SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

UAG-013

SUBSECRETARÍA DE CONTROL Y AUDITORÍA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

UNIDAD DE AUDITORÍA GUBERNAMENTAL

GUÍA DE AUDITORÍA AL DESEMPEÑO DE LAS

DEPENDENCIAS Y ENTIDADES DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL

DICIEMBRE 2006
 CONTENIDO

1 OBJETIVO GENERAL
2 ALCANCE
3 DEFINICIONES
4 ANTECEDENTES
5 ASPECTOS A CONSIDERAR
Relación existente entre la Evaluación de
Programas y la Auditoría al Desempeño
Enfoques de la Auditoría al Desempeño
6 ACTIVIDADES A DESARROLLAR
PLANEACIÓN
Planeación General
Inicio de la Auditoría
Planeación Detallada
EJECUCIÓN
Ejecución de Auditoría
INFORME
Elaboración del Informe de Auditoría
7 REFERENCIAS
ANEXOS

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1. OBJETIVO
Proporcionar un instrumento de apoyo y un marco de referencia para practicar auditorías al desempeño de
las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.

2. ALCANCE

Esta guía es aplicable al trabajo de auditoría pública que realice el personal adscrito a la Unidad de Auditoría
Gubernamental de la Secretaría de la Función Pública y a los Órganos Internos de Control en las
dependencias de la Administración Pública Federal (Secretarías de Estado, órganos desconcentrados,
Procuraduría General de la República, Consejería Jurídica y unidades administrativas de la Presidencia de la
República), así como en las entidades de la Administración Pública Federal Paraestatal (empresas de
participación estatal, organismos descentralizados, instituciones nacionales de crédito, organizaciones
auxiliares nacionales de crédito, instituciones nacionales de seguros y fianzas, y fideicomisos) y en los
fideicomisos públicos no paraestatales, mandatos y contratos análogos (aquéllos que constituyan la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público como fideicomitente único o representante de la Administración Pública
Centralizada o alguna entidad de la Administración Pública Paraestatal, en los términos de las disposiciones
legales y administrativas aplicables).

El contenido de esta guía es enunciativo y no limitativo, por lo que la aplicación parcial o total de las
actividades en ella descritas dependerá de las circunstancias de cada caso y del criterio profesional de los
auditores públicos, quienes además podrán realizar actividades y aplicar procedimientos adicionales.

Se recomienda que los auditores públicos que apliquen esta guía diseñen sus propias cédulas de trabajo, de
acuerdo con las necesidades que demande la auditoría, y aprovechen las facilidades que brindan los medios
electrónicos y la disponibilidad de información en las dependencias y entidades.

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3. DEFINICIONES
Para efectos de este documento se entenderá por:
Actividades de control: Políticas, procedimientos, técnicas y mecanismos encaminados al cumplimiento de las directrices
de los niveles superiores de las dependencias, entidades y de la Procuraduría General de la República a lo largo de toda
su operación; ayudan a minimizar la probabilidad de ocurrencia de riesgos potenciales y forman parte integral de la
planeación, implementación, revisión y registro de la gestión de recursos y el aseguramiento de la confiabilidad de los
resultados. Actúan en todos los niveles y funciones de la organización, incluyen un amplio rango de diversas actividades,
tales como: aprobaciones, autorizaciones, verificaciones, conciliaciones, revisiones y mantenimiento de la seguridad; así
como la creación y mantenimiento de registros relacionados que provean evidencia de la ejecución de las actividades y de
la documentación correspondiente.
Actividad Institucional (AI): Conjunto de operaciones que realizan las unidades responsables o ejecutoras de los recursos
públicos para dar cumplimiento a su misión y conducen a la producción de un bien o prestación de un servicio. En las
categorías programáticas, las actividades institucionales son el nivel máximo de desagregación y están asociadas a una
unidad responsable, y una de sus características es que las que no están en un programa especial tienen definidos
indicadores estratégicos y sus metas correspondientes. Por ello, las unidades responsables con actividades institucionales
asociadas a un programa especial tienen ya establecidos sus indicadores estratégicos y metas dentro de aquél, por lo que
las unidades administrativas que participan en él tienen indirectamente sus indicadores1. Conjunto de acciones sustantivas
o de apoyo que realizan las dependencias y entidades por conducto de las unidades responsables, con el fin de dar
cumplimiento a los objetivos y metas contenidos en los programas, de conformidad con las atribuciones que les señala el
Reglamento Interior o el ordenamiento jurídico aplicable 2.
Actividad Prioritaria (AP): A través de ella, las dependencias y entidades determinarán aquellos componentes prioritarios o
estratégicos que requieran la identificación y asignación de recursos en forma específica para llevar a cabo su ejecución.
Se establecen cuatro modalidades: Proyectos de Inversión (K), Programas Sujetos a Reglas de Operación (S),
Actividades Relevantes (R) y Otras Actividades (A).
Actividades Relevantes (R): Se considerarán para la fase de integración presupuestaria las asignaciones que requieren
etiquetar las dependencias y entidades, a fin de identificar aquellas acciones con carácter prioritario o estratégico.
Aleatorio: Condición de no tener prejuicio o patrón. Una muestra aleatoria es aquélla seleccionada de una población
dentro de la cual todos los elementos tienen idénticas posibilidades de ser elegidos.
AMDAID: Academia Mexicana de Auditoría Integral y al Desempeño, AC.

1
“Auditoría al Desempeño”. Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo e Instituto Mexicano de Contadores Públicos. 2000.
2
Acuerdo por el que se expide el Manual de Normas Presupuestarias de la Administración Pública Federal. Diario Oficial de la Federación, 31 de diciembre de 2004.
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 Auditor Público: Personal adscrito a los Órganos Internos de Control en la Administración Pública Federal, así como el
personal adscrito a la Unidad de Auditoría Gubernamental de la Secretaría de la Función Pública, quienes en sus diversos
niveles jerárquicos intervienen en una auditoría pública.
Control interno institucional: Conjunto de medios, mecanismos o procedimientos implementados por los titulares de las
dependencias y entidades, y de la Procuraduría General de la República, así como por los demás servidores públicos en
el ámbito de sus respectivas competencias, con el propósito de conducir las actividades correspondientes hacia el logro
de los objetivos y metas institucionales; obtener información confiable y oportuna, y cumplir con el marco jurídico aplicable
a las mismas.
Dependencia: Secretarías de Estado, órganos desconcentrados, Procuraduría General de la República, Consejería
Jurídica y unidades administrativas de la Presidencia de la República.
Economía: Es reducir al mínimo el costo de los recursos utilizados para realizar una actividad, con la calidad requerida, y
sólo podrá medirse si existe un criterio razonable -o motivos- para hacerlo3. Se determina comparando el costo real de las
actividades realizadas versus el costo estándar o el establecido en el presupuesto4.
Eficacia: Es lograr los propósitos u objetivos estipulados, y constituye esencialmente un concepto de logro de objetivos.
Hace referencia a la relación existente entre los objetivos fijados, los productos aportados y los objetivos cumplidos, es
decir, el grado en que un programa o un ente logra sus metas y objetivos3. Es la medición resultante de la comparación de
desempeño real versus el desempeño preestablecido4.
Eficiencia: Es aprovechar lo mejor posible los recursos disponibles, y está relacionada con la economía y se refiere a los
recursos utilizados. La pregunta principal es si estos recursos se han empleado de manera óptima o satisfactoria, o si se
hubiesen logrado los mismos o similares objetivos, desde el punto de vista de la calidad y del plazo de tiempo, con menos
recursos. Se restringe básicamente a la pregunta sobre si los recursos se han empleado de una manera óptima o
satisfactoria3. Se calcula comparando el monto de los recursos utilizados versus los bienes o servicios producidos como
resultado del desempeño4.
Ente: Dependencia o entidad de la Administración Pública Federal, así como fideicomisos públicos no paraestatales,
mandatos y contratos análogos, considerando éstos como aquéllos que constituyan la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público como fideicomitente único o representante de la Administración Pública Centralizada o alguna entidad de la
Administración Pública Paraestatal, en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables.
Entidad: Organismos descentralizados, empresas de participación estatal, instituciones nacionales de crédito,
organizaciones auxiliares nacionales de crédito, instituciones nacionales de seguros y fianzas, y fideicomisos que integran
la Administración Pública Federal Paraestatal.

3
Directrices de Aplicación de las Normas de Auditoría del Rendimiento. Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI). Documento disponible en la
página de internet www.intosai.org
4
Boletín 10. “Concepto de Auditoría al Desempeño”. Academia Mexicana de Auditoría Integral y al Desempeño, AC (AMDAID). 2003.
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Estructura Programática (EP): Especifica la naturaleza de las actividades gubernamentales y determina, en términos
presupuestarios, la finalidad particular de los recursos. Está constituida por categorías (función, subfunción, programas
sectoriales y especiales, actividades institucionales, proyectos institucionales y de inversión) y por elementos
programáticos (misión, propósito institucional, objetivo, indicadores estratégicos y metas de indicadores) asociados a las
unidades responsables. Las primeras ordenan el universo de las acciones gubernamentales, tienen el carácter de
identificadores del quehacer público y a cada una se le asocian recursos presupuestarios; los segundos establecen las
características y atributos del destino de los recursos públicos, esenciales en el proceso de planeación, programación e
integración presupuestaria, con un enfoque estratégico.
Extensión o alcance: Es la relación porcentual de los elementos o unidades examinados respecto del global de la
población de donde provienen.
Factores críticos de desempeño: Son los elementos que se consideran decisivos (críticos) para alcanzar el éxito en la
misión y la visión. Dan origen a los indicadores de desempeño o de gestión, que constituyen la base para la evaluación del
desempeño. Por consiguiente, estos factores deben ser susceptibles de expresarse en términos cuantitativos de tal
manera que hagan posible la evaluación objetiva del desempeño.
Función (F/FN): Campos de acción del sector público y representan la mayor orientación del destino de los recursos. Se
identifica directamente con la clasificación sectorial del gasto1. Permite identificar las acciones que realizan las unidades
responsables para cumplir con el cometido que les imponen los ordenamientos legales2.
GAGAS: General Accepted Government Auditing Standards o Normas de Auditoría Gubernamental Generalmente
Aceptadas, emitidas por la General Accounting Office o Contraloría General de Estados Unidos (GAO).
GAO: General Accounting Office o Contraloría General de Estados Unidos.
Grupo Funcional (GF): Esta categoría constituye el nivel más agregado de la estructura programática. Identifica las
actividades que realiza el Estado para cumplir con sus fines, de conformidad con la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y sus leyes reglamentarias. A partir de esta codificación, el Gobierno Federal y las entidades
paraestatales ubican tres grandes grupos funcionales de Gasto Programable: de Gobierno, de Desarrollo Social y de
Desarrollo Económico. Adicionalmente, se incluye el grupo Otras, de Gasto no Programable. Este componente se
desagrega en funciones y subfunciones.
Indicadores estratégicos (IE): Son el sistema de ubicación del avance del programa o proyecto y el marco de referencia
para evaluar el cumplimiento de los objetivos. Proporcionan información de los resultados de las categorías programáticas
y permiten evaluar el alcance de los objetivos, pues miden la eficiencia, eficacia, calidad, cobertura, resultados, impacto y
costo-efectividad de las tareas gubernamentales.
INTOSAI: Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores.
Meta de indicador (MI): Es el valor numérico del indicador.

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Misión: Razón que justifica la existencia del ente. La definición o reconocimiento expreso de la misión de la entidad, en el
caso de entidades del sector privado, es usual que se mencione en las escrituras constitutivas en que se hace constar su
creación. En las entidades del sector gubernamental, la definición de la misión se establece por lo general en las leyes
orgánicas y/o en los reglamentos y demás disposiciones que regulan su constitución y su funcionamiento dentro de la
administración pública. En ambos casos, es común que la misión se establezca por medio de declaraciones formales de
sus órganos de gobierno4. Encargo que la sociedad da al gobierno, ejercido por una dependencia, entidad o unidad
responsable. Es la razón que justifica la existencia de una unidad ejecutora y define el beneficio que pretende dar a la
sociedad, delimita responsabilidades y establece compromisos1.
Muestra: Es el conjunto de elementos o unidades que representa cabalmente a la población que se selecciona para
examen, y sobre el cual es necesario obtener una inferencia.
Muestreo: Técnica empleada en el análisis parcial de un grupo de casos o eventos, para obtener cierta probabilidad o
certidumbre en relación con las características del universo analizado.
Objetivo (OBJ): Indica la finalidad de los esfuerzos de un ente para contribuir al cumplimiento de la misión, tanto de la
organización como de los propósitos institucionales. Si la unidad responsable no participa en un programa especial, los
objetivos serán los establecidos para las actividades institucionales correspondientes.
Objetivos y metas: Lograr la visión y cumplir con la misión requiere de acciones continuas y efectivas durante varios años,
y para ello es necesario definir objetivos y metas. Los objetivos fijan lo que se debe alcanzar en el largo plazo, mientras
que las metas se establecen para cuantificar los resultados a obtener en el corto plazo, a efecto de cumplir con los
objetivos; es decir, los objetivos señalan la dirección a seguir y las metas apoyan a los objetivos, cuantificando y midiendo
los resultados deseados en plazos más cortos.
Observación con impacto en el desempeño: Deficiencias o irregularidades que impiden o dificultan el logro eficiente, eficaz
y económico de las metas y objetivos de los entes auditados, afectando su desempeño.
Organización: Puede caracterizarse de diferentes formas, pero en la mayoría de los casos significa la suma de personas,
estructuras y procesos que se proponen lograr determinados objetivos.
Población: Es cualquier grupo de elementos individuales o unidades del universo de los cuales va a seleccionarse una
muestra.
Programa (PG): Identifica las acciones en las que participan las dependencias y entidades, de acuerdo con las directrices
contenidas en la Ley de Planeación y en el Plan Nacional de Desarrollo. Se identifican cinco modalidades: Programas
Sectoriales, Subprogramas sectoriales, Regionales, Especiales y Temáticos2.
Programas Especiales: Identifican las acciones y prioridades del desarrollo integral fijadas en el Plan Nacional de
Desarrollo o a las actividades relacionadas con dos o más dependencias coordinadoras de sector. A través de estos
programas se podrán identificar las acciones orientadas a la atención de demandas de núcleos de población específicos2.
Representa las acciones concretas para lograr los objetivos de planteamientos específicos de las políticas
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gubernamentales o problemas definidos, en los que se identifican las situaciones de mejora, los beneficiarios directos, los
tiempos de duración, los responsables de su coordinación y los indicadores estratégicos. Por sus características, los
programas especiales forman parte de los programas sectoriales, a excepción de la denominación Programa Normal de
Operación, que es utilizado cuando las unidades ejecutoras efectúan actividades institucionales no asociadas
directamente al cumplimiento de un programa especial1.
Programas Regionales: Identifican las acciones que se llevarán a cabo en las regiones del país que se consideren
prioritarias o estratégicas, y cuya extensión territorial rebase el ámbito jurisdiccional de una entidad federativa.
Programas Sectoriales (PS): Gran marco de referencia para la planeación, programación y presupuesto. Junto con el Plan
Nacional de Desarrollo PND, comprenden los aspectos relativos a un sector de la economía o de la sociedad que es
atendido por una dependencia y su duración no es mayor a seis años1. Especifican los objetivos, prioridades y políticas
que regirán el desempeño del sector administrativo de que se trate2.
Programas Sujetos a Reglas de Operación (S): Acciones que se realizan, principalmente, a través de los programas de
subsidios que impactan directamente a la población. Incluye los programas sujetos a reglas de operación que se
establecen como tales en el Presupuesto de Egresos y aquéllos que se determine que estarán sujetos a reglas de
operación.
Programas Temáticos: Programas que desarrollan las dependencias, entidades u organismos autónomos, con el fin de
dar cumplimiento a la ejecución de acciones de carácter estratégico u operativo que no son susceptibles de reflejarse a
través de los programas Sectoriales, Regionales o Especiales.
Propósito institucional: Es la misión de un programa especial, actividad institucional, proyecto institucional o proyecto de
inversión. Es la justificación de las categorías programáticas y muestra el fin último por alcanzar. No debe existir confusión
con la misión del ente ejecutor, por ello, ésta se relaciona directamente con alguna categoría programática.
Propuesta de valor: Recomendaciones enfocadas a mejorar la eficiencia de operación de los procesos de las áreas
auditadas en las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, generalmente implican la modificación
del proceso revisado. Dicha modificación pudiera llegar a constituir un compromiso formal entre las áreas involucradas o
entre distintos entes.
Proyecto de inversión (PK): Acciones del sector público para incrementar sus activos fijos, cuya ejecución aumenta y
mejora el flujo de bienes y servicios1. Son proyectos de obra pública en infraestructura, así como la construcción,
adquisición y modificación de inmuebles, las adquisiciones de bienes muebles asociadas con estos proyectos, y las
rehabilitaciones y remodelaciones que impliquen un aumento en la capacidad de los activos de infraestructura e
inmuebles, conforme a la normativa vigente2.
Proyecto institucional (PI): Es la propuesta específica de una o varias unidades responsables de una dependencia o
entidad para mejorar un producto o la prestación de servicios, representando una forma concreta y detallada de la
ejecución de las estrategias de los programas sectorial o especial. Se identifican por ser de ejecución a corto plazo, están

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asociados a una unidad responsable, contienen indicadores estratégicos, metas para cada indicador y tienen costos
asociados.
Proyectos o programas gubernamentales: Conjunto de actividades a las que se les asignan recursos para el logro de
objetivos y metas específicas.
Prueba selectiva: Procedimiento que consiste en examinar una muestra representativa individual de la población, para
derivar del resultado obtenido una opinión general sobre esta última.
Ramo (R): Identifica el ramo administrativo, general o autónomo en el que se autoriza y ejerce el Presupuesto de Egresos.
Subfunción (SF): Disgregación más detallada de la función y permite identificar la participación del gobierno federal con
mayor detalle y su ejecutor1. Identifica en forma precisa las actividades que realizan las dependencias y entidades al
interior de una función2.
Subprogramas Sectoriales: Identifican los objetivos, prioridades y políticas correspondientes a un subsector administrativo,
con base en la desagregación de los temas previstos en los programas sectoriales respectivos.
Unidad Responsable (UR): Identifica a la unidad administrativa u órgano administrativo desconcentrado de las
dependencias, así como la entidad del sector paraestatal, que se constituyen como unidades responsables de ejercer las
asignaciones presupuestarias correspondientes, en los términos de las disposiciones aplicables.
Universo: Es el conjunto o totalidad de los elementos o unidades acerca de los cuales se desea obtener información. En el
caso de la auditoría al desempeño lo componen los programas, actividades o metas sustantivas, razón de ser del ente
auditado, aunque también pueden ser los programas de apoyo o administrativos que estén relacionados directamente con
aquéllos, y cuya inadecuada operación puede repercutir en la consecución de los objetivos institucionales propuestos.

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4. ANTECEDENTES
Con base en sus propias normas de auditoría, la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
(INTOSAI) define la auditoría del rendimiento, conocida en México como auditoría al desempeño, como “un examen
independiente de la eficiencia y la eficacia de las actividades, los programas o los organismos de la Administración
Pública, prestando la debida atención a la economía, y con el propósito de llevar a cabo mejoras”3.

También la denomina auditoría operacional o de gestión, refiriéndose a la auditoría de economía, de eficiencia y de

eficacia, la cual comprende:
a) el control de la economía de las actividades administrativas, de acuerdo con principios y prácticas administrativos
razonables y con las directrices señaladas (publicadas por esa organización);
b) el control de la eficiencia en la utilización de los recursos humanos, financieros y de cualquier otro tipo, junto con el
examen de los sistemas de información, de las medidas de rendimiento y control, y de los procedimientos seguidos
por los entes auditados para corregir las deficiencias encontradas, y
c) el control de la eficacia con que se han llevado a cabo los objetivos del ente auditado y de los resultados
alcanzados en relación con los pretendidos.

La Academia Mexicana de Auditoría Integral y al Desempeño, AC (AMDAID) define la auditoría integral como “la
evaluación multidisciplinaria, independiente y con enfoque de sistemas, del grado y forma de cumplimiento de los
objetivos de una organización, de la relación con su entorno, así como de sus operaciones, con el objeto de proponer
alternativas para el logro más adecuado de sus fines y/o el mejor aprovechamiento de sus recursos”5, y se le conoce
también como la auditoría de las tres EEE, ya que evalúa la eficacia en el logro de objetivos, así como la eficiencia y
economía en la aplicación de los recursos.

Asimismo, define a la auditoría al desempeño como “la evaluación de la actuación de una entidad a la luz de factores de
desempeño que se consideran críticos para cumplir con su misión, en los términos de la visión que para ella se haya
adoptado”4, la cual enfatiza el enfoque hacia la eficacia, es decir, al logro, a los resultados alcanzados; sin embargo, de
una forma u otra, la eficacia está unida a los otros dos criterios, ya que todas las entidades requieren de una operación
eficiente y económica para alcanzar sus objetivos.

5
Boletín No. 1 “Concepto de Auditoría Integral”. Academia Mexicana de Auditoría Integral y al Desempeño, AC (AMDAID).
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También señala que la auditoría al desempeño es un enfoque de la auditoría integral, que atiende con mayor énfasis al
concepto de eficacia, es decir, se enfoca a evaluar los factores (acciones, recursos, procesos, etc.) de los cuales
depende fundamentalmente el logro de los objetivos del ente y, por ende, de la misión y visión.

Por lo anterior, en opinión de la AMDAID, ambas auditorías evalúan el cumplimiento de la entidad con los fines para los
que ésta fue creada y las dos tienen un carácter propositivo de apoyar a la entidad para lograr dichos fines, y sus
metodologías son similares. La diferencia está en el enfoque y en el alcance, mientras que la primera apunta hacia
evaluar la eficacia, eficiencia y economía en la operación de la entidad, la suficiencia y corrección de su rendición de
cuentas y el apego a la normatividad, la segunda dirige su evaluación hacia el logro de los factores críticos de
desempeño y su medición por medio de indicadores de desempeño. De hecho, la auditoría al desempeño es un
enfoque de la primera, más limitado o más concreto.

Por otra parte, en 2000 la Secretaría de la Función Pública (antes SECODAM) unió esfuerzos con el Instituto Mexicano
de Contadores Públicos IMCP para publicar el libro denominado “Auditoría al Desempeño”1, en el cual se definió que la
auditoría al desempeño “tiene el propósito fundamental de determinar si las dependencias y entidades cumplen, no sólo
con la normatividad, programas y metas establecidos, sino también con las expectativas de la población que recibe sus
bienes y servicios, y si los recursos humanos, materiales, financieros y tecnológicos utilizados para producirlos u
otorgarlos son razonables, debiendo evaluar la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los objetivos para los cuales
fueron creadas. Asimismo, identificar las causas o áreas de oportunidad que limitan la consecución de dichos objetivos,
y proponer las medidas preventivas y correctivas que efectivamente apoyen a la organización al logro de sus fines,
aprovechar mejor los recursos que tiene asignados, y que el otorgamiento de sus servicios sea oportuno, confiable y
completo”.

Este libro fue la base para estandarizar los criterios, normas y técnicas generales en el desarrollo de este tipo de
auditoría y planteó, en su momento, un nuevo enfoque de la auditoría, al vincular las técnicas y procedimientos de
auditoría con los indicadores cuantitativos y cualitativos de la gestión, para verificar así los resultados, el grado de
eficiencia de los procesos empleados y el costo-efectividad de las operaciones de las dependencias y entidades.
Además, con ese enfoque, la Secretaría de la Función Pública emitió la “Guía de Auditoría al Desempeño de las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal” en el mismo año.

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Las metodologías planteadas por cada una de estas instituciones son similares entre sí y, en general, comprenden las
etapas de planeación, ejecución e informe señaladas en la Guía General de Auditoría Pública, como se muestra
enseguida:

GUÍA GENERAL DE
INTOSAI AMDAID SECODAM E IMCP
AUDITORÍA PÚBLICA
Inicio Fase 1. Estudio General y Inicio
Conclusiones Preliminares
PLANEACIÓN Planificación Estratégica, Estudio General
Operativa, Metodológica y
Administrativa Fase 2. Planeación Planeación de los Trabajos

Realización de la Auditoría del Fase 3. Ejecución de la Ejecución de la Auditoría y

EJECUCIÓN Rendimiento Auditoría Aplicación de Procedimientos

Resultados de la Evaluación.
Presentación de los Resultados
INFORME de la Auditoría
Fase 4. Informes de Auditoría Conclusiones y
Recomendaciones

Asimismo, la General Accounting Office o Contraloría General de Estados Unidos (GAO) emitió las Normas de Auditoría
Gubernamental Generalmente Aceptadas (General Accepted Government Auditing Standards GAGAS) con criterios
similares a los mencionados.

Por lo anterior, la Unidad de Auditoría Gubernamental adscrita a la Subsecretaría de Control y Auditoría de la Gestión
Pública consideró conveniente analizar los conceptos y metodologías citados, para retomarlos como aportaciones que,
con base en las Normas Generales de Auditoría Pública, las Normas Generales de Control Interno y la Guía General de
Auditoría Pública, permitan enriquecer y, a su vez, actualizar la “Guía de Auditoría al Desempeño de las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal”, que se presenta a continuación:

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5. ASPECTOS A CONSIDERAR
RELACIÓN EXISTENTE ENTRE LA EVALUACIÓN DE PROGRAMAS Y LA AUDITORÍA AL DESEMPEÑO
Las evaluaciones de programas son estudios individuales sistemáticos que evalúan cómo funciona un programa, y
suelen examinar una gama de informaciones sobre el desempeño de los programas y su contexto, que tiene un alcance
más amplio de lo que es factible controlar durante su funcionamiento habitual. Permite una valoración general del
funcionamiento del programa, y de lo que puede hacerse para mejorar sus resultados. Constituyen un tipo de estudio
que podrían ejecutar las instancias fiscalizadoras bajo el título general de auditorías al desempeño.
Suele aceptarse que la evaluación de programas posee objetivos similares a los de la auditoría al desempeño, desde el
punto de vista de que se propone analizar la relación existente entre los objetivos, los recursos y los resultados de una
política o un programa, por lo que en este documento se presentan los tipos de evaluación de programas, enfoques y
estudios correspondientes.
Se definen cuatro tipos frecuentes de evaluación de programas en la auditoría al desempeño:
1. La evaluación de procesos valora el grado en que un programa está funcionando en la forma deseada. Suele
hacer referencia a la conformidad de las actividades del programa con los requisitos reglamentarios, el diseño del
programa, las normas profesionales y las expectativas de los clientes o usuarios. Cada vez resulta más importante
evaluar si la calidad de las actividades -por ejemplo, los formularios de solicitud, los tiempos de proceso, las
prestaciones de servicios- satisfacen las expectativas de los ciudadanos.
2. La evaluación de productos valora el grado en que un programa logra sus objetivos orientados a resultados y a
clientes o usuarios. Se centra en productos (bienes y/o servicios) con objeto de juzgar la eficacia de los programas,
pero puede destacar los temas de calidad y las perspectivas de los clientes o usuarios. También puede evaluar los
procesos de los programas para comprender la forma en que se elaboran los productos.
3. La evaluación del influjo (efecto) valora el efecto específico de un programa comparando los productos del
programa (bienes y/o servicios resultantes) con una estimación de lo que podría haber ocurrido en ausencia del
programa. Se emplea cuando se sabe que hay factores externos que influyen sobre los productos del programa,
con objeto de aislar la contribución de éste al logro de sus objetivos.
4. Las evaluaciones del costo-beneficio y del costo-eficacia son análisis que comparan los productos de un
programa con los costos que se requieren para conseguirlos. Cuando se aplican a programas ya existentes,
también se les considera como una forma de evaluación de programas. El análisis de la relación costo-eficacia
valora el costo de cumplir un único objetivo o meta, y puede utilizarse para identificar la alternativa menos costosa
para satisfacerlo. El análisis de costo-beneficio se propone identificar todos los costos y beneficios.
En este sentido, la evaluación de programas puede considerarse como una de las numerosas “herramientas” que utiliza
la auditoría al desempeño.
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ENFOQUES DE LA AUDITORÍA AL DESEMPEÑO
El enfoque orientado a resultados trata principalmente de cuestiones como ¿cuál es el desempeño obtenido o qué
resultados se han logrado? o ¿se han cumplido los requisitos o los objetivos?. En este enfoque se estudia el
desempeño (referente a la economía, la eficiencia y la eficacia) y se relacionan los hallazgos detectados con las normas
establecidas (metas, objetivos, reglamentaciones, etc.) o los criterios de auditoría (normas pertinentes, razonables y
alcanzables que se emplean para determinar si un programa cumple o supera las expectativas).
El enfoque orientado a problemas, en cambio, se trata primordialmente de la verificación y el análisis de problemas,
por lo general sin hacer referencia a criterios de auditoría definidos con anterioridad. En este enfoque, las deficiencias y
los problemas -o como mínimo, los indicios de problemas- son el punto de arranque de una auditoría, no la conclusión.
Una de las tareas principales de la auditoría consiste en verificar la existencia de los problemas señalados y analizar
sus causas desde distintas perspectivas (problemas relacionados con la economía, la eficiencia y la eficacia en
empresas o programas del sector público). Trata interrogantes de este tipo: ¿los problemas constatados existen
realmente y, en tal caso, cómo pueden entenderse y cuál es su causa?. Se formulan y se comprueban hipótesis sobre
las causas y las consecuencias.
Los indicios acerca de problemas referentes a la eficiencia y la eficacia a menudo son vagos, subjetivos, complejos y
difíciles de definir y comprender. Éstos son algunos ejemplos de posibles indicios de problemas referentes a las tres
EEE (economía, eficiencia y eficacia):
- Costos crecientes que provocan la demanda de más recursos;
- Desequilibrio evidente entre aportaciones y metas;
- Falta de claridad en la asignación de responsabilidades cuando distintos entes
intervienen en el mismo proyecto o programa;
- Ambigüedades y contradicciones de la reglamentación;
- Tiempos de espera prolongados o gran cantidad de atrasos;
- Falta evidente de competencia, críticas del estilo de dirección, deficiencias en los
servicios y en la orientación al cliente;
- Gran número de quejas o reclamaciones del público;
- Cambios en las circunstancias externas, e
- Indicios de efectos colaterales negativos de los programas de la Administración.
De hecho, el análisis independiente es lo que caracteriza el enfoque orientado a problemas, mientras que el enfoque
orientado a resultados se caracteriza básicamente por su evaluación imparcial sobre si se han cumplido determinados
criterios o normas. Los dos enfoques metodológicos también pueden considerarse como enlazados entre sí, como si se
tratase de diferentes pasos de una auditoría. Aunque, por naturaleza, el enfoque orientado a problemas es más amplio y
más profundo en su ambición analítica, el enfoque orientado a resultados, en su forma avanzada, también puede dar pie
a análisis elaborados.
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La auditoría al desempeño debe llevarse a cabo de forma meticulosa, con el propósito de recopilar pruebas pertinentes,
fiables y suficientes que permitan que cualquier otro llegue a las mismas conclusiones que aparecen en el informe de
auditoría. Esto exige ejercer un criterio correcto al decidir el objetivo de la auditoría, qué y cuándo revisar, el enfoque y
la metodología, el ámbito de la auditoría, las cuestiones sobre las cuales se informará, y la conclusión global de la
auditoría.

Por todo lo anterior, es importante decidir qué clase de información es necesaria para responder a las preguntas que se
planteen en la auditoría, dependiendo del enfoque que se pretenda:

1. Estudios sobre el logro de metas o estudios basados en resultados

Pregunta básica: ¿los programas están logrando sus objetivos globales?
Estos estudios evalúan en qué medida un programa logra sus metas u objetivos orientados a resultados y a
clientes o usuarios. Se centran en los productos (bienes y/o servicios resultantes) incluidas sus consecuencias
colaterales e involuntarias, con objeto de enjuiciar la eficacia del programa, pero también pueden conceder una
atención especial a los temas de calidad y a las perspectivas de los clientes o usuarios. Éstas son algunas de las
preguntas frecuentes, por ejemplo: ¿de qué forma se han establecido las metas del programa?; ¿en qué estado se
encuentra el avance del programa?; ¿las metas se lograrán en los plazos especificados?. Entre los pasos
generales de estos estudios se cuentan los siguientes: definir los principales productos que van a estudiarse;
especificar los indicadores que reflejen que se están alcanzando los resultados clave para los clientes o usuarios
que se estudian, e identificar qué información se necesita para ponerlo de manifiesto.
Los estudios sobre el logro de metas son frecuentes en la auditoría al desempeño. Se emplean principalmente
para examinar si se están alcanzando los objetivos fijados, y para establecer -mediante una evaluación general- si
se han encontrado deficiencias en el trabajo que se ha realizado. Pueden determinarse las posibles desviaciones
relacionando los resultados con las metas estipuladas. Se utilizan principalmente cuando las metas se han definido
con claridad y se emplean como instrumento de la dirección, cuando sólo se dispone de un conocimiento limitado
acerca de las consecuencias de las desviaciones, y cuando se necesiten evaluaciones de un carácter más
general.
El examen de los productos en comparación con los objetivos formulados en términos generales pueden dar una
idea de la forma en que se han cumplido dichos objetivos. En determinadas circunstancias, sin embargo,
proporcionan una base sobre la cual evaluar qué cambios se necesitan. Tal es el caso, por ejemplo, cuando los
objetivos son pocos, compatibles, concretos, y están relacionados más directamente con una actividad
determinada o un medio de control específicos.

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2. Estudios basados en el proceso
Pregunta básica: ¿cómo funciona el programa?
Estos estudios tienen el propósito de permitir una comprensión completa de la forma en que funciona un programa
de la Administración Pública: ¿cómo produce sus resultados?; ¿cuáles son los pasos y procedimientos del proceso
de trabajo?; ¿los recursos se gestionan y utilizan de un modo económico y eficiente?; ¿cuál es el proceso general
que siguen los clientes o usuarios a lo largo del programa?; ¿cuáles son las reclamaciones más frecuentes?; ¿qué
es lo que los clientes o usuarios y el personal consideran como puntos fuertes y débiles del programa?; ¿sobre
qué base se necesitan los servicios?. Esta clase de estudios son frecuentes, y son de especial utilidad cuando los
programas son de larga duración y se han modificado a lo largo del tiempo, y cuando se advierten señales de
deficiencias.
3. Estudios sobre el efecto
Pregunta básica: ¿cuáles son los efectos netos del programa?
Estos estudios evalúan el efecto neto de un programa mediante la comparación de los productos del programa con
una estimación de lo que habría sucedido en ausencia del programa. Se utiliza, por ejemplo, cuando se sabe que
hay factores externos que influyen sobre los productos del programa, con objeto de determinar cuál es la
contribución del programa al logro de sus objetivos.
4. Estudios de costo-beneficio y estudios de costo-eficiencia
Preguntas básicas: ¿los beneficios del programa son superiores a sus costos, y los objetos se consiguen con el
mínimo de costos posibles?
Los estudios de costo-beneficio son investigaciones sobre la relación entre los costos y las ventajas de los
proyectos o programas de la Administración Pública, expresados en términos monetarios. Su propósito es
determinar si las ventajas de un ente, un programa o un proyecto superan sus costos. Los estudios de costo-
eficiencia son estudios sobre la relación entre los costos y los resultados de un proyecto, expresados en costos por
unidad de resultado conseguida. Un estudio de costo-beneficio permite que los auditores comparen la eficiencia
económica de las alternativas del programa, mientras que un estudio de costo-eficiencia está destinado a
encontrar el medio más barato de lograr un objetivo definido o el valor máximo con respecto a un gasto
determinado.
5. Estudios de evaluación comparativa (benchmarking)
Pregunta básica: ¿las cosas se están haciendo de conformidad con las mejores prácticas?
Es un proceso de comparación de los métodos, procesos, procedimientos y productos (bienes y/o servicios) de
una organización (programa) con los de organizaciones (programas) que destaquen de manera sistemática en las
mismas categorías.

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6. Otros tipos frecuentes de estudios
La naturaleza especial de su trabajo exige que los auditores controlen los resultados de la investigación y
adquieran nuevos conocimientos, por ejemplo, para estar al día de los avances y familiarizarse con los enfoques
innovadores. Éstos son ejemplos de otros enfoques frecuentes:
• Estudios organizacionales: estudios sobre si las estructuras, los procesos, los programas, etc. corresponden
a las mejores prácticas.
• Estudios específicos sobre gestión de servicios y de la calidad: estudios sobre la capacidad del servicio, y
sobre los sistemas de aseguramiento de calidad.

En la auditoría al desempeño rara vez se llevan a cabo investigaciones sobre grandes poblaciones. Sin embargo, son
frecuentes los muestreos y los estudios de casos. Cuando en una auditoría se incluyen estudios de casos, el interés no
se centra en los casos individuales, sino en las posibles conclusiones que pueden extraerse de ellos. Éstos son algunos
de los diseños habituales de investigación:
a. Investigación comparativa
Se emplea sobre todo para examinar las tendencias de desarrollo y las situaciones alternativas. Pueden
efectuarse comparaciones a lo largo del tiempo, y entre diferentes productos o alternativas.
b. Investigación antes y después
Se compara la situación anterior al comienzo del programa con la posterior a la ejecución de éste. Un sencillo
estudio antes y después es aquél en el cual se efectúa un conjunto de mediciones en un grupo de personas antes
de su participación en el programa, y se realiza un segundo conjunto de mediciones sobre las mismos personas
después de una participación lo suficientemente prolongada. El resultado se calcula comparando los dos conjuntos
de medidas.
c. Investigación de muestreos
Los resultados, conclusiones y recomendaciones de la auditoría deben basarse en pruebas y, para obtenerlas, a
menudo se utiliza el muestreo, sobre todo cuando los hechos esenciales no pueden obtenerse de otra forma y
cuando se necesita una comparación estructurada o se requieren generalizaciones bien fundamentadas. Como los
auditores rara vez tienen la oportunidad de tomar en consideración toda la información existente acerca del ente
auditado, deben elegirse con cuidado las técnicas de recopilación de datos y de muestreo, aunque el auditor debe
juzgar si el muestreo constituye una forma apropiada de obtener una parte de las pruebas de auditoría requeridas.
En la determinación de la muestra es importante definir exactamente la población, que debe ser homogénea, y que
el auditor defina con claridad el objetivo específico de auditoría que la comprobación de la muestra se propone
lograr.
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d. Investigación de estudios de casos
Los estudios de casos pueden utilizarse para demostrar que existen los problemas supuestos, y que no se trata de
simples problemas marginales. También pueden ser de utilidad para realizar análisis y comparaciones en
profundidad. Sin embargo, es difícil efectuar afirmaciones basadas en estudios de casos respecto a la frecuencia y
el alcance de los problemas, aunque los casos se seleccionen para ilustrar problemas generales y que sean
representativos. Sin embargo, en combinación con otros métodos, los estudios de casos permiten extraer
determinadas conclusiones generales. Como estos estudios son preferibles a las grandes investigaciones, se
utilizan con frecuencia en las auditorías al desempeño.
Al elegir la cantidad de casos que va a estudiarse, debe establecerse un equilibrio entre la amplitud y la
profundidad del examen. Combinando las estadísticas generales con los estudios de casos en profundidad -y
verificándolos- los auditores pueden obtener una aceptación suficiente de su validez como ilustración que les sirva
para establecer la base de determinadas generalizaciones.

e. Elección de técnicas de recopilación de información

Puede obtenerse información que esté basada en pruebas materiales, documentos, testimonios orales o que
proceda de otros medios, según los objetivos que tenga la auditoría. A menudo será necesario recopilar datos
cuantitativos y/o cualitativos, los cuales tienen que poder explicarse y justificarse en lo que respecta a su
suficiencia, validez, fiabilidad, pertinencia y razonabilidad.
Al respecto, la Guía General de Auditoría Pública señala como técnicas de auditoría más comunes las siguientes:
- Estudio general - Declaración
- Análisis - Certificación
- Inspección - Observación
- Confirmación - Cálculo
- Investigación

Adicionalmente, la AMDAID considera como uno de los aspectos distintivos y fundamentales de la auditoría al
desempeño la determinación de los factores críticos de desempeño y de los indicadores correlativos, ya que a través
de verificar su grado de logro, se evaluará el cumplimiento de los objetivos y de la misión y visión del ente auditado,
refiriéndose dichos factores a los elementos, acciones o situaciones fundamentales que es necesario obtener, realizar o
alcanzar para que dicho ente pueda cumplir con sus objetivos y, por ende, con su misión y visión.

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Por otra parte, el trabajo realizado por el personal de auditoría en cada nivel y en cada fase de la auditoría debe ser
adecuadamente supervisado durante la misma, lo cual implica dirigir los esfuerzos del personal asignado a la auditoría a
asegurar que se cumplan los objetivos de la misma. La documentación obtenida debe ser revisada por un miembro
experimentado del grupo de auditores e, incluso, cuando el trabajo se delega en un miembro del grupo de auditoría, el
responsable debe dirigir, supervisar y revisar cuidadosamente el trabajo delegado, y todos los miembros del grupo
deben comprender los objetivos de la auditoría, el trabajo que les ha sido asignado y la naturaleza de las obligaciones
que se les imponen.

De igual manera, la Sexta Norma General de Auditoría Pública establece que la supervisión debe ejercerse en todos los
niveles o categorías del personal que interviene en el trabajo de auditoría, y en proporción inversa a la experiencia, la
preparación técnica y la capacidad profesional del auditor supervisado, y realizarse desde los trabajos de planeación
hasta la conclusión de la auditoría.

De lo anterior se desprende que, para desarrollar adecuadamente una auditoría al desempeño, con la supervisión
necesaria debe elegirse cuidadosamente el tipo de evaluación de programa que pretende realizarse; el enfoque
metodológico a aplicar -con la definición de criterios de auditoría o con la formulación de hipótesis sujetas a
comprobación o ambas-, así como el estudio que se llevará a cabo para responder las preguntas que se generen
durante la auditoría, además de considerar las actividades descritas en cada una de las etapas que se presentan a
continuación:

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 6. ACTIVIDADES A DESARROLLAR

a: PLANEACIÓN
edimiento: Planeación General
Conocer antecedentes y generalidades del ente a auditar, y determinar los objetivos y activida
generales de la auditoría, así como delimitar la oportunidad de los recursos y tiempos asignados.
ivo:
Definir un programa general con la propuesta de conceptos, temas y/o áreas susceptibles de aud
mediante la elaboración de un diagnóstico del ente.

aneación general es la base de la selección de temas o cuestiones de auditoría, y puede servir como instrumento
ar decisiones estratégicas referentes a la orientación de la auditoría. Al ser un proceso continuo durante tod
oría, los auditores podrán hacer ajustes a los objetivos a medida que se vaya avanzando, considerando éstos com
a auditoría trata de alcanzar o las preguntas de un programa o proceso que los auditores intentarán responder.
vez decididos los objetivos y el tema de la auditoría, se sugiere definir las preguntas que deberán responders
zar la auditoría. Éstos son algunos ejemplos de preguntas generales que son frecuentes en auditoría al desempeño
• ¿Los programas se ejecutan de manera eficiente?
• ¿Las metas y objetivos de los programas se cumplen conforme a lo planeado?
• ¿Los recursos aplicados constituyen un uso adecuado de los fondos públicos?
• ¿Los bienes y/o servicios se otorgan con la calidad, cantidad y oportunidad requeridas?
• ¿Los indicadores reflejan el cumplimiento de las metas y objetivos?
pués de formular la pregunta general de auditoría, los auditores tienen que desglosarla en preguntas específic
eptibles de comprobación que van a ser respondidas con los resultados de la auditoría, es decir, preguntas
cíficas referentes al ¿qué es? o ¿por qué es?.
su parte, la Cuarta Norma General de Auditoría Pública señala los aspectos a considerar en la planeación,
tado consiste en el programa de trabajo como un enunciado lógico, ordenado y clasificado de los procedimientos
de emplearse, la extensión que tendrán, la oportunidad con que se aplicarán y el personal que va a desarrollarlos.
or alguna razón no pudiera obtenerse información suficiente en esta etapa, las actividades descritas po
rrollarse en la etapa de planeación detallada para efectos de complementar el diagnóstico del ente.

ocumentación a consultar que se incluye en esta etapa de la auditoría puede obtenerse directamente en la págin
net de la dependencia o entidad que se pretende auditar y/o en las siguientes direcciones, entre otras:
etaría de Hacienda y Crédito Público www.shcp.gob.mx, en la que se localiza información relativa a:
- Presupuesto autorizado, modificado y ejercido
- Informes de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal
- Informes de Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo
- Estructura Programática
- Indicadores asociados a Metas Presupuestarias

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- Análisis del Cumplimiento de Metas Presupuestarias

toría Superior de la Federación www.asf.gob.mx, en la que puede consultarse:

- Informes de Auditoría

ismo, puede consultarse documentación, entre otra, que se encuentre en poder del Órgano Interno de Control e
endencia o entidad de que se trate:
- Informes de auditorías practicadas por diversas instancias fiscalizadoras (OIC, UAG, ASF, despachos externo
- Informes presentados en las sesiones de los Comités de Control y/o de Auditoría
- Informes presentados al Órgano de Gobierno, en su caso
- Sistema de Metas Presidenciales
- Sistema Integral de Información
- Modelo de Administración de Riesgos (MAR) o el documento que sea utilizado para identificar, evalu
jerarquizar los riesgos.

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