De Burócratas A Gerentes (Echebarría y Mendoza, 1999, Cap 1)

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CAPITULO 1
LA ESPECIFICIDAD DE LA GESTIÓN PUBLICA:
EL CONCEPTO DE MANAGEMENT PUBLICO1
Koldo Echebarría y Xavier Mendoza2
Introducción
La última década ha sido testigo de un movimiento todavía inconcluso de cam-

bios sin precedentes en la configuración contemporánea de la administración
pública. El armazón teórico que subyace en la mayoría de estos cambios está
formado por un conjunto de valores, principios y técnicas que se enmarcan en las
llamadas ciencias del management.
Con el adjetivo "público", el management se ha convertido en el punto de
referencia obligado de los programas de modernización administrativa. El naci-
miento del New Public Management (NPM) constituye una de las tendencias
internacionales más notables en la administración pública, convirtiéndose en "la
denominación común del conjunto de doctrinas muy similares que han domina-
1
Se ha respetado la expresión original empleada por los autores: management público.
2
Koldo Echebarría es doctor en derecho y abogado economista de la Universidad de Deusto. En la actualidad
es profesor del Departamento de Política de Empresa y del Instituto de Dirección y Gestión Pública de la Escuela
Superior de Administración y Dirección de Empresas (ESADE). Ha sido profesor en el Instituto Europeo de
Administración Pública en Maastricht (Holanda). También ha sido gerente de la División de Administración
Pública de una empresa de consultoría. Ha colaborado en diversos trabajos con la Unidad de Gestión Pública de
la OCDE. Es profesor del Colegio de Europa de Brujas (Bélgica). Ha sido miembro del Comité de Programa de
la Asociación Internacional de Escuelas e Institutos de Administración Pública y colaborador del Centro de
Formación para la Integración Regional (CEFIR) en Montevideo (Uruguay). Ha participado en cursos de gestión
pública en México, Chile, Argentina, Uruguay y Brasil. Echebarría se especializa en definir y poner en práctica
estrategias de modernización y reforma en las administraciones públicas, tema sobre el que ha trabajado con
diversas administraciones y publicado numerosos trabajos en América Latina. Xavier Mendoza Mayordomo
es licenciado en ciencias empresariales y especializado en dirección de empresas de ESADE, y licenciado en
ciencias económicas de la Universidad de Barcelona. Es profesor del Departamento de Política de Empresa y
miembro del Instituto de Dirección y Gestión Pública de ESADE. Participa en los proyectos que desarrolló
ESADE en América Latina, siendo el más reciente un programa MBA para el Instituto de Ciencias de la Admi-
nistración (ICDA) de la Universidad Católica de Córdoba (Argentina). Fue profesor invitado de la Universidad
Bocconi de Milán (1989-1993). Asimismo representa a España en el Comité de Sector Público de la European
Foundation for Management Development (EFMD) desde 1986 y es miembro del ínter-Faculty Group on
Strategy de la Community of European Management Schools (CEMS). Consultor en el área de estrategia y
cambio organizativo, Mendoza tiene más de una veintena de publicaciones sobre dirección estratégica, indicadores
de gestión y management público.
16 CAPITULO 1. CONCEPTO DE MANAGEMENT PUBLICO
do la agenda de la reforma burocrática en numerosos países de la OCDE desde

finales de los años setenta" (Hood, 1991).

El interés por el management refleja las dificultades que encuentra la admi-

nistración pública para adaptarse a la escala y complejidad de los problemas que le
plantea la sociedad actual. Las nuevas circunstancias económicas, políticas y socia-
les ponen de manifiesto las limitaciones de las perspectivas tradicionales que han
proporcionado a la administración sus modelos de conducta durante las últimas
décadas. Al mismo tiempo, el management público promete aliviar la presión
económica sobre recursos escasos y atender a las demandas insatisfechas de los
usuarios de los servicios públicos, al tiempo que sirve de pretexto para adoptar
decisiones políticas duras e impopulares de cualquier signo ideológico.
En este contexto, este artículo tiene un doble propósito. Por una parte busca
mostrar la relevancia del management a la hora de dar respuesta a los retos de la
modernización de la administración pública, y por la otra delimitar el ámbito de
aplicación de las técnicas de gestión empresarial en el entorno de las organizacio-
nes públicas. Esto permitirá definir los contenidos y las líneas de desarrollo del
management público.
Para ello es preciso efectuar primero una breve retrospectiva sobre la tradición
del management en la administración pública, constatando el escepticismo con que
usualmente se han recibido sus doctrinas y el carácter restrictivo que se les atribuye.
Durante la década de los setenta, el management público se presentó como un
conjunto de doctrinas de aplicación general y universal caracterizado por rasgos de
portabilidad y difusión, así como de neutralidad política. Esto significó, por una
parte, que sus principios y técnicas se presentaran como una respuesta válida para
los problemas de la gestión pública en multitud de países (desde Dinamarca hasta
Nueva Zelanda), en diversos niveles de administración (de la central a la local) y en
los más variados sectores de actividad pública (desde la educación hasta el sanea-
miento). Por otra parte, con la supuesta neutralidad política se quería sugerir que sus
prescripciones servían para poner en práctica las voluntades de ideologías contra-
puestas, ofreciéndose como un marco bajo el cual se podía perseguir tanto el
desmantelamiento como la defensa del Estado benefactor.
Sin embargo, la naturaleza y especificidad de muchos de los problemas pú-
blicos pondría de manifiesto la imposibilidad de encontrar soluciones prét-á-porter
en el sector privado. Como consecuencia, las organizaciones públicas deberían o
bien adaptar sustancialmente las técnicas privadas o bien construir sus propios
modelos. Ello daría lugar a un proceso de experimentación y aprendizaje social en
el que el management público constituye un enfoque de gestión distintivo que se
esfuerza por responder a la especificidad y complejidad de las administraciones
públicas y del entorno en que éstas operan. Como afirma Metcalfe (1990), el
desarrollo del management público puede contemplarse como un proceso que va
progresivamente "de la imitación a la innovación".
ECHEBARRIA Y MENDOZA 17
Con estos antecedentes estaremos en condiciones de analizar el significado

atribuido al NMP, tal y como ha quedado reflejado en los programas de moderni-

zación administrativa: su cTarácter original o derivativo de la práctica empresarial,

sus principales dimensiones y contenidos doctrinales y los valores a los que res-
ponde su aplicación. Esta exploración nos permitirá descubrir en qué medida
estamos en presencia de un nuevo paradigma y cómo debería evolucionar su
desarrollo teórico y práctico para responder a las exigencias presentes y futuras
que pesan sobre el sistema colectivo en los países occidentales.
La tradición del management en la administración pública:

Entre el escepticismo y la interpretación restringida
La referencia al pensamiento y las técnicas del management en la administración

pública no constituye un aporte original de los programas de modernización ad-
ministrativa. En sus orígenes, el management adopta una vocación universal y uno
de sus precursores, H. Fayol, hace una expresa aplicación de estos principios al
ámbito de la administración pública en su Teoría administrativa en el Estado (citado
en Nieto, 1976:669). El management —movimiento que ha ganado madurez y
notoriedad en los Estados Unidos gracias al auge empresarial y al valor social que
se atribuye a la racionalidad económica, los métodos científicos del trabajo y la
responsabilidad individual— ha tenido, desde sus orígenes, un considerable eco en
la administración pública estadounidense. No hay que olvidar que ya a finales del
siglo XIX Woodrow Wilson, considerado el precursor de la ciencia de la adminis-
tración en los Estados Unidos, reclamaba la separación entre funciones políticas y
administrativas y la aplicación a éstas últimas de métodos científicos de trabajo.
Ahora bien, el management se nos presenta como un término equívoco que
encierra acepciones dispares y no pocas doctrinas y conceptos contradictorios. Su
especificidad científica procede, como lo recuerda Prats (1992:21), de su singular
orientación hacia el mejoramiento del rendimiento de las organizaciones, lo que
se expresa en satisfacer los valores de economía, eficacia y eficiencia; pertenece a
las denominadas ciencias aplicadas, las cuales se caracterizan por su valor instru-
mental y prescriptivo para lograr la transformación de la realidad.
Sin embargo, más allá de esta vocación general, el management se ha
diversificado en multitud de corrientes de pensamiento que parten de premisas
diferentes sobre el comportamiento humano y la naturaleza de las organizaciones,
y que a menudo resultan en interpretaciones contradictorias de los valores centra-
les de racionalidad económica que caracterizan su aproximación científica. Frente
a las pretensiones de universalidad y generalidad de sus precursores, el management
se presenta en nuestros días como una disciplina fragmentada que ofrece una
pluralidad de respuestas y criterios en función de los presupuestos y suposiciones
que se acepten como válidos y de la situación concreta a la que se quieran aplicar.
Es necesario tener presente que el desarrollo de las ciencias del management

ha estado vinculado a un mundo empresarial en el que las presiones competitivas

han servido de acicate para la renovación y el perfeccionamiento constante de los

sistemas de gestión, lo que a su vez ha promovido la aparición y el avance de
nuevas corrientes científicas. Ajena a las presiones del mercado, hasta hace muy
poco la administración pública no había experimentado la misma urgencia por
atender a los dictados de economía, eficacia y eficiencia; sus principios de organi-
zación y funcionamiento se orientaban a satisfacer el imperativo burocrático de la
aplicación universal y uniforme de las normas, sin reparar demasiado en recursos
ni resultados. Por ello puede entenderse la dificultad de trasladar el bagaje concep-
tual y práctico del management hacia la administración pública, cuyos presupues-
tos diferenciados de existencia y funcionamiento siempre han sido destacados en
su construcción teórica.
La transformación material experimentada por la administración en el Esta-
do benefactor, junto con la multiplicación de las políticas cuya justificación depen-
de de los resultados materiales conseguidos, reclamaba una perspectiva de legiti-
mación basada en valores de racionalidad gerencial. Esto explica que desde
mediados de los años sesenta, la administración pública haya venido escuchando,
cada vez con mayor insistencia, el llamado a que aplique los conceptos del
management. La reforma administrativa difundió ampliamente sus contenidos
mediante la transferencia de numerosas técnicas como el presupuesto por progra-
mas o la dirección por objetivos, casi todas ellas concebidas y ensayadas previa-
mente en el mundo empresarial. El Informe Fulton, por ejemplo, efectuaba cons-
tantes referencias al management y en particular a la importancia de formar a los
servidores públicos en sus conceptos y técnicas más modernas.
Sin embargo, la introducción del management a la administración pública
no dio los resultados esperados. El escepticismo fue la reacción predominante
ante un lenguaje que se consideraba extraño y hostil a la tradición administrati-
va, dominada por profesionales pertenecientes a la tradición jurídica y política
(Gunn, 1987:43). En consecuencia, el trasplante de técnicas de gestión tuvo
una vigencia precaria y poco duradera, allí donde llegó a materializarse. El valor
de aquellas tentativas sólo pudo apreciarse con el paso del tiempo, pues sirvió
para sembrar entre las nuevas generaciones de funcionarios la inquietud por
una perspectiva diferente e innovadora que les permitiera ampliar sus rudimen-
tarios instrumentos de trabajo en unidades con un gran volumen de gestión
operativa.
Por añadidura, el pensamiento del management tal y como fue recogido por
la reforma administrativa se vio fuertemente restringido tanto en sus dimensiones
como en su contenido doctrinal. Además de que aparecieron privados de sus
implicaciones culturales e ideológicas, los contenidos del management selecciona-
dos por la reforma administrativa generalmente respondían a la evolución de su
pensamiento, tomando como referencia casi exclusiva sus postulados científicos

de principios de siglo. En su interpretación perversa y restringida, se tendió a

considerar el management como un conjunto de técnicas universales igualmente

aplicables a todo tipo de organizaciones, al tiempo que se le relacionaba casi
exclusivamente con la racionalización de estructuras y procedimientos, la depura-
ción técnica de los procesos de toma de decisiones y el incremento de la produc-
tividad de los empleados públicos. Es así como se ha ignorado la evolución de su
pensamiento hacia posiciones más relativistas, con la adaptación de sus prescrip-
ciones a las circunstancias de cada entorno de trabajo. Por último, tampoco se ha
considerado la aparición de corrientes doctrinales que se apartan de una interpre-
tación de las organizaciones como máquinas, buscando en cambio su perspectiva
humana, cultural, política o sistémica.
Como consecuencia de todo lo anterior, a finales de los años setenta la
vivencia de los conceptos y técnicas del management en la práctica administrativa
seguía siendo más bien testimonial y limitada, quedando ensombrecida por el
predominio de las disciplinas tradicionales como el derecho o la hacienda pública.
Además, su invocación en la administración pública no estaba exenta de confu-
sión sobre sus intenciones y verdaderos contenidos. Asilo explicaba Gibert (1980:
14) en el contexto de la administración en Francia:
"La realidad del management público es muy controvertida: para algunos se

trata de un concepto estrella, mientras que para otros es el instrumento culpa-
ble de una voluntad de 'privatización o de 'rentabilizadón' de los servicios
públicos; es, igualmente un concepto vacío para los que piensan que no hay
más que un management, una ciencia ficción para los que hacen un análisis
pesimista de la gestión de la administración, un neologismo inútil para los que
ven en la ciencia administrativa el instrumento de un enfoque concreto del
funcionamiento de las organizaciones, etc".
Detrás de la controversia sobre la viabilidad de una aproximación gerencial a

la realidad de la administración pública, nos encontramos con el eterno debate en
torno a la especificidad de la gestión en el sector público y a la categorización del
management público, bien como una orientación derivada de la gestión empresa-
rial, o como una disciplina con características propias y diferenciadas que le con-
fieren su propia singularidad.
Las particularidades de la gestión en la administración pública
Es posible encontrar todo un abanico de posiciones en torno al problema de la

sustantividad de la gestión en la administración pública: desde afirmar que la ad-
ministración pública es única y completamente diferente a la que se aplica en el
ámbito privado, hasta sostener que no es más que una modalidad menos eficiente
de gestión empresarial. Entre ambas posturas se sitúa un buen número de puntos

de vista intermedios que se exponen a continuación, según la explicación de Gunn

(1987):
• La administración pública es diferente. Su realidad es totalmente ajena a la

del sector privado, existiendo elementos diferenciales como la delimitación legal
de los campos de actividad, el monopolio de ciertas sanciones y poderes coerciti-
vos o un entorno mucho más complejo y variado, entre otros.
• La gestión pública y privada se parecen en todo lo que no es importante. Ex-
ceptuando las aparentes coincidencias funcionales, el trabajo de un directivo pú-
blico y uno privado se parecen poco. Las técnicas de la gestión privada son útiles
en el sector público sólo de forma muy marginal.
• El management público es el paradigma integrador. Se destaca la necesidad
de desarrollar un concepto sustantivo de gestión pública que, por una parte, apro-
veche las enseñanzas de la gestión empresarial, y por otra, desarrolle sus propios
conceptos y categorías allí donde los problemas públicos sean específicos.
• Convergencia entre la gestión pública y la privada. Las fronteras entre los
sectores público y privado son borrosas. Más que organizaciones puramente pú-
blicas o privadas, se trata de diferentes configuraciones organizativas en las que se
mezclan los aspectos públicos y privados.
• La gestión empresarial es una forma menos eficiente de gestión privada. Es por
ello que los métodos, instrumentos y prácticas de la gestión privada deberían
trasladarse de la forma más amplia posible al sector público.
Excluyendo las posiciones extremas, no puede negarse la existencia de

condicionantes específicos en la administración pública. Si bien estos no la con-
vierten en un ámbito totalmente diferenciado, sí matizan de forma considerable
cualquier desarrollo de las técnicas de gestión. Aunque estas especificidades han
sido tratadas por numerosos autores, se destacarán cuatro aspectos que, por su
carácter estructural, confieren una marcada particularidad al contexto en que tie-
nen lugar los procesos de gestión pública:
• la sustitución del mercado por el proceso político como mecanismo de

asignación de recursos;
• el hecho de que las administraciones públicas tienen el carácter de po-
deres públicos;
• la naturaleza distinta de los procesos de creación de valor por parte del
sector público, y
• la dificultad de medir el valor creado.
ECHEBARRIAa Y MENDOZA 21
La sustitución del mercado por el proceso político

La mayor parte de las actividades de las organizaciones públicas no pasan por el

mercado, trátese de la producción de bienes públicos o de bienes privados consi-
derados socialmente preferentes. Estos comprenden un amplio abanico de servi-
cios prestados tanto a escala estatal como regional y local como lo son el sanea-
miento, la enseñanza, la cultura y los servicios sociales, entre otros.
La teoría económica caracteriza como bienes públicos a aquellos que son
indivisibles y que se le suministran a toda la colectividad sin excluir a nadie. Ejem-
plos típicos son el alumbrado público, la ordenación del territorio o la defensa. La
no exclusión puede conducir a que haya individuos "aprovechados" (free-riders)
que muestren conductas insolidarias no contribuyendo a su suministro, sin que
esto los prive de su consumo. Esto por cuanto la provisión de tales bienes no se
realiza a través del mercado sino de los gobiernos y porque se los financia median-
te impuestos.
Por su parte, los bienes privados socialmente preferentes sí son divisibles, por
lo que su producción se le puede dejar totalmente al mercado; sin embargo, esto
produciría una situación considerada socialmente indeseable: la exclusión de una
parte de la población que por falta de poder adquisitivo no podría acceder a los
mismos. Por ello, el sector público asume su provisión, aunque casi nunca con
carácter exclusivo, dejando un margen de actuación más o menos amplio al sector
privado.
En ambos casos, el proceso político sustituye al mercado como mecanismo
de asignación de recursos en una doble vertiente. Por una parte, el proceso políti-
co determina el volumen del gasto público total o, en otras palabras, el total de los
recursos asignados al Estado para la realización de sus fines. Ello significa determi-
nar el peso relativo de los sectores público y privado en la distribución de la renta
generada por un país. Por otra parte, el proceso político asigna recursos a través de
las decisiones sobre la porción del presupuesto disponible para suministrar los
distintos bienes y servicios públicos.
En el proceso de asignación de recursos, la dimensión distributiva está siempre
presente y se convierte en un factor intrínseco de la acción de los poderes públicos.
Por el lado de los ingresos, los aspectos redistributivos se manifiestan en la progresividad
del sistema fiscal. Por el lado del gasto, surge la cuestión de a quién benefician las
distintas políticas. La referencia al proceso político significa que no nos encontramos
ante la lógica de una decisión-un actor, sino en presencia de múltiples decisiones y
actores. Corresponde entonces al proceso político, que canaliza y representa los
intereses de los distintos grupos sociales, resolver la tensión entre demandas que
compiten entre sí y que en ocasiones se contraponen claramente.
El proceso político como mecanismo de asignación de recursos ofrece un
marcado contraste con el mercado. Así, mientras éste último se caracteriza por la
22 CAPITULO!. CONCEPTO DE MANAGEMENT PUBLICO
exclusión de la demanda no solvente, la realización de transacciones individuales

entre ofertantes y demandantes, la existencia de precios y el automatismo en la

asignación de recursos, el proceso político se caracteriza por su preocupación por

los aspectos redistributivos y de equidad, la realización de transacciones adminis-
tración-individuos y administración-sociedad, la ausencia de precios, y la falta de
correspondencia entre la financiación que recibe determinada organización públi-
ca y su desempeño o capacidad de gestión. Otros rasgos del proceso político que
también se deben tener presentes son su pluralismo, la fragmentación de la auto-
ridad, y el hecho de que el disenso sobre los objetivos y el conflicto es legítimo
(Metcalfe, 1990).
Las administraciones públicas en su calidad de poderes públicos
El Estado tiene un marcado carácter instrumental, apareciendo como el conjunto

de instituciones y organizaciones de las que se dota la propia sociedad para cum-
plir sus objetivos. Para ello, la sociedad otorga al Estado la potestad de ejercer un
poder coercitivo sobre sus miembros cuando se trata de conseguir dichos fines.
De lo anterior se desprenden varias implicaciones importantes. En primer
lugar, las administraciones públicas realizan una serie de objetivos que no les son
propios como organización, en la medida en que estos constituyen necesidades
públicas definidas por la Constitución, las leyes y el proceso político.
En segundo lugar, las administraciones públicas constituyen poderes públi-
cos cuya esencia es el ejercicio de la autoridad que les ha sido conferida por la
sociedad. Este se manifiesta a través de la formulación de políticas públicas y la
creación y administración de regulaciones. Sin embargo, el poder de las adminis-
traciones públicas es limitado puesto que éstas se hallan sometidas a las leyes
(principio de legalidad). A su vez, las leyes establecen tanto los límites al ejercicio
del poder coercitivo que la sociedad les ha otorgado sobre sus miembros, como el
ámbito de su actuación material que deberá estar justificado en nombre del
interés público.
La tercera y última implicación se refiere a la presencia de dos fuentes de
legimitidad en el seno de las administraciones públicas. Por una parte está la legi-
timidad del gobierno basada en el principio de la confianza legislativa, mientras
que por la otra se encuentra la legitimidad de la administración, entendida como
instrumento profesional al servicio de un programa de gobierno y basada en el
principio constitucional del mérito.
Los procesos de creación de valor en el sector público
La imagen de creación de valor se asocia generalmente con unos procesos pro-

ductivos en los que se transforman materiales para crear productos o se realiza
una serie de actividades que dan lugar a la prestación de un servicio que se ad-
quiere en el mercado a un precio dado. La realización de un proceso productivo

—el producto o servicio en sí mismo— y sobre todo el precio pagado por el com-

prador, proporcionan la evidencia de que efectivamente se ha creado algo que
tiene valor. Sin embargo, esta es una visión excesivamente restringida a la hora de
considerar el valor creado por el sector público.
Ciertamente, las administraciones públicas crean valor a través de transaccio-
nes individuales con los ciudadanos (garantizando sus derechos, prestándoles ser-
vicios o a través de transferencias monetarias), pero también lo hacen de otras
formas. Siguiendo el análisis de Moore (1984:38 y ss), podemos considerar en
primer lugar aquellas actividades o programas públicos en que existen beneficia-
rios que no son usuarios o "clientes" directos del programa (p.e. los programas de
inmunización para prevenir enfermedades contagiosas o el pago de pensiones no
contributivas). En estas actividades, el valor no sólo se crea por la existencia de
externalidades (el aumento de población vacunada reduce los riesgos de infección
de la población no vacunada) sino también porque dichos programas expresan los
valores y preferencias sobre el tipo de sociedad en el que sus miembros desean
vivir (p.e. una sociedad más solidaria que garantice la dignidad humana). Asimis-
mo, algunos de los programas de bienestar social producen un valor similar al de
una póliza de seguros, al constituir una red de protección social ante la eventuali-
dad de una desgracia personal o familiar.
En otros casos, el valor creado por los programas públicos consiste en dotarlos
de una capacidad de respuesta para afrontar amenazas (p.e. los programas de vigi-
lancia contra incendios forestales o el despliegue de un ala de aviones F-18). Aquí no
se producen transacciones individuales, e incluso es posible y deseable que no se
lleguen a producir (a través de la necesidad de entrar en acción); sin embargo, no
por ello dichos programas dejan de crear valor, ya sea por su posible efecto disuaso-
rio o por el sentimiento de seguridad que proporcionan a la sociedad.
Las administraciones públicas también utilizan la autoridad como un recurso
para crear valor a través de las regulaciones (p.e. los programas de seguridad vial o
de reducción de las emisiones de gases tóxicos). En los programas regulatorios, los
recursos para la consecución del objetivo perseguido provienen tanto del presu-
puesto público como de las empresas y particulares a los que, en nombre del
interés público, se les ha impuesto la obligación de modificar sus patrones de
conducta o de realizar ciertas tareas de tipo productivo. Es importante notar que
las transacciones entre la agencia regulatoria y sus "clientes" se centran en la super-
visión de los esfuerzos que éstos realizan para cumplir con el objetivo fijado.
Por último, debe notarse que las percepciones sociales sobre la manera en
que el proceso político-administrativo responde a las distintas demandas aumen-
tan o disminuyen el valor creado. Los aspectos de transparencia, equidad, no
discriminación, legalidad y receptividad forman parte integral de dicho valor.
Ahora bien, los poderes públicos utilizan recursos e imponen costos a la par
que crean beneficios. Por tanto, el valor creado no estará dado simplemente por

los beneficios de las actividades desarrolladas, sino por tales beneficios menos los

costos. Sin embargo, la medición de ese valor no es tarea fácil.
La dificultad de medir el valor creado por las administraciones públicas
La dificultad de medir el valor creado por la acción de los poderes públicos obe-
dece a varias causas. Merece la pena detenerse en tres de ellas.
Carenáa de preáo. Dado que los bienes públicos no pasan por el mercado, el
que no tengan un precio impide que podamos cuantifícar el monto de los ingre-
sos asociados al volumen y valor que para sus beneficiarios tienen las actividades
desarrolladas por una organización pública. Pero no se trata sólo de cuantifícar los
beneficios creados en términos de ingresos; en ocasiones los presupuestos públi-
cos sólo recogen una parte de los costos como es el caso de los programas
regulatorios.
Productos y resultados/impacto. Aquí se habla de la necesidad de distinguir
entre aquello que un determinado programa produce materialmente (outputs) y
los resultados (outcomes) o impacto que realmente ha tenido la acción administra-
tiva, expresados tanto en términos del grado de consecución de los objetivos de la
política o programa como de aquellos efectos no previstos ocasionados por su
ejecución. Tal como lo indica Moore (1984), las actividades que tienen lugar en la
frontera de una organización pública con su entorno (en los ejemplos anteriores,
las sesiones de vacunación, los vuelos de entrenamiento del ala de aviones F-18, o
la publicación en los boletines oficiales de los estados sobre los estándares máxi-
mos de emisión de gases contaminantes) raramente tienen valor por sí mismas.
Generalmente se produce una cadena causal que relaciona estas actividades (o
sus outputs) con aquello que realmente tiene valor en sí mismo (los outcomes
deseados).
Relación entre productos y resultados/impacto. A menudo existe incertidumbre
sobre si la relación causal entre outputs y outcomes, que en ocasiones puede ser
muy prolongada, realmente funciona. Por lo general se dispone de una teoría,
pero no de la evidencia empírica suficiente que permita su validación.
De lo anterior se deduce que la tarea de reflejar y dar cuenta del valor
creado por los poderes públicos es mucho más exigente y compleja de lo que
inicialmente se pudo pensar.
El aporte de las técnicas de gestión empresarial
La especificidad de la gestión pública implica que, si bien es cierto que las técnicas
de gestión empresarial difícilmente constituirán una respuesta válida para todos
los problemas que aquella conlleva, también lo es que muy probablemente po-
drán contribuir de manera significativa a la resolución de algunos de ellos. El

objetivo de este apartado es identificar las áreas de la gestión pública en las que se

dan problemas iguales o similares a los de la gestión empresarial.
Para ello es importante comprender previamente el contexto en el que se
han desarrollado las técnicas de gestión empresarial: el mercado. Teniendo en
cuenta las especificidades de la gestión en la administración pública, el análisis de
las premisas que se derivan de ello permitirá establecer las áreas en las que tendrá
sentido aprovechar la experiencia acumulada en el sector privado, ya sea a través
de la aplicación directa de las técnicas empresariales, mediante su adaptación
creativa o, dada la especificidad del sector público, su reinvención definitiva.
Las técnicas de gestión empresarial contó respuesta a las exigencias

del mercado
Las técnicas de gestión empresarial nacen y se desarrollan para dar respuesta a los
retos que plantea un entorno competitivo, dinámico y cambiante. El dato esencial
lo constituye el mercado, que aparece como medio portador de los valores de
eficacia y eficiencia empresarial.
Para efectos de este análisis, tres características del mercado aparecen como
especialmente relevantes. En primer lugar, en el mercado se producen transaccio-
nes individuales. La naturaleza de los bienes y servicios por él suministrados per-
mite su divisibilidad y, por tanto, su consumo individualizado. En segundo lugar, a
cambio de los bienes y servicios proporcionados a sus compradores, los ofertantes
de los mismos reciben una contraprestación monetaria o precio. Aquellos deman-
dantes o compradores potenciales que no tienen poder adquisitivo suficiente que-
dan excluidos del mercado. Y por último, el elemento constitutivo y definitorio
del mercado es la situación de competencia o concurrencia que en él se da, carac-
terizada por la presencia de varios ofertantes y uno o varios demandantes con
capacidad para elegir entre ofertas alternativas. Es la presencia o la posibilidad de
tales ofertas alternativas lo que otorga auténtico poder al comprador: el poder de
elegir. De las elecciones de los compradores dependerá el volumen de recursos
monetarios que obtenga cada una de las empresas ofertantes. Es decir, la asigna-
ción de recursos que realiza el mercado es directamente proporcional al grado de
competitividad alcanzado por cada ofertante.
El comportamiento de una empresa en un contexto de mercado se puede
explicar con base en la interacción de estos tres elementos: los compradores o
clientes, los competidores y la propia empresa. Es lo que Kenichi Ohmae (1983)
ha bautizado con el nombre de "triángulo estratégico". Si quiere sobrevivir y con-
seguir sus objetivos, cualquier empresa que opere en un contexto de mercado se
debe centrar en lo siguiente:
• Identificar y seleccionar aquel mercado o aquellos segmentos de merca-

do que ofrecen un mayor potencial de beneficios para la empresa.

• Satisfacer las demandas y preferencias específicas de los distintos com-

pradores o clientes que forman parte del segmento o los segmentos de mercado a
los que se dirige la empresa, proporcionándoles bienes y servicios que a su juicio
tengan valor. En un contexto de mercado, el valor de un producto o servicio es
algo que no determina el ofertante sino su comprador potencial. La atribución de
valor es, por tanto, subjetiva y personal.
• En un contexto competitivo no basta con ofrecer bienes y servicios que
tengan valor. Si quiere que los compradores opten por su oferta, la empresa debe-
rá diferenciarla y hacerla más atractiva que la de sus competidores. Es decir, el
valor atribuido por el comprador a un determinado producto o servicio es algo
relativo que no sólo depende de sus características propias sino también de las de
los productos o servicios de la competencia, incluido el precio. La naturaleza e
importancia de la ventaja competitiva de una empresa radica en su capacidad
para proporcionar un valor diferencial a sus compradores (Porter, 1980; 1985).
• Lo anterior exige que el ofertante trate de obtener un nivel de rentabi-
lidad adecuado en relación con el capital invertido. En consecuencia, la empresa
debe prestar una especial atención tanto a las inversiones como a los costos en
que incurre para crear y mantener su ventaja competitiva.
Nótese que, tal como lo hemos definido, el mercado ejerce un permanente

control de eficacia sobre la actuación de las empresas a través de los incentivos y
sanciones que proporciona. El nivel de éxito alcanzado se refleja directamente en
el volumen de transacciones efectuadas y, por tanto, en la cifra de ventas así como
en el nivel de beneficio conseguido en un período dado. En este sentido, el bene-
ficio desempeña un doble papel. Por una parte, como incentivo a la actuación
empresarial, y por otra como indicador de la capacidad de la empresa para satisfa-
cer mejor que sus competidores las necesidades de sus clientes, así como de ges-
tionar adecuadamente sus recursos. Esta capacidad de hacerlo mejor, de propor-
cionar valor, será la fuente de la legitimidad del beneficio empresarial.
En consecuencia, la orientación al cliente, la competitividad y la preocupa-
ción por la eficiencia en la utilización de los recursos constituyen los valores que se
encuentran en la base de la cultura, los procesos y las técnicas de gestión empre-
sarial. Ahora bien, el éxito competitivo es algo relativo y temporal. Un contexto de
mercado se caracteriza por su dinamismo. Así, las empresas deben reaccionar ante
los logros de sus competidores si quieren preservar su ventaja competitiva; tam-
bién deben hacerlo cuando las necesidades y preferencias de sus clientes cambian,
o cuando se producen innovaciones tecnológicas o variaciones en la disponibili-
dad y costo de los recursos empleados en sus procesos productivos. En otras
palabras, la supervivencia de una empresa en el mediano y largo plazo depende
de manera crítica de su capacidad para adaptarse a un entorno dinámico y

cambiante. Por ello, la innovación, la experimentación, el asumir riesgos y el apren-

dizaje organizativo aparecen como los valores que, junto con los arriba mencio-

nados, conforman la excelencia empresarial. En resumen, el mercado induce
una presión o estímulo permanente para la mejora continuada de la actuación
empresarial.
Las premisas en que se basan las técnicas de gestión empresarial
A partir de los rasgos definitorios del mercado y de la lógica de actuación de las

empresas que operan en dicho contexto se pueden deducir las premisas en que se
basan las técnicas de gestión empresarial. Este es un aspecto que conviene tener
bien presente cuando se considera la aplicación de dichas técnicas al ámbito de la
gestión pública. Las premisas que subyacen en las técnicas de gestión empresarial
pueden resumirse de la siguiente manera (Mendoza, 1990: 272 y ss):
• Primada de la lógica de adaptación al entorno. Dado que la empresa difícil-

mente podrá modificar con su actuación individual el entorno en que opera, las
técnicas empresariales se orientan a favorecer la capacidad de adaptación de la
organización a las condiciones ambientales actuales y futuras. Esta lógica está es-
pecialmente presente en las técnicas de gestión estratégica, centradas en la selec-
ción del entorno más adecuado para la empresa (los mercados o segmentos de
mercado con mayor atractivo), el desarrollo de las capacidades organizativas nece-
sarias para obtener una ventaja competitiva sostenible, y la gestión de los procesos
de cambio organizativo. Por su parte, las técnicas de gestión operativa se centran
en la optimización de las condiciones internas y externas existentes en un mo-
mento dado. Este carácter extrovertido de muchas de las técnicas empresariales se
manifiesta en la importancia de los requisitos de información sobre el entorno que
su utilización comporta.
• Un modelo de decisión racional La gran mayoría de las técnicas de gestión
empresarial presupone la existencia de un responsable por la toma de decisiones
unitario (un individuo o un colectivo que se comporta como tal) capaz de ordenar
sus preferencias, formular objetivos no contradictorios, valorar las distintas alterna-
tivas y evaluar la actuación presente de la organización con base en tales objetivos.
Ello se materializa en la consideración del ciclo planificación-ejecución-control
como un proceso integrado de gestión. Por otra parte, el beneficio aparece como
un criterio unifícador que facilita el cálculo y la evaluación de alternativas.
• Sesgo marcado hada la cuantificadón. El mercado ofrece retroalimenta-
ción permanente sobre el desempeño de la empresa y abundante información
tanto sobre la competencia como sobre la disponibilidad y costo de los distintos
recursos empleados. Al operar en un contexto rico en información, la mayoría de
28 CAPITULO1. CONCEPTO DE MANAGEMENT PUBLICO
las técnicas empresariales otorgan primacía al cálculo y a la cuantificación. Se

presupone que las transacciones individuales que se dan en el mercado son capa-

ces de capturar la totalidad o la mayor parte del valor creado, y de reflejar los

costos en que se ha incurrido para su creación. Es por ello que los efectos ocasio-
nados por la actuación de la empresa que escapan al mercado (lo que los econo-
mistas denominan "externalidades") serán ignorados por las técnicas empresaria-
les. Como dichos efectos son difíciles de medir, el sesgo hacia la cuantifícación
refuerza la tendencia a su omisión. Sólo serán tenidos en cuenta en el proceso
decisorio de la empresa cuando exista algún tipo de presión social o una regula-
ción que obligue a su internalización vía un mayor costo.
• Marcado carácter intraorganizativo. Los resultados que obtiene la empresa
se dan en función de sus propios recursos, de sus habilidades y del esfuerzo reali-
zado en comparación con el de sus competidores. La tarea de gerencia se contem-
pla como la movilización de la energía y de los recursos organizativos para lograr
los objetivos empresariales. La definición convencional de management como "la
obtención de resultados a través de las personas" [de la propia organización] (The
Gower Handbook of Management, 1988:12) es quizá la formulación más clara del
carácter intraorganizativo de los procesos de gestión empresarial.
Breve panorámica de las técnicas de gestión empresarial
Las técnicas de gestión empresarial se pueden clasificar en dos grandes grupos:

por un lado las técnicas de dirección general de la organización que son las más
específicamente gerenciales, y por el otro las técnicas correspondientes a una fun-
ción o área especializada de la empresa. Por su relevancia práctica, a estos se
debería añadir un tercer grupo: el de las técnicas de desarrollo de habilidades
directivas (Mendoza, 1990:283).
El grupo de las técnicas de dirección general se caracteriza por considerar a la
organización en su conjunto, centrándose en la capacidad de anticiparse y adap-
tarse a los cambios del entorno (perspectiva estratégica), y en garantizar tanto el
buen desarrollo de las operaciones como el logro de los objetivos organizativos
establecidos (perspectiva operativa). En este grupo, las técnicas principales son:
• Planificación estratégica. Sus contenidos se centran en el análisis y pros-

pección del entorno actual y futuro de una organización, en el diagnóstico de sus
capacidades organizativas, en el establecimiento de objetivos de mediano plazo y
en la determinación de las estrategias y planes de acción para conseguirlos.
• Gestión de los procesos de cambio organizativo. El énfasis aquí recae en la
determinación e implantación de las estrategias de cambio planificado y en los
roles y responsabilidades para su gestión.
• Dirección por objetivos (DPO). Esta se caracteriza por su orientación hacia
la acción y la consecución de los objetivos organizativos establecidos para un

determinado período. La DPO presupone que el marco estratégico de acción de

una organización ha sido establecido con anterioridad.

• Dirección de proyectos. A pesar de no referirse al conjunto de la organiza-
ción, ésta incorpora la totalidad del ciclo de gestión y requiere de las habilidades
directivas propias de un generalista.
En el grupo de las técnicas específicas relativas a una determinada función o

actividad empresarial se destacan las siguientes:
• Marketing. Comprende la investigación de mercados, la definición del pro-

ducto o servicio, la determinación del precio, la selección de los canales de distribu-
ción y la comunicación de la oferta de la empresa a sus clientes potenciales.
• Dirección de operaciones. Aborda todas las cuestiones relativas a la gestión
de los procesos productivos, con especial énfasis en los temas de productividad y
mejoramiento de la calidad. La investigación operativa, basada en modelos mate-
máticos, contribuye de manera significativa a este aspecto de la gestión.
• Diseño organizativo. Su énfasis se centra en proponer y evaluar las alter-
nativas organizativas más adecuadas en términos de eficacia y eficiencia tanto en
función de las tareas a realizar por una organización como de su entorno de
trabajo.
• Dirección de recursos humanos. Se refiere al ciclo de gestión de los recur-
sos humanos (reclutamiento y selección, evaluación del desempeño, recompensa,
formación y desarrollo de carrera) y a las relaciones laborales.
• Gestión de servicios. Es el enfoque integrador de las especificidades de
este tipo de organizaciones en los ámbitos de marketing, recursos humanos y
dirección de operaciones.
• Gestión financiera. Se centra en la obtención y uso eficiente de los recur-
sos financieros (análisis de inversiones, gestión de la tesorería, análisis de los distin-
tos mercados de capitales y gestión del endeudamiento).
• Gestión de sistemas de información. Abarca los distintos sistemas de infor-
mación de la empresa (de contabilidad, estadística comercial y productiva, bases
de datos, etc.), así como las tecnologías necesarias de tratamiento de la informa-
ción (hardware y software}.
• Control de gestión. Es el proceso mediante el cual los directivos se asegu-
ran de que los recursos de la organización se obtengan y empleen de una manera
eficaz y eficiente en la consecución de los objetivos perseguidos.
Por último, vale la pena señalar que las técnicas de desarrollo de habilidades
directivas están adquiriendo una importancia cada vez mayor. De la capacitación
para ejercer la función directiva se está pasando de manera creciente a la capaci-
tación para el liderazgo del cambio organizativo. Dichas técnicas se centran en

desarrollar, entre otras, las habilidades de toma de decisiones (análisis y resolución

de problemas); negociación y gestión del conflicto; liderazgo (dirección de equi-

pos, técnicas de comunicación, dirección de reuniones); trabajo en equipo; creati-
vidad e innovación; y capacidad de asumir la complejidad, la ambigüedad y la
incertidumbre.
La delimitación del ámbito de aplicación de las técnicas

de gestión empresarial
Una vez revisadas y clasificadas las premisas en que se basa la gestión empresarial
es necesario acotar sus posibilidades de aplicación, identificando aquellos ámbitos
y procesos de la gestión pública en que la implantación de dichas técnicas puede
convertirse en un factor de modernización.
Según Eliassen y Kooiman (1987:5), la actuación de las administraciones
públicas puede ser abordada desde tres niveles de análisis. El primer nivel se refie-
re al sector público como un todo en interacción con el entorno social en su
sentido más amplio. En el segundo nivel está la actuación de las organizaciones
públicas individuales en sus entornos específicos (sociales, políticos y administrati-
vos). El tercer nivel corresponde al funcionamiento interno de cada organización
y al rol de los directivos públicos.
Los problemas que surgen en el primer nivel tienen un marcado carácter
interorganizacional y se relacionan con la transformación del entorno y las reglas
del juego de las distintas organizaciones, públicas y privadas, configurando a la
gestión pública como un proceso de nivel macro. En cambio los problemas del
segundo y tercer nivel están relacionados con la adaptación de las organizaciones
públicas individuales a sus entornos específicos y configuran la gestión pública
como un proceso de nivel micro (Metcalfe y Richards, 1987a).
En general se puede afirmar que tanto la primacía otorgada a la adaptación
al entorno, como el marcado carácter intraorganizativo y el modelo de decisión
racional que subyacen en las técnicas de gestión empresarial sitúa su ámbito de
aplicación en los niveles segundo y tercero, es decir, en la acción de las organiza-
ciones públicas individualmente consideradas y en su funcionamiento interno. Sin
embargo, a la hora de emitir un juicio sobre su mayor o menor adecuación al
contexto de la gestión pública, el amplio número y la heterogeneidad de las técni-
cas de gestión empresarial existente ponen de manifiesto que tal juicio no debería
formularse de una manera genérica sino a partir de una evaluación individualizada
de cada técnica o grupo de técnicas.
En el Cuadro 1.1 aparecen valoradas las técnicas de gestión empresarial en
función de la idoneidad de su diseño para dar respuesta a los problemas de ges-
tión de las organizaciones públicas. El grado de adecuación de cada grupo de
Cuadro 1.1. Grado de adecuación de las técnicas de gestión

empresarial a la administración pública

TÉCNICA DE GESTIÓN Aplicación Adaptación Reconcep-
CONSIDERADA directa creativa tualización
Planificación estratégica
Gestión del cambio organizativo
Dirección por objetivos
Dirección de proyectos
Gestión de servicios
Marketing
Dirección de operaciones
Diseño organizativo
Dirección de recursos humanos
Gestión financiera
Sistemas de información
Control de gestión
Fuente: Mendoza, 1990.
técnicas se ha expresado en términos de "aplicación directa", "adaptación creativa",

o de "necesidad de reconceptualización".
El cuadro muestra cómo el mayor desajuste se produce cuando se introdu-
cen en la definición de los problemas por resolver los factores de mayor especifi-
cidad del contexto de la gestión pública.
La interdependencia y la necesidad de conseguir la cooperación entre distin-
tas organizaciones públicas y privadas transforma la naturaleza de los procesos de
planificación estratégica. La dificultad de conceptualizar y de medir el valor crea-
do afecta tanto el establecimiento de objetivos como el control de resultados;
esto, aunado a la débil integración del ciclo de gestión (planificación-ejecución-
control) en numerosas organizaciones públicas, modifica sustancialmente el carác-
ter de la dirección por objetivos y del control de gestión. La especificidad del
estatuto funcionarial otorga una dimensión distintiva a la dirección de recursos
humanos y a los procesos de gestión del cambio organizativo.
En síntesis, y empleando la tipología de niveles de análisis de Eliassen y

Kooiman (1987), el mayor grado de ajuste de las técnicas de gestión empresarial

ocurre en el tercer nivel (funcionamiento interno de cada organización y rol de los

directivos públicos), produciéndose desajustes cada vez mayores cuando se pasa
al segundo (la actuación de las organizaciones públicas individuales en sus entornos
específicos). Los problemas relativos al primer nivel (la gestión pública como un
proceso de nivel macro) quedan por fuera del ámbito de aplicación de las técnicas
de gestión empresarial.
Hacia una nueva concepción del management

en la administración pública
El doble sentido de la función gerencia! en la administración pública
A finales de los años setenta, la nueva coyuntura política y económica se prestó

para redescubrir el management como la panacea que prometía solucionar los
graves problemas que aquejaban a la administración pública. El desequilibrio in-
sostenible entre las responsabilidades públicas y los recursos disponibles, junto
con el ascenso de un movimiento político que, rompiendo el consenso de varias
décadas, apostaba a la reducción del tamaño del Estado, fueron determinantes
para reclamar la aplicación de disciplina y racionalidad económica a la gestión
pública. Inicialmente, el hecho de recurrir al management se relacionó con la
búsqueda de un lenguaje cuantitativo —con símbolos precisos y socialmente acep-
tados— que ofreciera prescripciones para actuar con rapidez y desde donde se
pudieran justificar los drásticos recortes en el gasto y el empleo públicos.
La reforma administrativa había planteado la introducción del management
a las actividades públicas como la mera sustitución de prácticas obsoletas por
técnicas y métodos más racionales de trabajo, ignorando su enorme carga ideoló-
gica y cultural. Sin embargo, como lo señalan Gowler y Ledge (1983), en el signi-
ficado del management es necesario distinguir dos dimensiones inseparables:
• el management como conjunto de técnicas o instrumentos de gestión, o
lo que denominan "el significado del management" (the meaning of management);
• el management como una función ideológica que sirve para crear y
mantener en las organizaciones las prerrogativas de gestión (el llamado "derecho a
gestionar" — the ríght to manage), con base en el reconocimiento de valores de
racionalidad económica; a esta segunda faceta la denominan, en un juego de
palabras, "la gestión del significado" (the management of meaning).
La dimensión ideológica del management se compone de dos elementos
fundamentales: en primer lugar, la existencia de una cultura de valores reconoci-
dos y aceptados comúnmente sobre lo que se entiende por buena gestión (la
trilogía economía, eficacia y eficiencia) y, en segundo lugar, unas instituciones de

responsabilidad (o de rendición de cuentas) que le pongan límites a la creación,

mantenimiento y manipulación del poder y prevean sanciones por el incumpli-

miento de los valores de referencia. Sobre estos fundamentos ideológicos y cultu-
rales se formula todo un entramado de técnicas, modelos y prácticas de compor-
tamiento que constituyen el contenido del management y con los que se pretende
lograr la satisfacción de sus valores dominantes.
Si bien la dimensión ideológica y cultural del management ha evolucionado
lentamente, como corresponde a los grandes paradigmas de organización social,
su contenido ha estado sujeto a un proceso constante de transformación y cambio
mediante el cual unas técnicas van desplazando a otras, de acuerdo con las cir-
cunstancias de la realidad y las tendencias del pensamiento.
La interrelación entre ambas dimensiones permite subrayar la poca viabili-
dad de impulsar la introducción de técnicas de gestión sin aceptar al mismo tiem-
po la legitimidad de los valores y de las funciones gerenciales. En otras palabras, el
management es ante todo un orden semántico completo del que no se puede
extraer una parte y esperar que cobre sentido por sí sola cuando sus presupuestos
institucionales y éticos no están reconocidos en el proceso político. El gran reto de
la modernización administrativa radica precisamente en construir un nuevo mar-
co de responsabilidad que reordene la interrelación entre funciones políticas y
administrativas, dada la complejidad de la administración moderna.
La modernización administrativa se aproxima al management desde su di-
mensión cultural e ideológica, buscando un nuevo sistema de legitimación de
conductas ligado a valores de racionalidad económica en la gestión. En esta última
década, la interpretación del contenido del management como un conjunto de
técnicas y modelos de comportamiento se hace inseparable de la reordenación de
las responsabilidades políticas y administrativas en el seno de la administración
pública.
Las técnicas gerenciales
El desarrollo de las técnicas de gestión en el mundo empresarial pone al descu-

bierto una constante evolución de sus prácticas y modelos de comportamiento
bajo el estímulo y la sanción de las fuerzas del mercado. El management, instalado
en la contingencia de sus postulados, se esfuerza por responder a la especificidad
de cada sector, actividad, o incluso de la cultura del entorno en el que opera. Esto
supone una imparable tendencia a la fragmentación de sus prescripciones, lo que
impide referirse a un modelo único de management privado.
Indudablemente, la aparición constante de nuevos conceptos y técnicas de
gestión revela un elemento de moda o, mejor aún, una clara tendencia de oferta.
Sin embargo, también es indicativa de un esfuerzo sostenido de innovación que
tiene por objeto mejorar la posición competitiva de las empresas ante cambios en
el entorno. La presión de las fuerzas del mercado facilita la rápida difusión de las

nuevas técnicas, a través de la observación y copia de los procedimientos de los

competidores.
Como se ha visto, esto significa que la incorporación de los contenidos del
management al sector público no se puede concebir como la mera elección capri-
chosa de un conjunto de técnicas perfectamente acabadas, listas para ser aplicadas
en cualquier contexto. Allí donde la gestión empresarial haya encontrado buenas
soluciones para problemas que se repiten en el sector público no se debería
reinventar la rueda (Metcalfe y Richards, 1987a). Sin embargo, en muchos ámbi-
tos la especificidad de los problemas públicos hace imposible encontrar soluciones
prefabricadas en el sector privado. Por ende la administración debe esforzarse por
adaptar sustancialmente las técnicas privadas o construir sus propios modelos.
Frente a las consideraciones anteriores, los programas de modernización admi-
nistrativa se mueven entre el aprendizaje y la amnesia (Gibert y Thoenig, 1992). En
su capítulo más decepcionante, la exaltación del management privado ha provoca-
do la repetición de los errores del pasado con el trasplante frustrado de técnicas de
gestión sin que se cuestione previamente su viabilidad y se adapten sus contenidos.
En muchos casos se puede constatar también una tendencia a dejarse llevar por las
modas del management empresarial mediante la adquisición y sustitución constante
de instrumentos sin hacer una reflexión crítica sobre su auténtico valor.
En su vertiente más positiva, la modernización administrativa ha contribuido
sustancialmente a generar en la propia administración el estímulo y la capacidad
de aprendizaje necesarios para asimilar racionalmente las técnicas de gestión y,
más importante aún, para encontrar soluciones innovadoras a sus propios proble-
mas. Bajo el impulso de los programas de modernización se ha asistido al floreci-
miento de unidades organizativas para promover la introducción de mejoras y
divulgar sus resultados. Como se dijo anteriormente, se trata de métodos selecti-
vos y graduales que se basan en facilitar la innovación en las propias unidades
periféricas, a las cuales ceden el protagonismo de los cambios. Al mismo tiempo,
los valores economía, eficacia, eficiencia y, más recientemente, calidad, reciben la
protección institucional de organismos especializados en su verificación; la
profesionalidad e independencia de sus recomendaciones se refuerzan con la pu-
blicidad de sus informes, buscando crear estímulos externos como los que el mer-
cado ofrece a las empresas para que mejoren continuamente su funcionamiento.
El derecho a gestionar: la creadón de un nuevo marco de responsabilidad
La creación de un nuevo marco de responsabilidad basado en la exigencia de

resultados, frente a la mera conformidad en la que se agota el principio burocráti-
co, es el hilo conductor de las propuestas de modernización administrativa. Esta
voluntad se concreta en medidas que tienden a reproducir los presupuestos bási-

cos del management en el sector privado.

Cuando se habla de responsabilidad es preciso distinguir entre su significado

interno y externo. Desde la perspectiva interna, la responsabilidad supone la atri-
bución de autoridad en el seno de la organización para el uso de los recursos y la
obtención de resultados. Ello implica la necesidad de definir configuraciones
organizativas que favorezcan, por un lado, el ejercicio de la responsabilidad, y por
el otro, la revalorización y legitimación de la función gerencial en la administra-
ción pública.
Una visión exclusivamente interna del problema de la responsabilidad es
insuficiente, pues ésta descansa en un marco de responsabilidad externa cuya
existencia resulta imprescindible para que la aplicación de la primera sea eficaz y
coherente. Para una empresa privada, el marco de responsabilidad externa se
asegura por el juego de las fuerzas de mercado, mientras que en la administración
pública, ésta se ejercita principalmente a través de los mecanismos de control
político de acuerdo con el principio democrático. Si bien su aplicación es esencial
para asegurar la legitimidad del comportamiento de los poderes públicos, resulta
insuficiente para garantizar la eficacia y la eficiencia de la gestión. Aunque los
programas de modernización no han abordado la modificación de los esquemas
tradicionales de responsabilidad política, tampoco han dejado inalterado el marco
de responsabilidad externa de la administración. Se ha adoptado toda una serie de
medidas tendientes a reemplazar los mecanismos de control político y burocrático
por el control a través de principios de mercado.
Así pues, la creación de un nuevo marco de responsabilidad se ha concreta-
do fundamentalmente en tres tipos de acciones: 1) la delimitación de los subsistemas
de gestión, 2) el fortalecimiento de las funciones directivas, y 3) la introducción de
las fuerzas del mercado.
La delimitación de los subsistemas de gestión. Este es el primer paso para introdu-
cir el management, en la medida en que acota el espacio de legitimidad en el que
se aceptan sus reglas de juego. Esta primera idea se traduce en las diferentes
modalidades de divisionalización de la administración pública, mediante la
desagregación de sus servicios en unidades autónomas. Para evitar la confusión de
responsabilidades que favorece el "magma administrativo" y su paralizante régi-
men común, se promueve entonces la creación de agencias, centros de responsa-
bilidad, o incluso, la salida de áreas enteras de actividad del ámbito público.
La constitución de estas unidades autónomas se efectúa bajo un marco con-
vencional que sustituye al control rígidamente jerárquico, regulando las relaciones
entre la organización disgregada y la matriz. Bajo el nuevo marco de relaciones, a
las agencias, centros o entidades autónomas se les delegan, según sus circunstan-
cias, facultades de gestión de recursos y actividades, lo cual se controla con la
estandarización de objetivos y la medición de resultados, normalmente a través de
indicadores cuantitativos. De esta forma se quiere favorecer la adaptación del

régimen de prestación de servicios a su entorno singular, sin perder el control final

de su actividad.

Sin embargo, la independencia de las nuevas unidades se considera bastante
precaria pues no se protege con cambios formales en el marco constitucional de
reparto de responsabilidades. La legitimidad del management se introduce en la
administración pública por la puerta trasera, conviviendo con principios jurídicos
y políticos que la ignoran. Esto se convierte en un considerable impedimento para
avanzar en el desarrollo de un proceso que, salvo excepciones, es todavía relativa-
mente modesto en sus resultados.
El fortalecimiento de las funciones gerenáales o directivas. Este es el segundo pilar
sobre el que descansa la aceptación del management como orden semántico.
Frente a la escasa valoración que la administración pública le confiere a las funcio-
nes de gerencia —menospreciadas como rutinarias, grises y sin el atractivo de la
especialización profesional— es fácil observar que esas mismas funciones reciben
en el mundo empresarial el máximo reconocimiento. Los gerentes son el recurso
más valioso de las empresas y su papel se legitima en un amplio marco de respon-
sabilidad que va expandiendo sus prerrogativas conforme van ascendiendo de
categoría. No se puede concebir el management sin "managers", es decir, sin la
existencia de un grupo que se beneficie del nuevo orden y que se disponga a
defender sus intereses.
La gerencia de recursos humanos es uno de los terrenos en los que la gestión
pública se ha aproximado más al mundo empresarial, al menos aparentemente. La
modernización ha otorgado una mayor relevancia profesional al ejercicio de funcio-
nes gerenciales, tanto mediante la reserva de un espacio propio a través de la
divisionalización de actividades, como al efectuar una amplia difusión de sus cono-
cimientos y habilidades y al incentivar económica y profesionalmente sus cometi-
dos. Sin embargo, tampoco se aprecian cambios formales en la condición estatutaria
del directivo público, cuyo régimen jurídico permanece, en la mayoría de los países,
insuficientemente adaptado a las nuevas responsabilidades que se le atribuyen.
La sustitución de jerarquías por mercados. El tercer y último factor es la búsque-
da de un estímulo externo a la responsabilidad en la prestación de servicios públi-
cos. Como ya se ha visto el mercado, en su versión competitiva, constituye la
verdadera fuerza motriz del desarrollo del management, como última e indiscuti-
ble ratio de la que se deriva un juicio definitivo de responsabilidad en la gestión.
En la última década, la administración pública ha experimentado un fuerte
movimiento de transición hacia el mercado, tanto desde la posición de la oferta
como de la demanda. Desde la perspectiva de la oferta, la introducción de las
fuerzas del mercado es una modalidad de la clarificación de subsistemas de ges-
tión cuya autonomía se inscribiría en un entorno de competencia económica, bien
permaneciendo bajo la titularidad pública o incluyendo su transferencia a la pro-
ECHEB'ARRIA Y MENDOZA 37
piedad privada. Desde la perspectiva de la demanda, se busca un mayor equilibrio

en las relaciones entre productores y consumidores de servicios públicos,

incrementando la influencia de los usuarios en su prestación, mediante la amplia-

ción de sus derechos de elección, información, participación, calidad de servicio y
reclamación.
Frente a la retórica política simplista con la que se presentan estas medidas,
su resultado real no supone una simple privatización de las responsabilidades pú-
blicas, sino una modificación de su forma de ejercicio. La administración se ha
visto cada vez más obligada a realizar una gestión indirecta o por terceros en la
que el estereotipo de la burocracia productora de servicios sólo sería aplicable a
una pequeña parte de la actividad pública. El resto se reemplaza con las configu-
raciones público-privadas que se juzguen más eficaces en cada momento y situa-
ción para ejecutar una función. De nuevo, esta evolución no se ha visto acompa-
ñada por cambios normativos en aquéllos sistemas jurídicos construidos sobre una
tajante separación entre el régimen administrativo y el privado, provocando una
creciente perplejidad sobre el ordenamiento aplicable.
De acuerdo con lo anterior, se puede concluir que el management como
dispositivo institucional para el ejercicio y control de la responsabilidad en los
programas de modernización administrativa ofrece respuestas útiles, pero tam-
bién limitaciones e insuficiencias conceptuales importantes cuando se traslada
a la administración pública. Es indiscutible su contribución a la mejora del rendi-
miento de todas aquellas actividades de gestión autosufícientes y con escasas
interrelaciones externas, cuyas medidas de éxito sean estables y puedan identifi-
carse y calcularse con claridad, a través de indicadores cuantitativos internos o de
mercado. En estas circunstancias, la contribución de estas medidas al progreso de
la administración pública es tan evidente como lo sigue siendo la aplicación de
principios burocráticos en aquellos países cuyo estadio de desarrollo administrati-
vo no ha alcanzado el grado suficiente de conformidad legal y estabilidad
organizativa.
Sin embargo, la creación de un sistema de responsabilidad que fomente la
delimitación y separación de los subsistemas de gestión conlleva serios problemas
y riesgos en el entorno público. En primer lugar, se trata de un ejercicio muy
complicado en aquellas áreas de actividad donde las fronteras entre política y
administración son difíciles de precisar. Esto se demuestra, por ejemplo, con la
ambigüedad de los protocolos constitutivos de numerosas agencias británicas que,
al no ofrecer pautas claras en este sentido, abren un frente interminable de conflic-
tos entre legitimidad política y gestión. En segundo lugar, la experiencia demues-
tra la dificultad de estandarizar comportamientos y resultados en servicios donde
la actividad pública persigue múltiples objetivos y su verdadero impacto no es fácil
de medir; en este sentido, los sistemas de control de gestión resultan de momento
demasiado rudimentarios para satisfacer las expectativas que se tienen frente a
ellos. Por último, las disposiciones adoptadas hasta ahora representan la construc-
ción de un nuevo paradigma organizativo aún precario y al margen del sistema

jurídico; el desfase entre ambos órdenes representa un factor creciente de insegu-

ridad jurídica y amenaza la satisfacción de valores irrenunciables del sistema públi-
co como la igualdad, la participación o la equidad.
Los valores dominantes en la modernizarían administrativa
Para conocer y evaluar el verdadero alcance de la interiorización cultural e ideoló-

gica que subyace en los programas de modernización administrativa es necesario
profundizar no sólo el marco de responsabilidad en el que se expresa la legitimi-
dad de las funciones directivas o gerenciales, sino también en los valores de racio-
nalidad económica cuya observancia da cobertura a las citadas funciones: la efi-
ciencia y la eficacia (véase Figura 1.1).
Los valores que subyacen en la concepción del management en la moderni-
zación administrativa difícilmente pueden ser objeto de una única interpretación.
Por una parte, es normal que el sesgo ideológico de los programas se acuse en los
valores dominantes. Por otra parte, la modernización administrativa ha experi-
mentado una evolución paulatina en sus valores de referencia, superando la sim-
plicidad e inmadurez de sus conceptos emergentes, poco adecuados para guiar
cambios profundos y duraderos.
En una primera etapa, caracterizada por la retórica neoliberal y los fuertes
desequilibrios presupuestarios, el panorama de las reformas apareció dominado
por el valor de la eficiencia interpretado de forma parcial y grosera para justificar
la reducción de efectivos y los recortes en el gasto público. Por lo general, la
Figura 1.1. Eficienacia y eficacia: valores subvyacentes de.l management
Fuente: Metcalfe y Richards, 1987b,

eficiencia es una medida que se obtiene de la relación entre los recursos aplicados
a una actividad y los resultados obtenidos. Así pues, una gestión más eficiente

resultará de incrementar los resultados empleando los mismos recursos, de dismi-

nuir los recursos para obtener los mismos resultados o de ambas cosas a la vez.
Sin embargo, la aplicación de un concepto aparentemente tan sencillo como
éste en el contexto de la administración pública presenta dificultades notables
(véanse, entre otros, Moore, 1984; Metcalfe y Richards, 1987b). De un lado, la
decisión sobre el camino a seguir para incrementar la eficiencia no puede basarse
en criterios puramente técnicos, pues puede verse afectada por consideraciones
políticas. De otro lado, es necesario considerar la dificultad, no ya de cuantificar,
sino simplemente de definir los resultados de numerosas actividades públicas, lo
que colleva el riesgo de identificar los resultados con aquella parte de los mismos
que pueden ser objeto de medición cuantitativa. Moore (1984), advirtiendo los
riesgos de menospreciar el valor creado por las organizaciones públicas desde la
interpretación más común de la eficiencia, señala que este concepto sólo puede
aplicarse en el sector público si se formula como "la relación entre costos y valor
efectivamente producido".
El concepto de eficiencia presenta además diversas ramificaciones que hacen
evidente el carácter reduccionista de su interpretación en las primeras iniciativas
de modernización administrativa. Metcalfe y Richards (1987b) distinguen entre la
eficiencia técnica (que mide recursos y resultados en términos físicos) y económi-
ca (que efectúa una valoración económica); ésta, a su vez, puede separarse en
eficiencia distributiva (que busca la óptima distribución de los recursos entre acti-
vidades alternativas) y la eficiencia X (dirigida a optimizar la productividad de los
recursos empleados en una actividad concreta). La versión de la eficiencia que
asumen los programas de modernización es precisamente ésta última, que se tra-
duce en "la reducción de costos, indiferentemente de los resultados" (Gray y {enkins,
1985, citados por Metcalfe y Richards, 1987b:31).
Así definida, la eficiencia resulta un valor peligroso cuando no existe una
medida previa de eficacia. La definición tradicional de la eficacia es el grado en el
que se alcanzan los objetivos previstos. Sin embargo, es frecuente que en la admi-
nistración pública los objetivos no estén definidos, sean múltiples y parcialmente
contradictorios o estén sujetos a cambios constantes en el tiempo. En estas condi-
ciones, el pensamiento organizativo ha recurrido a reformular el concepto de
eficacia como la búsqueda de condiciones de fiabilidad y flexibilidad, en las que
una noción estricta de eficiencia, basada en la homogeneidad, la estandarización y
la eliminación de solapamientos, choca con demandas de diversidad y duplicidad.
De ahí, que Metcalfe y Richards (1987b:32) hagan la distinción entre el concepto
de eficiencia operativa, que se repite invariablemente en los programas de moderni-
zación y que es coherente en presencia de objetivos precisos y duraderos, y el
concepto de eficiencia adaptativa en las circunstancias inversas.
Diversos autores han coincidido en censurar la orientación eficientista de las

medidas asociadas con el Reaganismo y el Thatcherismo. En un estudio sobre el

alcance de los cambios en sus Estados miembros y su agenda futura, la OCDE

(1990), expresa también una valoración negativa de la orientación eficientista
dominante en la modernización administrativa. En su opinión, estas medidas, a
pesar de ser inicialmente necesarias, pueden producir efectos perjudiciales en el
largo plazo, al exacerbar la rigidez de los sistemas de gestión. Frente a esta peligro-
sa tendencia, se insiste en que las circunstancias económicas, políticas y sociales
coinciden en reclamar al sector público una creciente flexibilidad y capacidad de
adaptación frente a cambios previsibles e imprevisibles en su entorno.
Sin embargo, también puede advertirse en los últimos años una evolución en
los programas de modernización administrativa hacia un repertorio más amplio de
valores, que tienden a desplazar a la eficiencia del centro de atención. La propia
OCDE (1987) se ha encargado de revelar los progresos de las administraciones
occidentales en cuanto a su concepción de las relaciones con los ciudadanos. Incre-
mentar la receptividad de los servicios públicos a las demandas extemas es la orien-
tación dominante en las medidas adoptadas en Francia, Suecia y, más reciente-
mente, en el Reino Unido. El marketing estratégico, la calidad total y la gestión de
servicios desplazan al taylorismo como la principal fuente de inspiración, tomando
prestados sus valores de adaptabilidad, innovación, representación y participación.
En los Estados Unidos, considerando la eclosión de sistemas alternativos para
la prestación de servicios públicos que tienen como escenario más innovador a las
administraciones estatales y locales (Osborne y Gaebler, 1992), se defiende la
aparición de un nuevo paradigma en la gestión de los servicios públicos. Barzeley
y Armajani (1992), recapitulando sobre los principios y conceptos que inspiran
estos cambios, concluyen que estamos ante la aparición de un paradigma post-
burocrático en el diseño institucional de las organizaciones públicas, cuyos valores
se contraponen al paradigma burocrático precedente. Entre los valores que carac-
terizan el nuevo paradigma por oposición al anterior se destacan la calidad de
servicio frente a la eficiencia, la producción frente a la administración, el énfasis en
la creación de valor frente a la justificación de los costos y la verificación de adhe-
sión a las normas frente al mero control de su aplicación.
El management público como paradigma de gobernabilidad

del sistema colectivo
La limitación fundamental del paradigma institucional del management, tal y como

se ha construido en el sector privado e importado al sector público, es su perte-
nencia a una lógica de racionalidad económica individual y egoísta, concebida
para ordenar el comportamiento de una organización independiente. Trasladar
ECHEBARR1A Y MENDOZA 41
esta lógica al sector público presenta claras insuficiencias, ante la necesidad de

observar valores colectivos y atender a la exigencia de colaboración interinstitucional,

imprescindible en la gestión de numerosas políticas públicas. La consecución de

resultados en este contexto difícilmente puede lograrse a través de medidas que
estimulan "la gestión de la independencia en lugar de la gestión de la interdepen-
dencia" (Metcalfe y Richards, 1987b:46).
Además, la evolución del sistema público apunta hacia la sofisticación de sus
configuraciones y mecanismos de intervención. Con la apertura a las fuerzas del
mercado, las configuraciones de los servicios públicos están destinadas a ser más
numerosas y complejas, haciendo más abundantes los espacios interorganizativos
en los que deben cumplirse las responsabilidades públicas. El papel de la adminis-
tración se está expandiendo, cambiando sustancialmente sus características, retro-
cediendo en sus funciones materiales de intervención directa y ampliando sus
responsabilidades en la satisfacción indirecta de necesidades sociales. Paralelamente,
la preocupación central de la gestión pública se traslada de mejorar la eficacia y la
eficiencia de organizaciones individuales, a coordinar grupos de organizaciones
formalmente autónomas pero funcionalmente interdependientes.
En esta dinámica, las administraciones van a enfrentarse a problemas de
gestión para los que el management, tal y como lo conocemos en su desarrollo
actual en su doble vertiente de contenido y de sistema de legitimación, no ofrece
un paradigma satisfactorio. "Reorganizar el sistema educativo, el sistema sanitario,
enfrentarse con los problemas del medio ambiente o liderar la reconversión indus-
trial son problemas de orden muy diferente al de mejorar la eficacia y la eficiencia
de organizaciones individuales" (Metcalfe, 1988:3).
Desde la reflexión sobre las insuficiencias de la concepción convencional del
management en la resolución de los problemas colectivos, Metcalfe (1988) esta-
blece las bases de un paradigma alternativo de management público, elaborado a
partir de una aproximación funcional y no subjetiva de lo público. A su juicio, la
frontera institucional entre los sectores público y privado aparece cada vez más
confusa y cambiante, situándose en lugares distintos en función del criterio jurídi-
co, económico o sociológico que se aplique. Además, dentro de cada sector con-
viven realidades organizativas muy heterogéneas y a menudo distanciadas por
causas que trascienden su tipificación pública o privada, lo que les impide partici-
par de una problemática de gestión común. Una interpretación funcional de lo
público supone considerar que la distinción público-privada se corresponde con
niveles de análisis interrelacionados, no separados entre sí; lo privado afectaría a la
gestión de organizaciones independientes y lo público se relacionaría con la ges-
tión en un sistema multiorganizativo, en el que el conjunto no es simplemente la
suma de las partes y donde las acciones racionales individuales pueden producir
resultados colectivos irracionales.
El management público se inscribe en una lógica de macroproceso que ex-

presa su diferenciación y complementariedad con el management privado y cuyo

ámbito se encarga de delimitar:

"el management público tiene por objeto el comportamiento de redes de orga-
nizaciones y proporciona el marco de valores e instituciones en las que operan
las organizaciones en el nivel micro. El management privado se refiere a la
manera en que las organizaciones individuales alcanzan sus objetivos dadas
las circunstancias de su entorno operativo; esto puede aplicarse tanto a una
empresa en el marco de un sector industrial, como a un ministerio compitiendo
con otro ministerio en el proceso de elaboración presupuestaria o a una organi-
zación no gubernamental que forma pane de un sistema de prestación de
servicios públicos." (Metcalfe, 1988:20).
Desde esta perspectiva, el management público se convierte en un paradig-

ma que ofrece un marco de interpretación y acción a los problemas de integrar el
funcionamiento de organizaciones individuales en una lógica colectiva de formu-
lación e implantación de políticas públicas. Es por ello que requiere nuevos con-
tenidos y, sobre todo, un nuevo orden ideológico y cultural cuyos valores e insti-
tuciones de responsabilidad difieren básicamente de los que ofrece el management
privado. Las versiones convencionales de la eficacia y la eficiencia, ligadas a un
modelo de pensamiento individualista y racional, dejan de ser apropiadas y deben
reinterpretarse con arreglo a valores colectivos de participación, representatividad
e igualdad y considerando las demandas de flexibilidad y diversidad que exige la
adaptabilidad de un sistema de estas características. Frente a las instituciones de
responsabilidad basadas en la subordinación jerárquica, la naturaleza autónoma e
interdependiente de las organizaciones involucradas en el macroproceso obliga al
diseño colectivo y voluntario de los esquemas de responsabilidad.
Quedaría por determinar si la expansión conceptual del management públi-
co no desborda la perspectiva que otorga a las ciencias del management su singu-
laridad científica. En la construcción de Metcalfe (1988), el management público
pretende convertirse en un metaparadigma que aspira a integrar aproximaciones
más parciales del comportamiento del fenómeno público. Por esta razón compe-
tiría con el concepto emergente de gobernabilidad (governance), como síntesis
omnicomprensiva a través de la que se pretende interpretar la evolución del siste-
ma colectivo hacia la superación de la dicotomía público-privada, por una dinámi-
ca de interacción constante entre el Estado y la sociedad (Kooiman, 1988).
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