implementación de políti- sin embargo, el desarrollo, “reglamen-
cas necesarias para su gestión”; y qué tan tación” o “complemento” de dichos pre-
directa debe ser la vinculación de lo que ceptos constitucionales puede encon-
contiene una iniciativa legislativa para trarse previsto en la Ley Orgánica. En
modificar la Ley Orgánica de otro orga- ese contexto, no es lo mismo que se pre-
nismo autónomo y la gestión del Poder tenda incidir en el procedimiento de elec-
Ejecutivo. ción de un alto funcionario (en este caso,
En el caso concreto del Tribunal Consti- de los miembros del Tribunal Constitu-
tucional, se estima que sí resultaba via- cional) dentro de los parámetros consti-
ble plantear una cuestión de confianza, tucionales, planteando intervenir direc-
pero por un argumento distinto al desa- tamente en el mismo (entiéndase, el
rrollado por el intérprete final de la Poder Ejecutivo) o pretendiendo –como
Constitución: sus decisiones sí impac- ocurrió en el presente caso– la optimi-
tan directamente en la gestión y políticas zación de los principios de transparencia
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CONSTITUCIONAL
y de participación ciudadana, que bus- La Constitución Política no establece

car modificar las competencias “legales” cómo se debe ejercer dicho control gu-
pero con origen o sustento constitucional bernamental, no prevé si el control debe
directo, de un organismo autónomo dis- ser previo, simultáneo o posterior; ello se
tinto al Poder Ejecutivo. encuentra desarrollado en el artículo 8 de
la Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sis-
A nuestro juicio, coincidiendo con el Tri-
tema Nacional de Control y de la Contra-
bunal Constitucional, sí resulta constitu-
cionalmente admisible que se pretenda loría General de la República, que en su
hacer cuestión de confianza por una ini- segundo párrafo dispone que:
ciativa legislativa que persiga optimizar “En concordancia con sus roles de
el principio de transparencia en el pro- supervisión y vigilancia, el control
ceso de designación o elección de un externo podrá ser preventivo o simul-
alto funcionario de otro organismo autó- táneo, cuando se determine taxativa-
nomo; sin embargo, no resultaría admi- mente por la presente Ley o por nor-
sible que se permita que se formule una mativa expresa, sin que en ningún
cuestión de confianza para que se incor- caso conlleve injerencia en los pro-
pore al Poder Ejecutivo dentro de un procesos de dirección y gerencia a cargo
ceso de designación de altos funciona- de la administración de la entidad, o
rios de otros organismos autónomos. En interferencia en el control posterior
todo caso, debieran ser estos últimos y que corresponda”.
no el Poder Ejecutivo, quienes a través de
iniciativas legislativas, pretendan incor- ¿Qué ocurriría si bajo el argumento de
porar en alguna etapa previa del proce- que resulta necesario para “su gestión”
dimiento de designación o elección, al e implementación de las políticas nece-
Poder Ejecutivo. sarias para ella, en el sentido que se
requiere impulsar la ejecución del pre-
Asimismo, no correspondería que el supuesto público y promover la inver-
Poder Ejecutivo pretenda modificar las sión privada, el Poder Ejecutivo propone
competencias consignadas en una Ley modificar la Ley Orgánica de la Contra-
Orgánica o que tengan materialmente loría General de la República con la fina-
tal carácter, atribuidas a otro organismo lidad de que el control gubernamental
autónomo. Piénsese, por ejemplo, en la sea solo posterior? Si se considera que
Contraloría General de la República. El entre las entidades sujetas a control se
artículo 82 de la Constitución Política de encuentran las del Poder Ejecutivo, y al
1993 dispone que: versar sobre competencias cuya aplica-
“La Contraloría General de la Repú- ción va a incidir directamente en ellas,
blica es una entidad descentralizada la supresión de las mismas sí resulta-
de Derecho Público que goza de auto- ría invasivo del principio de equilibrio
nomía conforme a su ley orgánica. Es de poderes y sistema de pesos y contra-
el órgano superior del Sistema Nacio- pesos entre los distintos poderes públi-
nal de Control. Supervisa la legalidad cos y organismos autónomos; por lo que
de la ejecución del Presupuesto del no correspondería, como regla general,
Estado, de las operaciones de la deuda que se formule cuestión de confianza
pública y de los actos de las institucio- para impulsar reformas en leyes orgá-
nes sujetas a control”. nicas de organismos distintos al Poder
Ejecutivo que tengan por objeto modifi- públicos no pueden ser percibidas única-
car las competencias de aquellos. mente desde una dimensión de confron-
tación o de separación, sino también y
Por lo expuesto, se concluye que el Poder
fundamentalmente, debe impulsarse la
Ejecutivo se encontraría facultado a
colaboración y cooperación entre las enti-
plantear una cuestión de confianza para
dades públicas. En ese sentido, precisa-
impulsar la aprobación de una inicia-
mente en virtud del principio de colabo-
tiva legislativa que pretenda modificar su
ración, es que el Poder Ejecutivo puede
propia Ley Orgánica, así como de cual-
recurrir a la cuestión de confianza para
quier otro organismo autónomo, aunque
impulsar la aprobación de normas que no
en este último caso, se debe proscribir la
podría aprobar directamente (ni siquiera,
posibilidad que se recurra a dicho meca-
previa delegación de facultades) y que
nismo (es decir, la cuestión de confianza)
revisten de singular importancia, dada su
para modificar sus competencias “lega-
vinculación directa con las políticas de
les” o pretender “incorporarse” dentro de
gobierno y la viabilidad de su gestión.
un procedimiento atribuido o inherente a
dichos organismos (como hubiese sido el - Iniciativas de reforma constitucional:
caso si es que se hubiera planteado cues- Sobre este tipo de iniciativas, el Tribu-
tión de confianza para modificar la Ley nal Constitucional sí establece límites
Orgánica del Tribunal Constitucional con expresos, más allá de que pueda soste-
la finalidad de que el Congreso de la Re- nerse que se remita a principios o con-
pública elija a los integrantes del orga- ceptos jurídicos indeterminados.
nismo autónomo únicamente sobre la
Así, se tiene que en el Fundamento Jurí-
base de las propuestas que les alcance el
dico N° 199 se señala que:
Poder Ejecutivo).
“(…), aunque se haya abierto la posi-
Independiente de ello, se comparte la
bilidad de presente proyectos para la
posición del Tribunal Constitucional
reforma de la Constitución, ello sola-
que en todos los casos, pero sobre todo
mente será válido en la medida en que
cuando se trate de iniciativas legislati-
se trate de aspectos vinculados con
vas de modificación de Leyes Orgáni-
alguna función o competencia (sea
cas de entidades distintas al Poder Ejecu-
exclusiva o compartida) del Poder
tivo, existe un mayor deber de motivación
Ejecutivo”.
sobre la vinculación “directa” con las
políticas de gobierno y su gestión. Otro límite, vinculado con ello, se
encuentra en el fundamento jurídico
Se reconoce que podría argumentarse que
N° 200, en el que se indica que:
el Poder Ejecutivo solo podría plantear
cuestión de confianza por normas equi- “(…) aunque se haya abierto la posi-
valentes a las que este podría dar, esto bilidad de presentar proyectos para la
es, leyes ordinarias cuya materia de regu- reforma de la Constitución, debe pre-
lación pueda encontrarse también en un cisarse que no sería constitucional-
decreto legislativo, no así leyes orgánicas mente válido que un pedido de con-
ni leyes con reserva de ley formal ni leyes fianza pueda ser presentado para
autoritativas; no obstante, se estima que que este órgano del Estado se irro-
las relaciones entre los distintos poderes gue competencias que, de manera
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CONSTITUCIONAL
específica, corres- Sin perjuicio de lo seña-

ponden a otras enti- lado en el párrafo anterior,
dades, t ransg re- Lo discutible se presenta se debe reconocer que en
diendo con ello la cuando lo que se pretende ningún momento se des-
forma de Estado, la es modificar la Ley Orgáni- conoce o pretende modifi-
forma de gobierno car, a nivel constitucional,
ca de una entidad autónoma la competencia exclusiva
o el sistema polí-
tico constitucional-
distinta al Poder Ejecutivo. y excluyente del Congreso
mente dispuesto”. Ciertamente, con la senten- de la República para elegir
cia del Tribunal Constitucio- a los miembros del Tribu-
Si bien en el caso nal Constitucional. Así, es
concreto no se tra- nal, ello ha sido legitimado. preciso diferenciar entre
taba de una iniciativa ¿Pero es tan sencillo o tan quién elige y cómo se
de reforma constitu- amplio el grado de discre- elige, entre el quién elige
cional, sino más bien cionalidad que debiera te- y quién propone; el cómo
de modif icación de ner el Poder Ejecutivo? y el desarrollo del pro-
una Ley Orgánica, no cedimiento (lo que com-
deja de ser llamativo prendería los concursos
que el propio Tribunal Constitucional públicos, propuestas o invitaciones) se
reconozca que no se puede plantear encuentran regulados en la Ley, no así en
una cuestión de confianza para preten- la Constitución Política vigente.
der recortar, trasladar o suprimir com-
petencias previamente asignadas por el Lamentablemente, el intérprete final de la
Poder Constituyente a otro poder pú- Constitución no se pronunció de manera
blico (entiéndase, el Poder Legislativo) específica sobre las cuestiones de con-
u organismo autónomo; ya que el efecto fianza planteadas anteriormente en el
material de la iniciativa respecto de la periodo 2016-2019 para impulsar la apro-
cual se hizo cuestión de confianza, pre- bación de iniciativas de reforma consti-
cisamente, limitar la discrecionalidad tucional, fundamentalmente porque el
del Congreso de la República (dentro Congreso de la República no podría cues-
de los límites u opciones previstos en la tionar la validez o constitucionalidad de
Ley Orgánica) para elegir a los miem- actos que habría ayudado a convalidar o
bros del Tribunal Constitucional, en el “construir”2; sin embargo, los parámetros
extremo de la composición del comité fijados por el Tribunal Constitucional
especial y selección de candidatos. en la sentencia materia de comentario
2 Literalmente, lo que señala la sentencia es que: “Un escenario particular se presenta con los proyectos de reforma
constitucional. En el auto de fecha 29 de octubre de 2019, este Tribunal declaró como improcedente un extremo
de la demanda competencial –concretamente, en el que se cuestionaba la cuestión de confianza en estos momen-
tos–, y ello debido a que no se identificó, concretamente, un conflicto entre las dos entidades involucradas. En
efecto, se precisó que el mismo Congreso de la República, en la práctica parlamentaria, había permitido y acep-
tado la presentación de cuestiones de confianza sobre posibles reformas a la Constitución. Sin embargo, y consi-
derando la magnitud y relevancia de esta temática, este Tribunal estima necesario efectuar una serie de precisio-
nes” (STC Exp. N° 0006-2019-CC/TC, f. j. N° 197).
permitirían intuir sobre si hubieran proce- renunciabilidad o prohibir la reelección

dido o no dichas cuestiones de confianza. inmediata de congresistas (más allá de
que en la práctica, como bien lo tiene
Efectivamente, si bien el Supremo Intér-
presente el Tribunal Constitucional, sí
prete de la Constitución proscribe que se
se haya otorgado cuestión de confianza
formulen cuestiones de confianza para
por este tipo de iniciativas), debido a que
que el Poder Ejecutivo obtenga más com-
si bien existen relaciones entre el Poder
petencias constitucionales, en desmedro
de otros poderes públicos u organismos Legislativo y el Poder Ejecutivo consti-
autónomos, si se le interpreta sistemáti- tucionalmente reguladas, la estructura y
camente con el otro límite identificado composición del primero es una atribu-
por el Tribunal Constitucional, vinculado ción que le resulta propia o, en todo caso,
con que solo correspondería una cuestión que le corresponde definir al Poder Cons-
de confianza para reformar la Constitu- tituyente y a la ciudadanía que elige a sus
ción en el extremo que regula las com- miembros; no así al Poder Ejecutivo.
petencias exclusivas o compartidas del En esa misma dirección, más allá que uno
Poder Ejecutivo, se podría identificar de los sectores singularmente relevan-
otro límite claro: no es constitucional- tes sea el de justicia, no resultaría cons-
mente posible plantear una cuestión de titucionalmente admisible que se plan-
confianza para reducir o trasladar com- tee cuestión de confianza para impulsar
petencias constitucionales de un orga- la aprobación de una reforma constitu-
nismo autónomo o poder público a otro, cional de las competencias y composición
así el beneficiado directo con la aproba- de la Junta Nacional de Justicia, puesto
ción dicha iniciativa de reforma constitu- que se trata de un organismo constitu-
cional no fuese el Poder Ejecutivo. cional autónomo en cuyo funcionamiento
En ese sentido, no correspondería plan- y composición tampoco se encuentra
tear cuestión de confianza para refor- involucrado el Poder Ejecutivo. Adviér-
mar el artículo 93 de la Constitución Polí- tase que, a nivel de iniciativas de reforma
tica de 1993 con la finalidad de suprimir constitucional no bastaría la argumen-
la inmunidad parlamentaria o disponer tación de un vínculo con alguna política
que la autorización de su levantamiento pública o la viabilidad de la gestión del
pase a manos de otros organismos autó- Poder Ejecutivo, ya que el límite es más
nomos o poder público, por ejemplo, la formal y expreso: las competencias atri-
Junta Nacional de Justicia, el Poder Judi- buidas previamente de manera expresa
cial o el Tribunal Constitucional; ya que en la Constitución a cada poder público y
se trata de una garantía institucional del organismo autónomo.
Parlamento en el cual el Poder Ejecutivo Cuestión distinta, por ejemplo, a lo que
carece de competencia alguna. ocurre con la figura de la inmunidad par-
Asimismo, tampoco sería constitucional- lamentaria, se presentaría con el antejui-
mente posible que se pretenda formular cio y juicio político (artículos 90 y 100 de
cuestión de confianza para impulsar la la Constitución Política de 1993), ya que
aprobación de una reforma constitucional al encontrarse dentro de los funcionarios
con el objeto de restablecer la bicamerali- a los que les asiste estas figuras miem-
dad dentro de la estructura del Congreso bros del Poder Ejecutivo, se podría plan-
de la República o proponer la revocatoria, tear una cuestión de confianza a favor de
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CONSTITUCIONAL
una iniciativa de reforma constitucional Así, el Poder Ejecutivo no podría plan-

que pretenda modificar o suprimir el tear una cuestión de confianza que
antejuicio. suponga un desconocimiento mani-
fiesto de los principios que, asentados
Lo que sí podría ser considerado como
en nuestra historia republicana, per-
una zona de penumbra serían aquellas
iniciativas de reforma constitucional que filan la identidad de la Constitución
no estén relacionadas con la modificación peruana. No sería válido, por ejemplo,
de la “parte orgánica” de la Constitución plantear una cuestión de confianza
Política, sino más bien con la “parte sus- para suprimir la cláusula de Estado de
tantiva”. Para el Tribunal Constitucional, Derecho, del principio democrático, la
el límite se encontraría en la no reducción separación de poderes, o para despojar
del alcance y protección de los derechos de cualquier contenido a los derechos
fundamentales y la salvaguarda del prin- fundamentales de la persona (STC Exp.
cipio democrático. N° 0006-2019-CC/TC, ff. jj. 189
y 190).
Ello se aprecia no solo del fundamento
jurídico N° 185 antes citado, sino tam- Bajo ese marco, habría que formularse
bién de los fundamentos N°s 189 y 190, la interrogante sobre si resultaba cons-
que indican lo siguiente: titucionalmente permitido que se plan-
teara cuestión de confianza para impulsar
En esa misma línea, y a propósito del la aprobación de una iniciativa legisla-
fenómeno que cierto sector de la doc- tiva que pretendía modificar el artículo
trina ha denominado como ‘interna- 35 de la Constitución Política de 1993,
cionalización del Derecho Consti- relativa al financiamiento de las organi-
tucional’, se han ido empleando en zaciones políticas. La finalidad que se
distintos instrumentos internaciona- perseguía con dicha iniciativa, es preciso
les conceptos y herramientas afines reconocerlo, sí podía enmarcarse dentro
a las constituciones de los Estados. de la optimización del principio de trans-
Por ejemplo, el Estado peruano ha parencia e, incluso, del principio demo-
reconocido la Carta Democrática In- crático, en el sentido de que se pretendía
teramericana, instrumentos que dis-
constitucionalizar la prohibición de los
pone que existen varios elementos
aportes anónimos y determinadas fuentes
esenciales de la democracia represen-
de financiamiento prohibidas vinculadas
tativa, entre los que figuran ‘el res-
con personas que hubieren cometido de-
peto a los derechos humanos y las
litos graves; de tal manera que se asocie
libertades fundamentales, el acceso
con alguna política general de Gobierno y
al poder y su ejercicio con sujeción
que ello era necesario para “su gestión”,
al estado de derecho; la celebración
además de la cláusula habilitante de alto
de elecciones periódicas, libres, jus-
interés público nacional que incluyó en su
tas y basadas en el sufragio universal
sentencia el Tribunal Constitucional.
y secreto como expresión de la sobe-
ranía del pueblo; el régimen plural de Sin embargo, podría invocarse también
partidos y organizaciones políticas; y que el Poder Ejecutivo no tenía compe-
la separación e independencia de los tencia alguna respecto a las organizacio-
poderes públicos’. nes políticas, en la medida en que estas
son inscritas ante el sentencia condenatoria a

Jurado Nacional de pena privativa de la liber-
Elecciones (organismo No es lo mismo que se pre- tad mayor a cuatro años,
autónomo) y la super- tenda incidir en el procedi- en primera instancia y
visión del financiamiento de elección de un vigente, puedan postular
miento de tales asocia- a cargos públicos prove-
alto funcionario (en este nientes del voto popular),
ciones estaba a cargo
de ot ro orga n ismo
caso, de los miembros del debido a que si bien se
autónomo: la Oficina Tribunal Constitucional) trata de un derecho cons-
Nacional de Procesos dentro de los parámetros titucional de configura-
Electorales. constitucionales, que buscar ción legal, ello no enerva
el hecho que el derecho
Si es que la cuestión de modificar las competencias a ser elegido pueda ser
confianza se hubiese ‘legales’ pero con origen o considerado como tal (es
planteado sobre lo que sustento constitucional di- decir, como derecho cons-
finalmente aprobó la recto, de un organismo au- titucional). Ciertamente,
Comisión de Constitu-
tónomo distinto al Poder no se “anula” el derecho,
ción y Reglamento, en pero se restringe tempo-
el sentido de que pro- Ejecutivo. ralmente el ejercicio del
hibía que se destinen mismo sobre la base de
fuentes de financiamiento privado para una sentencia que no tiene la calidad de
contratar directamente propaganda elec- cosa juzgada que, por lo tanto, no sus-
toral en medios de comunicación radiales pende los derechos de ciudadanía.
o televisivos, puesto que esto sería finan-
Atendiendo a ello, particularmente se
ciado únicamente con recursos públi-
estima que se podría plantear cuestión
cos de acuerdo con una ley de desarro-
llo constitucional (entiéndase, la Ley de de confianza para “optimizar” derechos
Organizaciones Políticas); podría invo- fundamentales o “complementar” lo que
carse que se estaba incidiendo en la liber- ya se encuentra regulado, esto es, regular
tad de asociación de las organizaciones las condiciones para su ejercicio; mas no
políticas y en la autonomía privada de para limitar o restringir los alcances del
estas, en su condición, valga la redundan- mismo.
cia, de personas jurídicas de derecho pri- Ahora bien, en caso de duda sobre si una
vado, debido a que se estaba señalando en iniciativa de reforma constitucional res-
qué rubros no podía destinar sus recursos tringe o limita el ejercicio de un dere-
lícitamente obtenidos. cho fundamental, considerando que en
En esa misma dirección, correspondería el ámbito de lo público no rige el princi-
plantearse la interrogante sobre si resul- pio de que lo que no está prohibido está
taba constitucionalmente permitido que permitido (literal a, del numeral 24 del
se presente una cuestión de confianza artículo 2 de la Constitución Política de
por una ley de reforma constitucional que 1993), debería concluirse que no resulta
pretendiera incorporar nuevos impedi- constitucionalmente posible plantear una
mentos para ser candidato a un cargo pú- cuestión de confianza por dicho tipo de
blico representativo (en concreto, pro- iniciativa; a efectos de privilegiar un
hibir que las personas que cuenten con debate más inclusivo, amplio y diverso,
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CONSTITUCIONAL
un proceso deliberativo libre y técnico, de mayoría simple para ser aprobada.

que no se agote o circunscriba al debate Bajo esas premisas, podría presentarse el
de la cuestión de confianza en sí. Al res- supuesto que, aún habiéndose otorgado la
pecto, corresponde precisar que no se cuestión de confianza, no se alcanzasen
niega en ningún momento la legitimidad luego el número de votos suficiente para
del Poder Ejecutivo para presentar ini- que se apruebe la iniciativa de ley orgá-
ciativas que modifiquen la Constitución nica por la cual, precisamente, se planteó
Política en lo relativo a la parte sustantiva la cuestión de confianza concedida.
o que incidan directamente en derechos
Este escenario tenía una implicancia
fundamentales, sino que solamente se
directa en el caso concreto que motivó la
considera que no corresponde que plantee
sentencia del Tribunal Constitucional, ya
una cuestión de confianza para impulsar
que como lo menciona:
su aprobación.
“(…), a las 17:41 horas, el Presidente
2.1. La dimensión procedimental o cuanti- de la República procedió a anunciar
tativa la disolución del Congreso de la Re-
Con relación a esta dimensión, la sentencia pública. Para ese momento, el órgano
del Tribunal Constitucional hace una inte- legislativo, por 50 votos a favor, 31
resante reflexión en torno a las cuestiones en contra y 13 abstenciones, había
de confianza que se formulan con la finali- votado a favor de la cuestión de con-
dad de aprobar iniciativas de reforma cons- fianza planteada por el Presidente
titucional; sin embargo, bien podría haberse del Consejo de Ministros” (STC Exp.
efectuado un análisis individualizado y jus- N° 0006-2019-CC/TC, f. j. 156) (Énfa-
tificativo en función del tipo de iniciativa sis agregado).
legislativa respecto de la cual se pretenda Como puede apreciarse, pese a que se
hacer cuestión de confianza. formuló cuestión de confianza a favor de
- Leyes ordinarias: Con relación a estas la aprobación de una Ley Orgánica, esta
últimas no existiría mayor problema, en fue aprobada por mayoría simple, lo que
la medida en que son aprobadas por el no aseguraba que el objetivo perseguido
mismo número que se requiere para apro- por la misma (entiéndase, la cuestión de
bar una cuestión de confianza: mayoría confianza), se hubiera alcanzado.
simple. Expresado en otros términos, una El argumento detrás de ello es que una
cuestión de confianza presentada con la cosa es la cuestión de confianza, que está
finalidad de impulsar la aprobación de basada en la relación Ejecutivo-Legisla-
una iniciativa de ley ordinaria debe ser tivo; y otra el procedimiento legislativo,
aprobada únicamente por mayoría simple. en el cual el único ente involucrado es
- Leyes orgánicas: Es a partir de las inicia- el Congreso de la República, en el sen-
tivas legislativas que pretenden modificar tido de que es este quien tramita, estudia,
una Ley Orgánica que se comenzarían a dictamina y aprueba (en sus términos o
presentar las situaciones problemáticas. con modificaciones) o rechaza una inicia-
Este tipo de leyes requieren del voto de tiva legislativa. Asimismo, se encuentra
la mitad más uno de su número legal de el argumento formal: el Reglamento del
los miembros del Congreso; por su parte, Congreso de la República no prevé núme-
una cuestión de confianza solo requeriría ros de votos diferenciados en función de
la materia sobre la que versa la cuestión la propuesta planteada. En efecto, lo

de confianza. que ocurrirá es que el Poder Ejecu-
tivo asuma que ha operado, en los
Particularmente se considera que dicha
hechos, un supuesto de denegación.
diferenciación en cuanto al número de
A fin de evitar estos escenarios, este
votos que se deben requerir para la apro-
Tribunal considera que el Poder Legis-
bación de una cuestión de confianza
lativo debe examinar en qué medida se
cuando esta tiene por objeto impulsar
deben exigir mayores consensos a fin
una iniciativa legislativa, es necesaria. La
de otorgar la confianza en esta clase de
votación requerida debe tener como obje-
escenarios. (STC Exp. N° 0006-2019-
tivo asegurar el cumplimiento de la fina-
CC/TC, f. j. 198) (Énfasis agregado)
lidad requerida, por lo que no carecería
de toda utilidad o se dejaría al “azar de las Ahora bien, ¿cuántos votos deberían exi-
denegatorias fácticas”, que se exija solo girse para que se apruebe una cuestión de
mayoría simple para aprobar una cuestión confianza que se plantee para impulsar la
de confianza que pretenda modificar una aprobación de una iniciativa de reforma
Ley Orgánica. Lo mínimo que debiera constitucional? A nuestro juicio, la mitad
exigirse es ello: una votación equivalente más uno del número legal de sus miem-
al tipo de norma por la cual se pretende bros, debido a que si bien el artículo 206
hacer cuestión de confianza. de la Constitución Política hace referen-
cia al voto aprobatorio de los dos tercios
- Leyes de reforma constitucional: Con
del número legal de congresistas, esta
relación a este tipo de normas, el pro-
votación se requiere para que se “omita”
pio Tribunal Constitucional, ha señalado
el referéndum. Expresado en otros térmi-
ciertamente lo siguiente:
nos, la regla lo constituye la votación de
En primer lugar, el Congreso de la la mitad más uno del número legal de los
República debe evaluar la inserción congresistas y la ratificación de la norma
de mecanismos de votación cuali- por consulta popular de referéndum
ficados para los casos en los que la nacional; y la excepción, la aprobación en
confianza sea planteada para refor- dos legislaturas ordinarias sucesivas con
mar alguna disposición constitu- el voto de los dos tercios del número legal
cional. En el escenario actual, puede de miembros del Parlamento; por tanto,
que, con una mayoría no necesaria- una cuestión de confianza debería reque-
mente cualificada, el Congreso de la rir el número de votos que se exige como
República termine por brindar la con- regla: sesenta y seis (66) votos.
fianza respecto de algún proyecto de
reforma constitucional; pero, una vez 2.2. El “control de aprobación” y la
debatido el proyecto, se advierta que denegatoria “fáctica”: a propósito de
no existe la mayoría especial que exige las esencias y los plazos.
la Constitución para una reforma de En el caso concreto, el Tribunal Consti-
sus contenidos. En estos casos, aun- tucional ha incidido en el aspecto relacio-
que se haya brindado –a través de un nado con el procedimiento de elección de los
acto de votación– la confianza res- miembros del citado organismo autónomo
pectiva, lo cierto es que, al menos en para concluir que se produjo la denegatoria
la práctica, no se podría materializar fáctica. Sin embargo, como se ha revelado
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
en el punto anterior, al Asimismo, queda claro de

abordar las cuestiones de acuerdo al marco cons-
confianza para impulsar ¿Qué ocurriría si bajo el ar- titucional vigente, que
la aprobación de iniciati- gumento de que resulta ne- el único ente legitimado
vas de reforma constitu- cesario para ‘su gestión’ e para emitir leyes orgáni-
cional, el intérprete final implementación de las pocas es el Congreso de la
de la Constitución sí iden- República, y que más allá
tifica la posibilidad que se
líticas necesarias a fin de de la materia y de que el
produzca una denegatoria impulsar la ejecución del Poder Ejecutivo puede
“fáctica” y ulterior de una presupuesto público y pro- activar el procedimiento a
cuestión de confianza, mover la inversión privada, través de la presentación
más allá del acto formal el Poder Ejecutivo proponga de una iniciativa, el Parla-
de votación de la misma. modificar la Ley Orgánica de mento es el único agente
que interviene en el pro-
Ello conlleva a formularse la Contraloría General de la cedimiento de aprobación
la interrogante, en gene- República con la finalidad de de una reforma constitu-
ral, sobre qué debe com-
que el control gubernamen- cional (en el sentido que
prender el otorgamiento
de una cuestión de con- tal sea solo posterior? no puede ser observada
por el Poder Ejecutivo).
fianza a favor de una ini-
ciativa legislativa y, hasta qué punto, el Poder En ese contexto, se estima que, como regla
Ejecutivo puede “encorsetar” al Congreso de general, no es constitucionalmente posible
la República en lo relativo al procedimiento que el Poder Ejecutivo presente una cues-
legislativo. Y aquí, nuevamente, habría que tión de confianza para que una iniciativa
lamentarse que el Tribunal Constitucional legislativa sea aprobada en un determinado
optase por no pronunciarse sobre las cues- plazo, máxime si, por ejemplo, el plazo para
tiones de confianza anteriormente otorga- el estudio y dictamen de un proyecto de ley
das, que sí versaban sobre “esencias” y “pla- se encuentra en el Reglamento del Congreso
zos de aprobación”, o para mayor precisión, de la República y que el artículo 105 de la
lamentar que el Parlamento no haya podido Constitución Política de 1993 hace alusión a
materializar su decisión de acudir al intér- la “preferencia” que tienen en el trámite las
prete final de la Constitución antes de votar iniciativas que presenta el Poder Ejecutivo
y otorgar las anteriores cuestiones de con- con carácter de urgente, mas no a una “exo-
fianza planteadas. neración” de trámites ni plazos legalmente
establecidos.
Ahora bien, podría sostenerse que existe
consenso en que el Congreso de la Repú- La excepción surgiría cuando ha vencido el
blica es el que tiene, como regla general, la plazo para el estudio y dictamen en comisio-
competencia para emitir normas con rango nes previsto en el Reglamento del Congreso
de ley de alcance nacional. Tan es así que de la República y ello no ha ocurrido. En
el Poder Ejecutivo solo puede emitir decre- dicho caso, sí resultaría factible que el Poder
tos de urgencia en materia económica y Ejecutivo plantee una cuestión de confianza
financiera (numeral 19 del artículo 118 de para que una determinada iniciativa sea apro-
la Constitución Política de 1993) y decre- bada en un plazo razonable y, desde luego,
tos legislativos, previa autorización, preci- debidamente motivado (entiéndase, el plazo).
samente, del Parlamento. Otra alternativa, si se pretende incorporar,
desde un primer momento, es decir, desde la la aprobación de iniciativas legislativas), sin

presentación misma de la cuestión de con- embargo, ello implicaría a su vez un que-
fianza, un plazo, sería que este se fije en brantamiento del principio de equilibrio de
un momento posterior a la fecha de venci- poderes y del sistema de pesos y contrape-
miento del plazo para el estudio y dictamen, sos, puesto que el Poder Ejecutivo no podría
así como de plazo de publicación del dicta- ni siquiera impulsar aquello que sí resulta
men para su inclusión en la agenda del Pleno imprescindible y necesario para la imple-
del Congreso. mentación de sus políticas generales y su
gestión, así como para el desarrollo de sus
Con relación a las “esencias” y “contenidos”,
competencias constitucionales.
a nuestro juicio, habría que ponderar entre
el principio de colaboración entre poderes Bajo ese escenario, en lo relativo a las cues-
públicos, la autonomía del Congreso de la tiones confianza que buscan impulsar la
República en lo relativo al procedimiento de aprobación de normas, cabrían las alternati-
aprobación de normas y el principio de segu- vas siguientes:
ridad jurídica.
- Que la iniciativa legislativa se apruebe
Efectivamente, la cuestión de confianza, en sus propios términos, es decir, que
así se presente con la finalidad de impul- al otorgarse la cuestión de confianza se
sar la aprobación de una iniciativa legisla- entienda que, a su vez, la iniciativa por la
tiva, es distinto al procedimiento legislativo que se planteó la misma ha sido aprobada
conducente, precisamente, al estudio, dicta- tal cual. Con ello, se evitaría la necesidad
men y aprobación de un proyecto de ley. Sin de recurrir a un control de aprobación de
embargo, al poseer la iniciativa una fórmula la cuestión de confianza posterior, a un
normativa y es respecto de ella que se plan- “voto de confianza sujeto a condición”
tea una cuestión de confianza, en estricto, no o a la figura de la “denegatoria fáctica”,
se parte desde “cero” en el debate. Es decir, optimizándose el principio de seguridad
el debate de una cuestión de confianza pre- jurídica y se evita que el Poder Ejecutivo
sentada para impulsar la aprobación de una tenga la discrecionalidad para dilucidar si
iniciativa legislativa se efectúa sobre la base se denegó o no, en los hechos, la cuestión
no solo de la argumentación del Presidente de confianza.
del Consejo de Ministros (la verificación
- Que se exija que cuando se trate de una
sobre si la iniciativa se encuentra relacionada
cuestión de confianza presentada con la
con alguna competencia, política general de
finalidad de impulsar la aprobación de
gobierno o es necesaria para la gestión del
una iniciativa legislativa, se determine
Poder Ejecutivo), sino que también incide en
desde un primer momento la “esencia”
la fórmula legislativa propuesta en sí misma.
o “finalidad objetiva” que se persigue
No se puede negar que el solo hecho de admi- con el proyecto de ley. Con ello, no se
tir cuestiones de confianza por proyectos evitaría el control posterior de aproba-
de ley supone una injerencia en la autono- ción ni que pueda presentarse la figura
mía del Congreso de la República en lo rela- de la “denegatoria fáctica”, pero se per-
tivo al procedimiento de aprobación de nor- mite que, en ejercicio de su autonomía, el
mas; la única forma que ello no ocurra sería Congreso de la República pueda realizar
negar dicha posibilidad (entiéndase, de plan- modificaciones al proyecto respecto del
tear cuestiones de confianza para impulsar cual se hizo cuestión de confianza.
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CONSTITUCIONAL
- Que se exija que cuando se trate de una legislativa por la cual se hace cuestión de
cuestión de confianza presentada con la confianza; mientras que la grave consecuen-
finalidad de impulsar la aprobación de cia jurídica que puede tener la denegatoria
una iniciativa legislativa, se determine “material” o “fáctica” de una cuestión de
desde un primer momento la “esencia” o confianza, como es la disolución del Con-
“finalidad objetiva” que se persigue con greso de la República, conlleva a que, en aras
el proyecto de ley; con la particularidad de salvaguardar el principio de equilibrio de
de que el “control de aprobación” de la poderes y el sistema de pesos y contrapesos,
cuestión de confianza y la dilucidación se reduzca el amplio grado de discrecionali-
sobre si se ha producido una “denegatoria dad que pudiera tener el Poder Ejecutivo para
fáctica” no sea realizada por el Poder interpretar que se produjo dicha “denegatoria
Ejecutivo, sino más bien por un tercero fáctica”, por lo que lo recomendable es que
imparcial que también tenga la condi- ello sea dilucidado, antes de una decisión tan
ción de organismo autónomo: el Tribunal dramática como una disolución, por un orga-
Constitucional, sin necesidad de que para nismo autónomo independiente e imparcial:
ello tenga que presentarse un nuevo pro- el Tribunal Constitucional.
ceso competencial, sino que más bien se Ahora bien, hay otro elemento a identifi-
trate de una nueva competencia que, vía car: ¿desde cuándo se debe entender que se
reforma constitucional, le sea otorgada produjo dicha “denegatoria fáctica”? Y aquí
a dicho organismo. Con ello, se manten- nuevamente, surgen distintas posibilidades,
dría la autonomía del Congreso de la Re- como las siguientes:
pública para efectuar modificaciones a
la fórmula normativa presentada por el - Desde la aprobación del dictamen con un
Poder Ejecutivo, y se suprimiría la dis- contenido distinto.
crecionalidad de este último para defi- - Desde la aprobación, en primera vota-
nir si entiende que se ha producido una ción, del dictamen o texto sustitutorio en
“denegatoria fáctica” o no de la cuestión el Pleno del Congreso de la República o
de confianza. en la Comisión Permanente, según sea el
- Que no se exija “esencia” ni “finalidad caso.
objetiva” que se persigue con el proyecto - Desde la denegatoria del recurso de recon-
de ley, pero si la cuestión de confianza es sideración a la votación que aprobó el dic-
otorgada formalmente, es decir, aprobada tamen o texto sustitutorio en el Pleno del
con el número de votos diferenciado que Congreso de la República.
se plantea (en función del tipo de norma
que se pretende impulsar), luego de la - Desde la aprobación, en segunda vota-
aprobación de la norma, el Poder Ejecu- ción o de la dispensa del trámite de esta,
tivo pueda recurrir al Tribunal Constitu- del dictamen o texto sustitutorio en el
Pleno del Congreso de la República o en
cional para que sea este el que dilucide si
la Comisión Permanente, según sea el
se ha producido una “denegatoria fáctica”
caso.
de la cuestión de confianza.
- Desde la remisión de la autógrafa al Poder
A nuestro juicio, la predictibilidad exige que,
Ejecutivo.
por lo menos, se determinen “esencias” o
“finalidades” que se pretenden conseguir - Desde la observación efectuada por el
de manera directa y clara con la iniciativa Presidente de la República a la autógrafa
de la Ley aprobada en el Congreso de la a dicha interrogante es negativa, puesto que

República. será recién a partir de dicha observación pre-
sidencial que el Parlamento tendrá conoci-
- Desde la aprobación del dictamen de insis-
miento claro de qué es lo que pretendía el
tencia en la comisión correspondiente.
Poder Ejecutivo con la cuestión de confianza,
- Desde la aprobación en el Pleno del Con- cuál era aquella “esencia”.
greso de la República del dictamen de
insistencia, para lo cual, es preciso men- Por lo expuesto, se concluye que cuando se
cionarlo, ya no se requeriría mayoría sim- trate de cuestiones de confianza presenta-
ple sino del voto de la mitad más uno del das con la finalidad de impulsar la aproba-
número legal de congresistas. ción de leyes ordinarias y leyes orgánicas,
la “denegatoria fáctica” debe operar recién a
- Desde la publicación de la Ley aprobada partir de la aprobación del dictamen de insis-
por insistencia. tencia por parte del Pleno del Congreso de la
En el caso de una iniciativa de reforma consti- República, puesto que es en dicho momento
tucional, no existiría mayor inconveniente en que se materializa el pronunciamiento defi-
sostener que esta (entiéndase, la “denegatoria nitivo de dicho poder público respecto a la
fáctica” de la cuestión de confianza) se pro- referida cuestión de confianza.
dujo desde el momento en que esta es apro- Ciertamente, podría alegarse que en caso se
bada, con un contenido distinto, en primera determinen “esencias” o “cláusulas normati-
votación en el Pleno del Congreso o, de ser el vas expresas” en la cuestión de confianza, la
caso, cuando se desestima la reconsideración identificación de la “denegatoria fáctica” es
planteada a dicha votación. Lo problemático evidente, por lo que no debería esperarse a
vendría por las iniciativas de leyes ordinarias la aprobación del dictamen de insistencia; no
u orgánicas, puesto que existe la posibilidad obstante: a) al existir la potestad de la obser-
de que el Congreso de la República “modifi- vación presidencial (aún en aquellos casos
que” o “corrija” su decisión, adaptándola a lo en los cuales el Presidente del Consejo de
que pretendía el Poder Ejecutivo con la pre- Ministros haya recurrido previamente a la
sentación de la cuestión de confianza. figura de la cuestión de confianza); b) al exis-
Piénsese en el supuesto en el cual se pre- tir la posibilidad del Congreso de la Repú-
senta una cuestión de confianza a favor de la blica de variar su decisión, adecuándola a
aprobación de una iniciativa de ley ordinaria, los fines perseguidos por el Poder Ejecutivo;
pero no se establecen “esencias” ni “finali- c) al versar la cuestión de confianza sobre
dades objetivas”. Al no existir parámetros una iniciativa legislativa, por lo que el proce-
o “límites” claros, el Congreso de la Repú- dimiento legislativo no concluye con la autó-
blica aprueba una norma con una fórmula grafa necesariamente (precisamente porque
distinta a la contenida en el proyecto de ley. esta puede ser observada); y d) atendiendo
El Poder Ejecutivo observa la autógrafa de la a las graves consecuencias que pueda aca-
Ley aprobada por el Parlamento señalando rrear al principio de equilibrio de pode-
que esta no responde o no permitirá cumplir res y al sistema de pesos y contrapesos la
o ejecutar las políticas generales de gobierno “denegatoria fáctica” bajo determinadas con-
ni coadyuvará a su gestión. ¿Podría interpre- diciones, como es el caso de la disolución del
tar el Poder Ejecutivo que la autógrafa cons- Congreso; incluso en el supuesto de que se
tituye la “denegatoria fáctica” de la cuestión hayan identificado “esencias” o “finalidades
de confianza? A nuestro juicio, la respuesta específicas”; se concluye que la “denegatoria
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CONSTITUCIONAL
fáctica” posterior al otorgamiento formal de detener un procedimiento de elección. Es

una cuestión de confianza, se genera con la el caso, por ejemplo, de la elección de los
aprobación del dictamen de insistencia de la miembros y jefes de la Junta Nacional
ley correspondiente. de Justicia (artículo 155 de la Constitu-
ción Política), de la Fiscal de la Nación
II. CUESTIÓN DE CONFIANZA Y PRO- (artículo 158 de la Constitución Política),
CEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN
del Jurado Nacional de Elecciones (ar-
DE ALTOS FUNCIONARIOS
tículo 179 de la Constitución Política), de
Con relación a este punto, el Tribunal Cons- la Oficina Nacional de Procesos Electora-
titucional parece enfocar o circunscribir su les (artículo 182 de la Constitución Polí-
argumentación en que la cuestión de con- tica), y del Registro Nacional de Identifi-
fianza tenía por finalidad suspender el pro- cación y Estado Civil (artículo 183 de la
cedimiento de elección, mas no “imponer” Constitución Política).
quienes debían ser elegidos como miembros
del citado organismo autónomo. - Los altos funcionarios designados y
propuestos por el Poder Ejecutivo: El
Al respecto, hay algunos supuestos que Poder Ejecutivo no solo propone, sino que
pudieron haberse tomado en consideración también designa altos funcionarios. Es el
para determinar en qué tipo de procedimien- caso de cuatro miembros del Directorio
tos de elección o designación de altos funcio- del Banco Central de Reserva (artículo
narios podría el Poder Ejecutivo podría plan- 86 de la Constitución Política del Perú) y
tear cuestión de confianza. de la Superintendente de Banca, Seguros
y Administradoras Privadas de Fondos
1. La dimensión subjetiva
de Pensiones (artículo 87 de la Constitu-
El Congreso de la República, por mandato ción Política). Con relación al presidente
constitucional, no es el único que interviene del primer organismo y de la Superinten-
en el procedimiento de designación de altos dente, el Congreso de la República tiene
funcionarios, en concreto, titulares o miem- la función constitucional de “ratificar”
bros de organismos autónomos. Asimismo, dicho nombramiento. En ese sentido, en
se tiene que el Tribunal Constitucional no la medida que el Poder Constituyente le
es el único organismo cuyos miembros son atribuye al Poder Ejecutivo un rol den-
elegidos por el Parlamento. En ese contexto, tro del procedimiento de designación de
habría que preguntarse si es que el Poder Eje- dichos altos funcionarios, resultaría cons-
cutivo debiera contar con plena discreciona- titucionalmente posible o permitido que
lidad para plantear cuestión de confianza por pueda plantearse una cuestión de con-
cualquier tipo de procedimiento de designa- fianza para “diferir”, “suspender” o “ace-
ción de altos funcionarios. lerar” el proceso de ratificación, sin que
- Los altos funcionarios elegidos por ello suponga, desde luego, que se encuen-
entes ajenos al Poder Legislativo: con- tre permitido que se pueda hacer cuestión
siderando que la cuestión de confianza de confianza para que se “ratifique” en sí
se plantea únicamente ante el Congreso mismo a los funcionarios designados por
de la República, resulta evidente que el el Poder Ejecutivo.
Poder Ejecutivo no podría presentar una Con relación al rol propositivo del Poder
cuestión de confianza ante un organismo Ejecutivo, se tiene que si bien el Con-
autónomo o poder público distinto para greso de la República es quien elige al
Contralor General de plantear una cuestión de

la República, este es confianza con la finalidad
designado en función El Poder Ejecutivo se encon- de “diferir”, “suspender”
de la propuesta que traría facultado a plantear o “acelerar” el procedi-
realice el Poder Ejecu- una cuestión de confianza miento de designación de
tivo (artículo 82 de la
para impulsar la aprobación dichos altos funcionarios.
Constitución Política).
Es decir, el Parlamento de una iniciativa legislati- Y es que una cosa
no tiene discreciona- va que pretenda modificar es que se reconozca la
lidad para elegir al su propia Ley Orgánica, así legitimidad para formu-
Contralor General que como de cualquier otro or- lar una cuestión de con-
estime conveniente fianza con la finalidad de
ganismo autónomo, aunque impulsar la aprobación
o adicionar candida-
tos a los propuestos en este último caso se debe de una iniciativa legisla-
por el Poder Ejecu- proscribir la posibilidad de tiva que regule el proce-
tivo, de conformidad que se recurra a dicho me- dimiento de elección de
con el texto expreso de canismo para modificar dichos altos funcionarios,
la Constitución Polí- sus competencias ‘legales’ habida cuenta que, como
tica, está supeditado o se ha descrito en párrafos
limitado por los can-
o pretender ‘incorporarse’ anteriores, sí existe una
didatos que les pro- dentro de un procedimiento vinculación directa entre
ponga el Poder Ejecu- atribuido o inherente a di- las funciones del Tribunal
tivo. En ese sentido, chos organismos. Constitucional y las fun-
se entiende que es ello ciones, políticas generales
lo que faculta a que de gobierno y gestión del
se pueda presentar una cuestión de con- Poder Ejecutivo; y otra muy distinta que
fianza vinculada con el procedimiento se pretenda legitimar, al amparo del “alto
de designación del Contralor General de interés público nacional”, la interferencia
la República, sea para “diferir”, “suspen- en un procedimiento y atribución que es
der” o “acelerar” el procedimiento de exclusiva y excluyente del Congreso de
designación. la República. Así, aquí no se trata de una
iniciativa legislativa (siendo el Poder Eje-
- Los altos funcionarios designados
cutivo uno de los legitimados para pre-
exclusivamente por el Congreso de la
sentarla) sino de un procedimiento de
República: El Defensor del Pueblo (ar-
elección.
tículo 161 de la Constitución Política), los
miembros del Tribunal Constitucional Ciertamente, como bien lo resalta el Tri-
(artículo 201 de la Constitución Política) bunal Constitucional, existió preocupa-
y tres (3) de los miembros del directo- ción por parte de otros organismos au-
rio del Banco Central de Reserva (ar- tónomos como la Defensoría del Pueblo
tículo 86) son elegidos únicamente por el y organismos internacionales como la
Congreso de la República. Aquí el Poder Comisión Interamericana de Derechos
Ejecutivo no tiene el rol siquiera de pro- Humanos, en torno a la tramitación del
ponente, de acuerdo al marco constitu- procedimiento de elección de los miem-
cional. Por ello, se considera que el Poder bros del Tribunal Constitucional que
Ejecutivo no se encuentra legitimado para llevó a cabo el Congreso disuelto; no
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
obstante, la continua- juicio, no pueden condu-

ción de dicho procedi- cir a una interpretación
miento debió acarrear Se estima que las relacio- flexible de la cuestión de
la re sp on sabi l id a d nes entre los distintos pode- conf ianza para per mi-
política de los congre- res públicos no pueden ser tir que a través de ella se
sistas y, en particular, percibidas únicamente des- incida en procedimientos
de los partidos polí- en los cuales no existe una
ticos que los presen-
de una dimensión de con- vinculación directa.
taron como candida- frontación o de separación, Es cierto, el principio de
tos en el proceso de sino también y fundamen- transparencia es trans-
Elecciones Generales talmente, debe impulsarse versal y requiere ser sal-
2021, en los venide- la colaboración y coopera- vaguardado, entre ellos o
ros procesos electora- ción entre las entidades pú- sobre todo, por el Poder
les, a través del “cas- Ejecutivo, pero para ello
tigo” expresado en las
blicas.
existen las vías corres-
urnas, no así que me- pondientes y, en este caso,
diante una cuestión de confianza se pre- desde nuestra perspectiva, el mecanismo
tenda intervenir en un procedimiento que era una iniciativa legislativa presentada
no es regulado ni en el que tiene interven- de manera oportuna, previa al procedi-
ción alguna el Poder Ejecutivo. miento de elección.
La legítima preocupación de par te 2. La dimensión objetiva
del Poder Ejecutivo y de otras entida-
des públicas u organismos autónomos El Tribunal Constitucional, acertadamente,
(incluido el propio Tribunal Constitu- distingue entre la suspensión del procedi-
cional), pudo haberse materializado de miento de elección de altos funcionarios, y el
manera oportuna y antes del vencimiento acto de elección en sí mismo; permitiendo la
de la vigencia del mandato de los actuales cuestión de confianza para lo primero y pro-
miembros del Tribunal Constitucional, hibiendo lo segundo.
mediante la presentación de una inicia- - Suspender, interrumpir o acelerar el
tiva legislativa que tuviera por finalidad procedimiento: En la medida en que con
modificar el procedimiento de elección, ello no se está suprimiendo la competen-
proyecto de ley respecto del cual sí se cia al Congreso de la República para lle-
pudo válidamente formular una cuestión var a cabo el procedimiento, sino solo se
de confianza; no resultando necesario pretende incidir en el factor “tiempo”,
que se abran las puertas a la interposición sea a través de un periodo mayor de
de cuestiones de confianza para “suspen- tiempo de “reflexión” sobre las propues-
der”, “interrumpir”, “retrotraer” y “anu- tas o estudio de los candidatos o candi-
lar” un procedimiento que ya se encon- datas, o sea mediante un “recorte” de
traba en curso y que no es de competencia plazos en alguna o todas las etapas del
del Poder Ejecutivo, sino del Congreso de procedimiento de selección, para obte-
la República. Así las cosas, la inobser- ner nuevos altos funcionarios en el más
vancia del principio de oportunidad por breve plazo, debido al vencimiento del
parte del Poder Ejecutivo en la presenta- mandato de quienes actualmente ocupan
ción de su iniciativa legislativa, a nuestro tales cargos; se estima que sí resultaría
constitucionalmente permitido que se legítimo interés público nacional con

presente una cuestión de confianza con relación a un procedimiento de elección,
dicha finalidad. a efectos de dotarlo de mayor transparen-
cia y mecanismos participativos, ha de
Lo que entraría en el plano de lo discu-
canalizarse a través de presentación opor-
tible sería que se pretenda “anular” o
tuna de iniciativas legislativas respecto
“retrotraer” un procedimiento de elec-
de las cuales sí hubiera resultado factible
ción, que era precisamente lo que se pre-
tendía materialmente con la cuestión de (al menos en el caso de la regulación del
confianza que desencadenó en la disolu- procedimiento de elección de los magis-
ción del Congreso. La cuestión de con- trados del Tribunal Constitucional) plan-
fianza no pretendía una “suspensión” en tear cuestión de confianza.
sentido estricto, sino que al modificarse - Designación de personas específicas:
el marco normativo, se “adecúe” el pro- Sobre el particular, coincidimos con el
cedimiento en curso a la nueva norma Tribunal Constitucional cuando sostiene
(en este caso, Ley Orgánica del Tribunal que:
Constitucional). ¿Ello que iba implicar?
Que se retrotraigan todas las etapas del “[U]na cuestión es plantear, por ejem-
procedimiento, puesto que hasta la con- plo, una cuestión de confianza res-
formación de la Comisión Especial y la pecto de la posibilidad de transpa-
forma de presentación de propuestas se rentar el proceso de elección de altos
iba a modificar. funcionarios del Estado (como ha ocu-
rrido en este caso) y una muy distinta
A nuestro juicio, no resulta constitu- es que, por ejemplo, se pretenda elegir,
cionalmente factible que mediante una de manera obligatoria, a ciertos candi-
cuestión de confianza se pretenda anu- datos para dichos puestos. Lo segundo
lar o “retrotraer” un procedimiento de se encuentra dentro del ámbito de lo
elección de altos funcionarios en el cual constitucionalmente prohibido” (STC
el Poder Ejecutivo no tiene grado de in- Exp. N° 0006-2019-CC/TC, f. j. 193).
tervención o participación alguno. Si no
se tiene la calidad de parte, ni siquiera de Efectivamente, el acto de elección en sí
proponente, no resultaría válido que se mismo, la decisión de a quiénes se elige
legitime al Poder Ejecutivo a “anular” o o ratifica, corresponde única y exclusiva-
“retrotraer” parcial o totalmente un pro- mente al Congreso de la República, por lo
cedimiento de elección. que no resultaría válido que se pretenda
presentar una cuestión de confianza para
De existir un vicio de validez al acto, “imponer” a determinados candidatos, ni
corresponderá al propio Parlamento o a siquiera en aquellos supuestos en los cua-
las partes interesadas (en este caso, los les el Poder Ejecutivo cumple el rol de
postulantes a dichos cargos), iniciar los proponente o de ente que designa, siendo
procedimientos correspondientes para el Parlamento el ente ratificador.
que se declare la nulidad de alguna deci-
sión o del procedimiento en sí o se recon- III. REFLEXIÓN FINAL
sidere una votación.
Ciertamente, el escenario atípico del cual
Y aquí, nuevamente, resulta pertinente fue testigo y a la vez protagonista el país en
reafirmar nuestra posición de que el los últimos años, con un Congreso con un
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grupo parlamentario mayoritario de oposi- que sea elegido para el periodo 2021-2026,
ción y no “oficialista”, sumado a un escena- deberá reflexionar sosegadamente sobre la
rio de confrontación innecesaria, en vez de la necesidad de reformar o, en estricto, preci-
optimización del principio de colaboración sar los alcances de la cuestión de confianza,
entre poderes públicos; conllevó a que se a efectos de que no vuelvan a surgir situa-
reflexione sobre nuestra forma de gobierno ciones de incertidumbres que nos conduzcan
y, lamentablemente, que se instrumentalicen a figuras no reguladas en nuestro ordena-
herramientas como la cuestión de confianza. miento constitucional como la “denegatoria
fáctica” o una cuestión de confianza some-
Dicha instrumentalización ha generado, a tida a condición.
nuestro juicio, que la figura de la cuestión de
confianza haya sido analizada con la finali- Con la sentencia ya expedida, lo que corres-
dad, fundamentalmente, de resolver el caso ponde es respetarla y aportar al debate abs-
concreto, lo cual, con un escenario de un pro- tracto y desapasionado de la materia, a efec-
ceso de Elecciones Congresales Extraordina- tos de identificar oportunidades de mejora
rias 2020 en curso, acarreó a que se reafirme del marco normativo vigente con miras a
un diseño flexible y amplio de la misma, que futuro, máxime si se considera que la Cons-
permita una reafirmación de la validez de lo titución Política es una norma que tiene
vocación de permanencia en el tiempo, es
ocurrido en los últimos meses del 2019.
la norma suprema de nuestro ordenamiento
Ciertamente, se ha realizado un importante jurídico y se sostiene en el principio de equi-
avance con miras a futuro al establecer lí- librio de poderes y en el sistema de pesos y
mites a la cuestión de confianza; sin embargo, contrapesos entre los distintos poderes públi-
estimamos que el próximo Congreso, sino el cos y organismos autónomos.
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CONSTITUCIONAL
DE LA REPÚBLICA
El desarrollo jurisprudencial
del proceso competencial y el caso
Alfredo Orlando CURACA KONG*
El autor se pronuncia sobre el reciente fallo del Tribunal Constitucional en torno a la

disolución del Congreso de la República. En ese sentido, aborda los orígenes y concepto
RESUMEN
del proceso competencial, así como desarrolla sus modalidades y presupuestos de confi-
guración. Asimismo, rescata los diversos aspectos sobre los que se pronunció el Alto Tri-
bunal en el proceso competencial que involucró al Ejecutivo y al Legislativo y se pronun-
ció sobre el voto singular conjunto de los magistrados Blume Fortini y Ferrero Costa.
ii PALABRAS CLAVE amparo de los derechos fundamentales, al

punto que resulta una obligación del Estado
Disolución del Parlamento / Proceso competencial
/ Cuestión de confianza / Atribuciones
garantizarlos plenamente.
En tal sentido, puede afirmarse que en el
Recibido : 14/02/2020 Estado constitucional se protegen dos valores
Aprobado : 17/02/2020 fundamentales: el valor persona humana y el
valor primacía normativa de la Constitución.
Para protegerlos, la Constitución ha previsto
INTRODUCCIÓN
mecanismos procesales para su defensa, los
El Estado constitucional es aquel en el que llamados procesos constitucionales. Para la
por sobre todo rige la Constitución, al ser la protección del valor persona humana conta-
norma fundamental que trasluce la volun- mos, como sabemos, con los procesos consti-
tad del pueblo, titular primigenio del poder. tucionales de amparo, hábeas corpus, hábeas
También es aquel en el que predomina un data y cumplimiento. Para la preservación
muy fuerte sentido de protección, cobijo o del valor Constitución, están los procesos
* Abogado por la Universidad de Lima. Egresado de la Maestría en Derecho Procesal Constitucional, organizada
por la Universidad Nacional Lomas de Zamora de la República Argentina. Director de Estudios e Investigación
del Centro de Estudios Constitucionales del Tribunal Constitucional. Miembro de la Asociación Peruana de De-
recho Constitucional.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
de inconstitucionalidad, el Tribunal Constitucional

acción popular y español de 1931 y con el de
competencial. El proceso competencial no 1978 (Diario de los Deba-
Este último, es por lejos vio la luz en la Constitución tes de la Comisión Princi-
el menos conocido y estu- Política de 1979. Hubo que pal de la Constitución de
diado de todos los citados. esperar 14 años para tenerlo 1979, Tomo VII, p. 564); y
Sin embargo, ha tenido un por primera vez. que el “El Tribunal Cons-
desarrollo jurisprudencial titucional alemán se ocupa
interesante, que abarca de conflictos de la legisla-
muchos aspectos, tantos sustantivos como ción federal con los landers” (Diario de los
procesales. Debates de la Comisión Principal de la Cons-
titución de 1979, Tomo VII, p. 565).
En el presente trabajo, se hace una breve
reseña sobre sus orígenes en nuestro país y se El 17 de marzo de 1979, el presidente de
tocan algunas categorías desarrolladas juris- Comisión Principal de Constitución de la
prudencialmente que nos parece importante Asamblea Constituyente, doctor Luis Alberto
mencionar; para, finalmente, comentar la Sánchez, le dirigió al Presidente de la Asam-
sentencia que ha resuelto el reciente caso que blea Constituyente, doctor Víctor Raúl Haya
le ha dado luces y que confirma su importan- De la Torre, una misiva adjuntando el pro-
cia en el Estado constitucional. yecto de la nueva Constitución Política del
Perú. En el dictamen correspondiente se
I. ORÍGENES DEL PROCESO COMPE- señaló que el Título VI del proyecto trataba
TENCIAL EN EL PERÚ
de las garantías constitucionales y se creaba
En el Perú, las propuestas de creación de un un Tribunal integrado por doce miembros.
proceso que dirima los conflictos competen- Agregó tal dictamen que su “(…) finalidad
ciales datan de 1979. El constituyente Javier primordial es declarar la inconstitucionalidad
Valle Riestra tuvo destacadísima labor en la en todo o en parte de cualquier acto legisla-
creación del Tribunal de Garantías Constitu- tivo o de administración pública. Además,
cionales y también en la defensa de su facul- conocerá de los autos denegatorios de hábeas
tad para resolver conflictos de competen- corpus y del amparo, agotada la vía judicial;
cia entre órganos del Estado. En una de sus de las apelaciones contra las resoluciones que
intervenciones señaló, por ejemplo, que “(…) destituyan a los magistrados; de la resolu-
haciendo un recorrido panorámico sobre las ción de la Corte Nacional de Elecciones que
atribuciones que otras constituciones le dan a anula el proceso electoral nacional” (Dia-
sus tribunales, veremos que no estamos des- rio de los Debates de la Asamblea Constitu-
encaminados en las diversas atribuciones que yente de 1978, Tomo V, p. 299), pero también
le estamos implementando a este Tribunal” “Resolverá conflictos de competencia entre
(Diario de los Debates de la Comisión Prin- el Poder Central y los órganos departamen-
cipal de la Constitución de 1979, Tomo VII tales y regionales y absolverá consultas sobre
p. 564), para, a continuación, sostener que constitucionalidad de tratados pendientes de
el Tribunal austriaco de Hans Kelsen, pro- ratificación o adhesión” (Diario de los Deba-
tes de la Asamblea Constituyente de 1978,
genitor de los tribunales constitucionales, se
Tomo V, p. 299)”.
encargó, entre otros aspectos de resolver “(…)
conflictos de atribuciones entre Tribunales y El texto del proyecto adjunto señalaba
autoridades (…)”; que lo mismo ocurría con expresamente, en la parte que nos interesa
EL DESARROLLO JURISPRUDENCIAL DEL PROCESO COMPETENCIAL...
destacar, lo siguiente: “El Tribunal de Garan- conflictos que se produzcan entre los pode-
tías Constitucionales tiene jurisdicción en res de la Nación. Creo, señor Presidente, que
todo el territorio de la República y es compe- este es un camino equivocado; es una insti-
tente para: (…) Resolver conflictos de com- tución exótica la que tratamos de importar”
petencia entre el Poder Central y los órganos (Diario de los Debates de la Constitución de
departamentales y regionales así como los de 1979, Tomo VII, p. 528).
estos entre sí”. En concordancia con esto, el
Fueron aún más duras las palabras del cons-
segundo párrafo de su artículo 278 señalaba
tituyente Francisco Chirinos Soto, quien
adicionalmente que “[L]os conflictos entre
la Asamblea Regional y el Poder Ejecutivo al intervenir en los debates de la Comisión
son resueltos por el Tribunal de Garantías Principal de Constitución dijo sobre el tema:
Constitucionales”1. Como se aprecia, había “Señor Presidente: Estamos creando conflic-
hasta dos normas que en el futuro regula- tos de poder a poder, o sea que la región tiene
rían la competencia del Tribunal de Garan- poder para enfrentarse al poder Ejecutivo, y
tías Constitucionales para conocer los con- esto lo van a resolver nueve ancianos vetus-
flictos de competencia. tos de un areópago de decrépitos que van a
decir: ‘en este caso tiene razón el poder Ejecu-
Empero, ya en los debates, la intención de tivo y en ese caso tiene razón el presidente de
plasmar esta competencia no prosperó. En la República’. ¿Qué es esto, señor presidente?
una de sus intervenciones, el constituyente Entonces deshagamos la Constitución y entre-
Ernesto Alayza Grundy refutó directamente guemos todo al consejo de decrépitos”. (Dia-
la creación de la citada asamblea regional rio de los Debates de la Comisión Principal
e, indirectamente, la potestad del Tribunal de Constitución de 1979. Tomo VII, p. 430)2.
de Garantías Constitucionales para resol-
ver los conflictos entre dicho órgano y el Tan severas críticas calaron hondo y al final,
Poder Central (Diario de los Debates de la el 6 de junio de 1979, la Comisión Princi-
Constitución de 1979, Tomo VII, p. 441). pal de Constitución remitió un texto susti-
Por su parte, el constituyente Roger Cáceres tutorio que había aprobado sobre el Título
Velásquez fue particularmente duro con la V, concerniente a las “Garantías Constitu-
creación de un Tribunal de Garantías Cons- cionales”, en el que solo se atribuía al Tri-
titucionales y también con su facultad para bunal de Garantías Constitucionales la com-
conocer conf lictos de competencia. Sos- petencia para declarar, a petición de parte,
tuvo al respecto: “(…) un poder que no ha la inconstitucionalidad parcial o total de las
nacido de la voluntad del pueblo, integrado leyes, decretos legislativos, normas regiona-
por políticos seguramente fracasados, por les de carácter general y ordenanzas munici-
gente resentida, tendrá en sus manos decidir pales que contravengan la Constitución por
1 De acuerdo al proyecto, la Asamblea Regional era uno de los órganos de gobierno regional y se integraría por
miembros elegidos por sufragio directo, alcaldes provinciales de la región e instituciones representativas de las
actividades socioeconómicas y culturales de la misma. Tenía facultad para dictar normas que podían entrar en
contravención con las del Poder Central.
2 Como dato anecdótico, frente a las fuertes declaraciones de Chirinos Soto, el pepecista Roberto Ramírez del Villar
pidió “Que consten las palabras tan despectivas para los ancianos, que está dedicando a los miembros del tribunal
el señor Chirinos”. Presidía en ese momento el aprista Fernando León de Vivero, de 73 años, quien repuso inme-
diatamente “Entre esos ancianos está el que habla”, Ramírez del Villar acotó: “Sobre todo la alta dirigencia del
partido Aprista”, lo que provocó risas en la galería.
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CONSTITUCIONAL
la forma o por el fondo; con el constituyente Enri-

y conocer en casación las que Chirinos Soto 4, sos-
resoluciones denegatorias El jueves 12 de agosto de tuvo lo siguiente: “Hay
de la acción de hábeas cor- 1993, bajo la Presidencia del una corriente de opinión
pus y la acción de amparo, señor Jaime Yoshiyama Ta- muy poderosa que nació
agotada la vía judicial. naka, se aprobó el Título V, con Hans Kelsen a prin-
Tal texto fue aprobado sin cipios del SIGLO XX en
debate en la misma fecha
de Garantías Constituciona- Austria, la cual postulaba
(Diario de los Debates de les, en sus artículos 219 al que era necesario contar
la Constitución de 1979, 224, contenido en el dicta- con un órgano de tipo ju-
Tomo VIII, p. 42). men en mayoría de la Comi- risdiccional, paralelo e
Así, el proceso compe- sión de Constitución y de Re-
independiente del Poder
Judicial común y ordina-
tencial no vio la luz en la glamento, el que contempló
rio y con las atribuciones
Constitución Política de por primera vez la atribución
de velar por la constitu-
1979. Y hubo que esperar del Tribunal Constitucional
cionalidad de las normas
14 años para tenerlo por
de dirimir conflictos de com- y, en general, de las leyes,
primera vez.
petencia. así como por la defensa de
Ahora, si se pasa revista los derechos constitucio-
al diario de debates de nales a través de acciones
la Comisión de Constitución y Reglamento de amparo y hábeas corpus”. Y a continuación
del Congreso del Congreso Constituyente agregó: “También debía tener otras funciones,
Democrático de 1993, observaremos que las como dirimir competencias, tal vez para los
intervenciones de los profesores invitados juicios políticos y algunas otras que mencionó
Manuel Aguirre Roca 3 y Domingo García el doctor Javier Valle Riestra cuando defendió
Belaúnde en favor de mantener el entonces la tesis de la creación del Tribunal en la Asam-
llamado Tribunal de Garantías Constitucio- blea Constituyente de 1979, de la que formó
nales fueron vitales, pero también adverti- parte Enrique Chirinos, quien tuvo una par-
remos que hubieron posiciones contrarias a ticipación muy activa y valiosa en este tema,
esto. como en tantos otros también”.
Manuel Aguirre Roca, quien fuera formal- Las voces en contra de otorgarle la competen-
mente invitado un día antes al que le tocó cia para dirimir conflictos competenciales al
intervenir y con ocasión de un encuentro for- nuevo órgano que pensaba crearse tampoco
tuito que tuvo días antes en una reunión social estuvieron ausentes en el debate. En una de
3 Manuel Aguirre Roca (1927-2004), fue un destacado profesor y jurista, que integró tanto el Tribunal de Garantías
Constitucionales, creado en la Constitución de 1979, como el Tribunal Constitucional, creado en la Constitución
de 1993, y llegó a ser presidente de este último. En 1997 fue uno de los tres magistrados destituidos por el Con-
greso de la República, durante el gobierno de Alberto Fujimori Fujimori. Fue repuesto en el 2000 por el presidente
Valentín Paniagua Corazao en cumplimiento de una sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Murió en funciones como Magistrado del Tribunal Constitucional.
4 Quien, vale decirlo, no comulgaba con esta figura por considerarla un “superpoder” del Estado como se aprecia
de varias de sus intervenciones tanto al debatirse la Carta de 1993 como la Constitución de 1979. Sin embargo, la
invitación hecha a Aguirre Roca demuestra su tolerancia, interés por escuchar opiniones contrarias a la suya y, en
consecuencia, su vocación democrática.
sus intervenciones, la de la en lo que se refiere a las

matinal del 13 de abril de funciones y atribucio-
1993, luego de la presenta- Nótese que en el artículo 200 nes de la Sala Constitu-
ción del doctor Domingo de la Constitución no está cional. Sin embargo, el
García Belaunde, quien regulado el proceso compe- texto tenía la siguiente
era partidario de que se tencial. Este se encuentra en redacción:
mantenga un Tribunal
Constitucional, la cons-
dos artículos más adelante, “Artículo 2.- La Sala
Constitucional de la Corte
tituyente Lourdes Flo- en el artículo 202, numeral Suprema tiene potestad:
res Nano preguntó: “¿Me 3, que al establecer las com-
permite hacer una pre- petencias del Tribunal Cons- 1. Para conocer, en ins-
gunta, doctor Chirinos, a titucional a la letra preceptúa tancia única, la acción de
ver qué eco encuentra en que le corresponde: ‘Cono- inconstitucionalidad; y
el especialista el tema?
Hay una posible tercera y
cer los conflictos de com- 2 . Pa r a c o n o c e r, e n
segunda y definitiva ins-
dividida opinión respecto petencia, o de atribuciones tancia, hábeas cor pus,
de una tercera competen- asignadas por la Constitu- hábeas d at a, amparo,
cia, que es la dirimencia ción, conforme a ley’. acción popular y acción
con relación a conflictos de cumplimiento”.
que pudieran surgir entre
Gobierno nacional, regional y local, o entre Es decir, se eliminó la competencia que se
sí. Quisiéramos conocer su opinión sobre había pensado para que resolviera los con-
eso”; a lo que Enrique Chirinos Soto respon- flictos competenciales. Frente a esto, algunos
dió “Yo le he anticipado a la doctora Lourdes demostraron su desacuerdo, como el constitu-
Flores que me voy a oponer a esa dirimencia, yente Henry Pease, que, por ejemplo, dijo lo
porque entonces esta Sala se convertiría en siguiente: “Bueno, en todo caso, voy a mandar
el árbitro supremo de la República, como se por escrito los argumentos por los cuales sos-
pretendió en la Constitución pasada: que los tengo que debe ir el Tribunal Constitucional.
conflictos de competencia entre el gobierno Y preciso solamente, sobre este punto, que en
regional y el Gobierno nacional los resol- la sesión de ayer yo había propuesto un agre-
viera el Tribunal de Garantías. Pero, claro, gado que correspondía al artículo 2, que esta-
esto es materia opinable, y yo opino en con- blecía que, en este caso, la Sala Constitucional
tra”. (Diario de los Debates de la Comisión conozca los conflictos sobre las competencias
de Constitución y Reglamento de la Consti- o atribuciones asignadas por la Constitución
tución de 1993, p. 1778). que se susciten entre los órganos constitucio-
nales del Estado, así como los que se presen-
En la 49° Sesión Vespertina de la Comisión
ten entre los gobiernos regionales y locales o
de Constitución y Reglamento, bajo la pre-
los de estos entre sí”.
sidencia del señor Carlos Torres y Torres
Lara, realizada el mismo martes 13 de abril Lo cierto es que luego de varias idas y veni-
de 1993, con las modificaciones hechas das, finalmente, en la 29ª L-1 Sesión (Ves-
en el curso del debate, se aprobaron final- pertina), llevada a cabo el día jueves 12 de
mente los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de la pro- agosto de 1993, bajo la presidencia del señor
puesta sobre “Garantías Constitucionales”, Jaime Yoshiyama Tanaka, se aprobó el Título
presentada por la Alianza Nueva Mayoría- V, de Garantías Constitucionales, en sus ar-
Cambio 90 y el Movimiento Renovación, tículos 219 al 224, contenido en el dictamen
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CONSTITUCIONAL
en mayoría de la Comisión de Constitución como leyes, decretos legislativos, decretos de

y de Reglamento, el que contempló por pri- urgencia, tratados, reglamentos del Congreso,
mera vez la atribución del Tribunal Constitu- normas regionales de carácter general y orde-
cional de dirimir conflictos de competencia nanzas municipales, que contravengan la
(Diario de los Debates de la Constitución de Constitución en la forma o en el fondo (inciso
1993, p. 2005). Sobre el mismo nos referimos 4); el proceso de acción popular, que procede,
a continuación. por infracción de la Constitución y de la ley,
contra los reglamentos, normas administra-
II. ALGUNOS ASPECTOS DESARRO- tivas y resoluciones y decretos de carácter
LLADOS POR EL TRIBUNAL CONS-
general, cualquiera sea la autoridad de la que
TITUCIONAL CON RELACIÓN AL
PROCESO COMPETENCIAL emanen (inciso 5); y el proceso de cumpli-
miento, que procede contra cualquier autori-
1. Naturaleza y objeto del proceso dad o funcionario renuente a acatar una norma
competencial legal o un acto administrativo, sin perjui-
El Título V de la Constitución, llamado “De cio de las responsabilidades de ley (inciso 6).
las Garantías Constitucionales”, contiene el Nótese que no está regulado en este grupo de
artículo 200, que regula, con un rótulo des- procesos el competencial. Este se encuentra
fasado, a las denominadas “acciones de contemplado dos artículos más adelante, en
garantías constitucionales”. Vale decir, a el 202, numeral 3, que al establecer las com-
los procesos constitucionales que velan por petencias del Tribunal Constitucional a la
los derechos fundamentales de la persona letra preceptúa que le corresponde: “Cono-
humana y por la primacía normativa de la cer los conflictos de competencia, o de atri-
Constitución. buciones asignadas por la Constitución, con-
En los seis incisos de este artículo constitu- forme a ley”.
cional están regulados el proceso de hábeas En ese orden de ideas, una primera interro-
corpus, que procede ante el hecho u omi- gante que salta a la vista es si el competencial
sión, por parte de cualquier autoridad, fun- resulta ser un proceso constitucional o solo
cionario o persona, que vulnera o amenaza es un proceso que está normado en la Cons-
la libertad individual o los derechos consti- titución, diríase un proceso constitucionali-
tucionales conexos (inciso 1); el proceso de zado más que un proceso constitucional, pero
amparo, que procede contra el hecho u omi- que no tiene en esencia la finalidad de prote-
sión, por parte de cualquier autoridad, funcio- ger algún valor supremo dentro del Estado
nario o persona, que vulnera o amenaza los constitucional.
demás derechos reconocidos por la Constitu-
ción, con excepción de los protegidos por el Este primer escollo fue superado por el Tri-
hábeas corpus, el hábeas data y el proceso de bunal Constitucional en la RTC 007-2007-
cumplimiento (inciso 2); el proceso de hábeas CC/TC, de fecha 29 de enero de 2008, en la
que literalmente mencionó:
data, que procede contra el hecho u omisión,
por parte de cualquier autoridad, funcionario [E]l proceso competencial tiene por objeto
o persona, que vulnera o amenaza los dere- velar por el respeto de la distribución de
chos de acceso a la información pública y de las competencias estatales previstas en la
autodeterminación informativa (inciso 3); el Constitución, velando de esta manera por
proceso de inconstitucionalidad, que procede la vigencia del principio de supremacía de
contra las normas que tienen rango de ley, la Constitución, que es uno de los pilares
del Estado Constitucional de Derecho los principios de redistribución territo-

(RTC 007-2007-CC/TC, f. j. 4). rial del poder –división vertical– y en el
de separación tanto de poderes como de
Nótese que de este fundamento se despren-
órganos constitucionales –división hori-
den importantes cosas:
zontal–” (STC Exp. N° 0006-2006-PC/
- En primer lugar, establece cual es el TC, f. j. 5). A nuestro juicio, tal “orden
objeto de este proceso, que es, como se constitucional objetivo” es otro modo de
advierte, el de velar por el respeto de la referirse al cuadro de competencias cons-
distribución de competencias estatales titucionales que el Tribunal Constitu-
previstas en la Constitución5. Vale decir, cional, como garante de la primacía nor-
que por voluntad del legislador constitu- mativa de la Constitución, está obligado a
yente se ha previsto en la Constitución defender a través de este proceso.
una suerte de cuadro en el que se asig-
- En segundo orden, establece que, al
nan las competencias de las diversas enti-
cumplirse con el objeto del proceso com-
dades que esta contempla, sean poderes petencial, en el fondo subyace la inten-
del Estado, órganos constitucionales au- ción de velar por el principio de suprema-
tónomos, gobiernos regionales y gobier- cía constitucional, que postula ubicar a la
nos locales, y que si ese cuadro es desbor- Constitución en la base del ordenamiento
dado, incumplido o afectado de alguna jurídico, de modo tal que resulta ser el
manera, el competencial, a cargo del Tri- cimiento sólido o el pilar que legitima
bunal Constitucional, resulta ser el instru- y sobre el cual reposan las demás nor-
mento procesal adecuado para asegurar mas que integran el sistema, en sus diver-
que sea cumplida esa voluntad y, en con- sos niveles de especificación. Una suerte
secuencia, para que se respete ese cua- de atlas que sostiene el sistema jurídico
dro. “[L]o que se busca en la contienda es y, sin ese sostén, pues simplemente la
que los órganos constitucionales respe- norma no encuentra un piso en el cual
ten el orden de competencias establecido apoyarse. Encuentra un vacío, cae y caen
por la Constitución y las leyes integran- con ella sus normas reglamentarias.
tes del denominado bloque de constitu-
cionalidad” (RTC 00013-2003-CC/TC, f. Otro modo de verlo es el clásico pirami-
j. 10.4.) sostuvo en otro pronunciamiento dal, que coloca a la Constitución en la
el Supremo Intérprete de la Constitución. cúspide del sistema jurídico y, desde allí,
irriga sus postulados a las demás normas
En otro de sus fallos, se ha referido a la que conforman el ordenamiento jurídico,
finalidad de tutelar un “orden constitu- dotándolas de validez. En consecuen-
cional objetivo”, que “(…) se asienta en cia, aquella norma que no sintoniza con
5 Cabría apuntar que en diversas resoluciones (RTC 13-2003-PCC/TC, RTC 0370-1998-CC/TC, entre otras), el Tri-
bunal ha precisado que las competencias pueden estar previstas también en las normas infraconstitucionales que,
junto a la Constitución, integran el bloque de constitucionalidad. A mayor abundamiento, en la RTC 0013-2003-
CC/TC el Tribunal Constitucional definió el bloque de constitucionalidad en materia competencial, al señalar:
“Las normas del bloque de constitucionalidad son aquellas que se caracterizan por desarrollar y complementar los
preceptos constitucionales relativos a los fines, estructura, organización y funcionamiento de los órganos y orga-
nismos constitucionales, amén de precisar detalladamente las competencias y deberes funcionales de los titulares
de éstos, así como los derechos, deberes, cargas públicas y garantías básicas de los ciudadanos” (RTC 0013-2003-
CC/TC, de fecha 29 de diciembre de 2003, f. j. 10.5).
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CONSTITUCIONAL
sus mandatos, prin- constitucional que vela

cipios, valores, inten- por el respeto del valor
cionalidades y demás, El principio de supremacía primacía normativa de la
se encuentra indefec- constitucional es uno de los Constitución.
tiblemente viciada de pilares del Estado constitu-
inconstitucionalidad. 2. Diferencia entre
cional, en tanto permite su competencias y atri-
C on t o d o, lo q u e continuidad y evita que este, buciones
i mpor t a es que se desnaturalizándose, desem- La jurisprudencia del Tri-
entienda que la Cons-
boque en dictaduras o auto- bunal Constitucional tam-
titución es la norma su- bién se ha encargado de
prema del Estado, la ritarismos.
diferenciar el conf licto
norma madre. Y esto es de competencias del con-
así, porque, como ya se dijo anteriormente, flicto de atribuciones. Fue en la RTC 00013-
refleja en su articulado el deseo que tuvo 2003-CC/TC, de fecha 29 de diciembre de
el pueblo soberano en lo que toca a la 2003, que, con vista de la anterior y entonces
distribución del poder. En tal sentido, la vigente Ley Orgánica del Tribunal Constitu-
obediencia del orden establecido implica cional, este órgano reconoció el problema por
la obediencia de esa voluntad, que es la primera vez y señaló lo siguiente:
voluntad suprema en el Estado.
[D]e otro lado, cabe precisar que el ar-
- Finalmente, que el principio de suprema- tículo 46 de la LOTC hace referencia a los
cía constitucional es uno de los pilares del conceptos de competencia o atribuciones
Estado constitucional, en tanto permite sin distinguir su uso para algún supuesto
su continuidad y evita que este, desnatu- concreto, pues ellos, junto con otros tér-
ralizándose, desemboque en dictaduras minos como los de funciones, facultades
o autoritarismos. Este impide la concen- y potestades, son utilizados de manera
tración del poder, pues el respeto de la alterna en el ámbito constitucional. (RTC
Constitución como norma suprema del 00013-2003-CC/TC, fundamento 10)
ordenamiento jurídico implica también el A continuación, clarificando el asunto,
respeto mismo de los principios de redis- agregó:
tribución territorial del poder y de separa-
ción de poderes que esta propugna. Sin embargo, puede entenderse que, en
puridad, el término competencia es uti-
Ya terminando este apartado, consideramos lizado cuando el conflicto verse sobre
que, dada la finalidad del proceso compe- gobiernos regionales o municipales (…)
tencial de custodiar el orden competencial en tanto que puede entenderse por atri-
que ha establecido el legislador constitu- buciones a las posibilidades jurídicas de
yente y, en consecuencia, de hacer respetar actuación que la Constitución y las normas
su voluntad, este proceso, a pesar de no estar que la desarrollan, confieren a los pode-
comprendido dentro del grupo de procesos res y órganos constitucionales del Estado.
constitucionales regulados en el artículo 200 (RTC 00013-2003-CC/TC, de fecha 29 de
de la Constitución, es también un proceso diciembre de 2003, fundamento 10)6
6 Esto lo ha reiterado en la STC EXP. N° 0005-2006-PCC/TC, de fecha 28 de marzo de 2007, fundamento 5.
Es decir, el Tribunal arribó a la conclusión de la República. En consecuencia, bajo esta pre-

que, en puridad, el conflicto de competencias misa, el conflicto es horizontal y de alcance
se presenta entre entidades subnacionales, nacional.
cuando se enfrentan una municipalidad con
otra municipalidad, una municipalidad con 3. Presupuestos del proceso compe-
un gobierno regional o los gobiernos regio- tencial
nales entre sí. Para que se genere un conflicto de competen-
El conf licto de competencias hace, pues, cias o atribuciones con relevancia constitu-
alusión a conflictos entre entidades que no cional debe haber un órgano reconocido en la
tienen alcance nacional, cuyas circunscrip- Constitución (elemento subjetivo), una com-
ciones están delimitadas por determinado petencia reglada en esta norma fundamental
espacio territorial dentro del Estado peruano o en alguna norma conformante del bloque
y, por tanto, ejercen jurisdicción sobre una de constitucionalidad (elemento objetivo)7,
porción de este. En algunos casos se super- y un acto u omisión estatal que perturbe de
ponen los territorios (no las competencias), alguna manera el buen funcionamiento de
como se superponen los del gobierno regional esas competencias o atribuciones otorgadas
por sobre los del gobierno municipal provin- (una decisión o conducta)8.
cial y los de estos por sobre los de los munici-
Como ha señalado con acierto el Tribunal
pios distritales, de modo tal que puede soste-
Constitucional, la competencia9 “(…) hace
nerse que en algunos casos se dan conflictos
referencia a un poder conferido por la Cons-
de modo vertical y de alcance subnacional.
titución y demás normas del bloque de cons-
Por su parte, de acuerdo al Tribunal, el con- titucionalidad para generar un acto esta-
flicto de atribuciones versa sobre problemas tal”. (RTC 00013-2003-CC/TC, f. j. 10.5)
entre poderes del Estado y órganos consti- Apunta el Supremo Intérprete, que esta alude
tucionales autónomos o entre estos entre sí, a la aptitud de obrar político-jurídica de un
los que son entidades de alcance nacional y órgano u organismo constitucional, lo cual
tiene jurisdicción sobre todo el territorio de conlleva calificar la actuación estatal como
7 Sobre los elementos subjetivo y objetivo, véanse, entre otras, las SSTC EXP. N° 005-2006-PCC/TC y 006-2006-
PCC/TC. En la primera, el Tribunal Constitucional señaló que “(…) para que se verifique la presencia de un con-
flicto de competencias o de atribuciones debe concurrir un elemento subjetivo y otro objetivo. El primero implica
que los sujetos involucrados en el conflicto cuenten con legitimidad para accionar, siendo estos los órganos cons-
titucionales, poderes del Estado, Gobiernos Locales o regionales. En cambio, el elemento objetivo precisa que la
materia del conflicto tenga una dimensión constitucional, es decir, que se trate de competencias o atribuciones
derivadas de la Carta Constitucional o, prima facie, de las leyes orgánicas respectivas, quedando, de ese modo,
excluido de la competencia de este Tribunal cualquier conflicto de materia administrativa o de otra índole, sea
por no coincidencia de sujetos, sea por falta de materia constitucional, reconociéndose, así, una reserva de juris-
dicción constitucional de los conflictos de competencia a favor del Tribunal Constitucional” (f. j. 2).
8 En la RTC 00013-2003-CC/TC, de fecha 29 de diciembre de 2003, el Tribunal Constitucional ha sostenido que no
puede existir conflicto constitucionalmente relevante: “(…) si la duda sobre la titularidad de la competencia no se
materializa en alguna decisión concreta o, si existiendo, la misma no se fundamenta en una vulneración al orden
de competencias”(f. j. 10.5). Esto fue reiterado en la STC EXP. N° 0011-2009-CC/TC, de fecha 17 de marzo de
2011, f. j. 3. Respecto a esta cuestión, en la STC EXP. N° 00001-2010-CC/TC, el Tribunal ha sido claro en señalar
que “[e]l proceso competencial no es un proceso abstracto. Su objeto no es determinar la titularidad de una com-
petencia o atribución con prescindencia de la existencia de una conducta (un acto o una omisión) que en concreto
sea el elemento desencadenante del conflicto interórganos” (f. j. 5).
9 Debe entenderse aquí el término competencia en sentido lato, incluyendo también a la atribución.
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legítima o ilegítima en función de que el titu- deberán seguirse; mientras que en la compe-
lar responsable de esta hubiese obrado den- tencia estatal discrecional está enunciado el
tro de dicho marco o fuera de él (RTC 00013- ejercicio de una facultad política, empero se
2003-CC/TC, f. j. 10.5). deja en libertad al operador o agente para ele-
gir el curso del acto estatal; en este caso, el
En ese orden de ideas, a fin de analizar si el
marco constitucional no establece condicio-
acto es válido o no, esto es, si se ha actuado
nes, recaudos o procedimientos específicos,
dentro del marco constitucional o no, debe
sino solo la respectiva asignación de faculta-
tenerse en cuenta que, según el Tribunal, la
des (RTC 00013-2003-CC/TC, f. j. 10.5).
competencia de los titulares de los órganos u
organismos estatales se manifiesta en diver- De otro lado, la competencia temporal se cir-
sos ámbitos, tanto el personal, material, tem- cunscribe “a la órbita de validez de las atribu-
poral, territorial, como el procesal. ciones en el tiempo” (RTC 00013-2003-CC/
TC, f. j. 10.5). Por lo general, ha añadido el
En cuanto a la competencia personal, esta
Tribunal, la competencia no tiene limitacio-
supone que determinado acto a nombre y en
representación del Estado sea realizado solo nes temporales, a menos que la Constitución
por el órgano al cual la Constitución y demás u otra norma determine que tales atribucio-
normas del bloque de constitucionalidad le nes son categóricamente finitas o accidenta-
hayan otorgado tal facultad. Ligada a esta se les (RTC 00013-2003-CC/TC, f. j. 10.5). La
encuentra la competencia material, que alude competencia territorial, por su parte, esta-
a que tales normas establecen qué tipo de blece “el marco espacial de validez del acto
acto estatal puede ser realizado por un deter- estatal ejecutado” (RTC 00013-2003-CC/
minado agente u operador del poder polí- TC, f. j. 10.5). Responde, entonces, a la pre-
tico (RTC 00013-2003-CC/TC, f. j. 10.5). Ha gunta de si dicha competencia puede tener un
precisado el Tribunal que, “En puridad, la alcance nacional, regional, departamental o
asignación de competencias no se reduce a la local. Vale decir, al espacio físico que pue-
mención de los sujetos, sino de la conducta den cubrir.
que deben verificar en concreto. Es usual que Finalmente, la competencia procesal indica la
la razón material de la actividad de las auto- forma o mecanismo como deberá realizarse
ridades se expresa en alguna o algunas de las el acto estatal. En palabras del Supremo
funciones estatales (normar, administrar-eje- Intérprete “(…) el íter político-jurídico ad-
cutar, dirimir conflictos, controlar)” (RTC ministrativo que debe seguirse para conser-
00013-2003-CC/TC, f. j. 10.5). var la constitucionalidad de un acto estatal”.
Sobre el particular, es menester mencionar (RTC 00013-2003-CC/TC, f. j. 10.5).
que el Tribunal ha distinguido la competencia Si alguno de estos ámbitos es desbordado,
estatal reglada de la competencia estatal dis- entonces, el acto estatal contendrá lo que
crecional. En la competencia estatal reglada el Tribunal denomina un “vicio competen-
está predeterminada, en forma concreta, la cial” susceptible de ser corregido a través
conducta que el operador o agente político del proceso competencial10. Como conse-
debe ejecutar, estableciendo expresamente cuencia de verificarse esto, el Tribunal esti-
las condiciones, formas y procedimientos que mará la demanda, señalará a que entidad
10 En la STC EXP. N° 0001-2010-CC/TC, de fecha 12 de agosto de 2010, en relación al vicio competencial el Tribu-
nal Constitucional ha dicho lo siguiente: “El vicio competencial susceptible de ser conocido en un proceso compe-
le corresponde la competencia, anulará los presentarse otros tipos de conflictos entre

actos viciados de incompetencia y, de ser entidades legitimadas para promover el
necesario, modulará su sentencia y dispondrá competencial.
lo que procediere sobre las situaciones jurídi-
En la STC Exp. N° 0005-2005-CC/TC señaló
cas producidas sobre la base de tales actos.
lo siguiente:
4. Tipología de los conflictos consti- Sucede, sin embargo, que el proceso com-
tucionales
petencial no solamente se reduce a estas
De acuerdo a lo que establece el artículo 110 dos categorías típicas de fórmulas conflic-
del Código Procesal Constitucional, el con- tivas, pues en él, prima facie, es posible
flicto competencial “(…) se produce cuando también que se ventilen los denominados
alguno de los poderes o entidades estata- conflictos por omisión en cumplimiento
les (…) adopta decisiones o rehuye delibe- de acto obligatorio, que si bien son una
radamente actuaciones, afectando compe- variante de conf licto negativo no se
tencias o atribuciones que la Constitución y identifican con su versión clásica. (STC
las leyes orgánicas confieren a otro”. De aquí Exp. N° 0005-2005-CC/TC, f. j. 19)11.
que se desprenda una tipología clásica de los
conflictos competenciales: la que distingue Es decir, que dentro del conflicto negativo
entre el “conflicto positivo” y el “conflicto encontramos una subclase de conflicto, reco-
negativo”. nocido en la doctrina española, llamado “con-
flicto por omisión en cumplimiento de acto
Al respecto, ha dicho el Tribunal que: obligatorio”, el que se da cuando un órgano
El conflicto competencial, típicamente, omite llevar a cabo una actuación y afecta
se genera cuando más de un órgano cons- las competencias constitucionales atribuidas
titucional reclama para sí la titularidad a otro órgano constitucional. Al respecto, el
de una misma competencia o atribución Tribunal Constitucional ha acotado que:
(conflicto positivo), o cuando, en contra- No se trata pues de la disputa por titu-
posición a ello, más de un órgano consti-
larizar o no una misma competencia,
tucional se considera incompetente para
sino de aquella que se suscita cuando, sin
llevar a cabo un concreto acto estatal
reclamarla para sí, un órgano constitu-
(conflicto negativo) (STC Exp. N° 0001-
cional, por omitir un deber constitucional
2010-CC/TC, f. j. 2).
o de relevancia constitucional, afecta
Pero este órgano ha ido más allá en su el debido ejercicio de las competen-
jurisprudencia, al reconocer que pueden cias constitucionales de otro. (STC Exp.
tencial se presenta cuando un órgano constitucional se subroga inconstitucionalmente o afecta a otro en el ejerci-
cio de algunas de estas funciones [conferidas por la Constitución o la Ley Orgánica]” (f. j. 7). Esto lo ha repetido
en el f. j. 4 de la STC EXP. N° 0011-2009-CC/TC, de fecha 17 de marzo de 2011.
11 En este expediente el Tribunal Constitucional resolvió justamente un “conflicto por omisión de acto obligato-
rio”, uno de los pocos de los que se tiene conocimiento. Sucedió que el Banco Central de Reserva del Perú – BCR
promovió un proceso competencia contra la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de
Fondos de Pensiones – SBS, solicitando que se declare que era competente para emitir opinión previa en los pro-
cedimientos iniciados ante la SBS con el propósito de autorizar la transformación de la sucursal de una empresa
del sistema financiero del exterior en una empresa constituida en el Perú. El Tribunal Constitucional estimó la
demanda.
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N° 0005-2005-CC/TC, conflicto en relación con

f. j. 23)12. la titularidad de una com-
Dada la finalidad del proce- petencia o atribución, un
Por su parte, el conflicto
positivo, además del clá- so competencial de custodiar
órgano constit ucional
ejerce su competencia de
sico en el que dos enti- el orden competencial que
un modo tal que afecta el
dades constitucionales se ha establecido el legislador
adecuado ejercicio de las
atribuyen la competencia constituyente y, en conse-
o atribución, puede pre- cuencia, de hacer respetar su competencias reservadas a
sentarse la variante de otro órgano constitucional.
conf licto “por menos- voluntad, este proceso, a pe- El segundo, según sostiene
cabo de atribuciones”, sar de no estar comprendido el Tribunal, se produce
que ocu r re cuando la dentro del grupo de procesos cuando los órganos cons-
entidad estatal, “(…) sin regulados en el artículo 200 titucionales tienen entre-
invadir la esfera de com- de la Constitución, es tam- lazadas sus competencias
petencias de otro poder, en un nivel tal que uno o
por el modo ilegítimo en
bién un proceso constitucio- ninguno de ellos puede
que obra en la esfera de nal que vela por el respeto ejercer debidamente sus
sus competencias, turbe del valor primacía normativa competencias sin la coo-
su actividad y le impida de la Constitución. peración del otro14.
desarrollar, en todo o en Una última precisión,
parte, la actividad que le como se advierte, el Tri-
compete” (citando a Ángel Gómez Mon- bunal Constitucional ha considerado en la
toro, STC Exp. N° 0006-2006-PCC/TC, jurisprudencia citada que está inserto dentro
f. j. 21). Dicho de otra manera, cuando al del conflicto positivo típico el denominado
ejercer sus competencias un órgano esta- “conflicto constitucional por menoscabo” y,
tal entorpece las labores de otro órgano del dentro de este, el “conflicto por menoscabo
Estado, de modo tal que perturba las comen sentido estricto” y el “conflicto por menos-
petencias de este último, sin invadirlas. cabo de interferencias”. A su vez, que dentro
Este tipo de conflicto competencial se sub- del conflicto negativo típico se encuentra el
divide a su vez en: i) “conflicto constitu- subtipo de “conflicto por omisión en cum-
cional por menoscabo en sentido estricto”; y plimiento de acto obligatorio”. Empero, en
ii) “conflicto constitucional por menoscabo otras decisiones, como en la sentencia del
de interferencia”13. El primero es el ya rese- caso competencial sobre disolución del Con-
ñado, que se produce cuando, sin existir un greso, que es reciente, se diferencia entre
12 Cabe precisar, que en un primer momento también se reconoció un denominado conflicto “por menoscabo de omi-
sión”, como puede verse del fundamento 22 de la STC EXP. N° 0006-2006-CC/TC, de fecha 12 de febrero de 2007.
Sin embargo, posteriormente, el Tribunal corrigió tal situación en la STC EXP. N° 0001-2010-PCC/TC, de fecha 12
de agosto de 2010 (f. j.4), por ser sustancialmente idéntico al conflicto “por omisión de acto obligatorio”. Véase al res-
pecto también lo señalado por el Centro de Estudios Constitucionales del Tribunal Constitucional (2016, p. 68 y 69).
13 Véase la STC EXP. N° 0005-2005-CC/TC, de fecha 18 de noviembre de 2005; STC EXP. N° 0006-2006-PCC/TC, de
fecha 12 de febrero de 2007; STC EXP. N° 0001-2010-PCC/TC, de fecha 12 de agosto de 2010; entre muchas otras.
14 Véase la STC EXP. N° 0001-2010-PCC/TC, de fecha 12 de agosto de 2010, fundamento 3; entre muchas otras sen-
tencias. El Tribunal Constitucional no ha aclarado en qué se diferencia este tipo de conflicto del “conflicto por
omisión en cumplimiento obligatorio”, pues ambas figuras, al menos como están descritas, se parecen mucho.
“conflictos típicos” y “conflictos atípicos”. ministeriales, rechazos de cuestiones de con-

Dentro de los primeros están el “positivo” fianza, indultos, escándalos de corrupción,
y el “negativo”; y al interior de los segun- detenciones preventivas, marchas en las calles,
dos el de “menoscabo de atribuciones” (y procesos de vacancia presidencial, revelacio-
sus variantes) y “el de omisión de cumpli- nes de videos y hasta renuncias presidenciales,
miento de un acto obligatorio” (STC Exp. todo lo cual desembocó finalmente, ya con
N° 0006-2019-CC/TC, fundamento 3). el exvicepresidente Martín Vizcarra Cornejo
Habiendo hecho ya algunas breves referen- como Presidente de la República, en la disolu-
cias sobre algunas categorías del proceso ción del Congreso de la República.
competencial desarrolladas jurispruden- Días antes de la disolución, producida el 30
cialmente, quedando en el tintero abordar de setiembre de 2019, fecha en la que el Con-
muchas otras, toca ahora ocuparnos sobre la greso programó la elección de seis magis-
sentencia del caso disolución del Congreso. trados del Tribunal Constitucional, la Presi-
dencia del Consejo de Ministros remitió una
III. LA SENTENCIA DEL CASO DISOLU-
CIÓN DEL CONGRESO misiva al parlamento con la finalidad de que
el entonces Presidente del Consejo de Minis-
1. Antecedentes del caso tros, Salvador del Solar Labarthe, acuda a
En el año 2016 se llevaron a cabo eleccio- formular una cuestión de confianza relacio-
nes generales en el Perú. En las presidencia- nada con un proyecto de ley que pretendía
les, como es por todos conocido, Pedro Pablo justamente modificar la forma de elección de
Kuczynski Godard ganó por escasísimo mar- los magistrados. En el fondo, el Poder Eje-
gen a la candidata del fujimorismo, Keiko cutivo intentaba impedir la elección, que se
Sofía Fujimori Higuchi15. Empero, lo mismo aprobara su propuesta y que se aplicara esta
no ocurrió en las elecciones congresales, para elegir a los nuevos magistrados.
en donde la agrupación fujimorista Fuerza Los hechos producidos ese día han dado pie
Popular obtuvo 73 escaños de 130 posibles, al más encendido debate constitucional de
mientras que el partido Peruanos por el Kam- los últimos años, pues, hasta el día de hoy,
bio - PPK, de Kuczynski Godard, solamente hay posturas a favor y en contra de la deci-
logró 18 curules. De tal modo, si bien Keiko
sión que tomó el Ejecutivo al final del mismo.
Fujimori perdió la presidencia obtuvo una
Pero, volvamos a lo que ocurrió en horas de la
aplastante y abrumadora mayoría congresal.
mañana: sobre las nueve de la mañana hacían
Prontamente comenzaron las tensiones políti- su ingreso Salvador del Solar y sus ministros
cas entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legis- a las instalaciones del Congreso de la Repú-
lativo, debido a este complicado reparto del blica pero encuentran cerradas las puertas del
poder y a la imposibilidad de convivencia hemiciclo. Lo cierto es que la junta de porta-
entre el oficialismo y la oposición, lo que llevó voces ya había decidido elegir a los magistra-
a que aconteciesen diversos episodios de cri- dos y posteriormente escuchar a Del Solar,
sis, como censuras de ministros, renuncias pero fue mal visto cerrar los accesos. Luego
15 Según conteos oficiales de la ONPE, organismo encargado del proceso electoral, en segunda vuelta Pedro Pablo
Kuczynski Godard obtuvo 8’596,937 votos, mientras que Keiko Sofía Fujimori Higuchi obtuvo 8’555,880 votos.
En términos porcentuales, Kuczynski logró 50.12 % de los votos y Fujimori 49.88 %, tan solo una diferencia de
0.24 % entre ambos.
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de un forcejeo, ingresa este a las 10:51 horas de las decisiones institucionales adoptadas,
y se suspende la sesión por 40 minutos, apro- así como sobre las diferencias que pudieran
ximadamente. A las 11:37 horas se reanuda existir en la interpretación de la Constitución,
la sesión y el legislador Gino Costa Santola- conforme a las acciones y planteos que reali-
lla le cede la palabra a Del Solar, quien plan- cen los actores políticos al mismo” (Secreta-
tea la cuestión de confianza “en este mismo ría General de la Organización de los Estados
momento”, luego de lo cual se retira. Americanos, Comunicado de prensa, 2019).
Tras esto el panorama no cambió, pues en la ¿A través de qué proceso debía hacerse? Pues
tarde el Pleno del Congreso continuó con la mediante el proceso competencial que, hasta
elección de nuevos magistrados. Logra, a las ese momento, salvo quizá un caso puntual16,
horas 13:35 horas, elegir al abogado Gon- se encontraba relegado en relación con sus
zalo Ortiz de Zevallos Olaechea y suspende hermanos: los demás procesos constituciona-
la sesión. Este hecho, junto a los ya referidos, les, que en su mayoría habían tenido la opor-
supuso para el Ejecutivo una “denegatoria tunidad de resolver varios casos emblemá-
fáctica de la cuestión de confianza” solici- ticos. Podría decirse incluso, como ya hemos
tada en horas de la mañana. Por ello, a las explicado, que este proceso nació en la Cons-
17:53 horas el país fue testigo del mensaje a la titución como un hijo no reconocido como
Nación del Presidente de la República, Mar- proceso constitucional. Sin embargo, ahora
tín Vizcarra Cornejo, quien, confirmando el todos los ojos estaban puestos en él, ya que
trascendido que ya corría por los pasillos del era visto como la herramienta procesal idó-
Congreso, lo disolvió en aplicación del ar- nea para resolver la controversia suscitada.
tículo 134 de la Constitución, el cual señala
en el principio que “[e]l Presidente de la Re- En consecuencia, iban ahora los abogados
pública está facultado para disolver el Con- a los canales de televisión a explicar en qué
greso si este ha censurado o negado su con- consistía este proceso, lo que, por lo general,
fianza a dos Consejos de Ministros”. no había ocurrido más allá de las aulas uni-
versitarias. Y así, en fecha reciente, en deci-
El agitamiento provocado fue pocas veces sión ajustada y dividida, y mediante debate
visto en la historia política reciente. Las por primera vez transmitido, ha sido resuelta
voces de golpe de Estado provenían, sobre la controversia competencial sobre el caso de
todo, desde el bando fujimorista. En el otro la disolución del Congreso de la República,
extremo, voceros oficialistas afirmaban que promovida por el Poder Legislativo contra
la disolución fue una medida constitucional. el Poder Ejecutivo. Algo que demuestra la
Los abogados, por su parte, tomaban posición importancia de este proceso.
y se presentaban masivamente en los medios
de comunicación con el fin de defenderla. La STC Exp. N° 0006-2019-CC/TC ha
En medio de esta polarización, la Secretaría sido suscrita por cuatro de los siete magis-
General de la OEA emitió un comunicado de trados y tiene tres votos singulares. Esta ha
prensa en el que consideró que competía al desarrollado cinco puntos centrales en su
Tribunal Constitucional del Perú “(…) pro- fundamentación: un primer punto denomi-
nunciarse respecto a la legalidad y legitimidad nado “Naturaleza del conflicto competencial
16 El llamado “caso de los casinos y máquinas tragamonedas”, que enfrentó esta vez al Poder Ejecutivo con el Poder
Judicial, resuelto en el Expediente 0006-2006-CC/TC.
de autos”; un segundo punto denominado “El los nombres de, entre otros, Solón, Dracon,
principio de separación de poderes y la impor- Sócrates, Platón, Aristóteles, Polibio, Locke,
tancia del equilibrio entre poderes”; un ter- Montesquieu, Madison, Hamilton, así como
cer punto denominado “Relaciones entre los sus aportes, son mencionados. Todo ello,
poderes ejecutivo y legislativo en la historia para reforzar que el “(…) sistema de equili-
del constitucionalismo peruano”; un cuarto brio y de distribución de poderes, con todos
punto denominado “Cuestiones generales los matices y correcciones que impone la
sobre la cuestión de confianza en el ordena- sociedad actual, constituye, en su idea cen-
miento constitucional peruano”; y un último tral, una exigencia ineludible en todo Estado
punto denominado “Análisis del caso con- Constitucional” (STC Exp. N° 0006-2019-
creto”; punto que por razones de espacio serán CC/TC, f. j. 26).
brevemente reseñados, en la idea de describir
Más adelante, señala que el principio de
la lógica argumentativa que ha llevado a de-
separación de poderes reconocido en el ar-
sestimar la demanda.
tículo 43 de la Constitución Política del Perú
2. Naturaleza del conflicto compe- posee un contenido más amplio debido a la
tencial existencia de órganos constitucionales, así
En el primer punto, el Tribunal Constitucional como de gobiernos regionales y locales. Asi-
solo deja entrever que se trataría de un “con- mismo, adelanta que el modelo de gobierno
flicto competencial por menoscabo de atribu- constitucional en la República del Perú tiene
ciones en sentido estricto” (STC Exp. N° 0006- una base presidencial, a la cual se han agre-
2019-CC/TC, f. j. 7). Y añade al respecto que gado instituciones propias del parlamenta-
“(...) una controversia que gira en torno a la rismo, que alteran la división de poderes que
legitimidad de la disolución del Congreso de distingue al sistema presidencial17.
la República constituye uno de los más impor- Añade que no debe entenderse la separación
tantes y urgentes conflictos constitucionales de poderes como un antagonismo o ausencia
que podrían ser materia del proceso compe- de colaboración. En ese sentido, precisa, apo-
tencial” (STC Exp. N° 0006-2019-CC/TC, yándose en lo ya dicho por su Sentencia 004-
f. j. 9), dejando clara su postura de que es com- 2004-CC/TC18, que la figura de separación
petente para dirimir la controversia suscitada. de poderes que configura nuestra Carta Polí-
tica no es absoluta, porque de la estructura y
3. El principio de separación de po-
deres y la importancia del equili- funciones de los poderes del Estado regulados
brio entre poderes por ella también se desprende el principio de
colaboración de poderes, que reconoce que las
El segundo punto contiene, en gran parte, relaciones entre distintos poderes contienen
referencias históricas sobre los conceptos de mecanismos de control y colaboración (STC
democracia, libertad y limitación o separa- Exp. N° 0006-2019-CC/TC, ff. jj. 30 y 31).
ción de poderes, que, sostiene el supremo
intérprete, son esenciales para los Estados Reconoce finalmente en esta parte, que nues-
constitucionales modernos. En ese sentido, tra Constitución dedica un capítulo especial
17 Véase la STC Exp. N° 0006-2019-CC/TC, de fecha 14 de enero de 2020, ff. jj. 28 y 29.
18 Véase la STC Exp. N° 004-2004-CC/TC, de fecha 31 de diciembre de 2004, f. j. 24. Esto se ve reflejado, sostiene
el Tribunal, en figuras tales como la delegación de facultades legislativas, la concurrencia de los ministros a las
sesiones del Congreso o la aprobación de la ley del presupuesto.
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a las relaciones entre el Lí neas más adelante,

Poder Ejecutivo y el Poder afirma que nuestra pri-
Legislativo, en el que está De acuerdo al Tribunal, el mera Constitución, la de
regulada la cuestión de conflicto de atribuciones 1823, generó una depen-
confianza y la disolución versa sobre problemas en- dencia del Poder Ejecu-
del Congreso. Y ha sido, tre poderes del Estado y ór- tivo hacia el Legislativo,
en el marco de tales rela- por cuanto el Presidente
ciones, que se ha produ-
ganos constitucionales autó- de la República era desig-
cido el conf licto compe- nomos o entre estos entre sí, nado por el Congreso de
tencial materia del caso, los que son entidades de alla República, lo que según
por lo que, para resolver cance nacional y tiene juris- Basadre, que es citado
la controversia y a fin de dicción sobre todo el territo- en la sentencia, pasaba a
entender cabalmente la rio de la República. convertir al Poder Ejecu-
figura de la cuestión de tivo en una sombra y al
confianza, debe analizarse presidente en la sombra
primero cómo se han desarrollado esas rela- de una sombra19. La reacción a esto no fue
ciones en la historia del constitucionalismo la más feliz, pues la Constitución vitalicia de
peruano. Debe indagarse, por tanto, en las Bolívar, que es de 1826, propuso el carácter
razones históricas que justificaron la inser- perpetuo de la encargatura presidencial. Vale
ción de esta figura, para así, a su vez, realizar decir, una fórmula contraria.
una prolija interpretación de los artículos 132
Y así, menciona, pasamos estos primeros
y 134 de la Constitución (STC Exp. N° 0006-
años de la República, en la que se evitaba
2019-CC/TC, ff. jj. 33, 34 y 35).
cualquier mecanismo de diálogo y coordi-
4. Relaciones entre los poderes eje- nación entre el Ejecutivo y el Legislativo,
cutivo y legislativo en la historia hasta que en 1828 dejamos paulatinamente
del constitucionalismo peruano de lado esta concepción, pues la Constitu-
En esta parte, luego de reconocer que tene- ción de dicho año, a diferencia de sus ante-
mos una forma de gobierno sui generis, que cesoras, ya contemplaba el otorgamiento de
no encaja ni en el modelo presidencialista ni facultades al Ejecutivo, tales como la inicia-
en el modelo parlamentarista, toda vez que tiva legislativa o el deber de los ministros de
ha evolucionado como fruto de nuestra pro- dar cuenta al Congreso sobre su ramo20. Fue
pia realidad, señala el Tribunal que todo ini- así que comenzó a forjarse nuestra forma de
ció con la independencia y la necesidad de gobierno, apartándose ya de una rígida sepa-
concebir determinada fórmula política que ración de poderes para establecer canales de
comunicación.
“(…) permitiera una convivencia en la con-
vulsa sociedad de aquella época” (STC Exp. Estos canales de comunicación se afianzaron
N° 0006-2019-CC/TC, ff. jj. 37, 38 y 39), en la Constitución de 1834, que contempló el
quedando descartado desde el comienzo toda derecho de los ministros de participar en los
propuesta monarquista. debates del Congreso. En 1847 se incorporó
19 Véase la STC Exp. N° 0006-2019-CC/TC, de fecha 14 de enero de 2020, f. j. 43.

20 Véase la STC Exp. N°0006-2019-CC/TC, de fecha 14 de enero de 2020, ff. jj. 45 y 46.
finalmente la figura de la negación de con- Constitucional desarrolla el punto relacio-

fianza a un ministro. Y leyes de ministros nado a la cuestión de confianza.
fueron aprobadas en 1856, 1862 y 1863, con
el fin de controlar el exceso de poder de los 5. Cuestiones generales sobre la
cuestión de confianza en el orde-
caudillos21.
namiento constitucional peruano
Luego de hacer muchas referencias históricas
En esta parte, como hemos mencionado, el
sobre hechos que provocaron diversos episo-
Tribunal Constitucional desarrolla la figura
dios de tensión entre el Poder Ejecutivo y el de la cuestión de confianza prevista en los
Poder Legislativo, la sentencia señala que ya artículos 130, 132 y 133 de la Constitución
en el siglo XX se buscó la incorporación de Política del Perú, entendiendo que existe una
alguna herramienta de reacción del Ejecutivo cuestión de confianza “obligatoria” y una
frente a posibilidad que el Congreso de la Re- cuestión de confianza “facultativa”. La obli-
pública pueda usar de forma desmedida ins- gatoria, prevista en el artículo 130 constitu-
tituciones parlamentarias como la censura y cional, se da cuando el Presidente del Consejo
la interpelación, lo que ocurrió muchas veces de Ministros, al asumir sus funciones, acude
durante los gobiernos de Bustamante Rivero al Congreso para exponer y debatir la política
y Belaúnde Terry. Por ello, la Constitución general del Gobierno y las principales medi-
de 1979 introdujo por primera vez la facultad das que requiere su gestión. Por su lado, la
del Presidente de disolver la Cámara de dipu- cuestión de confianza facultativa, regulada
tados si se censuraba o se denegaba la con- en los artículos 132 y 133, se presenta cuando
fianza a tres consejos de ministros, lo que ha el Presidente del Consejo de Ministros plan-
sido replicado en la Carta de 1993 con algu- tea un pedido a nombre del propio consejo.
nas variaciones22. Tal artículo añade que “[s]i la confianza le
es rehusada, o si es censurado, o si renuncia
Después de esto, el Tribunal Constitucional
o es removido por el Presidente de la Repú-
vuelve a reseñar fricciones y pugnas ocurri- blica, se produce la crisis total del gabinete”.
das en la historia del Perú en el Poder Ejecu-
tivo y el Poder Legislativo, para finalmente En este segundo escenario, sostiene, “(…)
señalar “(…) nos toca evaluar si es que el Pre- se presenta un supuesto particular, y que, de
sidente de la República ha obrado o no dentro hecho, ha sido sometido a conocimiento de
del marco de lo constitucionalmente posible este Tribunal. En efecto, lo que este supremo
o, por el contrario, lo ha hecho de forma con- intérprete de la Constitución debe dilucidar
traria al espíritu y literalidad de la Constitu- es si la postergación del proceso de elección
ción de 1993” (STC Exp. N° 0006-2019-CC/ de los magistrados de este Tribunal, así como
TC, f. j. 74). la necesidad de adoptar medidas que per-
mitan garantizar la transparencia de dicho
Una vez expuestas las tensiones recien- procedimiento, es una materia que puede
tes entre el Congreso, de mayoría fujimo- ser sometida a cuestión de confianza ante
rista, y el Poder Ejecutivo, a la que nos el Congreso de la República”. (STC Exp.
hemos referido anteriormente, el Tribunal N° 0006-2019-CC/TC, f. j. 102).
21 Véase la STC Exp. N°0006-2019-CC/TC, de fecha 14 de enero de 2020, ff. jj. 49, 50 y 51.
22 Véase la STC Exp. N°0006-2019-CC/TC, de fecha 14 de enero de 2020, f. j. 60.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
En los fundamentos que la administración y el

van del 104 al 114, el Tri- desarrollo de la sociedad
bunal recuerda que en la Si alguno de estos ámbitos peruana (…) (STC Exp.
STC Exp. N° 0006-2018- es desbordado, entonces, el N° 0006 -2019-CC/TC,
PI/TC tuvo oportunidad acto estatal contendrá lo que f. j. 114).
de hacer algunas precisio-
nes en torno a la cuestión
el Tribunal denomina un ‘vi- De otro lado, menciona el
de confianza. En esa oca- cio competencial’ susceptible Tribunal, que en el caso de
sión sostuvo que la cues- de ser corregido a través del la cuestión de confianza
tión de confianza ha sido proceso competencial. “obligatoria”, la decisión
regulada en la Constitu- del Congreso tiene que ser
ción de manera abierta, manifestada, en principio,
con la clara finalidad de brindar al Poder en forma expresa y a través del acto de vota-
Ejecutivo un amplio campo de posibilida- ción. Difícilmente habrá una denegatoria fác-
des en busca de respaldo político por parte tica de la confianza en estos casos, agrega.
del Congreso, para llevar a cabo las políti- Sin embargo, la denegación de la cuestión de
cas que su gestión requiera23. En ese orden, confianza en el supuesto contenido en los ar-
señala que existe una pluralidad de escena- tículos 132 y 133, no es tan sencilla de dilu-
rios en los que puede ser presentada, por lo cidar. En relación a esto, adiciona que si bien
que no hay un dispositivo constitucional que la decisión del Poder Legislativo debería ser
regule supuestos específicos para su formu- expresa:
lación. Ello, en palabras del Tribunal, haría [Q]ue esto sea así no supone que este
que la cuestión de confianza dejara de ser Tribunal sea ajeno a advertir la posibi-
“una potestad discrecional para pasar a ser lidad de que, en un afán de evitar asu-
un mecanismo de utilización tasada”. (STC mir su respectiva responsabilidad polí-
Exp. N°0006-2019-CC/TC, f. j. 107). Pero tica, el Congreso de la República pueda,
agrega que tampoco se puede hacer un uso al menos formalmente, votar a favor de la
indiscriminado de esta figura, por las conse- confianza pese a que, en los hechos, no
cuencias perniciosas que acarrearía. adopte ninguna medida que materialice
Sobre este último particular, añade que el uso dicha manifestación de voluntad (STC
constante de la cuestión de confianza puede Exp. N° 0006-2019-CC/TC, f. j. 136).
generar un palpable escenario de ingoberna- Adicionalmente, el Tribunal señala que más
bilidad, pues las fricciones estarían más pre- aún:
sentes que los diálogos24. Por ello, finalmente
[N]o queda ninguna duda que el acto de
exhorta:
votación es un signo considerable res-
[A] que ambos órganos estatales velen pecto de la decisión del Congreso de la
por emplear los conductos más drásti- República, pero ello no puede impedir
cos de sanción, esto es, la censura y los que, en supuestos excepcionales –como el
pedidos de confianza, para asuntos que presentado en este caso–, sea posible asu-
revistan un considerable impacto para mir que incluso una votación favorable
23 Véase la STC Exp. N°0006-2018-PI/TC, de fecha 6 de noviembre de 2018, f. j. 75.

puede disfrazar una intención de no brin- transparencia en las entidades y fortalecer las
dar la confianza solicitada (STC Exp. instituciones para la gobernabilidad 26.
N° 0006-2019-CC/TC, f. j. 137).
Después de esto, resalta la importancia del
Y culmina señalando que “[e]n todo caso, Tribunal Constitucional en el Estado cons-
es también bastante claro que, frente al uso titucional y la importancia de que lo inte-
de esta clase de excepciones por parte del gren magistrados idóneos. Por lo tanto, un
Poder Ejecutivo, este Tribunal tendrá com- adecuado proceso de selección y nombra-
petencia para determinar si su proceder fue miento resulta ser un elemento básico e
o no acorde con la Constitución” (STC Exp. indispensable para contar con jueces real-
N° 0006-2019-CC/TC, f. j. 142). mente independientes, autónomos e impar-
ciales27, máxime si, a diferencia de otros paí-
6. Análisis del caso ses, en nuestro país la designación recae en
Aquí se encuentra la ratio decidendi del el Congreso de la República, por lo que, en
asunto controvertido. En esta parte de la nuestro caso, se torna en indispensable la
fundamentación, la sentencia bajo comento presencia de un conjunto de garantías que
señala que la cuestión de confianza tuvo por reflejen la independencia e imparcialidad de
finalidad buscar que se garantice un pro- sus integrantes28.
ceso transparente en la elección de los nue-
Luego de reseñar en su fundamento 182 que
vos magistrados del Tribunal Constitucional.
varias elecciones de magistrados del Tribunal
Para tal efecto, se presentó el Proyecto de
Constitucional fueron controversiales, la sen-
Ley 4847-2019-PE que buscaba reformar el
tencia concluye más adelante que la presen-
artículo 8 de la Ley Orgánica del Tribunal
tación de un proyecto de ley relacionado con
Constitucional. Añade que, al formularse
la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal
la cuestión de confianza, el Presidente del
Constitucional, específicamente en lo rela-
Consejo de Ministros sustentó en el Con-
cionado al procedimiento para la selección
greso la importancia que para el Poder Ejecu-
de sus magistrados, se encuentra dentro del
tivo significaba que el proceso de elección de
ámbito de las competencias del Poder Ejecu-
los magistrados del Tribunal Constitucional
tivo, por tratarse de un asunto de un marcado
se llevara a cabo con transparencia y con par-
interés nacional, por lo que no se ha presen-
ticipación de la ciudadanía25.
tado, así, alguna lesión de la Constitución29.
Este propósito, continúa la sentencia,
A continuación, la sentencia establece, enun-
era coincidente con la Política General
ciativamente, casos en los que es imposible
de Gobierno al 2021, aprobada mediante
plantear cuestiones de confianza:
Decreto Supremo 056-2018-PCM, publi-
cado en el diario oficial El Peruano el 24 de No sería válido, por ejemplo, plantear
mayo de 2018, que estableció como algunos una cuestión de confianza para supri-
de sus lineamientos prioritarios asegurar la mir la cláusula de Estado de Derecho,
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
del principio democrático, la separación la siguiente pregunta: ¿Se denegó, de con-

de poderes, o para despojar de cualquier formidad con la Constitución, la cuestión de
contenido a los derechos fundamentales confianza en el presente caso? Al respecto,
de la persona. (STC Exp. N° 0006-2019- menciona que si bien se podría considerar
CC/TC, f. j. 190). que el Presidente del Congreso, al postergar
la deliberación de la cuestión de confianza,
Tampoco cuando se trata de condicionar la
actuó dentro del marco de lo permitido por
decisión de otro órgano estatal: “No sería
el artículo 82 del Reglamento del Congreso30,
viable, desde el punto de vista constitucional,
no pasa inadvertido para el Tribunal el hecho
que, por ejemplo, se plantee una cuestión de
de que, en los términos en los que la con-
confianza con el propósito que una denun-
fianza fue planteada, era evidente que las
cia constitucional, que está siendo tramitada
circunstancias ameritaban que dicho asunto
en el Congreso de la República, sea forzo-
fuera resuelto primero31.
samente aprobada o rechazada” (STC Exp.
N° 0006-2019-CC/TC, f. j. 192). De este modo, para el Tribunal, al conti-
nuarse con el procedimiento de elección de
Finalmente, apunta el Tribunal Constitu- los nuevos magistrados del Tribunal Consti-
cional que: tucional, el Congreso de la República demos-
[N]o se podrá presentar cuestión de con- tró que no tenía intención de cumplir con
fianza respecto de cualquier proyecto lo solicitado por el Presidente del Consejo
de ley. La idea es que, en estos casos, el de Ministros, lo cual, añade el Tribunal, se
Poder Ejecutivo brinde una prolija expli- corrobora si se considera que, pese a que la
cación respecto del interés público que congresista Indira Huilca Flores presentó una
reviste la propuesta, la cual, además, cuestión previa para postergar el proceso de
tiene que relacionarse con la implementa- elección y debatir sobre la cuestión de con-
ción de una política general de gobierno. fianza, el Pleno del Congreso decidió con-
(STC Exp. N° 0 0 06 -2019- CC/ TC, tinuar con la votación, y rechazar, de esta
ff. jj. 187, 191 y 194). manera, lo solicitado32.
En cuanto a la posibilidad de plantear cues- La cuestión de confianza solicitada tenía

tiones de confianza relacionadas con proyec- dos aspectos según la sentencia del Tribu-
tos de ley de reforma constitucional, la sen- nal Constitucional. Un primer aspecto rela-
tencia señala que “(…) ello solamente será cionado con la deliberación de un proyecto
válido en la medida en que se trate de aspec- de reforma de la Ley Orgánica del Tribu-
tos vinculados con alguna función o compe- nal Constitucional, que tenía por finali-
tencia (sea exclusiva o compartida) del Poder dad modificar la forma de elección de los
Ejecutivo” (STC Exp. N° 0006-2019-CC/TC, magistrados del Tribunal Constitucional.
f. j. 197). Un segundo aspecto, relacionado con la
intención de postergar la elección de los
Por último, esta parte contiene un subtítulo magistrados del Tribunal Constitucional.
en la que el Tribunal Constitucional responde Para el Tribunal, el hecho de que se haya
30 El cual señala que “[l]a cuestión de confianza que plantee el Presidente del Consejo de Ministros a nombre del
Consejo en su conjunto, será debatida y votada en la misma sesión o en la siguiente (...)”
aprobado la cuestión de Blume Fortini y Ferrero

confianza en horas de la Costa, quienes suscri-
tarde ese día 30 de setiem- Cuando el Tribunal Constitu- bieron un voto conjunto,
bre de 2019, manifestaba cional habla de la regulación señalan que la Consti-
la voluntad de aceptación ‘abierta’ de las materias que tución de cada país dis-
del primer punto, mas no tribuye las funciones de
así la del segundo, pues el
pueden ser objeto de cues-
gobierno entre los dife-
Congreso prosiguió con la tión de confianza, significa rentes poderes del Estado
elección de magistrados33. que el Ejecutivo puede plan- para establecer un sis-
Por ello, sostiene “(…) tearla por cualquier materia tema de pesos y contra-
pese a la votación formal- o invocando conceptos inde- pesos equilibrado, que
mente favorable al pedido
de cuestión de confianza
terminados como el ‘interés evita el exceso y el abuso
nacional’, lo cual constituye de poder, y proscribe la
planteado, lo cierto es que arbitrariedad34. Ese equi-
materialmente no se cum- una lectura parcial y, por tan- librio se rompió el día 30
plió con uno de los extre- to, una distorsión del criterio de setiembre de 2019.
mos solicitados” (STC sentado por el órgano de con-
Exp. N° 0006-2019-CC/ Ese día, agregan, el Pre-
TC, f. j. 218). En ese sen-
trol de la Constitución. sidente del Consejo de
tido, concluye que la diso- Ministros y sus ministros
lución del Congreso no fue contraria a la irrumpieron en el hemiciclo del Congreso, pre-
Constitución. tendiendo cambiar la agenda de la sesión que
se había convocado para elegir a los magistra-
7. Los votos en minoría dos de este Tribunal, lo que es muestra clara
Ya se ha adelantado que la votación en la de una infracción constitucional, ya que el ar-
resolución del caso fue ajustada y dividida, tículo 129 de la Constitución señala que “[e]l
como corresponde a un órgano colegiado y Consejo de Ministros en pleno o los ministros
democrático, sobre todo en casos en los que por separado pueden concurrir a las sesiones
no siempre todos los jueces están de acuerdo. del Congreso y participar en sus debates con
Los magistrados Blume Fortini, Sardón de las mismas prerrogativas que los parlamen-
Taboada y Ferrero Costa emitieron votos sin- tarios, salvo la de votar si no son congresis-
gulares opinando porque debía declararse tas”. Y ningún parlamentario individualmente
fundada la demanda, pues consideraron que tiene la facultad para cambiar a última hora el
la disolución del Congreso fue inconstitucio- orden de la agenda del Pleno35. Añaden al res-
nal. Nos parece oportuno mencionar, también pecto, que de acuerdo al artículo 53 del Regla-
brevemente y por una cuestión de espacio, mento del Congreso, en el curso del debate, la
las razones que motivaron a los magistrados agenda solo se puede cambiar por acuerdo de
Blume y Ferrero a tomar esa decisión, pues la Junta de Portavoces, con el voto que repre-
expresan otro punto de vista válido y moti- sente un mínimo de tres quintos de los miem-
vado, al igual que el del magistrado Sardón. bros del Congreso. Y eso no ocurrió.

34 Véase el fundamento 14 del voto singular conjunto de los magistrados Blume Fortini y Ferrero Costa.
35 Véase los fundamentos 21, 22, 23 y 24 del voto singular conjunto de los magistrados Blume Fortini y Ferrero Costa.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
Sostienen, además, que asumir que cuando exige una declaración expresa del Parla-
el Tribunal Constitucional habla de la regu- mento, al punto que el Reglamento del Con-
lación “abierta” de las materias que pueden greso, en su artículo 86, inciso c, manda que
ser objeto de cuestión de confianza, significa esta sea debatida en la misma sesión en la
que el Ejecutivo puede plantearla por cual- que se plantea o en la siguiente. En tal sen-
quier materia o invocando conceptos inde- tido, no caben aquí interpretaciones táci-
terminados como el “interés nacional”, cons- tas de la voluntad del Parlamento. Este ex-
tituye una lectura parcial y, por tanto, una presa su voluntad con la votación. No hay,
distorsión del criterio sentado por el órgano entonces, denegatoria fáctica de la cuestión
de control de la Constitución. La apertura en de confianza, por lo que, considerar que sí,
la regulación constitucional de la cuestión de “(…) es a todas luces inconstitucional y
confianza que se menciona en la sentencia lesiona las competencias constitucionales
del caso Cuestión de Confianza, antes citada, del Congreso de la República” (STC Exp.
está referida exclusivamente a las medidas N° 0006-2019-CC/TC, fundamentos 60 al 64
que el Ejecutivo requiera para “su gestión”, del voto singular conjunto de los magistrados
por lo que no pueden versar sobre cualquier Blume Fortini y Ferrero Costa).
materia, sino sobre aquellas que atañen a su
REFERENCIAS
tarea de administración gubernamental y la
conformación del Tribunal Constitucional • Centro de Estudios Constitucionales (2016).
no es un asunto vinculado a la gestión del El proceso competencial en la jurispruden-
Gobierno36. Por ello, la propuesta para modi- cia (1996-2015). Lima: Centro de Estudios
ficar el procedimiento de elección de magis- Constitucionales del Tribunal Constitucional.
trados implicó menoscabar las atribuciones • Diario de los Debates de la Asamblea Cons-
del Congreso de la República y vulneró el tituyente de 1978.
principio de separación de poderes estable-
• Diario de los Debates de la Comisión de
cido en el artículo 43 de la Constitución. Constitución y Reglamento de la Constitu-
Discrepan también del hecho de que el Presi- ción de 1993.
dente del Consejo de Ministros pueda hacer • Diario de los Debates de la Comisión Prin-
cuestión de confianza sobre la paralización cipal de la Constitución de 1979.
del procedimiento de elección de los magis-
trados que el Congreso había convocado para • Diario de los Debates de la Constitución
de 1993.
el 30 de setiembre de 2019. Ello, en virtud de
las competencias que le han sido atribuidas • Secretaría General de la Organización de los
por la Constitución a este último, de forma Estados Americanos, Comunicado de pren-
exclusiva y excluyente. sa de fecha 1 de octubre de 2019.
Finalmente, sostienen, entre otras cosas, que, • Tribunal Constitucional del Perú. STC Exp.
en armonía con la Constitución y el Regla- N° 0006-2019-CC/TC.
mento del Congreso de la República, la cues- • Tribunal Constitucional del Perú. STC Exp.
tión de confianza por iniciativa ministerial N° 0006-2018-PI/TC.
36 Véase los fundamentos 39 al 44 del voto singular conjunto de los magistrados Blume Fortini y Ferrero Costa.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
DE LA REPÚBLICA
La sentencia del Tribunal Constitucional

sobre la disolución del Congreso
Impacto en las elecciones, el uso del Derecho
Constitucional Comparado y los estándares
internacionales en las elecciones
Milagros Aurora REVILLA IZQUIERDO*
La autora aborda diversos aspectos del fallo de la disolución del Parlamento y de la con-
RESUMEN
vocatoria a Elecciones Congresales Extraordinarias 2020. La autora rescata el uso del
Derecho Constitucional Comparado en el fallo del Tribunal Constitucional, los estánda-
res internacionales en el ámbito electoral y su vinculación con las recientes elecciones
parlamentarias celebradas en el país.
ii PALABRAS CLAVE Extraordinarias (ECE), el uso que hace del

Derecho Constitucional Comparado, y la
Disolución del Parlamento / Derecho Constitucio-
nal Comparado / Elecciones Congresales Extraor-
aplicación de los estándares internaciona-
dinarias / Comisión de Venecia / Misión de obser- les en materia electoral teniendo en cuenta
vadores electorales el informe preliminar de dos de los observa-
dores internacionales para estas elecciones
Recibido : 17/02/2020 extraordinarias con las que oficialmente se
Aprobado : 18/02/2020 pone fin a la crisis política en las relaciones
entre dos Poderes del Estado.
INTRODUCCIÓN I. EL PROCESO COMPETENCIAL Y
En el presente artículo se analiza la STC LAS ECE
Exp. Nº 0006-2019-CC/TC sobre la disolu- La STC Exp. Nº 0006-2019-CC/TC sobre
ción del Congreso de la República (la sen- la disolución del Congreso de la República
tencia) respecto a las Elecciones Congresales se publicó en la web del mismo Tribunal en
* Abogada y Magíster en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Ph.D. en Estado,
persona y servicios en el ordenamiento europeo e internacional por la Universidad de Bolonia - Italia.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
la noche del jueves 23 de un cronograma electoral,

enero de 2020, un poco ha dispuesto que la inter-
más de dos días antes de No bastó ese auto de admi- posición de una demanda
las Elecciones Congresa- sión para afirmar la legali- no suspende dicho cro-
les Extraordinarias que dad de las elecciones sino nograma, todo ello en
convocó el Presidente
que, la celeridad propia de aras de la seguridad jurí-
de la República el 30 de dica del proceso electoral,
septiembre de 2019 me- los procesos competencia- necesaria para la estabi-
diante el Decreto Supremo les dispuesto por el Código lidad y equilibrio del sis-
N° 165-2019-PCM. Procesal Constitucional es- tema constitucional (STC
En efecto, es mediante este tuvo acompañada de la in- Exp. Nº 05854-2005-PA/
decreto supremo que se tención del Colegiado de re- TC, fundamentos 38 y
disolvió el Congreso y que solver antes del día de las 39). Las consideraciones
junto al Decreto de Urgen- elecciones. desarrolladas por el Tri-
cia N° 002-2019 del 9 de bunal Constitucional al
octubre de 2019, son las dirimir la presente contro-
fuentes principales para que el sistema elec- versia tendrán efectos a futuro. (STC Exp.
toral, a través de los tres órganos constitucio- N° 0006-2019-CC/TC, Auto 1- Califica-
nales que lo componen: Jurado Nacional de ción, f. j. 28)
Elecciones (JNE), Registro Nacional de Iden- Sin embargo, no bastó ese auto para afir-
tificación y Estado Civil (Reniec) y la Oficina mar la legalidad de las elecciones sino que,
Nacional de Procesos Electorales (ONPE), la celeridad propia de los procesos compe-
disponga todas las medidas normativas y ad- tenciales dispuesto por el Código Proce-
ministrativas para la celebración de las elec- sal Constitucional estuvo acompañada de la
ciones congresales del 26 de enero de 2020. intención del colegiado de resolver antes del
La sentencia no tenía como finalidad pro- día de las elecciones1 y del acuerdo por una-
nunciarse sobre la viabilidad o no de las elec- nimidad sobre la realización de las eleccio-
ciones, pues esto fue afrontado por el Tribu- nes en la deliberación del Pleno del Tribunal
nal Constitucional el 29 de octubre de 2019 Constitucional de fecha 14 de enero y luego
cuando admitió la demanda competencial recogida en la sentencia y en los votos singu-
lares de los magistrados del Tribunal.
planteada por el Presidente del Congreso
disuelto y Presidente de la Comisión Perma- En ese sentido, en la sentencia se afirma:
nente, disponiendo que:
[N]o es negativo para este Tribunal que,
Este Tribunal, en controversias jurídicas frente a una tensión política recurrente e
en las cuales la materia de relevancia cons- insubsanable, se convoque al titular de
titucional ha estado relacionada directa o la soberanía para que brinde una suerte
indirectamente con el cumplimiento de de veredicto respecto del futuro del país,
1 “La idea que tiene el pleno del Tribunal es tener una posición ya asumida antes de las elecciones. La idea es tener
un pronunciamiento antes de las elecciones”, añadió Ledesma luego de juramentar como presidenta del TC. Recu-
perado de: https://elcomercio.pe/politica/disolucion-del-congreso-el-lunes-6-se-presentara-ante-tc-ponencia-sobre-
demanda-de-competencia-noticia/
LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SOBRE LA DISOLUCIÓN...
lo cual se ha materializado en el Decreto que reúne en sí mismo etapas: convocato-

Supremo 165-2019-PC. De hecho, es salu- ria, actividades concernientes al sufragio y
dable que, en una democracia, se llame proclamación de los resultados (STC Exp.
a las urnas a la población para reno- N° 05448-2011-PA/TC, f. j. 20 y siguien-
var (o rechazar) la confianza depositada tes). En virtud de las cuales, se garantiza al
en las autoridades políticas. (STC Exp. ciudadano a adherirse a una de las posturas
N° 0006-2019-CC/TC, f. j. 236) enfrentadas en la controversia competencial,
es decir desde la posibilidad de representar
Ahora bien, luego de la convocatoria a elec-
en el ejercicio del derecho de voto pasivo a
ciones el 30 de septiembre instituciones inter-
una de esas alternativas a través del idea-
nacionales como la Organización para los
rio del partido o agrupación política; o en el
Estados Americanos y la Unión Europea a
ejercicio del derecho al voto activo de decidir
través de sus misiones de observación electo-
en renovar o rechazar a una de las partes o a
ral participaron junto a otras instituciones u
quienes los representan.
organismos no gubernamentales extranjeros
con el estatus de observadores internacio- En ese sentido, la Resolución del JNE
nales, además de los observadores naciona- Nº 0187-2019/JNE del 11 de noviembre que
les, pues respecto a los procesos electorales resolvió la pregunta: “¿Los exintegrantes del
en el mundo se ha instaurado una práctica y Congreso disuelto se encuentran prohibidos
colaboración internacional para velar para el de postular al Congreso en el proceso electo-
cumplimiento de estándares internacionales ral en curso, cuya votación se realizará el 26
previstos en los tratados de derechos huma- de enero del 2020?”, respondió que los can-
nos sobre los procesos electorales2. didatos del Congreso disuelto podían parti-
cipar en las ECE, con lo cual se presentaron
Entonces, además del auto de admisión de
como candidatos tanto aquellos excongresis-
la demanda del proceso competencial sobre
tas que fueron adversos a la disolución como
la disolución del Congreso, del mecanismo
también aquellos que estuvieron a favor de
interno de preparación para las elecciones
la misma.
que se generó con la convocatoria del 30 de
septiembre de 2019 y de la participación de Así pues, podremos comprender que el Tri-
la comunidad internacional especializada en bunal Constitucional en la sentencia precise
materia electoral, ¿tiene algún sentido que se y señale en ese sentido lo siguiente:
manifestase la voluntad de tener la sentencia
Evidentemente, lo que aquí ha juzgado
antes de las elecciones y en la deliberación
este Tribunal no pasa por establecer qué
del Pleno del Tribunal el 14 de enero que se
decisión deba adoptar el electorado en
afirmase que este por unanimidad estaba de
las elecciones del 26 de enero de 2020. A
acuerdo en la realización de las elecciones?
lo que se ha constreñido es a determinar
La respuesta podría ser afirmativa, porque el jurídicamente si es que la disolución efec-
impacto de lo manifestado en cada una de las tuada por el Presidente de la República el
etapas del proceso competencial, repercute 30 de septiembre de 2019 ha sido compa-
o debió repercutir en el proceso electoral, tible con la Constitución. Corresponderá
2 Véase el Reglamento de Observadores en Procesos Electorales, aprobado por Resolución Nº 0085-2018-JNE,

artículo 5, literal b y artículo 20.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
a la ciudadanía el deber de indagar las (el Estado o instituto con el que se pretende
posturas y posiciones de las agrupaciones comparar) sean susceptibles de confrontarse
políticas de su preferencia en torno a la a través del parámetro de referencia o ter-
disolución para determinar, con su voto, tium comparationis. El resultado de la com-
si es que aprueba (o no) políticamente la paración puede ser el hallazgo de coinci-
medida adoptada por el Presidente de la dencias, afinidades y/o diferencias entre los
República. (STC Exp. N° 0006-2019-CC/ elementos comparados (De Vergottini, 2013,
TC, f. j. 238) pp. 104-105).
Ciertamente, la sentencia no podía dejar de En el caso que nos ocupa, podríamos identi-
contribuir a un voto informado, que com- ficar lo siguiente: la forma de gobierno pre-
prende también el conocer la constituciona- sidencial del Estado peruano (comparatum)
lidad de la medida de disolución, frente a lo con la forma de gobierno parlamentaria de
cual el Tribunal Constitucional no ha dejado Alemania o Italia (comparandum) y el ter-
de ahorrar tiempo para dársela, ilustrando al tium comparationis es la disolución del Con-
lector sea jurista o no, sobre: la historia cons- greso. Es decir, no basta con buscar disolu-
titucional de relaciones entre el Poder Legis- ciones del Congreso en el derecho de otros
lativo y Ejecutivo, la cuestión de confianza Estados sino en cambio además de conocer
y la disolución en el ordenamiento constitu- el ordenamiento nacional conocer también el
cional actual y la particularidad de nuestro ordenamiento extranjero para luego identi-
sistema sobre esos extremos haciendo uso ficar en ambos lo que se pretende sea el tér-
del Derecho Constitucional Comparado, para mino de referencia para el análisis.
luego resolver sobre el caso concreto. Para confrontar el ordenamiento nacional o
de otro Estado, no basta invocar las normas
1. El Derecho Constitucional Com-
parado en la sentencia
en sentido estricto, sino también conocer las
otras fuentes del derecho, como es la juris-
El Derecho Constitucional Comparado es prudencia, la doctrina y la costumbre ade-
una de las ciencias jurídicas que tiene por más del contexto político, histórico y social.
objeto el estudio de los ordenamientos cons- Esto es, en el Derecho Constitucional Com-
titucionales de los Estados o de los institu- parado no basta tener en cuenta a las fuen-
tos de Derecho Público o incluso de los or- tes del derecho sino también a los llamados
ganismos internacionales, con la finalidad “criptotipos” que son formantes, aquello que
esencial de adquirir conocimiento para el uso condiciona la vigencia y aplicación de las
del mismo en la función legislativa, judicial o fuentes del derecho (Pegoraro, 2016).
académica, a través del método comparativo
El uso que haga un investigador o acadé-
o métodos de comparación3.
mico del Derecho Comparado solo tiene
El Derecho Constitucional Comparado, como límites el rigor metodológico pro-
requiere que los objetos de análisis: compa- pio de toda investigación científica lo que
ratum (el Estado o instituto jurídico com- difiere del uso que haga un magistrado para
parado, del que se parte) y comparandum elaborar una sentencia, en la que además
3 Al respecto, véase Biscaretti di Ruffia (1973), De Vergottini, (2013), y Pegoraro (2014).
de aquella limitación del denegatoria de la cuestión

académico también tiene de confianza; respecto a la
otras: “la utilidad” para la Respecto de los proce- experiencia de invocar el
formación de su decisión sos electorales, en el mun- voto ciudadano para deli-
destinada a resolver el do se ha instaurado una berar sobre el conf licto
caso concreto, y la “cul- entre ambos Poderes del
práctica y colaboración in-
tura constitucional” que Estado; y sobre el nombra-
debe ser común a los dos
ternacional para velar el miento y conformación del
ordenamientos confronta- cumplimiento de los están- Tribunal Constitucional.
dos. Por lo tanto, la finali- dares internacionales previs- A ese respecto, debemos
dad del juez en el uso del tos en los tratados de de- indicar que el Tribunal
derecho comparado solo rechos humanos sobre los constitucional tomando
debe ser eminentemente procesos electorales. en cuenta el Derecho
“práctica” y no teórica- Constitucional Compa-
práctica como es la que rado, la historia constitu-
corresponde al investigador (De Vergottini, cional peruana y la doctrina política y jurí-
2015, pp. 953-986). dica, sobre las relaciones entre el Ejecutivo y
En el caso específico de la comparación el Legislativo afirma que:
hecha por el juez constitucional, esta tiene Se trata pues, de un modelo sui generis, lo
la función de contribuir a una mejor com- cual, como no podía ser de otro modo,
prensión del derecho nacional para aplicarlo obliga a que las respuestas en torno a los
al caso concreto mediante una confronta- alcances de las atribuciones de los prin-
ción con el ordenamiento de otros Estados cipales órganos del Estado deban ser
y si se realiza con rigor incluso puede lle- hallados en nuestro constitucionalismo
gar a ser un “elemento constitutivo de inter- histórico y no necesariamente en las
pretación constitucional”. Sin embargo, la constituciones o jurisprudencias de otros
praxis del uso del Derecho Constitucional países. (STC Exp. N° 0006-2019-CC/TC,
Comparado por parte de los tribunales cons- f. j. 38)
titucionales demuestra que, se hace general-
Sobre las formas puras y las mixtas en el
mente para reforzar o negar una tesis inter-
Derecho Constitucional Comparado, la doc-
pretativa incidiendo sobre la ratio decidendi
trina ha llegado a afirmar que realmente no
o realzando los obiter dicta, aunque esto a su
existen aunque esto no niega que existan
vez no impida que la invocación al Derecho
modelos de referencia. Es decir, en el método
Constitucional Comparado termine siendo
del comparatista constitucionalista no debe y
la solución para resolver casos de carencia
no puede regir una concepción etnocentrista
explicita de normas (De Vergottini, 2015, pp.
o europeísta además de norteamericana para
953-986).
confrontar modelos porque incluso estos no
En la sentencia observamos que el uso del dejan de tener matices que solo se compren-
Derecho Comparado se ha invocado en el den en sus contextos políticos y sociales (Tus-
momento de la comparación de las relacio- seau, 2013); incluso comparando continentes
nes entre el Poder Ejecutivo con el Legisla- no puede tenerse en cuenta como modelos
tivo; sobre la cuestión de confianza en las puros ni el parlamentarismo europeo dife-
formas de gobierno; en el uso frecuente o no rente al presidencialismo latinoamericano
de la disolución del Parlamento ligada a la como estereotipos puros porque ni siquiera
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
ellos tienen características se rige principalmente por

exclusivas ni pueden com- lo dispuesto en el artículo
prenderse sin sus contex- Para confrontar el ordena- 2, n. 17 y por los artículos
tos (García Roca, 2017). miento nacional o de otro 30-31,33-35 de la Consti-
Estado, no basta invocar las tución Política de 1993,
Aún más, el Tribunal pre- que se inter pretan de
cisa que esta forma sui normas en sentido estric- acuerdo a los estándares
generis se comprende e to, sino también conocer las internacionales en mate-
incide en la participa- otras fuentes del derecho, ria electoral en virtud de
ción de la ciudadanía res- como es la jurisprudencia, los documentos interna-
pecto a la conformación cionales de los que el Perú
de ambos poderes:
la doctrina y la costumbre
es parte.
además del contexto polí-
Ahora bien, y a dife- tico, histórico y social. Así pues, el Tr ibunal
rencia de otras expe- Constitucional en la sen-
riencias en el Dere- tencia se ha referido al
cho comparado, en el caso peruano nos derecho y obligación del voto del ciudadano,
encontramos ante una forma de gobierno en los siguientes términos:
sui generis, ya que, como fuera señalado
supra, parte de una base presidencialista [A]unque en las condiciones actuales el
sobre la cual se han agregado algunas ins- sistema multipartidario y proporcional,
tituciones propias del parlamentarismo. tal y como se ha aplicado y distorsionado
De hecho, ambos órganos, Ejecutivo y en la práctica, puede que no necesaria-
Legislativo, gozan de un importante nivel mente contribuya a reflejar si la población
de legitimidad popular en la medida en ha respaldado o no la decisión del Presi-
que ambos son electos de manera directa dente de la República, no es menos cierto
por parte de la ciudadanía. (STC Exp. N° que, a través de un ejercicio responsa-
0006-2019-CC/TC, f. j. 140) ble de su deber cívico, el ciudadano debe
informarse sobre las posiciones políticas
En efecto, la participación de la ciudadanía
que las distintas agrupaciones tienen en
o el rol de esta para solucionar el conflicto
torno a la disolución del Congreso de la
entre ambos poderes es la que da razón de ser
a las competencias y límites que tienen los República acaecida el 30 de septiembre
Poderes en un determinado contexto como de 2019. Solo de esta manera existirá la
el peruano. De allí la importancia del dere- real posibilidad que el resultado de las
cho de voto y de las garantías para que este urnas pueda, por lo menos, acercarse a
traduzca realmente la voluntad popular para ser un reflejo respecto de la aprobación
deliberar sobre la actuación de los poderes (o no) de este acto. (…) En efecto, ante la
del Estado y que están a su servicio. cada vez más abultada cantidad de par-
tidos políticos en los procesos electora-
2. Los estándares internacionales y les –cuestión que deberá ameritar una
la solución de la crisis en las ECE seria y profunda reflexión por parte de
Respecto a la interpelación que hace el Tri- nuestra clase política– tendrá que ser la
bunal constitucional al ciudadano para que ciudadanía la que vele por reflejar su ver-
manifieste su decisión sobre lo sucedido a dadera voluntad en las urnas. (STC Exp.
través del derecho al voto, el Estado peruano N° 0006-2019-CC/TC, ff. jj. 237 y 238)
En ese sentido cabe recor- desprenden par ticular-

dar que, el sistema de mente del artículo 21 de
representación del Con- En la sentencia observamos la Declaración Universal
greso es el proporcional que el uso del Derecho Com- de los Derechos Huma-
según el artículo 187 de la parado se ha invocado en nos: “21.3 La voluntad
Constitución, y que noso- del pueblo es la base de
el momento de la compa-
tros no tenemos un sis- la autoridad del poder
tema de bipartidismo sino
ración de las relaciones en- público; esta voluntad
de multipartidismo, lo que tre el Poder Ejecutivo con el se expresará mediante
se vio confirmado para Legislativo; sobre la cues- ele ccione s aut é nt ica s
las elecciones congresa- tión de confianza en las for- que habrán de celebrarse
les en el que participaron mas de gobierno; en el uso per iódicamente, por
21 partidos políticos (JNE, s u f r a g io u n ive r s a l e
frecuente o no de la disolu-
2019). igual y por voto secreto
ción del Parlamento ligada u ot ro procedi m iento
El sistema electoral en vir- a la denegatoria de la cues- equivalente que garan-
tud de lo dispuesto por la
tión de confianza; respecto tice la libertad del voto”
Constitución en los ar-
tículos 176-187, dispone a la experiencia de invocar (El énfasis es nuestro) y
el voto ciudadano para de- del artículo 25 del Pacto
sobre las funciones de
Internacional de derechos
cada uno de los tres órga- liberar sobre el conflicto en-
civiles y políticos.
nos que lo confor man tre ambos Poderes del Esta-
JNE, ONPE y Reniec para do; y sobre el nombramiento Ciertamente la Conven-
que a través de ellos se ción Americana de Dere-
y conformación del Tribunal
garantice “que las votacio- chos Humanos es uno de
nes traduzcan la expresión Constitucional. los tratados que garanti-
auténtica, libre y espon- zan los derechos políti-
tánea de los ciudadanos; y que los escru- cos a través del artículo 23, y en virtud del
tinios sean reflejo exacto y oportuno de la mismo intrumento la jurisprudencia de la
voluntad del elector expresada en las urnas Corte Interamericana de Derechos huma-
por votación directa” (artículo 176 de la Ley nos que interpreta a la Convención es parte
Fundamental). del derecho que regula y garantiza el sufra-
El derecho electoral se rige además por los gio tanto activo como pasivo (Revilla, 2019,
estándares internacionales recogidos en los pp. 367-380).
principales instrumentos de derechos huma- El Perú es miembro de la Comisión Europea
nos suscritos y ratificados por el Perú, en para la democracia por el derecho (Comisión
virtud del artículo 55 de la Constitución de Venecia) que emite opiniones e informes
y de la Cuarta Disposición Final y Tran- sobre la materia electoral y también sobre
sitoria. Respecto de los cuales se garan- los parámetros que configuran a un Estado
tiza que el voto sea universal, igual, libre, de derecho, entre los cuales se encuentra la
secreto, directo y que exista periodicidad en legalidad, la certeza jurídica, la prevención
las elecciones (La Commission européenne del abuso del poder, la igualdad ante la ley
pour la démocratie par le droit, Commis- y no discriminación y el acceso a la justi-
sion de Venise, 2013). Estos principios se cia. Respecto a la legalidad, está el respeto
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
a la primacía de la Constitución y la ley (La de la Constitución. La decisión del JNE fue

Commission européenne pour la démocra- a favor de los candidatos excongresistas para
tie par le droit, 2016), frente a lo cual la sen- que puedan completar el mandato de cinco
tencia que afirma la constitucionalidad de la años en el caso que los ciudadanos así lo
disolución del Congreso y las formas en la decisidiesen.
que se decidió se resuelva el conflicto entre
los poderes convocando a la ciudadanía a las Entre otras particularidades también cabe
ECE daría razones para manifestar que esta- destacar que siendo Elecciones Generales,
mos bajo esos parámetros. estas fueron por primera vez en la historia
electoral solo congresales y no presidenciales
Las principales normas que regulan el sis- como lo disponen las principales normas. Los
tema electoral a nivel infraconstitucional problemas que acompañaron a estas eleccio-
son la Ley N° 26859, Ley Orgánica de Elec- nes, sin embargo, no responden a esta pecu-
ciones, y sus modificatorias, hasta la Ley liaridad sino al sistema electoral actual y que
N° 30717, publicada el 9 de enero de 2018; en general está afectado por una dispersión
y la Ley N° 28094, Ley de Organizaciones normativa y de falencias en el proceso admi-
Políticas, y sus modificatorias, hasta la Ley nistrativo y judicial sobre la inscripción de
N° 30689, publicada el 30 de noviembre de las listas de candidatos, entre otros.
2017. Además de aquellas previstas en la
Resolución Nº 0155- 2019- JNE. Es decir por Los observadores internacionales, en par-
disposición del artículo 4 de la Ley Orgánica ticular las dos Misiones de Observadores
de Elecciones: todas las normas con rango Electorales (MOE), tanto de la Organización
de ley, relacionadas con procesos electorales de los Estados Americanos (MOE-OEA) que
que se publican desde un año antes del día de estuvo en el Perú desde el 16 de enero de
la elección no rigen para el proceso electoral 2020 y de la Unión Europea (MOE-UE), que
sino en cambio al día siguiente de la culmi- estuvo durante más cinco semanas en terri-
nación de este. torio peruano acompañando durante el pro-
ceso electoral. Las MOE tomaron en cuenta
Por ese motivo, se presentaron a las eleccio- los estándares internacionales para los pro-
nes organizaciones políticas con listas que cesos electorales y al respecto la MOE-OEA
no recogían las modificaciones legales rea- emitió un informe favorable sobre el proceso
lizadas durante el 2019 sobre democracia de elección con recomendaciones a tener en
interna, paridad, registro y cancelación de cuenta para los futuros comicios4; en el caso
las organizaciones políticas, eliminación del de la MOE-UE su informe preliminar de
voto preferencial, entre otras modificaciones. manera especial integra el proceso electoral
Sin embargo, lo que suscitó gran contro- a la crisis política que ocasionó la convoca-
toria a elecciones, afirmando, sin desmedro
versia y fue resuelto por el JNE como seña-
del análisis riguroso que se hizo del proceso,
lamos líneas arriba, fue la postulación de
lo siguiente:
los congresistas disueltos como candidatos,
teniendo en cuenta la prohibición para la ree- Las elecciones congresales extraordina-
lección inmediata en virtud del artículo 90-A rias del 26 de enero fueron las primeras
4 Véase MOE-OEA. Recuperado de: http://www.oas.org/documents/spa/press/Informe-Preliminar-MOE-Peru2020-

FINAL.pdf.
en la historia del Perú celebradas al mar- relaciones entre los Poderes Ejecutivo y
gen de la carrera presidencial. Estas Legislativo.
tuvieron lugar tras meses de duros deba-
tes entre el poder Ejecutivo y el Legisla- REFERENCIAS
tivo sobre reformas políticas e institucio- • Biscaretti di Ruffia. (1973). Introducción al
nales, que desembocaron en la disolución Derecho Constitucional Comparado. Méxi-
del Congreso por parte del presidente co: Fondo de Cultura Económica.
Martín Vizcarra. Asimismo, las eleccio-
• De Vergottini, D. (2015). Tradizioni costi-
nes se desarrollaron en un contexto regio- tuzionali e vincoli alla comparazione. En:
nal marcado por el malestar social y la Diritto pubblico comparato. Ed. europeo.
crisis económica. Su celebración demos-
tró el compromiso del Perú con la reso- • De Vergottini, G. D. (2013). Diritto costi-
lución de la crisis política e institucional tuzionale comparato. Padova: CEDAM.
por vías democráticas5. • Jurado Nacional de Elecciones (2019). 21 Par-
tidos Políticos quedan en carrera en Eleccio-
CONCLUSIONES
nes Congresales 2020. Recuperado de: http://
• La sentencia del Tribunal Constitucional portal.jne.gob.pe/portal/pagina/nota/8135.
sobre la disolución del Congreso, no tuvo • La Commission européenne pour la démocra-
como finalidad la legalidad o no de las tie par le droit, Commission de Venise (2013).
elecciones congresales del 26 de enero de Le droit électoral. Recuperado de: https://
2020. Sin embargo, tanto el auto de admi- www.venice.coe.int/webforms/documents/
sión de la demanda competencial, como default.aspx?pdffile=CDL-EL(2013)006-f
la sentencia y los votos singulares afir-
• La Commission européenne pour la dé-
man la validez de la convocatoria de las
mocratie par le droit. (2016). En Liste des
elecciones. critères de l’Etat de droit, adoptée par la
• El Derecho Constitucional Comparado Commission de Venise lors de sa 106e ses-
es utilizado en la sentencia como herra- sion plénière (Venise, 11-12 mars 2016). Re-
mienta de interpretación sobre la forma cuperado de: https://www.venice.coe.int/
de gobierno del Estado peruano, el uso de webforms/doc.
la cuestión de confianza y la disolución • Pegoraro, L. (2014). Diritto costituzionale
del Parlamento. comparato: la scienza e il metodo. Bolog-
na: Bononia University Press.
• Las elecciones congresales extraordi-
narias, se convocaron y celebraron con • Pegoraro, L. (2016). Para una teoría integra-
la finalidad de que el pueblo en virtud dora del federalismo y la plurinación. En: Ri-
de su soberanía, decidiese a través del vista di Diritto pubblico italiano, compara-
voto ciudadano y del sistema electo- to, europeo. Federalismi.it (19).
ral que garantiza su ejercicio, sobre el • Revilla, M. (2019). El pluralismo político
rechazo o apoyo a las autoridades polí- en el Estado constitucional y la disolución
ticas que intervinieron en la crisis de las de los partidos o movimientos políticos con
5 Véase MOE-UE. Recuperado de: https://eeas.europa.eu/election-observation-missions/eom-perú-2020/73575/

declaración-preliminar-elecciones-cre%C3%ADbles-y-bien-organizadas-empañadas-por-unos-requisitos_es
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
referencia a la jurisprudencia del Tribunal parlamentarismo. En: Cuestiones Constitu-

Europeo de Derechos Humanos. En: Landa, cionales (37).
César (Ed.). Derechos Fundamentales, Actas
• Tusseau, G. (2013). Au-delà des “mo-
de las IV Jornadas Nacionales de Derechos
dèles” de justice constitutionnelle, pour
Fundamentales. Lima: Palestra.
un comparatisme pragmatiste. En: Re-
• García Roca, J. (2017). Control parlamenta- vista General de Derecho Público Com-
rio y convergencia entre presidencialismo y parado, N° 12.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
DE LA REPÚBLICA
Disolución del Congreso, proceso constitucional

y constitucionalismo democrático
Helmut Andrés OLIVERA TORRES*
El autor, a propósito de la STC Exp. Nº 0006-2019-CC/TC que dio por concluido el con-
flicto suscitado entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, analiza la idoneidad del pro-
RESUMEN
ceso competencial para la búsqueda del fortalecimiento institucional del país. En ese sen-
tido, examina críticamente los actuados en el proceso competencial y los fundamentos de
la sentencia de la disolución del Congreso a la luz del principio democrático y la supre-
macía constitucional.
ii PALABRAS CLAVE ha recibido diversos reconocimientos por su

idoneidad en la resolución de la controversia
Tribunal Constitucional / Proceso competencial /
Disolución del Congreso / Supremacía constitucio-
en concreto, pero –a su vez– ha sido blanco
nal / Principio democrático / Cuestión de confianza de críticas, al no abordar puntos controver-
tidos importantes y que, desde una postura
institucional, pueden coadyuvar a la resolu-
Recibido : 17/02/2020
ción de futuras tensiones políticas (Campos,
Aprobado : 19/02/2020
2020, s.p.).
Al respecto, siendo tal pronunciamiento de
INTRODUCCIÓN
gran relevancia, conviene detenernos al aná-
El pasado 23 de enero de 2020 se publicó lisis de su corrección, pero no solo de ella,
la STC Exp. N° 0006-2019-CC/TC, la cual sino del desarrollo del proceso en general, en
da por concluido el conflicto competencial concordancia con posturas particulares que
generado por la disolución del Congreso rea- han buscado que se realice la evaluación de
lizada por el presidente de la República. tal cuestión política.
La referida sentencia, que algunos medios Sobre ello, el presente artículo no pretende
la han calificado como “la más importante describir los hechos vinculados al plan-
de la historia” del Tribunal Constitucional, teamiento de las cuestiones de confianza
* Abogado y magíster en Derechos Humanos por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Asimismo, ha venido
desarrollando la labor de docente universitario de los cursos de Derecho Constitucional y Procesal Constitucional.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
durante el último periodo presidencial o a la 1. El constitucionalismo como lími-

disolución del Congreso1, sino que pretende te y guardián de la democracia
hacer el análisis del proceso competencial Si entendemos por democracia al gobierno
desde la óptica de su rol a favor del fortale- de la mayoría, podemos decir que a través de
cimiento de la legitimidad de la democracia ella se pueden reconocer derechos y estable-
como valor a favor de la institucionalidad del cer límites a ellos, según su parecer. En ese
Estado, así como su idoneidad para resol- sentido, por más irracional que pueda pare-
ver el caso concreto y brindar directrices a cer, en el marco de tal concepción, el pue-
futuro en lo concerniente a diversos temas de blo –un día– puede decidir que una persona
relevancia constitucional. tiene derecho a una determinada prestación
médica como parte de su derecho a la salud,
En ese sentido, con el presente trabajo se
y –en otro, previa decisión de la mayoría–
busca responder a la siguiente pregunta: ¿El
puede considerar que tal prestación no forma
desarrollo del proceso competencial ha con-
parte del derecho a la salud o, en el peor de
tribuido a la institucionalidad de la democra-
los casos, que una determinada persona no es
cia y la supremacía constitucional?
titular de tal derecho por no haber realizado
Para brindar respuesta a la referida pregunta, aporte económico alguno al erario estatal.
el presente texto iniciará con la considera- Asimismo, si comprendiéramos que la demo-
ción de algunos tópicos teóricos, vinculados cracia es únicamente el gobierno de la mayo-
con dos principios que podrían encontrarse ría, podríamos decir que –por la decisión de
en contraposición: la democracia y la supre- ella y en un día cualquiera– puede determinar
macía constitucional, lo cual nos permitirá la forma de gobierno y las entidades que con-
comprender que el desarrollo del proceso forman el Estado y, posteriormente, puede
competencial puede contribuir a la optimiza- decidir que las mismas ya no existen, siendo
ción de tales principios y nos brindará crite- reemplazadas por otras. Incluso, llegando a
rios para identificar si es que el presente pro- una situación contradictoria que –conforme
ceso ha logrado tal fin. lo ha precisado el profesor Sunstein (1999)–,
bajo el gobierno de las mayorías, se pueda
I. EL CONSTITUCIONALISMO DEMO- decidir disolver la democracia.
CRÁTICO
En ese sentido, pareciese que la mayoría y
La presentación de una cuestión de con- sus representantes lo pueden todo. No obs-
fianza por parte del Poder Ejecutivo, su tante, en el caso peruano, no hay que dejar de
aceptación o denegatoria por parte del Con- lado que la mayoría –por medio de un meca-
greso de la República, se encuentran íntima- nismo de representación– aprobó la Cons-
mente vinculados no solo al principio demo- titución Política del Perú de 1993, la cual
crático sino al de supremacía constitucional. contiene disposiciones que regulan el funcio-
Para comprender mejor esta afirmación es namiento del Estado, y otras que reconocen
necesario abordar algunos aspectos vincu- derechos fundamentales a favor de las perso-
lados a la democracia y su relación con el nas. Y ello obedece a las características que,
constitucionalismo. bajo palabras de Rune Slagstad (1999), tienen
1 El análisis jurídico de tales aspectos lo he realizado en un artículo anterior (Olivera, 2019).
DISOLUCIÓN DEL CONGRESO, PROCESO CONSTITUCIONAL Y CONSTITUCIONALISMO...
las constituciones libe- Adicionalmente, es

rales descritas por Carl importante anotar tam-
Schmitt: La especial referencia a la vo- bién que la Constit u-
(...) dos rasgos bási- luntad del pueblo para disol- ción Política es entendida
cos de este tipo de ver el Congreso habría sido por los Estados, como su
C on st it ución . P r i- la razón por la cual el presi- norma suprema. En ese
mero, la Constitución dente de la República –con- sentido, es impor tante
contiene un sistema tomar en cuenta que las
siderando las disposiciones normas del ordenamiento
de garantías de liber-
tad. Aquí es funda- constitucionales aplicables– nacional tienen jerarquía.
mental la libertad en decidió disolver el Congreso Las de más baja jerarquía
el sentido de libertad de la República, por lo que son las normas reglamen-
de toda interferencia tal decisión, constituye una tarias o de rango infra-
del Estado, especial- medida a favor del principio legal. Encima de ellas se
mente en el campo de encuentran las normas de
la legislación. Como democrático. rango legal y por encima
encarnaciones consti- de todas se encuentran las
tucionales de esta clase de libertad, Sch- normas recogidas en la Constitución Polí-
mitt enumera las siguientes: ‘Reconoci- tica. Por ende, según la concepción actual del
miento de los derechos fundamentales, la Derecho, ninguna norma puede contradecir
división de poderes y un mínimo de par- lo establecido en la Constitución Política. En
ticipación popular en el proceso legisla- ese sentido, si bien el origen de la Constitu-
tivo por medio de una asamblea civil’. La ción es político, sus alcances no solo revisten
proclamación de los derechos humanos tal carácter sino que también son jurídicos y,
básicos –Grundrechte– implica el esta- por ello, vinculantes.
blecimiento de un concepto general de
No obstante lo precisado sobre el constitucio-
libertad. El principio de división de pode-
nalismo y –en específico– sobre la obligato-
res pretende asegurar que el principio de
riedad de los mandatos constitucionales, en
libertad tenga una garantía organizacio-
algunas ocasiones pareciese contraponerse
nal contra el mal uso del poder del Estado.
a la decisión que pueden tomar las nuevas
Sin este principio y esta garantía, el resul-
generaciones, en democracia.
tado será ‘despotismo, absolutismo, dic-
tadura, términos que no son solamente Tal contraposición, producida por los límites
retóricos, sino que reciben su significado que establece la Constitución Política a las
jurídico por medio de un contraste: deno- decisiones que pueden ser tomadas por las
tan la unión de –el principio organizativo personas que no tuvieron ninguna interven-
de la división de– los poderes Legislativo, ción en la formulación de la mencionada
Ejecutivo y Judicial’. En segundo lugar, la Constitución, puede ser resuelta tomando en
Constitución deberá estar basada en un cuenta previamente la siguiente pregunta:
documento escrito, más difícil de alte- ¿Qué hace que, en democracia, la Constitu-
rar o de enmendar que ninguna otra legis- ción sea tomada como norma vinculante y
lación Esto pretende asegurar un mayor suprema? Frente a ello, Roberto Gargarella
grado de estabilidad y de permanencia. (2015) menciona diversos intentos que inten-
(p. 132) tan justificar la vinculatoriedad indicada, a
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
la luz de la legitimidad democrática de la mecanismos que hacen difícil su modifi-

Constitución; precisando (i) el mito del ori- cación, permitiendo que haya una vocación
gen democrático de las constituciones (toda de permanencia de sus disposiciones. Tales
vez que en su elaboración solo intervenía una características hacen que el constituciona-
elite y no todos), (ii) el supuesto consenti- lismo –teniendo como máxima expresión a
miento o legitimidad sobrevenida (que no es la Constitución– represente un límite a las
más que un intento pesimista de legitimación decisiones de las mayorías, lo cual ha impli-
frente a las grandes dificultades para modificado muchísimas tensiones en diferentes
car los textos constitucionales) y (iii) las tra- ámbitos.
diciones profundas de la comunidad (mucho
más difícil de defender que las dos primeras) Conforme a todo lo expuesto, no es gratuito
(pp. 1994-2000). que el profesor Cass Sunstein (1999), luego
de describir el debate implícito que generaba
No obstante, el profesor Gargarella (2015) las posturas de Thomas Jefferson y James
sugiere que una postura más convincente Madison, respecto a la tensión entre demo-
(aunque finalmente desarrolla una posibi- cracia y constitucionalismo, precisara que
lidad de compatibilidad apelando al prin- “[l]as constituciones actúan como límites a
cipio de igualdad), para justificar la obliga- la capacidad de gobernar de las mayorías;
toriedad de una Constitución frente a una como es natural, se les considera antidemo-
generación que no intervino en su aproba- cráticas” (p. 1999).
ción, sería:
Si bien sus afirmaciones hacen referencia no
(...) reafirmar lo que los críticos del cons- solo a la experiencia última de Estados Uni-
titucionalismo más valoran, esto es, el dos, sino a su historia, lo cierto es que tal afir-
principio democrático. Lo que este argu- mación –como se ha podido evidenciar líneas
mento señala, entonces, es que la misma arriba– es aplicable también a la experiencia
preocupación por el valor de la democra- peruana. Tomando en cuenta ello, qué duda
cia debe llevarnos directamente a reco- cabe de que si el Congreso o el Presidente
nocer la primacía del constitucionalismo. de la República expiden normas de rango de
Ello fundamentalmente, en la medida en ley o adoptan medidas que van en contra de
que la Constitución establezca las condi- la Constitución, las mismas son tenidas por
ciones que permitan que la democracia espurias y, luego del desarrollo del corres-
funcione como tal. (p. 1997) pondiente proceso de inconstitucionalidad
En la práctica, en el caso peruano, pare- o competencial, tales normas son expulsa-
ciese que tal situación de desconocimiento das del ordenamiento o se dejan sin efecto
de la vinculatoriedad de la Constitución los actos viciados de incompetencia. Por ello,
no se diese en espacios públicos, toda vez se puede decir que, en el caso peruano, la
que los cuestionamientos de relevancia Constitución también representa un límite a
constitucional suelen referirse a la forma la democracia.
como deben interpretarse las disposicio-
Hechas las precisiones teóricas, podemos
nes de la Constitución pero no a su carác-
indicar que la cuestión de confianza y la apli-
ter vinculante.
cación de la disolución luego de la segunda
Sin perjuicio de ello, conviene anotar que denegatoria son clara muestra de la exis-
la Constitución Política contiene reglas y tencia de los componentes democrático y
constitucional, por los motivos que a conti- 2. Las decisiones jurisdiccionales

nuación se exponen. como límite a la actuación de los
otros poderes del Estado
Al respecto, es importante tener como punto
de partida que el presidente de la República En el actual estado de cosas, resulta difícil
y los ciento treinta congresistas de la Repú- encontrar un Estado que se jacte de ser cons-
blica han sido elegidos por el pueblo peruano, titucional y democrático y, a su vez, no tenga
siendo ello claro reflejo de la efectividad del jueces que –de alguna u otra forma– puedan
principio democrático. Por otro lado, el fun- realizar el control de los actos de relevancia
cionamiento de ambos poderes del Estado y política.
sus relaciones se desarrollan conforme a lo En ese sentido, puede ser objeto de control el
establecido en las disposiciones contenidas propio acto de la expedición de normas por
en la Constitución Política del Perú, lo cual parte del Parlamento (en el caso peruano,
se vincula con el principio de supremacía del Congreso de la República), el cual es de
constitucional. carácter político emitido por la decisión de
No obstante, hay que tomar en consideración la mayoría de los representantes elegidos por
que varios de los actores que estuvieron de los propios ciudadanos. No obstante, actual-
acuerdo con la disolución del Congreso hicie- mente resulta extraño –incluso se podría
ron especial referencia a la voluntad del pue- decir que imposible– que alguien intente jus-
blo de disolver tal poder del Estado, y habría tificar la improcedencia de la revisión judi-
sido por ello que el presidente de la República cial de la constitucionalidad de las normas
–tomando en consideración las disposiciones aprobadas por el Congreso de la República,
constitucionales aplicables– decidió disolver por considerar que tal decisión es eminen-
el Congreso de la República, por lo que tal temente política, toda vez que el estado de
decisión, siendo una medida a favor del prin- cosas actual ha normalizado tal situación
cipio democrático, se realizó en el marco de (sumado a la justificación realizada a la luz
las disposiciones contenidas en la Constitu- de la Constitución que reconoce la potestad
ción Política del Perú. de los jueces para inaplicar una norma con-
traria a la norma suprema 2 y del Tribunal
Es importante tener en cuenta que lo indi- Constitucional para declararla inconstitucio-
cado es una mera afirmación lógica y que
nal3), considerándola necesaria a propósito
se encuentra detrás del discurso de diver-
de preservar la supremacía de la Constitu-
sos actores políticos que estuvieron a favor
ción Política y las condiciones mínimas para
o en contra de la disolución. No obstante, el
el desarrollo de la democracia.
determinar si la medida es constitucional o
no pasa por la realización –en la medida de Sin perjuicio de ello, –en el caso peruano–
lo posible– del correspondiente análisis de hubo cuestiones que históricamente se con-
constitucionalidad por parte de la jurisdic- sideraban políticas, como el otorgamiento de
ción constitucional. un indulto4, la decisión de extraditar o no a
2 Véase el artículo 138 de la Constitución Política del Perú.

3 Véase el inciso 1 del artículo 202 de la Constitución Política del Perú.
4 En su oportunidad, el Tribunal Constitucional declaró la nulidad del indulto otorgado a favor del señor Jorge Enri-
que Crousillat (STC Exp. Nº 03660-2010-PHC/TC).
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CONSTITUCIONAL
una persona5 o la revisión una legitimidad de origen,

de un procedimiento polí- toda vez que sus miembros
tico en sede parlamenta- Resulta incuestionable que han sido elegidos por el
ria6, y que no ha sido sino una decisión judicial sobre pueblo a través del sufra-
hasta hace casi una década la configuración de las regio, máxima expresión de
que recién el Tribunal laciones entre los poderes la democracia representa-
Constitucional ha empe- tiva. No obstante, si tales
zado a realizar el control
Ejecutivo y Legislativo recor- autoridades utilizan tales
constitucional de tales ta los alcances del principio recursos, con fines perso-
actos. Control que en su democrático y, por lo tanto, nalísimos y en contra de
momento fue cuestionado la voluntad del pueblo. He los intereses de parte de
pero que la propia juris- de ahí que siempre deberá la población, tales con-
prudencia del supremo existir un ámbito por medio gresistas son sometidos
intérprete de la Constitu- a una sanción ciudadana
ción Política del Perú ha
del cual la ciudadanía tenga por medio de la votación
ido institucionalizando. la posibilidad de expresar su en las próximas eleccio-
parecer sobre la convenien- nes (accountability verti-
Es por tal contexto y por
el reconocimiento expreso cia política del acto de diso-
cal), situación que no se
de la competencia del lución del Congreso.
puede dar respecto a los
jueces que se pronuncian
sobre cuestiones políticas
para resolver conf lictos
(que, en el caso peruano, no son elegidos
de competencias entre poderes del Estado,
por los ciudadanos) y que es propio de la
que la evaluación de la constitucionalidad
garantía de independencia y autonomía
de la disolución del Congreso no ha traído
del Poder Judicial.
mayor cuestionamiento, –claro está– siempre
y cuando se cumplan los requisitos procedi- - A diferencia del Congreso de la Repú-
mentales correspondientes. blica, en gran parte de los Estados, los
jueces no son elegidos por los ciudada-
No obstante, el hecho de que un órgano juris-
nos sino por un ente autónomo (antes,
diccional intervenga para pronunciarse sobre
el Consejo Nacional de la Magistratura,
una cuestión eminentemente política como es
ahora la Junta Nacional de Justicia) o por
la disolución del Congreso, al relacionarse a
el Congreso de la República (como el
la configuración de la relación de poder entre
caso de los miembros del Tribunal Cons-
los poderes Ejecutivo y Legislativo, puede
titucional, en el caso peruano), por lo que
traer las siguientes observaciones:
los jueces tienen –en este último caso–
- Que los poderes Ejecutivo y Legislativo una legitimidad sobrevenida, no teniendo
puedan tener conflictos y los finiquiten legitimidad para resolver aspectos que
por medio de diversos mecanismos, como corresponden esencialmente a los pode-
el planteamiento de cuestiones de con- res del Estado escogidos por el pueblo,
fianza o la disolución del Congreso, tiene conforme al principio democrático.
5 En su oportunidad, el Tribunal Constitucional se pronunció sobre la posibilidad de extraditar a un ciudadano chino

que alega que en China le aplicarían la pena de muerte (STC Exp. Nº 01522-2016-PHC/TC).
6 Véase el caso César Humberto Tineo Cabrera (STC Exp. Nº 00156-2012-HC).
- De lo desarrollado, cuando un órgano ju- Por otro lado, toda vez que los jueces del
risdiccional toma una decisión sobre una Poder Judicial y del Tribunal Constitucional
cuestión política, se estaría atribuyendo resguardan el contenido de las normas cons-
una competencia que bien corresponde a titucionales, que a su vez permiten la exis-
ser resuelta por las autoridades elegidas tencia de condiciones mínimas para la demo-
por los propios ciudadanos, por medio del cracia, lo cierto es que sus decisiones que se
principio democrático. pronuncian sobre temas políticos y/o sensi-
bles a la ciudadanía tienen repercusiones en
No obstante, lo anteriormente señalado se
el actuar de la sociedad en democracia.
enmarca principalmente en una perspec-
tiva política unilateral del problema, el cual Frente a ello, es plausible hablar de un
parte de resguardar la democracia para gobierno o una tiranía de los jueces, quie-
cuestionar el actuar de los jueces que reali- nes no solo podrían ser considerados como
zan su labor invocando las competencias y una suerte de pacificadores de los problemas
principios reconocidos en la Constitución. políticos y sociales, sino –como bien lo ha
Frente a ello, como se ha explicado líneas desarrollado César Landa (2014)– como
arriba, el constitucionalismo es una garantía legisladores positivos7, interfiriendo en las
no solo para el funcionamiento del Estado competencias del Poder Legislativo, ente ele-
sino que también lo es para resguardar la gido democráticamente.
democracia –entendida como el gobierno de Desde una perspectiva jurídica, se puede
las mayorías, por la cual todos los ciudada- decir que no existe tal situación de tiranía o
nos deciden en condiciones de igualdad–, de gobierno de los jueces, siendo estos “guar-
siendo necesaria la existencia de normas, dianes de la Constitución”, y por ello, en todo
principios y un aparato estatal para concre- caso, el gobierno sería de la Constitución. No
tar tal fin. obstante, tal explicación si bien resulta bas-
Sobre esto último, existen entes que reali- tante atendible discursivamente, es superfi-
zan el llamado accountability horizontal cial si es que no se toma en cuenta la realidad
(O’Donnell, 1998) de los actos de gobierno. desde una perspectiva política.
Es el caso del Poder Judicial y el Tribunal En ese sentido, resulta incuestionable que
Constitucional, que en diversas ocasiones se una decisión judicial sobre un tema vincu-
han pronunciado sobre cuestiones sensibles, lado a la configuración de las relaciones
que ya siendo de carácter político o que aún entre los poderes Ejecutivo y Legislativo,
son objeto de debate en la sociedad (como los definitivamente –al menos de forma inme-
temas relacionados al matrimonio igualita- diata–, recorta los alcances del principio
rio, el aborto o el uso del anticonceptivo oral democrático y, por lo tanto, la voluntad del
de emergencia, por tomar algunos ejemplos). pueblo, lo cual no debería dejarse de lado.
Situaciones que –conforme a las competen- He de ahí que siempre deberá existir un
cias que le reconoce el ordenamiento jurídico ámbito por medio del cual la ciudadanía
nacional– tales entes jurisdiccionales no pue- tenga la posibilidad de expresar su pare-
den evitar. cer sobre la conveniencia política del acto
7 Término contrapuesto al de legislador negativo (referido a la posibilidad de expulsar normas del ordenamiento),
que se refiere a la toma de decisiones apartándose de lo establecido en el texto literal de las normas del ordena-
miento jurídico nacional.
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CONSTITUCIONAL
de disolución del Congreso por parte del de preferencias y de asignación del poder
presidente de la República. existente. (Énfasis agregado)
Al respecto, sobre el control político, el pro- En ese sentido, en aras del resguardo de los
fesor César Landa (2019) al referirse a la principios democráticos y de supremacía
pertinencia y utilidad rechazo de la medida constitucional, considero que la evaluación
cautelar realizado en el marco del proceso de lo vinculado con la constitucionalidad de
competencial sobre la disolución, sostiene: la disolución del Congreso debe permitir que
el pueblo opine políticamente sobre la per-
(...) en una democracia militante, la ciuda-
tinencia de tal decisión del Poder Ejecutivo,
danía no solo participa en las elecciones
pero también objetar jurídicamente tal acto,
generales regionales y locales sino tam-
así como la forma como se viene desarro-
bién, que ejerce su derecho a la participa-
llando el proceso que evalúa la constitucio-
ción política, mediante la renovación del
nalidad del acto de disolución.
Congreso, el referéndum constitucional,
y, finalmente, ver expresada su voluntad 3. La vuelta a la acción de las ma-
popular en las decisiones del Gobierno, yorías y el constitucionalismo de-
si es que el Parlamento no las representa mocrático
con lealtad a la Constitución. (p. 18) En el apartado anterior se ha planteado que
Pero, de otro lado, al pueblo también debe el acto de disolución del Congreso de la Re-
dársele la oportunidad de expresar sus pública amerita que existan vías para que
argumentos jurídicos sobre la forma como el pueblo opine su parecer sobre la correc-
se ha desarrollado la cuestión de confianza ción política y jurídica del acto de disolu-
y la disolución del Congreso, así como del ción del Congreso de la República, lo cual
proceso constitucional en el cual un juez encuentra resguardo en el respeto del princi-
o un colegiado se ha pronunciado sobre la pio democrático.
constitucionalidad de tales actos. El no per-
Sobre el control político del pueblo, con la
mitir ello podría implicar la existencia de
contestación de la demanda se destinó un
una tiranía de los jueces, lo cual representa
apartado a abordar el tema, indicando que
un peligro para la democracia; más aún si,
la redacción del artículo 134 de la Consti-
como lo precisa el profesor Cass Sunstein
tución Política permite evidenciar que la
(1999, p. 354):
participación política es el fundamento de
Desde luego, en semejante curso hay ries- la facultad presidencial de disolver el Con-
gos. La falta de responsabilidad de los greso, que implica convocar a elecciones
tribunales plantea peligros conside- (Contestación a la demanda competencial,
rables. Además, la acción judicial, aun 2019, pp. 21-22).
si es deliberativa, adolece de un impor-
No obstante, parte de la sentencia indicaría
tante defecto: por necesidad excluye de
que tal idea tendría más sentido en las expe-
los procesos políticos a la ciudadanía.
riencias cercanas al gobierno parlamentario,
Pero bien puede ser que una firme mano
precisando:
judicial, al menos ocasionalmente, haya
desempeñado un papel importante, cla- La idea según la cual la disolución del
ramente madisoniano, al minimizar el Congreso de la República (o de una de sus
poder de grupos egoístas y al asegurar cámaras, en las experiencias que cuen-
cierta medida de escrutinio del conjunto tan con parlamentos bicamerales) es una
forma de otorgar a la proceso de amparo y el

población la posibili- proceso de acción popu-
dad de dirimir el con- El uso de ochenta y cuatro lar; no obstante, la legi-
flicto entre los poderes páginas para expresar con- timidad activa abierta de
tiene un mayor sentido sideraciones y fundamen- cualquier miembro de la
en experiencias cerca- tos que sustentan el voto en población solo se tendría
nas al gobierno parla- en este último proceso,
mentario, particular-
mayoría resulta injustifica- conforme lo dispuesto en
mente en aquellas en do, tomando en considera- el artículo 84 del Código
las que esencialmente ción que los puntos contro- Procesal Constitucional.
se disputan el poder vertidos son bastante claros, Claro está, esto sería en
dos o tres par tidos no viéndose la necesidad de principio, toda vez que
políticos. Convocar al abordar cuestiones histó- hay que analizar el pro-
pueblo a las urnas en nunciamiento que realiza
estos casos fue cierta-
ricas que en nada contri- el órgano jurisdiccional
mente un proceso que buyen a la resolución de la sobre la idoneidad de tal
fue de la mano con la controversia. proceso en el caso con-
paulatina democra- creto, el cual declaró –en
tización del derecho primera instancia– impro-
electoral, ya que se entendió que existía cedente la demanda presentada por el con-
una configuración tripartita del poder, gresista Salvador Heresi, al considerarse que
en la cual el electorado decidía acerca del la vía adecuada para evaluar la controver-
partido político que le tocará gobernar en sia es el proceso competencial (Sentencia de
los escenarios en los que se presenten ten- acción popular, 2019, p. 2).
siones muy agudas entre el Ejecutivo y
No obstante, respecto al proceso compe-
el Legislativo. (STC Exp. Nº 0006-2019-
tencial, en principio los únicos que pueden
CC/TC, f. j. 117)
intervenir son las partes y no el pueblo. No
Conforme a lo señalado, se podría decir que obstante, el Tribunal Constitucional consi-
la realización de las elecciones luego de la deró pertinente realizar algunas acciones a
disolución del Congreso de la República evi- favor de la publicidad del desarrollo del pro-
dencia un respeto al principio democrático ceso, lo cual permitió el debate público. Al
en abstracto. No obstante, decirlo de forma respecto, hay que tomar en consideración que
firme respecto a la realidad del Perú pare- en el marco del proceso competencial mate-
ciera tener ciertos reparos para el Tribunal ria de análisis, por primera vez se hizo ofi-
Constitucional, toda vez que la caracterís- cialmente pública la ponencia escrita, cuya
tica del Sistema de Organizaciones Políticas elaboración estuvo a cargo del magistrado
nacional es la existencia de una gran varie- Carlos Ramos; asimismo el debate sobre el
dad de partidos, movimientos y alianzas. fondo, así como la expresión de los votos,
fueron transmitidos en vivo desde el portal
En lo que concierne al control jurídico,
institucional del Tribunal Constitucional y
en principio, existen diversos procesos
otros medios de comunicación.
que podrían permitir cuestionar la disolu-
ción del Congreso de la República aparte Asimismo, en el marco del proceso com-
del proceso competencial, como lo sería el petencial se admitieron a diversos amicus
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curiae8 , presentados por la sociedad civil, obstante ello, me parece conveniente que pri-
precisando el Tribunal Constitucional mero se analice la conformación general que
“(...) como fecha límite para presentar soli- tiene la sentencia para luego evaluar si la
citudes de intervención en el proceso bajo misma permite reforzar la constitucionalidad
cualquier condición el día 13 de diciembre de del control constitucional de los actos vincu-
2019”. (Auto 5 recaído en el Exp. Nº 0006- lados a las competencias de los poderes Eje-
2019-CC/TC, f. j. 11) cutivo y Legislativo.
Conforme a lo señalado, la disolución del 1. La conformación de la sentencia
Congreso, así como el desarrollo del proceso
Considero que la forma como se ha expresado
competencial, se ha llevado a cabo en claro
la decisión del Tribunal Constitucional para
respeto del principio democrático. Para decir
convalidar la constitucionalidad de la disolu-
lo propio respecto a su constitucionalidad,
ción del Congreso de la República, contiene
conviene realizar un análisis del desarrollo
diversos problemas que resquebrajan la insti-
del proceso competencial.
tucionalidad no solo de tal ente, sino del con-
II. EL PROCESO COMPETENCIAL trol constitucional de los actos políticos que
inciden en el principio democrático.
Para comprender debidamente el desarrollo
del proceso competencial no basta con la sola Al respecto, bien lo ha señalado el Tribu-
lectura de las resoluciones judiciales emiti- nal Constitucional, la estructura interna de
das en el marco del proceso en mención, sino sus decisiones se compone del obiter dictum,
que también resulta importante atender a lo la ratio decidendi y el decisum (STC Exp.
expuesto en otras piezas procesales, como los Nº 0024-2003-AI/TC, párr. 10 y ss.).
escritos remitidos por las partes del proceso y Sobre este último elemento, según el artículo
que han sido socializados por la Procuraduría 10 del Reglamento Normativo del Tribu-
Pública Especializada en Materia Constitu- nal Constitucional, se forma sentencia con
cional (Procuraduría Pública Especializada la mayoría simple de los votos emitidos. Al
en Materia Constitucional, 2020), pudiendo respecto, de la lectura de la sentencia y los
hacerse observaciones sobre la forma y el votos se puede evidenciar que existen en total
fondo del desarrollo de la controversia y de los siguientes siete votos con sus respectivos
la actuación del Tribunal Constitucional. No sentidos decisivos:
NOMBRE SENTIDO DE SU DECISIÓN
1 Marianella Ledesma Infundada la demanda, suscribe la integridad del documento principal. Asi-
mismo, emitió su fundamento de voto.
2 Eloy Espinosa-Saldaña Infundada la demanda, suscribe la integridad del documento principal. Asi-
mismo, emitió su fundamento de voto.
3 Carlos Ramos Infundada la demanda, suscribe la integridad del documento principal,
elaborado en función de su ponencia.
8 Aunque el magistrado Miranda Canales consideró que tales amicus curiae no debieron ser admitidos, puesto que
para ello debe acreditarse que sus intervenciones aportan al Tribunal Constitucional un criterio técnico de alta
especialización (voto singular del magistrado Miranda Canales al auto 5 recaído en el Exp. Nº 0006-2019-CC/TC).
4 Manuel Miranda Infundada la demanda, con reservas a parte de los fundamentos expresados
por los magistrados Ledesma, Espinosa-Saldaña y Miranda. Asimismo, emite
su fundamento de voto, expresando su apartamiento de los fundamentos 179 al
181 y 197 al 200 de la decisión adoptada por los magistrados antes indicados.
5 Augusto Ferrero Voto singular conjunto con el magistrado Blume Fortini, declarando fundada
la demanda.
6 Ernesto Blume Voto singular conjunto con el magistrado Augusto Ferrero, declarando fundada
la demanda.
7 José Luis Sardón Voto singular, declarando fundada la demanda.
Como puede advertirse, el expediente del necesidad de abordar cuestiones históricas

proceso competencial carece de una resolu- que en nada contribuyen a la resolución de
ción que exprese una decisión final sobre la la controversia.
controversia y que, a su vez, contenga los res-
Conviene remarcar que gran parte de la
pectivos fundamentos compartidos por los
argumentación expresada en la ponencia
suscribientes; ello tomando en consideración
del magistrado Carlos Ramos y que en su
que si bien hay cuatro magistrados que emi-
mayoría fue reproducida en la sentencia del
tieron una misma decisión, el fundamento de
proceso competencial aborda en demasía
uno de ellos discrepa en parte de lo expre-
aspectos vinculados a la historia del Dere-
sado por la mayoría.
cho Constitucional en lo concerniente a la
Y no creo que lo indicado sea una cosa Teoría del Estado, el mismo que antes que
menor, sino que ref leja un problema –no ratio decidenci, configuraría la obiter dic-
reciente– que viene presentando el Pleno tum, el mismo que no tendría efecto práctico
del Tribunal Constitucional para poder positivo para casos similares. Este parecer
tomar una postura institucional uniforme, también ha sido compartido por el abogado
dejando de lado el exceso de fundamentos Joseph Campos (2020, s.p.), quien de forma
particulares. Sin duda, si bien sobre la mate- mucha más enérgica, ha indicado:
ria constitucional hay mucho que decir, no
El primer golpe vino con la presentación
es menos cierto que las sentencias del Tri-
de la ponencia por parte del magistrado
bunal Constitucional buscan pacificar con-
Carlos Ramos. Esta ponencia era una bri-
troversias y contribuir a soluciones, no a
llante clase de historia pero lamentable-
acrecentarlas, evidenciando –inclusive– un
mente no mucho más. Los fundamentos
conflicto interno en tal colegiado, de carác-
que desarrollaban los límites a la CdC
ter político antes que jurídico.
[cuestión de confianza] eran opacos o se
Por otro lado, el uso de ochenta y cua- reducían a la exhortación.
tro páginas 9 para expresar consideracio-
(...)
nes y fundamentos que sustentan el voto
en mayoría resulta injustificado, tomando El tercer golpe ha venido con la senten-
en consideración que los puntos controver- cia misma. (...) En gran parte recoge la
tidos son bastante claros, no viéndose la ponencia del magistrado Carlos Ramos
9 Sin contar el fundamento de voto del magistrado Miranda Canales.
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aunque se han agre- demanda competencial

gado varios f unda- debe contar con la aproba-
mentos importantes. Resulta de particular aten- ción del respectivo pleno.
(...) (Nota en corchetes ción el caso del magistrado Conforme a ello, para que
agregada) Sardón, quien al momento sea admitida la demanda
de expedir su voto singu- competencial a favor de
Conforme a lo señalado,
la defensa de las compe-
la forma como el Tribunal lar a la resolución que de- tencias del Congreso de la
Constitucional ha expre- niega la solicitud cautelar República, la misma debió
sado su decisión respecto
presentada por el Congreso contar con la autorización
al conf licto competen-
cial evidencia problemas de la República, se pronun- de su respectivo pleno.
en su operatividad institu- ció sobre aspectos de fondo No ob s t a nt e , c o n l a
cional, por lo que resulta vinculados a la competencia demanda presentada por
importante que se adopten del Congreso, los mismos Pedro Olaechea (2019),
medidas para la supera- que fueron los puntos conse expresó que el Poder
ción de tal patrón de con- Eje c ut ivo me nos cab ó
trovertidos a resolver en el
ducta, en aras del debido las siguientes competen-
desarrollo de su rol de proceso competencial. cias del Congreso de la
protector de la supremacía República:
de la Constitución.
1. Reformar la Constitución (artículo 206 de
Hecha la acotación, resulta pertinente abor- la Constitución).
dar los aspectos procedimentales y de fondo
2. Elegir a los miembros del Tribunal Consti-
que pueden advertirse en el desarrollo de la
tucional, así como el mecanismo de selec-
controversia competencial sobre la disolu- ción de los mismos (artículo 201 de la
ción del Congreso de la República. Constitución).
2. Aspectos procedimentales 3. Regir sus actividades de acuerdo a lo que
De tal documentación podemos evidenciar dicta su Reglamento (artículo 94 de la
que la resolución de la referida controversia Constitución).
trajo al menos los siguientes problemas de 4. Decidir, a través del voto del Pleno, si
corte eminentemente procedimental: (i) la otorga o no la confianza al Poder Ejecu-
legitimidad procesal del señor Pedro Olae- tivo (artículo 133 de la Constitución). (p. 5)
chea para poder presentar la correspondiente
demanda competencial y (ii) la alegada falta Sobre lo señalado, es importante tomar en
de imparcialidad por parte de algunos miem- consideración que el punto 1 se encuentra
bros del Tribunal Constitucional. vinculado con la decisión del Pleno del Con-
greso de la República del 4 de junio de 2019,
En lo que concierne a la falta de legitimi- para que se interponga una demanda compe-
dad procesal, hay que tomar en considera- tencial frente a la cuestión de confianza plan-
ción que el artículo 109 de Código Procesal teada por el presidente del Consejo de Minis-
Constitucional establece que en el caso de tros sobre la esencia de diversos proyectos de
los entes estatales que tengan una composi- ley ya presentados, dos de los cuales se refe-
ción colegiada, la decisión de presentar una rían a reformas constitucionales.
No obstante, los puntos 2, 3 y 4 no se refe- En lo que se refiere a la falta de impar-

rían a tal evento sino a los acaecidos con pos- cialidad de los jueces del Tribunal Cons-
terioridad, el 30 de setiembre de 2019, no titucional, convendría considerar algunas
contando con el respaldo del Pleno del Con- reflexiones, debatibles todas ellas.
greso, lo cual fue advertido por la Procu-
Primero, que la gran parte de la controver-
raduría Pública Especializada en Materia
sia competencial se encuentra íntimamente
Constitucional (Contestación a la demanda
ligada al procedimiento que se llevó –en el
competencial, 2019, p. 11), y que al ser cierto,
seno del Congreso de la República– para la
debió ser motivo suficiente para declarar la
elección de los magistrados que reemplaza-
improcedencia de la demanda, al menos en
rían a aquellos que posteriormente resolve-
tales extremos.
rían el proceso competencial. En ese sen-
Por otro lado, en la demanda se precisó que tido, al estar vinculado con los intereses de
no debe exigírsele que los puntos indicados los miembros del Tribunal Constitucional,
cuenten con autorización del Pleno del Con- resulta cuestionable que ellos mismos hayan
greso puesto que, luego de su disolución, tal resuelto la controversia constitucional.
órgano legislativo no existía, por lo que se
le estaría pidiendo un imposible jurídico y Segundo, días antes del planteamiento de
por lo tanto debería admitirse la demanda en la cuestión de confianza, se hizo pública
aplicación del principio indubio pro actione. la declaración realizada por la magistrada
Marianella Ledesma, sobre las presiones que
Frente a ello, la defensa del Poder Ejecutivo habría recibido desde el Congreso de la Re-
precisó que no se le estaba pidiendo un impo- pública para que resuelva en un determinado
sible jurídico, puesto que luego de la presen- sentido el proceso de hábeas corpus referido
tación y sustentación de la cuestión de con- a la señora Keiko Sofía Fujimori, líder del
fianza, el Pleno del Congreso de la República partido Fuerza Popular (La República, 2019).
tuvo la oportunidad de someter a votación la Conforme a ello, resulta sumamente cues-
posibilidad de presentar una demanda com- tionable que la magistrada en mención haya
petencial. No obstante, ello no fue realizado, resuelto la controversia competencial que se
por lo que no habría motivo para aplicar encuentra vinculada al actuar de una agru-
el principio indubio pro actione, debiendo pación política que la habría presionado para
declararse la improcedencia de la demanda resolver un caso en un determinado sentido
(Contestación a la demanda competencial, y que, a su vez, impulsaba el procedimiento
2019, p. 12). de elección de magistrados que se objetaba
No obstante, de la argumentación expuesta desde el Ejecutivo.
y que evidencia con claridad que el señor Tercero, que antes de la resolución de la con-
Pedro Olaechea no tenía legitimidad para troversia competencial, diversos miembros
presentar la demanda, la misma fue admi- del Tribunal Constitucional expresaron su
tida (en aplicación del indubio pro actione opinión sobre la posibilidad de plantear cues-
por la exigencia de un “imposible jurídico”), tión de confianza sobre proyectos de reforma
procediéndose a evaluar el fondo de la contro- constitucional o de la constitucionalidad
versia, sin revisar la admisibilidad expedida, de la decisión de disolver el Congreso de la
dejando de lado los argumentos precisados República.
por la Procuraduría Pública Especializada
en Materia Constitucional en su escrito de Al respecto, en su oportunidad el magis-
contestación. trado Blume Fortini se pronunció sobre la
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CONSTITUCIONAL
constitucionalidad de la cuestión de conse reflejara en la abstención del magistrado

fianza referida a los proyectos de ley de en mención, menos que ello fuera debida-
reforma constitucional10. mente motivado (nota del presidente del Tri-
bunal Constitucional, 2019), lo cual resulta
Por otro lado, al poco tiempo de realizada la
cuestionable, más aún si se toma en conside-
disolución del Congreso de la República, el
ración que el fondo de la postura adelantada
magistrado Ramos Núñez declaró que ello
del magistrado Sardón se vio reflejada en su
no constituía un golpe de Estado (La Ley,
2019). voto singular a la sentencia competencial que
dio por concluido el proceso.
Mención aparte corresponde realizar al caso
del magistrado Eloy Espinoza-Saldaña, 3. Aspectos de fondo
quien brindó diversas entrevistas abordando Para analizar los aspectos vinculados al
lo referente al proceso competencial en trá- fondo de la controversia, es importante tomar
mite (como la precisión de los puntos con- como base lo desarrollado por el Tribunal
trovertidos), aunque sin que se evidencie una Constitucional en la sentencia que dio por
postura específica sobre el fondo que permita concluido el proceso competencial.
afirmar que adelantó opinión.
3.1. Sobre el contexto
No obstante, resulta de particular atención
el caso del magistrado Sardón, quien al Al respecto, el Tribunal Constitucional desa-
momento de expedir su voto singular a la rrolla un contexto aplicable al caso, buscando
resolución que deniega la solicitud cautelar acreditar la existencia de un conflicto que
presentada por el Congreso de la República, permita comprender la pertinencia de acu-
se pronunció sobre aspectos de fondo vincu- dir a las figuras de la cuestión de confianza
lados a la competencia del Congreso para y la disolución del Congreso. Para ello, en
(i) elegir a los miembros del Tribunal Cons- el fundamento jurídico 76 de la STC Exp.
titucional y el mecanismo de selección de Nº 0006-2019-CC/TC, ubicado en el apar-
los mismos, (ii) otorgar la cuestión de contado vinculado a las tensiones políticas entre
fianza en el caso concreto, (iii) desarrollar los poderes Ejecutivo y Legislativo, se hace
sus actividades según lo establecido en su referencia a una tensión dentro del propio
Reglamento, los mismos que fueron los pun- Congreso de la República:
tos controvertidos a resolver en el proceso
Las tensiones al interior de la clase polí-
competencial (voto singular del magistrado
tica empezaron a ser visibles el 14 de octu-
Sardón de Taboada al Auto 2 - Medida cau-
bre de 2016, fecha en la que se publicó en
telar, 2019).
el diario oficial El Peruano la Resolu-
Lo indicado fue observado por la Procuradu- ción Legislativa Nº 007-2016-2017-CR,
ría Pública Especializada en Materia Consti- la cual reformaba algunas disposiciones
tucional (Solicitud de abstención del magis- del Reglamento del Congreso. A través
trado Sardón de Taboada, 2019), sin que ello de la modificación se prohibió que sus
10 Véase el pronunciamiento del entonces presidente del Tribunal Constitucional, el magistrado Ernesto Blume,
quien hace un llamado al diálogo nacional para debatir reformas. Recuperado de: https://twitter.com/TC_Peru/
status/1134505266932801536/photo/1
integrantes renuncien a sus grupos parla- –en el fundamento 93 de la sentencia– de la

mentarios. (...) iniciativa legislativa presentada por el pre-
Como resulta evidente, no existe conexidad sidente de la República, para adelantar las
alguna entre las tensiones que puede existir elecciones generales tanto de su cargo, así
dentro del Congreso de la República con un como de los congresistas, y resulta opor-
supuesto conflicto de tal poder con el Ejecu- tuna tal precisión toda vez que evidencia
tivo, por lo que no se evidencia la pertinen- una voluntad del Poder Ejecutivo para brin-
cia de lo indicado en los fundamentos 76 y dar una solución a la crisis política que iden-
77 con una supuesta tensión entre poderes tificó, con una alternativa menos intensa
del Estado11. que la disolución, la misma que no se encon-
tró aparejada con el planteamiento de una
Por otro lado, en los fundamentos siguien-
cuestión de confianza.
tes se desarrollan las situaciones en las que
se presentó una censura, se denegó la con- 3.2. Sobre las cuestiones de confianza obli-
fianza a un Consejo de Ministros, se planteó gatoria y facultativa
la vacancia presidencial, la misma que con-
cluyó con la renuncia del presidente Pedro De los fundamentos 96 al 103, se puede des-
Pablo Kuczynski, prosiguiendo la presenta- prender que el Tribunal Constitucional hace
ción de proyectos de ley y el planteamiento referencia a las cuestiones de confianza obli-
de nuevas cuestiones de confianza. En ese gatoria y facultativa, teniendo en considera-
contexto, resulta pertinente la referencia ción las siguientes características:
CUESTIÓN DE CONFIANZA OBLIGATORIA

CUESTIÓN DE CONFIANZA FACULTATIVA
(ACTO DE INVESTIDURA)
Dentro de los treinta días de asumir las
El presidente del Consejo de Ministros plan-
funciones, el presidente del Consejo
tea al Congreso de la República su pedido
de Ministros concurre al Congreso en
a nombre del Consejo. Si la confianza le es
Característica compañía de los demás ministros, para
rehusada, o si es censurado, o si renuncia
exponer y debatir la política general del
o es removido por el presidente de la Repú-
gobierno y las principales medidas que
blica, se produce la crisis total del gabinete.
requiere su gestión.
Sustento normativo Artículo 130 de la Constitución. Artículo 133 de la Constitución.
¿Es posible que se
“No suele presentarse” (STC Exp.
constituya una Sí es posible.
Nº 0006-2019-CC/TC, f. j. 131).
denegatoria tácita?
Tales fundamentos resultan útiles para dis- tácita no se evidencia diferencia sustancial
tinguir de forma académica y general la dife- entre las situaciones indicadas. Al respecto,
rencia entre dos situaciones en las cuales se en el fundamento jurídico 131 de la senten-
plantea una cuestión de confianza. No obs- cia, al precisar la característica de la expre-
tante, al hacer referencia a la denegatoria sión de voluntad en el marco de una cuestión
11 No obstante, es importante tomar en consideración que se expidió tal modificatoria al Reglamento del Congreso
en el contexto de renuncias de congresistas a sus grupos parlamentarios, en detrimento del grupo parlamentario
mayoritario y contrario a los intereses del Poder Ejecutivo, lo cual hubiera sido pertinente mencionar en la sen-
tencia en todo caso.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
de confianza obligatoria, cuales se puede presen-

se precisa: tar una cuestión de con-
No existe conexidad alguna fianza, se hizo referencia
La denegatoria de con-
f ianza de esta pro- entre las tensiones que pue-
en varias oportunidades
a la sentencia recaída en
puesta general signifi- de existir dentro del Congre-
el Exp. N° 0006-2018-PI/
cará que el presidente so de la República con un su- TC, proceso en el cual el
de la República deba puesto conflicto de tal poder supremo intérprete evaluó
optar por una fórmula con el Ejecutivo, por lo que si era constitucional que el
más amplia de con-
no se evidencia la pertinen- Reglamento del Congreso
senso con la línea determinara la imposibi-
política trazada por cia de las referencias a la mo- lidad de que se plantee la
la mayoría del Con- dificación del reglamento del cuestión de confianza res-
g reso de la Repú- Congreso (produciéndose re- pecto a proyectos de leyes,
blica. En estos casos, nuncia de los integrantes de sentencia que tenía funda-
la denegatoria de la grupos parlamentarios) con mentos que constituían
confianza suele estar
una supuesta tensión entre una perspectiva amplia de
plasmada en un acto la cuestión de confianza
expreso del órgano poderes del Estado. por un lado, pero en otros
legislativo, el cual es fundamentos precisaba
la votación. No suele presentarse, en que solo se podía realizar respecto a las polí-
los escenarios a los que se refiere el ar- ticas de gobierno.
tículo 130, algún problema respecto de
la posibilidad de una denegación tácita Pues bien, a partir del fundamento 104, si
de la confianza, ya que no es objeto de bien la sentencia competencial trata de cla-
debate una propuesta particular, sino el rificar ese dilema, asumiendo un rol amplio
eje mismo de las medidas a ser empleadas de la cuestión de confianza y reconociendo
por el gobierno. (Resaltado nuestro) que tanto la materia como la oportunidad son
amplias, el Tribunal Constitucional concluye
Conforme a ello, en lo que se refiere a la posi- que tal potestad en definitiva no puede ser
bilidad de que se concrete una denegatoria considerada como ilimitada:
tácita en función del tipo de cuestión de con-
fianza que se plantea (obligatoria o faculta- Este extenso marco de escenarios no debe
tiva), el apartado en mención no realiza gran ir de la mano con uso indiscriminado de la
aporte toda vez que precisa que en el caso de cuestión de confianza, y es que, como es
la cuestión de confianza obligatoria ese esce- evidente, el que ello ocurra generaría con-
nario “no suele presentarse”. secuencias perniciosas para el Ejecutivo,
el Legislativo, y para la población misma,
3.3. Acotaciones adicionales al Expediente que sería testigo de una constante pugna
N° 0006-2018-PI/TC (caso cuestión de que no necesariamente se traduciría en un
confianza sobre proyectos de ley) mejor uso de dicha institución. (STC Exp.
Nº 0006-2019-CC/TC, f. j. 108)
De otro lado, es importante tomar en con-
sideración que en una parte importante del Veremos, líneas más adelante, que el Tribu-
debate –congresal y del proceso competen- nal Constitucional precisa algunos límites
cial– vinculado a las materias respecto de las materiales.
3.4. Límites materiales al de ley, no se realice res-

planteamiento de la pecto de materias que per-
cuestión de confianza No existe precisión alguna mitan concretar u ope-
Sobre la posibilidad de expresa sobre la posibilidad rativizar las propuestas
someter cuestiones de de poder disolver al Congre- planteadas por el gobierno
confianza para modificar so conformado con poste- o que carezcan de un mar-
cado interés público.
el procedimiento de elec- rioridad a la disolución.
ción de los magistrados, la Estos tres límites –no
STC Exp. Nº 0006-2019- taxativos– desarrollados
CC/TC precisa que el proceder del Poder Eje- en la sentencia pueden ser objeto de diver-
cutivo se encuentra conforme a la Constitu- sas observaciones si son aplicados al caso
ción. Para ello, en los fundamentos jurídicos concreto.
185 al 196 se abordan los límites, por razón
de la materia, que tiene el Poder Ejecutivo al Al respecto, siguiendo una interpretación lite-
momento de plantear una cuestión de con- ral de lo indicado en la sentencia, el aplicar el
fianza, precisándose en el fundamento 185 punto (ii) implica solo considerar a las com-
lo siguiente: petencias contenidas en la Constitución mas
no a las otras recogidas en el llamado bloque
Distinto sería el escenario si es que el de constitucionalidad. De ser este el sentido,
planteamiento de la cuestión de confianza
el planteamiento de la cuestión de confianza
fuera sobre materias que comprometan el
para suspender el procedimiento de elección
principio de separación de poderes, y, con
ello, las relaciones entre el Poder Ejecu-
y se desarrolle el debate del proyecto de ley
tivo y el Legislativo. Para este Tribunal,
que proponía la modificatoria a tal procedi-
estos supuestos, sin ánimo de exhaustivi-
miento no contravendría el artículo 201 de
dad, son los siguientes:
la Constitución que reconoce la competen-
(i) que el planteamiento de la cuestión cia del Congreso de la República para elegir
de confianza esté relacionado con a los miembros del Tribunal Constitucional,
la supresión de la esencia de alguna tal como se precisa en el fundamento 193 de
cláusula de intangibilidad de la Cons- la sentencia competencial.
titución (forma de gobierno republi-
cana y representativa; principio de Implicaría un análisis más profundo (y orde-
separación de poderes, cláusula de nado) si se evaluase la cuestión de confianza
Estado de Derecho, principio demo- en función de las normas del bloque de cons-
crático, protección de los derechos titucionalidad, como el Reglamento del Con-
fundamentales, etc.); greso de la República y la Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional, de los cuales
(ii) que el planteamiento de la cuestión se desprende el procedimiento para elegir a
de confianza se relacione con el con- los magistrados del Tribunal Constitucional
dicionamiento del sentido de alguna
y establecen competencias de dirección del
decisión que, de conformidad con
mismo al Congreso de la República, lo cual
la Constitución, sea competencia de
podría ser resquebrajado si es que el Poder
otro órgano estatal; y,
Ejecutivo somete a cuestión de confianza la
(iii) que el planteamiento de la cuestión suspensión del procedimiento de elección de
de confianza, en el caso de proyectos magistrados.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
En lo que respecta al punto (iii), el Tribunal del magistrado Carlos Ramos en el Exp.
Constitucional establece como requisito para Nº 0006-2019-CC/TC, 2020, f. j. 206)
someter a cuestión de confianza un proyecto
Tal precisión fue observada por la Procu-
de ley, que se sustente que su aprobación per-
raduría Pública Especializada en Materia
mitirá concretar u operativizar las propues-
Constitucional, bajo los siguientes términos:
tas planteadas por el gobierno o que tenga un
marcado interés público. En ese sentido, el (...) de una lectura conjunta de los ar-
fundamento 194 de la sentencia competen- tículos 134º y 136º de la Constitución se
cial indica: puede concluir que durante un periodo
gubernamental de cinco años solo se
“(...) La idea es que, en estos casos, el
puede disolver el Congreso una sola
Poder Ejecutivo brinde una prolija expli-
vez, pues el nuevo Congreso completa el
cación respecto del interés público que
reviste la propuesta, la cual, además, periodo disuelto. (Procuraduría Pública
tiene que relacionarse con la implementa- Especializada en Materia Constitucional,
ción de una política general de gobierno. 2020, f. 7)
(...)” Tal precisión –o una revisión de lo expre-
De lo expresado, no queda clara la impor- sado por el propio magistrado ponente– pudo
tancia de hacer referencia al interés público repercutir en que tal extremo de la ponen-
cuando se hace referencia a la política gene- cia no se viera reproducida en la sentencia,
ral del gobierno, la cual ostenta el mismo aunque no existe precisión alguna expresa
carácter. sobre la posibilidad de poder disolver al Con-
greso conformado con posterioridad a la
3.5. Disolución del Congreso posdisolu- disolución.
ción
3.6. Sobre la denegación fáctica
La ponencia del magistrado Carlos Ramos
presentaba algunas afirmaciones polémicas, Los argumentos sobre la viabilidad de la
que sugerían que la disolución podía apli- existencia de una denegatoria fáctica, implí-
carse también al Congreso disuelto: cita o tácita a una cuestión de confianza han
sido ampliamente abordados por los especia-
La Constitución de 1993, al regular la listas en diversos medios. De todas las postu-
facultad del presidente de la República de ras, el Tribunal Constitucional ha optado por
disolver el Congreso de la República, ha indicar que –en principio– la denegatoria a
introducido una herramienta que, a consi- una cuestión de confianza debe ser expresa.
deración del Tribunal, debe ser de ultima No obstante, tomando en consideración las
ratio y de uso excepcional. Ciertamente, múltiples materias que puede versar la cues-
y a diferencia de su antecesora, la Cons- tión de confianza, pueden existir situaciones
titución de 1979, la Carta actual no dis- en las que el Congreso de la República brinde
pone de algún límite en cuanto al número su voto de confianza, pero en la práctica rea-
de ocasiones en las que el jefe de Estado lice todo lo contrario, ante lo cual es justifi-
pueda acudir a ella, por lo que, al menos cado hablar de una denegatoria distinta a la
en las circunstancias actuales, el que su expresa.
uso sea moderado dependerá, en buena
medida, del mismo Presidente de la Re- No obstante, lo resaltante es que la sentencia
pública. (Resaltado nuestro) (Ponencia competencial precisa que no sería la primera
vez que se expresa una voluntad del Parla- no solo al hacer públicas algunas actuaciones
mento sobre una cuestión de confianza ape- que normalmente tienen el carácter privado
lando a lo implícito, dándose anteriormente sino al permitir la intervención de la ciuda-
un caso de aceptación fáctica de la confianza: danía en el debate.
De hecho, esta clase de prácticas, en las No obstante, en cuanto al resguardo de la
que el rechazo o aceptación del pedido supremacía de la Constitución, el desarrollo
de confianza se advierte con los hechos del proceso competencial evidencia falencias
desplegados por el órgano legislativo, institucionales (como el exceso de posicio-
no han sido ajenas a la dinámica polí- nes particulares), así como propias de la reso-
tica peruana. En agosto del año 2012, lución del caso concreto tanto en la forma
el entonces presidente del Consejo de (como los cuestionamientos a la idoneidad de
Ministros, Pedro Cateriano, acudió ante los jueces) como en el fondo de su resolución.
el Pleno del Congreso con la finalidad de
obtener facultades delegadas en distintas REFERENCIAS
materias. Para ello, decidió plantear una • Campos, J. (2020). A propósito del conflic-
cuestión de confianza respecto de un pro- to competencial: La que pudo ser la senten-
yecto vinculado con la implementación cia más importante en la historia del Tribu-
de una nueva estructura salarial y pen- nal Constitucional. La Ley. Recuperado de:
sionaria en las Fuerzas Armadas y Poli- https://laley.pe/art/9135/a-proposito-del-con-
ciales. Pese a los reiterados pedidos de flicto-competencial-la-que-pudo-ser-la-sen-
los congresistas –quienes solicitaban el tencia-mas-importante-en-la-historia-del-
retiro de la cuestión presentada–, el Poder tribunal-constitucional
Legislativo decidió brindar las faculta- • Gargarella, R. (2015). Constitucionalismo
des solicitadas, pese a que, formalmente, vs. Democracia. En J. Fabra & E. Spector
no se votó para aceptar o denegar la con- (coord.). Enciclopedia de Filosofía y Teoría
fianza que había sido planteada. En aque- del Derecho (Vol. III). (pp. 1991-2010). Ciu-
lla oportunidad, los hechos demostraron dad de México: Universidad Nacional Autó-
que el Congreso de la República com- noma de México.
partía la línea trazada por el Poder Eje- • La Ley. (4 de octubre de 2019). Carlos Ra-
cutivo. (STC Exp. Nº 0006-2019-CC/TC, mos Núñez: “Esto no es un golpe de Esta-
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G A C E TA

CONSTITUCIONAL
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
DE LA REPÚBLICA
La cuestión de confianza facultativa:

alcances y precisiones
Elard Ricardo BOLAÑOS SALAZAR*
El autor reflexiona acerca de la reciente decisión del Tribunal Constitucional sobre la
RESUMEN
disolución del Congreso de la República. En tal sentido, desarrolla la forma de gobierno
del país, el contenido del principio de separación de poderes y, finalmente, brinda luces
acerca de las diferencias entre la cuestión de confianza obligatoria y la facultativa, enfa-
tizando que es esta última aquella que ha generado mayor debate a la fecha.
ii PALABRAS CLAVE y hasta contrapuestas sus ideas y posiciones.

Esto necesariamente les obliga a buscar una
Disolución del Parlamento / Forma de gobierno /
Separación de poderes / Cuestión de confianza / salida a dichos desencuentros que se ubique
Obligatoria / Facultativa dentro del marco democrático, utilizando de
una manera responsable las herramientas que
Recibido : 17/02/2020
la Constitución pone a su disposición.
Aprobado : 20/02/2020 Por ello, instituciones como la censura
ministerial, la propia cuestión de confianza
INTRODUCCIÓN e, inclusive, la disolución del Congreso de la
República constituyen escenarios a los que
En los tiempos que corren es imposible con- solo cabe recurrir cuando el diálogo demo-
cebir a las relaciones entre los clásicos pode- crático y el intercambio de ideas no han lle-
res estatales –e inclusive entre estos con los gado a un punto de entendimiento del cual
organismos constitucionales autónomos– sin resulte el compromiso de marchar hacia un
una cierta dosis de tensión y desencuentros. objetivo común.
Esto se debe, fundamentalmente, a que se
trata de corporaciones políticas y, en tanto A esto es a lo que se refiere el Tribunal Cons-
sean tales, muchas veces verán confrontadas titucional cuando señala que el principio de
* Abogado por la Universidad de San Martín de Porres. Especialización en Derechos Humanos por el Instituto Colombiano
de Derechos Humanos, con estudios de Maestría en Derecho Constitucional en la Pontificia Universidad Católica del Perú.
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA FACULTATIVA: ALCANCES Y PRECISIONES
separación de poderes centro del debate y de la

tiene, como rasgo de iden- controversia.
tidad, al principio de solu- Esta suerte de dispersión re-
ción democrática, en vir- lativa entre las funciones de I. ALGUNAS CUESTIO-
tud del cual, “frente a un un poder y otro hace que NES IMPORTANTES
SOBRE EL PRINCIPIO
entrampamiento o cri-
sis política o institucional
hoy en día no se pueda ha- DE SEPARACIÓN DE
que no puede superarse a blar de una separación de TEXTO PERUANO
PODERES EN EL CON-
través de los medios ins- poderes en términos abso-

titucionales habituales lutos, en la que cada poder De manera previa al aná-
debe preferirse, en primer del Estado es una isla que lisis de la cuestión de con-
lugar, las salidas delibe- fianza facultativa en sí, es
radas, es decir, mediante
cumple sus funciones sin menester, en primer lugar,
el diálogo institucional o necesitar de los otros po- ubicar el contexto en el
a través de los espacios de deres estatales. que se encuentra nues-
deliberación pertinentes y tro país. Para ello, resulta
adecuados para enfrentar fundamental comprender
los conflictos políticos” (STC Exp. N° 0006- dos cosas: i) la forma de gobierno que adopta
2018-PI/TC, f. j. 56). el Perú, y ii) la manera en la cual se inserta el
clásico principio de separación de poderes en
Por lo tanto, todo análisis o aproximación la dinámica constitucional peruana.
que se haga respecto de instituciones cons-
titucionales, como la cuestión de confianza, Como se sabe, las clásicas (o más conoci-
debe basarse en la concepción de dichas ins- das) formas de gobierno se insertan o en el
tituciones como medidas de ultima ratio, que modelo parlamentarista o en el modelo presi-
solo se operativizan como válvula de escape dencialista. Aunque claro, con el transcurso
final ante una situación sumamente crítica. del tiempo han ido surgiendo otras determi-
nadas formas de gobierno, las cuales podría-
Partiendo de estas ideas preliminares, el pre- mos decir son, a fin de cuentas, formas deri-
sente artículo tiene por finalidad analizar la vadas de aquellas dos primeras.
denominada cuestión de confianza faculta-
tiva, a propósito de la STC Exp. N° 0006- La cuestión que surge aquí es saber si nuestro
2019-CC/TC, mediante la cual el Tribunal sistema está diseñado como un modelo parla-
Constitucional resolvió la demanda de con- mentarista, en donde es el Poder Legislativo
flicto competencial planteada a raíz de la el que elige y remueve al jefe de Gobierno
disolución del Congreso de la República el (que es distinto al jefe de Estado), o si se
30 de setiembre del año pasado. trata más bien de un sistema presidencialista,
en el que el jefe de Gobierno es a la vez el
El objetivo de lo que aquí se presenta, claro jefe de Estado y es elegido por voto popular
está, no es agotar el debate sobre una cues- (presidente).
tión respecto de la cual hay mucho que decir.
El único propósito con lo que aquí se plan- Pues bien, lo que el máximo intérprete de
tea es abrir el intercambio de ideas que coad- la Constitución ha dicho sobre el modelo
yuven a enriquecer y fortalecer una de las peruano es que se trata de uno “de base pre-
herramientas constitucionales que, en los sidencial, en la medida que nuestro presi-
últimos meses más que nunca, ha sido el dente de la República es jefe de Gobierno,
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
es elegido por voto popu- de su contexto natural,

lar, cumple las funciones que solo tienden a refor-
de jefe de Estado y no es La cuestión de confianza zar el poder presidencial,
nombrado ni removido obligatoria, es empleada como es el mecanismo de
discrecionalmente por el cada vez que un nuevo ga- la disolución parlamenta-
Congreso de la República. binete ministerial jura en el ria previsto en su artículo
Sin embargo, nuestras 134 (pp. 37 y 39).
Constituciones han ido
cargo. En esos casos, el gabi-
En lo particular, creo que
incorporando al modelo nete en Pleno acude al Con- bien se puede afirmar –
algunas instituciones del greso de la República a fin tal y como lo propone el
parlamentar ismo (…)” de exponer las líneas gene- Tribunal Constitucional–
(STC Exp. N° 0006-2018- rales de acción del gobierno que el nuestro es un sis-
PI/TC, f. j. 53)1. Así, en y luego solicita el denomina- tema de base presiden-
nuestro modelo, tanto el cial con claros elementos
Poder Ejecutivo (presi-
do voto de investidura.
propios del modelo parla-
dente de la República) mentarista añadidos a lo
como el Poder Legislativo (Congreso de la largo de nuestra historia constitucional. Sin
República) le deben su legitimidad al voto embargo, considero que es necesario recalcar
popular. que dicho modelo sui generis funcionará de
una u otra manera dependiendo de la correla-
Ahora bien, la existencia de ciertas figuras
ción de fuerzas existentes entre el Poder Eje-
que son propias del parlamentarismo hace
cutivo y el Poder Legislativo.
que el modelo peruano no sea uno puramente
presidencialista. De hecho, no lo es. Por ello, En efecto, dependiendo de cuáles sean las
se dice que el nuestro es un “modelo presi- circunstancias, en determinados momen-
dencial frenado, acotado, parlamentarizado tos se harán más presentes los elementos del
o atenuado, que se aleja del modelo presiden- modelo parlamentarista y, en otros, se dejará
cial clásico pero sin llegar a ser parlamen- sentir más aquella base presidencial de nues-
tario” (García, 2008, p. 101). Modelos de esta tro modelo. Esta suerte de maleabilidad,
naturaleza son predominantes en Latinoamé- pues, es la que obliga a abordar las frecuen-
rica y surgen, en parte por las prescripciones tes tensiones y conflictos desde la óptica de
constitucionales, pero también por la tradi- la salida democrática y consensuada.
ción y el peso del presidente de la República Luego de asumir que el nuestro es un modelo
(Bernales, 1999, p. 159). de base presidencial con claros elementos
Sin embargo, otros autores, como por ejem- del modelo parlamentarista, la pregunta que
plo el profesor chileno Humberto Nogueira surge es: ¿de qué manera se inserta el clásico
(2017), advierten que en el Perú existe un principio de la separación de poderes en toda
esta dinámica?
presidencialismo hegemónico, en la medida
que, con la Constitución de 1993, se desarro- Como se sabe, el principio de la separación
llan mecanismos parlamentarizados, sacados de poderes parte por asumir que cada función
1 En esta sentencia el Tribunal Constitucional señala que dichas instituciones incorporadas paulatinamente a nues-
tro modelo son el Consejo de Ministros (Constitución de 1856), la moción de censura (Constitución de 1867), la
cuestión de confianza (Constitución de 1933).
–administrar, legislar y juzgar– se encuentra Principio de separación de poderes pro-

en manos de un poder estatal determinado piamente dicho: que significa que, a dife-
a efectos de que el correcto desempeño de rencia de lo que ocurre en un régimen
dichas funciones no se vea mermado por las parlamentario, nuestro modelo no aspira
injerencias de un poder respecto de otro. Así, a la confusión o subordinación entre los
se entendió que el Poder Ejecutivo gobierna, poderes, o a la asunción de que existe una
que el Poder Legislativo legisla y que el Poder suerte de un “primer poder” del Estado.
Judicial imparte justicia.
Principio de balance entre poderes: que
Desde esa perspectiva, entonces, la teoría se refiere a la existencia de mecanismos
de la separación de poderes originalmente de coordinación; mecanismos de control
supuso que a cada órgano debía correspon- recíproco, y mecanismos de equilibrio
der la potestad respectiva, pero la evolución entre poderes.
de estas instituciones llevó a que cada órgano
realice preponderantemente una de ellas pero Principio de cooperación: que supone
también asuma, eventualmente, algo de las que los poderes estatales actúen en el
otras dos (Rubio, 2019, p. 48). Y, en efecto, marco de la “lealtad constitucional”, el
hoy en día es fácil advertir, por ejemplo, que cual, además del respeto a las competen-
el Poder Ejecutivo también legisla (mediante cias y funciones ajenas, orienta el com-
decretos o con las facultades legislativas dele- portamiento de los actores estatales hacia
gadas), o que el Poder Legislativo asume fun- la consecución del bien común, que debe
ciones cuasi jurisdiccionales (cuando levanta ser el fin último de la política.
el fuero parlamentario o lleva a cabo antejui- Principio de solución democrática: que
cios y juicios políticos). Por lo tanto, bien se señala que, frente a un entrampamiento
puede decir “que cada órgano realiza prefe- o crisis política o institucional que no
rentemente su función respectiva, pero que puede superarse a través de los medios
no la realiza en exclusividad desde que todos, institucionales habituales, debe prefe-
actualmente, comparten en menor grado las rirse, en primer lugar, las salidas deli-
otras dos funciones de acuerdo a cada caso” beradas, es decir, mediante el diálogo
(Rubio, 2019, p. 48). institucional o a través de los espacios
Por lo tanto, esta suerte de dispersión relativa de deliberación pertinentes y adecuados
entre las funciones de un poder y otro hace para enfrentar los conflictos políticos.
que hoy en día no se pueda ya hablar de una (Resumen propio)
separación de poderes en términos absolutos, Por lo tanto, se puede afirmar que el princi-
en la que cada poder del Estado es una isla pio de separación de poderes, entendido en
que cumple sus funciones sin necesitar de los el contexto actual, no quiere decir que entre
otros poderes estatales. los poderes del Estado haya un divorcio abso-
En esa línea de pensamiento, en el funda- luto, sino que más bien entre ellos debe exis-
mento 56 de la STC Exp. N° 0006-2018-PI/ tir una constante interrelación que los lleve
TC, el Tribunal Constitucional ha establecido a conseguir los fines comunes de la nación.
que el principio de separación de poderes, Así las cosas, estos “se encuentran obligados
emanado de nuestra Constitución, está com- a concertar en determinados puntos de con-
puesto por cuatro rasgos de identidad (prin- tacto previamente establecidos” (Loewens-
cipios) a saber: tein, 1984, p. 88).
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
II. GENERALIDADES SOBRE LA CUES- Al respecto, se debe tener en cuenta que

TIÓN DE CONFIANZA: ESPECIAL ya desde la STC Exp. N° 0006-2018-PI/TC
ÉNFASIS EN LA CONSTITUCIÓN –en la que el supremo intérprete resolvió una
PERUANA DE 1993
demanda de inconstitucionalidad interpuesta
Ya se había dicho previamente que nuestro contra la Resolución Legislativa Nº 007-
modelo es uno de base presidencial al cual se 2017-2018-CR que modificó el Reglamento
han insertado a lo largo de nuestra historia del Congreso en lo referente a la cuestión
constitucional diversos mecanismos que son de confianza–, se estableció que en nues-
propios de un modelo parlamentarista. Uno tro diseño constitucional tenemos dos tipos
de esos mecanismos es, precisamente, el de de cuestiones de confianza: una obligatoria
la cuestión de confianza. (que, en sentido estricto, es el voto de inves-
Pues bien, acogiendo la definición del pro- tidura que se otorga a los gabinetes ministe-
fesor Francisco Fernández Segado, nues- riales entrantes y que regula el artículo 130
tro Tribunal Constitucional ha definido a de la Constitución) y otra facultativa (regu-
la cuestión de confianza de la siguiente lada por los artículos 132 y 133 del texto
manera: constitucional)2.
La cuestión de confianza “consiste en la La cuestión de confianza, como tal, fue

manifestación formal del Gabinete de su incorporada en nuestra vida constitucional
propósito de dimitir, por vía de la puesta recién con la Constitución de 1933, cuyo ar-
en juego de su responsabilidad polí- tículo 174 establecía que “la no aprobación
tica parlamentaria, salvo que la Cámara de una iniciativa ministerial no obliga al
apruebe un determinado proyecto de ministro a dirimir salvo que hubiese hecho
ley, una concreta orientación política o, de la aprobación una cuestión de confianza”.
como dice Blondel, de hecho, cualquier Aunque, claro, como bien explica el profe-
cosa que desee el Gobierno ver conver- sor Delgado-Guembes (2020), la cuestión de
tida en realidad y que no lleve camino confianza tiene sus orígenes en el modelo
de serlo (...). El recurso a la cuestión de parlamentario francés:
confianza no depende tanto de la exis- En la Constitución de la Tercera Repú-
tencia de un supuesto predeterminado blica (1870 - 1940) (bajo la cual se esta-
constitucionalmente (supuestos que, por blece un régimen de asambleísmo, en
lo demás, no suelen contemplarse en las el que cae en desuetudo la capacidad
Constituciones), como de la voluntad gu- presidencial de disolver la asamblea, y
bernamental de conseguir una concreta
durante la cual también se registra la
finalidad política (STC Exp. N° 0006-
primera vez en que se enuncia la res-
2018-PI/TC, f. j. 60).
ponsabilidad política del gabinete como
Sin embargo, es conveniente precisar que una figura distinta de la responsabilidad
dicha definición adoptada por el Tribu- penal), se conceptúa la censura y exi-
nal Constitucional está más que todo refe- gencia de responsabilidad ministerial
rida a la denominada cuestión de confianza como una derivación del voto que sigue
facultativa. a la interpelación de un ministro; pero
2 Veánse los fundamentos jurídicos 65, 66 y 69 de la STC Exp. N° 0006-2018-PI/TC.
la question de con- A diferencia de la cues-

f iance resulta de la tión de confianza obliga-
regulación que reco- La pregunta sobre qué te- toria –que se debe pre-
gen las leyes especia- mas son los que pueden ser sentar siempre que un
les y el Reglamento planteados en una cuestión nuevo gabinete ministe-
de la Cámara de Dipu- de confianza facultativa es rial asuma–, la cuestión
tados, en los que se de confianza facultativa
señala que la indica-
sobre lo que la Constitución puede ser presentada por
ción ministerial en el calla. O, tal vez, ese silencio el presidente del Consejo
sentido de que sobre sea la respuesta. de Ministros (ar tículo
l a a p r o b a c ió n d el 133) o por un ministro
texto de un proyecto de manera individual (ar-
de ley el gabinete engage responsabi- tículo 132) en cualquier momento de su ges-
lité sur texte, o bien pose la question de tión y las veces que considere pertinente.
confiance, en razón de lo cual si el texto
Hasta este punto, las cosas resultan claras de
objeto de confianza es desaprobado o si,
cara a lo que la Constitución establece. Sin
simplemente, no es votado, el rechazo o
embargo, la pregunta sobre qué temas son los
la omisión causan la dimisión del minis-
que pueden ser planteados en una cuestión de
tro o del gabinete, según el caso”. (pp. 57
confianza facultativa es sobre lo que la Cons-
y 58)
titución calla. O, tal vez, ese silencio sea la
Pero bien, una vez precisado esto, tenemos respuesta. Veamos qué ha dicho el Tribunal
que, respecto a la cuestión de confianza obli- Constitucional.
gatoria, no hay mucho que decir. Este tipo de
Al responder a la interrogante anteriormente
cuestión de confianza es empleado cada vez
planteada, el Tribunal Constitucional ha sos-
que un nuevo gabinete ministerial jura en el
tenido lo siguiente:
cargo. En esos casos, el gabinete en pleno
acude al Congreso de la República a fin de “[L]a cuestión de confianza que pueden
exponer las líneas generales de acción del plantear los ministros ha sido regulada en
gobierno y luego solicita el denominado voto la Constitución de manera abierta, con la
de investidura. clara finalidad de brindar al Poder Ejecu-
tivo un amplio campo de posibilidades en
El caso de la cuestión de confianza faculta-
busca de respaldo político por parte del
tiva es más bien donde se concentra el mayor
Congreso, para llevar a cabo las políti-
debate tanto desde la academia como desde
cas que su gestión requiera”. (STC Exp.
la praxis política. Y es que, en efecto, mien-
N° 0006-2018-PI/TC, f. j. 75).
tras que el artículo 130 de nuestra Consti-
tución señala literalmente que el presidente Entonces, entendida la cuestión de con-
del Consejo de Ministros acude al Con- fianza facultativa en dichos términos por
greso, en compañía de los demás ministros, el Tribunal Constitucional, de inmediato se
“para exponer y debatir la política general sugirió que el Tribunal Constitucional, al
del gobierno y las principales medidas que señalar que “la cuestión de confianza que
requiere su gestión”, los artículos 132 y 133 pueden plantear los ministros ha sido regu-
nada dicen sobre las materias respecto de las lada en la Constitución de manera abierta”,
cuales se puede plantear la cuestión de con- estaba indicando de manera implícita que,
fianza facultativa. inclusive, era posible que el Poder Ejecutivo
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
planteara una cuestión de confianza res- el planteamiento de la cuestión de confianza

pecto de proyectos de reforma constitu- respecto de materias que comprometieran el
cional; cuestión esta última harto debatida, principio de separación de poderes. Y, sobre
como se recordará, durante los meses pos- el particular, dio tres ejemplos de supues-
teriores a la presentación del proyecto de tos que, valga recalcar, no suponen una lista
reforma constitucional que buscaba acor- taxativa:
tar el periodo presidencial y parlamentario a
(i) que el planteamiento de la cuestión de
julio del año 2020.
confianza esté relacionado con la supre-
Sin embargo, el Tribunal Constitucional no sión de la esencia de alguna cláusula de
dejó sentada dicha posibilidad de manera intangibilidad de la Constitución (forma
explícita, aunque tampoco sostuvo que resul- de gobierno republicana y representa-
taba contrario a la Constitución un plantea- tiva; principio de separación de poderes;
miento de esa naturaleza. cláusula de Estado de Derecho; principio
Entonces, como para intentar disipar dicha democrático; protección de los derechos
duda, en la demanda competencial pre- fundamentales, etc.);
sentada ante el Tribunal Constitucional por (ii) que el planteamiento de la cuestión
el cierre del Congreso se le instó a dicho tri- de confianza se relacione con el condi-
bunal para que se pronuncie sobre si era posicionamiento del sentido de alguna deci-
ble o no que el Poder Ejecutivo haga una sión que, de conformidad con la Consti-
cuestión de confianza respecto de proyec- tución, sea competencia de otro órgano
tos de reforma constitucional. Sin embargo, estatal; y,
mediante el auto de admisibilidad de la
demanda de fecha 29 de octubre de 2019, (iii) que el planteamiento de la cues-
el máximo intérprete señaló, en el funda- tión de confianza, en el caso de pro-
mento 15, que dicho punto en particular no se yectos de ley, no se realice respecto
encontraba relacionado con algún supuesto de mater ias que per mitan concre-
concreto que generó la interposición de la tar u operativizar las propuestas plan-
demanda de conflicto de competencias, sino teadas por el gobierno o que carezcan
que se trataba de un pedido genérico vincu- de un marcado interés público. (STC
lado con la posibilidad de plantear cuestiones Exp. N° 0006-2019-CC/TC, f. j. 185)
de confianza respecto de leyes de reforma Como vemos, el Tribunal Constitucional fue
constitucional, asunto que no es posible dilu- sumamente cauteloso en no ser reglamen-
cidar en un proceso constitucional como el tarista a la hora de exponer algunas de las
proceso competencial. materias respecto de las cuales no será posi-
No obstante ello, en la sentencia que resuelve ble el planteamiento de una cuestión de con-
el conflicto competencial sobre el cierre del fianza. Además, el hecho de que haya enun-
Congreso de la República podemos adver- ciado las materias sobre las que no procede
tir que el Tribunal Constitucional ensayó una una cuestión de confianza, y no las materias
suerte de materias sobre las cuales el Poder sobre las cuales sí procede la misma, es el
Ejecutivo no podía plantear una cuestión de reflejo de que la cuestión de confianza sigue
confianza. Así, en el fundamento 185 de la siendo una herramienta respecto de la cual el
STC Exp. N° 0006-2019-CC/TC el Tribu- Poder Ejecutivo tiene un amplio abanico de
nal Constitucional señaló que no procedería posibilidades para su maniobrabilidad.
III. LA CUESTIÓN DE CONFIANZA FA- obstruccionistas sin ninguna razón de peso,

CULTATIVA: UN ASUNTO DE POSI- deviene en una burda herramienta de presión
BILIDADES Y LÍMITES y de arrinconamiento al Poder Ejecutivo.
Dada la particular naturaleza que ostenta la Por lo tanto, lo que se debe realmente tener
cuestión de confianza facultativa en nues- presente es que, a fin de cuentas, lo impor-
tra estructura constitucional y política, hay tante será el grado de madurez y responsabi-
quienes sostienen que la misma resulta ser lidad con el que se empleen los distintos meca-
un medio que permite reforzar la posición nismos diseñados constitucionalmente o, en
del gobierno ante parlamentos fragmentados palabras del propio Tribunal Constitucional,
(Delgado-Guembes, 2020, p. 59), y que es los poderes públicos deben actuar guiados por
una forma de presión política impuesta por el principio de “lealtad constitucional” (STC
el Poder Ejecutivo sobre el Poder Legislativo Exp. N° 0006-2018-PI/TC, f. j. 56).
a fin de forzar la salida de un conflicto pro-
fundo (Rubio, 1999, p. 445). Entonces, una vez que se ha perfilado el
esquema de la cuestión de confianza facul-
Al respecto, considero que el peligro que tativa, es menester establecer las diferen-
se le pretende atribuir a la cuestión de con- cias con la cuestión de confianza obliga-
fianza facultativa por su amplitud es un peli- toria. Para ello, además de la ya histórica
gro que es igualmente predicable respecto sentencia recaída en el Expediente N° 0006-
de cualquier otra institución o herramienta 2019-CC/TC, es necesario tener en cuenta
constitucional que se emplee con fines cómo ha entendido la doctrina esta institu-
subalternos o desleales. En efecto, muy fácil- ción, así como lo desarrollado también por
mente podríamos decir lo mismo, por ejem- el Tribunal Constitucional en el Expediente
plo, de la censura ministerial que, al ser N° 0006-2018-PI/TC. En el siguiente cuadro
empleada de manera temeraria y con fines se aborda ello:
DIFERENCIAS ENTRE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA OBLIGATORIA Y LA CUESTIÓN DE CONFIANZA FACULTATIVA
Cuestión de confianza obligatoria Cuestión de confianza facultativa
Artículo 130 de la Constitución. Artículos 132 y 133 de la Constitución.
La puede plantear cualquier ministro de forma indi-

La debe plantear el presidente del Consejo de Ministros. vidual (artículo 132) o el presidente del Consejo de
Ministros a nombre de todo el consejo (artículo 133).
Se debe presentar dentro de los 30 días posteriores luego de

Se puede plantear en cualquier momento.
haber asumido el cargo un nuevo gabinete ministerial.
Las materias sobre las cuales se puede plantear una

cuestión de confianza de este tipo son amplias, siem-
La materia respecto de la cual se plantea esta cuestión de pre y cuando dichas medidas tengan relación con las
confianza está relacionada necesariamente con la exposición políticas que la gestión del Poder Ejecutivo requiere. De
de la política general del gobierno y las principales medidas otro lado, no procede el planteamiento de una cuestión
que requiere su gestión. de confianza respecto de las materias enunciadas
en el fundamento 185 de la sentencia recaída en el
Expediente N° 0006-2019-CC/TC.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
Si la confianza le es negada al ministro que la solicitó

de manera individual (artículo 132), está obligado a
Si el voto de confianza no le es otorgado al presidente del
dimitir.
Consejo de Ministros y su gabinete, se produce la crisis total
Si la confianza solicitada por el presidente del Consejo
del gabinete, por lo que todos los ministros (incluyendo el pre-
de Ministros a nombre de todo el gabinete le es rehu-
sidente del Consejo de Ministros, obviamente) deben presentar
sada, se produce la crisis total del gabinete, lo cual
su renuncia.
supone la renuncia de todos los ministros que lo
conforman.
La manifestación de voluntad respecto de la apro-

bación o la denegatoria de la cuestión de confianza
La manifestación de voluntad respecto de la aprobación o la puede no necesariamente coincidir, en los hechos,
denegatoria de la cuestión de confianza únicamente puede con lo que formalmente vota el Pleno del Congreso
encontrarse expresada en la votación realizada por el Pleno del de la República. Esto se debe al hecho mismo de que
Congreso de la República con los votos legalmente requeridos. el planteamiento de este tipo de cuestión de confianza
está íntimamente ligado a un resultado esperado (de
un proyecto de ley, por ejemplo).
Elaboración propia
Como se ha podido advertir, la así llamada juegan un rol fundamental en el quehacer

cuestión de confianza obligatoria tiene res- político de toda democracia en la medida que
puestas hasta cierto punto unívocas que se establecen qué puede hacer y qué no el poder
desprenden del propio texto constitucional político.
(y hasta del Reglamento del Congreso de la
Claro que, como no puede ser de otra forma, la
República), mientras que su contraparte, la
realidad supera a la Constitución misma y por
cuestión de confianza facultativa, ha necesi-
ello se exige de aquella que sea viva y que se
tado de la interpretación del Tribunal Consti-
adecue a las circunstancias a las cuales es lla-
tucional y del estudio por parte de la doctrina
mada. De lo contrario, el texto constitucional
para ir delineando un perfil propio.
se vuelve solo eso, texto, y la norma que una
Esto no quiere decir, desde mi punto de vista, vez fue fundamental se convierte en obsoleta.
que la cuestión de confianza sea un invento
Por eso, asumiendo que de verdad “un gran
o un instrumento forzado. Esto, más bien,
poder conlleva una gran responsabilidad”3,
demuestra la lógica puramente política que
los poderes públicos deben guiar sus acciones
ostenta la cuestión de confianza facultativa,
hacia la consecución del bien común, desha-
a la cual, naturalmente, se le ha interpretado
ciéndose para siempre de los apetitos perso-
desde la Constitución para restarle riesgos de
nales o de las pasiones cegadoras que a veces
excesos posibles que pudieran cometerse al
atraen malas decisiones que generan precisa-
momento de su utilización.
mente los conflictos innecesarios.
A MODO DE CONCLUSIÓN Siempre, y eso quiere decir el Tribunal Cons-
No asombra a nadie que hoy en día se hable titucional cuando nos habla de “lealtad consti-
de la “constitucionalización de la política”. tucional”, será la salida del diálogo la primera
Las constituciones, hoy más que nunca, alternativa ante la crisis. Luego, cuando no
3 Frase pronunciada originalmente por Franklin D. Roosevelt, el 11 de abril de 1945, en su último discurso antes de
morir.
quede más que recurrir a las herramientas que • García, D. (2008). Evolución y característi-
la Constitución misma pone a disposición para cas del presidencialismo peruano. En: Pen-
superar las crisis, su empleo deberá hacerse samiento constitucional (13), 95-110.
también pensando en esa responsabilidad que • Loewenstein, K. (1984). Teoría de la cons-
conlleva el ejercicio del poder. titución. Barcelona: Ariel.
REFERENCIAS • Nogueira, H. (2017). La tipología de go-
biernos presidencialistas de América La-
• Bernales, E. (1999). Crítica al presidencia-
tina y gobiernos semipresidencialistas en
lismo en América Latina. Araucaria: Re-
Europa. Estudios constitucionales 15 (2),
vista Iberoamericana de Filosofía, Política,
15-82.
Humanidades y Relaciones Internacionales
(2), 155-166. • Rubio, M. (2019). El sistema jurídico. Intro-
ducción al derecho. 11a edición. Segunda re-
• Delgado-Guembes, C. (2020). Condiciones
impresión. Lima: Pontificia Universidad Ca-
de validez de la cuestión de confianza en el
tólica del Perú.
Perú. Apuntes para la comprensión de su
perfil constitucional desde la teoría del acto • Rubio, M. (1999). Estudios de la Constitu-
parlamentario. Lima: Ediciones del Congre- ción Política de 1993. Lima: Pontificia Uni-
so del Perú. versidad Católica del Perú.
G A C E TA

CONSTITUCIONAL
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
DE LA REPÚBLICA
Leyes de reforma constitucional

y cuestión de confianza
Reflexiones a partir de la sentencia
sobre la disolución del Congreso de la República
Luis Andrés PORTUGAL PIZARRO* **
El autor analiza la decisión emitida por el Tribunal Constitucional respecto a la disolución
RESUMEN
del Congreso de la República. Enfoca su atención en la cuestión de confianza vinculada
a las leyes de reforma constitucional, destaca la importancia que revestía un pronuncia-
miento del Tribunal Constitucional desde la mirada del Parlamento como poder constitu-
yente derivado, y advierte diversos problemas que no fueron abordados por el Alto Tribunal.
ii PALABRAS CLAVE de 1868, señaló respecto a la reforma cons-

titucional que “la Constitución puede ser
Disolución del Parlamento / Cuestión de confian-
za / Reforma constitucional / Poder constituyente
echada a un cuerno o elevada a los cuernos
/ Poder constituyente derivado / Poder constituido de la luna según esté el humor de la Nación,
que se siente inclinada a ser constitucional o
contraconstitucional con una facilidad que
Recibido : 17/02/2020
encanta”.
Aprobado : 20/02/2020
Tras estas palabras, precisamente por su
carácter de sátira, se evidenciaba uno de los
INTRODUCCIÓN
principales problemas constitucionales: la
Manuel Atanasio Fuentes Delgado, en su Pro- vigencia y constantes reformas de las cartas
yecto de Constitución de la República, cono- magnas. En otra latitud, por ejemplo, Mar-
cido como La Constitución del Murciélago bury señalaba que “el poder de enmendar
* Abogado por la Universidad de San Martín de Porres con estudios de maestría en Derecho Constitucional por la
Pontificia Universidad Católica del Perú. Ha laborado en el Tribunal Constitucional, el Congreso de la República
y el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú.
** El presente trabajo ha sido elaborado con la colaboración de Yemima Saraí Pérez Villajuan, bachiller en Derecho
por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
LEYES DE REFORMA CONSTITUCIONAL Y CUESTIÓN DE CONFIANZA
la Constitución no tenía mandato presidencial y

la intención de incluir el parlamentario de 2021
poder de destruirla” (Mar- La cuestión de confianza a 2020, dejando entre-
bury, 1919, p. 25). Por ello, respecto al Poder Ejecutivo ver que podría presen-
cuando se aborda el poder cumple una doble función: tarse una cuestión de con-
de reforma constitucional
brinda un soporte político a fianza ante el Congreso
no queda duda alguna de para su aprobación. En ese
que estamos ante un poder sus propuestas y, al hacer vi- entonces, no eran pocos
regulado y ordenado en la sibles estas propuestas, ge- los cuestionamientos a
propia constitución (De nera una suerte de fiscali- tal posibilidad; así, pese a
Vega, 2011, p. 236). zación por el Congreso y la que ya con anterioridad el
En ese sentido, en el esce- sociedad de las mismas. Gobierno había planteado
nario actual resulta de una cuestión de confianza
suma importancia la deli- vinculada a proyectos de
mitación de la potestad del Poder Ejecutivo reforma constitucional –la misma que fue
de vincular una cuestión de confianza con aprobada–, algunos constitucionalistas sos-
un proyecto de reforma constitucional. En tenían que tal posibilidad afectaba el equili-
efecto, así lo ha entendido el Tribunal Cons- brio de poderes e invadía la competencia del
titucional en la reciente sentencia sobre la Congreso de la República como poder cons-
disolución del Congreso de la República tituyente derivado. Otros entendían que en
donde señala que, pese a la improcedencia caso esto sea posible se debería regular bajo
puntualizada en el auto admisorio sobre este qué condiciones operaría. En esta discusión,
punto, y dada la magnitud y relevancia del la Comisión de Venecia, órgano consultivo
tema, resultaba necesario efectuar una serie del Consejo de Europa y formado por exper-
de precisiones. tos independientes en el campo del Derecho
Constitucional, señaló que el debate debía
Como es ampliamente conocido, el 30 de
ser resuelto por el Tribunal Constitucional
setiembre del año 2019, el entonces presidente
del Perú.
del Consejo de Ministros, en ejercicio de sus
funciones, planteó ante el Congreso de la Re- Finalmente, tras la sentencia expedida por el
pública la cuestión de confianza sobre la posi- último intérprete de la Constitución peruana,
bilidad de postergar el proceso de selección de se precisó que el Poder Ejecutivo tenía las
los magistrados del Tribunal Constitucional facultades para plantear la cuestión de con-
llevado a cabo en ese momento y, además, fianza a fin de proponer una reforma a la Ley
propuso, mediante un proyecto de ley, que se Orgánica del Tribunal Constitucional y para
adopten las medidas necesarias que aseguren solicitar la postergación de la elección de los
la transparencia del proceso de selección de magistrados, por lo que el Congreso, pese a
estos. Pese a haberse sometido a votación la votar por las propuestas, materialmente no se
cuestión de confianza ante el Pleno del Con- cumplieron, entendiéndose como denegada
greso, el presidente del Perú consideró que por el Ejecutivo la cuestión de confianza y
esta fue denegada de manera fáctica, por lo facultando, conforme lo establecido el ar-
que decidió disolver el Parlamento. tículo 134 de la Constitución, al presidente
Meses antes, el Poder Ejecutivo presentó un de la República a disolverlo y, tras ello, con-
proyecto de ley de reforma constitucional vocar a elecciones congresales (STC Exp.
que pretendía acortar un año el periodo del N° 0006-2019-CC/TC, f. j. 220).
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
A los fines de este trabajo, y como se señaló constitucional para la introducción de

líneas arriba, se abordó el tema de la cues- la cuestión de confianza radica en enten-
tión de confianza vinculada a proyectos de derla como el “contrapeso al mecanismo
reforma constitucional, aspecto sobre el cual de la censura ministerial asignado al Poder
se desarrollarán algunas ideas en el presente Legislativo, por lo que debe ser entendida
artículo. a partir del principio de balance de pode-
res” (STC Exp. N° 0006-2018-PI/TC, f. j.
I. BREVES APUNTES SOBRE L A 61), principio que hace referencia no solo al
CUES TIÓN DE CON FIA N Z A Y
irrestricto respeto a las competencias pro-
DISOLUCIÓN DEL CONGRESO DE
LA REPÚBLICA pias de cada poder del Estado, sino tam-
bién a la coordinación entre estos. En ese
La cuestión de confianza es un mecanismo sentido, cuando el artículo 43 de la Consti-
constitucional que permite al presidente tución Política establece que “el Estado (...)
del Consejo de Ministros o a un ministro se organiza según el principio de separa-
en específico buscar el respaldo del Con- ción de poderes”, lo que se pretende es una
greso de la República a las políticas a desa- adecuada distribución de funciones estata-
rrollar por parte del gobierno, siendo plan- les, basadas en el equilibrio y control de los
teada de forma obligatoria en la presentación poderes, sin perjuicio de la independencia
del Consejo de Ministros tras su designa- que existe entre estos (teoría del checks and
ción (llamada investidura) o facultativa balances) (González, 2017, p. 9).
para el presidente del Consejo de Ministros
y para un ministro a título individual (STC En ese sentido, en la sentencia sobre la diso-
Exp. N° 0006-2018-PI/TC, 2018, pp. 23 y lución del Congreso, el Tribunal Constitu-
25). La cuestión de confianza, cuyo origen se cional invocó entre sus fundamentos “la
encuentra en el parlamentarismo (Cairo Rol- idea de los checks and balances, indicando
dán, 2018, p. 38), tuvo como fundamento en que esta es utilizada para que “los diferen-
su origen expresar la “voluntad de un Parla- tes poderes (compuestos por diferentes per-
mento de frenar los excesos del poder público sonas), al tener intereses contrapuestos, se
y al tiempo contribuir a crear una opinión controlen entre sí, lo que llevará a la limi-
pública libre, mediante una constante fiscali- tación y equilibrio del poder como garantía
zación de la acción gubernamental, que obli- de los derechos y libertades de las personas”
gue al Gobierno a informar a la Cámara y (STC Exp. N° 0006-2019-CC/TC, f. j. 23).
rendir cuentas, permitiendo el derecho de los Este aspecto resulta trascendente para com-
ciudadanos a recibir información” (García prender la separación de poderes y la rela-
Roca, 2016, p. 69). ción entre ambos a raíz del mecanismo cons-
titucional de la cuestión de confianza y la
En ese orden de ideas, la cuestión de con- potestad del presidente de la República para
fianza respecto al Poder Ejecutivo cumple disolver el Congreso (STC Exp. N° 0006-
una doble función: brinda un soporte polí- 2019-CC/TC, p. 17).
tico a sus propuestas y, al hacer visibles
estas propuestas, genera una suerte de fis- Ahora bien, conviene precisar que toda vez
calización por el Congreso y la sociedad de que la cuestión de confianza puede ser de
las mismas. carácter político más que jurídico (Eguigu-
ren, 2018, p. 193), su finalidad sería enten-
Para el caso peruano, el Tribunal Consti- dida en determinadas circunstancias como
tucional ha establecido que el fundamento una medición de fuerzas entre el Poder
Ejecutivo y el Poder Legislativo (Eguiguren, II. LA POSIBILIDAD DE PLANTEAR

2018, p. 193), que desemboca en situacio- UNA CUESTIÓN DE CONFIANZA
nes extremas en la disolución del Parlamento VINCULADA A LA APROBACION DE
UNA LEY DE REFORMA CONSTI-
para que finalmente pueda la sociedad res-
TUCIONAL, ¿UNA RECTIFICACIÓN
paldar o rechazar la actuación de los poderes
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL?
enfrentados.
En el marco del debate constitucional resulta
En el presente caso, como es sabido, el necesario abordar cuáles son las materias
desenlace del conflicto consistió en la diso- sobre las que podría versar la cuestión de
lución del Parlamento, decisión que –en teo- confianza, toda vez que el artículo 132 de la
ría– debió ser respaldada o no por la sociedad Constitución precisa que esta se puede plan-
a través de la elección congresal posterior. tear sobre iniciativas ministeriales, sin brin-
En efecto, el Tribunal Constitucional ha pre- darle un contenido específico.
cisado que “no es negativo que frente a una
tensión política recurrente e insubsanable, se Al respecto, el Tribunal Constitucional en la
convoque al titular de la soberanía para que STC Exp. N° 0006-2018-AI/TC, de fecha 6
brinde una suerte de veredicto respecto del de noviembre de 2018, declaró la nulidad de
futuro del país” (STC Exp. Nº 0006-2019- la Resolución Legislativa Nº 007-2017-2018
CC/TC, f. j. 236), ya que ello demostraría por vulnerar la Constitución, precisando que:
mediante el voto si, finalmente, la sociedad “[L]a cuestión de confianza que pueden
aprueba o rechaza la medida que ha tomado plantear los ministros ha sido regulada en
el presidente de la República, pues si es que la Constitución de manera abierta, con la
la rechaza votaría nuevamente por aquella clara finalidad de brindar al Poder Eje-
mayoría del Congreso que denegó la cues- cutivo un amplio campo de posibilidades
tión de confianza. Por lo tanto, la función que en busca de respaldo político por parte
cumple la sociedad en el conflicto de poderes del Congreso, para llevar a cabo las polí-
del Estado resulta importante, aunque en una ticas que su gestión requiera” (STC Exp.
democracia con un alto número de partidos N° 0006-2018-PI/TC, 2018, f. j. 75).
políticos como la nuestra, y en ausencia de
propuestas ideológicas concretas, no siempre En ese orden de ideas, el Tribunal ha preci-
se conseguirá ese resultado. sado que hay una pluralidad de escenarios
donde puede ser planteada la cuestión de con-
Señalado esto, surgen entonces algunas inte- fianza, por ende, indicó que si se precisaran
rrogantes relacionadas precisamente al ejer- los casos en los que esta puede ser utilizada,
cicio del poder soberano del pueblo, sobre dejaría de ser una potestad discrecional del
todo en aquellas situaciones en donde la Poder Ejecutivo (STC Exp. N° 0006-2019-
cuestión de confianza puede estar vinculada CC/TC, 2020, p. 45).
a leyes de reforma constitucional, y en donde
el Parlamento actuará en una primera instan- De esta manera, inicialmente se señaló que
cia –o de manera definitiva, dependiendo del la Constitución no ha enumerado los supues-
procedimiento constitucional usado– como tos para utilizar el mecanismo constitucional
un poder constituyente derivado y la socie- de la cuestión de confianza; a la vez, el Tri-
dad, ante un eventual referéndum, haciendo bunal Constitucional ha asegurado que esta
ejercicio de su poder soberano constitu- es una potestad discrecional del gobierno,
cionalmente regulado. por ello, en setiembre del año 2018, se usó la
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
cuestión de confianza para proponer al Poder sentido, el magistrado Miranda Canales sos-
Legislativo cuatro reformas a la Constitu- tuvo en su fundamento de voto su desacuerdo
ción, las cuales fueron aceptadas por el Con- de las opiniones vertidas en relación a los
greso y sometidas a referéndum en virtud del párrafos vinculados a la misma materia (STC
artículo 206 de la Carta Magna. Exp. N° 0006-2019-CC/TC, p. 92).
No obstante, luego se hizo hincapié en Por otro lado, en el voto singular emitido por
que toda iniciativa debe estar relacio- los magistrados Ferrero Costa y Blume For-
nada con la política del gobierno. Respecto tini se dejó constancia de la disconformidad
a los proyectos de ley, Cairo Roldán (2018), con el pronunciamiento sobre ese extremo,
citando a Delgado-Guembes, señala que: toda vez que contraviene el párrafo 4 del auto
de la admisión de la demanda competencial,
“[L]os votos de confianza posteriores a la
en el que se indicó que el tema de la cuestión
investidura del gabinete son sobre declara-
de confianza vinculado a reformas consti-
ciones o acciones de este, respecto de las
tucionales no sería abordado en la sentencia
cuales plantea la cuestión de confianza,
puesto que no era materia del proceso com-
y lo puede ser también sobre las políticas
petencial (STC Exp. N° 0006-2019-CC/TC,
o medidas legislativas respecto de cuya
2020, p. 150).
aprobación hace cuestión de confianza”
(p. 44). En conclusión, como puede apreciarse, en
un primer momento el Tribunal Constitu-
En ese orden de ideas, proponer proyectos de
cional señaló que la cuestión de confianza
ley que incluyan reformas constitucionales estaba regulada de manera abierta, lo que
en una cuestión de confianza exige que estos incluía la posibilidad de vincularla a una
también deben estar vinculados a políticas ley de reforma constitucional; sin embargo,
del gobierno. En ese sentido, en la sentencia en la sentencia sobre la disolución del Con-
sobre la disolución del Congreso, el Tribunal greso, se concluyó que el término “iniciativas
Constitucional sostuvo que: ministeriales”, para interponer cuestiones de
“[A]unque se haya abierto la posibili- confianza, también alcanza a reformas cons-
dad de presentar proyectos de ley para titucionales, aunque limitadas a temas vincu-
la reforma de la Constitución, ello sola- lados con alguna función o competencia del
mente será válido en la medida en que se Poder Ejecutivo.
trate de aspectos vinculados con alguna
III. LEYES DE REFORMA CONSTITU-
función o competencia (sea exclusiva o
CIONAL: EL DILEMA ENTRE PODER
compartida) del Poder Ejecutivo" (STC CONSTITUIDO Y PODER CONSTI-
Exp. N°0006-2019-CC/TC, f. j. 199). TUYENTE DERIVADO
Sin embargo, conviene precisar que en rela- Tal como se ha precisado líneas arriba, en
cion a este punto, el fundamento de voto de la STC Exp. N° 0006-2018-AI/TC, el Tri-
la magistrada Ledesma Narváez ha indicado bunal Constitucional señaló que la cues-
que no comparte las opiniones establecidas tión de confianza estaba regulada de manera
en los fundamentos 197 a 200 de la men- abierta, entendiéndose entonces la posibili-
cionada sentencia, que justamente aborda el dad de presentar la misma ante el Congreso
tema de reformas constitucionales en cues- respecto a leyes, incluyendo leyes de reforma
tión de confianza, absteniéndose de emitir constitucional; no obstante, en la STC Exp.
un pronunciamiento al respecto (STC Exp. N° 0006-2019-CC/TC esta posibilidad ha
N° 0006-2019-CC/TC, p. 90). En el mismo sido limitada.
De esta manera, el Tribunal o competencia (sea exclu-

Constitucional, sin ánimo siva o compartida) del
de exhaustividad, señaló El desenlace del conflicto Po d e r Eje c ut ivo (...)
que sí es posible plantear consistió en la disolución del (...) aunque se haya abierto
una cuestión de confianza Parlamento, decisión que –en la posibilidad de presen-
respecto de materias que
teoría– debió ser respaldada tar proyectos de ley para
comprometan el princi-
pio de separación de pode- o no por la sociedad a través la reforma de la Consti-
de la elección congresal pos- tución, debe precisarse
res, y, con ello, las relacio-
que no sería constitu-
nes entre el Poder Ejecutivo terior. cionalmente válido que un
y el Legislativo, bajo las
pedido de confianza pueda
siguientes condiciones: ser presentado para que
i) que el planteamiento de la cuestión de este órgano del Estado se irrogue compe-
confianza esté relacionado con la supre- tencias que, de manera específica, corres-
sión de la esencia de alguna cláusula de ponden a otras entidades, trasgrediendo
intangibilidad de la Constitución (forma con ello la forma de Estado, la forma de
de gobierno republicana y representa- gobierno o el sistema político constitu-
tiva; principio de separación de poderes; cionalmente dispuesto (...). (STC Exp.
cláusula de Estado de Derecho; principio N° 0006-2019-CC/TC, f. j. 199 y 200)
democrático; protección de los derechos Al respecto, dado que el Tribunal Consti-
fundamentales, etc.); tucional optó por hacer algunas precisiones
ii) que el planteamiento de la cuestión de sobre el tema, pese a que este aspecto no era
confianza se relacione con el condicio- parte de los hechos a analizar en el caso mate-
namiento del sentido de alguna decisión ria de litis, hubiera sido importante que se fun-
que, de conformidad con la Constitución, damenten de mejor manera las razones que
sea competencia de otro órgano estatal; y, permiten que el Poder Ejecutivo, en tanto
poder constituido, puede plantear una cuestión
(iii) que el planteamiento de la cuestión
de confianza al Poder Legislativo, en tanto
de confianza, en el caso de proyectos de
poder constituyente derivado, para reformar
ley, no se realice respecto de materias
la Constitución. A modo de ejemplo, a nuestro
que permitan operativizar las propuestas
entender, las leyes de reforma constitucional
planteadas por el gobierno o que carezcan
trascienden a una propuesta de gobierno y tie-
de un marcado interés público (STC Exp.
nen un alcance mayor al mismo, lo que difi-
N° 0006-2019-CC/TC, f. j. 185).
culta la posibilidad de su sustentación.
En ese sentido, considerando la magnitud y la
De esta manera, la controversia constitu-
relevancia de un proyecto de ley de reforma
cional suscitada consiste en la posibilidad o
constitucional, presentado en el marco de
no de presentar una cuestión de confianza
una cuestión de confianza, el Tribunal Cons-
sobre una ley de reforma constitucional bajo
titucional precisó lo siguiente:
las mismas condiciones de una ley ordinaria,
(...) aunque se haya abierto la posibili- cuando debería observarse, cuanto menos, la
dad de presentar proyectos de ley para la naturaleza de cada una de estas y de las ins-
reforma de la Constitución, ello solamente tituciones que forman parte del proceso. A
será válido en la medida en que se trate de mayor abundamiento, la Comisión de Vene-
aspectos vinculados con alguna función cia en su Opinión sobre la vinculación de
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
reformas constitucionales a la cuestión de derivado, entendemos que en el primero de

confianza, precisó que: estos se da de manera evidente la confluen-
cia histórica del principio de representativi-
El Art. 206 de la Constitución peruana
dad y soberanía nacional (Hernández, 1993,
establece claramente que toda reforma
p. 143). De esta manera, quienes redactan el
constitucional debe ser aprobada por el
texto constitucional, en tanto poder constitu-
Congreso. Dichas reformas deben ser
yente, lo hacen mediante un poder ilimitado
adoptadas por la mayoría absoluta del
e incondicional, por lo que el poder constitu-
número legal de los miembros del Con-
yente puede entenderse como la “competen-
greso y ser ratificadas por referéndum.
cia, capacidad o energía para constituir o dar
Se puede esgrimir que cualquier intento
constitución al Estado, es decir, para organi-
de ejercer presión sobre el Congreso en el
zarlo” (Bidart Campos, 2007, pp. 161 y 162).
proceso de examen de las reformas cons-
El resultado de esta Constitución crea y da
titucionales equivaldría a una limitación
inicio a las nuevas instituciones del Estado,
de sus atribuciones como titular de “un
las mismas que conforman los poderes cons-
poder constituyente derivado” (Comisión
tituidos, cuya actuación estará sujeta a diver-
de Venecia, 2019, p. 9).
sas consideraciones y limitaciones propias de
En ese sentido, conviene precisar que, a dife- sus funciones.
rencia de una ley común, en donde los pode-
En ese orden de ideas, según ha precisado el
res Ejecutivo y Legislativo actúan como
Tribunal Constitucional del Perú:
poderes constituidos, en el escenario de una
ley de reforma constitucional el Poder Eje- De las características atribuidas al Poder
cutivo actuará como un poder constituido, Constituyente, queda claro que aquel,
mientras que el Poder Legislativo lo hará en cuanto poder creador, es único en su
como un poder constituyente derivado. género, y que de él derivan a través de la
Constitución los llamados poderes cons-
Esta distinción resulta importante toda vez tituidos o creados, es decir, los órganos
que exige –o debió exigir– al Tribunal Cons- ejecutivo, legislativo, judicial y los demás
titucional un mejor desarrollo argumentativo de naturaleza constitucional. Los pode-
en favor de la posibilidad del planteamiento res constituidos, por consiguiente, deben
de una cuestión de confianza, teniendo varias su origen, su fundamento y el ejercicio
consecuencias negativas sobre las cuales se de sus competencias a la obra del poder
hará referencia más adelante. constituyente, esto es, a la Constitución.
1. Breves nociones sobre poder (STC Exp. N° 014-2002-AI/TC, f. j. 61)
constituyente y poder constitu- En cuanto al poder constituyente derivado1,
yente derivado
dado que las sociedades cambian y evolucio-
Para los fines de este trabajo, cuando abor- nan en el tiempo, enfrentándose a sus propias
damos la teoría del poder constituyente, del realidades, resulta razonable que algunos
poder constituido y del poder constituyente preceptos constitucionales deban también
1 Existe un debate en la doctrina respecto a la teoría de poder constituyente derivado como poder reformador, la dis-
tinción entre ambos o la existencia o no del primero de estos. Para los fines del presente artículo no se abordarán
estas discusiones por exceder el propósito del trabajo. En ese sentido, usaremos como referencia lo señalado por
el Tribunal Constitucional: “El Congreso de la República, como se ha expuesto, es uno de los órganos que puede
modificarse, adaptándose a los aconteceres concepto es entremezclar y confundir las

de su propio tiempo. En razón de ello, para nociones de poder constituyente y poder
concretar estos cambios “el poder constitu- de revisión. El poder constituyente, como
yente originario se jurídifica y se somete a poder soberano, previo y total, podrá
los límites que él mismo establece en la Cons- en todo momento, claro es, modificar,
titución para su ejercicio, se transforma en transformar y destruir, incluso, el orde-
poder constituyente derivado” (Hernández, namiento constitucional. Pero será en el
1993, p. 146). En efecto, “el poder de reforma ejercicio de sus atribuciones soberanas,
de la Constitución solamente puede descan- operando como res facti, non iuris. Lo
sar sobre el mismo que la elaboró. Entonces, que significa que, por la misma razón
será en el acto constituyente donde podrá que se le considera y cataloga, no se le
determinarse semejante poder, pero este no puede encuadrar ni definir como poder
tendrá ya las características ‘soberanas’ del jurídico ilimitado. A la inversa, el poder
poder constituyente” (Peralta, 2007, p. 393). de reforma, en la medida en que aparece
reglado y ordenado en la Constitución,
En este escenario, el poder constituyente en
se convierte en un poder limitado, lo que
sentido estricto pasa por un proceso de juri-
quiere decir que la actividad de revisión
dificación, surgiendo el poder constituyente
no puede ser entendida nunca como una
derivado sometido a una serie de límites o
actividad soberana y libre. Se concreta
presupuestos establecidos en la propia Cons-
de esta forma la distancia y la separación
titución, careciendo del carácter ilimitado
que media entre la acción legal y la revo-
e incondicional del primero. Según Pedro
lución (De Vega, 2011, p. 65)
Sagüés, “el poder constituyente derivado,
o poder constituyente constituido, o refor- Estas precisiones son relevantes en tanto que
mador, está sometido, a más de las reglas y la distinción entre ley ordinaria y ley cons-
principios propios del poder constituyente titucional permite a su vez la distinción de
originario (...), a otras reglas jurídicas pre- cuando el Poder Legislativo actúa como un
existentes” (Sagüés, 2009, p. 154). poder constituyente o poder constituyente
derivado o reformador.
Según apunta Pedro de Vega en su texto La
reforma constitucional y la problemática del 2. ¿Inobservancia de la actuación
Poder Constituyente: del Parlamento como poder cons-
tituyente derivado?
[C]uando se admite la posibilidad de
autolimitación del poder constituyente Entendida la teoría del poder constitu-
y, frente al ejercicio de unas facultades yente, constituido y constituyente derivado,
soberanas y sin control jurídico, se reco- es posible advertir que la propia Constitu-
noce la existencia de un poder de reforma, ción peruana regula una serie de aspectos
reglado y ordenado en la propia Cons- de manera diferenciada y dependiendo
titución, lo que ya no cabe bajo ningún de cada situación. A modo de ejemplo, el
efectuar la reforma parcial de la Constitución, y tal competencia está regulada en el artículo 206 de la Carta.
Evidentemente, la competencia para reformar parcialmente la Constitución no puede entenderse como la
constitucionalización de un poder constituyente originario, sino como la condición de un poder constituyente
derivado y, en esa medida, como un poder constituido, sujeto por lo tanto a un régimen especial de limitaciones
(procedimentales, formales y materiales). (STC Exp. N° 014-2002-AI/TC, f. j. 108).
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
procedimiento para apro- particulares (policys), sino

bar una ley de reforma generales (politics)” (STC
constitucional resulta más En un primer momento el Tri- Exp. N° 0030-2005- AI/
complejo y requiere de bunal Constitucional señaló TC, 2006, f. j. 196).
un mayor consenso que que la cuestión de confianza
En consecuencia, toda vez
una ley común, debiendo
estaba regulada de manera que el Tribunal Constitu-
ser aprobada por el Con-
greso “con mayoría abso- abierta, lo que incluía la po- cional decidió abordar la
luta del número legal de sibilidad de vincularla a una posibilidad de plantear una
sus miembros, y ratifi- ley de reforma constitucio- cuestión de confianza res-
cada mediante referén- nal; sin embargo, en la sen- pecto a leyes de reforma
dum”, pudiendo omitirse constitucional, la justifi-
tencia sobre la disolución del cación de tal facultad no
este último “cuando el
acuerdo del Congreso se Congreso se concluyó que el debió tratarse desde un
obtiene en dos legislatu- término “iniciativas ministe- punto de vista que entiende
ras ordinarias sucesivas riales” para interponer cues- como una facultad del
con una votación favora- tiones de confianza también Poder Ejecutivo la pre-
ble, en cada caso, supe- alcanza a reformas constitu- sentación de un proyecto
rior a los dos tercios del de ley común como de un
número legal de congre-
cionales, aunque limitadas a proyecto de ley de reforma
sistas”. Del mismo modo, alguna función o competen- constitucional, sino desde
si bien el presidente de la cia del Poder Ejecutivo. la perspectiva de la cues-
República tiene iniciativa tión de confianza pre-
para una reforma constitu- sentada por un poder cons-
cional con aprobación del Consejo de Minis- tituido frente a unas facultades propias de un
tros, según el artículo 206 de la Constitu- poder constituyente derivado, y los efectos –o
ción la ley de reforma aprobada no puede ser problemas– que esto importa.
observada por este, a diferencia de una ley En esa misma linea argumentativa, la Comi-
común, en donde sí es constitucionalmente sión de Venecia en su Opinión sobre la vincu-
posible realizar tal observación. lación de reformas constitucionales a la cues-
Asimismo, los plazos y las votaciones cali- tión de confianza, señaló que:
ficadas para que el poder constituyente deri- “El uso de la cuestión de confianza ejerce
vado –entiéndase el Congreso en este caso– una fuerte presión sobre el Congreso, ya
pueda reformar la Constitución se justifican que esta tiene que ser votada en un plazo
en el carácter reflexivo, conciliador y de con- muy limitado. Restricciones de tiempo
senso propio de los parlamentos. Así, tal demasiado rígidas, en particular el debate
como lo ha reconocido el Tribunal Consti- parlamentario bajo la amenaza de una
tucional, “son notas distintivas de la demo- cuestión de confianza, deberían evitarse
cracia representativa, de un lado, que los para el caso de reformas constituciona-
representantes no son meros portavoces de les debido a que ellas reducen la posibili-
sus representados, sino conformantes de un dad de lograr un amplio consenso entre las
órgano con capacidad autónoma e indepen- fuerzas políticas y de involucrar a la socie-
diente de decisión, previa deliberación; y dad civil en el proceso de reforma constitu-
de otro, que lo son no de simples intereses cional”. (Comisión de Venecia, 2019, p. 10)
Por lo tanto, consideramos que esta omisión Dicho esto, la regulación del procedimiento
presenta una serie de problemas vinculados de reforma constitucional en el Perú puede
a la denominada denegatoria “material” de presentar algunos problemas concretos
la cuestión de confianza, como veremos a cuando dichas reformas están vinculadas a
continuación. una cuestión de confianza presentada por el
gobierno como veremos a continuación.
IV. DENEGACIÓN MATERIAL Y CUES-
TIÓN DE CONFIANZA EN LEYES DE 2. El problema de las mayorías cali-
REFORMA CONSTITUCIONAL ficadas
1. Procedimiento de reforma consti- Un primer problema que se presenta en el
tucional caso de una cuestión de confianza vinculada
Conforme al artículo 206 de la Constitución a leyes de reforma constitucional se da en el
Política del Perú, la reforma constitucional se mecanismo y en los votos requeridos para
puede realizar a través de: la aprobación de una ley de reforma consti-
tucional y de una cuestión de confianza. Al
a) La votación de mayoría absoluta del respecto, el problema se presenta en los votos
número legal de sus miembros y ratifi- requeridos para un proceso de reforma cons-
cada por referéndum, o, titucional con referéndum o sin él y, por otro
b) Dos legislaturas ordinarias sucesivas con lado, cuando se requiere la aprobación de una
una votación favorable que, en cada una, cuestión de confianza. En ese sentido, no es
contenga una votación superior a los dos improbable el escenario en el que una cues-
tercios del número legal de congresis- tión de confianza vinculada a un proyecto de
tas. En esa situación, puede omitirse el ley de reforma constitucional obtenga la vota-
referéndum. ción favorable del Congreso y, sin embargo,
al momento de efectuar la votación para la
La realización del referéndum en reformas aprobación de la ley de reforma correspon-
de la Constitución respecto a la modifica- diente no se alcance la mayoría especial exi-
ción de los principios esenciales que rigen gida por la norma constitucional.
esta encuentra su fundamento en el rol de
Esta situación resulta contraproducente toda
control y de supervisión que posee la socie-
vez que el Tribunal Constitucional ha preci-
dad como poder soberano. Dependiendo del
sado en el párrafo 218 de la sentencia del caso
sistema creado, la participación del pueblo
de disolución del Congreso que, en deter-
puede darse en la etapa iniciativa, en la rati-
minadas circunstancias, pese a existir una
ficación o en ambas fases (De Vega, 2011,
votación formalmente favorable a la cuestión
p. 95). En ese orden de ideas, también otros
de confianza planteada, “materialmente”
poderes constituidos toman parte en el pro-
esta puede denegarse y no cumplirse con lo
ceso de reforma de alguna u otra manera.
solicitado.
A modo de ejemplo, según el artículo 32 de
la Constitución del Perú, “la iniciativa de En efecto, en el caso de una ley de reforma
reforma constitucional corresponde al pre- constitucional formalmente el Poder Ejecu-
sidente de la República con aprobación del tivo puede obtener una votación favorable a
Consejo de Ministros, los congresistas, el la cuestión de confianza solicitada y, no obs-
cero punto tres por ciento (0.3 %) de la pobla- tante, el proyecto de reforma puede ser recha-
ción electoral, con firmas comprobadas por zado al no alcanzar los votos requeridos para
la autoridad electoral”. reformar la Constitución, generándose una
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
“denegatoria material” de (teniendo como ú nica

la cuestión de confianza diferencia sustancial el
solicitada. A nuestro entender, las le- órgano al que corresponde
A tenor de este problema, yes de reforma constitucio-
la iniciativa de su formu-
el Tribunal Constitucional nal trascienden a una pro-
lación), para la aproba-
ción de ambas habría que
ha señalado en la senten- puesta de gobierno y tienen
exigir la misma votación
cia materia de análisis que: un alcance mayor al mismo,
calificada. Es decir, que
[E]l Congreso de la lo que dificultan la posibili- para considerar que la
República debe eva- dad de su sustentación. cuestión de confianza ha
luar la inserción de sido otorgada por el Con-
mecanismos de vota- greso, se requeriría tam-
ción cualificados para los casos en los bién la votación favorable de más de la
que la confianza sea planteada para refor- mitad del número legal de congresistas,
mar alguna disposición constitucional. y no solo de una mayoría relativa (supe-
En el escenario actual, puede que, con rior a los votos en contra y abstenciones).
una mayoría no necesariamente cualifi- Si la cuestión de confianza planteada no
cada, el Congreso de la República ter- logra obtener dicha mayoría calificada,
mine por brindar la confianza respecto de deberá entenderse que ha sido rehusada,
algún proyecto de reforma constitucional; por lo que el gabinete o ministro involu-
pero, una vez debatido el proyecto, se crados estarán obligados a presentar su
advierta que no existe la mayoría espe- dimisión. Con mayor razón si el número
cial que exige la Constitución para una de votos opuestos a otorgar la confianza
reforma de sus contenidos. (STC Exp. resulta superior al que la concede (Egui-
0006-2019-CC/TC, f. j. 198) guren, 2018, p. 13).
Cabe precisar que este problema se presenta- Entonces, toda vez que por ahora la prác-
ría en los dos métodos existentes para refor- tica parlamentaria ha asumido que solo se
mar la Constitución. En ese sentido, el ar- requiere una mayoría relativa para aprobar
tículo 132 de la Constitución, respecto al una cuestión de confianza planteada por el
voto de censura, sostiene que “su aproba- Gobierno, incluso en aquel supuesto en el
ción requiere del voto de más de la mitad del que el Congreso decida que la aprobación de
número legal de miembros del Congreso”; no una reforma constitucional sea por medio de
obstante, la práctica parlamentaria ha inter- un referéndum, sigue presentándose el pro-
pretado que para la aprobación de una cues- blema de los votos, pues esta mayoría abso-
tión de confianza, a diferencia de la censura, luta simple exigida para reformar la Cons-
solo se requiere una mayoría simple. titución sigue siendo superior a la mayoría
relativa necesaria para aprobar la cuestión de
El problema ya ha sido advertido anterior-
confianza.
mente. Así, Francisco Eguiguren al comen-
tar la Sentencia Nº 0006-2019-AI/TC preci- 3. El problema de los plazos para
saba que: una denegatoria “material” de la
cuestión de confianza
[S]iendo la censura y la cuestión de con-
fianza dos instituciones equiparables res- La posibilidad de una denegatoria material de
pecto a la aplicación de la responsabilidad la cuestión de confianza plantea un problema
política de los ministros ante el Congreso relacionado a los plazos en el caso de una ley
de reforma constitucional. b) Un segundo escenario,

En ese sentido, la institu- más grave aún, se daría
ción como tal puede verse El poder constituyente en en el supuesto planteado
menguada si, finalmente, sentido estricto pasa por un en el pár rafo anterior,
“su aprobación definitiva” proceso de juridificación, pero donde formalmente
recién puede conocerse
varios meses después de
surgiendo el poder consti- la cuestión de confianza
f ue vot ada favorable-
ser votada formalmente tuyente derivado sometido mente con más de un año
favorable en el Parla- a una serie de límites o pre- de anticipación al término
mento. Son dos supuestos supuestos establecidos en del periodo parlamentario,
los que identificamos que la propia Constitución, ca- pero denegada “material-
pueden resultar problemá-
reciendo del carácter ilimi- mente” en un plazo menor
ticos y que debieron ser
analizados por el Tribunal tado e incondicional del pri- al año para el fin de dicho
periodo. Como es sabido,
Constitucional. mero. el artículo 134 de la Cons-
a) El primero de estos titución establece que “no
responde a aquel esce- puede disolverse el Con-
nario en donde una cuestión de confianza greso en el último año de su mandato”,
sobre un proyecto de ley de reforma cons- por lo que en caso haya existido una
titucional sea votada favorablemente y denegatoria previa, y por un tema de pla-
que luego el proyecto de reforma, tras zos, no debería ser constitucionalmente
su paso por comisiones y ante el Pleno, posible la disolución del Parlamento;
sea aprobado con la votación requerida sin embargo, el Poder Ejecutivo podría
por el artículo 206 de la Constitución, es alegar en sentido contrario sosteniendo
decir, una votación superior a los dos ter- que se debe tener en cuenta como fecha
cios del número legal de congresistas; y de referencia aquella en la que formal-
sin embargo, varios meses después, en la mente se presentó el pedido de cuestión
siguiente legislatura, no se alcance dicha de confianza, generándose así una crisis
votación. constitucional.
Bajo los términos de la sentencia mate- Ante estos eventuales problemas, y toda
ria de análisis, el Poder Ejecutivo podría vez que el Tribunal Constitucional ha
alegar que la cuestión de confianza admitido la posibilidad de presentar una
“materialmente” ha sido denegada, cuestión de confianza vinculada a la apro-
generándose las consecuencias cons- bación de un proyecto de ley de reforma
titucionales de ello; sin embargo, polí- constitucional, resulta conveniente que el
Congreso de la República pueda adoptar
ticamente resulta inviable y contrapro-
una modificación que compatibilice los
ducente que se entienda un rechazo a la
requisitos y los plazos para la cuestión de
cuestión de confianza varios meses des-
confianza y la reforma de la Constitución.
pués de haber sido planteada, teniendo
como consecuencia un escenario de ines- A criterio nuestro, podría establecerse que
tabilidad política, incertidumbre en la para estos casos la aprobación de la cues-
población y, sobre todo, debilitando la tión de confianza requiere una votación
figura de la cuestión de confianza. favorable de la mayoría legal del número de
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CONSTITUCIONAL
congresistas y que la reforma de la Consti- • Un primer problema se presenta en el

tución solo puede llevarse a cabo mediante mecanismo y en los votos requeridos
el procedimiento que incluye un referén- tanto para la aprobación de una ley de
dum. De esta manera, se compatibilizan las reforma constitucional y de una cues-
mayorías requeridas para su aprobación y tión de confianza, pues las mayorías
se reduce la posibilidad de una denegatoria requeridas para una y otra son distin-
“material” de la cuestión de confianza que tas, resultando posible que se presente
exceda irrazonablemente la fecha formal del una denegatoria “material” al pedido del
pedido del Poder Ejecutivo. Poder Ejecutivo.
CONCLUSIONES • Un segundo problema está relacionado a
los plazos para entender que ha ocurrido
• En la sentencia sobre la disolución del
una denegatoria material de la cuestión
Congreso, el Tribunal Constitucional pre-
de confianza. En ese sentido, la institu-
cisó que sí es posible plantear una cues-
tión de confianza respecto de materias ción de la cuestión de confianza puede
que comprometan el principio de separa- verse menguada si la aprobación del pro-
ción de poderes, pero bajo determinadas yecto de reforma constitucional a la que
condiciones. está vinculada recién puede conocerse
varios meses después de ser votada favo-
• Asimismo, el Tribunal Constitucional rablemente en el Parlamento.
indicó que presentar una cuestión de con-
fianza vinculada a la aprobación de una • Una propuesta de solución al problema
reforma constitucional será válida en la consistiría en establecer una reforma que
medida en que se trate de aspectos vincu- señale que para estos casos la aprobación
lados con alguna función o competencia de la cuestión de confianza requiere una
(sea exclusiva o compartida) del Poder votación favorable de la mayoría legal del
Ejecutivo. número de congresistas y que la reforma
constitucional solo puede llevarse a cabo
• Consideramos que el Tribunal Cons-
mediante el procedimiento que incluye un
titucional debió abordar este aspecto
referéndum.
tomando en cuenta que, a diferencia de
una ley ordinaria en donde los pode-
REFERENCIAS
res Ejecutivo y Legislativo actúan como
poderes constituidos, en el caso de una • Bidart Campos, G. (2007). Tratado elemen-
ley de reforma constitucional el Poder tal de Derecho Constitucional argentino.
Ejecutivo actúa como un poder consti- Buenos Aires.
tuido, mientras que el Poder Legislativo
• Cairo Roldán, O. (2018). Pensamiento Cons-
como un poder constituyente derivado.
titucional, 23 (23), 37-49.
• Dado que el Tribunal Constitucional
• Caso sobre la Disolución del Congreso, Ex-
determinó que bajo determinadas cir-
pediente 0006-2019-CC/T (Tribunal Consti-
cunstancias puede darse una denegatoria
tucional del Perú 14 de enero de 2020).
“material” de la cuestión de confianza,
cuando esta está vinculada a proyectos • Comisión de Venecia. (2019). Opinión sobre la
de reforma constitucional pueden presen- vinculación de reformas constitucionales a la
tarse algunos problemas que agravarían cuestión de confianza en el Perú. Estrasburgo.
las crisis políticas constitucionales. Recuperado de Opinión sobre las reformas:
htt ps://www.venice.coe.int/webfor ms/ • González, D. (2017). El principio de los “pe-

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Nº 0030-2005-AI/TC. to Constitucional (12), 377-400.
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titucional, 61-99. Constitucional Latinoamericano 1.
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CONSTITUCIONAL
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
DE LA REPÚBLICA
Entre la disolución y un nuevo Congreso

Dante Martín PAIVA GOYBURU*
El autor expone algunas consideraciones en torno a la disolución del Congreso, así como
RESUMEN
reflexiona en torno al criterio central expuesto por el Tribunal Constitucional en la sen-
tencia. Además analiza los resultados de las elecciones congresales extraordinarias, con
el propósito de evaluar si la nueva composición del Legislativo será compatible con los
intereses y pretensiones que viene mostrando el Ejecutivo.
ii PALABRAS CLAVE Bicentenario, debía priorizar acciones en

educación, trabajo, seguridad, salud e in-
Disolución del Congreso / Poder Ejecutivo / Po-
der Legislativo / Tribunal Constitucional / Elec-
fraestructura, cumpliendo los propósitos
ciones extraordinarias expuestos en los planes de gobierno y per-
mitiendo el desarrollo tan ansiado de nues-
tra República.
Recibido : 11/02/2020
Aprobado : 12/02/2020 Sin embargo, las prioridades básicas que
debía tener toda gestión, en el caso peruano
resultaron desplazadas y opacadas por lamen-
I. ANTECEDENTES
tables enfrentamientos entre la Presidencia y
El 28 de julio de 2016, luego de un álgido el Congreso, cada uno dominado por grupos
proceso electoral, se inició el quinquenio distintos, defraudando irresponsablemente a
gubernamental en el Ejecutivo y el Legis- la ciudadanía que veía una vez más posterga-
lativo, periodo que, preludio de nuestro das sus demandas y necesidades.
* Abogado, magíster en Derecho con mención en Derecho Constitucional y Derechos Humanos y doctor en Dere-
cho y Ciencia Política por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Secretario de Redacción de la Revista
Peruana de Derecho Público. Miembro de la Asociación Peruana de Derecho Constitucional y del Instituto Ibe-
roamericano de Derecho Constitucional - Sección Peruana. Docente universitario en pregrado y posgrado.
ENTRE LA DISOLUCIÓN Y UN NUEVO CONGRESO
Pedro Pablo Kuczynski sucedió en el cargo, pre-

juramentó como presi- sentándose ante el mismo
dente de la República, con Las prioridades básicas que Congreso de la Repú-
Martín Vizcarra y Mer- debía tener toda gestión, en blica que en dos ocasio-
cedes Aráoz como vice- el caso peruano resultaron nes debatió la vacancia
presidentes, de la fórmula desplazadas y opacadas por en contra de su predece-
presidencial de Per ua-
nos por el Kambio; mien-
lamentables enfrentamien- sor, abogando por “(…) un
pacto social, que nos com-
tras que el Congreso de la tos entre la Presidencia y el prometa a fin de luchar
República quedó confor- Congreso, cada uno domi- sin distingo alguno contra
mado, entre otros grupos, nado por grupos distintos, la corrupción e impulsar
por 73 representantes de defraudando irresponsable- el desarrollo equitativo,
Fuerza Popular (partido mente a la ciudadanía que democrático e integrador”
político de Keiko Fuji-
mori, quien perdió por
veía una vez más posterga- (Vizcarra, 2018, p. 3).
segunda ocasión consecu- das sus demandas y necesi- Los primeros meses de su
tiva la elección presiden- dades. gobierno permitieron evi-
cial), quienes se declara- denciar que no hubo una
ron como oposición y que adecuada coordinación
como bloque constituían una mayoría abso- con el ex presidente Kuczynski, toda vez que
luta y dominante en el Legislativo. En este Vizcarra Cornejo asumió como propósito
punto es necesario enfatizar que no hubo nin- viajar a todas las regiones del país para cono-
guna observación en contra del proceso elec- cer la situación del mismo, tal cual lo señaló
toral, por lo que las autoridades electas eran (Hernández, 2018, s.p.); así también se per-
el reflejo de la voluntad del elector plasmada cibía improvisación por cuanto los objeti-
en las urnas. vos del gobierno se plasmarían a partir del
diagnóstico que formulaba estando en el
Para una apreciación con más detalle sobre
cargo, producto de sus viajes, sin considerar
los sucesos de este periodo, sugerimos con-
el plan de gobierno del partido. Estos y otros
frontar, entre las fuentes de consulta, los
aspectos mostraban a la población una falta
números del 33 al 38 de la Revista Peruana
de rumbo, afectándose el clima económico
de Derecho Público, específicamente sus
nacional (Gestión, 2018, s.p.).
editoriales y algunos estudios, los mismos
que contienen reflexiones y análisis bajo una Sin embargo, a partir del destape del caso
perspectiva jurídica1. los Cuellos Blancos del Puerto, difundido
a partir de julio de 2018 (IDEHPUCP, 2019,
II. L A PRESIDENCIA DE MARTÍN s.p.), y que conllevó, entre otras consecuen-
VIZCARRA
cias, a la desactivación del Consejo Nacio-
Luego de la sorpresiva renuncia de Pedro nal de la Magistratura (Ley N° 30883), el
Pablo Kuczynski, en un contexto sumamente Poder Ejecutivo tomó como prioridad de
polémico, a la Presidencia de la República su gestión proponer medidas, incluyendo
(21 de marzo de 2018) Martín Vizcarra lo reformas constitucionales y planteamientos
1 Disponibles en el siguiente enlace web: http://www.garciabelaunde.com/DerechoPublico.htm
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CONSTITUCIONAL
de cuestiones de confianza, que modifica- intereses antes que un responsable contra-

ban la estructura del sistema de justicia y peso de poderes.
a instituciones políticas, consistentes en la
En esta secuencia de eventos también pasó a
creación de la Junta Nacional de Justicia,
formar parte la situación del Tribunal Cons-
el referéndum sobre el financiamiento a los
titucional. Teniendo a seis de sus magistra-
partidos políticos, el retorno a la bicamera-
dos con mandato concluido el 3 de junio de
lidad y la prohibición de reelección de con-
2019, sería recién tres meses después de esta
gresistas, así como el establecimiento de un
fecha, en setiembre, que se darían a cono-
Consejo para la Reforma del Sistema de Jus-
cer las acciones en el seno del Congreso de
ticia presidido por el mismo Martín Vizca-
la República, a cargo de la elección de estos
rra, y por supuesto, la propuesta de adelanto
funcionarios, para seleccionar a sus reem-
de elecciones generales (Deutsche Welle,
plazantes. Sin embargo, los cuestionamien-
2019, s.p.).
tos hacia algunos de los candidatos propues-
Consideramos que la lucha contra la corrup- tos y el procedimiento de elección fueron el
ción es un anhelo unánime e impostergable pretexto para que, de forma improvisada, se
para la ciudadanía. Las nefastas consecuen- planteara, como ya venía siendo costumbre
cias de prácticas deshonestas en diversas ins- en el Ejecutivo, una propuesta de modifica-
tituciones, el despilfarro y uso indebido de ción normativa, con cargo de formularse una
los recursos del Estado y la mediocridad en cuestión de confianza.
la función pública socavan la confianza, y
dan paso a propuestas contrarias al orden III. CRONOLOGÍA DE LA DISOLUCIÓN
constitucional, que a la larga tienen adeptos DEL CONGRESO
porque la democracia que se defiende sim- En este acápite damos cuenta, fecha por
plemente se siente como pérdida y estéril. fecha, considerando las horas inclusive, de
No obstante, considerar que esta situación se los distintos sucesos ocurridos los días pre-
revierte con unas cuantas leyes y decretos es vios a la disolución del Congreso peruano,
un grave error, y muy irresponsable darlo por a efectos de apreciar cómo se desarrollaron
cierto ante la opinión pública. los mismos, y así poder analizar si hubo o
Sería excesivo acusar a un gobierno úni- no una denegatoria de la cuestión de con-
camente de yerros y ni un solo acierto en fianza planteada por el Ejecutivo sobre
su gestión. La crisis institucional se gestó la elección de los magistrados del Tribu-
desde el mismo 28 de julio de 2016 cuando no nal Constitucional. Asimismo, se agregan
había una real intención de querer trabajar de referencias web de la cobertura efectuada
forma mancomunada, ni tampoco responsa- por los medios de prensa, así como de pági-
bilidad en el uso de las atribuciones y facul- nas oficiales del Estado peruano para poder
tades por parte del Ejecutivo y el Legislativo. corroborar las notas de reseña que confor-
La imparcialidad y la madurez que deben man la cronología.
ser propias de toda autoridad cedieron ante 18 de setiembre
las pasiones y carencia de ideas de ambos
bandos, y los denominamos bandos porque La comisión especial para la selección de
ante la ciudadanía se exhibió un conflicto de los magistrados del Tribunal Constitucional
presenta su informe final con la lista de los contra la Mesa Directiva por parte de un
once (11) candidatos seleccionados2. grupo de congresistas.
20 de setiembre 11:36 hrs. El vocero de la bancada Liberal,
Gino Costa, cede la palabra al presidente del
El Oficial Mayor del Congreso, por disposi-
Consejo de Ministros, Salvador del Solar,
ción de su presidente, cita a sesión de pleno
quien de manera verbal plantea la cuestión
para el lunes 30 a las 10:00 horas3.
de confianza anunciada, luego de ingresar al
27 de setiembre pleno apoyado por su guardia de seguridad y
sin que haya sido invitado formalmente6.
13:13 hrs. Martín Vizcarra anuncia que,
ante la convocatoria realizada por el pleno 11:45 hrs. El presidente del Congreso mani-
del Congreso para seleccionar a los nuevos fiesta ante el pleno que la cuestión de con-
miembros del Tribunal Constitucional, el fianza planteada será debatida en la siguiente
Gobierno ha decidido presentar una “cues- sesión que será después de la elección de los
tión de confianza” con el fin de cambiar la magistrados.
forma en que se lleva a cabo el proceso de
13:28 hrs. Se vota la cuestión previa para que
elección de dichos magistrados, que estaba
se suspenda el proceso de elección de los
en trámite4.
magistrados del Tribunal Constitucional, la
30 de setiembre cual es rechazada.7
9:09 hrs. El presidente del Consejo de Minis- 13:33 hrs. Se vota la candidatura de Gonzalo
tros, Salvador del Solar, presenta a la mesa de Ortiz de Zevallos Olaechea como magistrado
partes del Congreso de la República el pro- del Tribunal Constitucional, que es aprobada
yecto de ley que modifica el artículo 8 de la con 87 votos.
Ley N° 28301 - Ley Orgánica del Tribunal
13:40 hrs. Se vota la candidatura de Manuel
Constitucional5.
Sánchez-Palacios Paiva como magistrado
10:00 hrs. Se inicia la sesión convocada por del Tribunal Constitucional, alcanzando
el Congreso de la República para elegir a los 73 votos, es decir, por debajo del mínimo
magistrados del Tribunal Constitucional. requerido.
11:34 hrs. El pleno del Congreso con 83 votos 13:41 hrs. El presidente del Congreso sus-
rechaza la moción de censura presentada pende la sesión del pleno8.
2 Véase el siguiente enlace web: http://www.congreso.gob.pe/Docs/spa/files/14056-q2ho8op5xp8ki6t.pdf

3 Véase el siguiente enlace web: https://www.facebook.com/CongresoPeru/photos/a.238182612889908/3021685117
872963/?type=3&theater
4 Véase el siguiente enlace web: https://rpp.pe/politica/gobierno/martin-vizcarra-ejecutivo-presentara-cuestion-de-
confianza-por-eleccion-de-miembros-del-tribunal-constitucional-noticia-1221802
5 Véase el siguiente enlace web: http://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Proyectos_de_Ley_y_
de_Resoluciones_Legislativas/PL0484720190930..pdf
6 Véase el siguiente enlace web: https://www.americatv.com.pe/noticias/actualidad/cuestion-confianza-gabinete-
solar-se-presenta-este-lunes-congreso-n390043
7 Véase el siguiente enlace web: https://larepublica.pe/politica/2019/09/30/cuestion-de-confianza-congreso-recha-
zan-cuestion-previa-para-suspender-eleccion-de-magistrados-del-tribunal-constitucional/
8 Véase el siguiente enlace web: https://www.youtube.com/watch?v=mI21wmHE4bs
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CONSTITUCIONAL
17:34 hrs. Martín Vizca- del cargo de presidente de

rra inicia un mensaje a la la República12.
Nación. Sería excesivo acusar a un
21:15 hrs. El presidente
17:38 hrs. Se vota la cues- gobierno únicamente de del Congreso toma jura-
tión de confianza pre- yerros y ni un solo acierto mento como presidenta
sentada en la mañana por en su gestión. La crisis ins- encargada a la vicepresi-
el presidente del Consejo titucional se gestó desde el denta Mercedes Aráoz13.
de Ministros; se aprueba mismo 28 de julio de 2016, 21:20 hrs. Se publica en la
con 47 votos9.
cuando no había una real in- página web del diario ofi-
17:40 - 17:41 hrs. Prosi- tención de querer trabajar cial El Peruano una edi-
guiendo con su mensaje ción extraordinaria de la
de forma mancomunada, ni
a la Nación, Martín Viz- sección “Normas Lega-
tampoco responsabilidad en les”, que contiene, entre
carra señala textualmente
“(…) ante la denegación el uso de las atribuciones y otros, el Decreto Supremo
fáctica de la confianza y facultades por parte del Eje- N° 165-2019-PCM, me-
en respeto irrestricto de la cutivo y el Legislativo. diante el cual se disuelve
Constitución Política del el Congreso de la Repú-
Perú, he decidido disol- blica y se convoca a elec-
ver constitucionalmente el ciones de nuevos congre-
Congreso y llamar a elecciones de congresis- sistas para culminar el periodo para el 26 de
tas de la República (…)”10. enero de 2020. Simultáneamente, la edición
física se pone en circulación14.
19:00 hrs. La Policía Nacional del Perú llega
a la sede del Congreso acordonando el local 23:00 hrs. El presidente Vizcarra se reúne
y cerrando las calles aledañas, impidiendo la en Palacio de Gobierno con los jefes del
Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas
entrada a todo tipo de personas11.
(Ejército, Marina y Aviación), así como el
20:43 hrs. El pleno del Congreso, por 84 jefe de la Policía Nacional, quienes le expre-
votos, aprueba la declaración de incapacidad saron su pleno respaldo y total apoyo por la
temporal de Martín Vizcarra en el ejercicio disolución del Congreso15.
9 Véase el siguiente enlace web: https://rpp.pe/politica/gobierno/en-vivo-gabinete-de-salvador-del-solar-asiste-al-

congreso-para-sustentar-cuestion-de-confianza-martin-vizcarra-tribunal-constitucional-minuto-a-minuto-noti-
cia-1222109?ref=rpp
10 Véase el siguiente enlace web: https://cnnespanol.cnn.com/video/martin-vizcarra-disuelve-congreso-peru-brk/
11 Véase el siguiente enlace web: https://www.atv.pe/actualidad/policia-llega--parlamento-disolucion--con-
greso--394035
12 Véase el siguiente enlace web: https://elcomercio.pe/videos/pais/congreso-aprobo-mocion-que-declara-la-incapa-
cidad-temporal-del-presidente-martin-vizcarra-noticia/
13 Véase el siguiente enlace web: https://canaln.pe/actualidad/congreso-juramento-mercedes-araoz-como-presidenta-
republica-n390224
14 Véase el siguiente enlace web: https://rpp.pe/politica/gobierno/gobierno-declara-oficialmente-la-disolucion-del-
congreso-y-convoca-a-elecciones-parlamentarias-noticia-1222317
15 Véase el siguiente enlace web: https://andina.pe/agencia/noticia-fuerzas-armadas-y-policia-nacional-expresan-
respaldo-al-presidente-vizcarra-768290.aspx
1 de octubre representantes, que podría explicar que no

existieran mayores reacciones por parte de la
Desde tempranas horas, la Policía Nacional
comunidad internacional.
termina de cercar las puertas de acceso al
Congreso y las calles aledañas, y se impide Sin embargo, los cuestionamientos provie-
el ingreso de congresistas y trabajadores. El nen principalmente de la legalidad de la
cerco policial está previsto para permanecer medida radical que se dispuso. Considera-
un mínimo de dos semanas16. mos que la disolución del Congreso era una
opción que solo podía tomarse en una situa-
IV. EL DECRETO SUPREMO QUE DI-
ción insostenible donde el Poder Ejecutivo se
SUELVE EL CONGRESO DE LA RE-
PÚBLICA Y CONVOCA A ELECCIO- viera imposibilitado de actuar o ejercer debi-
NES PARA UN NUEVO CONGRESO damente sus facultades esenciales por pura
(DECRETO SUPREMO Nº 165-2019- y entera responsabilidad del Legislativo, y
PCM) que involucra a un pedido de confianza para
En el artículo 134 de la Constitución de 1993 tal fin.
se ha previsto la facultad del presidente de la Para evaluar este hecho, corresponde revi-
República para disolver el Congreso, solo en el sar los fundamentos en los que se sustenta el
caso de que este hubiera censurado o negado Decreto Supremo Nº 165-2019-PCM, donde
su confianza a dos Consejos de Ministros. se hiciera mención a la confianza denegada.
Prescribe además que el decreto de disolución A partir de ello, encontramos la siguiente
contiene la convocatoria a elecciones para un expresión:
nuevo Congreso, mientras que se mantiene en
funciones la Comisión Permanente. (…) Por esta negativa de suspender el
procedimiento de selección de magistra-
Ahora bien, la disolución del Congreso dis-
dos y de brindar las garantías suficientes
puesta el 30 de setiembre de 2019 se oficia-
para que esta selección garantice la mayor
lizó con la emisión del Decreto Supremo
legitimidad posible al Tribunal Consti-
Nº 165-2019-PCM, señalándose en el mismo
tucional, el Congreso negó la confianza
además que se mantenía en funciones la
presentada por el Presidente del Consejo
Comisión Permanente, convocándose a elec-
de Ministros en la fecha.
ciones generales para un nuevo Congreso,
para el día domingo 26 de enero de 2020, De lo antes expuesto, se desprende que el
con la tarea de completar el periodo constitu- genuino interés del Poder Ejecutivo al
cional del Congreso disuelto. momento de plantear la cuestión de con-
fianza era impedir que en el Congreso se lle-
Como puede apreciarse, el acto que oficia-
lizó la disolución del Congreso contempló vara a cabo la elección de los magistrados
las exigencias previstas para una medida de del Tribunal Constitucional, aun cuando esta
dicha naturaleza, respetándose la existencia prerrogativa es exclusiva del Legislativo.
de la Comisión Permanente y, lo más impor- Es importante además dar una mirada a la
tante, convocándose a elecciones para nuevos Exposición de Motivos del Decreto Supremo
16 Véase el siguiente enlace web: https://rpp.pe/politica/actualidad/disolucion-del-congreso-fujimoristas-denuncia-

ron-agresiones-en-los-exteriores-del-parlamento-noticia-1222396)
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CONSTITUCIONAL
Nº 165-2019-PCM17, en el cual se precisa, N° 0006-2019-CC/TC, y que tenía las

dentro del análisis costo beneficio de la siguientes pretensiones:
medida, que “[l]a finalidad de esta inicia-
(i) Que el Poder Ejecutivo no tiene compe-
tiva es materializar el fortalecimiento ins-
tencia para realizar pedidos de cuestión
titucional y la lucha contra la corrupción,
de confianza respecto de la selección
políticas de Estado que el gobierno ha priori-
y elección de magistrados del Tribunal
zado al 2021, conforme al Decreto Supremo
Constitucional (artículo 201 de la Cons-
Nº 056-2018-PCM”. titución), ya que ello significa menos-
En atención a lo antes señalado, se percibe cabar atribuciones del Congreso de la
que el Ejecutivo se irroga ser el gran órgano República;
anticorrupción del país, sin tener en cuenta (ii) Que, cuando el Poder Ejecutivo, a tra-
que la lucha contra este flagelo es una obli- vés de la Presidencia del Consejo de
gación de todas las entidades por igual, y que Ministros, realiza un pedido de cuestión
en caso de acciones especiales debe recu- de confianza, esta solo puede ser otor-
rrirse al sistema nacional de control, a cargo gada por el Congreso de la República
de la Contraloría General de la República, así de forma expresa, a través de una vota-
como a los tribunales competentes sobre la ción del pleno, y no de manera tácita o
materia, a efectos de que sancionen los ilíci- “fáctica”;
tos que pudieran cometerse.
(iii) Que la cuestión de confianza debe plan-
V. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL tearse, debatirse y someterse a votación,
CONSTITUCIONAL SOBRE LA DE- y debe respetar los procesos estableci-
MANDA DE CONFLICTO DE COM- dos en el reglamento del Congreso, en
PETENCIA INTERPUESTA CONTRA
LA DISOLUCIÓN DEL CONGRESO
función de sus prerrogativas de autorre-
gulación; y,
Expuesta nuestra apreciación en torno a lo
suscitado entre el Ejecutivo y el Legislativo (iv) La nulidad del acto de disolución
el 30 de setiembre de 2019, fecha que pasará contenida en el Decreto Supremo
a la historia por todas las posiciones que se Nº 165-2019-PCM.
generaron a partir de lo ocurrido, tanto en El 23 de enero de 2020, pocos días antes de
el ámbito político como en el ámbito acadé- llevarse a cabo el proceso electoral extraor-
mico, y que es necesario seguirse analizando, dinario, el Tribunal Constitucional publicó la
ante lo mucho que hay por mejorar en nues- sentencia sobre la demanda de conflicto de
tras instituciones republicanas. competencia, aunque ya desde el 14 de enero
Ahora bien, el 10 de octubre de 2019, el era conocido el sentido del fallo al haberse
presidente de la Comisión Permanente transmitido en vivo el debate del pleno del
del Congreso, que preservaba sus fun- Tribunal, que en mayoría votó por declarar
ciones conforme a la Constitución, inter- infundada la demanda en todos sus extremos.
puso una demanda de conf licto de com- La sentencia de 84 páginas, que con los
petencia, el cual fue signado como Exp. fundamentos de voto y votos singulares se
17 Disponible en el siguiente enlace web: http://spij.minjus.gob.pe/Graficos/Peru/2019/Setiembre/30/EXP-DS-165-

2019-PCM.pdf
duplica su extensión, expone criterios sobre apartamiento de ella. En lo que respecta

el principio de separación de poderes y las a la presente controversia, ya se ha adver-
relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo tido que, en su presentación, el presidente
en la historia del constitucionalismo peruano, del Consejo de Ministros planteó la cues-
principalmente, complementando con algu- tión de confianza no solo en relación con
nas consideraciones relativas a la “cuestión la deliberación de un proyecto de reforma
de confianza” en el ordenamiento constitu- a la Ley Orgánica del Tribunal Constitu-
cional nacional. cional, sino también con el propósito de
postergar el proceso de elección de los
Entre los fundamentos 211 y 212 de la sen-
magistrados que se desarrollaba en ese
tencia, la cuestión capital, esto es, si se momento. Así, la votación efectuada por
encontraba justificada la decisión de disol- el Congreso de la República manifestó la
ver el Congreso porque se configuró una aceptación del primer punto planteado,
denegatoria de la confianza, se expresa en mas no del segundo, ya que el pleno del
los términos siguientes: Congreso procedió a continuar con el
Sobre este punto, la parte demandante ha acto de la elección de los magistrados.
argumentado que procedió a votar a favor Al respecto, advertimos que el Tribu-
de la cuestión de confianza en los térmi- nal Constitucional incorpora la figura de
nos en los que fue planteada por el presi- “supuestos extraordinarios” a efectos de jus-
dente del Consejo de Ministros. De este tificar la decisión de disolver el Congreso,
modo, según ha indicado en su escrito por cuanto se habría negado la confianza que
de demanda, no se puede brindar al pre- solicitó el Ejecutivo. Como tal, asume que se
sidente de la República la potestad de encontraba justificado apartarse de una vota-
determinar cuándo, pese al voto favora- ción que otorga la confianza, al haberse pre-
ble en la sesión del pleno del Congreso, sentado, según el análisis que realiza, actos
se ha entendido aceptada o denegada la que permitieron interpretar lo contrario,
confianza. Al respecto, este Tribunal como lo constituyó el no haber suspendido
advierte que, si bien es cierto que, en la el Congreso la elección de los magistrados e
mayor cantidad de escenarios, la verifica- incluso haber realizado la votación sobre dos
ción del otorgamiento o denegación de la candidatos.
cuestión de confianza se puede advertir
con el acto de la votación en el Congreso El fundamento expuesto por el Tribunal en
de la República, también es importante este extremo, a nuestro criterio, deja abierta
considerar que existen supuestos extraor- la posibilidad de que sea la voluntad, como
dinarios en los que es evidente que, por pasó en este caso con el Ejecutivo, de conside-
rar que la confianza pedida le fue denegada,
su accionar, el órgano legislativo ha deci-
a pesar de que ya se había discutido dejar la
dido rechazar la confianza planteada.
deliberación sobre el pedido de confianza
De este modo, aunque ya hemos prepara la siguiente reunión, lo cual conforme
cisado que la regla general para deter- se acredita en nuestra cronología ocurrió en
minar el otorgamiento de confianza en horas de la tarde; inclusive minutos antes de
estos casos es el acto de votación, ello que se anunciara la disolución del Congreso,
no impide que, en algunos supues- este último había votado por otorgar lo solici-
tos particulares, sea posible que se pretado y no se había elegido más que un miem-
sente algún supuesto que justifique el bro del Tribunal Constitucional.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
En buena cuenta, adver- Con relación a lo ocu-

timos que a pesar de que rrido en el proceso elec-
solo se eligió a uno de seis El genuino interés del Po- toral, conviene invocar lo
posibles magistrados, el der Ejecutivo al momento expuesto por la Misión de
Ejecutivo asumió que su de plantear la cuestión de Observadores de la OEA
pedido fue completamente confianza era impedir que (2020) en su Informe Pre-
denegado, recurriendo a la liminar, en los términos
medida extrema de disol-
en el Congreso se llevara a siguientes:
ver el Congreso, y aun cabo la elección de los ma-
Al cierre de los centros
cuando podía haberse gistrados del Tribunal Cons-
de votación, la Misión
postergado la elección de titucional, aun cuando esta
observó una notable con-
los magistrados restantes prerrogativa es exclusiva del
fusión entre los miem-
bajo la nueva fórmula que Legislativo.
bros de mesa a la hora
se consensuara, el Ejecu-
de contar los votos, tanto
tivo optó por una decisión
por la complejidad del
radical, y que conforme a
sistema como porque muchos de ellos no
sus cálculos tuvo apoyo de la población y de
habían recibido la capacitación adecuada.
las Fuerzas Armadas.
La MOE observó que la etapa final del
A partir de lo antes señalado, considera- escrutinio englobaba una serie de pro-
mos que el fallo del Tribunal Constitucional cedimientos y llenado de documentos
se sustenta en una suposición, con la cual que los miembros de mesa desconocían
finalmente avala la radical medida de disol- y provocó que tomara más tiempo de lo
verse el Congreso, por encima de los pro- esperado.
cedimientos realizados y la votación final- Sumado a lo anterior, la MOE observó
mente ejecutada. Y es que los “supuestos falta de agilidad para trasladar las actas
extraordinarios” a los que recurre para jus- de escrutinio desde los centros de votación
tificar la medida carecen de bases jurídi- hacia las Oficinas Descentralizadas de
cas doctrinales que los respalden, no cons- Procesos Electorales (ODPE). Los retrasos
tituyen una institución ni figura reconocida, se intensificaron en los centros de votación
sino una creación del contexto para impe- que esperaron a la finalización del conteo
dir que la medida de fuerza no quedara sin en todas las mesas del local de votación
efecto. para trasladar las actas a las ODPE. (p. 2)
VI. LOS RESULTADOS DE LAS ELEC- A manera de resumen, podemos señalar que
CIONES DEL 26 DE ENERO DE se presentó un total de 21 partidos políticos
2020 con sus respectivas listas; sin embargo, en
Habiéndose llevado a cabo las elecciones para aplicación de la valla electoral únicamente
elegir al Congreso que relevará al disuelto, la 9 de las organizaciones pudieron superar el
ONPE comunicó el 15 de febrero de 2020 los 5 % de votos válidos a nivel nacional (ver
resultados finales del proceso electoral, que- cuadro N° 1), mientras que el ausentismo
dando expedito el Jurado Nacional de Elec- alcanzó el 25.929 % del total de los electores
ciones para otorgar las credenciales a los hábiles (que sumaban 24’799,384 conforme
congresistas que resultaron electos. al padrón electoral).
Cuadro N° 01
Resultados oficiales de las elecciones para el Congreso
PARTIDO POLÍTICO % DE VOTOS VÁLIDOS OBTENIDOS

Acción Popular 10.26 %
Podemos Perú 8.38 %
Frente Popular Agrícola FIA del Perú - FREPAP 8.38 %
Alianza para el Progreso 7.96 %
Partido Morado 7.40 %
Fuerza Popular 7.31 %
Unión por el Perú 6.77 %
El Frente Amplio por Justicia, Vida y Libertad 6.16 %
Partido Democrático Somos Perú 6.05 %
Fuente: Onpe
Los resultados obtenidos demuestran que el Ahora bien, es notorio que el Congreso
elector quitó su respaldo al partido Fuerza no funciona adecuadamente. Es la conse-
Popular (que en el 2016 obtuvo 73 congre- cuencia del debilitamiento extremo de los
sistas, mayoría realmente abrumadora) y partidos políticos que lo conforman, de
también al Partido Aprista Peruano, que ni la deficiente composición de las listas de
siquiera pudo pasar la valla electoral. Natu- candidatos, del voto preferencial, de una
ralmente, el desprestigio de ambos grupos cifra repartidora que tiene años y no se ha
parlamentarios a nivel nacional era mayori- modificado, del doble error que contiene el
tario, muchas de sus acciones fueron recha- artículo 90 de la Constitución (que dispone
zadas por la población, incurriendo en erro- la cámara única y el número fijo de 130
res que en política tienen un alto costo. Una congresistas, que no puede variar aunque
mayoría parlamentaria, la cual no se había la población crezca de modo continuo). Si
visto en muchos años, tenía el poder y la obli- a ello sumamos las pobres relaciones Eje-
gación de concretar reformas importantes, cutivo-Legislativo, que se agravan cada
trabajando con los demás poderes sin per- vez que los gobiernos son débiles, ten-
der firmeza ni independencia, en beneficio dremos finalmente una imagen fidedigna
de la Nación que aspiraba a llegar al Bicen- de por qué funciona mal el Congreso, sin
tenario con un rumbo mínimo hacia metas necesidad de incurrir en odios y antis que
concretas. a nada bueno conducen. (s. p.)
No obstante, tales errores bien pudieron cas- El panorama que ofrece la composición del
tigarse con la elección posterior al cumpli- Congreso para el año 2020 parte de ciertas
miento de su mandato, el cual debía con- sorpresas, como lo fue la alta votación que
cluirse a pesar de las adversidades, teniendo obtuvieron Podemos Perú, FREPAP y Unión
en cuenta que los problemas de representa- por el Perú, cuya agenda parlamentaria es
ción en el ámbito legislativo obedecen a cau- diversa, aunque pueden llegar a confluir en
sas más complejas. Precisamente, Enrique algunos puntos para los meses de gestión
Bernales (2018) señalaba: que tendrán, así como la ausencia del Partido
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
Popular Cristiano y el pedido de confianza pre-

Partido Aprista Peruano, sentado, pero que al final
que por décadas tuvieron Los ‘supuestos extraordi- pasarían a segundo plano,
particular hegemonía y narios’ a los que recurre el imponiéndose la popu-
manejo. Asimismo, habrá TC para justificar la medida laridad de la medida, así
118 que por primera vez carecen de bases jurídicas como el respaldo de las
ocuparán el cargo de con- Fuerzas Armadas y Poli-
gresistas18 , y que podría
doctrinales que los respal- ciales, todo lo cual nos
generar dificultades para den, ya que no constituyen per m ite conclu i r que
obtener consensos, debido una institución ni figura re- fue una medida política
a la inexperiencia natural conocida, sino una creación más que jurídica, y en
que tendrán. del contexto para impedir donde vencer era primor-
VII. REFLEXIONES FI- que la medida de fuerza no dial antes que conven-
cer. Como decimos, una
NALES quedara sin efecto. hábil jugada por puesta de
La disolución del Con- mano ha permitido soste-
greso se dio en el contexto de un alto des- ner esta disolución, o, expresándolo depor-
crédito por parte de la población, con un alto tivamente, quien golpeó certero fue quien
porcentaje en los sondeos de rechazo de las ganó, aun cuando no se observaron debida-
actuaciones de la mayoría parlamentaria, mente las reglas del encuentro.
agregando las conductas particulares de cier-
Si bien han existido confrontaciones entre el
tos congresistas que merecieron una amplia
Congreso y el Ejecutivo, como ha sido fre-
desaprobación.
cuente en la historia peruana, esto no daba
Si bien podía haber existido un interés por a lugar a tomar la extrema medida de disol-
mejorar el procedimiento de selección de los ver el Congreso, más aún cuando el pedido de
magistrados del Tribunal Constitucional, el confianza se traduce en el propósito de sus-
Ejecutivo demostró un actuar improvisado. pender un proceso de elección de magistrados
Una preocupación sobre el tema, debida- que es competencia exclusiva de este poder, y
mente evaluada, debió ser presentada con como tal no representa en ninguna circuns-
mucho tiempo de anticipación, pero en el tancia una política de gobierno que requiriese
caso ocurrido claramente se verifica que la la confianza a nivel del Legislativo. Adicio-
intervención en la elección se hizo patente nalmente, a pesar de que solo se eligió a un
luego de conocerse a los candidatos propues- magistrado, de seis posibles, el Ejecutivo pro-
tos, con un proceso ya en marcha sin consi- cedió, después de habérsele concedido la con-
derar que las candidaturas provenían de dis- fianza pedida, en disolver el Congreso.
tintos grupos parlamentarios.
Advertimos además un mensaje negativo
El masivo rechazo al Congreso, sumado a hacia la población con lo ocurrido en el caso
ciertos errores dentro del legislativo, le per- del Congreso, pues si bien el gobierno enfa-
mitió al Poder Ejecutivo impulsar su disolu- tizó la popularidad de su decisión, se olvida
ción, a pesar de sus deficientes argumentos, el asunto de fondo: El mismo “pueblo” que
hasta impropios a su función en lo relativo al pedía la disolución del Congreso, pocos años
18 Véase a Barrenechea (4 de febrero del 2020, s.p.).
atrás fue el mismo que había votado por se ha viabilizado la posibilidad de intervenir
dichos representantes. En buena cuenta, y en asuntos que son plena competencia de or-
recordándonos los no tan olvidados 90, el ganismos que –por la propia Constitución–
clamor popular justifica, otra vez, actuar en cuentan con particular autonomía.
contra de la Constitución, sin considerar los
Básicamente, la ciudadanía permanece a la
reales efectos de estas acciones en contra del
expectativa de que los problemas centra-
Estado Constitucional.
les del país eran producto de los desencuen-
Aun cuando el fallo del Tribunal Constitu- tros entre el Ejecutivo y el Legislativo; gran
cional es polémico, corresponde acatarlo y parte de esta imagen fue consecuencia de la
seguir apostando por la consolidación de la cobertura de los medios escritos, radiales y
institucionalidad del país, quedando para la televisivos sobre el asunto (papel aparte han
historia el juicio sobre lo acontecido con la jugado las redes sociales). Sin embargo, la
disolución del Congreso y la sentencia del cualidad del civismo se reduce alarmante-
Tribunal Constitucional, así como las posi- mente en su práctica, siendo reemplazadas
ciones asumidas en las canteras académicas. por la improvisación y la pasividad, tanto
de gobernantes como de gobernados, lo que
Es incuestionable la popularidad de la medida
permite que quienes ocupen los puestos de
de disolverse el Congreso, pero la impopula-
poder, por circunstancias del azar, no tengan
ridad de un grupo no puede sostener la cre-
una cabal perspectiva de las consecuencias
dibilidad de otro sector; a la larga, manipular
que traerán sus actos, y que nuestra trajinada
las pasiones puede resultar sumamente cos-
República tendrá, injustamente, que asumir.
toso, y el daño hacia la confianza y credibi-
lidad en las instituciones puede llegar a nive- ¿Estamos a tiempo de un Bicentenario con
les irreparables. optimismo? Asumo con especial convicción
que la fe y la esperanza en un mejor país no
¿Qué lección nos deja lo ocurrido para el
se encuentran en los actores políticos del
Bicentenario? Que una vez más no existe
momento actual, tuvieron su oportunidad y
compromiso con los problemas centrales del
no han concretado más que enfrentamientos
país, que en estos tiempos se asocian con
y medidas poco constructivas. La construc-
el combate a la inseguridad ciudadana, el
ción de la segunda oportunidad para nuestra
narcotráfico, el aumento de la criminalidad,
Patria provendrá de sus propios hijos, cuando
así como, en los últimos años, el desborde
pueda engranarse una propuesta política con
migratorio. De igual forma, siguen aguar-
vocación de servicio y plena identificación
dando la mejora en la calidad de la atención
de los problemas nacionales, y en donde los
en salud, educación, demarcación territorial
partidos políticos tienen una enorme respon-
y el fomento de la economía con puestos de
sabilidad, empezando por edificarse sobre
trabajo sostenibles.
doctrinas reflexionadas, y manteniendo dis-
Del mismo modo, la actuación de diver- ciplina y compromiso en su actuar. Solo así
sos especialistas durante el debate sobre lo podrá cambiarse el rumbo de lo que parece
ocurrido evidenció que no existe claridad estar destinado a una permanente crisis.
sobre el papel de las instituciones políti-
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ACTUALIDAD
CONSTITUCIONAL
G A C E TA
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ACTUALIDAD
CONSTITUCIONAL
La publicidad de las deliberaciones

del Pleno del Tribunal Constitucional
Fundamentación, análisis y sugerencias,
a propósito del plan piloto recientemente iniciado
Juan Manuel SOSA SACIO*
El autor explica que la publicidad que algunos tribunales constitucionales o altas cortes
les dan a sus deliberaciones puede entenderse como una estrategia encaminada a buscar
su legitimación. En ese marco, inicia su análisis abordando el asunto de la legitimidad de
RESUMEN
las autoridades en general, para luego aterrizar, específicamente, en la legitimidad de las
autoridades judiciales, en especial cuando estas deben resolver “casos complejos”. Asi-
mismo, advierte de los posibles riesgos que podría derivarse de hacer públicas las deli-
beraciones judiciales, así como las posibles formas de enfrentarlos. Con todo ello, esboza
finalmente una propuesta sobre cómo podría estructurarse y realizarse, en la práctica, la
deliberación pública de las decisiones del Tribunal Constitucional.
INTRODUCCIÓN
ii PALABRAS CLAVE
Autoridad judicial / Legitimidad / Publicidad de
A principios de año la presidenta del Tribu-
las deliberaciones judiciales / Actitud deliberativa nal Constitucional, Marianella Ledesma, en
/ Casos complejos / Sesgos cognitivos su discurso oficial de asunción del cargo1
expresó que el máximo intérprete de la
Recibido : 17/02/2020 constitucionalidad “debe responder ante el
Aprobado : 19/02/2020 país”. Al respecto, sin dejar de valorar el rol
de la crítica ciudadana a las decisiones del
* Profesor de posgrado en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y la Pontificia Universidad Católica del
Perú, y de pregrado en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y la Universidad del Pacífico. Asesor juris-
diccional del Tribunal Constitucional.
1 El cual puede consultarse en: https://tc.gob.pe/publicaciones/resumenes/2020/enero/discurso_03.01.2020.pdf.
GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 146 • FEBRERO 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 283-305
xx-xxx 283
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Tribunal, consideró que “la participación ánimo deliberativo y promotor de transpa-

democrática en la construcción de la legiti- rencia, el Tribunal Constitucional difundió a
midad del Tribunal Constitucional será mejor través de su página web, desde el 7 de enero
expresada a través de una mayor transparen- de 2020, el proyecto de sentencia que elaboró
cia en la deliberación de casos, sobre todo en el ponente de la causa, el magistrado Carlos
los de interés nacional”. Ramos Núñez, con la finalidad de que fuera
Explicó, a mayor abundamiento, que: conocido y sometido al escrutinio público3.
Esta transparencia [referida a la delibe- Finalmente, la deliberación del caso –que

ración de las causas] no solo buscará que inicialmente había sido programada para el
los ciudadanos conozcan el accionar de jueves 9 de enero– se llevó a cabo el mar-
los magistrados que integramos este Tri- tes 14 enero de 2019 4. En relación con el
bunal –informándose de las justificacio- modo en que se difundió la deliberación del
nes y razones de nuestras acciones y de- Pleno, la vía que escogió el Tribunal Cons-
cisiones– sino que permitirá descartar las titucional para darle publicidad fue a través
objeciones públicas de conductas ajenas a de su retransmisión en directo (streaming)
la función judicial, que sin lugar a dudas mediante el canal que este órgano colegiado
afectan la credibilidad y confianza en tiene en la plataforma de videos YouTube.
nuestro quehacer jurisdiccional. Luego de este primer ensayo, algunas sema-
En consonancia con todo ello, la magis- nas después, el Tribunal Constitucional
trada anunció que insistirá en plantear una anunció a través de su cuenta de Twitter5 que
“reforma del Reglamento Normativo del Tri- continuaría con estas experiencias pilotos y
bunal Constitucional a fin de que se pueda fijó, para el 25 de febrero, la sesión para deli-
permitir la absoluta transparencia de las deliberar la demanda de inconstitucionalidad del
beraciones del Pleno del Tribunal Constitu- Exp. N° 00022-2018-AI/TC, a través de la
cional, sobre todo en casos de gran repercu- cual más de cinco mil ciudadanos cuestionan
sión nacional”. que la Ley de Protección y Bienestar Ani-
mal haya exonerado de sus alcances, entre
En este marco, en días posteriores el cole- otras actividades, a las corridas de toros y
giado constitucional anunció2 que, contando peleas de gallos. El 4 de setiembre se publicó
con la aceptación de todos los magistra-
en la página web del Tribunal Constitucional
dos del Tribunal Constitucional y a modo
el proyecto de sentencia correspondiente,
de “plan piloto”, se difundirán públicamente
ponencia que, nuevamente, estuvo a cargo
las deliberaciones del proceso competencial
del magistrado Carlos Ramos Núñez6.
recaído en el Exp. N° 0006-2019-CC/TC,
caso sobre la disolución del Congreso de la En el contexto de estas experimentaciones y
República. En adición a ello, y con similar cambios en el Tribunal Constitucional –que
2 El comunicado puede verse en: https://www.tc.gob.pe/institucional/notas-de-prensa/pleno-del-tc-difundira-debate-

de-proceso-competencial/.
3 El proyecto se encuentra disponible aquí: https://www.tc.gob.pe/wp-content/uploads/2020/01/Proyecto-de-Sen-
tencia-0006-2019-CC.pdf.
4 Puede accederse al video completo de la audiencia aquí: https://youtu.be/WrX17kqAWRI.
5 El comunicado aparece en: https://twitter.com/TC_Peru/status/1219677298280091648.
6 El proyecto se encuentra disponible aquí: https://www.tc.gob.pe/wp-content/uploads/2020/02/Ponencia-Toros.pdf.
LA PUBLICIDAD DE LAS DELIBERACIONES DEL PLENO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
se entienden mejor si se por sí sola que ella deba

presta atención a otras ser acatada). Asimismo,
innovaciones y “giros dia- Obedecer a las autorida- no podría distinguirse
lógicos” también recien- des en realidad es un asun- entre lo ordenado por
tes7–, la ocasión resulta to que requiere de justifi- una autoridad o por cual-
propicia para ensayar cación: de lo contrario, no quier otra persona [un
algunas ref lexiones en asaltante, por ejemplo,
torno a la importancia de
habría razones sustantivas echando mano al famoso
la publicidad de las sesio- (razones morales, razones ejemplo de H.L.A. Hart
nes plenarias de los tri- para actuar) por las cuales (1963)]. Como explicó
bunales constitucionales aceptar lo que ellas ordenan Carlos Nino (1989), al
como fuente de legitima- (en efecto, la orden de una gobierno (a la autoridad)
ción, sin dejar de referir- autoridad, como situación se le puede acusar de ser
nos, desde luego, a los “moralmente irrelevante”
posibles riesgos relacio-
de hecho, no justifica por sí y, con ello, de no proveer
nados con dicha práctica sola que ella deba ser aca- auténticas “razones para
y a las posibles formas de tada). Asimismo, no podría actuar”.
enfrentarlos. distinguirse entre lo ordena- Ahora bien, es claro que
A efectos de poner lo do por una autoridad o por las autoridades pretenden
anterior en perspectiva, cualquier otra persona. que sus órdenes sean obe-
será necesario referirnos decidas por el solo hecho
previamente, si bien de de que ellas las prescri-
manera sucinta, a las formas de legitimación ben, y esto ocurre incluso en el caso de que
con las que cuentan las autoridades públicas sus directivas sean incorrectas o que los
en general, para posteriormente referirnos, destinatarios no cuenten con buenas razo-
de manera más específica, a algunos mode- nes para acatar lo que se les ordena. Efecti-
los de legitimación propios de los tribunales vamente, las autoridades pretenden que sus
constitucionales o altas cortes. directivas sean consideradas razones peren-
torias (es decir, que excluyen la deliberación
I. SOBRE LA LEGITIMIDAD DE LAS
por parte de los destinatarios), con indepen-
AUTORIDADES
dencia de su contenido. En otras palabras,
Aunque tal vez hoy parezca algo de sentido pretenden que ellas sean obedecidas tan solo
común obedecer a las autoridades, en rea- por emanar de la autoridad, sin que su acata-
lidad es un asunto que requiere de justifi- miento dependa de que se encuentren razo-
cación: de lo contrario, no habría razones nes para actuar conforme a lo que se ordena.
sustantivas (razones morales, razones para
actuar) por las cuales aceptar lo que ellas Frente a ello, como puso de manifiesto Scott
ordenan (en efecto, la orden de una autori- Shapiro (2013), puede considerarse como
dad, como situación de hecho, no justifica algo paradójico que las personas, en tanto
7 Por mencionar únicamente algunas de las más recientes: la visita in loco (inspección ocular) de los magistrados del
Tribunal Constitucional para mejor resolver (2019), la celebración de audiencias públicas descentralizadas (2016,
2017), la publicación de cuál ha sido el magistrado o la magistrada ponente de la causa (2019) y la creación de una
comisión de seguimiento de sentencias (2018).
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CONSTITUCIONAL
que individuos autónomos, deban obedecer en especial cuando emiten decisiones

sin más lo que les manda la autoridad, sin complejas:
cuestionarlo, sin deliberar, aunque se trate de
(1) Como adelantamos, una primera perspec-
una cuestión que inclusive pueda estar reñida
tiva sobre la legitimidad considera que esta
con el razonamiento moral.
debe basarse en razones para actuar (legi-
En ese marco, parece que la cuestión de la timidad sustantiva). Conforme a esta pers-
legitimidad tanto de las autoridades como de pectiva, la legitimación de la autoridad y
sus órdenes plantea una tensión prima facie de sus decisiones depende esencialmente
entre autoridad y autonomía (Shapiro, 2013; de su compatibilidad con el razonamiento
Iosa 2011; Toscano 2018), la cual a su vez moral.
nos lleva a la siguiente paradoja: las directi- En este sentido, suele afirmarse que las de-
vas de las autoridades o bien son irrelevantes cisiones de la autoridad no pueden ser arbi-
como razones para actuar, ya que si las direc- trarias, en el sentido de injustificadas o irra-
tivas de la autoridad coinciden con las razo- zonables. Por ello puede afirmarse, además,
nes para actuar de los propios destinarios, que se trata de una forma de legitimidad
ellas son seguidas sobre la base de estas últi- vinculada con la corrección argumentativa
mas razones y no porque hayan sido ordena- o justificativa8.
das por alguien; o bien son irrazonables, ya
que si las directivas son contrarias a las razo- Asimismo, dentro de las posiciones rela-
nes para actuar de los destinatarios, no esta- cionadas con la legitimidad sustantiva, en
ría justificado que estos obren según lo que muchas ocasiones se tiene como parámetro
fue dispuesto por la autoridad, sus órdenes de legitimación la vinculación o la confor-
carecerían de legitimidad. midad con la autonomía moral (Iosa, 2011,
pp. 47-56), pues en esta suele fundamentarse
Ahora bien, con base en la necesidad de jus- el razonamiento práctico.
tificar la obediencia a la autoridad y la refe-
rida tensión, se han brindado diferentes, y sin (2) Por otra parte, la legitimación puede
duda, complejas respuestas para el asunto de entenderse como relacionada con razo-
la legitimidad de las autoridades (Vilajosana, nes institucionales para actuar (legitimi-
2007; Vega, 2015; Toscano 2018). dad política o democrática). En efecto, se
ha señalado que, más allá del razonamiento
Al respecto, resulta conveniente sistemati- moral basado en la autonomía personal (es
zar las diversas respuestas o posiciones que decir, en razones individuales para actuar), al
se ha dado generalmente a la cuestión de la propio tiempo “es irrazonable para un indi-
legitimidad, distinguiendo con dicha finali- viduo no acatar los procedimientos social-
dad entre tres formas de legitimación: sus- mente necesarios, empoderantes y justos” y
tantiva, político-democrática y epistémica. que, bien visto, la “la libertad personal tiene
Refirámonos seguidamente a cada una valor solo si los esquemas sociales de coope-
ellas, para posteriormente analizar la legi- ración se encuentran ya previamente estable-
timidad de los tribunales constitucionales, cidos” (Shapiro, 2013).
8 De hecho, la llamada teoría de la argumentación jurídica hace recaer la corrección de las decisiones jurídicas, en
última instancia, en la corrección argumentativa o moral (en el discurso o razonamiento práctico).
En este sentido, podemos retomar aquí la justicia que implica compartir este poder de
idea de Joseph Raz de “autoridad que provee manera igualitaria” (Shapiro, 2013).
un servicio” (Raz, 1985), entendiendo así que
Estas razones pueden incluso denominarse
la legitimidad de la autoridad puede repo-
propiamente “de autoridad”, en sentido
sar, por ejemplo, en los beneficios que nos
estricto, pues están directamente relaciona-
reporta a las personas contar con un Estado
das con el ejercicio del poder y las funciones
para obrar conforme a nuestras razones para
de gobierno.
actuar, para guiar de mejor modo nuestras
acciones hacia dichas razones. Asimismo, y (3) En tercer lugar, tenemos a la legitimi-
ahora en la línea de lo sostenido por ejem- dad que proviene del conocimiento o de la
plo por Francisco Laporta sobre las relacio- experticia (legitimidad epistémica). Esta
nes entre el imperio de la ley y la autonomía forma de legitimación se encuentra más bien
personal (Laporta, 2007) o por Alon Harel vinculada con la idea de auctoritas (y legi-
sobre el valor de las instituciones políticas y tima, por ejemplo, el consejo dado por una
jurídicas por sí mismas y no solo por moti- persona con experiencia o las prescripcio-
vos instrumentales (Harel, 2018), también nes de un médico), más allá de la noción de
podríamos reconocer la existencia de razo- potestas (que fue abordada en el punto ante-
nes institucionales para actuar9, en el sentido rior, y alude a razones institucionales para
de razones directamente relacionadas con la obedecer a la autoridad).
existencia de instituciones sociales valiosas
(las cuales serían distintas a las razones indi- De acuerdo a esta perspectiva, las deci-
viduales para actuar10). siones pueden considerarse como más legí-
timas en la medida que la autoridad esta-
Además de ello, existe una legitimidad pro- tal tenga mayores competencias epistémicas
piamente democrática, que se corresponde (tenga más pericia o experticia en su campo
con la “idea de igual consideración y res- de actuación), o que su decisión haya sido
peto” que merecen las personas (Waldron, emitida con el conocimiento que se considera
2005). En este sentido, se ha señalado que necesario para ello, o a partir de la mayor
adherir a la autoridad democráticamente cantidad de conocimiento disponible.
electa, finalmente, “es adherir a los conciu-
dadanos”, en la medida que así “se respeta la Bien vistas, las tres anteriores (legitimacio-
importancia que las personas otorgan a tener nes sustantiva, institucional y epistémica)
cierto control sobre sus propias vidas y la pueden considerarse como parte de una
9 Tratamos de justificar ello en nuestra primera y segunda tarea, donde sostuvimos que “quien pretende autonomía
inevitablemente pretende también la institucionalidad que esta demanda, incluyendo la obediencia a la autori-
dad legítima”, y esto es así porque el ejercicio de la autonomía “siempre depende del reconocimiento por parte de
los demás (pues de nada sirve la autonomía proclamada respecto de uno mismo), de la recíproca limitación de la
autonomía de todos y de su protección institucional”. Así considerado, “aceptar las directivas de la autoridad tal
cual han sido formuladas, incluso a pesar de que no estemos de acuerdo con las razones para actuar que subyacen
a ellas, sí puede responder a razones para actuar todo considerado”, lo que incluye las razones institucionales para
actuar.
10 En realidad, todas las razones para actuar serían individuales en el sentido de que les aportan razones a las per-
sonas, para hacer lo que es debido. Sin embargo, la diferencia que queremos resaltar denomina institucionales a
las razones vinculadas con la filosofía política y con las teorías institucionales de la justicia (preocupadas por las
instituciones justas), a diferencia de las clásicas razones para actuar (de carácter personal o individual), que son
objeto de la filosofía moral.
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tipología que pone su foco momento de tomar deci-

de atención en la fuente siones (por decir: si en el
de legitimación. Empero, Se puede distinguir, respec- procedimiento de confor-
además de la anterior, otra to de las autoridades, tres mación de una decisión,
clasificación útil, y sin formas de legitimación: sus- dicha medida es consul-
duda más conocida, alude tantiva, político-democrática tada a través de referén-
más bien al momento de dum podrá decirse que
legitimación. Conforme a
y epistémica. ella tiene legitimación
esta última, se diferencia democrática de ejercicio;
entre legitimidad de origen y legitimidad de mientras que si ella es sometida al estu-
ejercicio. dio o la validación de expertos, tendría
cierta legitimación epistémica de ejerci-
(A) La legitimidad de origen, como
cio). También está la legitimación por el
es conocido, alude al tiempo y el modo
resultado, si la legitimidad se encuentra
en que se produce la elección, nombra-
relacionada con la corrección (sustantiva
miento o designación de una autoridad.
o epistémica, por ejemplo) o con la acep-
Ahora bien, el momento en el que una
tabilidad (social o política, por ejemplo)
autoridad adquiere o asume inicialmente
de lo decidido.
un cargo puede estar relacionado con
alguna de las ya mencionadas tres fuen- II. MODELOS DE LEGITIMIDAD DE
tes de legitimidad. En este sentido, por LOS TRIBUNALES CONSTITUCIO-
mencionar algunos ejemplos que escla- NALES (Y DE LAS ALTAS CORTES)
rezcan este asunto: las autoridades elec- Precisado lo anterior, que aplica a las autori-
tas tienen una legitimación democrática dades públicas en general, llega el momento
de origen, mientras que las autoridades de hacer referencia a las autoridades judicia-
designadas mediante concurso público de les en especial y, de manera más específica,
méritos tienen, básicamente, una legiti- a las cortes y tribunales constitucionales.
midad epistémica de origen. Al respecto, suele prestarse poca atención
(B) Por su parte, la legitimidad de ejer- a la legitimidad de los jueces, en tanto que
cicio hace referencia a la forma en que autoridades, o cuando menos no se hace del
una autoridad lleva a cabo sus funciones, mismo modo en que se realiza con respecto a
y es conforme a dicho desempeño que se otros funcionarios (generalmente, autorida-
valora su legitimación. Al igual que en des políticas o administrativas).
el caso anterior, esta legitimación puede Quizá por ello, en muchas ocasiones que se
relacionarse también con algunas de las hace referencia a la legitimidad de la judica-
tres fuentes de legitimidad ya mencio- tura, o de sus decisiones (aunque no siempre
nadas (sustantiva, político-democrática, utilizando el nombre “legitimidad”), suele
epistémica). mencionarse principalmente algunas de las
Respecto a esta legitimidad de ejerci- formas de legitimación que acabamos de
cio, ella a su vez puede distinguirse en tratar.
dos tipos: legitimación por el proce- Así visto, en lo que concierne a las fuentes
dimiento, que se entiende como vincu- de legitimación, se hace referencia por ejem-
lada, por ejemplo, a la forma en que se plo a la legitimidad sustantiva, lo cual se
construye la voluntad de la autoridad al encuentra estrechamente relacionado con el
auge de las teorías de la argumentación jurí- de la judicatura y, más específicamente, de

dica y de la justificación de las decisiones las cortes o tribunales constitucionales. En
judiciales. De esta forma, se alude, por ejem- efecto, cuando se hace referencia a la legiti-
plo, a la idea de “corrección” de la motiva- midad de los tribunales, lo que abunda más
ción judicial con base en razones sustantivas bien son críticas orientadas a cuestionar, de
(diferentes de las razones institucionales o de manera específica, su falta de legitimación
autoridad), a la dimensión ideal o justificativa democrática, principalmente en atención a
del Derecho (diferente en la dimensión real o los casos que deben resolver, en los que pue-
autoritativa), en la necesidad de que los jueces den existir desacuerdos profundos en una
sean un poco filósofos (y, en especial, filóso- sociedad, señalándose que los jueces y las
fos morales), en el auge de la aplicación del juezas carecen de representatividad política,
Derecho conforme a principios, en el “Dere- acusándoseles en el mismo sentido de ser
cho como argumentación”, etc. (Alexy, 2008 órganos elitistas y contramayoritarios11. En
y 2009; Dworkin, 2010; Atienza 2012 y 2013). similar sentido, se erigen cuestionamientos
que previenen a los jueces constitucionales
En un sentido totalmente diferente, suele de infringir el principio de “división de pode-
entenderse también la legitimidad de los jue- res” o el criterio de “corrección funcional”, y
ces desde la legitimación epistémica; así de manera más clara y extendida se cuestiona
sucede, por ejemplo, con cierto tipo de posi- a las cortes constitucionales por incurrir en
tivismo, que, en lo fundamental, basa la legi- el denominado “activismo judicial”, al crear
timación de los jueces en su capacidad para o reformular el Derecho puesto, y también
establecer los hechos del caso y la correcta al establecer mandatos dirigidos a los pode-
interpretación del Derecho (Ferrajoli, 2016); res públicos, con la finalidad de darle una
de similar modo, encontramos posiciones real eficacia a la Constitución y los derechos
que podemos calificar de formalistas, según fundamentales12.
las cuales las tareas de interpretar y de apli-
car el Derecho a cargo de los jueces son acti- En relación con los momentos de legiti-
vidades meramente descriptivas o cogniti- mación, respecto a los tribunales constitu-
vistas (Hernández, 2005). Así considerado, cionales también puede hacerse referencia
es la adecuada determinación “técnica” del a una legitimidad de origen y otra de ejer-
Derecho y los hechos aplicables al caso los cicio. Atendiendo a la magistratura consti-
que legitiman a la judicatura, resultando, por tucional comparada, en cuanto a la legiti-
el contrario, impertinentes y contraprodu- mación de origen, encontramos diversas
centes pronunciamientos de carácter moral formas de designación o nombramiento de
o político, los cuales se tienen por antijurídi- jueces y juezas constitucionales, que pue-
den valorarse, a su vez, como relacionadas
cos inclusive.
con algunas de las ya mencionadas fuentes
Más aún, en sentido complementario a lo ya de legitimación. En este sentido, un modelo
indicado, por lo general suele descartarse de de elección popular de magistrados o magis-
manera explícita que sea posible una even- tradas constitucionales (como ocurre con
tual legitimación política o democrática el Tribunal Constitucional Plurinacional
11 De este modo, suele hacerse referencia a la llamada “objeción” o “dificultad contramayoritaria” de la justicia cons-
titucional en Bickel (1986) y Oronesu (2012).
12 Nos hemos referido parcialmente a este asunto en Sosa (2017).
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en Bolivia) puede considerarse relacionado democrática, dependiendo de la salida dada

con una legitimación de origen democrá- al caso concreto).
tico; mientras que un modelo de designación
Con base en lo anotado, podemos afir-
mixta (en la que participan diversos pode-
mar entonces que la publicidad de las deli-
res del Estado, como es el caso de España, e
beraciones del Pleno del Tribunal Consti-
incluso entidades de la sociedad civil, como
tucional, impulsada recientemente en su
sucede con Guatemala) podría considerarse
seno, se encuentra relacionada, en cuanto al
más bien vinculado a la legitimación de ori-
momento, a la llamada legitimación de ejer-
gen político o institucional; así como un sis-
cicio, y más específicamente, a la legitima-
tema de designación de talante principal-
ción por el procedimiento. En relación con la
mente meritocrático (que, tendencialmente,
fuente, la deliberación pública de las sesio-
sería el caso de la reciente designación de
nes del Pleno se relaciona a formas de legiti-
los magistrados y magistradas de la Corte
mación democrática, a la vez que epistémica
Constitucional del Ecuador) nos remitiría a
(lo cual será explicado mejor en el siguiente
una legitimación de origen, de talante prin-
acápite).
cipalmente epistémico.
Además de lo expresado hasta el momento,
En lo que respecta a la legitimidad de ejer-
es preciso recordar que las formas de legi-
cicio, los tribunales o cortes constitucionales
timación de la justicia constitucional que
pueden legitimarse también de variadas for-
aparecen, o son adoptadas, en cada Estado
mas. En relación con la que llamamos legi-
siempre se encuentran, en cualquier caso,
timación por el procedimiento, por ejem-
estrechamente vinculadas a las tradiciones y
plo, los tribunales pueden buscar incorporar
la cultura jurídica local, así como a las nece-
voces al proceso de toma de decisión, siendo
sidades históricas y sociales a las que res-
un mecanismo recientemente utilizado por
ponden sus principales actores: los jueces y
diferentes cortes constitucionales del mundo
juezas.
la celebración de audiencias públicas en las
que se incluye a diversos actores sociales inte- En este marco, es posible constatar que en
resados en el tema (legitimación de ejercicio gran parte del Norte Global se encuentra
democrática) o también a especialistas técni- arraigado un modelo de legitimación que
cos en la materia discutida (legitimación de podemos calificar, a falta de un mejor nom-
ejercicio epistémica) (Hennig, 2010; Bene- bre, como “circunspecto” o “introspectivo”.
detti y Sáenz, 2016; Sotelo, 2019). En cuanto En resumidas cuentas, este modelo se basa
a la legitimación por resultado, los tribuna- en una tradición judicial conservadora y
les constitucionales pueden legitimar sus de- secretista que, precisamente, hace reposar
cisiones, por decir, a través de la defensa de la “legitimidad” de las cortes judiciales en lo
los valores sustantivos de Constitución y de arcano, en lo oculto y lejano para el ojo pú-
una reforzada fundamentación del fallo (que blico. Esto se pone de manifiesto, por caso,
serían formas de legitimación sustantiva); o a través de mantener en secreto las delibe-
también mostrando deferencia a los actores raciones del Pleno (como ocurre en la mayo-
políticos involucrados en el caso, planteando, ría de altas cortes europeas), en el carácter
verbigracia, soluciones dialogadas arribando reservado de las audiencias (como ocurre con
a “sentencias dialógicas” (Rodríguez Gara- la Corte Suprema estadounidense, donde lo
vito, 2016) (en este supuesto, podríamos que ocurre al interior se conoce básicamente
estar ante una legitimación institucional o por ilustraciones y por las transcripciones
de las audiencias), o tam- Si bien hemos avanzado

bién en la férrea exigencia un poco en ello, no es este
del dogma de la “colegia- La publicidad de las delibe- el momento ni el espacio
lidad” de las decisiones, raciones del Pleno del Tri- para dar cuenta detallada-
prohibiéndose u ocultán- bunal Constitucional, impul- mente sobre las ventajas
dose las disidencias entre sada recientemente en su de contar con cortes cons-
los jueces (como sucede titucionales dialógicas, ni
con la Corte Constitu-
seno, se encuentra relacio- de cómo estas permiti-
cional italiana o el Consejo nada, en cuanto al momen- rían, en el marco de con-
Constitucional francés, to, a la llamada legitimación cepciones deliberativas
que proscriben que los de ejercicio, y más específi- de democracia, superar la
jueces hagan votos discor- camente, a la legitimación llamada objeción “contra-
dantes o salvamentos de por el procedimiento. En re- mayoritaria” (que busca
voto, e incluso más: que poner en duda el carácter
expresen públicamente, de
lación con la fuente, la deli- democrático de la justi-
algún modo, su discrepan- beración pública de las se- cia constitucional) (Men-
cia de la sentencia). siones del Pleno se relaciona des, 2018), asunto sobre el
Frente a este modelo, a formas de legitimación de- cual se viene debatiendo
encontramos una tenden- mocrática, a la vez que epis- de manera intensa en los
témica. últimos años.
cia opuesta, que viene
extendiéndose en nuestra Lo que podemos af ir-
región –y, de manera más mar, por ahora, es que la
general, en el Sur Global– conforme a la cual publicidad de las deliberaciones llevadas a
se considera que la transparencia, la partici- cabo al interior del Pleno del Tribunal Cons-
pación, y el escrutinio público inclusive, son titucional sí tendrían un impacto en la legiti-
mecanismos que favorecen la legitimación de midad social de lo discutido y en la calidad
las decisiones de las cortes o tribunales cons- epistémica del resultado, tal como vamos a
titucionales (sobre todo, cuando se trata de explicar en el siguiente acápite. Asimismo, si
pronunciamientos en torno a casos comple- bien por cuestiones de espacio no podríamos
jos). Este modelo de legitimación, atendiendo hacer referencia en esta ocasión a las difi-
a las estrategias o mecanismos de legitima- cultades en torno a cómo medir la calidad o
ción empleados, podemos denominarlo como la intensidad de la deliberación en el ámbito
“deliberativo” o “dialógico”. judicial (Bello Hutt, 2019), sí nos referire-
mos, siquiera brevemente, al entorno nece-
Con base en lo indicado aquí, la publicidad
sario para poder alcanzar la legitimidad que
de las deliberaciones del Pleno del Tribu-
se espera.
nal Constitucional –medida que, valga rei-
terar, aún se viene impulsando a modo de III. LEGITIMIDAD Y PUBLICIDAD DE LAS
plan piloto y, por tanto, sigue pendiente de DELIBERACIONES DEL PLENO DEL
que se definan sus alcances y exactos contor- TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. PRO-
nos– se encuentra, qué duda cabe, en la órbita BLEMATIZACIÓN Y PROPUESTA
del llamado modelo deliberativo o dialógico Como señalamos en otras ocasiones (Sosa,
de legitimación, distanciándose pues del que 2018), los tribunales y las cortes constitu-
llamamos “modelo circunspecto”, que había cionales, en especial en el Sur Global, utili-
sido el inicialmente trasplantado en el Perú. zan diversas estrategias y mecanismos para
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legitimarse social y democráticamente13. No obstante lo anterior, no cabe duda de que

Una de ellas es, precisamente, la de darles se trata de una magnífica oportunidad que,
máxima publicidad a sus deliberaciones. delimitada y regulada pertinentemente –es
decir, previendo y atajando los riesgos men-
Al respecto, efectivamente, es posible cons-
cionados–, y con base en una concepción
tatar que algunas cortes de nuestra región
genuinamente dialógica de la justicia cons-
(como es el caso del Tribunal Superior de
titucional (Mendes, 2018), puede contribuir
Justicia de Brasil y la Suprema Corte de
no solo a brindarle una mayor legitimidad a
Justicia de la Nación de México, por ejem-
la judicatura constitucional, sino también a
plo) dan plena publicidad a la deliberación
contar con una adecuada comprensión tanto
de sus causas, permitiendo que dicho debate
de los roles (sociales/políticos) que actual-
sea conocido directamente por la ciudada-
mente cumplen los tribunales constituciona-
nía (por ejemplo, admitiendo que el público
les, así como respecto de sus posibilidades y
pueda asistir y presenciar en vivo las discu-
límites.
siones) o retransmitiéndolo en directo a tra-
vés de la televisión o de Internet. Dicha difu- Ahora bien, lo anterior requiere, en primer
sión, como es evidente, tendría un impacto lugar, considerar con más precisión cuál es
positivo en la legitimación democrática de el propósito de la publicidad de las delibe-
las decisiones del Tribunal Constitucional, raciones, así como plantearnos cuáles serían
en la medida que estas pueden ser más fácil- los posibles riesgos en torno a este tipo de
mente objeto de conocimiento y fiscalización prácticas, con la finalidad de evitarlos. Seña-
por parte de la ciudadanía y los especialistas. lado esto, empecemos entonces abordando
la finalidad que se quiere alcanzar con dicha
Ahora bien, debe tenerse en cuenta que, de
publicidad.
los diferentes mecanismos de legitimación
democrática que utilizan las cortes consti- 1. ¿Qué se puede lograr con la publi-
tucionales, este quizá puede ser uno de los cidad de las deliberaciones? Le-
más riesgosos. Ello es así porque, como se gitimación democrática y episté-
ha señalado en otras latitudes, esta práctica mica
podría hacer difícil o innecesaria la aproxi- En relación con la finalidad de publicitar
mación de las posiciones contrarias, generar y difundir las deliberaciones, la encontra-
la exageración o la histriónicidad de las pos- mos relacionada a las especiales funciones
turas, hacer que el debate se oriente a aten- o roles (sociales/políticos) que cumplen los
der las expectativas del público antes que al tribunales constitucionales. Dichas funcio-
caso mismo, entre algunos otros problemas nes (republicana, reconciliadora, modera-
(Do Vale, 2017; Ansolabehere y otros, 2018; dora, de reconocimiento y racionalizadora)14,
López, 2019). muchas veces requieren que los tribunales
13 Entre los que están, además de la deliberación pública de las causas, la visibilización de problemas excluidos del
debate público colectivo; la posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de normas por ausencia o déficit de
diálogo público o institucional; la inclusión de actores y voces relevantes en la deliberación de los casos; la prepu-
blicación de los proyectos de sentencia; la lectura o difusión anticipada del fallo; la mínima intervención judicial
procurando el máximo involucramiento de los actores relevantes; el uso de decisiones dialógicas dirigidas a que
el juez no se apodere de la “última palabra”; la supervisión del cumplimiento de las sentencias constitucionales
(incluyendo nuevos diálogos con los actores responsables o interesados en ello), etc.
14 Dichas funciones han sido explicados en Sosa (2017).
constitucionales, principalmente al resolver a la vez que dificulta la manipulación de la

casos complejos, vayan más allá de las com- información, de la agenda y de las preferen-
petencias que han sido legalmente previstas cias políticas (Martí, 2006, p. 194 y ss.). De
a su favor o de los roles que generalmente se este modo, con miras a tomar mejores de-
les había atribuido, por lo cual requieren de cisiones, será siempre favorable –y menos
una mayor legitimidad. Expresado de otra errado– poder conocer la mayor cantidad de
forma, los tribunales necesitan una mayor argumentos (Gargarella, 2011, pp. 142-144;
legitimación (ampliar su “cuenta corriente García Jaramillo, 2015, p. 237).
de legitimidad”15) sobre todo en casos com-
Con base en todo ello, resulta claro que sirve
plejos, y es en dicho contexto que la transpa-
más un modelo activo y sincero de diálogo,
rencia y divulgación de las sesiones del Pleno
dirigido a la conformación de consensos
ayudan a ese propósito16.
entre los magistrados o magistradas del Tri-
Señalado esto, ayuda aún más el precisar bunal Constitucional, que uno meramente
que las formas de legitimación que se puede formal, retórico o que finalmente no esté
obtener con la publicidad de las audiencias dirigido a lograr un diálogo genuino.
son básicamente la democrática y la epis-
témica. La primera, porque es claro que la 2. ¿Qué buscar y qué evitar con la
publicidad de los debates? Virtu-
publicidad de lo discutido permitirá cono- des y vicios deliberativos
cer las posiciones de cada magistrado o
magistrada, evaluar la calidad o pertenen- En este orden de ideas, para que en verdad
cia de sus argumentos, su grado de con- del diálogo público se obtenga legitimidad
vencimiento o compromiso con la cuestión democrática ante la ciudadanía, y la ya seña-
discutida, etc. Así visto, la transparencia lada legitimidad epistémica, es necesario
permite una especie de rendición de cuentas evitar algunos riesgos que empujen el debate
(accountability) sobre los argumentos que público más bien al fracaso, a pesar de sus
brindan los magistrados o magistradas en buenas intenciones.
torno a un caso complejo. Para dar cuenta de ello, presentaremos a con-
Y con respecto a la legitimación epistémica, tinuación algunos pares de situaciones extre-
la deliberación, el intercambio franco y cons- mas e indeseables que concebiremos como
“vicios” de la deliberación y, por oposición,
tructivo de argumentos debería permitir lle-
vamos a entender que los puntos medios
gar a un mejor resultado, o cuando menos
representan, digamos, “virtudes” de los
tiene esa potencialidad. En efecto, como han
actores deliberantes, deseables para llegar
explicado diversos teóricos de la democracia
al objetivo esperado.
deliberativa, la deliberación permite el inter-
cambio de información, la detección de erra- (a) De esta manera, en primer lugar debe evi-
tas, el control de los aspectos emocionales, tarse el extremo (es decir, vicio) de, por una
así como filtrar las preferencias irracionales, parte, operar polarizando las posiciones, de
15 Véase Habermas (1998, p. 353).

16 Es cierto que la publicidad de las deliberaciones también puede ser vista como un deber funcional (vinculado al
deber de transparencia); sin embargo, como ya fue indicado, la publicidad de las deliberaciones ni es una práctica
extendida, ni tampoco es bien vista por la cultura jurídica estándar del Norte Global. Al contrario, en la mayoría
de tradiciones judiciales del Norte Global lo que predomina es el hermetismo, es decir un modelo “circunspecto”
de legitimación, tal como ya fue explicado.
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manera innecesariamente complejo que enfrenta. En

confrontacional, teniendo sentido contrario, deben
en cuenta que la delibera- De los diferentes mecanis- evitarse asimismo partici-
ción “no es un duelo ver- mos de legitimación de- paciones rígidas y contraí-
bal” ni debe concebír- mocrática que utilizan las das, apocadas, que acarto-
sele como una especie de cortes constitucionales, la nen el debate y dificulten
“competencia” entre los el intercambio ágil, fluido
jueces (Mendes, 2018,
publicidad de las delibera- y franco de argumentos.
p. 135) y, de otra, debe ciones judiciales puede ser Con base en lo indicado,
evitarse actuar con desin- uno de los más riesgosos. podemos calificar a esta
terés, absteniéndose de Ello es así porque, como se virtud de mesura o pru-
sentar posición o de pre- ha señalado en otras lati- dencia deliberativa.
sentar argumentos rele- tudes, esta práctica podría (d) En cuarto lugar, es
vantes, obrándose, por
decir, de manera pusi-
hacer difícil o innecesaria la necesario evitar el uso
aproximación de las posi- de un lenguaje abstruso,
lánime. La virtud que se
en exceso erudito, injus-
distancia de ambos vicios ciones contrarias, generar
tificadamente inasequi-
podríamos llamarla de la exageración o la histrio- ble para el ciudadano o
compromiso deliberativo nicidad de las posturas, ha- la ciudadana promedio;
o dialógico. cer que el que el debate se en sentido opuesto, debe
(b) En segundo lugar, es oriente a atender las expec- evitarse el empleo de dis-
necesario distanciarse de tativas del público antes que cursos ajurídicos o anti-
actitudes intransigentes, jurídicos, completamente
al caso mismo, entre algu-
cuyo grado y forma de obs- antitécnicos, injustif i-
tinación impidan la posibi- nos otros problemas. cados o eminentemente
lidad de llegar a consensos politizados, contrarios a
o a un intercambio respetuoso y fructífero los roles moderador y racionalizador que les
de puntos de vista. En sentido complemen- corresponde a las cortes constitucionales. En
tario, también es necesario evitar conductas este sentido, los argumentos a presentarse
en exceso maleables o dóciles, incluso aco- por parte de los magistrados no deben ser
modaticias, que tampoco sirven para presen- ni únicamente “del lego” ni tampoco “con-
tar ante la ciudadanía los aspectos discuti- tra el lego”, sino más bien “para”, “dirigido”
bles y/o defendibles del caso, ni para arribar a o “abiertos al lego”. Esta virtud, si se quiere,
un resultado con mayor calidad o corrección podría ser llamada de elocuencia delibera-
epistémica. La virtud equidistante a ambos tiva o dialógica.
vicios se refiere a la apertura y honestidad
Así considerado, partiendo entonces del
deliberativa.
compromiso por parte del Tribunal Cons-
(c) El tercer lugar, debe prevenirse incurrir titucional y de sus integrantes en alcanzar
en personalismos o histrionicidad excesivos, el propósito legitimador de las deliberacio-
que privilegien la retórica superficial y la nes públicas, es razonable tomar en cuenta
legitimación personal, desplazando con ello estos estándares, lo cual, ciertamente, presu-
lo central: discutir el fondo de la cuestión pone una comprometida actitud deliberativa
planteada y procurar legitimar la respuesta por parte de los magistrados y magistradas
que dará el Tribunal Constitucional al caso durante las sesiones del Pleno.
Ahora bien, además de la referida “actitud Ahora, además del consenso en torno a que
deliberativa”, es pertinente hacer referen- son solo algunos casos los que requieren de
cia también a los tipos de casos que deben/ una mayor legitimación (es decir, demandan
pueden ser objeto de deliberación pública –o que el Tribunal amplíe su “cuenta corriente”
quizá, preguntarnos si, acaso, no todos ellos de legitimación pues, eventualmente, este
deberían poder ser objeto de esta práctica podría “sobregirarse” en ella), también es
de transparencia–. Asimismo, ya casi fina- necesario indicar que la publicidad de todas
lizando este trabajo, también expresaremos las deliberaciones jurisdiccionales del Pleno
algo sobre qué procedimiento sería el más del Tribunal Constitucional –como es la ten-
adecuado o idóneo para alcanzar la finali- dencia en el Tribunal Superior de Justicia
dad deseada. de Brasil y la Suprema Corte de Justicia de
la Nación de México– podría tener efec-
3. ¿Qué casos deben ser debatidos? tos prácticos y logísticos contraproducen-
Los “casos complejos” que re- tes para lo que se quiere alcanzar. Así, por
quieren una especial legitimación
ejemplo: podría banalizarse la publicidad de
Las experiencias piloto avanzadas por el Tri- la deliberación y, por ende, difuminarse la
bunal Constitucional apuntarían a que, ini- legitimación conexa a ella; sería difícil que
cialmente, no todos los casos que conoce el los magistrados o magistradas mantengan
Pleno del Tribunal Constitucional tendrían el mismo estándar deliberativo en todos y
que regirse por la referida publicidad de las cada uno de los casos (teniendo en cuenta
deliberaciones. además que nuestro Tribunal es “de mérito”
–es decir, que se pronuncia sobre el fondo
No obstante ello, también es cierto que,
de lo discutido–, por lo que muchas veces le
desde una comprensión genérica y amplia
toca pronunciarse sobre casos simples o ruti-
del “deber de transparencia”, en realidad
narios, que no requieren de un debate com-
todas las causas deberían ser deliberadas de
plejo ni de una especial legitimación17); la
manera pública y publicitada; sin embargo,
tramitación de las causas se haría más lenta
parece ser que el sentido común de nuestra
debido a la necesidad de programar y llevar a
comunidad jurídica ha generado un consenso
cabo este tipo de sesiones (revirtiéndose, en
en torno a que esta práctica tiene sentido,
parte, algunos efectos positivos que se habían
sobre todo o incluso solamente en aquellos
alcanzado por la disminución del tiempo de
casos que requieren de una mayor legitima-
respuesta del Tribunal Constitucional, gra-
ción. En ese mismo sentido, por ejemplo, la
cias a la supresión de las audiencias públicas
magistrada Ledesma Narváez en su ya refe-
en los casos en los que deben emitirse senten-
rido discurso de asunción del cargo de pre-
cias interlocutorias denegatorias), etc.
sidenta, hizo referencia particularmente a
la necesidad de deliberar públicamente los En este sentido, no se trata entonces de la
“casos de gran repercusión nacional”. transparencia por la transparencia, para
17 Esto, a diferencia de los modelos en los que se llega a la Alta Corte únicamente por vía de excepción, por ejem-
plo, a través de recursos casatorios o extraordinarios, de mecanismos como el certiorari (de admisión discrecio-
nal por parte de la Corte), o de regulaciones dirigidas a la “objetivación” del proceso de amparo (como ocurre en
Alemania y España, en donde se procura que los tribunales constitucionales solo se pronuncien en los casos de
especial relevancia o trascendencia constitucional).
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todos los casos et pereat mundus; sino de sustantivo (en la medida que, por sobre todo,
encaminarla de acuerdo a su finalidad legi- se trata de casos moralmente difíciles), sin
timadora y, por ende, de orientar el uso de dejar de apreciar que en ellos existe un cierto
esta metodología a aquellos casos en los que, déficit de legitimidad democrática, relacio-
de acuerdo con esta, realmente valga la pena nado con el famoso cuestionamiento de quién
instaurar una deliberación pública. debe tener la última palabra en este tipo de
controversias (se acusa a los tribunales de
Asimismo, y de manera complementaria, es
“elitismo judicial” cuando son ellos los que
necesario resaltar que no es aconsejable man-
resuelven finalmente este tipo de causas, y
tener indeterminado el criterio o los criterios
más bien no lo hace una instancia con mayor
para saber cuándo un caso merece ser deba- impronta democrática o representativa, como
tido públicamente, librado así a la discrecio- sería el caso del Parlamento o de acudir a una
nalidad o a la buena intención de los actores, consulta ciudadana).
pues finalmente podría reproducirse, mutatis
mutandis, lo ocurrido con la noción de “casos Otro supuesto de “caso complejo” alude a
emblemáticos”, respecto a los cuales se ha los casos en los cuales el Derecho positivo
criticado su uso aparentemente relacionado resulta insuficiente para resolver o enfrentar
con la notoriedad de las personas, sin que correctamente la problemática planteada y,
exista realmente una definición clara sobre por ende, los jueces se ven en la necesidad
dicho calificativo18. de, por decir, reconocer jurisprudencialmente
“nuevos derechos” o “nuevos contenidos” ius-
En este orden de ideas, consideramos que los fundamentales, o incluso, como se ha dado no
casos que deben merecer, no solo una deli- pocas veces en el ámbito de la justicia consti-
beración pública, sino incluso la posibilidad tucional (tanto del Norte como del Sur Global,
de que los tribunales constitucionales echen valga precisarlo), de establecer instituciones
mano de las diversas estrategias o mecanis- procesales ex nihilo. Como puede reconocerse
mos de legitimación, son los que podemos sin dificultad, en este supuesto pueden existir
denominar “casos complejos”. Al respecto, déficits de legitimación sustantiva (sobre todo,
un caso puede ser considerado “complejo” cuando se trata de reconocer nuevos ámbitos
por distintas razones, todas estas relaciona- iusfundamentales), de legitimación político-
das, precisamente, con la necesidad de una democrática (recordemos que, inicialmente,
mayor legitimación, de cualquiera de los tres los jueces y juezas están vinculados al “dere-
tipos a los que hemos hecho referencia: sus- cho puesto”, es decir, a la legislación vigente)
tantivo, político-democrático o epistémico y de legitimación técnica (principalmente,
(déficits de legitimación que, como veremos, cuando se trata de crear una nueva institucio-
en este tipo de casos suelen presentarse de nalidad, cuya construcción podría contar con
manera simultánea). aportes técnico-jurídicos adicionales que enri-
Así considerado, un primer supuesto típico quezcan la decisión).
de “casos complejos” son los denomina- En tercer lugar, encontramos casos que requie-
dos “casos difíciles” y “trágicos”, en los ren una respuesta más allá del litigio indivi-
que la dificultad es de carácter sobre todo dual; siendo necesario, entonces, a efectos de
18 Y esto ha sido criticado por la propia magistrada Ledesma, en su ya citado discurso de asunción del cargo de pre-
sidenta.
brindar una respuesta inte- sustantiva (al momento de

gral y leal con la Consti- justificar una decisión con
tución, emitir sentencias Evitar algunos riesgos que base a los efectos) como
de carácter “estructural”, empujen el debate público al epistémica (en atención
es decir, dirigida no solo fracaso es importante adver- en los efectos, que se pre-
a tutelar a la persona que tir algunos pares de situacio- tenden y la mejor fórmula
demandó individualmente, para ello) y también polí-
sino que revierta una situa-
nes extremos e indeseables tico-democrática (pues,
ción lesiva de derechos que concebiremos como ‘vi- ciertamente, estamos ante
para toda una comunidad cios’ de la deliberación y, por una decisión jurisdic-
o colectividad (general- oposición, vamos a enten- cional atípica, no prevista
mente personas en situa- der que los puntos medios expresamente en nuestra
ción de vulnerabilidad), representan, digamos, ‘vir- legislación procesal).
agresión que se encuen-
tra social o institucional-
tudes’ de los actores delibe- Finalmente, encontramos
un último supuesto de
mente arraigada, asen- rantes, deseables para llegar casos complejos en aque-
tada históricamente, y que al objetivo esperado. llos en los que el Tribunal
involucra a varios actores Constitucional debe ejer-
que deben responder por cer su función de “poder
dicha trasgresión y participar en la solución moderador”, esto es, mediador de otros pode-
del caso. Ya que estos supuestos requieren de res. Ello ocurre, por ejemplo, cuando el órgano
respuestas que no están en el abanico de posi- colegiado debe enfrentar asuntos política-
bilidades que suele encontrarse en la legisla- mente complejos o sensibles, que polarizan
ción procesal (las sentencias, por lo general, al país debido a profundas discrepancias ideo-
deben concluir en un pronunciamiento que lógicas o políticas, o que implican un grave
declare fundada, infundada o improcedente enfrenamiento entre los poderes del Estado,
la demanda), y la decisión implicará a diver- los niveles de gobierno, o las fuerzas sociales
sos actores políticos, sociales e institucio- o políticas significativas de un país. En estos
nales, y se requiere asimismo de un conoci- casos, y ciertamente dependiendo de la cues-
miento técnico relacionado con lo que va a ser tión tratada, aparece la necesidad de legitimar
sentenciado (las sentencias de este tipo sue- sustantivamente, y sobre todo político-demo-
len tener impacto en las políticas públicas o cráticamente, la decisión a la que finalmente
revertir la ausencia de ellas), esta clase de de- vaya a arribar el intérprete calificado de la
cisiones requiere de una mayor legitimación Constitución.
político-democrática, a la vez que epistémica.
Todos estos supuestos, tal como puede apre-
Otro supuesto en el que se pone de manifiesto ciarse, constituyen expresiones del ejerci-
la necesidad de buscar una mayor legitimacio de las “otras funciones” (sociales, polí-
ción se refiere a aquellos casos excepcionales ticas) que hoy en día tienen los tribunales y
en los que los jueces y las juezas constitu- cortes constitucionales, y que trascienden
cionales tienen la necesidad de morigerar el a las competencias legales habitualmente
sentido o los efectos de la decisión a tomar, previstas. Asimismo, estos casos se encuen-
esto en atención a las consecuencias (por tran relacionados a lo que suele calificarse
ejemplo, políticas y económicas) del fallo. –muchas veces con cierto aire de denosta-
Como es obvio, en este tipo de controversias ción, incluso arrogante y prejuicioso– de
sería de ayuda una mayor legitimación tanto manifestaciones de “activismo judicial”.
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4. ¿Cuál es el mejor procedimiento 4.1. Dirección del debate

para lograr los objetivos de la pu-
blicidad de los debates del Pleno
Una primera cuestión por establecer es quién
del Tribunal Constitucional? Una debería dirigir el debate. Al respecto, desde
propuesta luego, una primera postura razonable es que
el debate lo debe conducir quien ejerza la
Para poder conocer si funcionó adecuada-
presidencia del Tribunal Constitucional, en la
mente una experiencia piloto, y también cuá-
medida en que es dicha autoridad quien pre-
les son las lecciones que pueden extraerse de
side las sesiones del Pleno.
ella, es necesario contar con un proyecto o
plan que oriente y permita evaluar las prue- Sin embargo, considerando que puede haber
bas puestas en práctica. ocasiones en las que, debido al tema que está
siendo tratado (que requiere cierta imparcia-
Así, además de plantear la fundamentación y
lidad o equidistancia por parte de quien dirige
objetivos que la encaminan, o incluso de for-
el debate, muchas veces difícil de lograr), por
mular algunas alertas frente a posibles ries-
la posición adoptada por los magistrados y,
gos, un plan piloto debería esclarecer, prin-
en especial, por quien ejerce la presidencia
cipalmente, de qué manera debería llevarse
(si la deliberación exige una participación
a cabo la experiencia y algunos indicadores
intensa de los magistrados o magistradas,
de medición.
incluyendo a quien dirige la presidencia, o si
En este sentido, en el caso de la publici- existe una gran polarización entre ellos), o en
dad de las deliberaciones del Pleno del Tri- atención a la finalidad también técnica u ope-
bunal Constitucional, debería esclarecerse rativa del debate (que implica encontrar pun-
qué implica la referida publicidad, cómo es tos de acuerdo y desacuerdo, intentar acercar
que esta se llevará a cabo en los hechos, qué posiciones distanciadas, ofrecer fórmulas de
requerimientos o recursos hace falta para respuesta para el caso, etc.), el desarrollo del
ello, quién velará por la consecución de lo debate podría encontrarse, eventualmente,
planificado, cómo se medirá el éxito o fra- a cargo de una autoridad o alto funcionario
caso del proyecto emprendido, etc. del Tribunal, que no sea magistrado o magis-
trada (v. gr., quien ejerza la Secretaría Rela-
Ya nos hemos referido antes, y de distintas
toría, la Secretaría General o la Jefatura del
formas, a la fundamentación y los objetivos
Gabinete de Asesores), sin que la presidencia
que podrían estar detrás de la publicidad de
deba dejar de conducir la sesión del Pleno. En
las deliberaciones jurisdiccionales del Pleno
tal sentido, en relación con las deliberaciones
del Tribunal Constitucional, así como a algu-
públicas, quizá vale la pena distinguir entre
nas limitaciones que habría que atender y tra-
la presidencia del Pleno y la autoridad a cargo
tar de superar. En lo que sigue, y con la inten-
de la “dirección del debate”.
ción de responder a algunas de las cuestiones
pendientes, vamos a abordar, con afán deci- Quien dirija el debate, por cierto, también
didamente propositivo, cuál sería el mejor debe orientar la participación de los inte-
procedimiento para alcanzar la finalidad grantes del Pleno para que se mantenga, en
que, conforme a lo explicado, tiene la publi- todo momento, la ya mencionada “actitud
cidad de las deliberaciones (a saber: básica- deliberativa”, buscando que, de este, resulte
mente la legitimidad del Tribunal Consti- la mayor legitimidad y corrección episté-
tucional y de sus decisiones, sobre todo en mica. Como veremos a continuación, ade-
casos complejos). más de la actitud deliberativa, el debate en
sede jurisdiccional requiere partir de algu- dan cuenta actualmente de estos y de simila-
nos presupuestos, así como atender no pocas res problemas (como es el caso del papel de
exigencias, por cuyo cumplimiento también las emociones) en el razonamiento específica-
debe velar la persona encargada de dirigir el mente judicial, exponiendo, así, las posibles
debate. formas de superar dichas dificultades para
tratar de que los jueces y las juezas resuelvan,
4.2. Presupuestos y requisitos del debate en la medida posible, de manera más objetiva,
Tal como fue indicado antes, el debate juris- imparcial y racional (Molina, 2013; Nieva,
diccional requiere de una “actitud delibera- 2013; Andrade, 2018; Pettys, 2018).
tiva” que se aleje de un conjunto de vicios y Señalado esto, en lo que atañe a las deci-
se acerque más bien a las que hemos llamado siones y deliberaciones judiciales, vale la
“virtudes deliberativas”: virtudes de com- pena hacer referencia sobre todo a algunos
promiso deliberativo, de apertura y honesti- sesgos cognitivos. Así considerado, tenemos,
dad deliberativa, de mesura o prudencia deli- por ejemplo, el sesgo de confirmación, que
berativa y de elocuencia deliberativa. nos revela que las personas solemos identi-
Además de ello, el procedimiento delibera- ficar e interpretar la nueva información a la
tivo debe ayudar a evitar o a enfrentar los que accedemos tratando de validar o confir-
“sesgos cognitivos” a los que nos enfrenta- mar nuestras previas concepciones o puntos
mos todas las personas y a los que, desde de vista. Como consecuencia derivada de lo
luego, no son ajenos los jueces y las juezas anterior, este sesgo conlleva a que menos-
constitucionales al momento de resolver los preciemos aquella evidencia que nos contra-
casos que tienen ante sí19. Estos sesgos hacen dice, e incluso nos lleva a insistir en nues-
que las personas comprendamos muchas tras propias creencias o afirmaciones a pesar
veces de manera imprecisa, equivocada o de que los datos disponibles nos desmienten
irracional los diversos asuntos que afronta- rotundamente (perseverancia de creencias,
mos, lo cual se produce debido a los atajos disonancia cognitiva, negacionismo). Todo
mentales (heurísticas), los prejuicios o jui- esto se relaciona, además, con una tendencia
cios falsos e inexactos a los que terminamos hacia la polarización o la maximización de
arribando de manera apresurada o intuitiva – las posturas que habíamos adoptado inicial-
surgidos en la mente humana por evolución mente, mientras más las discutimos (efecto
adaptativa–, a pesar de que, si por parte nues- de polarización).
tra mediase un examen más sensato, repo- Asimismo, encontramos el conocido efecto
sado y racional del mismo asunto, arribaría- de arrastre o bandwagon, que orienta nues-
mos a un resultado distinto. tros argumentos o creencias en el sentido de
Tales sesgos forman parte del razonamiento aquello que es afirmado por la mayoría o
humano, y si bien estos no pueden ser extir- por el grupo al que pertenecemos (prejuicio
pados o desactivados, sí pueden ser identifi- de pertenencia, sesgo de identidad social).
cados e incluso, en alguna medida, contra- En este sentido, tenemos una tendencia
rrestados. En ese sentido, diversos trabajos innata a seguir al grupo, a considerar como
19 Desde luego, no es esta la ocasión para tratar ampliamente este asunto. En todo caso, es necesario hacer referen-
cia a los textos pioneros de Daniel Kahneman y Amos Tversky, a quienes se les debe el uso generalizado de los
términos “sesgos” y “heurísticas” (Tversky y Kahneman, 1974; Kahneman, 2012).
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bueno o correcto aque- magistradas puedan acer-

llo que la mayoría dice o carse de algún modo (por
hace, así como a “apostar Ya que se trata del momen- el contrario, tales diferen-
a ganador”. to reflexivo por antonoma- cias podrían exacerbarse).
El efecto de ar rast re
Por otra parte, también sia, además de definitivo puede empujar, a quie-
encontramos la llamada para que el Tribunal tome nes no tienen una posi-
disponibilidad heurís- una decisión sobre un ‘caso ción fija, a plegarse sin
tica, que alude a la mayor complejo’, consideramos ra- más a uno de los bloques
importancia que solemos zonable evitar, en la medida existentes, o a la even-
atribuirles a las cuestio-
nes que más nos llaman la
de lo posible, cualquier tipo tual mayoría, limitándose
con ello la posibilidad de
atención o que nos gene- de presión o de riesgo inne- conocer sus argumen-
ran una mayor recordación cesario que, eventualmente, tos o cuestionamientos,
(observación selectiva). podría generarse debido a los cuales podrían haber
En similar sentido, se ha la presencia de público en la enriquecido la respuesta
detectado que, al momento sesión del Pleno. dada al caso. La disponi-
de decidir o valorar, le bilidad heurística podría
atribuimos un mayor peso llevar a que no se discuta
a las cuestiones que nos parecen más fami- (e incluso a que no se decida) respecto de
liares, más cercanas o incluso más recientes aquello que debería ser la ratio decidendi del
(efecto laguna de exposición). caso, ni sobre los hechos pertinentes, sino
Siempre a efectos de la deliberación judicial, básicamente sobre cuestiones meramente
resultan asimismo de interés, por una parte, accesorias, retóricas o subjetivas. El efecto
el efecto de anclaje, que hace que tomemos de anclaje, por su parte, podría centrar el
como conveniente y nos aferremos a la pri- debate solo en lo señalado por el proyecto
mera información a la cual accedemos sobre de sentencia, marginando así los argumen-
algo, siendo más bien dificultoso cuestionar tos brindados por las partes, por los terce-
o revertir esa primera impresión; así como el ros que participaron en el proceso o por los
sesgo de defensa de estatus quo, que orienta jueces y juezas constitucionales. Y el sesgo
nuestras decisiones a mantener las cosas tal conservador podría impedir, por último, que
como están, debido a que el cambio es per- se ofrezcan o tomen en cuenta argumentos
cibido como una desmejora, incluso aunque innovadores que permitan dar una mejor res-
se trate de una situación objetivamente mejor puesta al caso discutido, pero que pueden
(resistencia al cambio, aversión al riesgo). salir de la “zona de confort” de la judicatura
constitucional.
Desde luego, todos estos sesgos pueden apa-
recer en cualquier momento y, tal como Siendo así, y con todo lo anotado hasta aquí,
hemos indicado, podrían asomar también la cuestión compleja que queda por resol-
durante las deliberaciones judiciales. Así, ver es entonces: ¿cómo debería ser la deli-
por ejemplo, el sesgo de confirmación puede beración de un colegiado de jueces y jue-
hacer difícil que quienes van al debate con zas para promover la “actitud deliberativa”
una posición firme sobre lo discutido varíen de sus participantes y disminuir los efectos
de algún modo su postura inicial, o que las de sus sesgos cognitivos? O más específi-
posiciones discrepantes entre magistrados o camente, ¿qué previsiones podrían tomarse
para alcanzar este estándar en las delibera- consideren pertinentes, sin dejar de partici-
ciones del Pleno del Tribunal Constitucional? par o sin adherirse simplemente a cualquiera
de las posiciones argumentativas existentes,
Entre las previsiones que podrían estable-
sin exponer sus propias razones.
cerse, y esto con ánimo puramente aproxi-
mativo, tal vez podría iniciarse el debate con En la lógica de cooperación, además, es
la lectura de una especie de “exhortación” o necesario esclarecer y relevar las cuestio-
“letanía dialógica”, enumerándose algunas nes en las que existen discrepancia, así como
reglas del debate (esta podría estar a cargo aquellas otras en las que es posible llegar a
de cada uno de los participantes en el debate consensos. Asimismo, debe avanzarse con-
o, en su defecto, cuando menos podría ser cretando los distintos puntos de vista en fór-
responsabilidad de quien lo dirija). De este mulas o contenidos que puedan incluirse en
modo, por ejemplo, podrían aprovecharse la sentencia. Tanto en esto como en lo ante-
positivamente los ya mencionados efectos rior, además de los propios magistrados o
de anclaje y de exposición. Entre las reglas magistradas, juega un rol especial la autori-
que valdría la pena mencionar para promo- dad encargada de dirigir el debate.
ver la actitud deliberativa y, a la vez, evi-
tar los sesgos cognitivos en los magistrados Por último, aunque no menos importante, es
o magistradas, podría incluirse, a modo de aconsejable evitar la mera lectura de las posi-
ejemplo, (1) “todos quienes participamos en ciones de los jueces y las juezas. Si bien es
el debate merecemos igual respeto y concierto que una lectura de los argumentos per-
sideración”; (2) “admitimos que podemos mitiría hacer más precisa y ordenada la expo-
estar equivocados/as, y que los demás magis- sición de las ideas del magistrado o magis-
trados o magistradas pueden tener razón”; trada en torno al caso, también es cierto que,
(3) “quienes participamos en el debate lo si las deliberaciones terminan siendo tan solo
hacemos de buena fe, pensando sobre todo una sucesión de intervenciones leídas, carece
en la legitimación de nuestro órgano cole- de sentido programar debates en el Pleno y
giado y la mejor respuesta que podamos darle hacerlos públicos, pues, en un contexto así,
al caso”; (4) “así, buscando la legitimación de terminarían ciertamente minados todos los
nuestro Tribunal, participamos aquí bajo una presupuestos de la deliberación (pues no
lógica de cooperación y no de competencia”. habría ninguna “actitud deliberativa” posi-
ble), y, sin duda, ello no serviría para alcanzar
En este sentido, debe velarse por el respeto de el objetivo que en definitiva se espera (la legi-
los distintos puntos de vista, enfatizándose timación del Tribunal Constitucional y de sus
que la discusión es en torno a propuestas que decisiones, en especial en casos complejos).
están encaminadas a sustentar una decisión
colegiada y, por ello, lo ideal es que en el 4.3. Formato del debate
debate se ofrezcan todos los mejores argu- En relación con los aspectos formales del
mentos disponibles, en uno u otro sentido, debate, este podría dividirse en dos rondas
los cuales deberían quedar plasmados en la para cada magistrado o magistrada (que es,
sentencia (bien como sustento de la deci- básicamente, el modelo que se ha adoptado
sión, o bien como objeciones que han sido
de facto en nuestro Tribunal Constitucional),
contestadas).
así como permitirse una eventual participa-
Asimismo, lo óptimo sería que en el debate ción adicional para los magistrados o magis-
todos los magistrados o magistradas inter- tradas que cambien de posición, con la fina-
vengan compartiendo los argumentos que lidad de que expongan sus razones (todo esto
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es lo que se estila en el Tribunal Superior de realizarse las sesiones jurisdiccionales del

Justicia de Brasil). Pleno del Tribunal Constitucional. Al res-
pecto, si bien la publicidad en el ámbito judi-
Sin duda, sería deseable asimismo que el
cial suele entenderse como el acceso personal
director o la directora del debate pudiera
poner a consideración de los jueces y las y directo del público a las sesiones del Tri-
juezas, en cualquier momento, fórmulas bunal Constitucional (por ejemplo, cuando
de aproximación de posiciones que puedan las partes hacen sus informes orales en las
incluirse en la sentencia (si bien, de preferen- audiencias públicas del Alto Tribunal), vale
cia, esto debería buscar hacerse al cierre de la pena plantearnos si es conveniente o, más
cada una de las rondas). En similar sentido, aún, necesario que ello sea así en el caso de
quien dirija el debate debería procurar pre- las deliberaciones jurisdiccionales del pleno
cisar, en el transcurso del debate, cuáles son del Tribunal Constitucional.
los puntos controvertidos materia de discre- Al respecto, consideramos que, ya que se
pancia o pendientes de deliberación, esto con trata del momento reflexivo por antonoma-
base en la ponencia y en las intervenciones sia, además de definitivo para que el Tribu-
de los magistrados y magistradas. nal tome una decisión sobre un “caso com-
En lo que respecta al tiempo de las inter- plejo”, consideramos razonable evitar, en la
venciones y del debate, inicialmente debería medida de lo posible, cualquier tipo de pre-
preverse un tiempo fijo para las intervencio- sión o de riesgo innecesario que, eventual-
nes en cada una de las rondas, aunque sin el mente, podría generarse debido a la presen-
temor de ampliar el tiempo de duración del cia de público en la sesión del pleno.
debate, si hiciera falta, permitiendo incluso Recordemos, una vez más, que la finalidad de
que la deliberación se extienda a otras fechas. la publicidad de las deliberaciones del pleno
En este sentido, si bien lo ideal es poder ago- es alcanzar la legitimación social y episté-
tar el debate en una sola sesión y dentro de mica de las decisiones del Tribunal Consti-
los tiempos previstos, debe tenerse en cuenta tucional, y que eso se puede lograr perfec-
que no deben violentarse de ningún modo tamente mediante la difusión de las sesiones
las participaciones en el debate (cortándo- a través de Internet (medio a través del cual
las abruptamente o impidiendo el uso de la una mayor cantidad de personas podría acce-
palabra), tampoco debe apurarse indebida- der a las discusiones que son de su interés),
mente la toma de posiciones o la generación con transmisiones que, en cualquier caso,
de consensos, ni forzarse la toma de deci- deberían realizarse siempre en vivo, de modo
siones en cualquier sentido. Al respecto, es directo (es decir, no retransmisiones, transmi-
menester recordar que la finalidad del debate siones en diferido o contenidos editados, etc.).
público no es simplemente cumplir con un
ritualismo vacío, que satisfaga de cualquier IV. CONSIDERACIONES CONCLUSIVAS
modo el deber de transparencia, sino, como Recientemente el Tribunal Constitucional ha
ha sido explicado tantas veces, el procurar venido impulsando, a modo de “plan piloto”,
la mayor legitimidad político-democrática y la publicidad de los debates jurisdicciona-
corrección epistémica de la decisión. les del pleno del Tribunal Constitucional. Tal
como fue explicado, si bien ello tiene rela-
4.4. Formato de la publicidad ción con el deber estatal de publicidad –com-
Finalmente, podemos anotar algo breve en prendido este de manera general–, se encuen-
torno a la modalidad en que pueden o deben tra vinculado, sobre todo, a la necesidad de
legitimar sus decisiones, en especial en los • Ansolabehere, A; Concha Cantú, H.; Cruz
“casos complejos”. Barney, O.; Pozas, A.; Salazar, P. (2018).
Ocho propuestas para fortalecer al Poder
Como también fue indicado, en la doctrina Judicial de la Federación. En: H. Fix-Fierro
se hace referencia a distintas formas de legi- (coord.), Ciudad de México: UNAM.
timación. En especial, nos hemos referido a
formas de legitimidad sustantiva, político- • Atienza, M. (2012). El derecho como argu-
democrática, y epistémica, así como a la legi- mentación. Barcelona: Ariel
timación de origen y de ejercicio (que com- • Atienza, M. (2013). Curso de argumentación
prende, a su vez, las legitimaciones por el jurídica. Madrid: Trotta.
procedimiento y por el resultado). Explicamos
que la publicidad de las deliberaciones del • Andrade, X. (2018). Psicología de un tribunal
colegiado: ¿Más mentes, más sesgos? En: A.
pleno del Tribunal Constitucional se encuen-
Bullard y J. M. de la Jara (Coords.). Análi-
tra relacionada con la legitimación de ejerci-
sis psicológico del Derecho. Lima: Themis.
cio (específicamente por el procedimiento) y
responde, sobre todo, a las modalidades de • Benedetti, M & Sáenz, M. (2016). Las au-
legitimación democrática y epistémica. diencias públicas de la Corte Suprema.
Apertura y límites de la participación ciuda-
Además, señalamos que el debate público dana en la justicia. Buenos Aires: Siglo XXI.
tiene como presupuesto una “actitud deli-
berativa” por parte de los intervinientes, a • Bello Hutt, D. (2019). Measuring popular
la cual la consideramos como relacionada and judicial deliberation: A critical compa-
a las virtudes de compromiso deliberativo, rison. En: International Journal of Consti-
de apertura y honestidad deliberativa, de tutional Law. (4).
mesura o prudencia deliberativa y de elo- • Bickel, A. (1986). The Least Dangerous
cuencia deliberativa. Asimismo, expusi- Branch. The Supreme Court at the Bar of
mos que debe tenerse en cuenta la existen- Politics. New Haven: Yale University Press.
cia de sesgos cognitivos en el razonamiento
• Do Vale, R. (2017). La deliberación en los
humano, los cuales podrían tener una cierta
tribunales constitucionales. Madrid: Centro
influencia negativa en la adecuada delibera-
de Estudios Constitucionales.
ción judicial.
• Dworkin, R. (2010). ¿Deben nuestros jueces
Teniendo en cuenta todo ello (recapitulando: ser filósofos? ¿Pueden ser filósofos? En: Iso-
que la finalidad del debate público es la legi- nomía. (32).
timación del Tribunal, sobre todo en “casos
complejos”, la “actitud deliberativa” como • Ferrajoli, L. (2016). Argumentación inter-
presupuesto y la necesidad de evitar los ses- pretativa y argumentación equitativa. En:
gos cognitivos) hemos esbozado, finalmente, Teoría y derecho: Revista de pensamiento
una propuesta sobre cómo podría articularse jurídico. (20).
esta deliberación en la práctica. • García Jaramillo, L. (2015). Constituciona-
lismo deliberativo. Estudio sobre el ideal
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G A C E TA
DOCTRINA
CONSTITUCIONAL
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
ACTUALIDAD
CONSTITUCIONAL
CONSTITUCIONAL
El sentido de una reforma

Competencias del Tribunal Constitucional
y reglas de juego en la renovación
de magistrados constitucionales
Helder DOMÍNGUEZ HARO*
El autor reflexiona sobre el control jurídico constitucional que el Tribunal Constitucional

peruano realiza mediante el proceso de inconstitucionalidad. Así, señala cinco propuestas
RESUMEN
de reforma a nivel del proceso de inconstitucionalidad y de la magistratura constitucional:
el diálogo necesario entre jurisdicción ordinaria y constitucional, el control previo de in-
constitucionalidad, la inconstitucionalidad por omisión, la flexibilidad de la legitimidad
procesal activa y la elección condicionada de la magistratura constitucional.
ii PALABRAS CLAVE No cabe duda de que el control constitucional

(jurisdicción constitucional) es un elemento
Reforma / Tribunal Constitucional / Proceso de
inconstitucionalidad / Magistratura constitucional de fortalecimiento del Estado Constitucional
y un componente indiscutible de la democra-
cia de raíz constitucional. Un Estado sin con-
Recibido : 13/02/2020
trol estaría a la deriva y lejos del camino de la
Aprobado : 14/02/2020
gobernabilidad democrática y de protección al
sistema de derechos y libertades. En esa línea
I. CONTROL CONSTITUCIONAL
Y PROCESO DE INCONSTITU- de razonamiento, la defensa de la Constitución
CIONALIDAD: LECTURA INTRO- merece, desde luego, una adecuada y singular
DUCTORIA atención y corresponde en esta oportunidad,
* Abogado y Máster en Derecho Constitucional y Jurisdicción Contencioso Administrativo (UJA, Andalucía, Es-
paña). Asociado ordinario de la Asociación Peruana de Derecho Constitucional, integrante de la Red Iberoame-
ricana de Cine y Derecho y del Centro de Estudios Sociales y Jurídicos Sur de Europa. Coordinador del Consejo
Técnico para la Reforma del Sistema de Justicia. Director del Centro de Investigaciones Judiciales y miembro del
Comité Editorial de la Revista Oficial del Poder Judicial, Corte Suprema de Justicia de la República. Ha sido en-
lace/coordinador ante la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción.
EL SENTIDO DE UNA REFORMA
proponer algunas mejoras para optimizar su En la línea del tiempo, el modelo difuso, dis-
plena vigencia desde la perspectiva de una perso, desconcentrado, americano o judicial
democracia de matriz constitucional o supe- review, surgió en la vía jurisprudencial a ini-
rar cualquier tensión que podría existir entre cios del siglo XIX. El origen del poder de los
el principio democrático y la justicia constitu- jueces estadounidenses se debe al célebre
cional1; todo ello para garantizar la seguridad fallo del Chief Justicie del Tribunal Supremo
jurídica y democrática en el Estado Constitu- de los Estados Unidos John Marshall, en el
cional peruano en formación2. caso “Marbury vs. Madison” de 18035, y se
sustenta –principalmente– en que el control
Si bien existe diversas formas de realizar el jurídico destinado a la defensa de la Consti-
control constitucional3, en este caso técnica tución corresponde a la jurisdicción ordina-
de control de tipo interórganos4, nos interesa ria. Vale decir, que el paradigmático sistema
en esta oportunidad el control jurisdiccional americano de control judicial de constitucio-
realizado por los jueces y, básicamente, por nalidad de un precepto legal aplicable al caso
la máxima magistratura especializada: el concreto es realizado por todos los jueces del
Tribunal Constitucional. Poder Judicial. Es de carácter declarativo,
En el Derecho Comparado existen dos mode- se deduce en vía incidental y el magistrado
los, bases, sectores o sistemas de jurisdicción inaplica la ley cuestionada solo al caso con-
o control constitucional o jurisdiccional pre- creto (alcance relativo).
dominantes en aras de la defensa del princi- A su turno, el modelo concentrado, euro-
pio de constitucionalidad de las normas o el peo o austriaco, fue diseñado un siglo más
destronamiento de la ley por el texto consti- tarde a inicios del siglo XX por el inf lu-
tucional: el sistema americano y el europeo. yente jurista Hans Kelsen 6 y, a diferen-
Se debe revisar de un modo simplificado, cia del sistema de control judicialista, la
los sistemas constitucionales tipo o clásicos, labor de defensa de la constitucionalidad
para luego llegar al modelo peruano y pro- corre a cargo de un ente orgánico ad hoc,
poner modificatorias para reforzar el sistema una Corte especializada, usualmente con
democrático constitucional. el nombre de Tribunales Constitucionales.
1 Al respecto, véase a Domínguez (2018, p. 80 y ss.).

2 Sobre este tópico puede repasarse a Ortecho (2010).
3 Sagüés (2007) desarrolla una minuciosa clasificación de los sistemas o formas de control constitucional que con-
viene revisar.
4 El control intraórgano opera dentro de la organización de un solo detentados del poder (p.e. dentro del Poder Legis-
lativo, cuando existe dos cámaras); y el control interórgano funciona entre diversos detentadores del poder que
cooperan en la gestión estatal (p.e. Poder Legislativo y Poder Ejecutivo o Poder Legislativo y Tribunal Constitu-
cional). Sobre lo mencionado, véase a Loewenstein (1979).
5 Al respecto, el caso “Bonham” de 1606 es el primer antecedente histórico de la aplicación del principio de supre-
macía constitucional a cargo del chief of justice, Sir Edward Coke.
6 No obstante esta afirmación compartida por los juristas y estudiosos de la jurisdicción constitucional, Edgar Car-
pio ha señalado que el modelo austriaco de jurisdicción constitucional ha sido delineado a través de una serie de
autores que coparticiparon en su formación en diversos momentos, como Sieyés (introdujo un control de consti-
tucionalidad de la ley parlamentaria), Jellinek (la jurisdicción constitucional a cargo de un tribunal especializado
en la materia) y Kelsen (primero en explicar con sistematicidad la esencia del Tribunal Constitucional, las carac-
terísticas de la acción abstracta de inconstitucionalidad y su incorporación por primera vez en la Constitución
austríaca de 1920). Consultar a Kelsen (2017, pp. 151-211).
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
La Constitución de Aus- Según García Belaunde8,

tria de 1920 da cuenta subsisten o co-existen
de este modelo7. Además En el Derecho Comparado ambos modelos paralela-
del carácter concentrado, existen dos modelos o sis- mente: la inconstituciona-
subyace su carácter cons- temas de jurisdicción pre- lidad y derogatoria de la
titutivo, principal, abs-
dominantes en aras de la ley es ejercida por el Tri-
tracto y abrogatorio de las bunal Constitucional (ar-
leyes materia de incons- defensa del principio de tículo 202, inciso 1 de la
titucionalidad (alcance constitucionalidad de las Constitución de 1993) y
general). En consecuen- normas o el destronamiento por otro lado, los órganos
cia, a través de un órgano de la ley por el texto consti- jurisdiccionales –unila-
garante especializado se
tucional: el sistema america- terales y colegiados– del
produce la depuración del Poder Judicial inaplican
ordenamiento jurídico y no y el europeo. la norma y consulta su
finalizada la II Guerra inconstitucionalidad (ar-
Mundial se producirá su considerablemente tículos constitucionales 51 y 138). En la juris-
expansión. dicción constitucional orgánica o para garan-
En el Derecho peruano la Constitución de tizar la supremacía de la Constitución, no
1993, como la anterior Constitución de 1979, existe un punto de conexión a modo de fusión
no ha asumido un modelo puro en particular con la judicatura ordinaria. Cada órgano se
o no se identifica –en su totalidad– con cual- desenvuelve por su propia línea jurisdic-
quiera de los modelos originarios descritos cional sin interferencias; consiguientemente
anteriormente (como se puede observar en no es mixto o híbrido. Solo en el caso de la
el ordenamiento jurídico constitucional la- jurisdicción constitucional de la libertad, el
tinoamericano). La defensa de la constitu- Tribunal Constitucional conoce en última y
cionalidad se realiza a través de un modelo definitiva instancia las resoluciones denega-
derivado de jurisdicción constitucional, torias o sentencias desestimatorias de habeas
denominado sistema constitucional “dual” o corpus, amparo, habeas data y de cumpli-
“paralelo”, básicamente bajo la posición doc- miento, resueltas en sede judicial ordinaria,
trinal y nuclear belaundiana. de manera independiente.
7 Si bien la Constitución de Checoslovaquia de febrero de 1920, prescribía este modelo constitucional, meses antes
de la Constitución austríaca de octubre del mismo año, existe unanimidad que en Austria nace doctrinariamente
el control orgánico del poder de manera concentrada.
8 El término “dual” o “paralelo” o “doble” o “sistema jurisdiccional paralelo” es acuñado en 1987 por García Belaunde
dentro de su ponencia “El Control de la constitucionalidad de las leyes en el Perú”, en el certamen internacional:
“Primer Seminario Latinoamericano de Justicia Constitucional” (Santiago de Chile). Ponencia que aparece por pri-
mera vez en 1988 en la Revista de Derecho de la ciudad de Santiago. Conviene revisar uno de sus últimos libros:
“Ensayos de derecho constitucional y procesal constitucional” de 2017 (hay una edición peruana: 2018). La Comi-
sión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Perú tilda a nuestro modelo de dual de manera ex-
presa (Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Perú del Ministerio de Justicia, 2001,
p. 16). Consultar también a Gutiérrez Ticse (2009, pp. 34-39).
Tal concurrencia o dualidad coexistencial Nº 002-96-I/TC fue, evidentemente, una

no es simultánea. Como enfatiza Palomino salida estrictamente política por parte de la
Manchego9, tal dualidad de magistratura máxima colegiatura del país11.
constitucional no representa la coexistencia
simultánea de ambos modelos, debido a que II. PR O C E S O S D E I N C O N S T I T U -
CIONALIDAD Y MAGISTRATURA
su recepción constitucional y sus leyes que CONSTITUCIONAL: CINCO PRO-
desarrollan, han añadido matices que, si bien PUESTAS DE REVISIÓN CONSTI-
no inciden en sus aspectos orgánicos, sí gra- TUCIONAL
vitan en sus aspectos funcional y competen-
El proceso de inconstitucionalidad en sede
cial, configurándose lo que él llama “modelo peruana ha originado dificultades en su apli-
dual de modelos funcionalmente mixtos de cación, problemas suscitados cuando el juez
constitucionalidad”. de la jurisdicción ordinaria se encuentra ante
En consecuencia, la declaración abstracta de una ley que contraviene al texto constitucional
inconstitucionalidad de las normas legales es en un proceso judicial concreto; o cuando la
de exclusividad del Tribunal Constitucional inconstitucionalidad se origina por una omi-
y el control difuso de los órganos jurisdic- sión legislativa (de “pereza” de los congresis-
cionales del Poder Judicial. Así como está tas); o la presencia de una ley que trasgrede
dibujado en el ordenamiento constitucional la Constitución y la ausencia de legitimidad
peruano vigente, dichos roles no pueden ser procesal activa de determinadas instituciones
variados o ser objeto de usurpación en un o su inadecuada regulación que no asegura
proceso de inconstitucionalidad o jurisdic- –precisamente– la defensa impecable de la
ción orgánica, como sucedió con el proceso Carta Política. Conflictos que también rayan
de inconstitucionalidad contra la famosa Ley con el contexto interno del propio Tribunal
Nº 26657 que interpreta el artículo 112 de la Constitucional peruano en cuanto a su confi-
Carta Fundamental referido a la reelección guración orgánica y funcional.
presidencial. Como se recordará una de las La Constitución peruana de 1993 tiene más
dos sentencias del Tribunal Constitucional de 25 años de vigencia (40 años tendría el
sobre el mismo caso (increíblemente senten- Texto Constitucional de 1979) y el Código
cia bicéfala o siamesa10) fallaba declarando Procesal Constitucional 15 años, y de lo antes
literalmente “inaplicable” la Ley Nº 26657 acotado, resulta oportuno debatir algunas
–ley interpretativa– para el caso concreto de reformas para optimizar la jurisdicción cons-
una nueva postulación a la Presidencia de la titucional en sintonía con la doctrina, el dina-
República, en el año 2000, del entonces presi- mismo jurisprudencial y el contexto en el
dente Alberto Fujimori. Inaplicable “en ejer- cual se desenvuelve; y así los hechos no ter-
cicio de sus atribuciones de control difuso” minen por desbordar y arrasar el Texto Cons-
como así dejaba constancia en su parte reso- titucional. Sobre la base de la relación dere-
lutiva. El curso y resultado de la STC Exp. cho/tiempo/realidad la reforma tiene sentido.
9 Véase los escritos de Palomino Manchego (2004, p. 279); (2002, p. 153) y (2003, p. 73). Por su parte, el actual
miembro del Tribunal Constitucional Ernesto Blume Fortini nos da cuenta de la configuración de un “sub modelo”
dual o paralelo de coexistencia simultánea; pero independiente. Léase sus artículos (2004, p. 258); (1996, p. 167)
y (1996).
10 Al respecto, véase a Sigifredo Orbegoso (1996, pp. 38-11).
11 Véase a Helder Domínguez (2008, p. 255 y ss.)
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
Así, Domingo García (2009), haciendo refe- perfeccionamiento del modelo peruano
rencia a Roscoe Pound, señala lo siguiente: resulta necesario en función de nuestra reali-
dad, en tanto una democracia constitucional
Pues como bien señaló Roscoe Pound
eficiente exige mayores mecanismos jurí-
hace varias décadas, el Derecho debe ser
dico-procesales al más alto nivel como es el
estable, pero tampoco puede permane-
constitucional. Ello significará modificar o
cer inamovible. Debe ser estable, pues
cambiar la actual Lex Suprema a través de
la fijeza apunta a la seguridad jurídica
una reforma de alcance constitucional.
que es uno de los valores del Derecho,
pues los cambios y las agitaciones conti- En ese sentido, es oportuno recoger la expe-
nuas no son convenientes para la vida del riencia de la península ibérica sobre el con-
Estado. Pero tampoco puede ser eterno, trol normativo de la constitucionalidad y el
porque el tiempo también pasa por las monopolio del control constitucional a favor
instituciones y a veces los cambios son del Tribunal Constitucional español. La his-
necesarios a fin de poder mantener las tórica Constitución española de 1978, ha
cosas, por lo menos en su sentido esen- establecido por la vía directa el recurso abs-
cial. (p. 253) tracto de inconstitucionalidad y por la vía
En las páginas que siguen, se propone de indirecta la cuestión de inconstitucionalidad.
un modo sintético, cinco propuestas plau- Es esta última vía que nos interesa y que no
sibles a nivel de procesos constitucionales está contemplada por la Carta Fundamen-
y órganos jurisdiccionales (objeto de estu- tal del Perú. En efecto, el artículo 163 de la
dio del Derecho Procesal Constitucional), Constitución de España prescribe la institu-
o de un modo concreto, a nivel del proceso ción jurídica denominada ad verbum “cues-
de inconstitucionalidad y de la magistra- tión de inconstitucionalidad” y que no es
tura constitucional (nuevas competencias y otra cosa que el juez u órgano jurisdiccional
su organización); y si bien seguramente no en un proceso ordinario concreto, considere
son novedosas por cuanto anteriormente ha que una norma con rango de ley aplicable al
merecido su planteamiento12, es tiempo de caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda
pensar su implementación dado la coyun- ser contraria a la Constitución y, en conse-
tura y situación actual del funcionamiento cuencia, plantear la cuestión ante el Tribu-
del Tribunal Constitucional. nal Constitucional a fin de que se pronuncie
sobre su invalidez por resultar inconstitu-
1. L a c u e s t i ó n d e i n c o n s t i t u - cional13. Una salida que bien se podría plas-
cionalidad: diálogo necesario en- mar en nuestro país, indistintamente de su
tre jurisdicción ordinaria y cons- correcta o no ubicación en los articulados de
titucional la Constitución española, como ha puesto de
Esquematizada la impartición de justi- relieve el jusconstitucionalista Pérez Royo
cia constitucional, cabe señalar que el (2005, pp. 925-926); y que corresponde a los
12 Véase a Helder Domínguez (2008, p. 261 y ss.)

13 Artículo 35 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional español. Si bien existe importante mate-
rial bibliográfico, sobre el particular de un modo ilustrativo léase Pablo Pérez (2007, pp. 775-799). Igualmente
tenemos cronológicamente a: Edgard Corzo (1998), María del Carmen Blasco (1995) y Antonio Cano (1986).
predios de la técnica legis- La evolución española

lativa14. A su turno, el ar- experimentada en cuanto
tículo 61.1 de la Constitu- La declaración abstracta de a este tema es intere-
ción francesa (producto de inconstitucionalidad de las sante y bien es un ante-
la reforma constitucional normas legales es de exclu- cedente para su imple-
del año 2008), regula la sividad del TC y el control di- mentación peruana. En
cuestión prioritaria de in-
constitucionalidad cuando
fuso de los órganos jurisdic- efecto, la aplicación de
la cuestión de inconsti-
en un proceso judicial en cionales del Poder Judicial. tucionalidad ha sentado
curso ante una disposición Dichos roles no pueden ser las bases para una vía de
legislativa que trasgreda variados o ser objeto de usur- diálogo interjurisdiccio-
los derechos y libertades pación en un proceso de in- nal, una aceptable ósmo-
protegidos por la Consti- constitucionalidad, como sis entre la jurisdicción
tución, se plantea la cues-
tión ante el Consejo Cons-
sucedió con el proceso de constitucional y la juris-
dicción ordinaria, una
titucional por el Consejo inconstitucionalidad contra
buena plataforma proce-
de Estado o por la Corte de la Ley Nº 26657 que interpre- sal para que el juez ordi-
Casación. ta el artículo 112 de la Car- nario se implique en el
Como se puede eviden- ta Fundamental referido a la juicio de constituciona-
ciar, en la labor de depu- reelección presidencial. lidad, renueve su cultura
ración constitucional de jurídica de acuerdo a cri-
las leyes, se establece un terios establecidos por
vínculo entre la magistratura ordinaria y la la jurisprudencia constitucional, y afine su
magistratura constitucional, ausente en el idea del Estado democrático diseñado por
esquema peruano. Dicha fórmula sería inte- la Constitución española (Carrillo, 2018,
resante emplearla en sede nacional y valedera p. 264).
erga omnes, en tanto hoy en día la norma Por ejemplo en cuanto a su punto de partida,
legal objeto de validez producto de un juicio los criterios de admisión sobre las cuestio-
de relevancia constitucional por parte de los nes de inconstitucionalidad se han sistema-
jueces, es inaplicable y sigue vigente, pese a tizado en tres claros supuestos: a) ausen-
ser atentatoria y contra la defensa eficaz de la cia absoluta de motivación por parte del
constitucionalidad. En esta matriz de colabo- juez ordinario, b) interpretación arbitraria
ración en cuanto al juicio de validez constitu- y no razonable del precepto legal objeto de
cional de la ley, la cuestión o incidente de in- inconstitucionalidad, y c) que la cuestión
constitucionalidad debe ser promovida por el planteada no tiene ninguna posibilidad de
juez, es decir de oficio básicamente; sin per- prosperar, bien porque ya existe un crite-
juicio que sea a instancia de parte. rio consolidado de inadmisión para casos
14 Destaca en el Perú, la propuesta del profesor Raúl Lozano (2017) en los siguientes términos: “Cuando un órgano
judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez depende
el resultado del proceso, pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión de inconstitucionalidad, ante
el Tribunal Constitucional, mediante resolución debidamente motivada, en los supuestos, en la forma y con los
efectos que establezca la ley, que en ningún caso serán suspensivos” (p. 120).
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
anteriores idénticos, o bien porque la inter- ley ocasione un daño irreparable o coli-
pretación del precepto de la norma cues- sione peligrosamente con la Constitución?,
tionada resulta prima facie insostenible15 o genere inestabilidad jurídica o económica,
(Carrillo, 2018, p. 647). para recién cuestionar su constitucionalidad
tardíamente.
El profesor Eguiguren Praeli (2003, p. 147)16
apuesta por la conveniencia de establecer que Un caso emblemático es la Ley Nº 26592
cualquier sentencia judicial de última instan- del 8 de abril de 1996 modificatoria de la
cia (llámese procesos ordinarios o de protec- Ley Nº 26300 del 3 de mayo de 1994, Ley
ción de los derechos constitucionales) donde de los Derechos de Participación y Control
se realice el control difuso e inaplique una Ciudadanos. Dispositivo legal viciado en su
norma por considerarla inconstitucional, sea constitucionalidad porque recortó el dere-
necesariamente sometida a revisión final del cho constitucional y fundamental de la par-
Tribunal Constitucional. ticipación ciudadana en la vida política de
la nación. Desde el punto de vista jurídico
Con todo, no cabe duda, de la existencia
y técnico, se desvirtúo el núcleo esencial de
de alternativas que bien podrían llevarse
la democracia participativa, al crearse una
al campo de la práctica constitucional
desdeñable intermediación congresal exi-
peruana, como es la incorporación de una
giendo como requisito para la realización
vía indirecta de control constitucional con
del referéndum contar con el voto aproba-
nuevos matices, además del control directo
torio de no menos de 2/5 de los votos del
de constitucionalidad (Figueroa, 2018, p.
número legal de los miembros del Congreso,
108); empero siempre con la premisa fun-
es decir 48 congresistas. Tuvo que esperarse
damental de la presencia del Tribunal
la entrada en vigencia de la referida norma
Constitucional.
legal y sea declarada inconstitucional ocho
2. El control previo de inconsti- meses después en la STC Exp. Nº 003-96-I/
tucionalidad: prevenir antes que TC. De haber existido el control preventivo
lamentar se hubiera eliminado antes de su vigencia
Siguiendo con el análisis de la jurisdicción por ser una ley manifiestamente inconsti-
constitucional del poder, es harto conocido tucional o por colisionar abruptamente con
que en el Perú, el control directo de la consti- el Texto Constitucional (Dominguez, 1996,
tucionalidad de las leyes es reparador, repre- p. AJ-3).
sivo o control a posteriori. Es decir, debe Esta situación planteada nos hace repen-
estar vigente la ley para cuestionar su presun- sar que la función pacificadora del control
ción de constitucionalidad. Empero habría constitucional debe extenderse previamente
que preguntarse ¿por qué esperar que la ley a los proyectos de leyes o normas legales
sea publicada oficialmente y entre en vigen- en su fase de formación, o sea antes de que
cia para luego iniciar todo un proceso de in- entren en vigencia, más todavía cuando exis-
constitucionalidad de ser el caso?, o, dicho ten distintos modos de prepublicitarlas y así
en otras palabras, ¿por qué esperar que la sean conocidas por los sujetos legitimados
15 Entre 1980 al 2016 se han registrado en el Tribunal Constitucional español 284 recursos de inconstitucionalidad
y 475 cuestiones de inconstitucionalidad.
16 También puede consultarse a Cynthia Vila (2003, p. 55).
para incoar de inmediato su inconstitucio- 3. La inconstitucionalidad por omi-

nalidad. De tal suerte, que, con el control sión: de la jurisprudencia al tex-
previo, preventivo o a priori, llamado por to constitucional ante la desidia
parlamentaria
la doctrina, se conseguirá la eliminación
oportuna y eficiente de dichos proyectos Entrando a otro punto siempre dentro del
normativos que no compatibilicen con la control en su variante orgánica del poder, la
Constitución o se encuentre viciados en su doctrina o teoría constitucional precisa dife-
constitucionalidad. Ciertamente esta nueva rentes manifestaciones de inconstituciona-
competencia tendrá sentido, en la medida lidad: material (de fondo) y formal (proce-
en que el plazo para resolver el control pre- dimental), por acción y por omisión, total y
vio de inconstitucionalidad debe ser redu- parcial, infracción directa e indirecta, origi-
cido, con el objeto de evitar la acumulación naria y sobreviniente (incluso se puede plan-
de causas y retrasos que podrían bloquear el tear la figura de inconstitucionalidad de nor-
quehacer legislativo o una suerte de “obs- mas constitucionales). La Constitución de
truccionismo político” como llegó a suceder 1993 –como su antecesora– se caracteriza
en la experiencia española (Carrillo, 2018, por regular expresamente las manifestacio-
p. 640). nes antes nombradas a excepción de la in-
constitucionalidad omisiva.
Hace años, en 1990 en el marco del Segundo
Congreso Nacional de Derecho Consti- Si la idea-fuerza es la custodia eficiente de
tucional y las Jornadas Internacionales de las relaciones de fidelidad del legislador al
Derecho Constitucional, celebrados en mayor Código Político del país y siguiendo
Lima, el jurista Nogueira Alcalá (1996, p. las tendencias del constitucionalismo lati-
65) nos hablaba de experiencias concretas en noamericano en el siglo XXI, se debe hacer
el Derecho comparado de coexistir el con- eco a la propuesta de incorporar positiva-
trol correctivo con el preventivo, no solo en mente un nuevo proceso constitucional: la in-
las Cortes Constitucionales (p.e. Alemania constitucionalidad por omisión, por la inac-
Federal, Austria, España, Francia, Portugal, ción legislativa (poder constituido) frente a
Chile, Ecuador y Guatemala) sino también la voluntad constituyente (poder originario);
por cuanto la inconstitucionalidad por omi-
dentro del modelo americano (p.e. Colombia
sión opera para las cláusulas programáticas
e Irlanda)17.
de la Lex Legum, es decir para las normas
Dicho lo antes señalado, se debe ampliar constitucionales que requieren forzosa e ine-
las atribuciones del Tribunal Constitucional ludiblemente de una ley de desarrollo cons-
peruano por un control previo además del titucional (Eto, 2000, p. 70)18. De esa forma
normalmente control posterior de las nor- se cumple con la función integradora de la
mas legales. Constitución, sostenido por Rudolf Smend, a
17 Sobre esta propuesta se recomienda a Luis Huerta (2003, pp. 39-41). En sus cuarenta años de vigencia de la Cons-
titución española, la regulación del llamado “recurso de inconstitucionalidad” ha tenido tres modificaciones legis-
lativas, una de ellas, supresión en 1985 del recurso previo de inconstitucionalidad y su retorno parcial en 2015 para
el caso de Proyectos de Estatutos o Propuestas de Reforma de los Estatutos de Autonomía.
18 Para mayor información del mismo profesor puede verse su extenso trabajo en “Constitución y procesos constitu-
cionales” (2013, pp. 135-167). Revisar los libros foráneos: Fernández (1998); Villaverde (1997); y Gomes (1993).
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
la que alude Landa Arroyo peruano que ha estable-

(2003, p. 94). cido su competencia para
E n e fe c t o , d e s d e e l
La vía indirecta de la cues- conocer del control de
momento en que la Cons- tión de inconstitucionali- este tipo de omisiones,
titución establece el desa- dad, que no está contem- ya sea absolutas (ausen-
rrollo legislativo de man- plada en el Perú, y que no cia total de regulación)
datos constitucionales de es otra cosa, según el mo- y relativas (silencio de la
manera concreta, expedir ley en un extremo que no
delo español, que el juez en haya sido normado, desa-
a futuro una ley que regla-
mente un precepto cons- un proceso ordinario concre- rrollo legislativo incom-
titucional, nace una obli- to, considere que una nor- pleto o deficiente) . Hay
20
ga ción con st it ucional ma con rango de ley aplica- autores, que incluso van
impuesta al legislador19, ble al caso, de cuya validez más allá, al considerar
sobre todo si para la plena dependa el fallo, pueda ser que la inconstituciona-
vigencia de los derechos lidad por omisión es apli-
fundamentales se requiere contraria a la Constitución, y cable también al supuesto
la actuación normativa del en efecto pueda plantear la de incumplimiento de
Poder Legislativo. Para cuestión ante el TC a fin de una sentencia exhorta-
que ello no sea una abs- que se pronuncie sobre su tiva vinculante del Tri-
tracción por la inactividad, invalidez por resultar incons- bunal Constitucional por
inercia, mora, abstención, el Congreso de la Repú-
ocio, silencio, negligencia,
titucional. blica, en tanto y en cuanto
desidia –o como quiera las sentencias exhortati-
llamársele– del legisla- vas constituyen la concre-
dor posconstituyente originario, se justifica tización efectuada por el Tribunal Constitu-
la necesidad de habilitar expresa o positiva- cional, de las normas constitucionales; una
mente un remedio procesal propio que ataque suerte de inconstitucionalidad por omisión
dicha omisión normativa que se convierte de origen jurisprudencial21.
en inconstitucional o violatoria de la Norma
Fundamental. Esa debe ser la tesis u orienta- En otras latitudes, la jurisprudencia ha
ción del constitucionalismo peruano, la regu- enfrentado la problemática omisiva o ausen-
lación expresa de dicha figura que responda cia legislativa, como sucede, para citar
a la propia realidad, a la fuerza normativa de solo algunos ejemplos, en Alemania, Ita-
la Constitución y efectividad de los derechos lia y España22. Asimismo, existen experien-
fundamentales; y así se coronaría la reiterada cias normativas significativas como es el
jurisprudencia del Tribunal Constitucional caso de la Constitución de Brasil (tesis de
19 Véase a Germán Bidart (1994, pp. 417-428) y (1995, pp. 348-353).

20 Véase a Gerardo Eto (2019, pp. 1988 y ss.).
21 Véase a Gerardo Eto (2014, pp. 159 y ss.).
22 En Alemania, destaca la sentencia 26/1969 del 29 de enero de 1969 expedido por el Tribunal Constitucional Fede-
ral alemán y en España, la SPC 24-1982. Véase el texto completo de la primera sentencia del Tribunal Constitu-
cional español que toca este tema en: Gerardo Eto (2002, pp. 9-27).
la intimación y mandato de injunçao)23, las puntuales que más se ajustarían a la realidad

Constituciones de Portugal y Ecuador; la Ley de la sociedad o del cuerpo electoral nacio-
de la Jurisdicción Constitucional de Costa nal. Se propone la siguiente relación de acto-
Rica, Ley de Organización y Funciona- res legitimados desde dos vertientes:
miento del Tribunal Constitucional de Hun-
a) Acceso a la justicia constitucional de las
gría; y algunas Constituciones estaduales
instituciones representativas del Estado
de México (Chiapas, Veracruz, Tlaxcala y
y de la sociedad (instituciones políticas y
de Quintana Roo) y Argentina (Provincia de
no políticas), y que deben estar compren-
Río Negro). Doctrinariamente diversos estu-
didas en el Presidente de la República,
diosos han abordado su tratamiento, inclú-
el Presidente del Poder Judicial o de la
yase a nuestros nacionales24. Curiosamente el
Corte Suprema de Justicia con acuerdo
Informe Final de la Comisión de Estudio de
de Sala Plena, el Fiscal de la Nación con
las Bases de la Reforma Constitucional del
el acuerdo de los Fiscales Supremos, el
Perú no considera este aspecto, habiéndose
Defensor del Pueblo, el veinticinco por
producido una “omisión académica” sobre
ciento del número legal de congresistas
el tema.
(indistintamente si el sistema parlamen-
4. Legitimidad procesal activa: una tario sea unicameral o bicameral, en este
opción moderada último se mantendría el porcentaje por
cámara), el Presidente de la Junta Nacio-
Siempre dentro del análisis de la jurisdic-
nal de Justicia con acuerdo de su pleno, el
ción constitucional, ahora huelga decir, que
Presidente del Jurado Nacional de Elec-
el tema de la legitimidad para obrar o legiti-
ciones con acuerdo de su pleno, el Con-
mación procesal para interponer la demanda
tralor General, los Gobernadores Regio-
de inconstitucionalidad, dentro del diseño
nales con acuerdo del Consejo Regional,
peruano, ha sido objeto de cuestionamiento
los alcaldes provinciales con acuerdo de
desde el punto de vista de su acceso demo-
su Concejo en materias de su competen-
crático. Si bien la Constitución de 1993 ha
cia y los colegios profesionales en mate-
superado cualitativamente a la de 1979 al
rias de su especialidad. Asimismo, debe
ampliar la personería para ejercitar el control
considerarse a los partidos políticos y a
constitucional directo, resultaría insuficiente
las Universidades según la propuesta de
tal como está. El constituyente selecciono la
la Comisión de Estudio de las Bases de la
tesis de la legitimidad restringida o la legi-
Reforma Constitucional del Perú25.
timidad procesal activa restringida plas-
mada en el artículo 203 de la Carta de 1993, b) Acceso a la justicia constitucional ciu-
dejando en el camino algunas alternativas dadana o participación ciudadana para
23 Véase a José Fernández (1998, pp. 273 y ss.) y (1996, pp. 145-163). También puede consultarse a Víctor Bazán
(1996, pp. 18-30).
24 Inicialmente Kelsen. Con mayor detenimiento tenemos los nombres de Wessels, Mortati, Miranda, Gomes Cano-
tilho, Aguiar de Luque, Ahumada Ruiz, Villaverde Menéndez, Fernández Rodríguez, Fernández Segado, Taja-
dura Tejada, Fix Zamudio, Bidart Campos, Sagüés, Bazán, Hernández Valle, entre otros. En el Perú, Borea Odría,
García Toma, Landa Arroyo, Morón Urbina, Eto Cruz, Carpio Marcos, Mesía Ramírez, entre otros.
25 La Comisión considera además un dato cuantitativo a fin de que se reconozca a las Universidades la calidad de
sujetos legitimidades: que cuenten con más de treinta años de existencia. Revisar: Comisión de Estudio de las
Bases de la Reforma Constitucional del Perú (2001, p. 23).
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CONSTITUCIONAL
el acceso al control, en el entendido que estuvo prevista en la Carta Política de 1979 e

la interposición de la demanda de in- inexplicablemente mutilado –desde su ori-
constitucionalidad ya no corresponda gen– en la Ley Fundamental de 1993 y no
a un número significativo de cinco mil considerado en el Anteproyecto de Ley de
ciudadanos, antes bien, debe reducirse Reforma de la Constitución27. Igualmente se
por ejemplo a mil ciudadanos con fir- añade a la novísima Junta Nacional de Justi-
mas comprobadas por el órgano electo- cia, el Jurado Nacional de Elecciones, el Con-
ral competente o teniendo en cuenta un tralor General, los Partidos Políticos y las
porcentaje proporcional al cuerpo electo- Universidades. Entidades que por su natu-
ral que se aproxime a dicho número, que raleza funcional encajan en este tipo de pro-
obviamente irá in crecendo en función cesos constitucionales, más aún si tienen el
del crecimiento poblacional. En función derecho de iniciativa legislativa como ocurre
de esta propuesta numérica o porcentual con el Jurado Nacional de Elecciones28 y la
se tendrá que determinar el porcentaje Junta Nacional de Justicia29.
de ciudadanos para impugnar una orde-
nanza regional o municipal que atente su Si bien se ha optado por la tesis de la legi-
propia presunción de constitucionalidad. timidad activa restringida y, al establecerse
un numerus clausus, se propone a la vez la
En rigor, se mantiene la figura del Presidente reducción de la legitimidad ciudadana colec-
de la República porque es importante que los tiva en la objeción de leyes de alcance nacio-
tres poderes básicos –como mínimo– deben nal, regional y municipal. Tal horizonte nor-
tenar la facultad de demandar la inconstitu- mativo es un mecanismo factible, razonable y
cionalidad de las leyes por sentido de equi- equilibrado en comparación con aquellos que
librio orgánico; no obstante que algunos señalan –respetablemente– que la legitimi-
juristas peruanos son de la idea contraria. dad procesal activa positivizada en la Consti-
El profesor Carlos Hakansson (2015, p. 19) tución de 1993 es de una desmedida amplitud
señala que es una atribución desmedida en o muy vasta30, y de aquellos que pregonan la
un modelo presidencial y tampoco es común legitimidad popular no calificada, vale decir
en el Derecho Constitucional Comparado26. el derecho de los ciudadanos a ser titula-
Continuando con las instituciones jurídicas res individuales de la acción de inconstitu-
con legitimidad activa directa, se ha reincor- cionalidad 31. Es decir, se apuesta e insiste
porado al Poder Judicial o Corte Suprema por una propuesta razonable de acuerdo con
de Justicia según la Ley N° 30651, Ley de la particular cultura litigiosa del Perú. Una
Reforma Constitucional; y que históricamente propuesta moderada “cuasi popular” y no
26 Con mayor detalle ver su libro: “El proceso de inconstitucionalidad. Una aproximación teórica y jurisprudencial”
(2014).
27 El magistrado del Tribunal Constitucional peruano Eloy Espinosa-Saldaña (2003), comentando el aludido artículo,
prefiere señalar que la legitimación procesal debió ser confiada al Consejo de Gobierno de la judicatura ordinaria.
Se fundamento radica en que dicho organismo es considerado como eje de las responsabilidades gubernamenta-
les del quehacer de los jueces (p. 132).
28 Artículo 178 de la vigente Constitución Política del Perú.
29 Artículo 2, inciso k de la Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia, Ley N° 30916. La Constitución peruana
no regula dicha competencia.
30 Por ejemplo: Francisco Fernández Segado y Domingo García Belaunde.
31 Por ejemplo: Ernesto Blume Fortini y Luis Huerta Guerrero.
una de legitimidad popu- Tiene lógica lo dicho, en

lar, esta última puede ser la medida en que han ocu-
efectiva en algunos esta- Se debe ampliar las atribu- rrido precisamente situa-
dos empero no así en suelo ciones del TC por un control ciones irregulares, nada
peruano32. En esa línea de previo además del normal- trasparentes y democráti-
sustentación, el jurista mente control posterior de cos –sin argumentos o con
Joaquín Brage Camazano argumentos débiles– en
(2007. p. 808) señala, por
las normas legales. los procesos de elección
ejemplo, que la legitimi- de los jueces constitucio-
dad popular podría ser nales, par ticular mente
absolutamente disfuncio- cuando ha sido la elección
nal para el correcto funcionamiento del Tri- en bloque de candidatos, y como resultado de
bunal Constitucional español33. una práctica grotesca de intercambio de votos
de las bancadas parlamentarias como ha ace-
Consiguientemente, es de observarse que con
cido en el siglo actual, años 2007 y 2013,
la elastización o incremento de la legitimidad
y casi se consuma en el 2019. Es la famosa
procesal activa, con relación a las dos últi-
mos textos constitucionales y a su vez dentro “repartija” o “cuoteo” como se conoce en la
de un diseño menos restringido; empero par- esfera de la jerga ya de uso nacional, cau-
ticipativo, se está democratizando el acceso a sando la revocatoria de los miembros ele-
la justicia constitucional en función a nuestra gidos por el pleno del Congreso34; y como
especial convivencia existencial. en el caso de las omisiones legislativas, sin
ninguna responsabilidad para los congresis-
5. Magistratura constitucional: de tas además del incumplimiento parlamen-
una elección directa parlamenta- tario en los plazos de renovación. Tal ha sido
ria a una elección condicionada la magnitud de estas prácticas que atrope-
Finalmente, habrá que referirse a uno de los llan la ética pública, que en el colectivo ciu-
tópicos delicados de la jurisdicción constitu- dadano se ha formado nuevas formas demo-
cional, su designación y la misma estructura cráticas de protestas gracias al uso de las
del órgano-control e intérprete máximo de redes sociales, materializadas en moviliza-
la Constitución: el Tribunal Constitucional. ciones masivas en las calles bajo el hashtag
Se quiere retomar aquellos planteamientos #TomaLaCalle como sucedió en el caso de
de revisión de la Constitución con los cua- “la repartija” del año 2013. Probablemente
les se comparte y siempre salen a luz durante sea el primer caso emblemático a nivel nacio-
los ciclos de crisis institucional; sobre todo, nal que marcó un precedente y muestra del
si nuevamente se ha puesto en el tapete las real efecto de las redes sociales para movili-
reglas de juego para el acceso y renovación zar y conocer la opinión del poder ciudadano
de la magistratura constitucional; por una (seguirán la “Ley Pulpin”, #NiUnaMenos,
opción más democrática y más sólida que la #FueraChavarry para citar otros ejemplos
expuesta por el Texto Constitucional. de internet móvil) (Ford, 2019, p. 64).
32 Tenemos la experiencia colombiana de la actio popularis con la Constitución de 1991.

33 Puede verse también del mismo profesor (2000): “La acción de inconstitucionalidad”.
34 Léase: Ernesto Blume. (2014, pp. 37-52) y Pamela Loayza (2013, pp. 9-19).
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CONSTITUCIONAL
El constitucionalista ger- tener como fase preliminar

mano Peter Häberle (2004) obligatoria un sistema de
ha apuntalado lo siguiente: La inactividad, inercia, mora, nominación de candidatu-
“La elección de los jueces abstención, ocio, silencio, ras a cargo de instituciones
es uno de los campos pro- negligencia, desidia –o como jurídicas y académicas; y
blemáticos más peliagu- quiera llamársele– del legis- niveles de participación
dos de la jurisdicción cons- ciudadana, con lo cual ya
titucional actual” (p. 129);
lador posconstituyente ori- no cabría dos modalidades
ante tal certera aseveración ginario, justifica la necesidad en sentido distinto como
es difícil señalar cuál es la de habilitar expresa o posi- actualmente esta forma-
mejor opción en este rubro tivamente un remedio pro- teado en la Ley Orgánica
constitucional; empero si cesal propio que ataque di- del Tribunal Constitu-
es seguro que cada modelo cha omisión normativa que cional: ordinaria con pre-
–e incluso la existencia sentación de propuestas no
de variantes dentro de un
se convierte en inconstitu- vinculantes, y especial por
mismo modelo– debe res- cional o violatoria de la Nor- invitación del Congreso
ponder a las particulari- ma Fundamental. (artículo 8 de la Ley Orgá-
dades e idiosincrasia de nica del Tribunal Constitu-
cada país o región. cional, Ley N° 28301).
En esa línea, en atención a los vaivenes y ava- Si es atribución básica de los congresistas
tares de la política, se requiere un filtro en la además de la representación, el de expedir
selección de los magistrados constitucionales leyes –ambos como representantes electos
por el Congreso. Si bien debe mantenerse la por la voluntad popular– y dichas leyes pue-
elección política, en el correcto sentido de ser den ser abrogadas por el Tribunal Constitu-
elegidos con el voto favorable de los dos ter- cional, en su calidad de “legislador negativo”,
cios del número legal de sus miembros (sí se entonces la elección de los magistrados,
tratara de una estructura bicameral del Con- como contrapeso, debe estar a cargo final-
greso se tendría como referencia el número mente de los parlamentarios. Para evitar
legal de senadores); empero no debe ser un posibles magistrados dóciles o cambiantes al
modelo parlamentario de designación directa color político partidario, dicha decisión con-
y eminentemente político o llegar al extremo gresal en la elección además de tener crite-
de negar la cuestión política, la cuota política o rios pre establecidos de manera transparente,
los intereses correspondiente al órgano legis- debe necesariamente hacerse teniendo en
lativo en sentido positivo ciertamente (inne- cuenta un primer estadio obligatorio o par-
gable conexión a todas luces del derecho con tida de nacimiento: los postulantes propues-
la política, sobre todo del derecho constitu- tos por una pluralidad de organismos repre-
cional35). Es decir la elección política debe sentativos y técnicos como verbi gratia, las
35 Un ensayo clásico –en sede nacional– sobre esta relación es: Domingo García (1991, pp. 13-60). Inicialmente publi-
cado en la Revista Derecho PUCP (1978, pp. 105-136). El italiano Biscaretti (1973, p. 566) ubica al Tribunal Cons-
titucional dentro del esquema de un “órgano político-judicial”. Fix-Zamudio sostiene que los magistrados cons-
titucionales hacen política mediante una “política técnica” (Palomino, 2003, p. 15). Por su lado, Peter Häberle ha
dicho: “la jurisdicción constitucional no puede ser vista como una mera función estatal apolítica, como tampoco
como una función política” (Landa, 2003, pp. 348-349).
Facultades de Derecho licenciadas con más selectivo no se puede excluir al cuerpo elec-
de 30 años de antigüedad, la futura Junta toral de una democracia. En aras de la trans-
Nacional de la Justicia, los Colegios de Abo- parencia y una vez hecha las propuestas,
gados y los gremios del sector económico36. corresponde la participación ciudadana con
la presentación de tachas contra los candida-
Esta variedad de instituciones además deben
tos que eventualmente no reúnan las exigen-
ser canales de espacios regionales en pode-
cias para acceder a tan importante cargo de
res públicos de alcance nacional como es el
juez constitucional.
poder constitucional que encarna el Tribunal
Constitucional; y que no siempre puede suce- Seguramente que esta alternativa de reforma
der en el seno del Congreso, no obstante, la constitucional no es perfecta al igual que el
presencia –paradójicamente– de parlamenta- sistema tripartito o de tercios que fuera regu-
rios representantes de provincias diferentes lada en la Constitución de 1979 y del sistema
a Lima. Es decir, la conformación del Tribu- de origen exclusivamente parlamentario de
nal Constitucional debe mostrar la estampa la Constitución de 199338; empero al menos
no solo de juristas, abogados o profesores pretender ser lo razonablemente equilibrada
universitarios de Lima, también de profe- en pro de elegir a los mejores magistrados
sionales de otras regiones sin que ello sig- constitucionales.
nifique cuotas obligatorias, solo deberán ser
Trazado el perfil electivo bajo nuevas reglas
seleccionados y elegidos en la medida en que
de juego, es aleccionador señalar que existe
sean candidatos calificados y de conducta
un sector enormemente mayoritario en ele-
democrática probada. Afirmación de tinte
var el número de integrantes del Tribu-
centralista que se ha evidenciado en todos los
nal Constitucional 39 (Comisión de Estudio
casos cuando se ha iniciado y desarrollado
de las Bases de la Reforma Constitucional
la designación –cualquiera que sea la moda-
del Perú. 2001. p. 16) –y con ello se está
lidad adoptada–, y que se ve reflejado en su
remando no en contra del derecho consti-
conformación final37.
tucional comparado 40 –; y además el consi-
Asimismo, en este modelo político condicio- derar magistrados suplentes en caso de pro-
nado por la propuesta de instituciones públi- ducirse una causal de vacancia e incluso la
cas y privadas, en el iter del procedimiento renuncia, como ha sucedido en el Perú 41.
36 Ha esbozado tiempo atrás el magistrado Blume Fortini (2002), que la elección parlamentaria debe hacerse en fun-
ción de las ternas propuestas por el Consejo Nacional de la Magistratura, los Colegios de Abogados y las Facul-
tades de Derecho (p. 25).
37 En efecto, conclusión que se arriba desde la etapa de postulación y corroborado cuando son elegidos. En los dife-
rentes periodos de selección 1996, 2002, 2004, 2006, 2007, 2010, 2013, 2014, 2017 y 2019, los candidatos presen-
tados y seleccionados provienen o han estudiado en Lima en un porcentaje del 80 % al 90 % aproximadamente.
38 Esta última opción es recogida nuevamente por la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional
del Perú (Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Perú, 2001, p. 16).
39 La conocida Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia (Ceriajus) creada por
Ley N° 28083, propone que el Tribunal Constitucional debe estar integrado por 10 magistrados.
40 En Europa, el Tribunal Constitucional español cuenta con 12 magistrados, el Tribunal Federal alemán con 16, la
Corte Constitucional Italia con 15, y el Tribunal Constitucional austriaco con 14. En nuestro continente la Corte
Constitucional de Colombia tiene 9, igual número el entonces Tribunal de Garantías Constitucionales peruano.
41 La Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia (Ceriajus) y la Comisión de Estu-
dio de las Bases de la Reforma Constitucional del Perú, consideran magistrados suplentes. Consultar: Comisión
de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Perú (2001, p. 16). El Tribunal Constitucional ha que-
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CONSTITUCIONAL
Piénsese en nueve (9) jueces titulares que en de justicia, conformado por los titulares de
Sala Plena, como es obvio, resolverían las los poderes públicos representativos: Presi-
demandas de inconstitucionalidad y los incidente de la República, Presidente del Con-
dentes provenientes de la judicatura ordina- greso de la República, Presidente del Poder
ria (cuestión de inconstitucionalidad); y dis- Judicial, Fiscal de la Nación, Presidente de la
tribuidos en tres Salas de tres (3) miembros Junta Nacional de Justicia, Contralor Gene-
cada una, a fin de atender con mayor fluidez ral de la República y Defensor del Pueblo.
la carga procesal que en la realidad resulta Si bien es cierto una de sus funciones es el
ser numerosa en los procesos constituciona- de formular criterios para la elaboración
les de la libertad, ante el uso abusivo de los de la política nacional en materia de justi-
procesos de amparo. cia, también se están proponiendo medidas
o acciones concretas en los diferentes cam-
Punto aparte. Queda para otro debate el pro-
pos de acción de los poderes públicos, y no
blema del término del periodo del mandato
está o no debería estar excepto el Tribunal
de los jueces constitucionales, que en el caso
Constitucional. Vale decir, indistintamente,
peruano siempre ha excedido el límite tem-
si este poder constitucional se haya retirado
poral prescrito en la Constitución (pareciera
de manera voluntaria del Consejo para la
que la opción del mandato limitado de los
Reforma del Sistema de Justicia como con-
magistrados está siendo cada vez más reem-
secuencia de la sesión del Pleno del Tribunal
plazado por uno de carácter indefinido); y
Constitucional de fecha 11 de julio del año
que requiere un tratamiento reflexivo que
pasado, el proceso de reforma institucional
excedería las páginas de este trabajo 42;
es un imperativo nacional. Nos guste o no.
en igual sentido la necesidad de reformas
constitucionales que incorporen cláusulas REFERENCIAS
anticorrupción (Gutiérrez, 2019, p. 59).
• Bazán, V. (1996). Inconstitucionalidad por
III. ÉPOCA DE REFORMAS REPUBLI- omisión: la experiencia brasileña y un ejem-
CANAS: CONSEJO PARA LA RE- plo a tener en cuenta por el Derecho argenti-
FORMA DEL SISTEMA DE JUSTICIA no. En: Entre Abogados. (8), pp. 18-30.
Conviene señalar que el año pasado al crearse • Bidart Campos, G. (1994). La justicia cons-
el Consejo para la Reforma del Sistema de titucional y la inconstitucionalidad por omi-
Justicia mediante Ley N° 30942, se forma- sión. En: Chaname, R. (et al). Derecho Cons-
liza una nueva época de reformas de cara al titucional general y teoría del Estado. Lima:
bicentenario y es en ese contexto que las pro- Ediciones Jurídicas.
puestas analizadas líneas arriba resultan pro- • Bidart Campos, G. (1995). El derecho de la
picias y oportunas. constitución y su fuerza normativa. Buenos
El Consejo para la Reforma es un órgano Aires: Ediar.
colegiado y de coordinación, un centro de • Bisacaretti Di Ruffia, P. (1973). Derecho
políticas públicas para la reforma del sistema Constitucional. Madrid: Tecnos,
dado en algún momento con solo cinco de sus miembros, por el triste fallecimiento de los magistrados Guillermo
Rey Terry y Manuel Aguirre Roca, o con seis de sus miembros ante la renuncia de Ricardo Beaumont Callirgos
por haber excedido su mandato como magistrado constitucional; en ambos casos se ha afectado el accionar de
dicho órgano colegiado al no preverse precisamente la figura de la suplencia.
42 Sobre estas modalidades puede verse a Víctor Ferreres (2011, p. 28).
• Blasco, M. (1995). La sentencia en la cues- • Comisión de Estudio de las Bases de la Re-

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Tarea congresal pendiente:
la elección de los magistrados
del Tribunal Constitucional y las medi-
das para su fortalecimiento
Juan Carlos DÍAZ COLCHADO*
El 30 de setiembre del 2019 el Parlamen- el Ejecutivo para avanzar la reforma po-

to fue disuelto por el presidente de la Re- lítica que quedó pendiente; así como ele-
pública en aplicación del artículo 134 de la gir a los nuevos magistrados del Tribu-
Constitución1. El motivo, por todos cono- nal Constitucional, dado que el mandato
cidos, fue la segunda denegatoria de una de los magistrados Ledesma, Blume, Ra-
cuestión de confianza formulada por el en- mos, Espinoza, Sardón y Miranda venció
tonces premier, Salvador del Solar, a fin el mes de julio del año pasado, a excep-
de que antes de proceder a la elección de ción del mandato del magistrado Augus-
los magistrados del Tribunal Constitucio- to Ferrero.
nal programada para la sesión extraordina-
Por dicho motivo, resulta importante re-
ria de ese día, se aprobara una reforma le-
flexionar en torno al proceso de elección
gal a la Ley Orgánica del citado Tribunal
de los magistrados del Tribunal Consti-
(Ley Nº 28301) que garantice mayor trans-
tucional, así como aquellas reformas que
parencia y legitimidad al referido proceso
deberían introducirse para fortalecer su
de elección.
funcionamiento.
El 26 de enero pasado hemos acudido a
las urnas a fin de elegir nuevos represen- El proceso de selección de los magistra-
tantes para el Congreso de la República, dos debe articularse en torno a tres aspec-
este se instalará en el mes de marzo y ya tos interrelacionados: el perfil del magis-
tiene varias tareas pendientes que asu- trado, los principios que rigen el proceso y
mir: revisar los decretos de urgencia emi- el procedimiento de selección.
tidos por el Ejecutivo durante el interreg- Sobre el perfil del magistrado del Tribunal
no parlamentario, llegar a consensos con Constitucional, el mismo presta atención a
* Profesor de Derecho Constitucional en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del

Perú.
1 El artículo 134 de la Constitución establece lo siguiente: “El Presidente de la República está facultado para
disolver el Congreso si este ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros. El decreto
de disolución contiene la convocatoria a elecciones para un nuevo Congreso. Dichas elecciones se realizan
dentro de los cuatro meses de la fecha de disolución, sin que pueda alterarse el sistema electoral preexis-
tente. No puede disolverse el Congreso en el último año de su mandato. Disuelto el Congreso, se mantiene
en funciones la Comisión Permanente, la cual no puede ser disuelta. No hay otras formas de revocatoria
del mandato parlamentario. Bajo estado de sitio, el Congreso no puede ser disuelto”.
las cualidades y capaci- interés público a tra-
dades que debe reunir vés de los medios de
el futuro magistrado, de El proceso de selección de comunicación y las re-
ahí que la publicación los magistrados debe arti- des sociales3. De igual
con la anticipación de- cularse en torno a tres as- manera, el ejercicio de
bida del perfil ayudaría pectos interrelacionados: la profesión y la carte-
bastante a que el proce- ra de clientes del can-
so cuente con los candi-
el perfil del magistrado, los didato o las causas que
datos que reúnan dichas principios que rigen el pro- ha defendido pueden
cualidades. Es cierto ceso y el procedimiento de arrojar luces sobre los
que la Constitución es- selección. compromisos de dicho
tablece ciertos requi- candidato.
sitos (los mismos que De igual manera, como
para ser juez supremo2) que habilitan la parte del perfil, debe establecerse que el
postulación, pero el perfil indica aquellos candidato debe conocer Derecho Constitu-
aspectos que serán especialmente evalua- cional y Derecho Procesal Constitucional;
dos y a ser tomados en cuenta para que los esto no significa que el candidato deba te-
congresistas elijan a un candidato como ner algún grado académico en la especia-
magistrado. lidad o ser profesor de la materia, aunque
En dicho sentido debería establecerse esto claro sería lo deseable. Pero no debe-
como parte del perfil el compromiso del mos olvidar que la defensa de la Consti-
candidato con el sistema y los valores de- tución no es patrimonio exclusivo de los
mocráticos, así como con la defensa de los especialistas en Derecho Constitucional,
derechos fundamentales. Esto es algo que sino es un deber ciudadano de todos los pe-
puede apreciarse, por un lado, a través de ruanos4, de ahí que, si bien pueden presen-
publicaciones académicas, pero también tarse especialistas en otras disciplinas jurí-
mediante su posicionamiento en temas de dicas, estos deben tener un conocimiento
2 El artículo 201 de la Constitución establece que para ser magistrado constitucional se requieren los mis-
mos requisitos que para ser juez supremo. Según el artículo 147 constitucional, estos requisitos son: ser
peruano de nacimiento, ser ciudadano en ejercicio, ser mayor de cuarenta y cinco años; y, haber sido juez
o fiscal superior durante diez años, o haber ejercido la abogacía o la cátedra universitaria en materia jurí-
dica durante quince años.
3 Las redes sociales en la actualidad se han convertido en una fuente de información a tener en cuenta. Recor-
demos que en el primer proceso de selección de miembros de la Junta Nacional de Justicia las publicacio-
nes de uno de los candidatos que había superado la prueba de conocimientos del concurso de selección, en
la red social Twitter, determinó muchos cuestionamientos hacia el referido candidato. Lo señalado no debe
llevar a tener como cierto todo lo que se publique en las redes sociales, pero sí ser tomados como indicios
que deben ser verificados y, de ser el caso, empleados para poder transparentar las concepciones y prejui-
cios del candidato.
4 El artículo 38 de la Constitución establece como un deber constitucional el de respetarla y defenderla, en
tanto que su artículo 45 establece que el poder emana del pueblo y se ejerce con las limitaciones que ella y
las leyes establecen.
sólido de los principios constitucionales y Un elemento importante, pero que muchas
de los derechos fundamentales5. veces no se toma en cuenta en estos proce-
A partir de estos elementos se debe eva- sos, es la ética del candidato, ello depen-
luar la posición que tienen los candidatos derá de varios factores que deberán ob-
sobre diversos temas polémicos en mate- jetivarse: carrera docente o profesional,
ria constitucional, como el aborto, el ma- quejas o denuncias en su contra, decisiones
trimonio entre personas del mismo sexo, adoptadas frente a casos sensibles en caso
los límites de la libertad religiosa, el en- el candidato haya ocupado alguna posición
foque de género como política pública, la directiva en el Estado o en la actividad pri-
intervención del Estado en la economía, vada, entre otras que podrían establecerse.
entre otros. Ante estos temas, el candida- En este perfil los grados académicos im-
to deberá responder y no podría eximir- portan, tienen un valor ciertamente, pero
se de brindar su posición bajo el argu- no se requiere de magistrados técnicos y
mento de que podría estar “adelantando neutrales, académicamente brillantes, sería
opinión”, pues no es magistrado, es can- lo deseable, pero se requiere fundamental-
didato, y como cualquier ciudadano pue- mente de magistrados con sensibilidad y
de tener una opinión sobre diversos te- empatía constitucional para defender y op-
mas; eso significaría que sus opiniones timizar los principios y valores que reco-
se constituyan en una camisa de fuerza, ge la Constitución, especialmente, los de-
pero consideramos que no, por dos moti- rechos fundamentales.
vos: en el marco del proceso de selección
En lo que respecta a los principios que de-
estaría respondiendo de forma abstracta
ben informar el proceso de selección te-
e impersonal y no en función de un caso
nemos los de transparencia, predictibili-
concreto que deba resolver como magis-
dad, publicidad, pluralismo, participación
trado; y su respuesta estaría condiciona-
y control ciudadano. Por el principio de
da por el estado de la cuestión de los te-
transparencia, todas las etapas del proceso
mas que son consultados y que, no cabe
de elección deben ser de conocimiento pú-
duda, con el tiempo pueden cambiar, así
blico, lo que implica conocer con la ante-
como las propias opiniones del candidato.
lación debida el inicio del proceso, las eta-
Tampoco debe perderse de vista que, en
pas en que se desarrollará y los plazos para
la eventualidad de ser elegido, no son sus
presentar candidaturas, tachas y otros as-
opiniones las que serán decisión, sino una
pectos del proceso.
opinión colegiada la que hará sentencia,
por lo que necesariamente lo que opine el Por el principio de predictibilidad de-
candidato, en caso de ser elegido magis- ben establecerse y publicitarse con la an-
trado, deberá ser consensuado con sus fu- telación debida el perfil que debería reu-
turos colegas magistrados. nir el candidato a magistrado del Tribunal
5 La experiencia comparada y nacional demuestra que puede haber buenos magistrados que no tienen que
ser especialistas en Derecho Constitucional: Javier Alva Orlandini es el ejemplo más palpable, pero tam-
bién destacan Marianella Ledesma o Manuel Miranda Canales, conocidos especialistas en Derecho Proce-
sal y Derecho Civil, respectivamente. Desde la otra perspectiva, la de un magistrado especialista en Dere-
cho Constitucional, sin lugar a dudas, César Landa es un buen ejemplo de ello.
Constitucional, los pe- En lo que respecta al
sos a cada uno de los proceso de selección,
ítems a calificar, así Este Congreso podría in- el mismo debería res-
como lo que será mate- corporar una serie de refor- petar estos principios.
ria de evaluación (gra- mas constitucionales y lega- Si bien es al Congre-
dos académicos, expe- les para fortalecer al Tribunal so al que corresponde
riencia profesional y/o por mandato constitu-
docente, desempeño en Constitucional. cional elegir a los ma-
la función docente y gistrados del Tribunal,
profesional, publicacio- este debería incorpo-
nes académicas, entre otros). rar diversas reglas en la Ley Orgánica del
El principio de publicidad debería ser trans- Tribunal para hacer el proceso más trans-
versal al proceso, no solo basta con la pu- parente, predictible, público, plural y par-
blicación de los aspectos documentales del ticipativo. El proceso en sí debería tener
proceso, el mismo debería acercarse a los hasta cuatro etapas: convocatoria (como
ciudadanos. En dicho sentido, la fase o eta- la publicación del perfil y los aspectos que
pa de entrevistas personales debería ser pú- serán evaluados); revisión documentaria y
blica, mediante audiencias abiertas a la par- tachas; audiencias públicas y elección de
ticipación no solo de las fuerzas políticas los magistrados en un pleno del Congre-
so convocado de forma especial para tal
representadas en el Parlamento, sino tam-
fin. De esta manera, las distintas etapas del
bién de las organizaciones de la sociedad
proceso deben de ayudar para que lleguen
civil y de cualquier ciudadano que quisiera
a la elección aquellos que reúnan las cua-
acudir a las mismas (siempre que el espacio
lidades que requiere el perfil de un magis-
alcance). En todo caso, las audiencias pue-
trado constitucional.
den transmitirse por los medios de comuni-
cación estatales y las redes sociales. Finalmente, pero no menos importante,
este Congreso podría incorporar una serie
El principio de pluralismo se expresa en
de reformas constitucionales y legales para
el marco del proceso realizando una con-
fortalecer al Tribunal Constitucional. En
vocatoria abierta, con participación de
principio, debería reformarse el artículo
las fuerzas políticas y sociales, y candi- 202.2 de la Constitución, de modo tal que
datos con distintas orientaciones, pues se otorgue al Tribunal la facultad de deci-
la Constitución es un marco amplio para dir qué asuntos de los procesos de tutela de
dar cabida a distintas orientaciones y derechos decide revisar, esto es la incorpo-
perspectivas. ración del certiorari a través del recurso de
De igual manera, los principios de partici- agravio constitucional. Si bien hay esfuer-
pación y control ciudadano coadyuvan a la zos y avances en dicho sentido por parte
legitimidad del proceso de elección de los del propio Tribunal a través del preceden-
magistrados, dado que la más amplia parte Vásquez Romero, lo cierto es que se han
ticipación y el control ciudadanos sobre el incorporado requisitos de procedencia del
proceso pueden coadyuvar a evitar la “re- RAC que se pierde de vista muchas veces
partija”, de la que ya hemos sido testigos el fondo de la controversia por las cues-
en procesos anteriores. tiones procesales. Esto es especialmente
importante si se tiene en cuenta que el or- carácter estructural6, como lo hace la Cor-
denamiento peruano está transitando por te Interamericana de Derechos Humanos.
un proceso de constitucionalización que Esto es importante dado que actualmente
aún no se consolida del todo, de ahí que la ejecución no está en manos del Tribu-
dotar al Tribunal de dicha atribución co- nal sino del juez constitucional de prime-
adyuvaría a que destine los recursos y es- ra instancia, que por razones instituciona-
fuerzos necesarios para resolver casos que les ve limitada su actuación en la ejecución
trasciendan de lo individual y tengan un de la sentencia.
impacto social más amplio. Las reformas anotadas servirían para for-
En la misma lógica, debería otorgarse al talecer la posición y el funcionamiento
Tribunal la facultad de poder efectuar el del Tribunal como garante de los derechos
seguimiento de la ejecución de sus sen- fundamentales y como guardián efectivo
tencias, sobre todo de aquellas que son de de la supremacía de la Constitución.
6 Las sentencias estructurales son aquellas que buscan revertir situaciones de lesión de derechos fundamen-
tales que engloban a un gran número de ciudadanos, como por ejemplo las afectaciones al medio ambiente.
O por el diseño de las propias instituciones públicas o sociales, o la carencia de políticas públicas, sectores
de la población se encuentran en desamparo de sus derechos (personas privadas de libertad, discapacita-
dos, niños, niñas y adolescentes en situación de abandono, mujeres, etc.).
G A C E TA
DOCTRINA
CONSTITUCIONAL
ACTUALIDAD
CONSTITUCIONAL
CONSTITUCIONAL
El Gabinete del interregno y su rol constitucional

Bruno Adriano DELGADO TABOADA*
El autor analiza la instauración y el rol que tiene el Gabinete Ministerial del Interregno
Parlamentario frente al Congreso de Transición. En ese sentido, evidencia la singulari-
RESUMEN
dad del gabinete del interregno a diferencia del gabinete ordinario, examina la cautela
de la Comisión Permanente respecto de los decretos de urgencia emitidos durante el inte-
rregno parlamentario y, finalmente, con la instauración del nuevo Congreso atiende el
control que este debe realizar sobre el gabinete del interregno.
ii PALABRAS CLAVE renovado Congreso Transitorio. El reciente

remezón político de mediados de febrero de
Disolución del Congreso / Comisión perma-
nente / Gabinete del interregno Parlamentario /
2020, que costó la cabeza de cuatro ministros
Congreso de transición de las carteras de Energía y Minas, Justicia
y Derechos Humanos, Transportes y Comu-
nicaciones y Educación1, despertó múlti-
Recibido : 17/02/2020
ples dudas en la ciudadanía e inestabilidad
Aprobado : 19/02/2020
en el gobierno del presidente Vizcarra. En
su momento, se llegó a sugerir que sería el
INTRODUCCIÓN fin del gabinete Zeballos, y con él, el fin del
Gabinete del interregno parlamentario.
El Congreso fue disuelto. Se erigió el primer
gabinete ministerial de un interregno parla- Dicha posibilidad, felizmente, no llegó
mentario en la historia del Perú. Este no es a concretarse. Pero dejó en su lugar una
un gabinete cualquiera, sino que tiene muy serie de dudas sobre qué habría pasado si
importantes labores que cumplir frente al este gabinete hubiera caído. ¿Cuáles son los
* Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú con Título de Segunda Especialidad en Derecho Público
y Buen Gobierno por la misma casa de estudios. Magíster en Derecho - LLM por la London School of Economics
& Political Science.
1 Respecto de este ministerio en específico no hubo cuestionamientos políticos directos, sino más bien una renovación
en la que se aprovechó la salida de los otros tres ministros para efectuarse el cambio a través de una renuncia formal.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
deberes constitucionales Como deben recordar, el

que corresponden –espe- 30 de setiembre de 2019
cialmente y necesaria- Si interpretamos el artículo se disolvió el Congreso de
mente– a este gabinete? 120 de la Constitución de la República, luego de que
¿Qué habría pasado si el forma extensiva, entonces el el presidente del Consejo
Gabinete del Interregno presidente no podría disol- de Ministros presentara
hubiera colapsado antes una cuestión de confianza
de la instalación del Con-
ver válidamente el Congre- que oralizó ante el Pleno
greso Transitorio? ¿Cuáles so. Esto porque la disolución del Congreso. La cues-
son las diferencias prác- del Congreso se da después tión de confianza requi-
ticas entre este “Gabi- de la segunda crisis del gabi- rió al Congreso de la Re-
nete del Interregno” y un nete, frente a la cual los mi- pública que modifique las
gabinete ordinario? En el reglas de elección de los
nistros dejan de ser ministros.
presente artículo esbo- magistrados del Tribu-
zaremos la impor t an-
Si este es el caso, entonces, nal Constitucional para la
cia constitucional dis- ¿cómo podrían los ministros elección que estaba pro-
tintiva del Gabinete del refrendar el acto de disolu- gramada para ese mismo
Interregno y su rol cons- ción del Congreso del Presi- día. A través de la cues-
titucional frente al Con- dente? La respuesta es senci- tión de confianza, el pre-
g r e s o d e Tr a n sición , sidente del Consejo de
lla, no pueden. Ministros sujetó la vigen-
dando respuesta a estas
interrogantes. cia de su cargo al trata-
miento que el Congreso
1. Sobre el Gabinete del Interregno tuviera sobre este requerimiento. Así, a tra-
y la disolución del Congreso vés de dicha figura, el presidente del Consejo
Tras la disolución del Congreso por parte de Ministros presenta una propuesta o con-
del presidente de la República conforme a lo dición para mantenerse en el cargo; en caso
establecido en el artículo 134 de la Consti- esta no sea atendida, deberá entenderse que
tución, el Poder Ejecutivo asume funciones se le ha negado la confianza a dicho funcio-
especiales. De este modo, el segundo párrafo nario y, en consecuencia, el gabinete es cen-
del artículo 135 de la Constitución prescribe surado conjuntamente con él.
que: “En este interregno, el Poder Ejecutivo
legisla mediante decretos de urgencia, de los La interpretación constitucional del presi-
que da cuenta a la Comisión Permanente para dente Vizcarra fue que, al haber el Congreso
que los examine y los eleve al Congreso, una procedido a la elección del señor Gonzalo
vez que este se instale”. Pero, ¿cómo se eri- Ortiz de Zevallos Olaechea como magistrado
gió este “Gabinete del Interregno?, y ¿por del Tribunal Constitucional, debía entenderse
qué tuvieron las cosas que darse del modo que se había dado una “denegatoria fáctica”2
en que se dieron desde un punto de vista de la cuestión de confianza. En consecuen-
constitucional? cia, el gabinete de Salvador del Solar había
2 Si somos más rigurosos en el uso de la terminología, deberíamos hablar de denegatoria táctica de la cuestión de
confianza, pero no fáctica en sentido estricto.
EL GABINETE DEL INTERREGNO Y SU ROL CONSTITUCIONAL FRENTE AL CONGRESO...
sido disuelto al haberse establece que: “Son nulos

desatendido la propuesta los actos del presidente de
de la cuestión de con- El Gabinete del interregno se la República que carecen
fianza. Luego, tomando convertirá en el responsable de refrendación minis-
esta denegatoria de con- político de todos los acon- terial”. Si interpretamos
f ian za tácita como la este artículo de forma
tecimientos políticos que se extensiva, entonces el
segunda 3 censura a un
Consejo de Ministros que
han suscitado recientemen- P re side nt e no p od r ía
exige el artículo 134 de te de parte del Ejecutivo. Ello disolver válidamente el
la Constitución, el pre- tiene sentido, en tanto la Congreso, porque la diso-
sidente Vizcarra disol- Constitución ha buscado un lución del Congreso se
vió el Congreso a través da después de la segunda
mecanismo para que sea el crisis del gabinete, frente
de un mensaje presiden- pueblo el que dirima y dé so- a la cual los ministros
cial que transmitió en vivo
ese mismo día, que luego
lución a la conflictividad polí- dejan de ser ministros. Si
for mali za r ía a t r avés tica suscitada entre el Ejecu- este es el caso, entonces,
del Decreto Supremo tivo y Legislativo. ¿cómo podrían los minis-
tros refrendar el acto de
N° 165-2019-PCM.
disolución del Congreso
La formalización del acto del ppresidente? La res-
de disolución del Congreso a través de dicho puesta es sencilla, no pueden. Sería un
Decreto Supremo en este caso resulta discu- imposible jurídico, en tanto acaban de per-
tible, en tanto da lugar a múltiples pregun- der la condición de tales al haber sido cen-
tas. La Constitución no establece formali- surados. Por eso es que el Decreto Supremo
dad específica para efectuar la disolución N° 165-2019 fue refrendado por quien sería
del Congreso. El antecedente político que el presidente del Consejo de Ministros del
tenemos, anterior a la misma Constitución Gabinete del Interregno, el señor Vicente
de 1993, es la “disolución del Congreso” Zeballos Salinas. Como se puede apreciar,
de parte del expresidente Fujimori, que se dicho decreto supremo fue refrendado para-
realizó también por mensaje presidencial lelamente a la juramentación de Vicente
transmitido por televisión y se formalizó Zeballos como presidente del Consejo de
por Decreto Ley N° 25418 en abril de 1992. Ministros del Interregno, todo el mismo
Cabe precisar aquí que, en palabras del día 30 de setiembre de 2019. La interpre-
constitucionalista Cairo, en verdad dicho tación del Ejecutivo fue que era necesario
acto no habría sido una “disolución” legal, juramentar a Zeballos inmediatamente por-
sino más bien un acto de clausura ilegal del que sin su refrendo el acto de disolución del
Congreso 4 (tanto así que se formalizó por Congreso sería nulo. Al respecto, considero
un decreto ley, propio de los gobiernos de que otra interpretación posible habría sido
facto). Así pues, no hay ninguna disposición que, en el contexto de la segunda censura de
que exija la formalización de dicho acto. No gabinete, la disolución del Congreso es una
obstante, el artículo 120 de la Constitución excepción en que el presidente puede actuar
3 La primera censura a un Consejo de Ministros fue afrontada por el presidente Pedro Pablo Kuczynski, cuando en
el 2017 el Congreso de la República rechazó la cuestión de confianza del Gabinete Zavala.
4 Véase Omar Cairo (2016).
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
sin refrendación ministerial, por la particu- puede –excepcionalmente– considerar recha-

laridad de las circunstancias. Pero la inter- zos tácitos a cuestiones de confianza, y
pretación constitucional del Ejecutivo llevó (iii) que el Ejecutivo estaba facultado en este
a que tuviera que nombrarse al premier al caso a disolver el Congreso de acuerdo a lo
instante para que así este refrende el acto de dispuesto en el artículo 134 de la Constitu-
disolución del Congreso válidamente. ción. Como sabemos, si bien tenemos dere-
cho a criticar las resoluciones del Tribunal
Dicha interpretación, y consecutivo proce-
Constitucional, sus resoluciones se acatan en
der político, tiene sus consecuencias. Bási-
tanto dicho órgano funge como el supremo
camente, la consecuencia principal es que
intérprete de la Constitución.
se potencia lo dispuesto en el primer párrafo
del artículo 135 de la Constitución: “Reu- Volviendo a lo que estábamos comentando
nido el nuevo Congreso, puede censurar sobre el gabinete del interregno, cabe decir
al Consejo de Ministros o negarle la cues- que este se convertirá en el responsable polí-
tión de confianza, después de que el presi- tico de todos los acontecimientos políticos
dente del Consejo haya expuesto ante el Con- que se han suscitado recientemente de parte
greso los actos del Poder Ejecutivo durante del Ejecutivo. Ello tiene sentido, en tanto la
el interregno parlamentario”. En ese sentido, Constitución ha buscado un mecanismo para
quien asume toda la responsabilidad polí- que, ante un conflicto irresoluble entre el
tica, tanto de los actos del interregno como Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, sea el
de la disolución del Congreso, sería el pre- pueblo el que dirima y dé solución a la con-
sidente del Consejo de Ministros del Inte- flictividad política suscitada. Es para esto
rregno Parlamentario. Sobre esto indagare- que se dieron las elecciones de enero del
mos más adelante. 2020, para elegir a un Congreso de Transi-
ción que evaluará lo sucedido y que juzgará
Hasta este punto, también existen múltiples
los actos del interregno parlamentario. Para
dudas y cuestionamientos jurídicos sobre la
lo cual, deberá escuchar los alegatos tanto del
interpretación y línea sucesiva de actos polí-
Poder Ejecutivo, representado por el Presi-
ticos realizados por el Ejecutivo. No obs-
dente del Consejo de Ministros del Gabinete
tante, tomando en cuenta que indagar en la
del Interregno, como del Poder Legislativo,
pertinencia constitucional de estos hechos
representado por la Comisión Permanente
no es materia de este artículo, nos limitare-
del Congreso.
mos a precisar lo que ha resuelto el Tribunal
Constitucional en el Exp. N° 00006-2019- 2. Sobre la Comisión Permanente y
CC/TC sobre los conflictos constituciona- el Congreso disuelto
les más álgidos de esta coyuntura, a saber:
El tercer párrafo del artículo 134 de la Consti-
(a) ¿Se podía hacer cuestión de confianza
tución establece que: “Disuelto el Congreso,
sobre la elección de magistrados del Tribunal
se mantiene en funciones la Comisión Per-
Constitucional, interrumpiendo el proceso
manente, la cual no puede ser disuelta”. Ello
ya iniciado?; (b) ¿Puede haber denegato-
tiene un sentido. La Comisión Permanente
rias de confianza tácitas?; y, (c) ¿El Ejecu-
tiene una importante misión que cumplir en
tivo estaba facultado a disolver el Congreso
el marco del interregno parlamentario.
en este caso? Al respecto, el Tribunal Cons-
titucional, por mayoría de cuatro votos de La Comisión Permanente del Congreso de la
siete, ha dispuesto (i) que dicha cuestión de República disuelto viene elaborando infor-
confianza era posible, (ii) que el Ejecutivo mes en los que examina los decretos de
urgencia conforme a lo establecido en el ar- representa a las mayorías y minorías nacio-

tículo 135 de la Constitución. Estos infor- nales, a diferencia del Ejecutivo, que tiene
mes deben contener un análisis en que se una naturaleza distinta.
observe la constitucionalidad y pertinen-
Así pues, la misión de examinar la pertinen-
cia de cada decreto de urgencia que se ela-
cia, legalidad y constitucionalidad de los
bore durante el interregno parlamentario.
decretos de urgencia recae en la Comisión
Estos informes serán luego elevados al Con-
Permanente. De este modo, se le da una voz,
greso una vez este se instale, pero su carác-
en el posterior juzgamiento a los decretos de
ter será meramente informativo, de opinión
urgencia, a los representantes del Congreso
y no vinculante; ello, dado que toda prerro-
disuelto.
gativa pública exige estar consagrada expre-
samente en la ley o en la Constitución, tal 3. Sobre el rol del Gabinete del Inte-
y como prescriben los principios de separa- rregno frente al Congreso de Tran-
ción de poderes, legalidad en el ejercicio de sición
los poderes públicos e interdicción contra la El Pleno del nuevo Congreso se deberá reunir,
arbitrariedad. una vez instalado, para analizar los decretos
Esta función es muy importante, porque faci- de urgencia aprobados durante el interregno.
litará el trabajo de revisión del nuevo Con- El Congreso de Transición recibirá los
greso en tanto este contará con la opinión y informes en que se examinan los decretos
análisis de la Comisión Permanente del Con- de urgencia de parte de la Comisión Per-
greso disuelto. La revisión, análisis y pos- manente del Congreso disuelto. Asimismo,
terior juzgamiento político de los decretos deberá reunirse en pleno para que el presi-
de urgencia son de gran importancia. Ello dente del Consejo de Ministros exponga su
dado que, según el segundo párrafo del ar- posición sobre los actos del Poder Ejecu-
tículo 135 de la Constitución, durante el inte- tivo durante el interregno parlamentario (lo
rregno parlamentario en que el Congreso está cual comprende, principalmente, los decre-
disuelto, el Ejecutivo legisla mediante decretos de urgencia). Así, contando el Congreso
tos de urgencia. Estos decretos de urgencia de Transición con el punto de vista de la
son similares a los decretos ley, en la medida Comisión Permanente y del Poder Ejecutivo,
en que son de carácter general y no tienen representado por el presidente del Consejo
las limitaciones de los decretos de urgencia de Ministros del Gabinete del Interregno, el
ordinarios establecidas en el numeral 19 del Congreso de Transición deberá decidir si los
artículo 118 de la Constitución. No obstante, decretos de urgencia se mantienen o se dero-
resulta cuanto menos controversial si estos gan. Ello sin perjuicio de la responsabilidad
decretos de urgencia están o no exonerados
política que asume el Gabinete del Interregno
de los límites del artículo 74 de la Constitu-
tras la exposición de los actos del Poder Eje-
ción que los conmina a que no versen sobre
cutivo durante este periodo.
materia tributaria. Ello en tanto, el principio
de legalidad en materia tributaria está ins- El Gabinete del Interregno deberá asu-
pirado en el precepto constitucional gene- mir responsabilidad política por los decre-
ral esencial del constitucionalismo moderno tos de urgencia y actos del Poder Ejecutivo
de no taxation without representation, que durante el interregno, pudiendo el gabi-
exige representación parlamentaria para toda nete ser censurado por el nuevo Congreso
legislación tributaria, toda vez que dicho en caso el Pleno no le otorgue la confianza.
órgano permite una discusión pluralista que Pero, en todo caso, esta será una potestad
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
que tendrá el nuevo Con- Pero la función no se cum-

greso. Es decir, inclusive pliría a cabalidad porque
si el Congreso de Transi- El Gabinete del Interregno tendríamos a un nuevo
ción considera que múlti- deberá asumir responsabi- gabinete asumiendo res-
ples decretos de urgencia lidad política por los decre- ponsabilidades por actos
del Ejecutivo durante el tos de urgencia y actos del de los que no ha formado
interregno parlamentario parte. Naturalmente, es el
han sido indebidos y debe-
Poder Ejecutivo durante el Gabinete del Interregno
rían derogarse, ello no interregno, pudiendo el ga- el que constit ucional-
significa necesariamente binete ser censurado por el mente tiene que ejercer
que deberá censurarse al nuevo Congreso en caso el dicha función y hacerse
Consejo de Ministros. La Pleno no le otorgue la con- responsable de los actos
censura del gabinete será fianza. del Ejecutivo; por ello, es
una posibilidad que el indispensable que se man-
Congreso deberá evaluar tenga en funciones, por lo
frente al Gabinete del Interregno, que asume menos, hasta que pueda cumplir con rendir
la importantísima labor de hacerse responsa- cuentas al nuevo Congreso.
ble, defender y exponer los actos del Ejecu-
Ahora bien, cabe decir que de ninguna forma
tivo durante el interregno. Esta labor es en las decisiones que tome el nuevo Congreso
buena cuenta un acto de rendición de cuen- respecto de los decretos de urgencia pueden
tas que realiza el Ejecutivo frente a la repre- anularlos propiamente o deshacer retroac-
sentación nacional. Ello, dado que durante tivamente sus efectos. Ello en la medida en
todo el periodo del interregno el Ejecutivo que, como se aprecia en el artículo 204 de la
ha asumido una concentración –constitu- Constitución, ni el Tribunal Constitucional
cional– de poderes, tanto del Ejecutivo como frente a una ley inconstitucional puede gene-
del Legislativo. Así, la rendición de cuentas, rar tales efectos. Así, la sentencia de incons-
el debate y la reflexión sobre el ejercicio de titucionalidad del Tribunal Constitucional
estos poderes suponen un deber indispensa- opera después de su publicación en el diario
ble a ser cumplido por dichos órganos para oficial El Peruano y sin efectos retroactivos
devolverle legitimidad popular al gobierno sobre la ley declarada inconstitucional. Algo
político ejercido, constituyendo este ejercicio semejante, salvando las distancias, ocurriría
una de las principales diferencias que tiene la con el nuevo Congreso en caso decida recha-
disolución constitucional del Congreso con zar algún o algunos decretos de urgencia. Se
una simple clausura ilegal del Parlamento. tendría que, necesariamente, aprobar una ley
De allí se colige la importancia especial del que derogue el decreto de urgencia, en tanto
Gabinete del Interregno parlamentario. Es norma válida, ya publicada y surtiendo efec-
este gabinete –y solo este gabinete– el que tos, tomando en cuenta que el artículo 103 de
puede hacerse responsable por dichos actos la Constitución dispone que la ley se deroga
para participar de esta rendición de cuen- solo por otra ley.
tas. Si el gabinete Zeballos hubiera caído con Por otro lado, el nuevo Congreso deberá for-
el remezón político de mediados de febrero, malizar, mediante un instrumento norma-
habríamos tenido un nuevo gabinete ejerci- tivo, su opinión favorable sobre los decretos
tando esta función política de defensa de los de urgencia que, a su criterio, debieran man-
decretos de urgencia ante el nuevo Congreso. tenerse. No hay regulación expresa sobre qué
tipo de instrumento sería el indicado, pero la confianza que se va a otorgar o no a dicho

podría alcanzarse dicha finalidad con una gabinete está referida a los actos del Poder
ley o con una resolución legislativa. La deci- Ejecutivo durante el interregno (conforme al
sión del nuevo Congreso marcaría un “ante- artículo 135 de la Constitución), la confianza
cedente político” que definirá cómo deberá debería discutirse luego de que se haya deci-
realizarse dicho procedimiento en el futuro dido sobre los decretos de urgencia. Aun-
en circunstancias similares –que, esperemos, que cabe decir que no hay certeza de que
no vuelvan a suscitarse–. ello vaya a ser así, debido al vacío de normas
constitucionales existente.
Por ello, frente a los decretos de urgen-
cia que sean desestimados, el nuevo Con- En conclusión, es una muy buena noticia
greso deberá aprobar una o varias leyes que el Gabinete del Interregno haya sobre-
que deroguen dichas normas, sin que esto vivido a su última crisis. Ello en atención a
pueda tener efectos retroactivos. Frente a que nuestra cultura política necesita valorar
los decretos de urgencia con opinión favora- y promover ejercicios de rendición de cuen-
ble de parte del nuevo Congreso, estos reci- tas del ejercicio del poder ante la ciudadanía
birán el visto bueno del Congreso ya sea a o sus representantes. Ello no es solo un impe-
través de una resolución legislativa o una rativo constitucional, sino también una opor-
ley, siendo la Mesa Directiva del Congreso tunidad para que los gobernantes se hagan
la que deberá determinarlo al esto no estar responsables de sus decisiones y refuercen
regulado. la idea de que el poder es prestado y no per-
tenece a los políticos, sino, más bien, a la
De la lectura de las disposiciones constitu-
ciudadanía.
cionales y del Reglamento del Congreso no
es claro qué pasará primero, si las opiniones REFERENCIAS
favorables sobre los decretos de urgencia y
la aprobación de las leyes que los deroguen, • Cairo, O. (2016). La disolución parlamenta-
según sea el caso, o la cuestión de confianza ria en el Perú. En: Pensamiento Constitucio-
de los ministros del Gabinete del Interregno nal. (21), pp. 27-40.
respecto de los actos del Poder Ejecutivo • Tribunal Constitucional del Perú. STC Exp.
durante el interregno. Pero, lógicamente, si N° 00006-2019-CC/TC.
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CONSTITUCIONAL
ÍNDICE DE SUMILLAS
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
ÍNDICE DE SUMILLAS
ENTREVISTA A: Marianella Ledesma Narváez
XX Un Tribunal Constitucional para todos(as)

Nuevas medidas implementadas en el Tribunal Constitucional y desa-
fíos en el acceso a la justicia de los grupos desaventajados histórica
y estructuralmente
Por: Arturo Crispín Sánchez
Luego que la magistrada Marianella Ledesma Narváez asumiera la presidencia del Tribunal Cons-
titucional –convirtiéndose en la primera mujer en asumir dicho cargo desde la creación del TC–, se
han implementado una serie de medidas a nivel interno del Alto Tribunal que vale la pena conocer
a mayor detalle, sin perder de vista los desafíos que experimentará a futuro el Tribunal Constitu-
cional en el ámbito de la democratización de los procesos constitucionales. En tal sentido, la pu-
blicidad de las deliberaciones del Pleno del Tribunal Constitucional, las audiencias con lenguaje
de señas, los boletines en quechua, la difusión de los pronunciamientos del Alto Tribunal, los de-
safíos en el acceso a la justicia de la ciudadanía, la sobrecarga procesal, el mecanismo de super-
visión de sentencias, entre otras cuestiones de suma importancia, son objeto de reflexión en las si-
guientes líneas de la entrevista............................................................................................................... 11
DISOLUCIÓN DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
XX Entrevista a Carlos Ramos Núñez

La constitucionalidad de la disolución del Congreso de la República
¿Aprenderemos de nuestra historia constitucional?
Por: Arturo Crispín Sánchez y Denis Cahuana Marca
El magistrado Carlos Ramos Núñez, ponente del fallo que declaró constitucional la disolución
del Congreso de la República, nos concedió la presente entrevista, en la cual se abordan diversos
extremos de especial importancia de la sentencia, desde una mirada reflexiva de nuestra historia
constitucional. Las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, la admisión a trámite de la de-
manda, la cuestión de confianza obligatoria y facultativa y los escenarios límite de su interposi-
ción, el procedimiento de elección de los magistrados del TC, la denegatoria no expresa –no a tra-
vés de votos sino de actos– de la cuestión de confianza, entre otros asuntos de especial trascen-
dencia son abordados en las siguientes líneas....................................................................................... 21

G A C E TA
CONSTITUCIONAL
XX La disolución constitucional del Congreso de la República

Algunas reflexiones sobre lo resuelto por el Tribunal Constitucional
peruano en la STC EXP N° 0006-2019-CC/TC
Eloy Espinosa-Saldaña Barrera
El actual magistrado Espinosa-Saldaña consideró que la disolución del Congreso de la Repú-

blica fue válida en términos constitucionales. En tal sentido, reflexionó sobre las tareas y fun-
ciones de un Tribunal Constitucional, el sistema de Gobierno peruano y el principio de separa-
ción de poderes, las relaciones entre el Derecho Constitucional y las relaciones entre los pode-
res Ejecutivo y Legislativo. Asimismo, realizó un análisis crítico de los sucesos que ocurrieron
el 30 de setiembre del año pasado, precisando las situaciones en donde podría considerarse
que existen actos concluyentes denegatorios –no expresos– de cuestiones de confianza, entre
otros importantes aspectos.......................................................................................................... 26
XX La competencial. Una sentencia política

El autor critica el fallo emitido por el TC sobre la Disolución del Congreso de la República.
De tal manera, rescata la importancia de los principios de reserva y confidencialidad de las
deliberaciones, y enfatiza en los puntos que considera débiles de la sentencia. En ese sentido
critica el abordaje de la cuestión de confianza y la disolución por el fallo de mayoría, la cues-
tión de confianza vinculada a la elección de magistrados como competencia exclusiva y ex-
cluyente del Congreso, la crítica del Tribunal Constitucional sobre la elección de sus miem-
bros, cuando su conformación actual fue elegida bajo las mismas reglas, entre otras cuestio-
nes de especial relevancia constitucional.................................................................................... 56
XX El contenido del principio de separación de poderes

A propósito de la demanda competencial sobre la disolución parla-
mentaria
Carlos Hakansson Nieto
El autor se pronuncia sobre el fallo que declaró la constitucionalidad de la disolución del Con-
greso de la República. Así, desarrolla el contenido del principio de separación de poderes y
las garantías para su debido resguardo durante el contexto de la disolución del Parlamento,
ya sea en el decreto de disolución, durante el interregno parlamentario, y una vez instalado el
nuevo Congreso. Finalmente, critica el fallo y reflexiona sobre la existencia de un principio
favor potestatum separationem................................................................................................... 63
XX Análisis de la sentencia sobre el conflicto de competencias por la

disolución del Congreso de la República
Luis Castillo Córdova
El autor aborda el reciente fallo del Tribunal Constitucional sobre la disolución del Congre-
so de la República. Para tales efectos, se pronuncia sobre la cuestión de confianza, sus mo-
dalidades obligatoria y facultativa, y los supuestos habilitadores de su presentación. Asimis-
mo, analiza críticamente la decisión del Alto Tribunal, fundamenta las razones por las cuales

ÍNDICE DE SUMILLAS
considera que el Congreso de la República no rechazó la cuestión de confianza planteada y

determina los criterios que pudieron mejorarse de la sentencia................................................. 75
XX Los decretos de urgencia del interregno parlamentario

Análisis de la disolución del Parlamento y el control posterior de los
decretos de urgencia
Milagros Campos Ramos
La autora analiza la figura de la cuestión de confianza y los decretos de urgencia emitidos du-
rante el reciente interregno parlamentario. En ese sentido, da cuenta de los debates llevados
a cabo por la Asamblea Constituyente y el Congreso Constituyente Democrático para la con-
figuración de las reglas que rijan la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.
Asimismo, analiza los decretos de urgencia emitidos en el interregno parlamentario y llama
la atención de que estos respeten los criterios de excepcionalidad y necesidad sin transgredir
la deliberación parlamentaria ...................................................................................................... 93
XX La STC Exp. Nº 00006-2019-CC/TC y el constructo hechizo de la “de-

negación fáctica” de la cuestión de confianza
Once variaciones agobiantes sobre los dislates políticos y los des-
plazamientos sémicos del Gobierno y del Tribunal Constitucional
César Delgado-Guembes
El autor examina la disolución del Congreso, y analiza el uso de la cuestión de confianza, so-
bre la que el Presidente de la República, según su punto de vista, habría construido el con-
cepto de “denegación fáctica”. De tal manera, atiende a la STC Exp. Nº 00006-2019-CC/TC,
con la que se declaró infundada la demanda competencial por menoscabo estricto presentada
contra el Ejecutivo, evaluando los argumentos desde su perspectiva de los procesos parlamen-
tarios constitucionales que se llevan a cabo en el Congreso de la República. El autor consi-
dera que existe un uso deficiente de la calificación en el gobierno, tanto del rechazo de la se-
gunda cuestión de confianza como del cumplimiento de la condición que justifica la disolu-
ción constitucional del Congreso, a la vez que discrepa de los alcances de la sentencia del TC
sobre la que estima que ha asumido competencias propias del poder constituyente................. 113
XX Los límites de la cuestión de confianza y la tarea pendiente para el

futuro
José Rodolfo Naupari Wong
El autor realiza un minucioso análisis de la sentencia del Tribunal Constitucional mediante

la cual declara la constitucionalidad de la disolución del Parlamento. En tal sentido, evalúa
la cuestión de confianza para promover la aprobación de iniciativas legislativas, advierte la
amplitud de los parámetros y límites de la cuestión de confianza fijada en la sentencia, criti-
ca la ausencia de pronunciamiento respecto de las anteriores cuestiones de confianza plantea-
das por el Ejecutivo, aborda el control de aprobación y la denegatoria fáctica de la cuestión
de confianza, entre otros puntos de especial importancia, que constituyen tareas pendientes
a futuro......................................................................................................................................... 165

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CONSTITUCIONAL
XX El desarrollo jurisprudencial del proceso competencial y el caso

Alfredo Orlando Curaca Kong
El autor se pronuncia sobre el reciente fallo del Tribunal Constitucional en torno a la disolu-
ción del Congreso de la República. En ese sentido, aborda los orígenes y concepto del proce-
so competencial, así como desarrolla sus modalidades y presupuestos de configuración. Asi-
mismo, rescata los diversos aspectos sobre los que se pronunció el Alto Tribunal en el proce-
so competencial que involucró al Ejecutivo y el Legislativo y se pronunció sobre el voto sin-
gular conjunto de los magistrados Blume Fortini y Ferrero Costa............................................. 189
XX La sentencia del Tribunal Constitucional sobre la disolución del

Congreso
Impacto en las elecciones, el uso del Derecho Constitucional Com-
parado y los estándares internacionales en las elecciones
Milagros Aurora Revilla Izquierdo
La autora aborda diversos aspectos del fallo de la disolución del Parlamento y de la convo-
catoria a Elecciones Congresales Extraordinarias 2020. La autora rescata el uso del Derecho
Constitucional Comparado en el fallo del Tribunal Constitucional, los estándares internacio-
nales en el ámbito electoral y su vinculación con las recientes elecciones parlamentarias ce-
lebradas en el país........................................................................................................................ 211
XX Disolución del Congreso, proceso constitucional y constitucionalismo

democrático
Helmut Andrés Olivera Torres
El autor, a propósito de la STC Exp. Nº 0006-2019-CC/TC que dio por concluido el conflic-
to suscitado entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, analiza la idoneidad del proceso com-
petencial para la búsqueda del fortalecimiento institucional del país. En ese sentido, examina
críticamente los actuados en el proceso competencial y los fundamentos de la sentencia de la
disolución del Congreso a la luz del principio democrático y la supremacía constitucional..... 221
XX La cuestión de confianza facultativa: alcances y precisiones

Elard Ricardo Bolaños Salazar
El autor reflexiona acerca de la reciente decisión del Tribunal Constitucional sobre la disolu-
ción del Congreso de la República. En tal sentido, desarrolla la forma de gobierno del país,
el contenido del principio de separación de poderes y, finalmente, brinda luces acerca de las
diferencias entre la cuestión de confianza obligatoria y la facultativa, enfatizando que es esta
última aquella que ha generado mayor debate a la fecha............................................................ 242

ÍNDICE DE SUMILLAS
XX Leyes de reforma constitucional y cuestión de confianza

Reflexiones a partir de la sentencia sobre la disolución del Congreso
de la República
Luis Andrés Portugal Pizarro
El autor analiza la decisión emitida por el Tribunal Constitucional respecto a la disolución

del Congreso de la República. Enfoca su atención en la cuestión de confianza vinculada a las
leyes de reforma constitucional, destaca la importancia que revestía un pronunciamiento del
Tribunal Constitucional desde la mirada del Parlamento como poder constituyente derivado,
y advierte diversos problemas que no fueron abordados por el Alto Tribunal........................... 252
XX Entre la disolución y un nuevo Congreso

Dante Martín Paiva Goyburu
El autor expone algunas consideraciones en torno a la disolución del Congreso, así como re-
flexiona en torno al criterio central expuesto por el Tribunal Constitucional en la sentencia.
Además analiza los resultados de las elecciones congresales extraordinarias, con el propósi-
to de evaluar si la nueva composición del Legislativo será compatible con los intereses y pre-
tensiones que viene mostrando el Ejecutivo................................................................................ 266
ACTUALIDAD CONSTITUCIONAL
XX La publicidad de las deliberaciones del Pleno del Tribunal Constitu-

cional
Fundamentación, análisis y sugerencias, a propósito del plan piloto
recientemente iniciado
Juan Manuel Sosa Sacio
El autor explica que la publicidad que algunos tribunales constitucionales o altas cortes les
dan a sus deliberaciones puede entenderse como una estrategia encaminada a buscar su legi-
timación. En ese marco, inicia su análisis abordando el asunto de la legitimidad de las auto-
ridades en general, para luego aterrizar, específicamente, en la legitimidad de las autorida-
des judiciales, en especial cuando estas deben resolver “casos complejos”. Asimismo, advier-
te de los posibles riesgos que podría derivarse de hacer públicas las deliberaciones judiciales,
así como las posibles formas de enfrentarlos. Con todo ello, esboza finalmente una propues-
ta sobre cómo podría estructurarse y realizarse, en la práctica, la deliberación pública de las
decisiones del Tribunal Constitucional........................................................................................ 283

G A C E TA
CONSTITUCIONAL
XX El sentido de una reforma

Competencias del Tribunal Constitucional y reglas de juego en la
renovación de magistrados constitucionales
Helder Domínguez Haro
El autor reflexiona sobre el control jurídico constitucional que el Tribunal Constitucional perua-
no realiza mediante el proceso de inconstitucionalidad. Así, señala cinco propuestas de reforma
a nivel del proceso de inconstitucionalidad y de la magistratura constitucional: el diálogo ne-
cesario entre jurisdicción ordinaria y constitucional, el control previo de inconstitucionalidad,
la inconstitucionalidad por omisión, la flexibilidad de la legitimidad procesal activa y la elec-
ción condicionada de la magistratura constitucional.................................................................. 306
XX El Gabinete del interregno y su rol constitucional frente al Congreso

de transición
Bruno Adriano Delgado Taboada
El autor analiza la instauración y el rol que tiene el Gabinete Ministerial del Interregno Par-
lamentario frente al Congreso de transición. En ese sentido, evidencia la singularidad del Ga-
binete del interregno a diferencia del gabinete ordinario, examina la cautela de la Comisión
Permanente respecto de los decretos de urgencia emitidos durante el interregno parlamenta-
rio y, finalmente, con la instauración del nuevo Congreso atiende el control que este debe rea-
lizar sobre el Gabinete del interregno.......................................................................................... 329

G A C E TA
CONSTITUCIONAL
CRITERIOS PARA LA PRESENTACIÓN

DE LOS ARTÍCULOS
La revista Gaceta Constitucional acepta artículos y comentarios sobre la jurispru-

dencia del Tribunal Constitucional peruano. Asimismo, en menor medida, publica
trabajos relativos a tendencias doctrinarias y jurisprudenciales de otras latitudes
que puedan servir de referentes para nuestro medio. El grado mínimo académico
que deben tener los autores de los trabajos es el de abogado, siendo obligatorio que
se demuestre una relación, sea académica o de oficio, con la materia que se analiza.
Todos los trabajos que se publican en Gaceta Constitucional deben ser inéditos.
Si bien el objeto principal de estudio de la revista son las decisiones del Tribunal
Constitucional, estas son analizadas a partir de un enfoque multidisciplinario. Las
diferentes temáticas que se abordan están vinculadas al Derecho Constitucional y
Procesal Constitucional, Derecho Penal y Procesal Penal, Derecho Laboral y Previ-
sional, Derecho Administrativo y Tributario, Derecho Civil, Comercial y Procesal
Civil.
Cómo deben presentarse los artículos
Los artículos deben ajustarse a las siguientes características:

• En la primera página de los manuscritos enviados para publicar debe aparecer
el título conciso del trabajo, el subtítulo (si lo tuviera) y el nombre completo del
autor; al pie de la página, sus grados académicos y procedencia universitaria, y
cargo e institución a la que pertenece. Las líneas correspondientes a los créditos
deben ser concisas.
• Los artículos tienen una estructura general compuesta por: a) resumen, b) intro-
ducción, c) cuerpo del texto, d) conclusiones y, e) referencias.
• El resumen consiste en un texto breve que sintetice el trabajo realizado. Además,
deben señalarse por lo menos tres palabras clave que identifiquen el campo y el
área en que se enmarca el artículo.
• Los artículos tendrán una extensión de doce páginas en promedio, fuente Times
New Roman de 11 puntos e interlineado sencillo.
• Los títulos y subtítulos deben clasificarse según los niveles jerárquicos que se
detallan en el siguiente punto. El Consejo Editorial se reserva el derecho de
modificar los títulos o subtítulos propuestos en aras de lograr una mejor edición
y presentación de los trabajos.
• El citado de fuentes deberá realizarse conforme a las normas APA (6ª edi-
ción). Solo podrán utilizarse las notas a pie de página para consignar ideas
secundarias o complementarias al texto principal.
• Las referencias deberán aparecer al final del texto y redactadas de acuerdo a
la norma APA (6ª edición). Estarán ordenadas alfabéticamente, con sangría
francesa y con los datos completos. Solo deberán incluirse las fuentes cita-
das en el texto.
Numeración que debe regir en los artículos
Los niveles jerárquicos (numeración de los capítulos y sus partes) para temas y
subtemas tratados, dentro de todo texto, deberán ser:
• Primer orden: Romanos (I., II., III., IV., etc.).
• Segundo orden: Arábigos (1., 2., 3., 4., etc.).
• Tercer orden: Arábigos (1.1., 1.2., 1.3., 1.4., etc.).
• Cuarto orden: Arábigos (1.1.1., 1.1.2., 1.1.3., etc.).
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• Sexto orden: Letras en minúsculas (a., b., c., etc.).
Guía para referencias
De libro:
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obra. (Edición y/o volumen). Ciudad: Editorial o casa editora.
De artículo en revista o diario:
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De tesis:
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(Tesis para optar el título profesional de XXXX). Nombre de la institución, ciu-
dad, país.
Tesis de posgrado:
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(Tesis de maestría / doctorado en XXXX). Nombre de la institución, ciudad,
país.
Tesis disponible en la web:
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tenido, nombre de la institución). Recuperado de (dirección electrónica).
De leyes:
Órgano emisor. Título de la ley. (Número de la ley). Diario oficial El Peruano. Ciu-
dad, fecha de publicación.
De resoluciones judiciales o administrativas:
Nombre de la corte o tribunal. Expediente o Nombre del caso, (MP. Nombre del
magistrado o ponente), ciudad: fecha de publicación.
Ejemplos básicos de cómo citar:
CITA TEXTUAL
1. Cita de menos de 40 palabras
Cuando la cita tiene 40 palabras o menos, se escribe inmersa en el texto, entre co-
millas y sin cursiva. Se escribe punto después de finalizar la cita y todos los datos.
Cita basada en el autor
Es necesario partir nuestro estudio a través del reconocimiento de las si-
tuaciones jurídicas subjetivas. Al respecto, Escobar Rozas (2002) sos-
tiene que “cuando se habla de situación jurídica (…) no se alude a otra
cosa que a la posición que asume el sujeto frente a las reglas de Derecho”
(p. 24). En tal sentido, las situaciones jurídicas no serían más que la cali-
ficación que el Derecho realiza a los intereses de los sujetos que integran
la comunidad.
Cita basada en el texto
Es necesario partir nuestro estudio a través del reconocimiento de las situa-
ciones jurídicas subjetivas. Por ello, “cuando se habla de situación jurídica
(…) no se alude a otra cosa que a la posición que asume el sujeto frente a
las reglas de Derecho” (Escobar Rozas, 2002, p. 24). En tal sentido, las si-
tuaciones jurídicas no serían más que la calificación que el Derecho realiza
a los intereses de los sujetos que integran la comunidad.
2. Cita de más de 40 palabras
Las citas que tienen más de 40 palabras se escriben aparte del texto, con sangría, sin
comillas y sin cursiva. Al final de la cita se coloca el punto antes de los datos (a di-
ferencia de las citas con menos de 40 palabras, en las que el punto se pone después).
De igual forma, la organización de los datos puede variar según donde se ponga el
énfasis, al igual que en el caso anterior.
ciones jurídicas subjetivas.
Cuando se habla de situación jurídica (…) no se alude a otra cosa que
a la posición que asume el sujeto frente a las reglas de Derecho. En
consecuencia, dicha situación puede ser definida como una circunstan-
cia de la existencia jurídica personal, en la cual están contenidas en
potencia una o más posibilidades de la vida del sujeto (de derecho),
con arreglo a las cuales i) se satisface un interés –considerado digno– o
ii) se sacrifica otro. (Escobar Rozas, 2002, pp. 24-25)
En tal sentido, las situaciones jurídicas no serían más que la calificación
que el Derecho realiza a los intereses de los sujetos que integran la co-
munidad.
ciones jurídicas subjetivas. Al respecto, Escobar Rozas (2002) sostiene:
Cuando se habla de situación jurídica (…) no se alude a otra cosa que
a la posición que asume el sujeto frente a las reglas de Derecho. En
consecuencia, dicha situación puede ser definida como una circunstan-
cia de la existencia jurídica personal, en la cual están contenidas en
potencia una o más posibilidades de la vida del sujeto (de derecho),
con arreglo a las cuales i) se satisface un interés –considerado digno– o
ii) se sacrifica otro. (pp. 24-25)
En tal sentido, las situaciones jurídicas no serían más que la calificación
que el Derecho realiza a los intereses de los sujetos que integran la co-
munidad.
CITA DE PARAFRASEO
En la cita de parafraseo se utilizan las ideas de un autor, pero en palabras propias del
escrito. En esta cita es necesario incluir los apellidos del autor, el año de la publica-
ción y el número de la página, o en su defecto, la palabra “parafraseando”. Una cita
de parafraseo del ejemplo anterior podría ser:

ciones jurídicas subjetivas. Por ello cuando se nombra a la situación jurídica
no podría invocarse otra cosa que a la posición que asume el sujeto frente a
las reglas de Derecho (Escobar, 2002, pp. 24-25). En tal sentido, las situa-
ciones jurídicas serían la calificación que el Derecho realiza a los intereses
de los sujetos que integran la comunidad.

Es necesario partir nuestro estudio a través del reconocimiento de las si-
tuaciones jurídicas subjetivas. Parafraseando a Escobar (2002), cuando
se nombra a la situación jurídica no podría invocarse otra cosa que a la
posición que asume el sujeto frente a las reglas de Derecho. En tal sentido,
las situaciones jurídicas serían la calificación que el Derecho realiza a los
intereses de los sujetos que integran la comunidad.
CITA DE CITA
Es utilizada para citar una cita que se encontró dentro de un texto consultado, la
cual puede ir de la siguiente manera:
Gálvez Villegas (2008) citado por Angulo Arana (2014, p. 108), refiere que los
hechos que se expongan en la acusación y, evidentemente, se entiende que los que
devienen a configurar el caso penal deben ser exactamente los que se incluyeron en
la disposición de formalización de la investigación preparatoria.
“Gálvez Villegas (2008), refiere que los hechos que se expongan en la acusación y,
evidentemente, se entiende que los que devienen a configurar el caso penal deben
ser exactamente los que se incluyeron en la disposición de formalización de la in-
vestigación preparatoria”. (Angulo Arana, 2014, p. 108).
Ejemplos básicos de cómo colocar las referencias:
REFERENCIAS DE LIBRO
Apellidos del autor/editor, iniciales del nombre. (Año de publicación). Título de la
obra. (Edición y/o volumen). Ciudad: Editorial o casa editora.
Colchado Lucio, O. (1994). Del mar a la ciudad. (2a ed.). Lima: Río Santa Editores.
Rodríguez Vásquez, J. A., Torres Pachas D. R., Navas Bustamante A. C. & Novoa
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la corrupción y justicia penal. Lima: Idehpucp.
Fernández Villanueva, C. (Ed.). (1998). Jóvenes violentos: causas psicológicas de

la violencia en grupo. Barcelona: Icaria.
Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2013). Indicadores de precios de
la economía. Lima: INEI.
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cionada. En R. Pariona Arana (dir.). 20 años de vigencia del Código Penal
peruano. (pp. 169-179). Lima: Grijley.
REFERENCIAS DE ARTÍCULOS EN PUBLICACIONES PERIÓDICAS:

REVISTA Y PERIÓDICO
Apellidos del autor, iniciales del nombre. Título del artículo o estudio. Nombre de
la revista. Volumen (número de la revista), rango de páginas.
Apellidos del autor, iniciales del nombre. (Día, mes y año de publicación). Título
del artículo o estudio. Nombre del diario, rango de páginas.
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nio: ¿será el recurso al Derecho Penal la respuesta a la violencia contra la mujer?
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vista del Colegio de Abogados de Puerto Rico, 59(2), pp. 130-139.
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wcm/connect/23d6910047544a5fbf0bff6da8fa37d8/11.+Campos+Murillo.pdf?
MOD=AJPERES&CACHEID=23d6910047544a5fbf0bff6da8fa37d8.
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2005). El Comercio, p. A-9.
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LÍNEA
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cional Mayor de San Marcos. Recuperado de http://www.unmsm.edu.pe/sisbi/
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lipecsp.htm
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lainformacion.com//2009/noviembre/07.pdf
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Gerencia Social). Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, Perú. Recupe-
rada de http://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/handle/123456789/70
REFERENCIAS BASADAS EN CONFERENCIAS, CONGRESOS Y SEMI-

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Apellidos del autor, iniciales del nombre. (Año de publicación). Titulo de la ponen-
cia. En nombre del congreso. (rango de páginas). Lugar de publicación: Edito-
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Peláez, E. (2007, febrero). Responsabilidad del director suplente. En 10º Congreso
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dación para el estudio de la empresa.
Evento no publicado:
Tratándose de actividades académicas no publicadas, debe consignarse necesaria-
mente la palabra “paper” al final de la referencia:
Apellidos del autor, iniciales del nombre. (Año de publicación). Titulo de la ponen-
cia. Presentado en el congreso, lugar, días y mes de celebración, (paper).
Alfaro, E. (1989). Los derechos humanos ambientales en relación al régimen de
legalidad de la República de Guatemala. Trabajo presentado en el 13ª Congreso
Jurídico guatemalteco, Guatemala, noviembre, (paper).
Evento disponible en la web:

Apellidos del autor, iniciales del nombre. (Año, mes de publicación). Titulo de la
ponencia. Trabajo presentado en (nombre del congreso), (lugar de publicación).
Recuperado de (dirección electrónica)
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Análisis y La publicidad de las deliberaciones del Pleno del Tribunal

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Entrevista a Marianella Ledesma Narváez*

Un Tribunal Constitucional para todos(as)

Por: Arturo Crispín Sánchez**

1. Arturo Crispín (AC): Magistrada blica. Me refiero a la divulgación

Marianella Ledesma (ML): Esta es una y a la contestación, además de las audien-

nales en quechua. un juez debe dar una res-

esa plataforma, para que conocer y qué causas no.

manejo de los casos, y la eficiencia no reside emiten resoluciones periódica-

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que atienda a los desaventaja- ninguno. Y esto es predecible, pues no esta-

DISOLUCIÓN DEL CONGRESO

Entrevista a Carlos Ramos Núñez*

Por: Arturo Crispín Sánchez** y Denis Cahuana Marca***

1. Arturo Crispín (AC): Estimado ma- Si apreciamos en perspectiva la relación

es el mismo que tiene una Ahora bien, en cuanto

modelo de base presiden- el constituyente quien

6. DC: En el fundamento de voto del podría dotar de mayor transparencia al pro-

En el fundamento 181 de la sentencia se 9. AC: En el fallo se considera que,

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DISOLUCIÓN DEL DOCTRINA

Eloy ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA**

El actual magistrado Espinosa-Saldaña consideró que la disolución del Congreso de la Re-

I. TAREAS Y FUNCIONES DE UN TRI-

convencionalización, en los que se enmarca se permitan hacer sugerencias y tener inicia-

derechos conforme a los deducir como implícito a

Aquí entramos entonces al mundo de lo los parámetros de limitación a esos derechos

públicos y sus propias amplio con el que cuen-

1 Lo antes referido bien puede desprenderse de lo que consigno a continuación:

la Constitución no ha previsto un desarro- órgano de cierre de la interpretación vigente

Es precisamente con miras entre los llamados pode-

Por otra parte, se ha señalado que la separa- Finalmente, el Tribunal Constitucional ha

gobierno que viene regulada actualmente En efecto, al regular nuestro sistema de

nuestra forma de gobierno En este mismo sentido, a

Por: Arturo Crispín Sánchez y Denis Cahuana Marca*