ACCIÓN POPULAR – Revisión eventual / ACCIÓN POPULAR – Sujeto

pasivo / ACCIÓN POPULAR – Jurisdicción competente / ACUMULACIÓN DE

PRETENSIONES – Entre sujetos de derecho público y privado / FUERO DE
ATRACCIÓN / JUEZ ADMINISTRATIVO – Competencia para tramitar acción
popular

El artículo 14 de la Ley 472 de 1998 establece que la acción popular debe

dirigirse contra la persona –natural o jurídica, pública o privada- señalada de
vulnerar o amenazar el derecho o interés colectivo en cuestión. A su vez, el
artículo 15 de la misma disposición legal fijó la jurisdicción competente para
conocer de la acción popular (…) [E]n los eventos en los que en una misma
demanda se acumulan pretensiones contra sujetos de derecho público y privado,
por provenir de la misma causa o versar sobre el mismo objeto, como ocurre en el
caso concreto, el juez de lo contencioso administrativo, en atención al factor de
conexidad o fuero de atracción, adquiere competencia para vincular y juzgar a
quien debería comparecer ante la jurisdicción ordinaria por virtud de su calidad de
persona de derecho privado. Una vez trabada la litis, el juez administrativo
conserva la competencia para tramitar el proceso hasta su culminación, incluso en
el evento en el que la entidad pública involucrada sea exonerada de
responsabilidad por carecer de legitimación en la causa material, como quiera que
la jurisdicción y la competencia se determinan con base en las normas vigentes al
momento de la presentación de la demanda, salvo que dichas disposiciones
procesales varíen durante el trámite del litigio, caso en el cual podría modificarse
la competencia

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 14 / LEY 472 DE 1998 –

ARTÍCULO 15

SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL – Oportunidad

El numeral primero del artículo 274 del CPACA dispone que la petición de revisión
“deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes al de la ejecutoria de la
sentencia o la providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso”. En el
presente asunto, se cuestiona la sentencia de 7 de mayo de 2012, proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, en
Descongestión. Esa decisión quedó ejecutoriada, el 3 de abril de 2013, una vez
se resolvieron las solicitudes de aclaración y adición presentadas por Davivienda
S.A. En ese entendido, el término concedido por la ley para presentar la solicitud
de revisión eventual vencía el 15 de abril de 2013. Como la petición se radicó el
10 de abril de 2013, se concluye que fue oportuna (fl. 162 c. n.° 5)

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 274

NOTA DE RELATORÍA: En este pronunciamiento se hace un recuento del marco

legal y jurisprudencial del mecanismo de revisión eventual

FACULTAD DEL JUEZ DE LA ACCIÓN POPULAR PARA DECRETAR

MEDIDAS DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS – Criterio de
unificación / AMPARO AL INTERÉS COLECTIVO / ACCIÓN POPULAR –
Finalidad preventiva / IMPOSICIÓN DE MEDIDA PECUNIARIA – Debe estar
precedida de un daño cierto

[E]l ejercicio de la acción tiene una finalidad preventiva, por ende, no exige la
existencia de un daño o perjuicio; así mismo, la demanda puede dirigirse en
contra de entidades públicas o de particulares, y el trámite que se imparte es
judicial. (…) De manera reiterada, el Consejo de Estado ha insistido en que las
acciones populares no son el medio judicial idóneo para perseguir la reparación
subjetiva o plural de los eventuales daños derivados de la acción u omisión de las
autoridades públicas o de particulares, y que el objetivo exclusivo de la condena
económica es la restauración del bien o interés afectado. Así, por ejemplo,
tratándose del daño medioambiental, la indemnización sólo puede estar dirigida a
recuperar el recurso natural, de ahí que se imponga a favor de la autoridad
pública encargada del saneamiento ambiental y no de la comunidad accionante:
En esos eventos, es imperativo acreditar el daño irrogado al derecho o interés
colectivo, bajo el entendido de que la medida de reparación no resulta procedente
cuando la acción popular se dirige a prevenir o hacer cesar una amenaza o
peligro. (…) [L]a imposición de una medida pecuniaria debe estar precedida de un
daño cierto, imposible de ser restablecido por vía de una orden de hacer o no
hacer. La indemnización se muestra en esos casos como el medio efectivo para
lograr el restablecimiento del derecho o interés colectivo conculcado, por lo cual
sólo puede ser utilizado con ese fin, por parte de la autoridad que se encuentre en
capacidad o en el deber legal de protegerlo

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la definición y caracterización de las acciones

populares ver Corte Constitucional SU 067 de 1993

DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS – Concepto

son derechos e intereses colectivos aquellos que afectan a una comunidad -

determinada o indeterminada- y que trascienden el espectro individual de una
persona; en resumen, son bienes jurídicos que coinciden en su objeto indivisible,
pues se proyectan de forma unitaria hacia una colectividad, de modo que ninguno
de los integrantes puede ser excluido de su goce

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las facultades del Juez de la acción popular ver
Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 2003-00254-01(AP), M.P. María
Elena Giraldo Gómez

MEDIDAS CAUTELARES – Naturaleza provisional / MEDIDAS CAUTELARES

– Oportunidad / JUEZ DE LA ACCIÓN POPULAR – Facultades

En consideración a la naturaleza provisional de las medidas cautelares, éstas

pueden ser decretadas en cualquier estado del proceso, antes de proferirse la
sentencia que ponga fin al litigio, y proceden únicamente con el fin de precaver
el daño contingente o hacer cesar el que se hubiere configurado; en esa medida,
no comportan un mecanismo para la reparación del daño consumado. (…) [E]n
la sentencia que ampara los derechos e intereses colectivos, el juez está
facultado para adoptar todas las medidas que sean conducentes y pertinentes
para lograr la protección de los bienes en riesgo, de forma definitiva. Con tal
propósito, podrá emitir órdenes de hacer o no hacer, exigir la realización de las
conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración
del derecho o del interés colectivo, cuando fuere posible, o condenar al pago de
indemnización con la única finalidad de restablecer la afectación y, en general,
disponer lo pertinente para procurar la restitución de los derechos e intereses.
(…) [E]l ordenamiento legal le confirió poder discrecional al juez popular para
determinar las medidas procedentes y conducentes a fin de conjurar la conducta
lesiva al derecho o interés colectivo; empero, en esa actividad deberá siempre
velar por el respeto del debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio
entre las partes

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a los límites de los jueces constitucionales ver

Consejo de Estado, Sección Tercera, Expediente 2003-02077-01(AP), M.P. María
Elena Giraldo Gómez

ACCIÓN POPULAR – Requisitos para la prosperidad de la acción

[L]as acciones de protección deben estar dirigidas únicamente a hacer cesar la

vulneración del derecho colectivo, a prevenir su violación o a restituir las cosas al
estado anterior. Además, para la prosperidad de la acción es requisito acreditar: i)
que exista en el ordenamiento constitucional o legal el derecho o interés colectivo
sobre el cual se funda la acción; ii) que se compruebe una amenaza o lesión a
ese derecho o interés, y iii) que la afectación provenga de la acción u omisión del
ente demandado

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998

UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL / ACCIÓN POPULAR- Límites del juez

para proferir medidas de protección en defensa de los derechos e intereses
colectivos / ÓRDENES DE PROTECCIÓN Y RESTABLECIMIENTO – Deben
guardar relación con la causa petendi

Las órdenes para la protección o restablecimiento de los derechos e intereses

colectivos que se profieran en los procesos de acciones populares deben guardar
relación con la causa petendi de la demanda y atacar la fuente de la amenaza o
vulneración del derecho o interés colectivo. En ningún caso pueden estar dirigidas
a garantizar, salvaguardar o restituir derechos o intereses particulares, subjetivos
o de contenido pecuniario, como aquellos relacionados con la ejecución de
contratos de mutuo celebrados entre particulares y establecimientos de crédito
para la financiación de bienes inmuebles aquejados por fallas estructurales, de
estabilidad o por contaminación ambiental

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá D.C., cinco (5) de mayo de dos mil veinte (2020)

Radicación número: 25000-23-15-000-2006-00190-01(AP)REV-SU

Actor: HERNANDO ORDOÑEZ VILLALOBOS, OSCAR BLADIMIR GÓMEZ

GARNICA, ÁNGEL ALBERTO CIFUENTES, FABIO BONILLA BONILLA Y OLGA
QUINTERO FONSECA

Demandado: DAVIVIENDA S.A. Y OTROS

Referencia: ACCIÓN POPULAR-REVISIÓN EVENTUAL

Temas: ACCIÓN POPULAR- Límites del juez para proferir medidas de protección
en defensa de los derechos e intereses colectivos.

Por no haber sido acogido el proyecto presentado a la Sala por la consejera

ponente Stella Jeannette Carvajal Basto, el expediente pasó a despacho. Se
adopta por mayorías, la siguiente decisión.

La Sala Once Especial de Decisión procede a revisar la sentencia de 7 de mayo

de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Primera, Subsección C -en Descongestión-, mediante la cual se confirmó el fallo
de primera instancia, proferido el 10 de marzo de 2011 por el Juzgado Primero
Administrativo del Circuito de Bogotá.

I. SÍNTESIS DEL CASO

Los demandantes instauraron acción popular en contra de Davivienda S.A. y el

Fondo Nacional del Ahorro, por considerar vulnerados sus derechos colectivos,
dispuestos en los literales a), g), m) y n) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998. En
su criterio, las entidades demandadas promocionaron y otorgaron financiamiento
en un proyecto de construcción de vivienda, y con ello generaron confianza en el
público para solicitar créditos hipotecarios con el fin de adquirir los inmuebles. Sin
embargo, la urbanización no acató la normativa ambiental por lo que se
presentaron inundaciones, filtraciones, grietas, olores malsanos y propagación de
insectos y roedores, lo cual hace inhabitables esas unidades de vivienda.

Los jueces de primera y segunda instancia consideraron vulnerado el derecho

colectivo de los consumidores y usuarios, y ordenaron la suspensión de los
cobros de los créditos hipotecarios otorgados a los accionantes, hasta tanto se
profiriera decisión en firme en la acción de grupo que se adelantaba por los
mismos hechos.
El problema jurídico fundamental que debe resolverse es si resulta o no
procedente levantar o suspender el cobro de créditos hipotecarios, en el trámite de
una acción popular.

El asunto fue seleccionado para revisión, por lo que corresponde a la Sala proferir
sentencia de unificación con miras a lograr la aplicación de la ley en condiciones de
igualdad frente a supuestos idénticos.

II. ANTECEDENTES

1. Demanda

El 19 de diciembre de 2005 (fl. 114 c. n.° 1), los señores Hernando Ordoñez
Villalobos, Oscar Bladimir Gómez Garnica, Ángel Alberto Cifuentes, Fabio Bonilla
Bonilla y Olga Quintero Fonseca, en su condición de propietarios de las viviendas
que conforman la Agrupación Residencial Pueblo Nuevo, Etapa I, Subetapa 1A, de
la ciudad de Bogotá D.C., promovieron acción popular en contra del Banco
Davivienda S.A. y el Fondo Nacional del Ahorro, con el fin de que se protegieran
los siguientes derechos colectivos, que consideraron vulnerados:

Derecho colectivo de los consumidores consagrado en el artículo 14 Decreto

3466 de 1982, Estatuto del Consumidor;
Derecho a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos
urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando
prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes;
Derecho al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en
la constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias;
Derecho a la seguridad y salubridad públicas.
Como fundamentos fácticos, se narró, en síntesis, lo siguiente:

Los accionantes adquirieron viviendas de interés social en el conjunto residencial

Pueblo Nuevo, Etapa I, Subetapa 1A, de la ciudad de Bogotá, con financiación del
Banco Davivienda S.A. y del Fondo Nacional del Ahorro.

El proyecto de urbanización fue construido en cercanías del río Fucha, afluente

considerado como uno de los más contaminados del país; además, no contó con
estudios previos de viabilidad ni respetó las normas ambientales en cuanto a la
distancia que debe existir entre los cuerpos de agua y las edificaciones, lo cual ha
propiciado la presencia de insectos, la oxidación de elementos metálicos y la
propagación de olores nauseabundos y focos de infección que inciden
negativamente en la salud de los residentes, tal como lo han reportado algunas
autoridades en diversos informes.

Adicionalmente, el río no cuenta con un sistema de canalización o infraestructura

para contrarrestar la erosión producida por el movimiento de las aguas; por ello,
cada día el cauce se acerca más a la urbanización, al punto que se han presentado
filtraciones, grietas y fisuras en los muros, y existe riesgo de desbordamiento.

En criterio de los accionantes, es inconcebible que las entidades demandadas

hubieran ofrecido financiamiento para el desarrollo de un proyecto que transgrede
las disposiciones en materia de construcción y medio ambiente, y con el cual se
pone en riesgo la salud y la vida de los habitantes. La actitud pasiva de las
accionadas indujo a error a los compradores de las viviendas, de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 14 del Decreto 3466 de 1982.

Pese a las quejas y requerimientos presentados por los afectados, no se les ha

brindado ninguna solución; por el contrario, han visto limitado su derecho a la
propiedad y a una vivienda digna, ya que no pueden vender sus inmuebles por la
situación conocida de deterioro que presentan; sin embargo, deben cancelar
puntualmente las cuotas de los créditos hipotecarios que van incrementando con el
tiempo, con la amenaza de ser ejecutados por las entidades financieras, en caso de
mora. De otra parte, su patrimonio familiar también se ha visto perjudicado porque
fueron beneficiarios de un subsidio de vivienda familiar, otorgado por diferentes
cajas de compensación familiar y entes estatales, el cual es entregado una sola vez,
de modo que al no poder gozar de los inmuebles, ese subsidio se torna inocuo y se
pierde.

Finalmente, se hizo mención a algunas providencias judiciales proferidas en

acciones populares -una de ellas de la Sección Segunda de esta Corporación-,
mediante las cuales se ordenaron medidas de suspensión de cobros judiciales e,
incluso, la extinción de las obligaciones hipotecarias, en asuntos similares al
expuesto en el presente asunto.

Con base en lo anterior, se solicitó una medida cautelar y se elevaron las

pretensiones que se transcriben a continuación:

Medida cautelar

Solicitamos al honorable juez que, como medida previa, se ordene a las

corporaciones aquí demandadas, la suspensión del cobro de los créditos
 hipotecarios y procesos ejecutivos, ya que los problemas denunciados en esta
demanda, no permiten el goce pleno de los inmuebles y como propietarios nos
vemos lesionados al depositar nuestro ahorro en un proyecto de vivienda que no
satisface las necesidades básicas y que por la violación de normas de medio
ambiente, no está llamado a valorizarse y por el contrario representa un
problema para todos sus propietarios.

Pretensiones

1. Solicitamos al señor juez ordene al Banco Davivienda S.A. y al Fondo

Nacional del Ahorro la cancelación de los títulos hipotecarios ya que no
podemos disfrutar del bien materia de compra, hasta tanto se defina la
responsabilidad que les incumbe tanto a la administración pública como a los
particulares, en la acción de grupo que hemos instaurado y que cursa ante el
honorable Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda, siendo ponente el doctor César Palomino.

Subsidiaria

1. Se suspendan por parte del Banco Davivienda S.A. y el Fondo Nacional del
Ahorro todas las acciones encaminadas al cobro judicial o extrajudicial de los
créditos hipotecarios, hasta tanto se determine el futuro de nuestras viviendas
en la acción de grupo ya referenciada.

2. Se ordene a las entidades accionadas tomar medidas que eviten la

vulneración de los derechos aquí enunciados, en los proyectos futuros. Lo
anterior con el deseo de proteger a los consumidores que de buena fe
confiamos en las corporaciones que financian y prestan su nombre para
respaldar proyectos de vivienda de interés social.

2. Sentencia de primera instancia

El Juzgado Primero Administrativo de Bogotá profirió sentencia el 10 de marzo de

2011 (fls. 624-664 c. n.° 4), en la que declaró la falta de legitimación en la causa por
pasiva del Fondo Nacional de Ahorro1, y accedió a las pretensiones de la demanda,
para lo cual emitió las siguientes órdenes:

Segundo: Conceder las pretensiones de la demanda, de conformidad con las

razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Tercero: Se protege el derecho colectivo de los consumidores y usuarios

consagrado en la Ley 472 de 1998, vulnerado con los empréstitos otorgados a
los propietarios de la urbanización Pueblo Nuevo, y se declara que el cobro de
las cuotas de crédito hipotecario que viene haciendo el demandado Davivienda
S.A. a los propietarios de la urbanización Pueblo Nuevo causa un grave
deterioro en sus derechos colectivos alegados en esta acción.

Cuarto. De acuerdo al párrafo anterior se ordena al Banco Davivienda S.A. la

suspensión del cobro de esos créditos hipotecarios o de los procesos judiciales

1
Bajo el siguiente argumento: ”La naturaleza jurídica del Fondo Nacional del Ahorro implica de suyo una total
autonomía con respecto al uso o no de los dineros que se manejan en dicha entidad para la financiación de
viviendas y otros destinos que corresponden a la voluntad del afiliado, y en aplicación del principio de la economía
procesal el Despacho se abstendrá del estudio y decisión de los demás medios exceptivos propuestos por dicha
entidad”.
 que cursen en virtud del cobro de esos créditos, hasta tanto no se decida,
mediante providencia que haga tránsito a cosa juzgada, la acción de grupo que
instauraron esos mismos accionantes y otro en contra de otras entidades.

Quinto. Ordenar a Davivienda S.A. que sobre el capital de los créditos

hipotecarios sin incluir otros emolumentos, liquide el interés legal efectivo anual
y por el tiempo que se indicó en el numeral anterior, dinero que no podrá
convertirse en capital bajo ninguna circunstancia.

Para fundamentar su decisión, el juez a-quo argumentó que según los “informes y
demás documentos” aportados al proceso, existe un deterioro físico en las
edificaciones de los accionantes por los altos niveles de pluviosidad y humedad en
épocas de invierno, lo cual ha generado problemas estructurales; además, la zona
en la que se encuentran construidas concentra diversas fuentes de contaminación
por las quemas de residuos y olores del río Fucha, así como la proliferación de
vectores y roedores, zancudos y caninos callejeros.

Por lo anterior, se sostuvo que no existe “una verdadera ecuación o correlación” por
los pagos que han efectuado los propietarios de los inmuebles con ocasión de los
créditos bancarios que adquirieron. Se agregó que el Banco Davivienda S.A.
contribuyó “a crear el convencimiento” en los deudores para la compra de las
viviendas, gracias al “good will” que ostenta esa entidad financiera y a la
confiabilidad que proyecta cuando financia proyectos de construcción. Por ello, en
criterio del juzgador, se configuró una violación al derecho de los usuarios y
consumidores (art. 4, lit. n, Ley 472 de 1998).
Como la decisión sobre la extinción de las obligaciones hipotecarias le compete al
juez ordinario, se dispuso la suspensión del cobro de las cuotas crediticias a cargo
de los demandantes, así como de los procesos ejecutivos iniciados para perseguir el
pago de esas obligaciones, hasta tanto se profiera sentencia que haga tránsito a
cosa juzgada en la acción de grupo que instauraron los accionantes por los mismos
hechos aducidos en este proceso. A su vez, se argumentó que para salvaguardar
los derechos de la parte actora y de la entidad financiera, los intereses por los
dineros adeudados se causarían a la tasa legal efectiva anual sobre el capital
adeudado, “sin incluir intereses remuneratorios o de financiación sobre dichos
valores”.

La parte actora solicitó adicionar la decisión, en punto a definir qué pasaría con los
créditos hipotecarios en caso de que el fallo proferido en la acción de grupo
resultara favorable o adverso a las pretensiones de los accionantes. En providencia
de 6 de abril de 2011, se negó la solicitud de adición por cuanto la sentencia se
pronunció frente a todos los extremos de la litis; además, lo relativo a la orden de
suspensión de cobros de las obligaciones crediticias fue suficientemente explicado,
por lo que no había lugar a efectuar ninguna aclaración (fl. 667, 669-671 c. n. 4).

3. Sentencia de segunda instancia

Inconforme con lo resuelto, el Banco Davivienda S.A. interpuso recurso de apelación

(fls. 666 c. n.° 4 y 16-36 c. n.° 5).

Surtido el trámite de la segunda instancia, el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, en Descongestión, mediante
sentencia de 7 de mayo de 2012, confirmó el fallo de primera instancia (fls. 87-120
c. n.° 5).

Mencionó que los accionantes solicitaron los créditos hipotecarios, inducidos por “la
confiabilidad que proyecta la entidad bancaria”; empero, dicha institución financiera
no cumplió con el deber de vigilar el manejo adecuado de la publicidad utilizada para
promocionar el proyecto de construcción, lo que conllevó la vulneración de los
derechos de los consumidores y usuarios, consagrados en los artículos 78 de la
Constitución Política y 4 de la Ley 472 de 1998. Añadió que el juez a-quo no definió
la legalidad o nulidad de los contratos de mutuo; únicamente, adoptó una medida
ponderada y proporcional para proteger los derechos vulnerados, lo cual resultaba
procedente a la luz de lo señalado por la Corte Constitucional, en sentencia C-644
de 2011.

Por considerar que podría ser materia de confusión, se resolvió “integrar los
artículos 2 y 3 [de la parte resolutiva] en uno solo” del siguiente tenor:

Segundo: Intégrense los artículos segundo y tercero de la providencia proferida

por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., en
uno solo cuyo texto quedará así:

“Segundo.- Conceder las pretensiones de la demanda, de conformidad

con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, en el
sentido de proteger el derecho colectivo de los consumidores y usuarios
consagrado en la Ley 472 de 1998 vulnerado con los empréstitos
otorgados a los propietarios de la urbanización Pueblo Nuevo, y de
declarar que el cobro de las cuotas de crédito hipotecario que viene
haciendo el demandado Davivienda S.A. a los propietarios de la
urbanización Pueblo Nuevo causa grave deterioro a sus derechos
colectivos alegados en esta acción”.
De otra parte, se anotó que los perjuicios aducidos por los accionantes eran materia
de debate en la acción de grupo que se instauró por los hechos expuestos en este
proceso, por ende, era procedente ordenar la protección “de los derechos de los
usuarios de Davivienda hasta que se defina la situación de sus viviendas”.

Durante el término de ejecutoria de la sentencia, Davivienda S.A. presentó solicitud

de aclaración y adición para que se precisara desde cuándo debía dar cumplimiento
a las órdenes impartidas, y por qué lapso, y se indicara: i) que la medida de
suspensión de cobros solo aplica frente a los propietarios de la Urbanización Pueblo
Nuevo, Etapa I, Subetapa 1A, en tanto era el grupo que conformaba la demanda; ii)
que la suspensión de cobros se reanudará cuando se profiera sentencia definitiva
en la acción de grupo, independientemente de la decisión que se adopte; y iii) se
aclare la forma en la que deben liquidarse los intereses (fls. 124-127 c. n.° 5).
Mediante auto de 29 de agosto de 2012, se negó la solicitud de adición de la
sentencia, por considerarse que la ejecución de las providencias se encuentra
regulada en la ley (art. 334 del CPC) (fls. 130-133 c. n.° 5).

Frente a la nueva decisión, Davivienda S.A. solicitó su adición, por cuanto no se

especificó el plazo para dar cumplimiento a la sentencia, en los términos dispuestos
por el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, ni se resolvieron las solicitudes de
aclaración que elevó (fls. 134-136 c. n.° 5). El Tribunal de conocimiento, en proveído
de 20 de marzo de 2013, negó la solicitud de adición, para lo cual sostuvo que el
plazo para acatar lo resuelto en la sentencia es el señalado en el artículo 334 del
CPC; además, las órdenes solo recaen sobre los inmuebles ubicados en la Etapa I,
Subetapa 1A del conjunto Pueblo Nuevo y la situación con los créditos dependerá
de la decisión que se adopte en la acción de grupo, como se expuso en el fallo de
segunda instancia (fls. 143-147 c. n.° 5).

4. La solicitud de revisión eventual

Dentro del término establecido en el artículo 36A2 de la Ley 270 de 1996,

Davivienda S.A. presentó solicitud de revisión eventual de la sentencia de 7 de
mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Primera, Subsección C, en Descongestión (fls. 162-200 c. n.° 5 y 201-218 c. ppal.),
la cual sustentó como se resume a continuación:

2
Adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.
La sentencia objetada contraría la jurisprudencia3 de esta Corporación, en la que se
ha señalado que los asuntos que versan sobre intereses subjetivos y tienen
naturaleza patrimonial no pueden ser dirimidos por vía de la acción popular. A través
de las órdenes proferidas en relación con los créditos hipotecarios adquiridos por
cada uno de los accionantes, se resolvieron asuntos subjetivos surgidos de
relaciones contractuales, con la intención de satisfacer los intereses económicos de
los deudores, aspectos que no corresponden al objeto y carácter de la acción
popular ni se orientan a proteger derechos colectivos.

Pese a que la acción popular no tiene carácter indemnizatorio ni está llamada a

reemplazar las acciones especiales para resolver controversias de índole
contractual, en el caso concreto, se profirieron declaraciones que constituyen
beneficios patrimoniales para los demandantes y, a su vez, sanciones para la
entidad crediticia, en contravía de lo dispuesto en las sentencias de 27 de
septiembre de 20014 y 15 de octubre de 20095, proferidas por este alto tribunal.
La acción popular, tampoco, constituye el mecanismo apropiado para resolver o
modificar los contratos de mutuo celebrados entre los financiadores de vivienda y los
deudores, por cuestiones relativas a las características de las construcciones; sin
embargo, con el fallo impugnado se modificaron las condiciones de los créditos
acordados con cada accionante y se estableció, de manera confusa, la causación
de intereses, sin tener en cuenta que el financiamiento se otorgó en unidades UVR.
Aunado a esto, no se probó la afectación aludida por los actores, por el contrario, se
acreditó que Davivienda S.A. no actuó como constructor ni vendedor de los
inmuebles, pues su labor se limitó al ejercicio de su objeto social consistente en
brindar financiamiento para la construcción y la adquisición de proyectos de
vivienda.

Los jueces de la acción popular resolvieron suspender el cobro de los créditos

hipotecarios hasta tanto se dictara sentencia en la acción de grupo; no obstante, se
abstuvieron de declarar la vulneración de los derechos colectivos a la salud, al
disfrute de un ambiente sano y a una vida digna, por suponer que esos aspectos
junto con la demostración de la afectación de la habitabilidad de las viviendas,
debían ser decididos en la citada acción de grupo; con esa actuación se desconoció,
3
Como soporte del argumento, se citaron las sentencias proferidas el 25 de octubre de 2006, expediente
2004-01843-02; el 16 de octubre de 2007, expediente 2004-00351-02 y 2004-00058-01; y el 18 de junio de
2008, expediente 2003-00618-01(AP); todas de la Sección Tercera de esta Corporación, con ponencia de la
Dra. Ruth Stella Correa Palacio; así como la sentencia de 16 de marzo de 2012, proferida por la Sección
Primera , M.P. María Elizabeth García González
4
M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros, expediente 2011-0223-01.
5
M.P. María Claudia Rojas Lasso, expediente 2002-01021-01.
una vez más, la finalidad de la acción popular y se dictaron órdenes para proteger
intereses individuales. Como apoyo del argumento expuesto, se trajeron a colación
las sentencias de 15 de octubre6, 12 de noviembre7 y 26 de noviembre de 20098,
proferidas por esta Corporación, en las cuales se discurrió sobre la inviabilidad de
resolver pretensiones relacionadas con obligaciones derivadas de créditos
hipotecarios, a través de la acción popular, por tratarse de derechos de carácter
subjetivo.

El mandato proferido en los fallos de primera y segunda instancia consistió,

realmente, en la imposición de una medida cautelar. Con ello, se contradijo la
jurisprudencia9 que ha enseñado que tales medidas “i) no pueden tomarse de modo
autónomo en un proceso con independencia del proceso en el cual se persiga la
declaración de fondo; ii) deben cumplir los criterios de instrumentalidad, idoneidad,
proporcionalidad y variabilidad; y iii) deben decretarse exclusivamente para ‘prevenir
un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado’”.
En criterio del recurrente se adoptó una medida cautelar en un proceso distinto del
declarativo en el que se definirán los derechos de los accionantes y en el cual no es
parte la entidad bancaria; luego, nada podrá establecerse en relación con los
créditos hipotecarios. Las pretensiones en ese proceso [acción de grupo] versan
sobre el derecho a obtener indemnización por los perjuicios que ocasionaron la
constructora y el Distrito de Bogotá.

Con todo, la suspensión del cobro de los créditos no soluciona las “supuestas
dificultades de habitabilidad”, es decir, no es idónea para prevenir un daño inminente
o para hacer cesar el que se hubiere causado, ni cumple las finalidades del artículo
26 de la Ley 472 de 1998, esto es, evitar mayores perjuicios al derecho o interés
colectivo de los consumidores y usuarios que se pretende proteger. Tampoco busca
evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público, en tanto se consideró que no
era necesario en este proceso acreditar los perjuicios alegados, pues de ello se
ocuparía la acción de grupo.

La orden emitida no cumple los principios de instrumentalidad y variabilidad porque

no explicó de qué manera el fallo de la acción de grupo afectará la medida de
suspensión dispuesta en este proceso; así mismo, no tuvo en cuenta la prueba de
6
M.P. María Claudia Rojas Lasso, expediente 2002-01021-01.
7
M.P. Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta, expediente 2002-01193-02.
8
M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, expediente 2003-00035-02.
9
Se hizo alusión a dos pronunciamientos, pero no se identificó la autoridad judicial que los expidió ni se hizo
referencia al número de radicación del proceso en el que fueron proferidos.
los perjuicios aducidos por los accionantes. Adicionalmente, se interpretó, de
manera errada, la sentencia proferida en el proceso 200-01588, la cual se refería a
un asunto de contratación estatal de entidades públicas, pues en esa decisión se
expresó que para adoptar medidas de suspensión de los contratos era menester “la
existencia de una vulneración de derechos colectivos”, lo cual no se acreditó en el
asunto de la referencia.

Se desconoció la jurisprudencia proferida por la Sección Tercera de esta

Corporación10, sobre la obligatoriedad de analizar la vulneración del derecho
colectivo invocado, en este caso el de consumidores y usuarios, mediante la
constatación de la violación a una norma jurídica que consagre un derecho a favor
de esos consumidores y usuarios. En el caso concreto, no se demostró una
vulneración de los derechos de los consumidores y usuarios ni se hizo alusión al
derecho transgredido; únicamente se demostró que el nombre del Banco había sido
utilizado para anunciar al público la financiación que ofrecía, lo cual está dentro de
su objeto social; sin embargo, esa situación sirvió de base para argüir que se
incumplió el deber de vigilar el uso adecuado de la publicidad. Aunado a ello, la
medida decretada no guarda relación con la conducta atentatoria de los derechos
colectivos ni consulta el interés de la colectividad.

El peticionario resaltó que la actividad de financiamiento podría verse afectada si

ante cualquier insinuación sobre problemas de habitabilidad en un proyecto
urbanístico se aceptara la suspensión de los pagos de los créditos hipotecarios,
máxime cuando a las instituciones financieras no le son imputables los problemas
relacionados con los errores o el deterioro de las construcciones.

De otra parte, las providencias cuestionadas no efectuaron el análisis de

responsabilidad que corresponde por el uso de publicidad engañosa o falta de
vigilancia de la misma; por otro lado, el régimen de protección de los consumidores
y usuarios procura que la información entregada sea cierta y suficiente, por lo que
las conductas contrarias deben ser reprimidas mediante órdenes de suspensión,
rectificación y sanciones pecuniarias, pero no a través de la alteración de negocios
jurídicos, como los contratos de mutuo en el caso que se analiza.

Davivienda S.A. no promocionó la venta de las viviendas en el conjunto Pueblo

10
Se hizo alusión a las sentencias de 15 de abril de 2001, expediente 2001-04017-01, M.P. Alier Eduardo
Hernández Enríquez, y 28 de febrero de 2011, expediente 2000-02865-01, M.P. Danilo Rojas Betancourt.
Nuevo, toda vez que esa actividad no está comprendida dentro de su objeto social.
En efecto, en el proceso se acreditó que la entidad financiera vigila que la publicidad
corresponda con sus actividades, sobre lo cual no se presentó debate, ni tampoco
en lo que respecta a las características de los créditos otorgados. Se creó una
confusión al estructurar el juicio de responsabilidad por publicidad sobre la base de
una supuesta confianza creada en el mercado por el hecho de financiar un proyecto
inmobiliario, sin analizar si la publicidad empleada fue o no suficiente en relación con
los servicios ofertados por el Banco o si existía claridad sobre la información exigible
al constructor, o sobre el daño producido por exhibir información falsa, y si esas
conductas le eran imputables a la accionada. De acuerdo con las disposiciones
emanadas de la Superintendencia Financiera, las entidades financieras no tienen la
obligación de vigilar la publicidad que realizan los constructores.

El fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no consultó los presupuestos

para la prosperidad de las acciones populares. No se probó que la entidad
demandada hubiera faltado a su deber de vigilancia de la publicidad, ni se acató el
fallo11 de este cuerpo colegiado que indica que el daño o amenaza debe ser real y
concreto, no hipotético, como ocurrió en el presente caso en el que se aceptó que
los accionantes compraron sus viviendas por “la confiabilidad que les daba
Davivienda”; sin embargo, se dejó de considerar que los compradores tuvieron a su
disposición la información sobre las condiciones, características y ubicación del
proyecto urbanístico.

Se muestra ausente el estudio de la relación causal entre la acción u omisión de la

demandada y la afectación de los derechos colectivos, pues se adujo que la
financiación de las construcciones, los pagos de las cuotas que hacen los deudores
y el convencimiento que tuvieron para comprar las viviendas constituían el nexo de
causalidad, y no la falta de vigilancia de la publicidad que se endilgó. En el plenario,
no obra ninguna prueba que demuestre la vulneración de derechos invocada por los
demandantes.

Finalmente, no le correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo

resolver la acción constitucional, debido a que se declaró la falta de legitimación en
la causa por pasiva del Fondo Nacional del Ahorro y, en ese escenario, debió

11
Sentencia de 24 de agosto de 2005, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez (no se indicó el número del
expediente).
decretarse la nulidad de todo lo actuado por falta de jurisdicción.

5. El auto de selección

Mediante auto de 9 de abril de 2015, la Sección Cuarta de esta Corporación resolvió

seleccionar el presente asunto para revisión eventual, teniendo en cuenta la
disparidad de posturas12 entre el fallo de segunda instancia y la jurisprudencia de la
Sección Primera de este cuerpo colegiado, en torno a la posibilidad de levantar o
suspender el cobro de créditos hipotecarios, en sede de la acción popular (fls. 275-
304 c. ppal.).

III. CONSIDERACIONES

1. Competencia

La Sala Especial es competente para revisar la sentencia de 7 de mayo de 2012,

proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,
Subsección C, en Descongestión, en atención a las atribuciones que le asigna el
artículo 36A de la Ley 270 de 1996 13, de conformidad con la distribución de
negocios al interior del Consejo de Estado dispuesta en el parágrafo primero del
artículo 1314 y en el numeral cuarto del artículo 2915 del Acuerdo No. 80 de 2019.

12
Se analizaron las sentencias de 15 de octubre de 2009, 12 de noviembre de 2009 y 26 de noviembre de
2009, proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado, en las cuales se pretendía la extinción o
modificación de los contratos de hipoteca suscritos para financiar inmuebles afectados por fallas ambientales
o de suelos, que imposibilitaban o hacían riesgosa su habitabilidad. En los pronunciamientos señalados, se
adujo que ese tipo de controversias no podían ser ventiladas a través de la acción popular, por tratarse de
derechos subjetivos e intereses económicos.
13
Adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.
Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de
los recursos extraordinarios. “En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a
petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos
que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las
sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso,
proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. (…)”.
14
Artículo 13. Distribución de los procesos entre las Secciones. “Para efectos de repartimiento, los asuntos de
que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un
criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…)
Parágrafo 1. De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que
determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los
Tribunales Administrativos en segunda instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado
por el Presidente de la Corporación. Seleccionado el asunto para su revisión, la Sala Plena de lo Contencioso
decidirá sobre la misma. De la insistencia de que trata la parte final del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009
conocerá la misma Sección que resolvió sobre su no selección, a menos que a petición de cualquier
Consejero la Sala Plena de lo Contencioso decida resolverla. La Secretaría General una vez realizado el
reparto respectivo procederá a enviar un informe a cada despacho en el que se indiquen los aspectos
esenciales del asunto cuya revisión se solicita”.
15
Artículo 29. “Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo: (…)
En la solicitud de revisión eventual, Davivienda S.A. manifestó que la
competente para conocer del proceso era la jurisdicción ordinaria, por cuanto el
Fondo Nacional del Ahorro fue declarado sin legitimación en la causa para
integrar la parte pasiva de la litis.

Con el ánimo de aclarar la interpelación del impugnante, se hará una breve

explicación de las razones por las cuales le asiste competencia a esta
jurisdicción para resolver el presente asunto.
El artículo 14 de la Ley 472 de 1998 establece que la acción popular debe
dirigirse contra la persona –natural o jurídica, pública o privada- señalada de
vulnerar o amenazar el derecho o interés colectivo en cuestión. A su vez, el
artículo 15 de la misma disposición legal fijó la jurisdicción competente para
conocer de la acción popular, así:

Artículo 15. Jurisdicción. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las
Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las
entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones
administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones
vigentes sobre la materia.

En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil.

Como se observa, el legislador otorgó competencia a la jurisdicción de lo

contencioso administrativo para conocer de las acciones populares seguidas en
contra de entidades públicas o que desempeñen funciones administrativas.

En el presente asunto, la demanda se dirigió en contra del Banco Davivienda S.

A. y el Fondo Nacional del Ahorro, entidades a las que se les atribuyó la
vulneración de los derechos colectivos de los demandantes, con ocasión de las
acciones que desplegaron para el financiamiento del proyecto de construcción
Pueblo Nuevo.

Como la vulneración de los derechos colectivos aludidos en la demanda se

imputó a las demandadas con base en los mismos supuestos fácticos –la
promoción y financiación de inmuebles y con ello la inducción a error de los

4. Las revisiones eventuales en materia de acciones populares y de grupo que a la fecha de entrada en
vigencia del presente acuerdo estén pendientes de decisión por la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, las cuales quedarán asignadas a la respectiva Sala Especial de Decisión a la que pertenezca
el ponente, en los términos de este Acuerdo”.
compradores-, la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente
para conocer del asunto, en consideración a la naturaleza pública del Fondo
Nacional del Ahorro16. Así lo señaló el Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de
Bogotá, en el proveído mediante el cual declaró su falta de competencia y ordenó
remitir el expediente a esta jurisdicción17 (fl. 116 c. n.° 1).

Ciertamente, en los eventos en los que en una misma demanda se acumulan

pretensiones contra sujetos de derecho público y privado, por provenir de la
misma causa o versar sobre el mismo objeto, como ocurre en el caso concreto, el
juez de lo contencioso administrativo, en atención al factor de conexidad o fuero
de atracción18, adquiere competencia para vincular y juzgar a quien debería
comparecer ante la jurisdicción ordinaria por virtud de su calidad de persona de
derecho privado.

Una vez trabada la litis, el juez administrativo conserva la competencia para

tramitar el proceso hasta su culminación, incluso en el evento en el que la entidad
pública involucrada sea exonerada de responsabilidad por carecer de legitimación
en la causa material19, como quiera que la jurisdicción y la competencia se
determinan con base en las normas vigentes al momento de la presentación de la

16
Tratándose de entes públicos, es pauta determinante para la selección del juez competente, el factor
subjetivo, en virtud del cual es exclusiva la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El
factor subjetivo de competencia está definido por la calidad del sujeto o de la entidad que actúa como parte
en el proceso. Por disposición legal, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la única competente
para conocer de las demandas instauradas en contra de las entidades públicas o de los particulares que
ejercen funciones administrativas. Así lo dispuso el artículo 82 del CCA, y en el mismo sentido lo reprodujo el
CPACA, en el artículo 104. Para el caso especificó de las acciones populares y de grupo, el artículo 15 de la
Ley 472 de 1998, reiteró dicha regla de competencia.
17
La demanda se radicó en la justicia ordinaria y su conocimiento le correspondió al Juzgado Veinticinco Civil
del Circuito de Bogotá.
18
Para que el fuero de atracción tenga lugar, además de existir una misma causa petendi para todos los
llamados al juicio, debe aparecer un fundamento razonable que permita inferir que la entidad estatal podría
estar implicada en los hechos que se le imputan.
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veinticinco Especial de Decisión,
sentencia de 14 de agosto de 2018, expediente 2007-00244-01(AG), M.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
Sobre el fuero de atracción y/o factor de conexidad, consultar, entre otras, las siguientes sentencias
proferidas por esta Corporación: sentencia del 14 de diciembre de 1995, expediente 11.200; de 21 de febrero
de 1997, expediente 9954; de 11 de mayo de 2000, expediente 11.445; de 21 de septiembre de 2000,
expediente 13.138; de 14 de julio de 2005, expediente 15462; de 11 de noviembre de 2009, expediente
17380; 3 de abril de 2017, expediente 2016-03818-01(AC), y de 12 de diciembre de 2019, expediente 45978.
19
En sentencia de 11 de diciembre de 2003, expediente 12916 y 13627, proferida por la Sección Tercera del
Consejo de Estado, M.P. Ricardo Hoyos Duque, se explicó, al respecto, lo siguiente:
“Ha dicho la Sala que el fuero de atracción ‘procede cuando siendo varios los sujetos demandados, no todos
pueden ser justiciables ante la misma jurisdicción. En los casos de reparación directa es frecuente esta
situación, en especial cuando el hecho dañoso ha sido cometido por dos o más personas o lo que es más
preciso, cuando el hecho les es imputable. Evento este que configura una responsabilidad solidaria’.
También ha advertido la Sala que la competencia asignada a la jurisdicción contencioso administrativa en
razón del fuero de atracción no está condicionada al éxito de las pretensiones de la demanda, pues no se
trata de una competencia ‘provisional’, ajena al esquema de la teoría del proceso sino que precisamente
dicho fuero implica que todas las partes llamadas al proceso puedan ser juzgada por el mismo juez. Por lo
tanto, la competencia subsiste aún en el evento de que sólo resulte responsable la empresa industrial y
comercial del Estado, pues basta con que ‘exista razón legal y fáctica que justifique la pretensión contra todos
los citados al proceso’”.
demanda, salvo que dichas disposiciones procesales varíen durante el trámite del
litigio, caso en el cual podría modificarse la competencia20.

2. Oportunidad de la solicitud de revisión eventual

El numeral primero del artículo 274 del CPACA dispone que la petición de revisión
“deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes al de la ejecutoria de la
sentencia o la providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso”.

En el presente asunto, se cuestiona la sentencia de 7 de mayo de 2012, proferida

por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C,
en Descongestión. Esa decisión quedó ejecutoriada, el 3 de abril de 2013 21, una
vez se resolvieron las solicitudes de aclaración y adición presentadas por
Davivienda S.A.

En ese entendido, el término concedido por la ley para presentar la solicitud de

revisión eventual vencía el 15 de abril de 2013. Como la petición se radicó el 10
de abril de 2013, se concluye que fue oportuna (fl. 162 c. n.° 5).

3. Mecanismo de revisión eventual – marco legal y jurisprudencial

La Ley 1285 de 2009 adicionó un artículo al Estatuto de Administración de

Justicia –Ley 270 de 1996-, para incluir el mecanismo de revisión eventual de
las providencias proferidas por los tribunales administrativos, en las acciones
populares y de grupo que pusieran fin u ordenaran el archivo del proceso.

20
“Esto porque en razón del principio de perpetuatio jurisdiccionis, la jurisdicción y la competencia se definen
conforme a las normas vigentes a la presentación de la demanda y se conserva aun cuando ocurran hechos
sobrevinientes (art. 21 del C.P.C.). Por lo tanto, el juez que asuma la competencia conforme a esas reglas,
debe ser quien resuelva la controversia, a menos que el legislador modifique dichas reglas durante el trámite
del proceso. En tal caso, el cambio de competencia resulta válido por tratarse de normas procesales y por lo
tanto, de aplicación inmediata”.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de octubre de 2012, M.P. Danilo Rojas
Betancourt (E).
21
El auto de 20 de marzo de 2013, mediante el cual se resolvió no adicionar el proveído de 29 de agosto de
2012, a través del cual, se resolvió la solicitud de aclaración y adición de la sentencia, fue notificado por
estado del 22 de marzo de 2013, quedando ejecutoriado tres días después, en virtud de lo dispuesto en el
artículo 331 del CPC.
La disposición fue incorporada en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996 22, bajo
el siguiente tenor:

Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y

de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición
de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o
del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en
los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá
seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás
providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo
proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la
jurisprudencia.

La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los

ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la
cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro
del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de
la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o
Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya
proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la
terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3)
meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso
Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales
providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no
escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el
Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual
revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de
aquella.

Parágrafo 1. La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere el

presente artículo también se aplique en relación con procesos originados en
el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo. En esos casos la ley regulará todos los
aspectos relacionados con la procedencia y trámite de la revisión eventual,
tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales las partes o el
Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia que
pueda presentarse respecto de la negativa de la selección; los efectos que ha
de generar la selección; la posibilidad de que la revisión eventual pueda
concurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios.

Parágrafo 2. La ley regulará todos los asuntos relacionados con la

procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que
puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en
los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

El precepto aludido fue recogido por el CPACA, en los artículos 272, 273 y 274;
éstos regularon: i) la finalidad de la revisión eventual en las acciones populares

22
La Corte Constitucional efectuó la revisión previa del proyecto de ley estatutaria N.° 023/06 Senado y
N.° 286/07 Cámara, mediante el cual se reformó la Ley 270 de 1996, a través de sentencia C-713 de 2008,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En relación con la disposición aludida, entre otras precisiones, se indicó
que el Consejo de Estado actúa como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, pero no como
Tribunal de Casación, pues esa atribución no le fue concedida en la Constitución Política; así mismo, se
aclaró que la providencia de selección para revisión eventual siempre debe estar motivada, como garantía del
derecho de acceso efectivo a la administración del proceso. Además, se estableció que el trámite de la
revisión eventual no suspendía los efectos de la sentencia examinada.
y de grupo; ii) su procedencia, y iii) la competencia y trámite del mecanismo,
respectivamente.

En cuanto a la finalidad y la procedencia del citado medio de impugnación, se

estableció lo siguiente:

Artículo 272. Finalidad de la revisión eventual en las acciones populares y de

grupo. La finalidad de la revisión eventual establecida en el artículo 36A de la
Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, adicionado por el
artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, es la de unificar la jurisprudencia en
tratándose de los procesos promovidos para la protección de los derechos e
intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo y, en
consecuencia, lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la
misma situación fáctica y jurídica.

Artículo 273. Procedencia. La revisión eventual procederá, a petición de parte

o del Ministerio Público, 'contra las sentencias o providencias que determinen
la finalización o archivo de los procesos promovidos para la protección de los
derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un
grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos, que no sean susceptibles
del recurso de apelación ante el Consejo de Estado, en los siguientes casos:

1. Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente

contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley
aplicada entre tribunales.

2. Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos

términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación
del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación.

De acuerdo con lo expuesto, puede extraerse que el mecanismo de revisión

eventual fue estatuido con la única finalidad de unificar jurisprudencia, en los
asuntos tramitados al amparo de las acciones populares y de grupo, que
hubieren culminado por decisión proferida por los tribunales administrativos.
Las sentencias dictadas por los jueces administrativos no son, entonces,
susceptibles de revisión “bajo el entendido de que ellos acatan el precedente
jurisprudencial vertical fijado por el respectivo Tribunal que funge como su superior
funcional”23, con lo cual se garantiza la coherencia de la jurisprudencia.

No se trata de un recurso extraordinario ni constituye una tercera instancia; es,

en esencia, un medio excepcional 24 al principio de inmutabilidad de las
23
Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 20 de marzo de 2014, expediente 2011-00195-01(AP), M.P.
Susana Buitrago Valencia.
24
Sobre la naturaleza del mecanismo eventual de revisión, en providencia de 27 de marzo de 2014 se explicó
que “se debe acoger la clasificación doctrinal referida a los denominados recursos excepcionales, procesos
de impugnación excepcionales o procesos de impugnación en grado supremo, puesto que la ervisión
eventual responde en buena medida a la idea de un proceso autónomo atribuido funcionalmente al máximo
órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y justificado en motivos trascendentes y externos al
proceso judicial de origen, como son la justicia y la seguridad jurídica; siendo igualmente reconocibles en este
mecanismo otras connotaciones que caracterizan ese tipo de procesos impugnatorios especiales o
decisiones ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada, y tiene por
finalidad la unificación de criterios jurisprudenciales disímiles, a fin de asegurar
la realización de la justicia material y salvaguardar el principio de seguridad
jurídica.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, acogió

por primera vez la selección de un asunto para surtir la revisión eventual, en el
proveído de 14 de julio de 2009 25. En esa ocasión, se analizaron las
características del mecanismo de objeción (procedencia, trámite, motivación de
la decisión, etc.) y se enlistaron, a título meramente ilustrativo, los eventos en los
cuales está llamada a operar la tarea unificadora de la jurisprudencia, así:

- Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva

hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de
Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora;

- Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por

su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones
normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean
susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales
quepan diferentes formas de aplicación o interpretación;
- Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una
posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación.

- Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto

de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado.

Ahora bien, en la decisión que resuelve sobre la selección del caso para
revisión se constata que el fallo controvertido se subsuma en alguno de los
supuestos señalados en el artículo 273 del CPACA o se advierta la necesidad
de unificar una postura jurisprudencial, como se expuso en antelación; no
obstante, el razonamiento efectuado en esa primera etapa no limita el campo
de acción de la sentencia de unificación, la cual podrá abarcar los asuntos y
materias que en criterio de la Sala de decisión ameriten ser revisados 26.

4. Criterio de unificación: Facultad del juez de la acción popular para

decretar medidas de protección de los derechos colectivos

excepcionales como el reconocimiento de poderes amplios en el juez competente para conocer de ese
instrumento”.
Consejo de Estado, Sección Quinta, expediente 2012-00102-01(AP), M.P. Alberto Yepes Barreiro.
25
Expediente 2007-00244-01(AG), M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
26
Al respeto, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 11
de septiembre de 2012, expediente 2010-00205 01(AP), M.P. Mauricio Fajardo Gómez, postura reiterada en
sentencia de 14 de agosto de 2018, Sala Veinticinco Especial de Decisión, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico,
entre otras.
La Sala de Decisión se ocupa de revisar la sentencia proferida el 7 de mayo de
2012, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,
Subsección C, en Descongestión, con el fin de definir una postura uniforme en
cuanto a la posibilidad de que en la acción popular se ordenen medidas de
suspensión o cancelación del cobro de créditos bancarios.

Con ese objetivo, se abordará el estudio detallado del mecanismo judicial a fin
de enlistar sus características más relevantes; se hará una breve exposición
sobre la noción de los derechos e intereses colectivos, y se analizará el alcance
del poder dispositivo del juez constitucional para proteger dichos bienes
jurídicos, así como para conjurar o prevenir su vulneración. A partir de las
conclusiones que se acojan, se analizarán las posturas contrapuestas que
ameritaron la presente revisión y se definirá un criterio de unificación.
Finalmente, se dará solución al caso concreto.

 La acción popular

El amparo al interés colectivo fue consagrado en el ordenamiento positivo

colombiano desde la promulgación del Código Civil 27. Posteriormente, se incluyó
en algunas leyes especiales sobre competencia, derecho del consumo y reforma
urbanística; sin embargo, el ejercicio judicial con esa finalidad no era recurrente.

27
En la publicación realizada por el Ministerio de Justicia y del Derecho, que tuvo por finalidad difundir los
textos aprobados en segundo debate por la Cámara de Representantes, del proyecto de ley para la
regulación de la acción popular, se presentó una breve explicación del alcance de ese medio judicial, y se
enunciaron algunos ejemplos de acciones populares en el ordenamiento civil, como pasa a exponerse:
“A diferencia de lo ocurrido con la acción de tutela, las acciones populares no son un tema nuevo en el
ordenamiento jurídico colombiano. Este, inspirado en las antiguas instituciones romanas y también en la
práctica sajona, ya se había ocupado de ello con el objeto de amparar los llamado ‘intereses difusos’, esto es,
aquellos que corresponden a los sujetos dispersos, sin organización sin personería. Empero las regulaciones
contempladas sobre el particular en el propio Código Civil curiosamente fueron relegadas al olvido con el
transcurso del tiempo y ni la jurisprudencia ni la doctrina colombiana le dieron importancia al tema hasta la
década de los años 80. Perdimos cien años de ejercicio de estas acciones colectivas pese a su consagración
positiva, lo cual es ciertamente paradójico si se aprecia la experiencia anglosajona en donde su desarrollo se
estructuró a partir de audaces expresiones jurisprudenciales. Repárese, por ejemplo, en las acciones
populares en favor del concebido y no nacido prevista en el artículo 91 del Código Civil; en las acciones
populares que se pueden ejercitar para evitar el peligro de construcciones o árboles mal arraigados (artículo
992); contra las obras que corrompan el aire o lo hagan conocidamente más dañoso (art. 994); en las
acciones populares en favor de los bienes de uso público consagrada en el artículo 1005 del mismo Código;
en las acciones para pedir la remoción de una cosa que se halla en la parte superior de un edificio tal y como
lo permite el artículo 2355 o en la acción popular de daño contingente prevista en el artículo 2359 del mismo
estatuto civil. Más recientemente el Decreto 3466 de 1982, más conocido como el Estatuto del Consumidor,
instituyó una nueva acción popular en defensa de los consumidores con el objeto de hacer efectivo el pago
de perjuicios e indemnizaciones ocasionados por la violación de las normas contenidas en dicho estatuto. La
Ley 9ª de 1989, por la cual se adelantó una profunda reforma urbana inspirada entonces por el actual primer
mandatario de la Nación, también consagró la acción popular para la protección tanto del espacio público
como del medio ambiente. La Ley 45 de 1990, consagró también sistemas de protección colectivos tanto para
garantizar la libre competencia dentro del sistema financiero y asegurador como para obtener la reparación
de los daños causados. Finalmente, la Ley 99, sancionada el 22 de diciembre de 1993, contempla varios
mecanismos de protección del medio ambiente”.
Ministerio de Justicia y del Derecho (1995). Nuevas acciones constitucionales: Acción de Cumplimiento y
Acciones Populares y de Grupo. Bogotá, Colombia. Imprenta Nacional de Colombia.
Ello motivó a que en la Constitución Política de 1991 se elevara a rango
constitucional la acción popular -artículo 8828-, la cual se definió, expresamente,
como el medio judicial idóneo para procurar la protección de los derechos e
intereses colectivos, entre los que se cuentan el patrimonio, el espacio, la
seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa, la libre competencia, y
otros de similar categoría29.
De las discusiones que se dieron al interior de la Asamblea Nacional
Constituyente para la incorporación del derecho a la defensa de los derechos e
intereses colectivos en la Carta Política, se traen a colación las reflexiones de la
Consejería para el Desarrollo de la Constitución, en la sesión plenaria de 10 de
junio de 1991, en la que se presentaron los siguientes argumentos:

Se ha dicho que una Constitución es lo que las fuerzas políticas dominantes

en la sociedad respectiva quieren que sea y ello está vinculado a la
aplicación a esa forma sutil de violar la ley y la constitución que es dejarla
de aplicar, pues bien, dentro de los derechos que la nueva Constitución le
ofrece a los colombianos está el de exigir a toda autoridad el cumplimiento
de sus deberes, es decir, el cumplimiento de la ley para que haga lo que
ésta le ordena o deje de hacer lo que ella no le permite, y está también
previsto que los ciudadanos tienen derecho a accionar para prevenir los
actos tendientes a la violación de la ley, es decir, estamos dándole al
pueblo, a la ciudadanía, un instrumento respecto de todas las leyes con el
objeto de que a través de las acciones populares pueda hacer valer el
imperio de la Constitución y de la ley en cada caso ante las autoridades. (...)
Las acciones populares ya existen en nuestra legislación desde la
expedición del Código Civil, lo que vamos a hacer es darle categoría
constitucional para que ellas tengan el alcance y la protección que la causa
popular de nuestro tiempo reclama.
(…)

[S]e ha venido produciendo una aplicación sucesiva desde los denominados

derechos de primera generación, que en su mayor parte eran derechos de
carácter individual, hasta los hoy denominados derechos de tercera
generación, dentro de los cuales se incluyen como derechos e intereses
prominentes los de carácter colectivo. (...) No basta con consagrar estos
derechos en la Carta Constitucional sino que es indispensable como lo han
señalado varios proyectos, que la nueva Carta determine nuevos
procedimientos de garantía y de acción ciudadana y del Estado para la
defensa de los derechos (...) las innovaciones en este campo en la actual
Asamblea Constitucional van a ser dos, las de acción de amparo o tutela
para la defensa de los derechos fundamentales de carácter individual, y las
28
Artículo 88. “La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses
colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral
administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en
ella.
También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin
perjuicio de las correspondientes acciones particulares.
Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses
colectivos”.
29
Los antecedentes de las acciones populares fueron ampliamente descritos por la Corte Constitucional, en
sentencia C-215 de 14 de abril de 1999, M.P. María Victoria Sáchica de Moncaleano (e).
La Corte Suprema de Justicia, por su parte, en sentencia de 22 de abril de 2009, se refirió in extenso a la
noción de derechos colectivos, a partir de diversas tesis doctrinales y de un estudio de derecho comparado.
Sala de Casación Civil, expediente 2000-624-01, M.P. Edgardo Villamil Portilla.
 denominadas acciones populares o acciones de clase para la defensa de los
derechos e intereses colectivos; estas acciones pueden ser interpuestas por
cualquier miembro de la colectividad o de un grupo, en defensa de los
intereses de toda la colectividad o del grupo al que pertenece, en nombre de
todos30.

La Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU-067 de 1993 31, dedicó

un acápite a la definición y caracterización de las acciones populares, de
reciente alcance constitucional para ese entonces. Se indicó en dicha ocasión
que las acciones populares constituyen un instrumento de defensa judicial de los
derechos de las personas, pero restringido a un ámbito concreto, en razón a la
naturaleza colectiva de los bienes jurídicos a proteger, como el patrimonio
público, el espacio público y la salubridad pública, la moral administrativa, el
ambiente, la libre competencia económica, y los demás que defina el legislador.

Adicionalmente, se refirió que “las acciones populares aunque se enderecen a la

protección y amparo judicial de estos concretos intereses y derechos colectivos,
no pueden establecerse ni ejercerse para perseguir la reparación subjetiva o
plural de los eventuales daños que pueda causar la acción o la omisión de la
autoridad pública o del particular sobre ellos; para estos últimos fines el
constituyente erigió el instituto de las acciones de grupo o de clase y conservó las
acciones ordinarias o especializadas y consagró como complemento residual la
Acción de Tutela”.

Por lo demás, se anotó que el ejercicio de la acción tiene una finalidad

preventiva32, por ende, no exige la existencia de un daño o perjuicio; así mismo, la
demanda puede dirigirse en contra de entidades públicas o de particulares, y el
trámite que se imparte es judicial.

En la providencia se evidenció, además, la dificultad de materializar la protección

de los derechos e intereses colectivos a través del procedimiento tradicional, en
parte, por los obstáculos para identificar las personas afectadas y notificarlas de

30
Intervenciones de los constituyentes Guillermo Perry Rubio y Jesús Pérez González-Rubio.
31
M.P. Fabio Morón Díaz y Ciro Angarita Barón.
32
Al respecto se explicó lo siguiente: “
“Desde sus más remotos y clásicos orígenes en el Derecho Latino fueron creadas para prevenir o precaver la
lesión de bienes y derechos que comprometen altos intereses sobre cuya protección no siempre cabe la
espera del daño. En verdad, su poco uso y otras razones de política legislativa y de conformación de las
estructuras sociales de nuestro país, desdibujaron en la teoría y en la práctica de la función judicial esta nota
de principio. Los términos del enunciado normativo a que se hace referencia en este apartado, no permiten
duda alguna a la Corte sobre el señalado carácter preventivo, y se insiste ahora en este aspecto dadas las
funciones judiciales de intérprete de la Constitución que corresponden a esta Corporación”.
las actuaciones judiciales, y por el efecto de cosa juzgada que se predica
respecto de las partes del proceso y no de todos los interesados.

El 5 de agosto de 1998, el Congreso de la República expidió la Ley 472 33,

mediante la cual reguló las acciones populares y de grupo, con lo que se
superaron los inconvenientes señalados por la Corte Constitucional. Así se
motivó en esa ocasión la expedición de la disposición legal:

En el artículo segundo de la ley en cita se definieron las acciones populares

como “los medios procesales para la protección de los derechos e intereses
colectivos (…), se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro,
la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o
restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible” 34. Por disposición del
artículo 3º, el trámite de estas acciones es preferencial, a excepción de los
procesos de habeas corpus, tutela y acciones de cumplimiento.

33
Hacen parte de la motivación advertida por el Senado de la República para la expedición de la ley, las
siguientes consideraciones:
“Así como las acciones de tutela se han convertido en un trascendental instrumento para la efectiva
protección de los derechos fundamentales a raíz de su consagración en la Carta Política, y posterior
desarrollo legislativo, existe en el artículo 88 de la Constitución un no menos eficaz recurso para el amparo
de los llamados derechos e intereses colectivos, como es el de las acciones populares, cuya existencia se
remonta en la historia del Derecho, al Derecho Romano y al antiguo Derecho Inglés.
No obstante estas acciones han sido virtualmente desconocidas entre nosotros a pesar de su consagración
legislativa en el Código Civil y, de manera dispersa, en otros estatutos normativos en el país.
En efecto, es poco lo que de ellas se conoce y no resulta ni mucho menos intenso el recurso a su utilización
para proteger determinados derechos que trascienden al limitado ámbito del interés individual.
Afortunadamente la Asamblea Nacional Constituyente determinó otorgarle categoría constitucional a tan
importante instrumento, interpretando con ello las necesidades de protección derivadas de la aparición de
nuevas realidades o situaciones socio-económicas ‘socializantes’, en las que el interés afectado no es ya
particular, sino que es compartido por una pluralidad más o menos extensa de individuos.
Estos ejercen verdaderos derechos colectivos para la satisfacción de las necesidades comunes y cuando
quiera que tales prerrogativas son desconocidas se produce el agravio o daño colectivo, cuyo remedio ha
sido atribuido en la Constitución a las acciones populares, auténtico derecho de defensa de la propia
comunidad.
Al decir de los ponentes sobre Derechos Colectivos en la Asamblea Nacional Constituyente: ‘No es tarea fácil
precisar el concepto y alcance e éstos derechos, por cuanto la colectividad, en cabeza de la cual deben estar
radicados, carece de personería jurídica formal y, en consecuencia, no es en principio sujeto de derechos y
obligaciones. Sin embargo, la dimensión e importancia de los derechos colectivos se evidencia cuando se
vulneran o se desconocen los intereses que ellos encarnan, ya que, en tales circunstancias, se produce un
agravio o daño colectivo. Así acontece, por ejemplo, cuando se afectan de manera negativa el medio
ambiente y los intereses de los consumidores. La lesión resultante perjudica, con rasgos homogéneos, a un
conjunto o a todos los miembros de la comunidad y, por tanto, rebasa los límites de lo individual. Los
derechos en cuestión propenden por la satisfacción de necesidades de tipo colectivo y social, y se diseminan
entre los miembros de grupos humanos determinados, quienes los ejercen de manera idéntica, uniforme y
compartida'.
34
Con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 –CPACA-, se incorporó un nuevo medio de control: el
de protección de los derechos e intereses colectivos. La disposición reprodujo lo ordenado en la Ley 472 de
1998, y agregó la necesidad de solicitar ante la autoridad competente, la adopción de las medidas pertinentes
para proteger el derecho o interés colectivo, previo a la interposición de la demanda. En ejercicio de dicha
acción se “podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer
cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado
anterior cuando fuere posible” (art. 144).
En tal sentido, la acción procede frente a las acciones u omisiones que hayan
violado o amenacen vulnerar derechos e intereses colectivos, y puede dirigirse en
contra de las autoridades, públicas o privadas implicadas, e incluso contra
personas indeterminadas, para que el juez establezca los responsables (art. 9, 14
y 15). Toda persona, natural o jurídica, se encuentra legitimada para interponer la
acción, por su cuenta o a través de apoderado judicial; tal facultad se concedió,
de manera especial, al procurador General de la Nación, al Defensor del Pueblo,
los personeros distritales y municipales, los alcaldes y demás servidores públicos
implicados en la defensa y promoción de los derechos e intereses colectivos (art.
12 y 17).

Pese a que la protección de los derechos de la comunidad le fue encargada a los

jueces constitucionales en el marco de las acciones populares, cuando la
vulneración de un derecho de esa naturaleza afecta o pone en peligro, a su vez,
un derecho fundamental, la jurisprudencia constitucional ha admitido la viabilidad
de tramitar la acción de tutela, como medio expedito para la protección del interés
subjetivo, evento en el cual, de manera excepcional, el juez de tutela queda
habilitado para decidir sobre el interés colectivo, previo el análisis de conexidad
entre éste y el derecho fundamental alegado35. En todo caso, es preciso recordar
que la acción popular es el medio idóneo, principal y conducente para lograr la
protección de los derechos e intereses colectivos, en tanto que la acción de tutela
es un mecanismo residual y subsidiario en materia de derechos fundamentales.

En cuanto a la oportunidad para solicitar el amparo, la redacción inicial del artículo

11 de la Ley 472 de 1998 disponía que la acción popular “podrá promoverse
durante el tiempo que subsista la amenaza o peligro al derecho e interés
colectivo. Cuando dicha acción esté dirigida a volver las cosas a su estado
anterior, el término para interponerla será de cinco (5) años, contados a partir de
la acción u omisión que produjo la alteración”. No obstante, la Corte

35
“Únicamente en casos excepcionales procede la acción de tutela para proteger derechos colectivos,
siempre y cuando se acredite la existencia de un perjuicio en relación con un derecho fundamental individual
de los peticionarios, quienes deberán demostrar fehacientemente el nexo causal entre los presuntos hechos
atentatorios contra el medio ambiente y la afectación del derecho individual alegado”.
Corte Constitucional, sentencia T-229 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
En el mismo sentido, se refirió el alto tribunal en materia constitucional, en sentencia T-244 de 1998, M.P.
Fabio Morón Díaz: “No obstante, en algunos casos, este derecho constitucional colectivo puede vincularse
con la violación de otro derecho constitucional de rango o naturaleza fundamental como la vida, la salud, o la
integridad física, entre otros[5], y en esos eventos es procedente, por vía de tutela, solicitar y obtener el
amparo de uno y otros derechos, pues en tales situaciones prevalece la protección del derecho constitucional
fundamental y es deber del juez remover todos los obstáculos, ofensas y amenazas que atenten contra éste.
En estos casos, como se ha dicho, el Juez al analizar la situación concreta que adquiera las señaladas
características de violación de un derecho constitucional fundamental, deberá ordenar la tutela efectiva que
se reclama”.
Constitucional, a través de la sentencia C-215 de 1999 36, declaró inexequible la
expresión que concedía un término de cinco años para interponer la demanda,
cuando estuviere dirigida a volver las cosas a su estado anterior; en ese
entendido, el término de caducidad quedó limitado, únicamente, a la existencia de
la amenaza o peligro al derecho o interés.

En la misma providencia, se recalcó que las acciones populares tienen un

carácter restitutorio, de modo que su objetivo esencial es restablecer –cuando ello
sea físicamente posible- el derecho o interés conculcado o hacer cesar los efectos
de la vulneración. Así mismo, se aclaró que para el caso colombiano no resulta
relevante la distinción que la doctrina ha efectuado entre derechos e intereses
difusos y colectivos -cuya diferencia estriba en la determinación de la colectividad
afectada37-, de suerte que las acciones populares resultan idóneas para proteger
intereses difusos y derechos colectivos, indistintamente38.

En sentencia C-622 de 200739, la Corte Constitucional resaltó la finalidad de las

acciones populares y, en dicha ocasión, mencionó que éstas buscan “evitar el
daño contingente (preventiva), hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración
por el agravio sobre esta categoría de derechos e intereses (suspensiva) o
restituir las cosas a su estado anterior (restaurativa)”.

Solo ante la imposibilidad de evitar o recuperar el bien amenazado, el juez está

facultado para decretar una indemnización40 con miras a reparar los perjuicios
ocasionados al interés colectivo, cuya cuantía deberá establecerse en trámite

36
M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano (E). En esa providencia se resolvió la acción pública de
inconstitucionalidad interpuesta contra los artículos 11, 12 (parcial), 13, 27, 30, 33, 34 (parcial), 45, 46, 47, 48
(parcial), 50, 53 (parcial), 55, 65 (parcial), 70 (parcial), 71, 73, 85 y 86 de la Ley 472 de 1998.
37
Se habla de interés difuso para referirse a una comunidad más o menos determinada, y a interés colectivo
para señalar una comunidad de personas determinada e identificable.
Sobre el tema, consultar, por ejemplo: Cabrera Acevedo, L. (2015). La tutela de los intereses colectivos y
difusos. Revistas ICDP, 12, 12-13; Ovalle Favela, J. (2003). Acciones populares y acciones para la tutela de
los intereses colectivos. Boletín mexicano de derecho comparado, 36(107), 587-615; y Guayacán Ortíz, J.C.
(2005). La acción popular, la acción de grupo y las acciones colectivas. Revista de Derecho Privado, 9, 35-
38.
38
Al respecto, la Corte mencionó lo siguiente:
“Cabe anotar, la Constitución de 1991 no distingue como lo hace la doctrina, entre intereses colectivos e
intereses difusos, para restringir los primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades
indeterminadas, pues ambos tipos de intereses se entienden comprendidos en el término “colectivos”. Las
acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo, pueden ser
promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño a un derecho o interés
común”.
39
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
40
En sentencia T-080 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, se indicó que “en estos casos en lugar de
hacer referencia a una ‘indemnización’, la que podría confundirse con una reparación de tipo pecuniario y
subjetivo que resulta ajena a este instrumento constitucional, es preferible emplear el concepto de
‘restablecimiento’.
incidental41. Ello, con independencia del incentivo42 que la ley estableció,
inicialmente, a favor del accionante.

La idea aludida relativa al objetivo de las acciones populares se sintetizó, de

manera ordenada, en sentencia C-644 de 201143, así:

d) Las acciones populares son de naturaleza preventiva. Esto significa que su

ejercicio o promoción judicial no está supeditado o condicionado a que exista
un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se buscan proteger. Es
suficiente que se presente la amenaza o el riesgo de que se produzca el
daño, para que pueda activarse el mecanismo de la acción popular. Esto, en
razón a que desde sus orígenes, las acciones populares fueron concebidas
para precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses
superiores de carácter público.

e) Las acciones populares tienen también un carácter restitutorio. En cuanto

dichos mecanismos de protección persiguen el restablecimiento del uso y
goce de los derechos e intereses colectivos, se les atribuye también un
carácter eminentemente restitutorio.

f) Las acciones populares no persiguen en forma directa un resarcimiento de

tipo pecuniario. La ausencia de contenido subjetivo de las acciones populares
conlleva a que, en principio, su ejercicio no persiga un resarcimiento de tipo
pecuniario a favor de quien promueve la defensa de un interés colectivo. No
obstante, en algunos casos, el legislador ha previsto el reconocimiento de los
gastos en que incurra el actor popular, o de una recompensa, que, en todo
caso, no puede convertirse en el único incentivo que ha de tener en cuenta
quien debe obrar más por motivaciones de carácter altruista y solidario, en
beneficio de la comunidad de la que forma parte.

Aunado a lo descrito, las acciones populares contenidas en instrumentos

especiales, “en la medida en que no violan el artículo 88 de la Constitución, ni se
oponen a la ley 472 de 1998, encuadran dentro del ordenamiento jurídico y se
convierten en mecanismos específicos aplicables a situaciones especiales” 44. Lo
anterior, en consideración a lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 472 de 1998,
que al respecto dispuso que “continuarán vigentes las acciones populares

41
Al analizar la constitucionalidad de la condena en abstracto, dispuesta en el art. 34 de la Ley 472 de 1998,
la Corte explicó lo siguiente:
“En cuanto hace relación a la condena "in genere" prevista por la misma disposición, que a juicio del actor
desconoce también el debido proceso, al requerir de un trámite incidental adicional se reitera lo señalado por
esta Corporación, con ocasión del examen del artículo 25 del Decreto 2591 de 1991. Es evidente que la
brevedad de los términos establecidos por el legislador para dar trámite a las acciones populares, no permite
la determinación concreta de los perjuicios causados por la violación de un derecho colectivo, por lo que
resulta razonable remitir al trámite incidental, la fijación del monto de tal indemnización”.
42
El texto original de la Ley 472 de 1998, contemplaba en el artículo 39, un incentivo a favor del demandante
en la acción popular, de entre 10 y 150 smlmv. En caso de que el accionante fuera una entidad pública, el
incentivo se destinaba al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos. Si el derecho protegido era la moralidad
administrativa, el estímulo se situaba en el 15% del valor recuperado (art. 40).
La Ley 1425 de 2010 derogó los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, relativos al reconocimiento de
incentivos económicos a favor del demandante en las acciones populares. Dicha normativa fue declarada
exequible, por parte de la Corte Constitucional, en las sentencias C-630, C-730 y C-911 de 2011.
43
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
44
Corte Constitucional, sentencia C-215 de 1999.
consagradas en la legislación nacional, pero su trámite y procedimiento se
sujetarán a la presente ley”.

Para el ejercicio de las acciones populares, la Ley 1437 de 2011 –CPACA-

estatuyó el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos,
en virtud del cual se “podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el
fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la
vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior
cuando fuere posible”. La disposición se ajusta a lo ordenado por la Ley 472 de
1998, y añadió la necesidad de solicitar ante la autoridad competente la adopción
de las medidas pertinentes para proteger el derecho o interés colectivo, previo a
la interposición de la demanda. Además, se especificó que la demanda procedía,
incluso, cuando la conducta perjudicial fuera un acto administrativo o un contrato
y, en ese caso, se facultó al juez para adoptar las medidas necesarias para
proteger el bien amenazado o vulnerado, más no para anular el acto o contrato
(art. 144). Ese último precepto fue declarado exequible por la Corte
Constitucional, en sentencia C-644 de 31 de agosto de 201145.

Ahora bien, en lo que respecta a los efectos de la providencia que pone fin al
proceso, se tiene que el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil disponía
que “la sentencia dictada en procesos seguidos por acción popular produce cosa
juzgada erga omnes”. En el mismo sentido quedó establecido el artículo 35 de la
Ley 472 de 1998, de acuerdo con el cual las sentencias que resuelven acciones
populares tienen efectos de cosa juzgada “respecto de las partes y del público en
general”.

Ese último precepto fue tildado de inconstitucional, lo que ameritó el estudio de su

consonancia con la Carta Política por parte de la Corte Constitucional. Así, en
sentencia C-622 de 200746, se declaró la exequibilidad condicionada de la norma,
en consideración a los argumentos que se reproducen a continuación:

45
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. La Corte explicó en dicha ocasión que “el hecho que el legislador haya
establecido en el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 que el juez de la acción popular no puede decidir sobre
la anulación de los actos administrativos y contratos estatales, en nada afecta el carácter principal o
autónomo y no subsidiario de la acción. Se trata de una medida legítima del órgano legislativo que busca
armonizar la regulación legal de los distintos medios de control judicial de la administración al establecer que
en este tipo de acciones no es procedente anular contratos o actos de la administración, en tanto que para
ello están las acciones contencioso administrativas correspondientes, o medios de control, como los
denomina la Ley 1437 de 2011 a partir de su artículo 135”.
46
Ibídem.
Son entonces la naturaleza de los derechos que se buscan proteger a través
de la acción popular -derechos colectivos-, la trascendencia social de los
mismos y el hecho de que su defensa pueda ejercerse por uno solo de los
afectados en nombre de la colectividad, las circunstancias que entran en
tención (sic) con la decisión legislativa de reconocerle efectos generales o
absolutos a todas las sentencias que ponen fin a las acciones. Está claro que
en los procesos donde se persigue la protección de derechos colectivos
socialmente relevantes, caracterizados como se ha dicho por una titularidad
difusa, cerrar por completo cualquier posibilidad a la comunidad para que
pueda defender judicialmente sus intereses, sin atender a las circunstancias
que han motivado una decisión anterior, pone entredicho el ejercicio eficaz de
los derechos colectivos y, además, hace inoperante el mecanismo de defensa
judicial que la propia Constitución del 91 instituyó para brindarles una
protección real y efectiva.

Esto último se presenta, concretamente, en el caso de las sentencias que

niegan o desestiman la protección de los derechos e intereses colectivos
sometidos a juicio, pues, como lo señala el Ministerio Público en su concepto
de rigor, hay derechos colectivos como el medio ambiente, los recursos
naturales renovables y el equilibrio ecológico, entre otros, que se encuentran
expuestos a constantes riesgos o amenazas de daño, en gran medida
generados por el desarrollo industrial y tecnológico, y que además de resultar
de difícil prueba, en un determinado momento, que puede coincidir con la
presentación y definición de la acción popular, no se cuentan con los
conocimientos especializados que permitan tener un cierto nivel de certeza
sobre su amenaza o violación. En estos casos, no resultaría
constitucionalmente admisible, que ante la falta de prueba, la sentencia
desestimatoria de una acción popular haga tránsito a cosa juzgada general o
absoluta, impidiendo que en un proceso ulterior tales aspectos se conozcan y
se acrediten, permitiendo definir la existencia de la amenaza o violación de
los derechos colectivos.
(…)

[C]onsidera la Corte que los recursos probatorios previstos por la ley no son
idóneos para superar el conflicto de inconstitucionalidad que surge de
reconocerle efectos erga omnes a las sentencias desestimatorias,
particularmente, frente a la circunstancia de que después del fallo aparezcan
nuevas pruebas definitivas para cambiar la decisión inicial, pues es claro que
tales elementos de juicio, por sustracción de materia, no pudieron ser
allegados al proceso en el respectivo periodo probatorio ni valorados por la
sentencia. Cabe agregar, en relación con esto último, que contra las
sentencias que resuelven acciones populares no procede en ningún caso el
recurso extraordinario de revisión, que es el escenario natural en el cual
pueden debatirse hechos producidos después del fallo, sin necesidad de
acudir a un nuevo proceso.
(…)

Ahora bien, reiterando lo dicho en el apartado 4 de las consideraciones de

esta sentencia, es menester aclarar que, para que una decisión que le pone
fin a una acción popular alcance el valor de cosa juzgada, es necesario que
concurran los siguientes tres requisitos: (i) que el nuevo proceso verse sobre
el mismo objeto, (ii) que se funde en la misma causa del anterior, y (iii) haya
en ambos juicios identidad jurídica de partes. (…) A la luz de estos
postulados, tratándose de la norma acusada, lo que busca el presente
pronunciamiento es establecer una excepción al principio de cosa juzgada, de
manera que, aun existiendo identidad de sujetos, objeto y causa, si la
decisión del juez popular es desestimatoria, y surgen nuevas pruebas
trascendentales que puedan variar la decisión anterior, es posible un nuevo
pronunciamiento judicial para proteger los derechos colectivos.
Con la expedición del Código General del Proceso quedó excluida del
ordenamiento procesal civil la disposición referida al efecto erga omnes de los
fallos proferidos en las acciones populares.

De acuerdo con lo expuesto, debe entenderse que las sentencias que resuelven
los litigios en acciones populares hacen tránsito a cosa juzgada frente a las partes
y al público en general, salvo que aparezcan con posterioridad pruebas
determinantes para variar la decisión adoptada.
Las particularidades advertidas por la Corte Constitucional, en cuanto a las
acciones populares, han sido replicadas por ese tribunal en múltiples
pronunciamientos, de manera pacífica. Resaltan, por ejemplo, las sentencias: i) C-
569 de 200447, que al comparar las acciones populares y las de grupo, enfatizó en
la finalidad preventiva de la primera, a diferencia del propósito reparador o
indemnizatorio de la segunda; así mismo, reiteró que aquellas persiguen la
protección de derechos e intereses colectivos, mientras que éstas últimas pueden
recaer también sobre derechos e intereses individuales; ii) SU-1116 de 2001 48,
mediante la cual se explicó que la procedencia de la acción de tutela para ventilar
derechos de carácter colectivo es excepcional, y tendrá que aparecer demostrado
en el expediente que el derecho fundamental -vulnerado en conexidad- no puede
ser amparado a través de la acción popular; iii) T-080 de 2015 49, en la que se
analizó el régimen de transición de las acciones populares, y se concluyó que la
Ley 472 de 1998 dispuso un marco legal más específico y orientado a la
obtención del derecho sustancial y del equilibrio entre las partes convocadas, por
manera que sus disposiciones sustanciales rigen a futuro y las que se restrinjan a
señalar meras ritualidades, de forma inmediata.

Esta Corporación, a través de su trabajo jurisprudencial, ha ratificado las

características descritas por la Corte Constitucional, a la vez que ha realizado
valiosos aportes para la singularización y delimitación material de las acciones
populares, según se expone a continuación.

En un primer momento, se aceptó la viabilidad de acumular procesos promovidos

a través de acciones populares, cuando presentaran identidad de hechos y
buscaran la protección de los mismos derechos colectivos. Sin embargo, en

47
M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
48
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
49
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
aplicación de la teoría del agotamiento de la jurisdicción 50, la Sección Tercera51
rechazó el trámite paralelo de procesos que versaran sobre hechos, objeto y
causa similares, por considerar que el actor de la acción popular representa a
toda la comunidad afectada; empero, consideró que cuando hubiera sentencia
ejecutoriada debía aplicarse la figura de la cosa juzgada. Con una tesis
contrapuesta, la Sección Primera continuaba admitiendo la acumulación de
procesos en acciones populares, con base en la remisión de la Ley 472 de 1998
al Código Contencioso Administrativo, y de éste, a su vez, al Código de
Procedimiento Civil, en virtud del cual procedía la figura de la acumulación de
procesos (art. 145).

La Sala Plena del Consejo de Estado, con el ánimo de unificar la postura en torno
a la acumulación de acciones populares, profirió sentencia el 11 de septiembre de
201252, en la que acogió la tesis del agotamiento de la jurisdicción, indistintamente
50
Establecida por la Sección Quinta, mediante providencia de 18 de octubre de 1986, M.P. Simón Rodríguez
Rodríguez, radicado E-010, bajo el siguiente razonamiento: “Pues bien, los particulares cuando acudan al
Juez del Estado para que haga actuar la normatividad general a su caso concreto, con el obrar de aquél se
agota la jurisdicción que debe prestar al Estado. Pero llevar la misma controversia ante más de un juez como
ha ocurrido en el evento sub lite, no es aspiración legítima ni normal ejercicio del derecho de acción . Luego
continuar con este proceso paralelamente con el inicialmente promovido ante otro consejero entrañaría un
uso indebido de la jurisdicción que a la postre podría resultar en fallos contradictorios, de todo lo cual saldría
maltrecha la justicia. En tales circunstancias el presente proceso número E-010 está viciado de nulidad por
agotamiento de jurisdicción. Si de acuerdo con el artículo 152 numeral 1 del Código de Procedimiento Civil,
aplicable por remisión del artículo 165 del C.C.A., el proceso es nulo cuando ‘corresponde a distinta
jurisdicción’ o en otras palabras, que la justicia administrativa no debe conocer de él, con más razón lo será
cuando la jurisdicción se ha consumado por haberse promovido otro proceso sobre la misma materia litigiosa
cual es el E-011 (más antiguo).
51
En providencia de 15 de marzo de 2006, expediente 2003-00618-01(AP) M.P. Ramiro Saavedra Becerra,
se explicó al respecto:
“De esta forma, en el momento en que el juez asume la competencia para conocer de una AP, es decir de
unos hechos y unas pretensiones que tienen como fundamento la vulneración o amenaza de derechos o
intereses colectivos, termina cualquier posibilidad de que otro juez conozca de esta misma causa, puesto que
de existir otras pretensiones u otros hechos relacionados con ésta, es necesario que se sumen a los ya
propuestos, ya que en el primer proceso se entienden representados y defendidos todos los titulares de los
derechos o intereses colectivos vulnerados o amenazados.
Esta situación se ha llamado agotamiento de jurisdicción, que se presenta porque la administración de
justicia, al momento de avocar el conocimiento de una AP, pierde la competencia funcional para conocer de
otra AP con identidad conceptual en los hechos y las pretensiones, máxime cuando, de no ser así, se estaría
desconociendo el principio de economía procesal y podría llevar a decisiones contradictorias.
Distinto es cuando el juez está al frente de derechos de naturaleza subjetiva, en donde si se presentan varias
demandas basadas en los mismos hechos y pretensiones, opera el fenómeno de la acumulación de procesos
(Art 157 del Código de Procedimiento Civil), pero en el caso de las Acciones Populares no puede existir esta
acumulación, puesto que, por la naturaleza antes mencionada, serían las mismas pretensiones fundadas en
los mismos derechos, lo que implicaría no una sumatoria de pretensiones, sino una agregación de actores.
(…)
En el caso en que exista un actor popular que tenga nuevos hechos que puedan ser de utilidad en una
demanda de AP que ya se encuentra en conocimiento de la administración de justicia, se debe aplicar el
artículo 24 de la ley 472 de 1998, en donde se dice que toda persona natural o jurídica puede coadyuvar
dentro de estas acciones; precisamente esa es una de las funciones que tiene la notificación del auto
admisorio de la demanda mediante un medio masivo de comunicación”.
En el mismo sentido, se pueden consultar las providencias de 16 de septiembre de 2004, expediente 2004-
0326-01, M.P. María Elena Giraldo Gómez; 12 de diciembre de 2005, expediente 2004-02148-01, M.P. Ruth
Stella Correa Palacio; 12 de octubre de 2007, expediente 2005-1856-01, M.P. Enrique Gil Botero, y 18 de
junio de 2008, expediente 2003-00618-01, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, entre muchas más.
52
Así se justificó la decisión adoptada:
“De esta manera, la Sala Plena del Consejo de Estado unifica su postura sobre la materia, en el sentido de
determinar que, con apoyo en los principios de economía, de celeridad y de eficacia que rigen la función
judicial, y que por expresa disposición del artículo 5° de la Ley 472 de 1998 deben orientar el trámite de las
acciones populares?, cuando se esté ante demandas de acción popular en las cuales se persiga igual causa
para los procesos iniciados en ejercicio de acciones populares que se encontraran
en curso; así como en los eventos en los que existiera sentencia ejecutoriada con
efectos de cosa juzgada53.

Siguiendo con el análisis, se aprecia que en sentencia de 26 de julio de 2012, la

Sección Cuarta54 de esta Corporación indicó que la acción popular no es el
escenario para calificar la conducta personal que vulnera o amenaza los derechos
e intereses colectivos; no obstante, se requiere la demostración de los elementos
de la responsabilidad –daño contingente o peligro de derechos o intereses
colectivos, imputable al agente encartado por acción u omisión- para su
prosperidad. Así discurrió la Sala en dicha oportunidad:

Fuera de lo anterior, conviene precisar que las pretensiones de la acción

popular prosperan siempre que aparezcan acreditados los elementos que
configuran la responsabilidad jurídica por violación de los derechos colectivos.
Así, será necesario que aparezca indudablemente la prueba de que
actualmente existe un daño, esto es, una perturbación, una lesión de los
derechos colectivos alegados en la demanda o que exista, al menos, una
seria e inminente amenaza de que pueda producirse ese daño. En segundo
lugar, será necesario que aparezca un autor de esas conductas, que a veces
pueden ser de origen particular o de origen oficial. Y, por último, es necesario
que aparezca el vínculo jurídico que relacione al autor con el daño mismo o la
amenaza. Esto es, que exista un título de imputación de responsabilidad:
omisiones del deber funcional, negligencia, alteración de la igualdad de
cargas, riesgo excepcional, incumplimiento doloso o culposo de disposiciones
por parte de particulares obligados a cumplirlas, etc.

Ahora bien, el hecho de que se trate de una acción popular no significa que
no se apliquen las teorías jurídicas ideadas para derivar responsabilidad en
contra de un determinado sujeto. El demandante tiene la carga de
demostración, esto es, la obligación de acreditar la prueba de todos esos tres
elementos, sin perjuicio de los poderes del juez en la búsqueda de las
razones jurídicas que habrían, en un determinado caso, para imponer una
sentencia condenatoria, cuyo objeto no será otro, eso sí, que la defensa del
derecho colectivo. De ninguna manera una acción popular debe resolverse
sin la sindéresis, la razonabilidad, la juridicidad, de toda decisión judicial. La
acción popular no significa acción injurídica o libre u olímpica.

petendi, basada en los mismos hechos, y contra igual demandado, lo que procede es dar aplicación a la
figura del agotamiento de jurisdicción.
Ahora bien, a propósito del estudio y unificación sobre los alcances de la aplicación de esta figura en el
proceso de acción popular, la Sala considera oportuno y necesario que el pronunciamiento se extienda a
considerar también el tratamiento que en estos mismos juicios debe otorgarse al fenómeno de la cosa
juzgada, en el sentido de definir si también el agotamiento de jurisdicción opera por esta situación. (…)
Consecuencialmente la Sala unifica jurisprudencia en el sentido de que, ante situaciones como las antes
descritas, procede que si la segunda demanda fue admitida sin advertir la existencia de cosa juzgada en las
modalidades señaladas, se declare la nulidad de todo lo actuado y se rechace esta nueva demanda por
presentarse agotamiento de jurisdicción, y que igual tratamiento aplica (el rechazo de la segunda demanda),
cuando se esté en la oportunidad procesal de decidir sobre la admisión”.
53
La Corte Constitucional dio aplicación a la teoría del agotamiento de la jurisdicción -creada por la
jurisprudencia de esta Corporación-, en sentencia SU-658 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos.
54
Expediente 2011-01531-01(AC), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
De otra parte, en proveído de 1° de noviembre de 2001 55, la Sección Tercera
puntualizó en la finalidad preventiva y restitutoria de las acciones populares, en
razón de lo cual explicó que no hay lugar a aplicar la figura procesal del
llamamiento en garantía, por cuanto no se trata de una acción de carácter
indemnizatorio. Se adujo que “en el evento de que (sic) la entidad apelante sea
condenada a restablecer los derechos colectivos que se consideran vulnerados, o
a ejecutar alguna obra con el fin de prevenirlos y además tenga derecho a repetir
contra otra entidad pública o privada las sumas que se viere obligada a pagar, en
razón de la ley o de un contrato celebrado con las mismas, podrá iniciar las
acciones ordinarias correspondientes, pero no podrá ejercer a través de este
proceso el llamamiento en garantía”56.

De manera reiterada, el Consejo de Estado ha insistido en que las acciones

populares no son el medio judicial idóneo para perseguir la reparación subjetiva o
plural de los eventuales daños derivados de la acción u omisión de las
autoridades públicas o de particulares, y que el objetivo exclusivo de la condena
económica es la restauración del bien o interés afectado. Así, por ejemplo,
tratándose del daño medioambiental, la indemnización sólo puede estar dirigida a
recuperar el recurso natural, de ahí que se imponga a favor de la autoridad
pública encargada del saneamiento ambiental y no de la comunidad accionante57:
En esos eventos, es imperativo acreditar el daño irrogado al derecho o interés
colectivo, bajo el entendido de que la medida de reparación no resulta procedente
cuando la acción popular se dirige a prevenir o hacer cesar una amenaza o
peligro. Así se discurrió en providencia de 13 de febrero de 200658:

55
Expediente 2000-00111-01(AP), M.P. Ricardo Hoyos Duque.
56
Postura reiterada por la misma Sección, en proveído de 24 de junio de 2011, expediente 2010-00376-
01(AP), M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
57
En providencia de 15 de marzo de 2007 se expuso la idea, en los siguientes términos:
“La pretensión de los actores encaminada a que se indemnicen los daños y perjuicios ocasionados por el
daño ambiental al ecosistema de la Laguna de Fúquene a las personas directamente afectadas y a las que
llegaren a demostrarlo en concreto es impróspera, pues según el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 la
condena al pago de los perjuicios causados por el daño a un derecho o interés colectivo y, en particular a los
recursos naturales, se hace en favor de la entidad pública que los tenga a su cargo, para la restauración del
área afectada”.
Consejo de Estado, Sección Primera, expediente 2001-00085-01(AP), M.P. Camilo Arciniegas Andrade.
El argumento había sido previamente aplicado por la Sección Tercera, en el proveído de 20 de septiembre de
2001, así:
“La indemnización en las acciones populares no es asunto proscrito del juicio sino excepcional, para cuando
se determine que la amenaza o la vulneración del derecho o interés colectivo provenga de una persona
distinta a la encargada de la protección de esos intereses o derechos colectivos. Pero dicha indemnización
no está dirigida a compensar el daño individual de una persona sino a favorecer a la Autoridad que tenga a
su cargo el interés o derecho colectivo. Ese punto fue previsto por el legislador, en forma clara en el artículo
34 de la Ley 387 de 1997. Cuando esta norma expresa que puede condenarse a otra persona distinta de la
Entidad Pública no culpable, enseña por otra parte que cuando el daño al interés o derecho colectivo lo
produce o la acción o la omisión exclusiva de la Entidad pública, no hay lugar a indemnizar a la misma
entidad, precisamente por ser ella la responsable única del daño al interés o derecho colectivo”.
58
Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 2004-00026-01(AP), M.P. Germán Rodríguez Villamizar.
 [E]n aplicación de lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, la Sala
concluye, que para que proceda la condena a una indemnización de
perjuicios dentro de una acción popular, se requiere, en primer término, que
se haya ocasionado un daño a un derecho colectivo -luego no procederá
cuando se trate de un acción popular de carácter preventivo- y;
adicionalmente, el daño causado no debe ser susceptible de ser restablecido
mediante una simple orden de hacer o de no hacer, o se prevea que dicha
orden sería a todas luces ineficaz. De otra parte, la condena se hará a favor
de la entidad pública no culpable encargada de la protección del derecho
colectivo violado, sin que se requiera que ésta sea parte dentro del proceso
y, en todo caso, la indemnización que dicha entidad reciba, podrá ser utilizada
única y exclusivamente para efectos del restablecimiento del derecho
colectivo violado.

En ese orden de ideas, la imposición de una medida pecuniaria debe estar

precedida de un daño cierto, imposible de ser restablecido por vía de una orden
de hacer o no hacer. La indemnización se muestra en esos casos como el medio
efectivo para lograr el restablecimiento del derecho o interés colectivo conculcado,
por lo cual sólo puede ser utilizado con ese fin, por parte de la autoridad que se
encuentre en capacidad o en el deber legal de protegerlo.

 Derechos e intereses colectivos

Según se expuso, las acciones populares son el mecanismo judicial consagrado

para la protección de los derechos e intereses colectivos. Aunque fueron elevadas
a rango constitucional, a partir de la Constitución Política de 1991, su existencia
se remonta a la expedición del Código Civil, con ocasión de las acciones para: i)
la protección del que está por nacer, siempre que crea que de algún modo peligra
(art. 91); ii) las acciones posesorias especiales para quien considere que el
edificio vecino amenaza ruina (art. 988), o por árboles mal arraigados (art. 992);
iii) contra las obras que corrompan el aire y lo hagan conocidamente dañoso (art.
994); iv) contra el estancamiento o cambio en el curso de aguas (art. 996); v) para
solicitar la remoción de la cosa ubicada en la parte superior de un edificio que
amenace caída o daño (art. 2355), y vi) para evitar el daño contingente (art.
2359). En otras leyes se establecieron, además, acciones populares para la
defensa del consumidor (Decreto-Ley 3466 de 1982), para la protección del
espacio público y el ambiente (Ley 9ª de 1989), y para prevenir la competencia
desleal (Ley 45 de 1990).

El artículo 88 de la Carta Política mencionó que los derechos e intereses

colectivos eran aquellos relacionados con “el patrimonio, el espacio, la seguridad
y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia
económica y otros de similar naturaleza”.

Por su parte, la Ley 472 de 1998 consagró que los derechos e intereses
colectivos son aquellos establecidos como tales en la Constitución, las leyes
ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia, entre
los que se enlistaron, a título enunciativo:

a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la

Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias;

b) La moralidad administrativa;

c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento

racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su
conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies
animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia
ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los
demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y
restauración del medio ambiente;

d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso

público;

e) La defensa del patrimonio público;

f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación;

g) La seguridad y salubridad públicas;

h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad

pública;

i) La libre competencia económica;

j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y

oportuna;

k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas

químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional
de residuos nucleares o tóxicos;

l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles

técnicamente;

m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos

respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando
prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes;

n) Los derechos de los consumidores y usuarios.

La normativa aclaró que los derechos e intereses colectivos deben estar

contenidos y regulados en leyes vigentes (art. 4).
De acuerdo con lo anterior, son derechos e intereses colectivos aquellos que
afectan a una comunidad -determinada o indeterminada- y que trascienden el
espectro individual de una persona; en resumen, son bienes jurídicos que
coinciden en su objeto indivisible, pues se proyectan de forma unitaria hacia una
colectividad, de modo que ninguno de los integrantes puede ser excluido de su
goce59.

La mera pluralidad de personas inmersas en una misma situación jurídica no da

nacimiento a un derecho colectivo. Se requiere sine qua non la afectación a una
asociación de personas, en un interés global, más allá del subjetivo que le pueda
asistir a cada particular60.

En sentencia C-377 de 200261, la Corte Constitucional anotó algunas

particularidades de los derechos en cuestión:

Estos derechos colectivos se caracterizan porque son derechos de

solidaridad, no son excluyentes, pertenecen a todos y cada uno de los
individuos y no pueden existir sin la cooperación entre la sociedad civil, el
Estado y la comunidad internacional. En este sentido los derechos colectivos
generan en su ejercicio una doble titularidad, individual y colectiva, que
trasciende el ámbito interno.

También los derechos colectivos se caracterizan porque exigen una labor

anticipada de protección y, por ende, una acción pronta de la justicia para
evitar su vulneración u obtener, en dado caso, su restablecimiento. De ahí
que su defensa sea eminentemente preventiva. Otro rasgo sobresaliente de
estos derechos es que superan la tradicional división entre el derecho público
y el derecho privado. Además, son de índole participativo, puesto que
mediante su protección se busca que la sociedad delimite los parámetros
dentro de los cuales se pueden desarrollar las actividades productivas y
socialmente peligrosas. Igualmente, los derechos colectivos son de amplio
espectro en la medida en que no pueden considerarse como un sistema
cerrado a la evolución social y política. Finalmente, estos derechos tienen
carácter conflictivo en tanto y en cuanto implican transformaciones a la
libertad de mercado.
59 ?
“Estos derechos e intereses colectivos se asemejan entonces, mutatis mutandi, al concepto de ‘bien
público’, que ha sido profusamente estudiado y debatido en la literatura económica, en la medida en que los
intereses colectivos y los bienes públicos tienden a caracterizarse porque en ellos no existe rivalidad en el
consumo y se aplica el principio de no exclusión. Esto significa que el hecho de que una persona goce del
bien no impide que otros puedan gozar del mismo (ausencia de rivalidad en el consumo), y por ende el goce
de ese bien por otras personas no disminuye su disponibilidad”.
Corte Constitucional, sentencia C-569 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
60
“Por consiguiente, si el bien público o el interés colectivo se encuentran en buen estado, todos los
miembros de la colectividad pueden gozar de ellos en forma semejante; en cambio, una afectación del bien
público o del interés colectivo tiene impacto sobre toda la comunidad, pues todos se ven afectados por ese
deterioro. Algunos ejemplos típicos de esos intereses colectivos o bienes públicos son entonces la defensa
nacional, la seguridad pública o la pureza del aire como elemento del medio ambiente. Así, el hecho de que
en una determinada comunidad una persona goce del aire puro no rivaliza con el uso de ese bien por otras
personas; y si el aire es puro, todas las personas pueden gozar de él”.
Ibídem.
61
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
El Consejo de Estado, por su parte, en proveído de 10 de febrero de 2005 62 hizo
alusión al concepto de derecho colectivo, en estos términos:
El derecho colectivo, ha dicho la Sala, no se deduce en su existencia porque
varias personas estén en una misma situación ni porque se acumulen
situaciones parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen; el derecho
colectivo es aquel que recae sobre una comunidad entera a diferencia del
derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada. Por lo
tanto, la prosperidad de las pretensiones en la acción popular está ligada con
la existencia real de los siguientes elementos, que para el momento de fallar
deben estar establecidos: La acción u omisión de las autoridades públicas o
de los particulares y la amenaza o la violación a derechos e intereses
colectivos.

Se concluye, así, que serán derechos e intereses colectivos aquellos reconocidos

como tales en la Constitución, las leyes nacionales y los instrumentos que hacen
parte del bloque de constitucionalidad, de los cuales sea titular la comunidad y
tengan como finalidad garantizar la satisfacción de las necesidades colectivas; así
mismo, debido a su carácter indivisible, la solución del litigio es la misma para
toda la colectividad implicada.

 Facultades del juez constitucional en la acción popular

La Ley 472 de 1998 dotó al juez de la acción popular de amplias facultades para
lograr la protección de los derechos e intereses colectivos vulnerados o
amenazados.

Por un lado, se instituyeron las medidas cautelares como vía previa para eludir
el daño inminente o hacer cesar el que se hubiere causado (art. 25). Con ese
objetivo, se autorizó al juez para: “a) ordenar la inmediata cesación de las
actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan
ocasionando; b) ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la
conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del
demandado; c) obligar al demandado a prestar caución para garantizar el
cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas; d) ordenar con
cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los
estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medias urgentes
a tomar para mitigarlo. También, podrá ordenar a la autoridad pública responsable
“el cumplimiento inmediato de la acción que fuere necesaria, para lo cual otorgará
un término perentorio. Si el peligro es inminente podrá ordenar que el acto, la obra
62
Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 2003-00254-01(AP), M.P. María Elena Giraldo Gómez.
o la acción la ejecute el actor o la comunidad amenazada, a costa del
demandado”63.

En consideración a la naturaleza provisional de las medidas cautelares, éstas

pueden ser decretadas en cualquier estado del proceso, antes de proferirse la
sentencia que ponga fin al litigio, y proceden únicamente con el fin de precaver
el daño contingente o hacer cesar el que se hubiere configurado; en esa medida,
no comportan un mecanismo para la reparación del daño consumado.

Por otro lado, en la sentencia que ampara los derechos e intereses colectivos, el
juez está facultado para adoptar todas las medidas que sean conducentes y
pertinentes para lograr la protección de los bienes en riesgo, de forma
definitiva64. Con tal propósito, podrá emitir órdenes de hacer o no hacer, exigir la
realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior
a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere posible, o
condenar al pago de indemnización con la única finalidad de restablecer la
afectación y, en general, disponer lo pertinente para procurar la restitución de los
derechos e intereses65.
63
En sentencia C-284 de 15 de mayo 2014. M.P. María Victoria Calle Correa, la Corte Constitucional explicó
que el capítulo de medidas cautelares incorporado en la Ley 1437 de 2011 –CAPCA- no reñía ni derogaba la
disposición sobre la misma materia dispuesto en la Ley 472 de 1998. Por el contrario, mencionó que ambas
normativas se complementan y, en ese sentido, el juez de la acción popular puede decretar las medidas
previas de uno u otro estatuto.
64
En providencia de 26 de noviembre de 2013, se precisó al respecto que “la acción o pretensión popular
lejos de ser un mecanismo ‘suspensivo’, lo cual la equipararía a una medida cautelar, busca definir con
efectos de cosa juzgada –en los términos del artículo 35 de la ley 472 de 1998– un supuesto de protección
efectiva a los derechos o intereses colectivos, para lo cual el juez puede adoptar medidas de diversa índole,
todas relacionadas con obligaciones de: dar, hacer, no hacer, y de garantía, de acuerdo con lo establecido en
el artículo 34 ibídem”.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, expediente 2011-00227-01(AP), M.P. Enrique Gil
Botero.
65
Ley 472 de 1998. Artículo 34. “La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción
popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya
causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su
cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración
del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible. La orden de hacer o de no hacer
definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo
amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito
para acceder a las pretensiones del demandante. Igualmente fijará el monto del incentivo para el actor
popular.
La condena al pago de los perjuicios se hará ‘in genere’ y se liquidará en el incidente previsto en el artículo
307 del C.P.C.; en tanto, se le dará cumplimiento a las órdenes y demás condenas. Al término del incidente
se adicionará la sentencia con la determinación de la correspondiente condena incluyéndose la del incentivo
adicional en favor del actor.
En caso de daño a los recursos naturales el juez procurará asegurar la restauración del área afectada
destinando para ello una parte de la indemnización.
En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones,
dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En
dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la
sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar
un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las
partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una
organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.
También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su
competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo”.
Como se aprecia, el ordenamiento legal le confirió poder discrecional al juez
popular para determinar las medidas procedentes y conducentes a fin de conjurar
la conducta lesiva al derecho o interés colectivo; empero, en esa actividad deberá
siempre velar por el respeto del debido proceso, las garantías procesales y el
equilibrio entre las partes (art. 5).

Si bien la acción popular tiene connotación especial por el rango constitucional al

que fue elevada, debe responder a los confines del derecho procesal y sustancial,
al igual que todos los mecanismos de defensa judicial. En providencia de 22 de
junio de 200666, la Sección Tercera de esta Corporación se refirió a los límites de
los jueces constitucionales, para indicar que su campo de acción está restringido
por los elementos fácticos consignados en la demanda, por cuanto es la
imputación que hace el demandante la que otorga la competencia del juez y
delimita el litigio. Así discurrió la Sala en dicha ocasión:

[E]s el actor popular quien le otorga el marco original de competencia y es

dentro de esa imputación que se entenderá que el operador jurídico puede
emprender el análisis de todos aquellos hechos, conductas, pruebas y
derecho que estén relacionados con el planteamiento de la demanda, sin que
sea viable al juez, con argumentos excesivos, sobrepasar los elementos
fácticos que el demandante le puso en conocimiento y que si bien hacen
relación a algún aspecto de la litis, la desbordan y le son ajenos a los hechos
de la demanda; ello aunado a un desmedido procesalismo en la sustanciación
del proceso. Llama la atención al Consejo de Estado que en sólo autos de
incorporación de pruebas se cuentan más de 15 autos del Magistrado
sustanciador.

El tema de incongruencia de un fallo es aspecto que también toca a las

acciones populares, porque si bien el juez popular tiene la posibilidad de
dirigir varios extremos, entre ellos, determinar a los responsables de la
violación de derechos e intereses colectivos cuando se desconozcan (art. 14)
y que en la sentencia pueda ordenar una conducta de hacer o de no hacer y
exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado
anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere
físicamente posible (art. 34), la actuación procesal no se erige en vía libre
para alterar la causa petendi casi en su totalidad.

Lo cierto es que los poderes de dirección del proceso son judiciales dentro de
la competencia legal que el legislador le asignó al juez, sin que ello constituya
una permisión para apartarse de las cuestiones de hecho y de la causa
petendi; esa es la razón por la cual una sentencia resulta inconsonante
porque ‘la congruencia quiere decir que la actividad del juez se halla limitada
en las cuestiones de hecho, de manera que al variar éstas se varía la causa
petendi y también se incurre en incongruencia, sin perjuicio de la
interpretación sobre la naturaleza del acto o contrato, que le corresponde...’
Morales Molina. Hernando. Curso de Derecho Procesal Civil. Parte General.
9ª ed. Editorial ABC. Bogotá. 1985. Págs. 481 a 482.

66
Expediente 2003-02077-01(AP), M.P. María Elena Giraldo Gómez.
Las acciones del juez deben, entonces, estar siempre dirigidas a cautelar los
derechos e intereses colectivos de la comunidad. De ahí que sea inviable emitir
juicios de responsabilidad, sancionar la conducta personal, reconocer el perjuicio
subjetivo o extenderse a materias que no fueron objeto de debate, según se
explicó en el acápite precedente, so pena de incurrir en extralimitación de la
competencia funcional67.

En sentencia de unificación de 5 de junio de 201868, esta Corporación agregó que

el juzgador tiene el deber de analizar los hechos invocados en la demanda y, a
partir de allí, determinar y proteger los derechos e intereses colectivos en riesgo,
siempre velando por la garantía del derecho de defensa. Con esa finalidad, se
dictó la siguiente regla:

[L]a Sala considera que esta es la oportunidad pertinente para precisar dicha
postura en el sentido de establecer que el juez de la acción popular puede
pronunciarse sobre derechos colectivos que no han sido invocados en la
demanda como vulnerados o amenazados, siempre y cuando tengan una
estrecha relación con los derechos respecto de los cuales sí haya existido
una solicitud expresa de protección y cuando la parte demandada se haya
pronunciado sobre ellos a lo largo del proceso, es decir, que haya podido
ejercer su derecho de defensa. (…)

Entonces, pese a que como se mencionó el juez puede amparar derechos e

intereses colectivos diferentes a los indicados por el actor en el trámite de
agotamiento del requisito de procedibilidad y en la demanda, siempre y
cuando los mismos se relacionen con la causa petendi, para proceder en tal
forma además se requiere que se haya garantizado el debido proceso del o
los demandados en el sentido de que se les haya permitido pronunciarse
sobre el mismo en alguna de las oportunidades procesales.

Sobre el punto, debe precisarse que la posibilidad de amparar o proteger

derechos colectivos diferentes a los indicados en la demanda, no exime en
manera alguna al actor popular de la carga de indicar en la demanda los
hechos y los derechos o intereses colectivos cuya protección invoca, así
como tampoco del deber de agotar el requisito de procedibilidad de que trata
el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que en caso contrario el juez
se encuentra facultado para inadmitir la demanda y en caso de que ésta no
sea subsanada, de rechazarla”.

Así las cosas, al analizar la causa petendi el fallador tiene la potestad de

determinar los derechos e intereses colectivos en riesgo, y proferir las decisiones
necesarias para garantizar su protección69.
67
Sobre el punto, consultar Corte Constitucional, sentencia SU-913 de 11 de diciembre de 2009, M.P. Juan
Carlos Henao Pérez.
68
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Seis Especial de Decisión,
expediente 2004-01647-01(AP-REV), M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.
69
“El juez no puede modificar el petitum de la demanda y los hechos que le sirvan de fundamento. Pero, si de
tales hechos se deriva que hay un derecho colectivo comprometido, diferente del que se señaló
expresamente, el juez, en cumplimiento de su deber de administrar justicia y procurar la vigencia de los
derechos consagrados en la Constitución, deberá aplicar la ley como corresponda a lo alegado en la
  Conclusiones generales sobre la acción popular

A partir del análisis efectuado, se concluye que las acciones populares son el
mecanismo principal de protección de los derechos e intereses colectivos
establecidos a favor de la comunidad por la Constitución Política, las leyes y los
instrumentos de derecho internacional acogidos por Colombia. Por tratarse de
acciones públicas, pueden ser interpuestas por cualquier persona –natural o
jurídica-, en nombre de la comunidad, de forma directa o a través de apoderado
judicial.

Los derechos e intereses colectivos hacen referencia a aquellos bienes jurídicos

de carácter indivisible, de los cuales goza una colectividad, esté determinada o
no. Ejemplos de derechos e intereses colectivos son la pureza del aire, la
seguridad pública o el ejercicio de la publicidad; dependiendo de su estado o la
forma en que se ejerzan, la comunidad podrá gozar de éstos o verse afectada.
Una particularidad distintiva de dichos bienes jurídicos es que el uso por parte de
una agrupación de personas no compite o imposibilita su utilización a los demás
integrantes de la comunidad o del grupo.

En razón de lo anterior, las acciones populares carecen de contenido subjetivo, es

decir, no persiguen la protección de derechos individuales ni un resarcimiento
económico.

Por los fines que las inspiran, para su ejercicio no se requiere acreditar la
materialización de un daño. Sin embargo, para la prosperidad de la acción es
menester demostrar la existencia de al menos una amenaza, peligro o la
contingencia de un daño a un bien colectivo, y su imputación a una entidad
pública o a un particular, por acción u omisión.

El objetivo central de las acciones populares consiste en hacer cesar la lesión o

amenaza a los derechos e intereses de la comunidad; por consiguiente, el juez se
encuentra facultado para proferir órdenes de hacer o de no hacer, exigir la

demanda y probado en el proceso, protegiendo el derecho colectivo que encuentre amenazado o vulnerado.
Se trata solamente de la aplicación del antiguo principio da mihi factum dabo tibi jus, además de que, dado
que la aplicación de la ley se debe hacer conforme a los hechos expuestos, conocidos por el demandado, no
se vulnera su derecho de defensa. En otros términos, resulta imperioso la aplicación del principio iura novit
curia a los procesos de la acción popular”.
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 17 de junio de 2011, expediente AP-166, M.P. Alier
Eduardo Hernández Enríquez.
realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior o
condenar al pago de una suma de dinero, en función exclusiva del
restablecimiento o restitución del bien colectivo trasgredido.

No le está permitido al juzgador, entonces, emitir juicios de responsabilidad,

sancionar la conducta personal ni proferir órdenes con contenido individual,
subjetivo o pecuniario; para estos últimos fines, el ordenamiento jurídico
contempla las acciones punitivas y fiscales; las acciones ordinarias como las de
responsabilidad civil, la acción de grupo y la acción de reparación directa –las dos
últimas especializadas en la reparación de perjuicios-, e incluso la acción de
tutela, como mecanismo residual de protección de los derechos fundamentales.

Por último, el trámite judicial de las acciones populares está guiado por el
principio de efectividad de los derechos, con miras a lograr un orden político,
económico y social justo. Por ende, el proceso se rige por los derechos de
acceso a la administración de justicia y debido proceso.

Definido el marco conceptual y procesal de las acciones populares, corresponde

a esta Sala de Decisión analizar las tesis jurisprudenciales enfrentadas, a fin de
definir cuál postura se encuentra en consonancia con la regulación legal y con
los fines y objetivos de las acciones populares.

 Posturas jurisprudenciales contrapuestas

La sentencia que se revisa consideró que “los derechos colectivos de los

consumidores y usuarios” habían sido vulnerados por parte del Banco
Davivienda S.A., con ocasión de las acciones ejercidas por esa institución
financiera para promocionar y otorgar créditos hipotecarios con el fin de financiar
las viviendas ubicadas en la urbanización Pueblo Nuevo, Etapa I, Subetapa 1A.
Se adujo que los accionantes compraron los inmuebles, inducidos por la
“confiabilidad que proyecta la entidad bancaria”; sin embargo, no pueden habitar
las casas debido a las filtraciones y a la contaminación a la que están expuestos
por la cercanía de la obra con la zona de ronda protegida del río Fucha, afluente
catalogado como uno de los más contaminados del país.

Los juzgadores de la acción popular estimaron que la medida idónea para

proteger los derechos colectivos vulnerados consistía en la suspensión del cobro
de las cuotas crediticias, hasta tanto se resolviera la acción de grupo instaurada
por los mismos hechos en contra de la empresa constructora y el Distrito de
Bogotá D.C.

En un sentido similar, aparece la decisión adoptada por la Sección Segunda de

esta Corporación, el 3 de abril de 2003 70, en el curso de la acción popular
instaurada por los compradores de viviendas en una urbanización con
problemas estructurales. En el trámite de ese proceso, se había ordenado, como
medida cautelar, la suspensión de los créditos hipotecarios adquiridos por los
accionantes con el Banco Granahorrar, mientras se decidía de fondo el asunto.

En la sentencia que puso fin al litigio se consignó que el ente territorial

encargado de otorgar la licencia de construcción y la sociedad constructora eran
responsables por los daños evidenciados en las viviendas y por la amenaza que
el mal estado en las estructuras representaba para sus moradores, lo cual
significaba una vulneración a los derechos colectivos al goce de un ambiente
sano y a la seguridad y salubridad públicas, entre otros.

En cuanto a la institución crediticia implicada, se efectuó el siguiente

razonamiento:

Según el a quo no se puede deducir responsabilidad a Granahorrar por el

otorgamiento de las licencias urbanísticas y de construcción que causaron el
daño en la urbanización El Trigal del Sur porque dicha responsabilidad corre a
cargo de la Constructora, pero como no se trata de hacer más gravosa la
situación de los actores populares concernidos en la demanda confirma lo
referente a extinguir las obligaciones hipotecarias contraídas por los actores
contra dicha entidad.

La Sala ratifica este planteamiento en el entendido de que el banco

Granahorrar está facultado para repetir contra la Constructora Ecuatorial Ltda.
Con base en esa reflexión, se confirmó la decisión que dispuso la extinción de
los créditos hipotecarios otorgados por el Banco Granahorrar a favor de las
personas afectadas con la construcción.

70
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, expediente 2000-00028-02(AP), M.P. Jesús María
Lemos Bustamante.
En sentido opuesto, la Sección Primera profirió las sentencias de 15 de
octubre71, 12 de noviembre72 y 26 de noviembre de 2009 73, en las que afirmó la
improcedencia de levantar o suspender el cobro de créditos hipotecarios, en
sede de la acción constitucional de protección de derechos colectivos.

En los tres procesos citados se debatía la responsabilidad de los entes

encartados por la construcción de inmuebles en terrenos no aptos, y se
pretendía la extinción o la restructuración de los créditos bancarios adquiridos
por los accionantes para financiar la compra de las viviendas.

Los fallos proferidos en esos asuntos coincidieron en sostener que la acción

popular no era el medio judicial adecuado para dirimir derechos subjetivos como
las reclamaciones de contenido económico entre particulares y entidades del
sistema financiero. Por el contrario, resaltaron que la función del juez popular se
limita a verificar la vulneración o amenaza de derechos e intereses colectivos, y a
proferir las medidas necesarias para evitar o hacer cesar la lesión de dichos
bienes jurídicos.

71
Expediente 2002-01021-01(AP), M.P. María Claudia Rojas Lasso. Se anotaron en esa providencia los
siguientes argumentos:
“Siguiendo la jurisprudencia, la Sala se abstendrá de pronuncia (sic) sobre la pretensión de extinguir los
contratos de hipotecas y de realizar el cambio de la estratificación de las viviendas objeto de debate. En
ocasiones anteriores la Sala ha dejado claramente definido que la pretensión encaminada a obtener
beneficios económicos es ajena al objeto de la acción popular, pues en el fondo persigue la indemnización o
reparación de un daño causado por una relación contractual preexistente. La competencia del juez de la
acción popular se contrae a determinar si existió o no vulneración a derechos o intereses colectivos para -en
su caso- impartir las órdenes necesarias para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, amenaza,
vulneración o agravio, o restituir las cosas su estado anterior, de ser posible”.
72
Expediente 2002-01193-02(AP), M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Se discurrió en esa ocasión
conforme se señala a continuación:
“Es claro que mediante la acción popular se busca la protección de derechos e intereses colectivos, es decir
que los conflictos jurídicos que versen sobre derechos particulares, subjetivos se resolverán mediante el
empleo de los correspondientes mecanismos establecidos para el efecto y aquellos que busquen la
protección de los derechos e intereses colectivos se dirimirán mediante el ejercicio de la acción popular.
Ahora bien, los jueces que resuelvan los conflictos jurídicos originados en derechos particulares, subjetivos,
no podrán involucrar en la misma sentencia que los resuelva, la decisión de proteger derechos e intereses
colectivos y, a la inversa, el juez de la acción popular, en modo alguno, podrá pronunciarse respecto de
pretensiones que resuelven sobre derechos particulares, subjetivos, como los que ocurre en este caso, toda
vez que las entidades bancarias no participaron en la construcción, ni en la elaboración de los estudios
técnicos de la obra, ni mucho menos en el otorgamiento de la licencia para la construcción del Conjunto
Residencial Privilegios en la ciudad de Barranquilla, pues el fin de los establecimientos de crédito, no es otro,
que la captación en moneda legal de recursos del público, en depósitos, a la vista o a término, para
colocarlos nuevamente a través de préstamos, descuentos, anticipos u otras operaciones activas de crédito,
de conformidad como lo dispuesto por el artículo 2º del Estatuto Financiero, modificado por el artículo 54 de
la Ley 454 de 1998”.
73
Expediente 2003-00035-02(AP), M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Se comentó en esa providencia que
“el juez de la acción popular sólo debe resolver sobre la violación de los derechos colectivos invocados, sin
dirimir, en modo alguno, derechos subjetivos como las reclamaciones económicas. Es más, resaltó la
improcedencia de dicha acción para obtener la extinción de los contratos de hipotecas y el cambio de
estratificación. (…) Por tanto, se revocará todo lo relacionado con la extinción de las obligaciones
hipotecarias constituidas a favor de Granahorrar previsto en el numeral 9° de la parte resolutiva del fallo
apelado, y también lo ordenado en el numeral 7°, ibídem, que guarde relación con la referida entidad”.
Con el fin de definir una postura unificada en relación con las facultades que le
asisten al juez de la acción popular, en orden a salvaguardar derechos e intereses
colectivos, concretamente, en cuanto a la posibilidad de emitir pronunciamientos
respecto de los contratos celebrados entre establecimientos de crédito y
particulares, es conveniente formular los siguientes interrogantes:

¿Las pretensiones dirigidas a alterar las condiciones contractuales de créditos

hipotecarios carecen de contenido económico y atañen a derechos e intereses
colectivos?

¿Las medidas de suspensión, restructuración o extinción de contratos de mutuo

con establecimientos de crédito tienen la virtualidad de prevenir o hacer cesar el
daño a los derechos e intereses colectivos conculcados por la exposición a
fuentes de contaminación y/o por daños estructurales de viviendas?

La respuesta a los dos cuestionamientos es negativa.

En esta providencia se ha expuesto con suficiencia que las acciones populares

son el mecanismo judicial principal y autónomo para garantizar el goce y
efectividad de los derechos e intereses inherentes a la comunidad. En esa
medida, las acciones de protección deben estar dirigidas únicamente a hacer
cesar la vulneración del derecho colectivo, a prevenir su violación o a restituir las
cosas al estado anterior. Además, para la prosperidad de la acción es requisito
acreditar: i) que exista en el ordenamiento constitucional o legal el derecho o
interés colectivo sobre el cual se funda la acción; ii) que se compruebe una
amenaza o lesión a ese derecho o interés, y iii) que la afectación provenga de la
acción u omisión del ente demandado.

Los casos que se analizan en este acápite plantearon una misma problemática.
En estos se demostró que los proyectos inmobiliarios en los que se ubicaban las
viviendas de propiedad de los accionantes presentaban fallas estructurales y/o
contravenían la normativa ambiental, lo cual imposibilitaba su habitabilidad, por
comportar un riesgo para la seguridad, la salud o la vida de los moradores.

En ese entendido, era claro que algunos derechos colectivos como el goce de un
ambiente sano, la seguridad y salubridad públicas, la prevención de desastres
previsibles y el derecho a tener construcciones que beneficien la calidad de vida
de los habitantes -consagrados en la Ley 472 de 1998- se encontraban en riesgo,
lo cual resultaba suficiente para tramitar la acción popular.

Advertida la amenaza al interés colectivo, le competía al juzgador determinar

quién era el responsable de crear la situación perjudicial e implementar las
medidas necesarias para prevenir la materialización del daño contingente o para
hacer cesar o restituir el que ya estuviere consumado.

En lo que concierne a los actores de la conducta lesiva, la responsabilidad

apuntaba a los encargados de aprobar y realizar las construcciones, si se tiene en
cuenta que el estado de peligro surgió debido a las deficiencias reportadas en la
estructura y estabilidad de las viviendas, así como a los problemas de
contaminación en el sector. Frente a las órdenes de protección conducentes y
pertinentes para evitar la concreción del riesgo, procedían todas aquellas
encaminadas a garantizar la seguridad, la vida, la salud y la integridad física de
los habitantes, y a mejorar las condiciones medioambientales de la zona, incluida
la imposición de condenas pero con la única finalidad de lograr el restablecimiento
de los derechos e interés amenazados.

En ese escenario, algunas medidas de amparo convenientes para hacer cesar el

peligro comprendían la realización de trabajos de adecuación y estabilización de
las viviendas, labores de saneamiento y mantenimiento de las zonas aledañas
para mitigar las filtraciones o erradicar los focos de contaminación, o la
reubicación de los residentes de los inmuebles afectados, por solo nombrar
algunos ejemplos.

Sin embargo, las órdenes de extinción o suspensión de créditos hipotecarios,

lejos de erradicar o mermar la amenaza por el mal estado de los inmuebles y del
ecosistema, persiguió la protección de intereses individuales, subjetivos y con
contenido económico, aspectos todos estos ajenos a las finalidades de la acción
popular.

Ciertamente, las personas que celebraron contratos de mutuo para financiar sus
viviendas, aun cuando reunidas conforman un grupo, no se convierten per se en
titulares de un derecho o interés colectivo. Sus relaciones contractuales con los
entes del sistema financiero son independientes e individuales, por ende, las
controversias que surgen en virtud de los créditos solo conciernen a los
contratantes, pero carecen de la potencialidad de beneficiar o damnificar a los
demás deudores y, menos aún, a la colectividad que adquirió unidades
habitacionales en los proyectos de construcción con otros medios de financiación.

No se trata, entonces, de un interés global, sino de intereses subjetivos en cabeza

de cada uno de los beneficiarios de los préstamos, de contenido económico en
cuanto atañen al patrimonio de cada deudor.

La afectación que padecen los habitantes de las urbanizaciones, en principio, no

resulta imputable a los establecimientos de crédito, cuya función principal es
captar, en moneda legal, recursos del público para colocarlos nuevamente a
través de préstamos, descuentos, anticipos u otras operaciones activas de
crédito74. Dichas labores resultan ajenas a la aprobación y construcción de
proyectos inmobiliarios, y a la conservación del medio ambiente75.

En ese entendido, las medidas ordenadas en el proceso de la referencia y en la

providencia que se analiza, proferida por la Sección Segunda de esta
Corporación, referidas a la suspensión y extinción de créditos hipotecarios, se
tornaron inanes para proteger a los habitantes de las urbanizaciones afectadas,
en los derechos e intereses colectivos que se encontraban en riesgo con ocasión
del deterioro de las edificaciones y las fuentes de contaminación aledañas a
éstas. Por el contrario, devino acertado el razonamiento que utilizó la Sección
Primera en los proveídos de 15 de octubre, 12 de noviembre y 26 de noviembre
de 2009, cuando sostuvo que la solución de las diferencias emanadas de la
celebración de contratos para la adquisición de créditos, en cuanto se referían a
controversias particulares, subjetivas y de contenido económico, debían ser
dirimidas a través de las acciones judiciales dispuestas para ello, pero no
mediante las acciones populares, las cuales están dispuestas exclusivamente a la
protección de derechos e intereses colectivos.

En aras de unificar el criterio jurisprudencial de la Corporación en el tema bajo

estudio, se dicta la siguiente pauta:

74
Decreto-Ley 663 de 1993, Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Artículo 2, modificado por el artículo
54 de la Ley 454 de 1998.
75
Lo anterior no es óbice para que en determinados casos se compruebe que las actividades de construcción
y de financiación están concentradas en una misma persona, caso en el cual corresponderá determinar la
implicación de la entidad implicada en el hecho dañoso, a la luz de los deberes exigibles en la actividad de
construcción. En todo caso, en atención al principio de autonomía de la voluntad de las partes, podría
considerarse la responsabilidad de la institución de crédito, cuando así se hubiere estipulado en el contrato.
Las órdenes para la protección o restablecimiento de los derechos e intereses
colectivos que se profieran en los procesos de acciones populares deben guardar
relación con la causa petendi de la demanda y atacar la fuente de la amenaza o
vulneración del derecho o interés colectivo. En ningún caso pueden estar dirigidas
a garantizar, salvaguardar o restituir derechos o intereses particulares, subjetivos
o de contenido pecuniario, como aquellos relacionados con la ejecución de
contratos de mutuo celebrados entre particulares y establecimientos de crédito
para la financiación de bienes inmuebles aquejados por fallas estructurales, de
estabilidad o por contaminación ambiental.

 Caso concreto

En el presente asunto, se solicitó la protección de los derechos e intereses

colectivos a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos
urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando
prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; al goce de un
ambiente sano; a la seguridad y salubridad públicas, y al derecho de los
consumidores, consagrado en el artículo 14 del Decreto 3466 de 1982 y en el
precepto 78 constitucional.

Se adujo que la Agrupación Residencial Pueblo Nuevo, Etapa I, Subetapa 1A, de la

ciudad de Bogotá D.C., en la cual poseen viviendas los accionantes, fue construida
en cercanías del río Fucha y que ese afluente, además de ser uno de los más
contaminados del país, carece de la infraestructura necesaria para evitar filtraciones
de agua en las edificaciones contiguas. Las circunstancias señaladas han dado
lugar a la generación de humedades, agrietamientos y fisuras en las casas, y a la
propagación de insectos, malos olores y focos infecciosos, lo cual redunda en
perjuicio de la salud y de la seguridad de los residentes.

Se imputó al Banco Davivienda S.A. y al Fondo Nacional del Ahorro la creación de

la amenaza, por cuanto financiaron la adquisición de los inmuebles sin efectuar
estudios previos sobre la aptitud de los terrenos y el acatamiento de las normas
ambientales. Con esas acciones y omisiones indujeron en error a los
compradores de buena fe de las viviendas.

Con base en lo anterior, se solicitó ordenar la cancelación de los créditos

hipotecarios adquiridos para la financiación de las construcciones y la suspensión
de las acciones de cobro y ejecución de los deudores, así como la
implementación de las medidas conducentes a evitar la vulneración de los
derechos e intereses colectivos invocados.

Teniendo en consideración el relato fáctico expuesto en la demanda, se advierte -

al igual que se hizo en los demás procesos que fueron analizados en este
proveído- que la afectación alegada en la demanda de la acción popular no
guarda relación alguna con los contratos de mutuo que celebraron los
compradores con las entidades del sistema financiero, de conformidad con las
razones que pasan a exponerse.

En acápite precedente se explicó que para la prosperidad de las acciones

populares era necesario acreditar que la vulneración, el daño contingente o la
amenaza a derechos o intereses colectivos tenía por causa la acción u omisión
del agente demandado. Se expuso, además, que la interposición de la acción
popular exige la individualización del derecho o interés colectivo vulnerado, el cual
tendrá que estar expresamente regulado en la Constitución Política, en las leyes
nacionales o en los instrumentos internacionales adoptados por Colombia.

En el presente asunto se alegó, por un lado, la amenaza a los derechos e

intereses colectivos, establecidos en los literales a), g), m) y n) del artículo 4 de la
Ley 472 de 1998, de los cuales es titular la comunidad asentada en la
urbanización Pueblo Nuevo, Etapa 1, Subetapa 1A de la ciudad de Bogotá, con
motivo de los problemas estructurales, de estabilidad y de salubridad de sus
viviendas y, por el otro, se afirmó que la confianza inspirada por los
establecimientos de crédito demandados había inducido a error a los accionantes
para la compra de los inmuebles.

Se afirmó que Davivienda S.A. y el Fondo Nacional del Ahorro desconocieron los
derechos consagrados en el artículo 1476 del Decreto 3466 de 1982 –Estatuto del
76
Artículo 14. Marcas, leyendas y propagandas. “Toda información que se dé al consumidor acerca de los
componentes y propiedades de los bienes y servicios que se ofrezcan al público deberá ser veraz y
suficiente. Están prohibidas, por lo tanto, las marcas, las leyendas y la propaganda comercial que no
corresponda a la realidad, así como las que induzcan o puedan inducir a error respecto de la naturaleza, el
origen, el modo de fabricación, los componentes, los usos, el volumen, peso o medida, los precios, la forma
de empleo, las características, las propiedades, la calidad, la idoneidad o la cantidad de los bienes o servicios
ofrecidos.
Tratándose de productos (bienes o servicios) cuya calidad e idoneidad hayan sido registradas de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 3º a 7º del presente decreto, o que estén sometidos a registro o
licencia legalmente obligatorios, o cuyas condiciones de calidad e idoneidad se deriven de la oficialización de
una norma técnica, aunque no haya habido registro, las marcas o leyendas que se exhiban en dichos
productos, al igual que toda propaganda que se haga de ellos, deberá corresponder íntegramente a lo
registrado o contenido en la licencia o a las condiciones de calidad e idoneidad derivadas de la norma técnica
consumidor- y en el artículo 7877 de la Carta Política. El alegato se centró en
manifestar que dichos establecimientos persuadieron a los compradores para
adquirir las viviendas del conjunto residencial Pueblo Nuevo, Etapa 1, Subetapa
1A, de la ciudad de Bogotá D.C., por la confiabilidad que proyectan cuando
financian proyectos de construcción. En consideración de los demandantes, “el
Banco Davivienda, por lo menos debía haber hecho un estudio de suelos para
determinar bajo qué condiciones estaba negociando, no tanto por los resultados que
obtuviese, sino por las consecuencias que se derivarían con la venta de las
viviendas”.

No existe discusión sobre los créditos con garantía hipotecaria que los accionantes
adquirieron con las entidades demandadas para financiar la compra de sus
viviendas. Si bien no se aportaron los contratos, las entidades demandadas
reconocieron expresamente su existencia cuando contestaron la demanda y éste ha
sido un hecho irrefutado durante el trámite procesal. En el plenario obran al respecto
algunas comunicaciones sobre la aprobación de los créditos y los avalúos de los
inmuebles realizados por los establecimientos crediticios78.

Pero, más allá de la prueba de los contratos de mutuo celebrados por los
accionantes, no obra ningún medio probatorio que permita corroborar cuáles
fueron las labores de divulgación y publicidad que emplearon las entidades del
sector financiero para promover su actividad crediticia y con las cuales
presuntamente indujeron a error a los deudores.

El Banco Davivienda S.A. y el Fondo Nacional del Ahorro en los memoriales de

defensa que radicaron en el curso del proceso negaron rotundamente haber
promocionado la venta de los inmuebles, por no encontrase incluida dicha tarea
dentro de sus objetos sociales. Davivienda S.A. aclaró, además, que “al aparecer
en la propaganda que utiliza el constructor de un proyecto como el Banco que
financia la vivienda, promociona única y exclusivamente la prestación de los
servicios financieros, lo cual corresponde a su objeto social, y en este caso ofrece
y publicita el otorgamiento de créditos”.
oficializada, según el caso”.
77
Artículo 78. “La ley regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la
comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su comercialización.
Serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la comercialización de bienes y
servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios.
El Estado garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las
disposiciones que les conciernen. Para gozar de este derecho las organizaciones deben ser representativas y
observar procedimientos democráticos internos”.
78
Cuaderno n.° 6 y Anexos n.° 1, 4 y 5.
En concordancia con esa última afirmación, aparece el testimonio que rindió en el
proceso el coordinador jurídico de Davivienda S.A., el 28 de agosto de 2008 (fls.
177-180 c. n.° 7), en el que depuso lo siguiente:

Preguntado: manifieste al Despacho si Davivienda desempeña alguna labor

en la venta de casas de interés social. Contestó: Ninguna, aprovecho para
informar al Despacho que en esta clase de negocios la práctica comercial
señala que es el constructor bien sea directamente o a través de un tercero
quien ofrece su proyecto mencionando cuáles entidades del sector financiero
otorgan los créditos, pero de manera alguna los bancos participan de su
negocio, simplemente desarrollan su objeto social, prestar dinero. (…)
Preguntado por el despacho: manifiéstele al Despacho si en su experiencia
en el Banco Davivienda, sabe o conoce cuál es el procedimiento para permitir
el uso de su eslogan en la propaganda que utilizan las constructoras en la
etapa de preventa y venta de los inmuebles que ofrecen al consumidor?
Contestó: resumo manifestando que sobre el particular rige la libre
competencia tanto de los constructores como de los Bancos, aclarando que
por ley ningún constructor podría condicionar la venta de sus inmuebles a la
financiación de un Banco en particular, simplemente tiene la libertad de
anunciar al público que cuenta con el beneficio de un crédito y bien podría
colocar la propaganda alusiva a todos los Bancos para que como lo exige la
ley, el comprador elija el que mejores condiciones de mercado le ofrezca. Por
costumbre los constructores suelen colocar vallas con el nombre de la entidad
que financia el proyecto seguramente porque ya han pasado por un proceso
de estudio pero de ninguna manera hay exclusividad, ni hay responsabilidad
de la entidad financiera, ahora bien frente al uso del eslogan o nombre del
Banco está sujeto en primer lugar a las normas sobre publicidad visual
exterior, que se ubique dentro de la propiedad del constructor, el Banco vigila
que a esa publicidad no se le dé un manejo inadecuado que conduzca a
anunciar situaciones que no están dentro del objeto social, por esta razón
estos avisos se limitan a decir que la entidad financiera ‘financia el proyecto y
financia la venta de viviendas individuales’, lo cual está dentro del objeto
social del Banco, pero no aceptaría la entidad financiera anuncios tales como
que solamente con ese Banco se otorgan créditos, que el Banco responde
por los materiales o por la calidad de la obra porque ello sería salirse de su
objeto social, y en los casi 14 años que llevo en el Banco no he visto ni
escuchado que algún Banco haya hecho esta clase de anuncios. Preguntado
por el Despacho: manifiéstele al Despacho si Davivienda realiza algún tipo de
publicidad para la venta de los inmuebles. Contestó: no me consta si se
realiza algún tipo de publicidad por Davivienda, pero si lo hiciera no estaría
contraviniendo ninguna norma, siempre y cuando se limite a promocionar su
actividad de financiar las viviendas u otorgar los créditos.

De acuerdo con las pruebas analizadas, ni Davivienda S.A. ni el Fondo Nacional

del Ahorro publicitaron la venta de proyectos inmobiliarios en la urbanización
Pueblo Nuevo, Etapa 1, Subetapa 1A. Su participación se limitó al otorgamiento
de créditos con garantía hipotecaria, como medio de financiación para que los
compradores adquirieran las viviendas, actividad que les estaba permitida por ley,
teniendo en cuenta su condición de actores del sector financiero, con autorización
para efectuar préstamos.
De conformidad con lo establecido en el Decreto-Ley 663 de 1993 –Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero-, las entidades autorizadas para captar dineros
del público y colocarlos nuevamente en forma de préstamos u otras operaciones
activas de crédito, son los establecimientos de crédito. Dentro de ellos se hallan
los establecimientos bancarios (incluyen las antiguas corporaciones de ahorro y
vivienda79), las corporaciones financieras, las compañías de financiamiento y las
cooperativas financieras.

En lo que concierne a las entidades accionadas, se tiene que mediante Escritura

Pública 3892 de 16 de octubre de 1972, otorgada por la Notaría 14 de Bogotá, se
constituyó la Corporación Colombiana de Ahorro y Vivienda “Coldeahorro”, la
cual, con posterioridad, se convirtió en banco comercial y cambió su razón social
a Banco Davivienda S.A.80. La Superintendencia Bancaria (ahora
Superintendencia Financiera), en Resolución 562 de 10 de junio de 1997, autorizó
el funcionamiento del establecimiento bancario81.

Por su parte, a través del Decreto-Ley 3118 de 1968, el Gobierno Nacional creó el
Fondo Nacional del Ahorro como un establecimiento público vinculado al
Ministerio de Desarrollo Económico (ahora Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo). Mediante la Ley 432 de 1998 se modificó su naturaleza jurídica a la de
“Empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter financiero del orden
nacional, organizado como establecimiento de crédito de naturaleza especial, con
personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente”.

Se desprende de lo anterior que tanto Davivienda S.A. como el Fondo Nacional

del Ahorro contaban con autorización legal para otorgar créditos de vivienda, en
virtud de su calidad de entes del sistema financiero, en la modalidad de
establecimientos de crédito; en esa medida, la información que pudieron entregar
para promocionar y ejercer su objeto social no comportó ninguna transgresión a
los derechos del consumidor.

79
Por disposición del artículo 5 de la Ley 546 de 1998, a partir de la vigencia de esa normativa las
corporaciones de ahorro y vivienda se convirtieron en bancos comerciales.
80
Mediante Escritura Pública N.° 3890 de 25 de julio de 1997, de la Notaría 14 de Bogotá D.C.
81
Esta información se encuentra reportada en el certificado de existencia y representación legal de
Davivienda S.A., expedido por la Superintendencia Financiera.
El certificado se encuentra disponible en línea y puede ser descargado a través del siguiente enlace:
https://www.superfinanciera.gov.co/inicio/servicios-al-ciudadano/certificados-en-linea/certificados-de-
existencia-y-representacion-legal-en-linea-10082625
Fecha de consulta: 5 de marzo de 2020.
El artículo 21 de la Ley 546 de 1998 estableció el deber de información a cargo de
los establecimientos de crédito, así:

Artículo 21. Deber de información. Los establecimientos de crédito deberán

suministrar información cierta, suficiente, oportuna y de fácil comprensión
para el público y para los deudores respecto de las condiciones de sus
créditos, en los términos que determine la Superintendencia Bancaria.

Durante el primer mes de cada año calendario, los establecimientos de

crédito enviarán a todos sus deudores de créditos individuales hipotecarios
para vivienda una información en las condiciones del presente artículo

En el presente proceso no se demostró que las entidades demandadas hubieran

brindado información imprecisa o falsa con la finalidad de otorgar los créditos
hipotecarios, o que hubieran omitido comunicar a los clientes las condiciones de
esos préstamos.

De otra parte, no se probó que en la celebración de los contratos de mutuo, las

demandadas se hubieran obligado a garantizar la estabilidad, calidad o idoneidad
de las construcciones o del medio ambiente y, al respecto, tampoco se advierte
una disposición legal que, para la época de los hechos e incluso en la actualidad,
le imponga una carga de esa naturaleza a los establecimientos de crédito.

Lo que sí aparece demostrado en el plenario es que la fuente de la afectación a la

cual se hizo alusión en la demanda no proviene de las acciones implementadas
por las instituciones demandadas.

La Alcaldía Mayor de Bogotá, el Cuerpo de Bomberos de Bogotá y el Hospital de

Fontibón, en los informes de visita82 que rindieron y que se encuentran anexos al
proceso, informaron que los inmuebles del conjunto Pueblo Nuevo de la ciudad de
Bogotá se han visto afectados por el grave estado de contaminación que presenta
el río Fucha y la cercanía que existe entre éstos y el cauce del afluente, lo cual ha
dado lugar a la filtración de aguas en los cimientos y muros de la construcción, a
la proliferación de malos olores, insectos y roedores, y a la oxidación de
elementos metálicos como puertas, barandas o electrodomésticos.

La situación advertida configura una vulneración a los derechos e intereses

colectivos al goce de un ambiente sano; a la existencia del equilibrio ecológico y a
la conservación del ecosistema; a la seguridad y salubridad públicas; a la

82
Folios 43 a 47 y 82 del cuaderno n.° 1.
prevención de desastres previsibles; a la realización de construcciones que
privilegien la calidad de vida de los habitantes, y en conexidad, a los derechos
fundamentales a la salud y a la vida de las personas damnificadas.

La causa principal de la problemática obedece a la contaminación que proviene

del río Fucha y al lugar en el que se ubica la urbanización en la que residen los
accionantes; sin embargo, no guarda ninguna relación con los contratos de mutuo
que celebraron los compradores de las viviendas con las entidades del sistema
financiero.

En ese sentido, no estaba dentro de las funciones de los entes demandados la

implementación de medidas para hacer cesar la causa de la afectación a la que
se encontraban expuestos los demandantes ni tampoco les resultaba exigible
comparecer ante el juez popular para debatir sobre la limitación, extinción o
modificación de los negocios jurídicos independientes que celebraron con algunos
particulares.

Los llamados a erradicar la vulneración de los derechos e intereses colectivos

comprometidos eran las personas y/o autoridades encargadas de preservar el
medio ambiente y, eventualmente, aquellas que estuvieron involucradas en la
construcción del proyecto inmobiliario; sin embargo, para poder analizar su
posible implicación en la vulneración que se puso de presente, era menester que
se hubiera producido su vinculación al proceso, a fin de que se tramitaran las
etapas procesales en apego al principio del debido proceso.

Así las cosas, es claro que las pretensiones relacionadas con la cancelación de
los títulos crediticios no resultaba procedente en el caso concreto, por dos
razones principales: i) por cuanto la afectación a la que se aludió en la demanda,
referida al riesgo que comporta para los accionantes el deterioro de sus viviendas
y los altos niveles de contaminación que emanan del río Fucha, no tienen relación
alguna con los contratos que se celebraron para financiar los inmuebles, y ii)
porque en atención a la postura de unificación acogida por esta Sala de Decisión,
es improcedente decretar medidas de carácter particular, subjetivo y de índole
pecuniario en el marco de las acciones populares, como aquellas relacionadas
con los contratos de mutuo que celebran los particulares con las entidades del
sector financiero.
En consideración a lo expuesto, dado que la motivación empleada por el juez a-
quem para proferir la orden de amparo en la acción popular que se revisa no se
encuentra acorde con la regla de unificación que se fijó en esta providencia,
resulta forzoso infirmar la sentencia de 7 de mayo de 2012, para, en su lugar,
negar las pretensiones de la demanda.

Como última precisión, se pone de presente que esta sentencia surte efectos de
cosa juzgada erga omnes en relación con las entidades demandadas y los
argumentos que se invocaron en la demanda. En ese entendido, de considerarse
que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses colectivos invocados
por los accionantes permanecen, podrá intentarse una nueva acción popular en
contra de las personas responsables, atendiendo las formalidades dispuestas
para el ejercicio de ese tipo de acciones.

5. Condena en costas

El artículo 188 del CPACA establece que “salvo en los procesos en que se ventile
un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya
liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento
Civil”.

Por remisión expresa del artículo 306 del CPACA83, resulta aplicable al presente
asunto el artículo 365 del CGP, el cual, en sus numerales 1° y 8º, dispone que se
condenará en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva
desfavorablemente el recurso de revisión que haya propuesto, cuando en el
expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.

En el asunto que se analiza no obra prueba sobre la causación de expensas,

gastos o agencias en derecho, durante el curso del proceso, por lo que la Sala se
abstendrá de condenar en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sala Once Especial de Decisión, administrando justicia en nombre
de la República y por autoridad de la ley,

83
Artículo 306. Aspectos no regulados. “En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el
Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que
correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.
 FALLA:

PRIMERO: UNIFICAR la jurisprudencia en el sentido de precisar que las órdenes

para la protección o restablecimiento de los derechos e intereses colectivos que
se profieran en los procesos de acciones populares deben guardar relación con la
causa petendi de la demanda y atacar la fuente de la amenaza o vulneración del
derecho o interés colectivo. En ningún caso pueden estar dirigidas a garantizar,
salvaguardar o restituir derechos o intereses particulares, subjetivos o de
contenido pecuniario, como aquellos relacionados con la ejecución de contratos
de mutuo celebrados entre particulares y establecimientos de crédito para la
financiación de bienes inmuebles aquejados por fallas estructurales, de
estabilidad o por contaminación ambiental.

SEGUNDO: INFIRMAR la sentencia de 7 de mayo de 2012, proferida por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C -en
Descongestión-, en atención a las razones expuestas en la parte motiva de esta
providencia.

TERCERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

CUARTO: Sin condena en costas.

QUINTO. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de

origen para lo de su cargo.

SEXTO: Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en
la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el
aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema
permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link
http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Salvamento de voto
 HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Aclara el voto

MARÍA ADRIANA MARÍN GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN

SALVAMENTO DE VOTO DE LA CONSEJERA STELLA JEANNETTE

CARVAJAL BASTO

Bogotá D.C., cinco (5) de mayo de dos mil veinte (2020)

Radicación número: 25000-23-15-000-2006-00190-01(AP)REV-SU

Actor: HERNANDO ORDOÑEZ VILLALOBOS, OSCAR BLADIMIR GÓMEZ

GARNICA, ÁNGEL ALBERTO CIFUENTES, FABIO BONILLA BONILLA Y OLGA
QUINTERO FONSECA

Demandado: DAVIVIENDA S.A. Y OTROS

SALVAMENTO DE VOTO

Con el respeto debido por la decisión mayoritaria de la Sala, me permito salvar el

voto respecto de la sentencia proferida en el proceso de la referencia, mediante la
cual se resolvió «PRIMERO: UNIFICAR la jurisprudencia en el sentido de precisar que las
órdenes para la protección o restablecimiento de los derechos e intereses colectivos que se
profieran en los procesos de acciones populares deben guardar relación con la causa petendi de la
demanda y atacar la fuente de la amenaza o vulneración del derecho o interés colectivo. En ningún
caso pueden estar dirigidas a garantizar, salvaguardar o restituir derechos o intereses particulares,
subjetivos o de contenido pecuniario, como aquellos relacionados con la ejecución de contratos de
mutuo celebrados entre particulares y establecimientos de crédito para la financiación de bienes
inmuebles aquejados por fallas estructurales, de estabilidad o por contaminación ambiental.
SEGUNDO: INFIRMAR la sentencia de 7 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C -en Descongestión-, en atención
a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. TERCERO: NEGAR las
pretensiones de la demanda».

Mi desacuerdo con las decisiones anteriores obedece, esencialmente, a las

siguientes razones:
1. Considero que al momento de expedirse el fallo objeto de revisión (7 de mayo de
2012), no existía sentencia de unificación84, tampoco jurisprudencia reiterada de
esta Corporación, a la que se debiera sujetar el juez popular para decidir la acción
constitucional de la referencia, en relación con la «suspensión del cobro de
créditos hipotecarios o de procesos judiciales cursantes en virtud de los
mismos», como medida de protección de los derechos colectivos de los
consumidores y usuarios en los casos en que se concluye el favorecimiento de las
entidades que financian programas de viviendas construidas en terrenos no aptos
y de créditos para adquirirlas, así como el detrimento patrimonial causado por tal
adquisición.

2. Observo que la sentencia respecto de la cual presento este salvamento de voto

no se ajusta en un todo al marco jurídico de análisis delimitado en el auto del 9 de
abril de 201585 (por el que se aceptó la selección del fallo objeto de revisión eventual) , según
el cual, el precedente jurisprudencial con el que se fundamentó el fallo objeto de
revisión eventual, esto es, la sentencia del 3 de abril de 2003 (exp. 2000-00028), de
la Sección Segunda del Consejo de Estado, que ratificó una orden de «extinción
de obligaciones hipotecarias», podía oponerse al criterio de las sentencias del
15 de octubre de 2009 (exp. 2002-01021-01), 12 de noviembre de 2009 (exp. 2002-
01193) y 26 de noviembre de 2009 (exp. 2003-00035-02), de la Sección Primera de la
misma Corporación, en cuanto estas últimas desestimaron ese tipo de órdenes en
acciones populares, de modo que, en caso de considerarse cierta la
contradicción, era necesario unificar dichas posturas entre las secciones
mencionadas.

Así, esta Sala Especial para adoptar la unificación, partió de preguntarse si «¿Las
pretensiones dirigidas a alterar las condiciones contractuales de créditos hipotecarios
carecen de contenido económico y atañen a derechos e intereses colectivos?», aspecto
que no fue considerado en el auto de selección, porque el propósito de la acción
popular fue el de «suspender» los trámites de cobro y el efecto temporal con el
que la sentencia revisada dispuso la medida de suspensión, al prever que regiría
hasta tanto se decidiera la acción indemnizatoria principal que en su momento
instauraron los actores populares y que a la fecha continúa sin resolverse.

Estimo que, en este caso, la «suspensión» de créditos constituye una medida

transitoria que, además de pertinente para evitar hacer más gravosa la situación
de los actores populares, salvaguarda el derecho colectivo que el juez natural de
la acción popular encontró vulnerado86 con ocasión de los préstamos adquiridos
en consideración a la publicidad de financiación que titularizó DAVIVIENDA S.A.
Esto, en el entendido de que, siendo el préstamo la causa de la vulneración del
derecho colectivo, la suspensión de su cobro permitía detener los efectos de esa
causa (la obligación de pagar el préstamo) pues, finalmente, el cobro proviene de la
obligación de pago y esta, a su vez, del crédito adquirido por diferentes razones,
entre ellas, la confianza en el Banco que publicitó la financiación para la compra
de las viviendas.

3. Considero necesario mencionar que la jurisprudencia citada en la solicitud de

revisión eventual y en la sentencia objeto del presente salvamento de voto, alude
a la improcedencia de las órdenes de «extinción» de los créditos hipotecarios,

84
CPACA, arts. 270 y 271.
85
P. 44.
86
Los demandantes acusaron a las entidades demandadas de actuar negligentemente respecto del análisis de la
documentación del proyecto inmobiliario mencionado, de permitir y promover la venta de viviendas en condiciones
no aptas de habitabilidad y, por ende, transgresoras de la seguridad pública y de la normativa sobre construcción y
medio ambiente y de afectar el patrimonio de quienes recibieron los subsidios para adquirirlas, en cuanto éstos son
auxilios otorgados por una única vez (fls. 95 y sgts).
figura que es diferente a la de «suspensión» de dichos créditos, que corresponde
a la orden impartida por el juez popular con carácter temporal expreso, ligando su
vigencia a la decisión de la Acción de Grupo 2010-00028 87, instaurada por los
ahora actores populares para que se declarara la responsabilidad del Distrito
Capital y otros88, por falla del servicio, al permitirse la construcción y venta de
viviendas en la agrupación residencial Pueblo Nuevo.

Advierto que la diferencia entre esas dos figuras cobra especial relevancia en este
caso, puesto que la «extinción» apunta a la cesación de una obra o acción con
carácter definitivo y la «suspensión» simplemente implica detenerla o diferirla por
algún interregno.

Desde esa perspectiva, la «suspensión» de créditos y/o procesos judiciales no

desconoce la existencia de la obligación hipotecaria, tampoco el criterio
jurisprudencial sobre improcedencia de las órdenes de «extinción» de las mismas
por afectación de derechos subjetivos89.

De hecho, con la orden de «suspensión», se pospondría la exigibilidad de dicha

obligación para el momento en que se defina el proceso indemnizatorio instaurado
por los actores populares a través de la acción de grupo, en la que se tendrá que
resolver la solicitud de «las demandadas al pago de las deudas que en la actualidad
tienen los actores con las corporaciones crediticias por concepto de préstamo para la
adquisición de la vivienda», con lo cual, se está aceptando la existencia y
exigibilidad del crédito mismo90.

A mi juicio, la distinción nominativa entre las órdenes de «suspensión» y

«extinción» de obligaciones hipotecarias en acciones populares y los disímiles
efectos que aparejan91, no permite que, en este caso, se nieguen las pretensiones
de la acción popular como consecuencia de la infirmación de la sentencia que
ordenó la «suspensión del cobro de créditos hipotecarios o de procesos judiciales
cursantes en virtud de los mismos».

4. La sentencia de la que me aparto señala que la extinción o suspensión de

créditos hipotecarios solo persiguen la protección de intereses individuales, con
contenido económico ajeno a las finalidades de la acción popular, y que el grupo
conformado por las personas que celebraron contratos de mutuo para financiar

87
Inicialmente radicada con el número 2005-0094-01.
88
Alcaldía Local de Fontibón, la empresa Conformar S.A. (Posteriormente liquidada y sucedida por la Sociedad
Inmobiliaria Conconcreto S. A. S.), la Empresa de Acueducto y Alcantarillado De Bogotá – Empresa de Acueducto
y Alcantarillado De Bogotá - EAAB, la Secretaría Distrital de Planeación y la Curaduría Urbana No. 2.
89
Que las órdenes para la protección o restablecimiento de los derechos e intereses colectivos … “en ningún caso
pueden estar dirigidas a garantizar, salvaguardar o restituir derechos o intereses particulares, subjetivos o de
contenido pecuniario, como aquellos relacionados con la ejecución de contratos de mutuo celebrados entre
particulares y establecimientos de crédito para la financiación de bienes inmuebles aquejados por fallas
estructurales, de estabilidad o por contaminación ambiental, medidas de protección judicial impartidas por el juez
popular, no pueden extenderse a las órdenes de extinción de obligaciones hipotecarias o redención de créditos
derivados de las mismas”.
90
La incidencia jurídica de dicha acción indemnizatoria en la determinación de los responsables del pago de los
créditos hipotecarios vigentes, ameritaba exhortar al Juzgado 35 Administrativo de Bogotá para que, en ejercicio de
los poderes de instrucción e impulso procesal establecidos en el artículo 43 del CGP, agotara de manera prioritaria
el trámite de instancia faltante dentro de la acción de grupo 2010-00028, con el fin de que la misma se fallara
dentro del menor tiempo posible. Sin embargo, la sentencia objeto del presente salvamento nada dijo al respecto.
91
Semánticamente, “suspender” significa “2. Detener o diferir por algún tiempo una acción u obra. U. t. c. prnl. 4. Tr.
Privar temporalmente a alguien del sueldo o empleo
que tiene.5. tr. Negar la aprobación a un examinando hasta nuevo examen.” (https://dle.rae.es/?id=Yp0F2Mc ) y
“extinguir” significa “1. tr. Hacer que cese el fuego o la luz. U. t. c. prnl. 2. tr. Hacer que cesen o se acaben del todo
ciertas cosas que desaparecen gradualmente. Extinguir un sonido, un afecto, una vida. U. t. c. prnl. 3. Prnl. Dicho de
un plazo o un derecho: Acabarse, vencer.” (https://dle.rae.es/?id=HNBJj0h ). Entonces, mientras la “suspensión”,
asociada a la acción de “suspender”, denota un carácter transitorio expresamente matizado por el juez popular con la
locución conjuntiva “hasta tanto”, la “extinción” como acción de extinguir o extinguirse, refiere a la cesación de una obra o
acción con carácter definitivo y no simplemente diferido por algún interregno.
sus viviendas no las convertía per se en titulares de un derecho o interés
colectivo92.

Respetuosamente, difiero de esa consideración porque, si bien es cierto, las

relaciones contractuales de los particulares con las entidades del sistema
financiero son independientes e individuales, el interés de quienes ejercieron la
acción popular se planteó con alcance difuso para la protección de derechos
colectivos, como el consagrado en el literal n) del artículo 4 de la Ley 472 de
1998, que fue objeto de amparo por el juez popular, quien en ejercicio de los
poderes que le han sido otorgados por la ley, impartió órdenes de protección que
consideró ajustadas, pertinentes y eficaces al tipo y forma de amenaza y/o
transgresión del citado derecho colectivo.

5. En suma, considero que la suspensión de créditos hipotecarios, decretada en la

sentencia del 7 de mayo de 2012 (seleccionada para revisión), está sustentada en las
pruebas aportadas al expediente, conforme con la valoración que el juez popular
realizó en su oportunidad y, corresponde al ejercicio de los poderes otorgados a
dicho juez por el legislador, en los términos previstos en el artículo 34 de la Ley
472 de 1998. Providencia que, en mi criterio, no puede resultar alterada por la
regla de unificación impartida por esta Sala.

En los anteriores términos pongo de presente mi desacuerdo con la decisión

mayoritaria de la Sala pues, a mi juicio, la única regla de unificación posible, si
hubiere lugar a ello, sería la de «UNIFICAR la jurisprudencia en materia de “extinción de
obligaciones hipotecarias en las acciones populares”, en el sentido de precisar que la protección
jurisdiccional sobre derechos colectivos en acciones populares en las que se ventilen las
condiciones de habitabilidad o uso de las viviendas construidas en terrenos no aptos o que
amenacen a ruina, no puede expresarse ni extenderse a órdenes de extinción de obligaciones
hipotecarias o redención de créditos derivados de las mismas». Y como la sentencia del 7 de
mayo de 2012, objeto de revisión eventual, refiere a la «suspensión de créditos
hipotecarios» y no a la «extinción» de los mismos, considero que dicha
providencia no podía infirmarse.

Con todo comedimiento,

(Firmado electrónicamente)
STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN

92
P. 45 a 46.
 ACLARACIÓN DE VOTO DE LA CONSEJERA ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá D.C., cinco (5) de mayo de dos mil veinte (2020)

Radicación número: 25000-23-15-000-2006-00190-01(AP)REV-SU

Actor: HERNANDO ORDOÑEZ VILLALOBOS, OSCAR BLADIMIR GÓMEZ

GARNICA, ÁNGEL ALBERTO CIFUENTES, FABIO BONILLA BONILLA Y OLGA
QUINTERO FONSECA

Demandado: DAVIVIENDA S.A. Y OTROS

TEMAS: Análisis sobre la responsabilidad del Fondo Nacional

del Ahorro en sede de eventual revisión – Normas
procesales que regulan la causación de costas en
acciones populares.

Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 129 de la Ley 1437 de

93
2011 , con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Especial de
Decisión, me permito exponer las razones por las cuales suscribo la providencia
del vocativo de la referencia con aclaración de voto, previa reseña de los
antecedentes del caso.

I. Síntesis del caso y principales antecedentes

1.1. La demanda

1. Los demandantes instauraron acción popular en contra del Banco

Davivienda S.A. y el Fondo Nacional del Ahorro, por considerar vulnerados sus
derechos colectivos, dispuestos en los literales a), g), m) y n) del artículo 4º de la
Ley 472 de 1998. En su criterio, las entidades demandadas promocionaron y
otorgaron financiamiento en un proyecto de construcción de vivienda y, con ello,
generaron confianza en el público para solicitar créditos hipotecarios con el fin de

93
“ARTÍCULO 129. FIRMA DE PROVIDENCIAS, CONCEPTOS, DICTÁMENES, SALVAMENTOS
DE VOTO Y ACLARACIONES DE VOTO. Las providencias, conceptos o dictámenes del Consejo
de Estado, o de sus salas, secciones, subsecciones, o de los Tribunales Administrativos, o de
cualquiera de sus secciones, una vez acordados, deberán ser firmados por los miembros de la
corporación que hubieran intervenido en su adopción, aún por los que hayan disentido. Al pie de la
providencia, concepto o dictamen se dejará constancia de los Magistrados ausentes. Quienes
participaron en las deliberaciones, pero no en la votación del proyecto, no tendrán derecho a
votarlo.

Los Magistrados discrepantes tendrán derecho a salvar o aclarar el voto. Para ese efecto, una vez
firmada y notificada la providencia, concepto o dictamen, el expediente permanecerá en secretaría
por el término común de cinco (5) días. La decisión, concepto o dictamen tendrá la fecha en que se
adoptó. El salvamento o aclaración deberá ser firmado por su autor y se agregará al expediente.
Si dentro del término legal el Magistrado discrepante no sustentare el salvamento o la
aclaración de voto, sin justa causa, perderá este derecho.”
adquirir los respectivos bienesinmuebles. Sin embargo, la urbanización no acató
la normativa ambiental, por lo que se presentaron inundaciones, filtraciones,
grietas, olores malsanos y propagación de insectos y roedores, lo cual hace
inhabitables esas unidades de vivienda.

1.2. Sentencia de primera instancia

2. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá profirió

sentencia el 10 de marzo de 2011, en la que declaró la falta de legitimación en la
causa por pasiva del Fondo Nacional de Ahorro 94 y accedió a las pretensiones de la
demanda, en la medida en que consideró vulnerado el derecho colectivo de los
consumidores y usuarios, por lo que ordenó la suspensión de los cobros de los
créditos hipotecarios otorgados a los accionantes por el Banco Davivienda S.A.,
hasta tanto se profiriera decisión en firme en la acción de grupo que se adelanta
por los mismos hechos.

3. El a quo sostuvo que no existe “una verdadera ecuación o correlación” por los
pagos que han efectuado los propietarios de los inmuebles con ocasión de los
créditos bancarios que adquirieron. Agregó que, el Banco Davivienda S.A.
contribuyó “a crear el convencimiento” en los deudores para la compra de las
viviendas, gracias al “good will” que ostenta esa entidad financiera y a la
confiabilidad que proyecta cuando financia proyectos de construcción. Por ello, en
criterio del juzgador, se configuró una violación al derecho de los usuarios y
consumidores (art. 4, lit. n, Ley 472 de 1998).

1.3. Sentencia de segunda instancia

4. Surtido el trámite de la segunda instancia, en sede de la impugnación

interpuesta por el Banco Davivienda S.A., el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, en Descongestión, mediante
sentencia del 7 de mayo de 2012, confirmó el fallo de primera instancia.

5. Mencionó que los accionantes solicitaron los créditos hipotecarios,

inducidos por “la confiabilidad que proyecta la entidad bancaria” ; empero, dicha
institución financiera no cumplió con el deber de vigilar el manejo adecuado de la
publicidad utilizada para promocionar el proyecto de construcción, lo que conllevó a
la vulneración de los derechos de los consumidores y usuarios, consagrados en los
artículos 78 de la Constitución Política y 4 de la Ley 472 de 1998. Añadió que el juez
a-quo no definió la legalidad o nulidad de los contratos de mutuo; únicamente,
adoptó una medida ponderada y proporcional para proteger los derechos
vulnerados, lo cual resultaba procedente a la luz de lo señalado por la Corte
Constitucional, en sentencia C-644 de 2011.

94
Bajo el siguiente argumento: ”La naturaleza jurídica del Fondo Nacional del Ahorro implica de suyo una total
autonomía con respecto al uso o no de los dineros que se manejan en dicha entidad para la financiación de
viviendas y otros destinos que corresponden a la voluntad del afiliado, y en aplicación del principio de la economía
procesal el Despacho se abstendrá del estudio y decisión de los demás medios exceptivos propuestos por dicha
entidad”.
 1.4. Solicitud de revisión eventual

6. Dentro del término establecido en el artículo 36A95 de la Ley 270 de 1996,

el Banco Davivienda S.A. presentó solicitud de revisión eventual de la sentencia del
7 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección C, en Descongestión, la cual sustentó, entre otras
razones, en que la sentencia objetada contraría la jurisprudencia96 de esta
Corporación, en la que se ha señalado que los asuntos que versan sobre intereses
subjetivos y tienen naturaleza patrimonial no pueden ser dirimidos por vía de la
acción popular.

7. La entidad financiera argumentó que, a través de las órdenes proferidas en

relación con los créditos hipotecarios adquiridos por cada uno de los accionantes, se
resolvieron asuntos subjetivos surgidos de relaciones contractuales, con la intención
de satisfacer los intereses económicos de los deudores, aspectos que no
corresponden al objeto y carácter de la acción popular ni se orientan a proteger
derechos colectivos.

8. Precisó que, no obstante que la acción popular no tiene carácter

indemnizatorio ni está llamada a reemplazar las acciones especiales para resolver
controversias de índole contractual, en el caso concreto, se profirieron declaraciones
que constituyen beneficios patrimoniales para los demandantes y, a su vez,
sanciones para la entidad crediticia, en contravía de lo dispuesto en las sentencias
de 27 de septiembre de 200197 y 15 de octubre de 2009 98, proferidas por este alto
tribunal.

1.5. El auto de selección

9. Por medio del auto interlocutorio del 9 de abril de 2015, la Sección Cuarta
de esta Corporación seleccionó el presente asunto para revisión eventual, teniendo
en cuenta la disparidad de posturas99 entre el fallo de segunda instancia y la
jurisprudencia de la Sección Primera de este cuerpo colegiado, en torno a la
posibilidad de levantar o suspender el cobro de créditos hipotecarios, en sede de la
acción popular.

10. En el auto de selección se desecharon los demás cargos propuestos por

el Banco Davivienda y se precisó que, dada la naturaleza especial de este al medio
de revisión eventual de sentencias ejecutoriadas en acciones populares, sería la
95
Adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.
96
Como soporte del argumento, la solicitante de la revisión citó las sentencias proferidas el 25.102006,
expediente 2004-01843-02; el 16.10.2007, expediente 2004-00351-02 y 2004-00058-01; y 18.06.2008,
expediente 2003-00618-01(AP); dictadas por la Sección Tercera de esta Corporación, M.P. Ruth Stella
Correa Palacio; así como la sentencia de 16.03.2012, proferida por la Sección Primera , M.P. María Elizabeth
García González
97
M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros, expediente 2011-0223-01.
98
M.P. María Claudia Rojas Lasso, expediente 2002-01021-01.
99
Se analizaron las sentencias de 15 de octubre de 2009, 12 de noviembre de 2009 y 26 de noviembre de
2009, proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado, en las cuales se pretendía la extinción o
modificación de los contratos de hipoteca suscritos para financiar inmuebles afectados por fallas ambientales
o de suelos, que imposibilitaban o hacían riesgosa su habitabilidad. En los pronunciamientos señalados, se
adujo que ese tipo de controversias no podían ser ventiladas a través de la acción popular, por tratarse de
derechos subjetivos e intereses económicos.
única temática que era dable examinar, dejando desde esa oportunidad procesal
claramente delimitada la competencia de la Sala Especial de Decisión que tenía a su
cargo abordar el fondo del asunto, con fines de unificación de jurisprudencia. Ello
quedó consignado en los siguientes términos:

“Las órdenes transcritas se oponen a la línea jurisprudencial de la Sección

Primera en cuanto a la improcedencia de levantar o suspender el cobro de
créditos hipotecarios, en sede de la acción constitucional de protección de
derechos colectivos dado el restrictivo marco de análisis y decisión que tiene
el Juez Popular.

Tal constatación revela en la sentencia del 7 de mayo de 2012, confirmatoria

de las órdenes que se comentan, una evidente divergencia interpretativa
frente a una reiteración jurisprudencial de la Sección Primera de esta
Corporación, en materia de vigencia y exigibilidad de créditos hipotecarios de
las viviendas afectadas por fallas técnicas de suelos y construcción.”

1.6. Sentencia de revisión objeto de aclaración de voto

11. El recurso extraordinario de revisión se resolvió mediante sentencia del

5 de mayo de la presente anualidad, en la cual se determinó:

“PRIMERO: UNIFICAR la jurisprudencia en el sentido de precisar que

las órdenes para la protección o restablecimiento de los derechos e
intereses colectivos que se profieran en los procesos de acciones
populares deben guardar relación con la causa petendi de la
demanda y atacar la fuente de la amenaza o vulneración del derecho
o interés colectivo. En ningún caso pueden estar dirigidas a
garantizar, salvaguardar o restituir derechos o intereses particulares,
subjetivos o de contenido pecuniario, como aquellos relacionados con
la ejecución de contratos de mutuo celebrados entre particulares y
establecimientos de crédito para la financiación de bienes inmuebles
aquejados por fallas estructurales, de estabilidad o por contaminación
ambiental.

SEGUNDO: INFIRMAR la sentencia de 7 de mayo de 2012, proferida

por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,
Subsección C -en Descongestión-, en atención a las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

CUARTO: Sin condena en costas.”

II. Objeto de la aclaración de voto

12. Considero necesario precisar que comparto plena e íntegramente la

resolutiva del fallo, por cuanto corresponde exactamente a la decisión que adoptó
la Sala Once (11) Especial de Decisión, en las sesiones en las que se debatió el
proyecto, en la medida en que refleja las conclusiones a las que se arribó en la
oportunidad en la que se negó la ponencia inicialmente presentada. Sin embargo,
estimo necesario aclarar mi voto, en el sentido de:
 i) Advertir que, no era dable, en el caso concreto, examinar la situación
jurídica frente al Fondo Nacional del Ahorro, sino exclusivamente la
derivada de los créditos hipotecarios otorgados por el Banco
Davivienda y la conducta desplegada por esta en relación con los
derechos colectivos invocados.

ii) Destacar que las normas procesales con fundamento en las cuales
se decidió no condenar en costas a la parte demandante en el juicio
no corresponden a las aplicables en acciones populares, por existir
precepto especial que regula la materia.

2.1. Improcedencia de examinar la demanda instaurada en ejerció de la

acción popular100 frente al Fondo Nacional del Ahorro

13. Sobre el punto resulta suficiente recordar que en la sentencia de

primera instancia dictada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de
Bogotá, el 10 de marzo de 2011, se declaró probada la excepción de “falta de
legitimación en la causa por pasiva”, formulada por el Fondo Nacional del Ahorro y
se concedieron las pretensiones de la demanda, protegiendo el derecho colectivo
de los consumidores y usuarios, vulnerado por los empréstitos otorgados a los
propietarios de la Urbanización Pueblo Nuevo, única y exclusivamente frente al
Banco Davivienda S.A.

14. Lo anterior sobre la base de considerar que, “ La naturaleza jurídica del

Fondo Nacional del Ahorro101 implica de suyo una total autonomía con respecto al uso o no
de los dineros que se manejan en dicha entidad para la financiación de viviendas y otros
destinos que corresponden a la voluntad del afiliado”, de tal manera que no era posible
estudiar de fondo los cargos presentados por los accionantes frente a esta entidad
financiera, pues el otorgamiento del crédito no dependía de sus actuaciones u
omisiones sino de la decisión unilateral del ahorrador.

15. La declaratoria de esta excepción quedó ejecutoriada desde la sentencia

de primera instancia, oportunidad en la que se definió con efectos de cosa juzgada la
situación frente al Fondo Nacional de Ahorro, ello por cuanto el recurso de apelación
fue interpuesto102 únicamente el Banco Davivienda S.A., lo cual limitaba el ámbito de
competencia del ad quem de la acción popular a la relación sustancial existente con
esta entidad crediticia.

16. Así se advierte al revisar la sentencia de segunda instancia dictada el 7 de

mayo de 2012, en la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
100
Hoy medio de control de protección de derechos colectivos.
101
En virtud de lo dispuesto por el artículo 1º de la Ley 432 de 1998 el Fondo Nacional del
Ahorro se transformó de establecimiento público “en Empresa Industrial y Comercial del
Estado de carácter financiero del orden nacional, organizado como establecimiento de
crédito de naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital
independiente, y en consecuencia su régimen presupuestal y de personal será el de las
empresas de esta clase. Estará vinculado al Ministerio de Desarrollo Económico* y la
composición de su Junta Directiva será la que señala la presente ley.”
102
En los términos del artículo 37 de la Ley 472 de 1998.
Primera - Subsección C, en Descongestión, tan solo analizó los derechos de los
usuarios y beneficiarios de los créditos otorgados por el Banco Davivienda, bajo el
entendido de que los accionantes no interpusieron recurso de apelación contra la
decisión de declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por
pasiva en relación con el Fondo Nacional del Ahorro.

17. Por su parte, la solicitud de revisión eventual fue presentada por el Banco
Davivienda con el fin de que se revisara la sentencia de segunda instancia, esto es,
aquella que puso fin al proceso, en los aspectos que le fueron desfavorables, sin que
se involucrara la sentencia de primera instancia y sin que, en consecuencia, el juez
de la revisión eventual tenga competencia para revivir el debate zanjado en el fallo
dictado por el Juzgado Administrativo que, se reitera, al cobrar ejecutoria en torno a
esa decisión, hizo tránsito a cosa juzgada, que en eventual revisión no puede ser
removida ni siquiera excepcionalmente.

18. La anterior conclusión se fundamenta, bajo el principio de razón suficiente,

en las normas procesales que regulan esta figura jurídica especial y limitan la
procedencia de la revisión eventual a las sentencias dictadas por los Tribunales
Administrativos, contrastadas con el trámite impartido al proceso que se relacionó en
precedencia, las cuales son del siguiente tenor:

19. La Ley 270 de 1996 103, en su artículo 37 A regula la procedencia de

la acción únicamente contra las sentencias proferidas por los Tribunales, en los
siguientes términos:

“Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares

y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición
de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o
del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en
los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá
seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás
providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo
proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de
unificar la jurisprudencia.

…” (Resaltado fuera del texto)

20. El precepto aludido fue reiterado por la Ley 1437 de 2011, en los
artículos 272, 273 y 274; éstos regularon: i) la finalidad de la revisión eventual
en las acciones populares y de grupo; ii) su procedencia, y iii) la competencia y
trámite del mecanismo, respectivamente. En relación con la procedencia, se
estableció:

“Artículo 273. Procedencia. La revisión eventual procederá, a petición de

parte o del Ministerio Público, 'contra las sentencias o providencias que
103
La Corte Constitucional efectuó la revisión previa del proyecto de ley estatutaria N.° 023/06 Senado y
N.° 286/07 Cámara, mediante el cual se reformó la Ley 270 de 1996, a través de sentencia C-713 de 2008,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En relación con la disposición aludida, entre otras precisiones, se indicó
que el Consejo de Estado actúa como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, pero no como
Tribunal de Casación, pues esa atribución no le fue concedida en la Constitución Política; así mismo, se
aclaró que la providencia de selección para revisión eventual siempre debe estar motivada, como garantía del
derecho de acceso efectivo a la administración del proceso. Además, se estableció que el trámite de la
revisión eventual no suspendía los efectos de la sentencia examinada.
 determinen la finalización o archivo de los procesos promovidos para la
protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños
causados a un grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos, que
no sean susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de
Estado …” (Resaltado fuera del texto)

21. De las normas transcritas, es imperativo concluir que el mecanismo de

revisión eventual fue estatuido con la única finalidad de unificar jurisprudencia
en los asuntos tramitados al amparo de las acciones populares y de grupo, que
hubieren culminado por decisión proferida por los tribunales administrativos.

22. De tal manera, que las sentencias dictadas por los jueces
administrativos no son susceptibles de revisión “bajo el entendido de que ellos acatan
el precedente jurisprudencial vertical fijado por el respectivo Tribunal que funge como su
superior funcional”104, con lo cual se garantiza la coherencia de la jurisprudencia,
conclusión que se encuentra incluida en el fallo que suscribo con aclaración de
voto y que comparto plenamente.

23. Adicional a lo anterior, en el auto de selección dictado el 9 de abril de

2015, la Sección Cuarta de esta Corporación fijó el alcance y temática que podía
abordar la Sala Especial, que se limitaba a la relación jurídica sustancial que existió
entre los accionantes y el Banco Davivienda S.A. así como las fallas que pudo tener
esta entidad en cuanto a la publicidad y promoción del proyecto de vivienda y
únicamente en lo relacionado con el desconocimiento de la jurisprudencia de la
Sección Primera del Consejo de Estado, de tal manera que esta Sala al resolver el
fondo del asunto, de cara al problema jurídico planteado, no tenía competencia para
pronunciarse con respecto del Fondo Nacional del Ahorro, en la medida en que esta
entidad ya no hacía parte del extremo pasivo de la litis, al haber sido excluida desde
el fallo de primera instancia y tratarse de un aspecto procesal que no se debatió en
sede de apelación, de tal manera que su situación estaba amparada por los
principios de la cosa juzgada y la confianza legítima.

24. No puede, en consecuencia, llegarse a una conclusión diferente a que a la

Sala le estaba vedado hacer pronunciamiento alguno sobre la relación jurídica que
subyacía en el caso concreto entre los accionantes y el Fondo Nacional del Ahorro,
pues aún si no se hubiera infirmado la sentencia de segunda instancia, ninguna
consecuencia jurídica le podría generar a la referida entidad, pues ello solo procedía
con respecto al Banco Davivienda S.A., entidad financiera que fue condenada en las
sentencias de primera y segunda instancia, que solicitó la selección y, en ella, se
decidió infirmar únicamente el fallo dictado por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, en sede de impugnación, dado que no podía extenderse la decisión
al de primera instancia.

Así las cosas, lo decidido frente al Fondo Nacional del Ahorro no resultaba
congruente frente al mecanismo de recisión eventiual propuesto por la entidad
financiera DAVIVIENDA S.A.

104
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Auto de 20.03.2014,
expediente 2011-00195-01(AP), M.P. Susana Buitrago Valencia. Posición reiterada en fallo objeto de
aclaración.
 2.2. Indebida aplicación de normas procesales a la condena en costas

25. Sobre este aspecto, advierto que la decisión de no condenar en costas

a la parte actora de la acción popular que fue vencida en esta sede judicial, se
sustentó en la sentencia en las consideraciones que se transcriben a continuación:

“El artículo 188 del CPACA establece que “salvo en los procesos en que se
ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya
liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.

Por remisión expresa del artículo 306 del CPACA 105, resulta aplicable al
presente asunto el artículo 365 del CGP, el cual, en sus numerales 1° y 8º,
dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso o a
quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de revisión que haya
propuesto, cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la
medida de su comprobación.

En el asunto que se analiza no obra prueba sobre la causación de expensas,

gastos o agencias en derecho, durante el curso del proceso, por lo que la
Sala se abstendrá de condenar en costas.”

26. Siendo esta la ratio de la decisión objeto de análisis, para la suscrita

Magistrada resulta evidente que la sentencia olvidó que nos encontramos frente a
una acción popular, cuyo procedimiento y demás aspectos adjetivos, que
encuentran regulación especial en la Ley 472 de 1998 106, la cual regula
expresamente lo relacionado con esta figura procesal, en el artículo 38, en los
siguientes términos:

“ARTICULO 38. COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil

relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los
honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción
presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de
las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios
mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa
de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones
a que haya lugar.”

27. Correspondía, en consecuencia, en el sub examine aplicar el supuesto

de la norma que establece que solo en los eventos en que la acción presentada
sea temeraria o de mala fe procede la condena en honorarios, gastos y costos a la
parte demandante, temeridad o mala fe que definitivamente no se encontraban
acreditadas en relación con los actores de la acción popular que resultaron
desfavorecidos con la decisión de infirmar el fallo de segunda instancia y, al dictar
la sentencia de reemplazo, negar las pretensiones de la demanda.

28. Por lo expuesto, el fundamento jurídico de la negativa de la condena en

costas consistía en aseverar la ausencia de temeridad o mala fe y en afirmar que
éstas no se encontraban probadas. Lo anterior al existir norma especialmente
105
Artículo 306. Aspectos no regulados. “En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el
Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que
correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.
106
“Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación
con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.
aplicable a las acciones populares que impedía efectuar la integración normativa
partiendo del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, como lo aprobó la mayoría de
los integrantes de la Sala.

29. Sobre la especialidad de la norma en acciones populares ha tenido

oportunidad de pronunciarse el Consejo de Estado, entre otras en la sentencia
dictada el 30 de agosto de 2007107, reiterada en la sentencia de unificación de
jurisprudencia dictada por la Sala 27 Especial de Decisión No. 27 108, que tiene
efecto vinculante. En la primera de las providencias se advirtió que la condena en
costas a la parte demandante sólo procede cuando se advierte temeridad o mala
fe en los términos del Código de Procedimiento Civil, remisión que actualmente
debe entenderse efectuada al Código General del Proceso y en la segunda se
analizó ampliamente la existencia de norma especial para las acciones populares,
de la cual debe partir la integración normativa. Ningún argumento se esgrimió para
desatender la vinculatoriedad de la señalada sentencia.

Fecha ut supra,

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Magistrada

107
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia
del 30.08.2007, M.P. Martha Sofía Sanz Tobón, Rad. 18001-23-31-000-2004-00623-01(AP)
108
Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 27, Sentencia del 6 de agosto de 2019, M.P.
Rocío Araújo Oñate, Rad. 2017-00036