Ortiz, María Isabel; Rubio Pérez, Ana M

Problemas sociales y políticas

sociales neodesarrollistas: El
Programa Familia Argentina

Revista de estudios regionales y mercado de

trabajo

2013, nro. 9, p. 127-143

Cita sugerida:
Ortiz, M.; Rubio Pérez, A. (2013). Problemas sociales y políticas sociales
neodesarrollistas: El Programa Familia Argentina. Revista de estudios regionales y
mercado de trabajo (9), 127-143. En Memoria Académica. Disponible en:
http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar/art_revistas/pr.6299/pr.6299.pdf

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PROBLEMAS SOCIALES Y POLÍTICAS

SOCIALES NEODESARROLLISTAS:
EL PROGRAMA FAMILIA ARGENTINA
María Isabel Ortiz
Ana M. Pérez Rubio

Introducción
En los últimos años se ha ido consolidando en Latinoamérica una tendencia
hacia el reposicionamiento del Estado en los procesos políticos y sociales que
derivó en nuevos lineamientos de política pública. Esta temática se vincula con
la consideración de la llamada “cuestión social”, que se particulariza en cada
época bajo la forma de problemas sociales que constituyen la expresión del
modo como se interroga, interpreta, resuelve, ordena y canaliza dicha cues-
tión. Por lo tanto, como categoría de análisis, remite a las diferentes formas en
que se significan y explican los problemas sociales.
Un problema social es considerado como tal cuando media, en re-
lación con él, la acción efectiva de sujetos interesados en presentarlo como
perjudicial, sea desde un determinado punto de vista o sea para la sociedad
en general en tanto pone en cuestión la legitimidad misma del sistema. En
consecuencia, la caracterización del problema resulta dependiente de las defi-
niciones hegemónicas que son las que imponen la forma en que se lo nombra,
se lo describe y se lo especifica en un contexto determinado, sea económico,
cultural, social. De este modo, los problemas no se definen aisladamente sino
inscriptos en una red que mantiene continuidad en el tipo de argumentación y
en las explicaciones que los sostienen. Por lo tanto, la disputa por su definición
es también una disputa por la determinación de las causas, por la atribución de
responsabilidades, por su formación, por la delimitación de ámbitos de compe-
tencia en las soluciones y por los alcances de la voluntad política de interven-
ción (Grassi, 2009).
El campo político y el de los expertos (o los técnicos) son, por excelen-
cia, campos de producción de problemas sociales, en la medida en que ellos

María Isabel Ortiz es Bióloga, Master en Gestión Ambiental y Profesional Principal del cpa-conicet y del
Centro de Estudios Sociales de la Universidad Nacional del Nordeste (unne).
Ana M. Pérez Rubio es Psicóloga, Master en Ciencias Sociales, Investigadora del Conicet y del Centro de
Estudios Sociales de la unne y Profesora Titular de la Facultad de Humanidades de la unne.
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María Isabel Ortiz y Ana M. Pérez Rubio

son quienes gestionan la cuestión social. De ahí derivan los planes y progra-
mas de política social que pone en marcha el Estado. En consecuencia, la defi-
nición del problema social es objeto de disputas políticas y teóricas que enmas-
caran intereses que orientan la acción en lo atinente a la “solución” del mismo,
esto es, los planes y programas de los diversos sectores de la política social del
Estado. Las explicaciones y argumentos que se esgrimen y confrontan supo-
nen una concepción de la tensión subyacente “desposesión/igualdad-libertad”
y generan el modo en que se constituye la cuestión social en cada época, pri-
vilegiando, en general, aquello que atañe a la reproducción de la vida y de la
fuerza de trabajo. En el marco del sistema capitalista, mediante las políticas so-
ciales, el Estado materializa una de sus funciones al limitar la explotación del
proletariado y la privatización de la esfera de subsistencia y de reproducción de
la vida (Grassi, 2009).
Las políticas sociales actuales –con enfoque de derechos– se presen-
tan como un intento por desmarcarse de las que aplicara el neoliberalismo en
el período anterior, en cuanto son universales e integrales, considerando, por
un lado, la inclusión con trabajo y, por otro, la atención de la familia y la comu-
nidad con posibilidades de acceder a la finalización de los estudios primarios
y/o secundarios en sus propios barrios y sin límites de edad. Además, los des-
tinatarios no son definidos como beneficiarios, sino como sujetos de derechos,
al privilegiar el componente participativo, la idea de comunidad y de solidaridad
entre pares. Estas nociones resultan fundamentales en relación con la afecta-
ción del sujeto y los procesos de producción humana.
Esas son algunas de las cuestiones que nos proponemos analizar en
estas páginas a partir de un conjunto de preguntas: cuáles son y cómo se defi-
nen los problemas frente a los cuales las políticas sociales se proponen como
solución; cuál es la noción de ciudadanía que subyace en esas propuestas de
protección social; cómo se entiende la inclusión.1 En definitiva, nos pregunta-
mos qué posibilidades presentan estos espacios de incidir en la conformación
de procesos alternativos capaces de generar autonomía o, por el contrario, de
garantizar la gobernabilidad sin alterar el funcionamiento de la sociedad y
de la economía considerado correcto.
El artículo analiza a nivel del discurso –tomando como fuente los
documentos oficiales del Ministerio de Desarrollo Social y entrevistas a funcio-
narios de nivel nacional y provincial– los Programas Sociales del Bicentenario,
en particular el Programa Familia Argentina,2 en tanto soluciones a los problemas
sociales definidos en su vinculación con la construcción de la cuestión social.
Se exponen aquí resultados preliminares de un proyecto más amplio que ana-
liza las políticas sociales y sus procesos de implementación incluyendo la

1 Consideramos que la inclusión es un concepto complejo que va más allá del mejoramiento de las con-
diciones materiales de vida y que involucra, además, aspectos simbólicos y subjetivos.
2 Véase < http://www.desarrollosocial.gob.ar/familiaargentina/Default.aspx>.
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perspectiva de los sujetos. Para el tratamiento de los datos, se recurrió al aná-

lisis factorial de correspondencias, técnica que recomienda Bourdieu (1998)
para el análisis del espacio social, en tanto permite identificar las posiciones
relativas y las relaciones objetivas entre esas posiciones.

Cuestión social, políticas sociales

y problemas sociales.
Algunas consideraciones teóricas
Hemos definido anteriormente la cuestión social como la contradicción –pro-
pia del sistema capitalista– que existe entre capital y trabajo y las desigualda-
des que se derivan de la distribución de la riqueza por parte del mercado. En
este espacio se constituyen actores sociales que buscan politizar sus necesida-
des transformándolas en demandas.
Las políticas sociales, por su parte, configuran el modo en que la
cuestión social se constituye en cuestión de Estado como resultado de la politi-
zación del ámbito de la reproducción. En tal sentido, marcan la medida en que
una sociedad desmercantiliza la reproducción liberándola de la dependencia
del salario, expresando el reconocimiento por parte de la sociedad de las ne-
cesidades de todos sus miembros y de su capacidad de protegerlos. Mediante
estas políticas, el Estado interpela a los ciudadanos, resignifica los conflictos a
través del empleo de tecnologías apropiadas, despolitiza las demandas y rede-
fine el significado de la ciudadanía, fijando los criterios de inclusión/exclusión
de los individuos en la comunidad política de los ciudadanos (Ciolli, 2009).
Pero esto no significa que funcionen a partir de una lógica diferenciada úni-
camente sustentada en la satisfacción de las necesidades, en el marco de un
sistema de relaciones sociales que se sustrae al dominio del mercado y de las
relaciones de producción (Ciolli, 2009).
Grassi (2009) sostiene que tanto el Estado como el mercado forman
parte del mismo sistema de relaciones sociales de producción que plantean la
contradicción entre capital y trabajo, propia de dichas relaciones. Por ello, los
procesos de mercantilización y estatalización constituyen procesos de subor-
dinación de la clase trabajadora a las mismas relaciones sociales capitalistas
(Bonnet, 2007). Estatalización y mercantilización representan momentos dis-
tintos –aunque temporalmente simultáneos– de la lucha de clases; tales pro-
cesos en ciertos aspectos de las condiciones de vida y trabajo no implican su-
primirlos de la relación social del capital. En consecuencia, la política social lo
que hace es particularizar en el Estado la dominación de una clase sobre otra,
al conformarlo como autoridad pública impersonal. De este modo, el Estado
interviene en la lucha de clases, contribuyendo, por medio de la política social,
a la generalización de las relaciones sociales mercantiles –aun cuando opere
como una mediación del antagonismo entre capital y trabajo.
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María Isabel Ortiz y Ana M. Pérez Rubio

Las políticas de Estado, en tanto se asumen como ámbito de produc-

ción de problemas sociales, condensan la hegemonía y tienen la capacidad de
normatizar y normalizar, delimitan la responsabilidad del Estado y definen a
los sujetos destinatarios –merecedores– de sus intervenciones y a las condicio-
nes de tal merecimiento (Grassi, 2009). Igualmente, configuran un sistema
clasificatorio que establece los criterios tanto de inclusión como de exclusión.
Sin embargo, los mecanismos de integración social que se definen suponen la
posibilidad de construir una ciudadanía activa, la eliminación de las barreras
discriminatorias del mercado y la difusión de una cultura de la solidaridad.

Las políticas sociales en la Argentina

Neoliberalismo
El neoliberalismo supuso una reestructuración del capitalismo a escala mun-
dial que modificó drásticamente la correlación entre capital y trabajo en des-
medro de este último, aunque las transformaciones y sus consecuencias fue-
ron gestionadas en el marco de las dinámicas sociales, económicas y políticas
propias de los Estados nacionales. La crisis capitalista de los años 70 fue el
resultado de la inadecuación de las relaciones de dominación establecidas, las
que se tradujeron en la transformación del capital productivo en capital-dinero
dando fundamento al desarrollo del neoliberalismo (Holloway, 1994). Este
proceso de reorientación de las relaciones entre Estado y mercado se asentó
en un nuevo modelo de acumulación con eje en la valorización financiera. En
este contexto se redefine la significación de la clase obrera, y la lucha contra la
explotación capitalista adquiere nuevas modalidades.
En la Argentina, la década de 1990 se caracteriza por la desmovili-
zación política y social de las clases subalternas, consecuencia de la dictadura
militar y del disciplinamiento de la hiperinflación de fines de la década de
1980. Frente al retroceso de los sectores asalariados, se produce una ofensiva
del capital para imponer nuevas relaciones de trabajo sobre la base de la legi-
timidad democrática, logrando la reafirmación de su autoridad y el derecho a
gestionar el proceso productivo y social. Efectivamente, la lucha de clases no
se presenta, ahora, como contradicción sino que se particulariza en problemas
sociales cuya definición y tratamiento se traduce en una disputa que es cana-
lizada a través de las políticas sociales. En esta etapa, el Plan Jefas y Jefes de
Hogar Desocupados se constituye en eje de la política social: es un subsidio
que incluye a dos millones de beneficiarios y que se presenta como el de-
recho a la inclusión, reestatizando las relaciones sociales. Luego del traspaso
del gobierno, la política social expresa la intención de reconstruir la cultu-
ra del trabajo y la dignidad del trabajador a través del subsidio a la generación
de microemprendimientos asociativos. Se lanza así con entusiasmo, el plan
“Manos a la Obra”.
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Neodesarrollismo
Durante la década del noventa y lo transcurrido de la década de 2000, en la
mayoría de los países latinoamericanos emerge una nueva visión sistémica
–diferente de los postulados del Consenso de Washington– que incorpora las
necesidades y problemas de las personas y encara lo social no solo como una
externalidad del crecimiento y de la acumulación económica, sino como
una preocupación central. Estos enfoques intentan plantear el problema del
desarrollo económico y la política social en términos de derechos humanos,
incluyendo los sociales y económicos. Se trata de una nueva visión del desa-
rrollo que sostiene que, los individuos, en su calidad de ciudadanos, “consumi-
dores y productores”, tienen un conjunto de derechos económicos, sociales y
políticos indivisibles. Al mismo tiempo, se asiste a la revalorización del Estado
(Lechner, 1999) junto con un leve aumento del gasto social y una mejora en
el diseño y gestión de los programas orientados a la atención de la extrema
pobreza desde una perspectiva más integral.
En esa línea, se intenta propiciar una nueva generación de políticas
sociales centrada en los derechos ciudadanos, lo que implica la reorganización
de funciones y presupuestos por parte del Estado, una reorientación de carác-
ter integral e intersectorial y una activa participación ciudadana para definir el
tipo y calidad de los bienes y servicios que se requieren. Al mismo tiempo, la
política económica debe propiciar un entorno que favorezca la creación de ri-
queza, como condición material básica para que esos derechos puedan ejercer-
se, con lo cual se diferencia del enfoque asistencialista, al considerarlos actores
dinámicos y no solo receptores pasivos.

Las políticas del Bicentenario:

Políticas Sociales Integrales
en Territorio
Esta es la denominación que desde el año 2004 aplica el Ministerio de
Desarrollo Social a un modelo integral de políticas sociales, las que adscriben
a los lineamientos neodesarrollistas. Surgen de la necesidad de brindar un
encuadre estratégico de gestión a partir de la definición política del territorio.
Suponen la coordinación a nivel nacional tanto de las políticas como de los pla-
nes y programas específicos, articulando técnicas, recursos y actores y la ins-
titucionalización de espacios de diálogo, reflexión y discusión. Los objetivos
se orientan hacia la reconstrucción del Estado, la identificación de indicadores
de gestión y la configuración de espacios institucionales en las provincias que
permitan superar la fragmentación, las limitaciones operativas y la dispersión
de recursos.
Con ellas se intenta reconfigurar lo público, enmarcando las inter-
venciones sociales en un contexto sociopolítico con vistas al crecimiento de su
capacidad de ordenar y regular la vida social mediante un conjunto de proyec-
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María Isabel Ortiz y Ana M. Pérez Rubio

tos con enfoque “comunitario”, propuestas de participación social, educación

popular y promoción social de las familias que opera como refugio a la insegu-
ridad social. Es en la comunidad donde se reconfigura lo público como un su-
puesto para la intervención social, en vinculación con la dimensión territorial
(Cruces et al., 2008).
A diferencia del enfoque neoliberal, al concepto de comunidad estas
políticas sociales suman el de integración con enfoque de derechos, acentuan-
do los aspectos distributivos con la pretensión de intervenir en la organización
del proceso económico desde el Estado, mediante procesos de estatización en
lugar de privatización y ajuste. Proponen como objetivo la expansión de la ciu-
dadanía y se orientan hacia un sujeto que, definido como titular de derechos,
se busca fortalecer en su autonomía y protagonismo.
Los dos grandes ejes que se fueron definiendo en estos años son la fa-
milia y el trabajo, estableciendo como principales objetivos de mediano y largo
plazo la reconstrucción del tejido social junto con la disminución de la pobreza
y la desigualdad, en tanto se considera al trabajo como el principal organizador
societal: a) el eje que refiere al empleo –Programa Argentina Trabaja– define
al “trabajo digno” como la respuesta indicada al problema de la pobreza. Este
programa se orienta a un grupo etario definido –el de población económica-
mente activa desempleada o de trabajadores informales excluidos del merca-
do–, propiciando la organización de microemprendimientos encuadrados en
la lógica de la economía social; b) el otro eje –Programa Familia Argentina– se
basa en el reconocimiento de los derechos sociales y en la universalización de
prestaciones de protección y está destinado al fortalecimiento de los vínculos
sociales que unen al individuo con su grupo de origen, su comunidad y la so-
ciedad. Sus destinatarios se ubican en las primeras y últimas franjas etarias.
A partir de estos ejes programáticos, se derivan dos visiones de políti-
cas sociales, según interpretan Bonvecchi y Smulovitz (2008), tomando como
criterio de clasificación el bien que se provee y el vínculo que se regula. Para
el Programa Argentina Trabaja, el bien es el trabajo vinculado a una regula-
ción mediada por la competencia y, en menor medida, por la solidaridad. En
cambio, para el Programa Familia Argentina, basado en la atención de nece-
sidades, el bien provisto es el ingreso en un marco de relaciones solidarias.
En este contexto, se constituyen los denominados Centros de Referencia (CDR),
espacio territorial de gestión integral –y referente del Estado nacional– al que
se incorporan los agentes del Ministerio que se desempeñan en las provincias
en relación con los distintos programas. La intención es generar una cultu-
ra institucional compartida y modos de comunicación, miradas acerca de la
realidad y formas de organización del trabajo comunes, así como formas de
vinculación y negociación con otros actores sociales. Es a partir de los CDR con
jurisdicción nacional, pero que funcionan a nivel provincial, que se construye
la Red Federal de políticas sociales.
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El Programa Familia Argentina

Caracterización del programa
El Programa Familia Argentina abarca grandes áreas temáticas, tales como
Niñez, Juventud, Adultos Mayores, Pueblos Originarios, Pensiones No
Contributivas, Comunidad, Seguridad Alimentaria y Deporte y Recreación.
Entre sus líneas de acción incluimos en este análisis los siguientes programas:
Niñez, Adolescentes “Nuestro Lugar”, Jugando Construimos Ciudadanía,
Creciendo Juntos, Juventud, Mutuales del Bicentenario, Jóvenes Padre
Mugica, Jornadas Intergeneracionales, Cuidadores Domiciliarios, Club de
Abuelos, Pensiones No Contributivas, Tren de Desarrollo Social y Sanitario,
Plan Ahí, Pueblos Originarios, Abordaje Comunitario, Seguridad Alimentaria
y Familias y Nutrición.
Para su caracterización, hemos recurrido al análisis factorial de co-
rrespondencias para datos textuales, más específicamente al análisis de cluster
tomando para el procesamiento las siguientes dimensiones: objetivos, enfo-
ques, destinatarios, estrategias y conceptos fundamentales. Se trata de una
metodología descriptiva que transforma un conjunto de medidas individua-
les en factores que describen la máxima variabilidad, dando cuenta del modo
como se organizan colectivamente los datos en el espacio multidimensional
mediante el análisis simultáneo de las variables y sus relaciones y proporcio-
nando una estructura gráfica de los mismos.
A partir de los destinatarios y de la estrategia de abordaje de estos
programas, se identifican dos grandes grupos:
a) En el primer grupo, con marcado tinte territorial y comunitario, se
reconocen dos subgrupos: uno, orientado al cuidado de la familia y la comuni-
dad en general, se focaliza en lo local y en la atención de los centros urbanos
más alejados; el programa más representativo es el Tren de Desarrollo Social,
al que se asocian otros con características semejantes –Seguridad Alimentaria,
Familias y Nutrición, Plan Ahí y Abordaje Comunitario–; con una perspectiva
semejante, pero con destinatario específico, se encuentra el subprograma de
Pueblos Originarios, con objetivos que proponen el fortalecimiento y la resti-
tución de derechos para estos grupos y cuyo componente principal es la trans-
ferencia de ingresos junto con elementos de tipo cultural y político.
b) Un segundo conjunto de programas está enfocado a grupos espe-
cíficos ordenados según franjas etarias: por un lado, los que se orientan al
cuidado de los adultos mayores –Club de Abuelos y Cuidadores Domiciliarios,
al que se agregan las Pensiones No Contributivas–; a continuación se encuen-
tran los programas vinculados con los niños y adolescentes, que, a partir de
una resignificación de la idea de infancia, remiten específicamente a la resti-
tución de derechos –Programa Jugando Construimos Ciudadanía y Jornadas
Intergeneracionales, que propone la organización de talleres que favorezcan
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María Isabel Ortiz y Ana M. Pérez Rubio

el contacto entre las distintas generaciones y la deconstrucción de los este-

reotipos–; finalmente, se registra un agrupamiento de programas (Juventud,
Jóvenes Padre Mugica, Mutuales del Bicentenario) orientados al sector etario
de los jóvenes, que propician su protagonismo generando espacios de partici-
pación de carácter eminentemente político.
El Gráfico 1 muestra, claramente, lo focalizado de estas políticas, con
independencia del discurso que las presenta desde una perspectiva integral y
de la intención expresa de distinguirse del enfoque neoliberal. Conforman,
en conjunto, un grupo heterogéneo que involucra: a) por un lado, los progra-
mas destinados a la familia, la comunidad y a los adultos mayores, orientados
a la satisfacción de derechos sociales desde una perspectiva universal y cuya
principal operatoria consiste en la transferencia de ingresos con un carácter
marcadamente asistencial, por lo que el destinatario se instituye como pasivo;
b) por el otro, los programas para la población joven, con un enfoque distinto,
en la medida en que se reconoce la potencial capacidad de agencia de este
grupo, alentando la construcción de nuevas subjetividades y la posibilidad
de generar procesos de transformación social anclados en la noción misma de
ciudadanía.

Gráfico 1. Clasificación de los programas sociales Políticas del Bicentenario.

Proyección de los factores sobre el eje de cordenadas

Fuente: Elaboración propia.

Los problemas sociales y las políticas del Bicentenario

Como señalamos anteriormente, un factor fundamental para que un proble-
ma se convierta en social y cobre entidad es que ingrese en la agenda pública.
Asimismo, es esencial que, a partir de los problemas sociales que se identi-
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fican y reconocen, se propongan, diseñen y pongan en marcha las políticas

sociales, en tanto intentos de dar cuenta de la llamada cuestión social.
En este punto nos proponemos analizar esos problemas sociales a
partir de una breve referencia a aquellos que identifica el gobierno nacional3 y
a las consideraciones que al respecto desarrollan dos funcionarios vinculados
con la gestión de las políticas sociales, uno representante del gobierno central
en la Provincia de Corrientes y el otro perteneciente a la administración pro-
vincial. Aclaramos, además, que ambos tienen a distinta filiación política, por
lo que el proceso de gestión de dichas políticas –definidas por la nación y ad-
ministradas por la provincia– se desarrolla en un contexto de conflictividad. 4

Los problemas sociales bajo la mirada política de los funcionarios

B
/JWFM
OBDJPOBM
La propuesta del Ministerio de Desarrollo Social especifica como
principal problema social la pobreza y la importancia de redistribuir la “mu-
cha riqueza” con la que cuenta el país 5
A continuación, se presenta la información construida en situación
de entrevista del funcionario del área de Desarrollo Social de nivel nacional
responsable en el territorio provincial.
La entrevista se inicia con una caracterización de las actividades que
se realizan en el ámbito de gestión bajo su responsabilidad, en el que revisten
importancia las actividades vinculadas con la transferencia de ingresos. En
ella se recupera el discurso del gobierno nacional en varios aspectos: al desta-
car el fortalecimiento de la infancia, de los adultos mayores, de la violencia de
género y trata de personas como aspectos en los que se centra la atención; al
enfatizar asimismo, el trabajo en territorio y el contacto con la gente; y al dis-
tinguir –a propósito de la definición de destinatario al que se interpela– entre
el “beneficiario pasivo” propio de los enfoques neoliberales y los “sujetos de
derecho” de las políticas actuales, con capacidad de propuesta y que, en conse-
cuencia, derivan en procesos de construcción de ciudadanía.
A partir de una concepción democrática respecto del conocimiento,
se reconoce que el saber “no se deposita en un solo lugar”. Se abren, así, po-
sibilidades para la construcción de saberes compartidos, lo que se verifica en
el proceso cotidiano y promueve la autoestima social y la conformación de un
sujeto colectivo. Al mismo tiempo, se distancia de la impronta cultural y socio-
política que destaca en la provincia, manifestando la necesidad de “subjetivar

3 Tomamos como fuente el sitio web del Ministerio de Desarrollo Social.

4 En este contexto, los recursos que corresponderían a la provincia son desviados hacia el municipio
–que tiene igual adscripción partidaria que el nivel central gubernamental–, mientras que el gobierno
provincial redefine y reorienta la política en función de recursos parciales.
5 Véase <http://www.desarrollosocial.gob.ar/Uploads/i1/FamiliaArgentina/Pol%C3%ADticas%20
Sociales% 20del%20Bicentenario%20-%20Tomo%20I.pdf>.
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María Isabel Ortiz y Ana M. Pérez Rubio

una nueva historia”, “[…] necesitamos trasladarnos, transitar, para construir una
nueva subjetividad [...] algo proactivo diferente que cambie este patrón”.
El discurso del entrevistado presenta un contenido político explícito
que reconoce la desigual estructura socioeconómica de la provincia y esbo-
za una propuesta de transformación, en lo que constituye un claro distancia-
miento del acervo propio de la “correntinidad” (Guber, s/f) –esto es, de una
identidad conservadora tradicional–, proponiendo como alternativa un discur-
so sustentado en el ideario de la modernidad, aunque algo aggiornado.
Su propuesta puede, en líneas generales, asimilarse a un modelo de
seguridad social (Fleury y Molina, 2002) basado en un principio de justicia
social que garantiza a todos los ciudadanos un mínimo vital socialmente es-
tablecido. Tiene carácter universal y se accede únicamente a partir de la nece-
sidad de los individuos: ello supone un mecanismo de redistribución a través
de las políticas con el objetivo de subsanar las desigualdades derivadas de la
tensión entre capital-trabajo. A diferencia del modelo anterior, el Estado tiene
un papel fundamental tanto en el financiamiento como en la administración
del sistema, destinando recursos importantes para el mantenimiento de las
políticas sociales. Este modelo se correspondería, asimismo, con una modali-
dad de ciudadanía universal al asegurar los beneficios sociales como derechos
universales.

C
/JWFM
QSPWJODJBM

La siguiente entrevista fue realizada a un funcionario de la gestión
provincial a cargo de una subsecretaría, quien designa como problema más
acuciante la “crisis de la familia”, la “dificultad para trasmitir valores, sostener
ingresos y contener a los jóvenes”. Considera que, en las familias pobres, la
mujer es el miembro más importante; se trata de “súper madres”, que operan
como “paraguas de la pobreza” en lugar del hombre, debido a su “inestabilidad
laboral y en sus relaciones”. Con respecto a los jóvenes, considera que su pro-
blemática se inicia a los 14 años, cuando comienzan a ser víctimas de la delin-
cuencia y la droga debido, fundamentalmente, a los “cambios de la pubertad y
… hormonales”. Coincidentemente con esta visión, la provincia ha implemen-
tado un programa destinado a jóvenes a partir de esa edad, bajo el nombre de
“Buen Camino”, que ofrece cursos de capacitación en vinculación con escuelas
confesionales subsidiadas por el Estado. La mayor preocupación es mantener
a estos grupos dentro del programa, “controlando” con ayuda de asistentes so-
ciales su permanencia. Hay otros dos programas destinados a la educación de
adultos, “Yo sí puedo” y “Vos Podés”, que se desarrollan en “capillas” y casas
particulares con participación mayoritaria de mujeres.
Desde su perspectiva, las políticas que se implementan en el ámbito
provincial resultan complementarias de las nacionales, aunque destaca como
principal orientación “la promoción humana”, aludiendo al mensaje bíblico
de “enseñar a pescar”. Al igual que en los planes nacionales, se reconocen dos
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planos: uno que vincula al mundo laboral y a los microemprendimientos y

otro que se asienta sobre la “asistencia directa” y la transferencia de ingresos.
Estos programas operan con el apoyo de los líderes comunitarios de
base territorial, que “detectan los casos” –personas vulnerables, violencia fa-
miliar, jóvenes no escolarizados, discapacitados– y los “registran”, lo que per-
mite que “se dispare” la respuesta del Estado. Si bien estos líderes provienen
de los distintos barrios, pertenecen a los grupos religiosos y confesionales que
allí se encuentran. No reciben sueldos ni tienen horarios, “cumplen misio-
nes”, expresión que articula al mismo tiempo el lenguaje militar y el religioso.
Mantienen, también, una vinculación estrecha con las ONG, que operan como
mediadoras entre el gobierno y los destinatarios de las acciones, aportando
fondos toda vez que comparten los objetivos de las mismas. En tal sentido,
se encuentran más próximos al modo de operar de las políticas neoliberales,
de las que permanentemente procura despegarse el discurso oficial nacional.
En consecuencia, no habría por parte del gobierno provincial una propuesta
integral, operando la subsecretaría –tal como él mismo lo define– como una
“ventanilla de entrada” de las organizaciones.
A partir de los dichos del entrevistado, consideramos que en este caso
se produce una invisibilización de la problemática social y se destacan elemen-
tos que remiten a cuestiones más de orden ético o moral al plantear como prin-
cipal propósito la “promoción humana” y como principal problema la “crisis
de valores de la familia” y al biologizar y, en consecuencia, naturalizar el pro-
blema de la juventud. El entrevistado enfatiza, además, los aspectos de control
asociados a la política, a partir de expresiones con una alta carga semántica:
“caso a detectar”, “inventariar”, “registro”, “controlando”.
El otro elemento importante es el empleo de términos y expresiones
propias del lenguaje religioso –el mismo nombre del programa destinado a los
jóvenes de 14 años– o la vinculación con los distintos grupos confesionales, lo
que constituye una impronta propia de la provincia –de fuerte raigambre tradi-
cional y religiosa–. La política social se instrumenta por fuera del Estado, aun-
que con su mediación, respondiendo a una estrategia de la concepción neoli-
beral que desarrolla esas intervenciones en un espacio no político e instaura lo
social desde una perspectiva moral.
En relación con las distintas visiones de las políticas sociales, este en-
trevistado convalidaría un modelo cuyo eje central se encuentra en la asisten-
cia social y donde, respondiendo a los valores propios del liberalismo, la acción
pública ocupa un lugar minino y de carácter compensatorio y discriminatorio,
considerando a los destinatarios de la asistencia a partir de su incapacidad
para mantenerse adecuadamente en el mercado. Se privilegia una perspectiva
caritativa y educadora y adquieren importancia las acciones basadas en el vo-
luntariado que, en general, asume las funciones principales, las que son apo-
yadas mediante subsidios aportados por el Estado. Una consecuencia de ello
es la fragmentación de las propuestas que generan estructuras discontinuas
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María Isabel Ortiz y Ana M. Pérez Rubio

de atención social. El acto de recibir un beneficio, aunque tenga carácter semi-

permanente, no transforma al individuo en poseedor de un derecho, ya que su
concesión dependerá permanentemente del poder discrecional de un funcio-
nario. Esto proporciona al modelo un carácter moralizante que no garantiza la
recuperación de los derechos de ciudadanía por parte del beneficiario, quien
pasa a ser objeto de la política social como consecuencia de su propio fracaso
(Fleury y Molina, 2002).

A modo de conclusión
Las políticas sociales constituyen la manera en que el Estado interviene en la
cuestión social. Sus fines son resolver la falta de trabajo, proveer adecuadas
condiciones de vida a los pobres estructurales y, en definitiva, restaurar su
dignidad. Sin embargo, no se trata de una intervención neutra sino que está
teñida de concepciones ideológico-políticas.
En términos generales, se sostiene que la política social opera como
regeneradora de lazos sociales quebrados, atendiendo necesidades y reinte-
grando a la sociedad a quienes han quedado excluidos por causa del desem-
pleo, la recesión y/o las crisis macroeconómicas.
Las políticas sociales analizadas, tanto en términos del discurso ofi-
cial como en la visión de sus gestores, ponen de manifiesto:
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MB
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BERVJFSF
MB
GBNJMJB
Z
MB
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TPDJBM
NF-
diante la transferencia de ingresos y la producción de recursos materiales y
simbólicos, junto con un marcado carácter asistencial de corte individual en
tanto no se incluyen lecturas políticas colectivas ni para la identificación de los
problemas ni en las estrategias de abordaje. A pesar de la intención expresa de
desmarcarse de las políticas neoliberales, al menos en el diseño propuesto por
el Ministerio de Desarrollo Social, se evidencian escasas diferencias; la articu-
lación de lo técnico y lo político y la persistencia de su separación constituyen
una cuestión que aún queda por resolver;
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FM
SFDPOPDJNJFOUP
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EPT
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EJGFSFODJBEPT
VOP
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B
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dores sin empleo –población económicamente activa con componente de pro-
moción social en su intervención–; el otro direccionado a la familia y grupos
diferenciados –sujetos pasivos desde la perspectiva económica– que atiende
requerimientos y necesidades con enfoque asistencial. La distinción entre de
estos dos ejes –diferenciando entre pobre estructural-objeto de asistencia y po-
bre con capacidad de reinsertarse– parece articular en una misma propuesta
dos visiones contradictorias en las orientaciones de tales políticas. Se mani-
fiesta aquí la tensión pasivo/activo en la definición de los sujetos destinatarios
de los programas sociales, diluyendo la intencionalidad proclamada en el dis-
curso acerca de la restitución de derechos y mostrando el carácter de asistencia
focalizada del programa. El planteo discursivo en términos de derechos así
como su diseño e implementación seguirían la lógica del beneficio y no la
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de restitución de derechos. Tanto el análisis de correspondencias presentado

anteriormente, como el discurso que sostienen los funcionarios convalidan
dicho carácter;
t
MB
DPOUSBEJDDJ¡O
FOUSF
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MB
JOUFHSBMJEBE
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MPT

programas y su organización bajo la forma de un conjunto de subprogramas
con orientaciones específicas hacia grupos carenciados determinados. Sin em-
bargo, la integralidad no se logra a partir de un conjunto de acciones, sino
abordando los problemas sociales en su multiplicidad, aumentando las posi-
bilidades de participación e igualdad de oportunidades y de trayectoria entre
varones y mujeres y respetando la equidad social y de género;
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MB
FMFDUJWJEBE
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MB
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MB
UJUVMBSJEBE
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BT-
pecto, además de incrementar las obligaciones de la mujer, sobrecargándola
de responsabilidades en el ámbito familiar, la instituye desde una mirada tra-
dicional que concibe su rol adscripto por definición a la esfera doméstico/pri-
vada y la considera como sujeto necesitado de asistencia, como inempleable y
vulnerable. Esto atentaría contra sus posibilidades de alcanzar mejores con-
diciones de autonomía a través de una inserción efectiva mediante el trabajo,
profundizando las desigualdades y la heterogeneidad. Las mujeres se constitu-
yen así desde una ciudadanía vulnerada e informal y, por lo tanto, con menos
derechos. Al devenir receptoras de una ayuda de subsistencia, en lugar de una
compensación que reconozca el trabajo de reproducción como elemento fun-
damental para el funcionamiento del sistema en su conjunto, las mantienen
en una posición subsidiaria y subalterna especialmente en una sociedad que
privilegia la inserción social mediante el “trabajo con dignidad”. En conclu-
sión, esta acción de política, originada en una consideración central sobre la
cuestión de la reproducción social, “brinda una respuesta en las antípodas de
lo que sería una estrategia de remoción de los principales condicionantes para
transformar las relaciones de género y dotar a las mujeres de mayor autono-
mía” (Rodríguez Enríquez y Reyes, 2006);
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MB
DPOGMJDUJWJEBE
FOUSF
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&TUBEP
OBDJPOBM
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QSPWJODJBM
RVF
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una problemática recurrente en la gestión de las políticas sociales: dificultades
en los acuerdos entre los distintos organismos, conflictos entre los espacios
de poder, obstáculos en la transferencia de recursos. También se registran vi-
siones de esas políticas divergentes y contradictoras, las cuales desembocan
en modos diversos de concebir los problemas sociales y de definir la cuestión
social: en un caso –la visión asistencialista del funcionario provincial–, se ad-
vierte congruencia entre ella y el diseño de las políticas: en el otro –la visión
que adscribe a la perspectiva de derechos–, no logra plasmarse según la orien-
tación declarada.
Este conjunto de características, que dan cuenta del modo cómo se
aborda la cuestión social en la Argentina, no logra alterar las relaciones so-
ciales prevalecientes ni contribuir a la constitución de sujetos con autonomía,
condición que, desde nuestra perspectiva, define a la ciudadanía. Por el con-
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María Isabel Ortiz y Ana M. Pérez Rubio

trario, el desplazamiento de la política hacia la comunidad, los sentimientos

de solidaridad y la negación del conflicto contribuyen al borrado de lo social
(Foio y Pérez Rubio, 2012) y terminan configurando un modelo estático de
regulación de la pobreza (Lo Vuolo, 2010), que no busca la superación del pro-
blema sino su administración como un componente funcional a los principios
de organización social y que se manifiesta en los dos ejes de estructuración de
las políticas sociales del Bicentenario. En relación con el Programa Familia
Argentina, la incorporación al programa de elementos de asistencia solidaria
se orienta a favorecer la gobernabilidad y a propiciar modos de regulación y
control social con una visión que valoriza la solidaridad y una perspectiva ética.
En todos los casos, y aun cuando se reconozca –en particular en el
discurso nacional– el origen económico del problema de la pobreza, la pro-
puesta no se orienta hacia la modificación de la política económica. La iden-
tificación y selección de los “casos” que se incorporarán a uno u otro de los
programas a partir de ciertas características particulares ponen en evidencia
tanto su carácter focalizado como la negación de los elementos que confluyen
en “la falta de ingresos”.
Lo mismo sucede con respecto a “lo social”: en la definición de los
problemas aludiendo a cuestiones de inclusión, lo social –definido como ten-
sión y conflicto– aparece diluido sin hacer referencias a causas ni razones de la
desigualdad y enfatizando lo asistencial/remedial.
En síntesis, en estas políticas el principal objetivo es lograr la transi-
ción de la pobreza anómica a la pobreza digna; la propuesta redistributiva no
alcanza –ni se propone alcanzar– la transformación de la estructura social;
solo morigera las desigualdades que el capitalismo introduce.
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Resumen Abstract
En los últimos años se ha ido consolidando en In recent years, a trend towards the
Latinoamérica una tendencia hacia el reposi- repositioning of the State in social and political
cionamiento del Estado en los procesos políti- processes has been consolidated in Latin
cos y sociales que derivó en nuevos lineamien- America; that resulted in new guidelines
tos de política pública. Esta temática se vincula for public policy. This issue is related to the
con la consideración de la llamada “cuestión recognition of the “social question”, which
social”, la que se particulariza en cada época is particularized in each period under the
bajo la forma de problemas sociales que shape of social problems that constitute
constituyen la expresión del modo en que se the expressions on how it is questioned,
interroga, interpreta, resuelve, ordena y canali- interpreted, solved, organized and canalized.
za dicha cuestión. Por lo tanto, como categoría Therefore, as a category of analysis, it refers to
de análisis, remite a los diferentes modos en the various ways in which the social problems
que se significan y explican los problemas get meaning and explanation. The political
sociales. El campo político y el de los expertos and the experts (or technicians) fields are, by
(o los técnicos) son, por excelencia, campos de far, the main producers of social problems,
producción de problemas sociales, en la medi- due to the fact that they are responsible for
da en que son los que gestionan la cuestión so- the management of the social question. Thus,
cial. De ahí derivan los planes y programas de the plans and programs of social policy that
política social que pone en marcha el Estado. triggers the State derive from this entity.
El presente artículo analiza a nivel del discur- This article looks at the discourse level –
so –tomando como fuente los documentos takings as a source the official documents
oficiales del Ministerio de Desarrollo Social of the Ministry of Social Development and
y entrevistas a funcionarios de nivel nacio- interviews with officials from national and
nal y provincial– los Programas Sociales del provincial– the social programs Bicentennial,
Bicentenario, en particular el Programa Familia including Argentina Family Program. The
Argentina. La pretensión es dar respuesta a aim is to answer the following questions:
las siguientes preguntas: cómo se definen how to define social problems against which
los problemas sociales frente a los cuales las social policies are proposed as a solution;
políticas sociales se proponen como solu- which is the notion of citizenship that
ción; cuál es la noción de ciudadanía que underlies the proposed social protection;
subyace en esta propuesta de protección and how inclusion is understood.
social; y cómo se entiende la inclusión.

Palabras clave Key words

Políticas sociales Social policy
Cuestión social Social issue
Programa Familia Argentina Argentina Family Program
Neodesarrollismo Neo-developmentalism