C(RS'ÚAPITULO 5

…_ZIDUSTRLALIZACION
Y EXPANSION DEL PAPEL
DEL ESTADO: 1945-73

“TRANSCURRIDOS LOS PRIMEROS CINCUENTA AÑOS del siglo XX, América Latina presen-
taba un aspecto muy diferente al de principios de siglo y unos fuertes cambios estaban
surgiendo. La reestructuración iniciada en los años treinta continuó durante la segunda
guerra mundial y seguiría avanzando. El Estado había adquirido diversas herramientas
de política económica, como una mayor discrecionalidad sobre los instrumentos mone-
tarios, y existía una base tributaria más amplia. Al mismo tiempo, el abandono del pa-
trón oro otorgó a las autoridades financieras la libertad de modificar el tipo de cambio.
En esos años de mitad de siglo, unos pocos gobiernos nacionales, con mayor o menor
intensidad y en momentos diferentes, aceptaron la responsabilidad de fomentar el desa-
rrollo económico. Ampliaron la infraestructura económica o crearon empresas públi-
cas, ya fuera con fines de defensa, como en Argentina bajo Juan Domingo Perón, o para
asegurar el abastecimiento interno de ciertos insumos estratégicos, como se hizo en
Brasil y México. El papel del Estado se extendió también al fomento de nuevos empre-
sarios, a menudo “creándolos” bajo el cobijo de importantes contratos públicos para la
construcción de carreteras, represas y servicios públicos.
En este capítulo se pasa revista primero al nuevo contexto de crecimiento tanto
del sector interno como del externo durante la posguerra, para luego seguir con la

Voto: Trabajador del petróleo en Venezuela, 1968.

136 _/NDUSTRIALIZACION Y EXPANSION DEL PAPEL DEL ESTADO

evolución de la economía política de la industrialización en los países que encabezaron

el proceso. En la siguiente sección se examinan los altos y bajos de la evolución institu-
cional que dio apoyo al crecimiento y a la que éste, a su vez, sirvió de respaldo. A
continuación se consideran dos innovaciones importantes de la política económica del
período, a saber, la integración económica y la reforma agraria.

NUEVO CONTEXTO SOCIOECONOMICO

El nuevo papel del gobierno correspondía a la creciente capacidad institucional y a un

contexto social en el que la clase media se había convertido en un factor importante y
visible en los países más grandes. El crecimiento urbano aumentaba rápidamente, mien-
tras que el alza en los niveles de alfabetismo y la difusión de la prensa y la radio estaban
cambiando la vida política y social. Se intensificaron las tendencias demográficas del
período anterior, sobre todo lo que se refiere a la tasa de mortalidad, que descendió un
50% o más en la mitad de los paises entre los años treinta y sesenta. Por lo general la
tasa de natalidad se mantuvo estable o incluso aumentó como consecuencia de las mejo-
res condiciones sanitarias, el incremento del número de matrimonios y el descenso de
la tasa de mortalidad infantil. En consecuencia, la tasa anual media del crecimiento de la
población se elevó del 2,2% en 1930-50 al 2,7% en 1950-70. Sólo en Argentina, Uru-
guay, Cuba y Panamá se registró un descenso de la tasa de natalidad y un menor creci-
miento demográfico. La migración a las ciudades afectó a un gran número de países
incluso a los más pequeños. Así, el crecimiento urbano en 1950-80 rebasó el 5% en
Venezuela, República Dominicana y Honduras, situándose el promedio de América
Latina en el 4,1%. La explosión demográfica produjo un aumento del coeficiente de
dependencia, es decir, la proporción de aquellos considerados únicamente como consu-
midores frente al total de los consumidores y productores!. El promedio en 1960 era
del 46%, alcanzándose más del 50% en Costa Rica, Nicaragua y Panamá.
Las cifras indican hasta qué punto los formuladores de políticas tuvieron que
tener presente el tema del empleo, sobre todo en vista de las crecientes tensiones socia-
les (por ejemplo, la violencia rural en los años cincuenta en Perú, en los años cuarenta y

! Este concepto muy utilizado, que establece como “productivo” al grupo comprendido entre las edades de 15 y 65
años, no encaja bien con la realidad del mercado laboral de América Latina ni con la estrategia de supervivencia de
las familias pobres.
 —NUEVO CONTEXTO SOCIOECONOMICO — 137

cincuenta en Colombia, y las situaciones tensas en toda América Latina como conse-
cuencia de la Revolucion Cubana). El desasosiego aceleró la migración y dio más ur-
gencia a los planes para establecer una estrategia de desarrollo que generase trabajo.
Las tendencias se conjugaron con el contexto internacional de posguerra, en el
que sobresalía el predominio de Estados Unidos como un nuevo factor. Mientras que los
países europeos habían padecido una destrucción terrible, la capacidad productiva de
Estados Unidos se incrementó en un 50% durante la guerra. En 1945, Estados Unidos
produjo más de la mitad de todos los bienes manufacturados del mundo, y supo transfor-
mar su capacidad productiva desarrollada durante la guerra, re-orientandola rápidamente
hacia una producción adecuada al nuevo contexto de paz. Más aún, Estados Unidos po-
seía en ese momento la mitad de los medios de transporte marítimos en el mundo, en
comparación con sólo el 14% en 1939, ysuministraba un tercio de la exportación mun-
dial, al tiempo que absorbía sólo una décima parte de la importación mundial?.
El gobierno de Estados Unidos tenía muy claro cómo deseaba desempeñar su
nuevo papel. En contraste con el periodo de entre-guerras, cuando las señales que indi-
caban la necesidad de cambiar el sistema internacional eran débiles y contradictorias,
hacia el final de la segunda guerra mundial era evidente que el sistema internacional
había dejado de funcionar y que hacía falta un cambio institucional de primer orden.
Durante la guerra, Estados Unidos dirigió las conversaciones a muchos niveles con
objeto de preparar la paz. Entre los temas que se abordaron estaban una evolución
institucional que asegurara el crecimiento de los flujos del comercio y de capital, el uso
de esas instituciones para reducir los controles discriminatorios y para limitar el papel
creciente del gobierno y una recuperación suficientemente rápida de las principales
naciones del comercio mundial como complemento de la renovación institucional del
sistema internacional. Este fue el temario que configuró los acuerdos de Bretton Woods
de 1944, que crearon el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Internacio-
nal de Reconstrucción y Fomento (BIRF/Banco Mundial) sobre la base de ideas ante-
riores. Con los acuerdos se preveía específicamente el regreso a los tipos de cambio
estables y a la oferta asegurada de capital de largo plazo, con la liberalización progresiva
de las economías europeas?, Como se vio claramente que esas medidas no serían sufi-

? Ashworth, 1987: 266.

» Es importante apuntar que se preveía que el regreso a los mercados libres llevaría tiempo hasta mediados los
años cincuenta. No estaba prevista la liberalización de la cuenta de capital. En la práctica se tendió a ser mucho
más intervencionista que en teoría.
138 NDUSTRIALIZACION Y EXPANSION DEL PAPEL DEL ESTADO

cientes para impulsar las economías europeas hacia la reconstrucción, al tiempo que la
guerra fría pasaba a dominar el contexto político internacional, en 1947 se inventó un
papel más radical para Estados Unidos con el Plan Marshall. Tras arduas negociaciones
se añadió el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), firmado en Gine-
bra en 1947 por 23 naciones (entre ellas Argentina, Cuba y Chile). Sin embargo, los
negociadores no pudieron llegar a un acuerdo en torno a la creación de la Organización
Internacional del Comercio.
La baja prioridad que acordaba Estados Unidos a América Latina se haría evi-
dente con el tiempo. Como región, era considerada relativamente “segura”, aunque se
pensaba que era necesario ayudarla a controlar los movimientos obreros. La batalla
ideológica mundial fue tan importante en la región como en cualquier otro sitio duran-
te esos años, y había que vigilar estrechamente la “subversión comunista”. Pero la ayu-
da material no formaba parte esencial de la estrategia, dadas las necesidades de otras
regiones, sobre todo Europa y Asia.
La baja prioridad que se ha mencionado se haría evidente en la serie de conferen-
cias internacionales organizadas por Estados Unidos, una serie que comenzó en 1945
con la Octava Conferencia Interamericana de Chapultepec, México, antes de que ter-
minara la guerra*. En Chapultepec, América Latina se sinti6 defraudada porque la ma-
yor parte de la discusión de los detalles específicos sobre las cuestiones económicas se
aplazó hasta una conferencia futura. Las delegaciones de América Latina estaban inte-
resadas en pronunciarse sobre la cuestión que más preocupaba a Estados Unidos, es
decir, las condiciones para la inversión directa externa. Pero la conferencia se aplazó
tantas veces que se la bautizó como la conferencia “escurridiza”’. El desencanto aumen-
tó acuciado por aspectos tan reales como la inconvertibilidadé. En la Conferencia de
Rio en 1947, se presentó una propuesta audaz del ministro de Relaciones Exteriores de
Ecuador en el sentido de que había llegado el momento de crear un plan Marshall para

* Además de Chapultepec, se convocaron las reuniones siguientes: Conferencia de la Defensa en Rio, agosto de
1947, Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Empleo (reunión en la que se intentó crear la
Organización Internacional del Comercio) en La Habana, 1947-48 y Novena Conferencia Interamericana (re-
unión en la que se creó la Organización de los Estados Americanos) en Bogotá, marzo de 1948.
* Así la llama Rabe, 1978.
SEste era un aspecto importante para Argentina. Una vez que Perón agotó el modesto nivel de reservas en dólares
de que disponía, no era mucho el incentivo que ofrecía formar parte de un mundo de libre comercio si las expor-
taciones argentinas se pagaban únicamente en libras esterlinas y el país necesitaba dólares para importar maquina-
ria. Véase Fodor, 1986.
 —VUEVO CONTEXTO SOCIOECONOMIGO — 139

América Latina’. Pero, en 1948, en la Novena Conferencia Interamericana en Bogotá,

la preocupación principal del general Marshall fue la de convencer a las naciones ame-
ricanas de que Estados Unidos ya soportaba una carga demasiado pesada, la reconstruc-
ción de la paz y la seguridad a nivel mundial, como para que pudiera considerársele
como fuente importante de financiamiento para América Latinas. En consecuencia, lo
más esencial sería establecer garantías firmes para que el capital privado pudiera asumir
la tarea. Los enfrentamientos en torno a la “doctrina Calvo” que negaba el derecho de
los extranjeros residentes a recurrir a los gobiernos de sus países fueron de tal magnitud
que, a partir de entonces, el sector privado aconsejó firmemente renunciar a la confe-
rencia prevista y centrar las gestiones en la negociación bilateral de la legislación sobre
inversión extranjera directa ?. Ese fue el camino que se siguió.
Tanto el mayor papel asumido por el estado como el desarrollo de relaciones más
estrechas entre el sector empresarial y el gobierno, aspectos ambos que se habían here-
dado de la cercana colaboración habida en los comités creados durante la guerra, co-
rrespondían a otra de las características destacadas del mundo de la posguerra. Esta
relación entre los sectores público y privado era particularmente fuerte para las grandes
empresas de Estados Unidos. Fueron estas empresas las que estudiaron el panorama
internacional en busca de oportunidades de inversión.!0. Los nuevos intereses ya se
habían manifestado durante las negociaciones en las conferencias que se han descrito.
La guerra había dejado a muchas de esas empresas con excedentes de maquinaria desti-
nada a la producción bélica, y surgió la idea de que la industrializacién de los países en
desarrollo ofrecía oportunidades de inversión y de buenas ventas de maquinaria y equi-
po. Las empresas más pequeñas cuyo interés principal en América Latina había sido la
venta de bienes de consumo perdieron terreno, pues a los formuladores de políticas
estadounidenses les preocupaban cada vez más las condiciones para la inversión y no
tanto los aranceles.

7Willner, 1949: 38, en cita del The New York Times, agosto de 1947
* Boletín del Departamento de Estado de Estados Unidos, 11 de abril de 1948. El general Marshall concluyó su
discurso de manera improvisada, mencionando algo que, según dijo, se le había ocurrido al contemplar un mural
de la sala que representaba a Simón Bolívar, a saber, que el comandante de Estados Unidos que había dirigido el
ataque sobre Okinawa se llamaba Simón Bolivar Bucknell. Murió en la batalla, la última gran batalla por la paz y
la seguridad en el Pacífico. De esta manera, Marshall insinuaba que había que ser agradecido con los salvadores.
? Rabe, 1978: 289.
1 Maxfield y Nolt, 1990.
140 ]NDUSTRIALIZACION Y EXPANSION DEL PAPEL DEL ESTADO

A nadie se le cruzó por la mente que las nuevas industrias de América Latina
pudieran empezar a exportar a Estados Unidos; la industrialización de la región se cen-
tró en el mercado interno de los países latinoamericanos. Puede que en aquel momento
esa fuera la mejor trayectoria de desarrollo para la región, pero también era lo que más
convenía a Estados Unidos desde el punto de vista político, y más todavía una vez que
Dwight Eisenhower remplazó al presidente Truman en 1953'!.En la práctica, las nue-
vas instituciones financieras internacionales comenzaron a aceptar calladamente las
medidas de protección en casos específicos 12, '
Estas tendencias se unieron a otras centrales tanto en el período de auge de los
años cincuenta y sesenta, como en la manera específica en que América Latina aprove-
charía la expansión de la economía mundial. En términos de desarrollo tecnológico, las
condiciones de depresión económica durante los años treinta seguidas del estímulo a la
innovación durante la guerra habían dejado todo un filón de tecnología listo para ser
utilizado a nivel mundial. La dirección del cambio tecnológico significó un crecimiento
del tamaño óptimo de las empresas. El mayor gasto en investigación y desarrollo (I y
D), la creciente internacionalización, el importante esfuerzo de comercialización y el
desarrollo de la protección para las patentes se combinaron en un aumento masivo del
comercio y la inversión, pues la inversión directa externa en los países en desarrollo era
un medio ideal de obtener una cuasi renta de la tecnología ya desarrollada para el mer-
cado nacional. Entretanto, en América Latina, las reservas de divisas acumuladas al
final de la guerra desaparecieron mucho antes de lo que se había anticipado, provocan-
do el recurso abrupto a las cuotas de importación (en Argentina, la inconvertibilidad de
las reservas en libras esterlinas fue un problema). La imposibilidad de acceder a los
mercados fue un fuerte incentivo para que las empresas extranjeras optaran por la única
opción restante, es decir, producir en el país. De esta manera surgieron en tandem las
condiciones excepcionales de auge en 1950-73 y la nueva modalidad de inserción de
América Latina en los mercados mundiales. El desarrollo de instituciones financieras y
de instrumentos financieros internacionales, así como la aplicación de nuevas tecnolo-
gías en los medios de transporte, respaldaron esa inserción con viajes y comunicaciones
eficientes que facilitaron las operaciones a escala internacional.

11 Tbíd.
1? Webb, volumen complementario 3. El autor señala que la Corporación Financiera Intemacional, una filial del
Banco Mundial, defendía de hecho la protección para “sus” industrias.
 —NUEVO CONTEXTO SOCIOECONOMICO — 141

La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) dio el apoyo teórico e

institucional al creciente consenso sobre la importancia de la industrialización. Tras su
creación en 1948, la CEPAL tuvo que demostrar su utilidad en poco tiempo para seguir
existiendo. El grupo de jóvenes economistas reunidos bajo la dirección de Raúl Prebisch
tuvo que demostrar que había una “perspectiva latinoamericana” válida. Así, en 1949,
surgía la “tesis de Prebisch”4. Aunque adoleció de congruencia en un principio, el
argumento fundamental se centraba en que el aumento de la productividad debido al
progreso técnico industrial en los países del centro no se reflejaba en precios más bajos
sino que se retenía allí, mientras que en los países de la periferia, el aumento de la
productividad en el sector primario era de menor magnitud y el excedente de mano de
obra contribuía a que el nivel de los salarios se mantuviera bajo. En versiones posterio-
res del modelo se hizo más hincapié en el lado de la demanda es decir, en la asimetría en
la elasticidad ingreso de la demanda de importaciones entre los países del centro y en
los de la periferia, con los efectos consiguientes en el comportamiento de los términos
de intercambio. Este enfoque apuntaba a las rigideces estructurales,— las imperfeccio-
nes del mercado arraigadas en deficiencias de la infraestructura, en las instituciones y en
los sistemas y valores sociales y politicos — como el factor que hacía que las economías
de América Latina no reaccionaran “automáticamente” ante las señales de precios di-
fundidas por los términos de intercambio. En consecuencia, las economías latinoameri-
canas necesitaban que el gobierno fomentase la industrialización activamente!S. El cre-
cimiento de la industria ofrecería independencia frente a un sector exportador de materias
primas inestable y nada dinámico. (Lo extraño es que no se hiciera mucho hincapié en
una transformación más amplia de las exportaciones primarias.) Los flujos de capital
extranjero se consideraban como una ayuda para suavizar las rigideces, pero la CEPAL
de los años cincuenta creía que esa entrada de capital se manifestaría principalmente en

1 Desde 1984, el nombre oficial es Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Véase en Furtado,
1985, un profundo relato de los orígenes de la CEPAL y de la evolución de sus ideas en palabras de uno de los
actores principales.
*El documento original clave es CEPAL, 1951. Véanse Firzgerald, volumen complementario 3, y Love, 1994,
donde figuran una discusióny bibliografía detallada, así como el relato de los primeros años de la CEPAL. Véase
Furtado, 1985, para el relato de la oposición provocado por la CEPAL y Prebisch. Véase Pollock, 1978, en
relacion con el conflicto entre Prebisch y Estados Unidos.
' En sus aspectos esenciales, como señala Fitzgerald en el volumen complementario 3, se trata de una teoría dinámi-
ca de acumulación de capiral y crecimiento, basada en la modificación de algunos supuestos clave del modelo
neoclásico del intercambio, mientras que muchos de sus críticos la han atacado por su ineficiencia estática.
142 ANDUSTRIALIZACION Y EXPANSION DEL PAPEL DEL ESTADO

forma de préstamos al sector público. No se veía ninguna contradicción en utilizar el

capital extranjero, por conducto del gobierno, para lograr los cambios estructurales.
Nadie se preguntó si el depender de fuentes externas de financiamiento podría limitar
la libertad de los gobiernos para formular sus políticas económicas.
Sin embargo, las teorías de la CEPAL no eran suficiente aliciente para la adop-
ción a largo plazo de un modelo de desarrollo basado en una industrialización por sus-
titución de las importaciones (IST). También eran importantes dos metas de orden po-
litico. La primera tenía que ver con las condiciones necesarias para atraer flujos de
capital extranjero. La tesis original de la CEPAL subrayaba el papel que habría de des-
empeñar el capital público externo, que había cumplido una función destacada durante
la segunda guerra mundial y que, se pensaba, formaría parte de los nuevos fondos que
acudirían a América Latina al tiempo que Estados Unidos se ocupaba de la reconstruc-
ción de posguerra en Europa y, era de esperar, en otras partes. Sin embargo, en retros-
pectiva, se sabe ahora que el modelo tal como evolucionó dependía vitalmente no de los
recursos públicos sino de la inversión externa directa. Para que esa inversión directa
acudiese en magnitud suficiente era necesario aumentar los vínculos entre el Estado, el
capital nacional y el capital extranjero. Sólo aparecería un claro camino hacia la indus-
trialización cuando estas relaciones estuvieran mucho mejor resueltas de lo que estaban
en 1945. La segunda meta de orden político se desprendía de la primera, a saber, para
que el capital extranjero privado acudiese en cantidad a los países de América Latina y
se sintiese seguro, se tendría que “controlar” el factor trabajo. Las tendencias radicales
que habían surgido durante la guerra y después de ésta tenían que ser controladas para
que las empresas no perdieran confianza, aunque ese control estaba tan o más relacio-
nado con el contexto político de la guerra fría y la cruzada anticomunista.
La evolución de la economía politica de industrializacién conforme a este plan-
teamiento fue de especial importancia en los países que se embarcaron decididamente
en una estrategia de industrialización impulsada por el Estado con fuerte participación
de las compañías transnacionales en las décadas en estudio, es decir Argentina, Brasil,
Colombia y México.
 —7 A INDUSTRIALIZACION IMPULSADA POR EL ESTADO 143

LA INDUSTRIALIZACION IMPULSADA POR EL ESTADO

Y LA EVOLUCION DE SU ECONOMIA POLITICA

Brasil es el mejor ejemplo de cómo evolucionó la nueva estrategia; fue en ese pais donde
las tensiones encontraron mayor expresión (y en donde se han documentado más am-
pliamente). Nada más formuladas, las ideas de la CEPAL encontraron eco en la bur-
guesía industrial brasileña. La CEPAL recogía los puntos de vista del grupo de indus-
triales encabezado por Roberto Simonsen'5. Había una coincidencia total de ideas que
se manifestó con claridad, incluso en lo relacionado a la función del capital extranjero
obtenido de fuentes públicas más que de las privadas. Las diferencias iniciales de matiz
desaparecieron rápidamente. Por ejemplo, terminada la guerra, los industriales brasile-
ños deseaban emprender de inmediato el mantenimiento y la expansión de los merca-
dos de exportación pero, al menos para Brasil, las negociaciones del GATT en 1947
dejaron claro a los empresarios que los países del centro no estaban dispuestos a permi-
tir la penetración de sus mercados, una actitud que tenía su fundamento en la escasez de
dólares que padecían y en su deseo de ser más autosuficientes en materia de alimentos.
Sin embargo, durante los años cuarenta, el nuevo interés en la industrialización
no significaba todavía que se contase, ni siquiera en Brasil, con un proyecto dominante.
La falta de consenso se ve abiertamente en el tema de 14 intervención estatal. El aban-
dono de los controles sobre los precios en tiempos de guerra, que había cobrado fuerza
en Estados Unidos, respondía también en América Latina a las fuerzas internas. Así
quedó bien claro en Brasil con la célebre polémica entre Roberto Simonsen y Eugenio
Gudin al final de la guerra!7. Gudin encabezaba un fuerte grupo liberal que, si bien no
se oponía a la industrializacién, sí estaba en contra de las medidas de protección y, de
hecho, a toda intervención estatal. La fuerza de esa reacción de tipo liberal queda de
manifiesto por el hecho de que sirvió de apoyo ideológico al primer gobierno brasileño
de después de la guerra, el del presidente Eurico Dutra (1946-50). Lo complejo de la
situación subraya los elementos contradictorios que estaban en juego, de la misma ma-
nera que se ponían de manifiesto contradicciones a nivel internacional. Aunque la retó-
rica y algunas de las medidas eran de corte liberal, se conservaron fuertes visos de
intervencionismos. El breve experimento con la reducción de los aranceles tuvo que

' Leopoldi, 1984: 138-40.

17 TPEA (Instituto de Planejamento Económico e Social), 1978: 21-40.
'* Véase, en particular, Draibe, 1985: 138-76. La autora se opone a la interpretación de lanni, 1971.
144 _/NDUSTRIALIZACION Y EXPANSION DEL PAPEL DEL ESTADO

suspenderse en 1947 al iniciarse los controles sobre la importación a causa de la magni-

tud del déficit. Sin embargo, las fuerzas detrás de Gudin eran lo bastante fuertes para
que los industriales brasileños se dieran cuenta de que una reforma importante ulterior
de los aranceles era muy poco probable . En cambio, obtuvieron niveles de protección
sustanciales, paso a paso, por conducto de los controles sobre la importación (y más
adelante por intermedio de los tipos de cambio múltiples). Recién en 1957 se introdujo
y ratificó en el Congreso brasileño el primer arancel sistemático.
En otros países de América Latina, se aceptaba de mejor grado el papel de los
aranceles. Pero lo que no recibía una aceptación fácil era un papel empresarial directo
para el Estado. En Brasil, Petrobras encaró una oposición constante en sus comienzos a
principios de los años cincuenta. En México, la Comisión Mexicano-Estadounidense
de Cooperación Económica propuso la creación de una Comisión Federal de Fomento
Industrial que ampliase el sector industrial mediante la participación directa del Esta-
do. Aunque, según la propuesta, la función del Estado había de ser temporal, el plan
levantó honda inquietud y oposición en los círculos empresariales y no llegó a aprobarse!”.
En Chile, como en todas las economías con un sector minero de alta productividad, la
intervención del Estado era especialmente necesaria, pues sin ella el tipo de cambio
habría alcanzado niveles a los que las exportaciones nuevas (o de hecho cualquier expor-
tación) habrían dejado de ser rentables. Como es natural, todo esto creaba conflictos,
en el caso de Chile relacionados con el papel que debía desempeñar la CORFO, el
organismo estatal de desarrollo industrial creado en 1939. El sector industrial era favo-
rable a la CORFO, pero más porque facilitaba créditos subvencionados que por su
función empresarial directa, la que era temida. No obstante, en los primeros años, a esta
última función correspondió la mayor parte de los recursos que obtuvo el organismo?0.
La aceptación de las medidas de protección y la proliferación de los controles en
todas las economías en vía de industrialización de América Latina en los años que si-
guieron inmediatamente a la guerra condujeron al rápido incremento de las relaciones
entre los gobiernos y las empresas con objeto de conciliar la necesidad que el sector
privado tenía del Estado y al mismo tiempo el temor que le producía. En México, por
ejemplo, es evidente que la red de relaciones entre el sector empresarial y el guberna-
mental se expandió durante la guerra y en los años siguientes. Los enlaces entre ambos
sectores se debieron sobre todo a la iniciativa de las empresas, pero recibieron con

'9 Mosk, 1950: 95-7

* Ortega et al., 1989: 112.
 A INDUSTRIALIZACION IMPULSADA POR EL ESTADO 145

frecuencia el aliento decidido del gobierno?!. Sanford Mosk describe bien lo exquisito
de la relación al señalar que los empresarios asignaban ciertamente al gobierno un papel
destacado, pero deseaban que el gobierno tomase decisiones basadas en la información
y los consejos que facilitaban los grupos interesados de industriales. Lo que proponían
era la intervención de las empresas en el gobierno, no la del gobierno en las empresas??,
La misma amplitud de relaciones se estaba produciendo en otros países entre los
sectores público y privado?, en parte debido a una participación establecida por la ley
en consejos de administración y otras instituciones, y en parte sobre la base de contac-
tos oficiosos. Se desprendía que, frecuentemente, la mejor manera de que las utilidades
aumentasen era a través de las conexiones políticas , más que centrarse en las variables
técnicas tradicionales para determinar la productividad. En Brasil, a mediados de los
años cincuenta se habían dejado de oir los ccos de la polémica Simonsen-Gudin, y el
nuevo papel del Estado se había afianzado tanto que el Plano de metas (1956) del presi-
dente Juscelino Kubitschek no provocó oposición alguna.
En los años cincuenta también figuraban fuerzas contradictorias en los
entretelones del debate sobre el papel que debía desempeñar el capital extranjero. Una
vez más, la polémica Simonsen-Gudin arroja luz sobre el tema. Simonsen deseaba un
acceso “selectivo” al capital extranjero y consideraba que el capital público era la solu-
ción principal. Defendía un plan Marshall para América Latina. Gudin, como es natu-
ral, era partidario de la liberalización total. Sin embargo, como las medidas de protec-
ción alentaban la entrada de capital extranjero en la industria brasileña, hubo cambios
en las posiciones relativas de los diferentes intereses. Aumentó la fragmentación de la
burguesía industrial. A finales de los años cuarenta y principios de los cincuenta apare-
cieron nuevos grupos cada vez más vinculados al capital extranjero, anulando así la
posible resistencia a las disposiciones previstas en la instrucción 113 de la Superinten-
dencia da Moeda e do Credito (SUMOC), anunciada en 1955, en la práctica concedía un
tratamiento preferencial al capital extranjero?4. La cuestión se complicó aún más debi-
do a la política de “palo y zanahoria” que impusieron los sucesivos gobiernos, ofrecien-

* Shafer, 1973: 126.

? Mosk, 1950: 29. El autor se refiere al llamado “nuevo grupo” de industriales que surgió durante la guerra, un
grupo al que, según otros autores de estudios posteriores, Mosk concedió excesiva importancia. Sin embargo,
estarían probablemente de acuerdo en que la descripción se ajusta a la acrimd general que estaba apareciendo a
todo lo ancho de América Latina.
* Para Chile, véase Muñoz, 1986: 210; para Brasil, véase Leopoldi, 1984: 245-92.
**La SUMOC se creó en 1945 con el propósito de transformarla gradualmente en un verdadero banco central.
146 NDUSTRIALIZACION Y EXPANSION DEL PAPEL DEL ESTADO

do bonificaciones a la exportación, tipos de cambio favorables y, por último, una refor-

ma arancelaria.
La evolución de un modelo de industrialización exitoso llevó en definitiva a un
crecimiento económico rápido en la década siguiente, basado en una alianza tripartita
del Estado, las transnacionales y la burguesía local, siendo esta última el socio más
joven, de la mano de una paradoja que se resume bien en las palabras de un hombre de
negocios brasileño: “al final ganamos, pero no nos llevamos el premio”?5,
Gradualmente, pese a las tensiones, se fueron consolidando país por país las ca-
racterísticas principales de la política económica. La consolidación comprendió por lo
general medidas que resolvieron la cuestión del capital extranjero en gran medida gra-
cias a una legislación fuerte que creaba condiciones favorables. En general, también se
redujeron algo los controles directos, en especial sobre las importaciones y las divisas, y
la sobrevaluación del tipo de cambio tendió a ser menor, todo ello unido a un sistema de
cambios múltiples más sencillo. Como se desprende del cuadro 5.1, se mantuvo el nivel
elevado de protección, con escasa racionalización, como parte central de la estrategia
para atraer a las transnacionales. El núcleo del sistema de protección lo formó una
combinación de aranceles elevados sobre los bienes acabados, exención de aranceles
para muchos bienes de capital y productos intermedios y un tipo de cambio
sobrevaluado?s, lo que significaba que los bienes no sujetos a aranceles resultaban muy
baratos.
El diferencial de precios conducía a la selección de métodos de producción que
favorecían a los bienes de capital importados y, junto con ellos, la tecnología importada.
El creciente pesimismo en relación con las exportaciones nuevas, dada la tendencia al
proteccionismo en los países del centro, condujo al olvido de los factores no favorables
a la exportación. Un ejemplo fue la costumbre de muchas filiales transnacionales de
firmar contratos con las empresas matrices para no exportar a terceros países?7. Parece
que seguía sin verse la medida en que las exportaciones nuevas resultaban perjudicadas

? Joño Paulo de Almeida Magalháes, entrevistado en 1981 por Leopoldi, 1984: 337.
2 Jorgensen y Paldam (1987) sostienen, a partir de datos sobre ocho países en el período 1946-85, que se ha
exagerado la sobrevaluación del tipo de cambio real. Como tendencia en el tiempo ésta se registra únicamente en
Perú (hasta 1970). Pero si se tiene en cuenta la sobrevaluación que ya había en 1946, el efecto todavía era impor-
tante. Por ejemplo, se calcula que la sobrevaluación del tipo de cambio en Brasil en 1946 alcanzaba el 70%.
Fishlow, 1972.
* Bitar, 1971. El motivo estaba en que la empresa matriz no deseaba que se alterasen las relaciones comerciales
que ya mantenia
 A INDUSTRIALIZACION IMPULSADA POR EL ESTADO 147

CUADRO 5.1 _
PROTECCION NOMINAL ENAMER]CA LATINA czrca1960
(En parrema¡e) : :
Bieqesflé Bienes de - Bienes Maicr_ias = : 3
-Consumo--“consumó” - + semi- — - primas” - Bienes: --
Pl ual e no duraderos, duraderos - elaborados - industriales - de capital
Argentina < 0N 6206 DS s AE
Brasil ; - 260. ‘328 80 - 106 8
Chile 328 90 987 A Ay
Colombia Z HE - D 57 18
México 114 Ea T ::28 - 38 O
Uruguay , PE i 24 23 m N

CEE E R i u
Nota: La protección m)mmal seha calculado como promedlo aritmético simple de la mc¡dencm apIO)um‘ada
(ad valorem) de los derechios y los cargos. En el caso de Uruguay se ha calculado como-promedio aritmético
simple de la incidencia teórica (excluidos 105 recargos y- los deposuos previos) sobre el valor-cif. de la
importación.
Fuente: Bulmer-Thomas, 1994 cuadro 9 1.

por la politica en vigor, un aspecto que era coherente con la falta de interés de las
transnacionales por exportar y con el grado en que el sector privado podía beneficiarse
de la aplicación de las medidas. Ni siquiera Prebisch vio que el nivel generalizado de
protección significaba un impuesto sobre la exportación?*. Prebisch y otros también
tendieron a subestimar el grado de esfuerzo y de innovación institucional que hacía
falta para poner en marcha las exportaciones”.
En Brasil, el nuevo enfoque quedó incorporado en la ley de moneda extranjera de
1953 y la instrucción 113 de la SUMOC de 1955. De igual manera, en Chile, la legisla-
ción fundamental sobre capital extranjero se aprobó en 1955, a pesar de que el país se

79 Entrevistas con Joseph Ramos, Santiago, 23 de octubre de 1996, Hector Assael, Santiago, 24 de octubre de
1996 y Enrique Iglesias, Bruselas, 1997. Assael, que trabajó en la CORFO de 1968 a 1970, relata que fue gracias
a una conferencia sobre planificación industrial pronunciada por Ignacy Sachs en Santiago a finales de los años
sesenta que llegó a comprender por primera vez la relación entre protección, tipo de cambio y exportaciones
nuevas.
? Entrevista con Albert Fishlow, Washington, 1997. Furtado (1985: 106) tuvo un planteamiento más profundo en
el que subrayaba la incapacidad del sistema financiero para permitir la reestructuración.
148 NDUSTRIALIZACION Y EXPANSION DEL PAPEL DEL ESTADO

encontraba más avanzado en la consolidación de las posiciones e instituciones que ha-

cían falta para que prosperase la ISI, gracias a que comenzó antes y a que el gobierno
participó activamente en todos los frentes. A principios de los cincuenta, la crisis del
mercado del cobre, la inflación y los problemas de la balanza de pagos ya provocaban el
temor de que la ISI estuviera llegando a su límite. La reorientación que llevó a cabo
Chile en 1955 fue más radical que en otros países, ya que entrañó un plan de estabiliza-
ción y el compromiso de seguir medidas más favorables al mercado?. En Argentina,
1955 fue el año en que Juan Domingo Perón, al reconsiderar el papel del capital extran-
jero, provocó un sentimiento de oposición creciente hacia su gobierno. Con todo, no
fue hasta que el presidente Arturo Frondizi llegó al poder en 1958 que la política cam-
bió a una posición de tipo no intervencionista más favorable al capital extranjero.
Se ha descrito la evolución de la economía política de las medidas de industriali-
zación, a saber, aranceles, tipos de cambio y legislación sobre el capital extranjero. Pero
no se ha mencionado otro posible instrumento, es decir, la tributación (aparte de la
importante tributación implícita en las medidas ya mencionadas). La omisión obedece
al hecho de que la reforma tributaria brilló por su ausencia durante este perfodo. La
úÚnica política tributaria que evolucionó fue la que gravaba a las empresas transnacionales
exportadoras; en Chile y Venezuela se pensó que era una forma evidente de financiar la
industrialización?!.
En Chile, como en otros países en los que las empresas extranjeras ejercían un
fuerte control, los planes para aumentar los tributos encontraron resistencia, en este
caso una huelga de inversiones en el sector del cobre. El tipo de cambio era, en efecto,
el único medio de gravar al sector (por eso la lógica económica y política de una nacio-
nalización eventual y la razón de que no se haya dado marcha atrás). Ahí donde el
control estuvo en manos nacionales, la excepción prueba la regla: fue el firme carácter
multisectorial de la Federación de Cafeteros Colombianos y su interés por la diversifi-
cación lo que posibilitó que se lograra un acuerdo (en última instancia y después de
mucho trabajo) que permitiera gravar al sector cafetero. Ahí donde había diversidad de
productos de exportación, las moderadas tasas impositivas fueron objeto de negocia-
ción; por ejemplo, en México se estableció en 1938 un impuesto sobre la exportación de
petróleo, otros minerales y algunas exportaciones, que se justificó como una forma de

* Ortega er al., 1989: 132-8; Muñoz, 1986: 125-45.

* Behrman, 1976: 105; Rabe, 1982: 80-93.
 ZA INDUSTRIALIZACION IMPULSADA POR EL ESTADO 149

absorber los beneficios imprevistos de la devaluación. El impuesto evolucionó hacia lo

que en la práctica era un tipo de cambio diferencial’2. Sin embargo, pese a estos ejem-
plos de tributación, la situación más generalizada fue que no pudieron concertarse bue-
nos acuerdos.
Detrás de la ausencia de una política tributaria progresiva se encontraba la reali-
dad política de la distribución desigual de la riqueza, especialmente en lo que se refiere
a la tenencia de la tierra. Ante esta estructura, poco podia hacer la reforma agraria. Lo
importante aquí, sin embargo, es que esa estructura de poder limitó mucho otros cam-
pos de formulación de políticas, sobre todo en cuanto a la extracción de un excedente
que podría ser invertido en otras actividades de la economía. En cambio, Corea y Taiwan,
por ejemplo, llevaron a cabo reformas agrarias en las que Estados Unidos desempeñó
un papel importante, porque éste vio la reforma como un medio de debilitar a una clase
política reaccionaria con la finalidad de liberar recursos para el crecimiento. Dada la
situación de ambos países en la primera línea de la guerra fría en Asia, la expansión
económica fue considerada como un factor crucial3. Como resultado del cambio poli-
tico del que la reforma agraria era un aspecto central, ambos países contaron con un
margen de acción que la mayoría de los países de América Latina no tuvo. El resultado
en Corea es que se extrajo del sector agrícola un excedente masivo, gracias a la aplica-
ción de una política de precios apropiada 3+.
Estas graves limitaciones para la política económica continuaron subrayando el
desarrollo económico de diversas maneras hasta entrados los años sesenta. El peso mis-
mo de las elites terratenientes en la sociedad, si bien constituía un obstáculo para la
reforma agraria, sirvié también de estímulo para implementar reformas pues ofrecía la
posibilidad de disminuir las bases sobre las cuales se erigían estos grupos poderosos y
reaccionarios. Las dificultades de la redistribución fomentaron el interés por la integra-
ción regional como solución, entre otras cosas, al problema del tamaño del mercado.

%* Se trataba de un sistema de tipo de cambio diferencial oculto impuesto por conducro de los llamados “aforos”
para la exportación. El aforo podía variar.
? Estas observaciones se basan en una conversación con Brian Pollitt.
** El gobierno era el único comprador de cereales y el encargado de fijar el precio de los abonos. Un aspecto clave
es que el gobierno dispuso de flexibilidad para dar marcha atrás a las medidas de política en los años setenta,
cuando se vieron los perjuicios ocasionados del lado de la oferta. En el caso de México, donde hubo una reforma
agraria relativamente amplia, el mismo proceso funcionó en forma muy parecida, utilizándose precios diferencia-
les, pero no se dio marcha atrás a las medidas hasta que surgió la crisis de la deuda (véase el capitulo de Cárdenas,
volumen complementario 3).
150 _/NDUSTRIALIZACION Y EXPANSION DEL PAPEL DEL ESTADO

Después del auge de la guerra de Corea, los formuladores de politicas se sintie-

ron más atraídos por la necesidad de exportar, sin por lo tanto dejar de ignorar las
necesidades que exigía un sector de exportación dinámico. Un paso importante era
resolver las cuestiones de economía política planteadas por la inversión directa externa
y la aprobación de leyes que fomentasen el capital extranjero (el desencanto vendría
más adelante cuando resultó claro que las transnacionales manufactureras no tenían
interés en exportar). Pero hacían falta otras medidas. Tanto la necesidad de exportar
como la percepción de los altos costos que resultaban de una intervención excesiva
condujeron en sólo unos pocos casos a la evolución en los años sesenta hacia una politi-
ca de comercio mucho menos distorsionante. En este terreno Colombia y Chile se
situaron a la cabeza, con algunos elementos similares en los casos de Argentina y Brasil
(véase el análisis de cada país en el capítulo seis).
Un segundo tema de preocupación para los formuladores de políticas era el tama-
ño del mercado. La necesidad de exportar y las limitaciones de los mercados nacionales
condujeron gradualmente a un fuerte interés por la integración económica, que parecía
resolver ambos problemas de simultaneamente. El tema del tamaño del mercado tam-
bién sirvió para que se expresara interés en la reforma agraria, no obstante la oposición ya
mencionada. Estas nuevas vertientes de la política económica se llevaron adelante me-
diante una evolución institucional en toda la región, fomentada en parte por la reacción
nacional e internacional ante la Revolución Cubana de 1959. El desafío que planteó
Fidel Castro aceleró el interés en la ampliación de las reformas al sector social.

EvoLUCION INSTITUCIONAL

A nivel nacional, la adopción de una estrategia de industrialización “hacia-adentro”

fomentó el desarrollo de un gran número de funciones e instrumentos del sector públi-
co3. Surgió una nueva clase de tecnócratas, con conocimientos técnicos de economía,
planificación, gestión e ingeniería. En la mayoría de los países tuvieron un papel decisi-
vo en la elaboración de planes estratégicos para el desarrollo de infraestructura y en la
creación de nuevos organismos de desarrollo y de instituciones financieras. A partir de

* Véase Whitehead, 1994, quien documenta la expansión de los diferentes aspectos de la función desempeñada
por el Estado.
 ÓVOLUCION INSTITUCIONAL — 151

finales de los años treinta se crearon varios bancos de desarrollo. Llegados los años
sesenta, se establecieron diversos organismos públicos con el propósito de fomentar el
desarrollo%. Algunos perderían más adelante su razón de ser, como se verá en el caso de
Argentina, pero otros mantuvieron su influencia y adquirieron experiencia, como en el
caso del Banco Nacional de Desarrollo Económico (BNDE) de Brasil. Con los instru-
mentos de promoción industrial establecidos en los años sesenta se comenzaron a im-
pulsar las exportaciones no tradicionales.
La evolución institucional fue muy diversa. En Brasil, Juscelino Kubitschek, quien
asumió la presidencia en 1956, pudo construir sobre las bases establecidas por Getúlio
Vargas, quien había ampliado el papel del Estado y creado el BNDE en 1956. Se consi-
deraba que Kubitschek era un “Vargas man”7, pero un factor favorable fue la calidad y
la continuidad de la burocracia. Por ejemplo, el personal del BNDE era nombrado en
su mayor parte por méritos y hubo una continuidad importante en la administración.
En el directorio del BNDE no estaban representados los grupos de interés, pero el
sector privado confiaba en el directorio. Se formaron grupos ejecutivos, en los que
había representación de los ministerios y el sector privado, en torno a diversas metas
sectoriales. Las organizaciones industriales principales del país apoyaron el desarrollo
de un reglamento arancelario y de la ley arancelaria de 1957.
En Argentina Arturo Frondizi, quien asumió la presidencia en 1958 estaba muy
interesado en la practica en implementar medidas similares, pero lo que ocurrió fue
muy diferente. Hubo un problema de continuidad. Los años de gobierno de Perón
dividieron tan profundamente a la sociedad que todas las cuestiones se enmarcaban en
una dicotomía favorable o contraria al peronismo, excluyéndose virtualmente cualquier
otra cuestión. Los intentos del presidente Frondizi para atraer al capital extranjero no
recibieron el respaldo del sector empresarial. El punto de vista de Frondizi era que no
necesitaba obtener ese respaldo porque los empresarios darían naturalmente su apoyo a
lo que beneficiara a sus intereses, En realidad lo que ocurrió fue que el sector empre-
sarial se sintió tan alarmado por el pacto de Frondizi con Perón que no estuvo dispuesto
a respaldarlo. La debilidad de las instituciones agravó la falta de confianza que las em-
presas tenían en el gobierno; así, nunca se aprobó, por ejemplo, la ley de fomento in-

* CEPAL, 1971: 145.

?7 Sikkink, 1991: 64.
* [bíd.: 107.
RECUADRO 5.1

TECNOLOGIA ENDOGENA: JORGE SABATO

Nacido en 1924 en Rojas, provincia de Buenos Aires, Jorge Sábato tuvo una carre-
Ta destacada como físico y fundador de instituciones. Fue director de la Comisión
Nacional de Energía Atómica (CNEA) de Argentina, creada por Perón en 1950.
Durante los años sesenta fue muy influyente en toda América Latina, sobre todo
en Brasil, donde era muy amigo del Ministro de Tecnología, Israel Vargas. El mi-
nistro brasileño consideraba que Sábato había ideado el concepto de "fábrica de
tecnología”, que más adelante utilizaron con mucho éxito los coreanos. La fábri-
ca de tecnología consistía en un laboratorio y un equipo de investigadores encar-
gado de generar, adaptar y transmitir tecnología en un campo específico. La idea
clave de Sábato en relación con la generación de tecnología estaba formada por
un “triángulo”. Creía que el desarrollo sostenible de una sociedad dependia de
que se creara una relación estrecha y permanente entre el sistema educativo, la
comunidad técnica y científica y el sistema productivo. Abogó, en su trabajo en la
CNEA y más adelante como asesor técnico del Pacto Andino, por la creación e
institucionalización de ese tipo deenlaces. Estaba decidido a lograr la colabora-
ción de las pequeñas comunidades científicas de América Latina y participó acti-
vamente en la creación de una multitud de redes de este tipo en los años sesenta.
Su aporte al desarrollo industrial de Argentina fue considerable; por ejemplo, el
reactor nuclear del país se construyó incorporando un porcentaje elevado de com-
ponentes nacionales, lo cual sirvió de estímulo para muchos proyectos derivados
y generó numerosas externalidades, con independencia de la propia industria
nuclear. Las tareas que fomentó Jorge Sábato tuvieron una contribución signifi-
cativa hasta mediados de los años setenta, cuando Argentina cambió de rumbo.

Fuente: Entrevista con Aldo Ferrer, Washington, 21 de febrero de 1997; Wionczek, 1987;
Sercovitch, 1987.
 GVOLUCION INSTITUCIONAL 153

dustrial, que el sector de la pequeña y mediana empresa interpretó como “prueba del
sesgo en favor de los inversionistas internacionales”. En 1960, el titular de un artículo
en La Razón se preguntaba “¿Vale la pena industrializarse?”9. Por parte del sector pri-
vado, mientras que en Brasil las asociaciones de industriales contaban con equipos de
estudio y una buena organización, en Argentina, la Acción Coordinadora de Institucio-
nes Empresarias Libres (ACIEL), por ejemplo, carecía de una estructura de organiza-
ción y existía principalmente como un vehículo para la expresión del punto de vista
liberal de los miembros de la asociación, además de ser un frente de oposición a la
Confederación General Económica (CGE), el grupo de industriales establecido duran-
te el gobierno de Perón*0.En los años sesenta, el Banco Industrial (fundado en 1944), la
versión argentina de un banco de desarrollo, había dejado de cumplir la función para la
cual se había creado, pues operaba como banco comercial en el mercado de crédito a
corto plazo.
En Chile, la industria y la agricultura estuvieron respaldadas por un fuerte desa-
rrollo institucional, sobre todo en materia de elaboración de recursos naturales. Se crea-
ron institutos tecnológicos y las universidades recibieron asistencia . La CORFO, es-
pecialmente en su etapa temprana, desempeñó una papel importante de fomento®. Su
base técnica era sólida y sus altos niveles de profesionalismo eran reconocidos. En 1958,
se reformó la institución para dar más importancia a su papel de fuente de crédito y
menos a sus funciones empresariales®.
En toda América Latina durante este período el Estado desempeñó el papel prin-
cipal en la expansión de la infraestructura económica que facilitó la industrialización y
el crecimiento global. A su vez, la construcción de carreteras, redes telefónicas, abaste-
cimiento de energía a precios razonables (con frecuencia subvencionados) y otros servi-
cios públicos permitieron que se consolidase un verdadero mercado interno. Además,
el Estado creó una serie de organismos con el fin de fomentar sectores específicos como
el industrial, el forestal, el agrario y el minero según el país de que se trate y también el
desarrollo de recursos cientificos, tecnológicos y de formación de especialidades técni-
cas. El relato que se recoge en el recuadro 5.1 sobre el papel de la Comisión Nacional

7 Ortega et al., 1989: 2. La Rezón, 13 de diciembre de 1960.

* Ortega et al., 1989: 106.
* Ffrench-Davis et al., volumen complementario 3: 10.
*? Ibíd.: segunda parte
* Ortega etal., 1989.
154 _/NDUSTRIALIZAGION Y EXPANSION DEL PAPEL DEL ESTADO

de Energía Atómica de Argentina y Jorge Sábato, muestra cómo avanzaron las relacio-
nes entre los sectores público y privado, y entre la enseñanza, los conocimientos y su
aplicación.
El desarrollo institucional se vio favorecido por lo que ocurría en el mismo cam-
po a nivel continental e internacional, aunque en un menor grado del anticipado inicial-
mente por los partidarios de la Alianza para el Progreso. A mediados de los años cin-
cuenta, se empezó a ver con más claridad que hacían falta medidas en campos que el
Banco Mundial no tenía suficientemente en cuenta, como educación, vivienda, salud,
agua y agricultura. A partir de su reunión de 1954, el Consejo Interamericano Econó-
mico y Social (CIES) presentó propuestas sobre planes regionales. Estados Unidos
mostré escaso entusiasmo hasta la reunión celebrada por el CIES en Bogotá en 1958,
en la que anunció que darfa su apoyo a un banco regional de desarrollo. Los presidentes
Kubitscheck y Lleras Camargo elaboraron una iniciativa conjunta que recibió el nom-
bre de “operación panamericana” y que incorporaba el germen de una iniciativa regio-
nal para el desarrollo - de largo plazo. Raúl Prebisch influyó mucho en favor de estas
actividades*. La Revolución Cubana sirvió para dar más urgencia al asunto. En 1960 se
firmó un acuerdo para crear el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y, como
parte de éste, el Fondo Fiduciario de Progreso Social, destinado especialmente a finan-
ciar proyectos en los sectores olvidados por los organismos existentes. Tras su elección
en 1960, el presidente John F. Kennedy de Estados Unidos actuó con rapidez sobre la
base de las ideas mencionadas y estableció la Alianza para el Progreso, de alcance
hemisférico, cuya fundación oficial tuvo lugar con la Carta de Punta del Este en agosto
de 1961. Laidea central era que los países podrían recibir recursos adicionales en apoyo
de proyectos de reforma, proponiendo Estados Unidos una contribución de US$20.000
millones durante un período de 10 años*5. Los temas principales comprendían integra-
ción, planificación, reforma tributaria, reforma agraria y modernización e inversión en
el sector social. En 1963 se creó un procedimiento para evaluación de los países, que
llevó a cabo el Comité Interamericano de la Alianza para el Progreso (CIAP). Prebisch
tuvo un papel destacado en la creación del sistema, en virtud del cual una “comisión de

* Yale Ferguson, comunicación privada; Albert Fishlow, entrevista, Washington, 1997. Ambos subrayan el aporte
de la CEPAL, y específicamente de Prebisch, para orientar a la Alianza para el Progreso, sobre todo en cuanto al
interés por la integración económica. Véase también Dell, 1972; Levinson y Onis, 1970.
“ Frei, 1967. Los fondos procederían de las fuentes de ayuda de Estados Unidos, con una aportación de fuentes
internacionales y europeas.
 O VOLUCION INSTITUCIONAL 155

CUADRO 5.2
AMERICA LATINA CREDITOS A.PR()BADOS POR FUENTES OFICIALES
SELECCIONA.DAS 1961-69
(En millones de ólares de Estmios Unidos) , - SN -
Fuente 6 1963 - 1964 1965 1966 1967 - 1968: 1969.-
Crédito al desarrollo ; : ; U - y -
* y donaciones 13024 1.283,4 11293 13845 1.385,0 1:527,71.624,0 1.851,9:1.4915 =.
Gobierno Est. Un. 733,0-605,8 -- 559,9- 949,8--625,4.--791,6- 9617 - 842,5-:503,4-
Total de ATD 375,0 4223 472,0 708,5. 4602 6385 4831 4092 3603.-
EXIMBANK — 3580 1835 87,9 2413 1652 153,1 4786 4333 1431

Bancó Mundial — 276,5 3488 30731354 3840 34L1 1665 5785 3851
BID. . 2929 3288 260, 2993 3756 3940 4958 4309 6371
FFPS 1156 2049 471 859 512 - d nd' -nd. nd

Alimentos para la paz 102,4 222,8 -215,4 :263,3 1456 1394 1461 1563 137,0
Ayuda Taa aa - y 2

compensatoria -+ 1.0482 3489 352,6 312,1 4761 4679 3914 4288 2194
Tesoro Est.Un. 1470 1250 600 963 698 125 750 48 nd
FMI 456,2 2213 1662 142,7 2580 331,5 3164 4240 2194
EXIMBANK * 4450 26 1264 731 1483 1239 nd nd - nd

Total 2.452,0 1.855,1 1.697,3 1959,9. 2.006,7 2.135,02.156,5 2.437,0 1.882,0

Fuente: Dell, 1972.

expertos” colaboraba con el equipo de planificación de cada país. Para obtener recursos
de la Alianza era importante que la comisión aprobara los planes.
Pese al avance inicial al poco tiempo el proceso de reforma estructural con ayuda
externa en la región perdió fuerza %. El flujo de recursos no fue el que se había prome-
tido, y gran parte de los fondos tenía que gastarse en bienes estadounidenses, que había
que transportar en barcos de Estados Unidos, y en otros bienes “adicionales” de ese país

* Este resumen se basa en las declaraciones recogidas por el Proyecto de Historia Oral de la Alianza para el
Progreso y en la literatura secundaria. El Proyecto de Historia Oral esta dirigido por Enrique Lerdan y Theodore
Mesmer, quienes me facilitaron el acceso a entrevistas inéditas y a borradores de documentos resumidos. Lerdau
y Mesmer, 1997; Baskind y Mesmer, 1997.
156 _/NDUSTRIALIZACION Y EXPANSION DEL PAPEL DEL ESTADO

a los que se habrían comprado en cualquier caso. Este aspecto de la “adicionalidad”

causó muchos roces y se abandonó finalmente después de que el presidente Carlos
Lleras Restrepo se quejara directamente al presidente Richard Nixon en 1969%. En el
cuadro 5.2 se indica el flujo de fondos en virtud de diferentes modalidades. El BID
continuó su vocación de prestar a sectores olvidados; de 1961 a 1972, el 46% de sus
préstamos se destinó a agricultura, alcantarillado, desarrollo urbano y educación. Entre
1961 y 1968, el BID prestó US$643 millones al sector agrícola, mientras que el Banco
Mundial prestaba US$350 millones y la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (USAID) US$297 millones's.
Entretanto, el Banco Mundial se inició lentamente en el financiamiento del de-
sarrollo, como señala Webb. Debido a su limitada capitalización y a que tenía que cap-
tar fondos en Wall Street, el Banco Mundial mantenía un fuerte sesgo en favor del tipo
de proyectos que ofrecían solidez y rendimiento visible. En la práctica, esto significó
transportes y energía, sectores en los que se concedió la mayoría de los créditos a los
países de América Latina, que en todo caso eran una pequeña parte del total de sus
operaciones. En 1960, el Banco Mundial estableció una filial, la International Development
Association. Este organismo facilitaría fondos en condiciones concesionales para proyec-
tos sociales, pero la entrada en el sector social resultaba tan polémica que la formula-

evitase toda referencia a los proyectos de salud y educación”*. No obstante, se estaban

abriendo nuevos campos para la concesión de préstamos.
Las innovaciones como las comisiones de expertos, respaldadas incluso por la
promesa de financiamiento, tuvieron por lo general poco éxito en cuanto al objetivo
directo de crear un mecanismo nacional de planificación, pues no se disponía de sufi-
ciente capacidad técnica ni de respaldo político. Cuando se elaboraron planes naciona-
les, éstos tuvieron poco que ver con la realidad política y a veces ni siquiera con la
realidad económica. Sin embargo, el impulso desde afuera complementó el progreso
interno en temas de desarrollo de recursos humanos, en recopilación de datos y en el

*7 Véase Proyecto de Historia Oral, aportaciones de Rodrigo Botero y Abdón Espinosa Valderrama. Este dltimo
observó “no hubo problema para llegar a un entendimiento con la USAID acerca de los objetivos generales, pero
surgieron graves desacuerdos cuando el gobierno de Johnson comenzó a utilizar a la USAID como instrumento
del comercio exterior de Estados Unidos.”
*% Webb, volumen complementario 3
* Basado en comentarios del Comité Crediticio del Personal, citado en Kapur, Lewis y Webb, 1997, vol. I: 156.
 ÓVOLUCION INSTITUCIONAL — 157

intento de conocer y comprender la realidad nacional. Era aquí que se hacían sentir los
logros de la planificación. Se tiene un ejemplo esclarecedor en el caso de Uruguay,
donde en 1963 un equipo de planificación aprovechó la oportunidad que le ofrecía la
Alianza para el Progreso para preparar un plan de desarrollo a diez años que permitiera
abordar problemas en el largo plazo. Totalmente consciente de que no había suficiente
capacidad institucional ni respaldo político para que sus recomendaciones fueran aten-
didas, el equipo deliberadamente aprovechó el plan para discutir la situación de desa-
rrollo de Uruguayy recolectar datos censales y estadísticas sobre las cuentas nacionales.
Mirando atrás, si bien las recomendaciones especificas del equipo sobre impuestos, in-
versiones, comercio y administración pública fueron ignoradas en su momento, el plan
sentó las bases para las reformas constitucionales y tributarias que tuvieron lugar des-
pués, así como para la creación del banco central y la oficina de planificación.50
Además de los resultados intangibles tales como los logrados por el equipo uru-
guayo, los deseos de planificación llevaron a encauzar recursos hacia obras de infraes-
tructura y facilitaron los empréstitos en el extranjero, sobre todo con destino a los sec-
tores de transporte y energía. La inversión en recursos humanos fue probablemente el
área donde se producieron los mayores resultados del impulso de planificación genera-
do por la Alianza. Algunos se manifestaron en forma de inversión formal, como la fun-
dación del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES) en
Chile*!. Otros surgieron de forma menos oficial; por ejemplo, el anuncio de la llegada
de un grupo de expertos obligaba a preparar la visita. Como recoge el Proyecto de
Historia Oral: “había que hacer los deberes””?. El fomento de la inversión en recursos
humanos se vio complementado por la ampliación de los programas de varias fundacio-
nes como la Ford y la Rockefeller, los cuales, por lo general, proporcionaban
finananciamiento a proyectos de investigación en las universidades nacionales 53 54,
Es decir, ahí donde un gobierno contaba con un programa de reforma propio
bien concebido, la Alianza hacía posible la ejecución de un plan de cambios de alcance
moderado. Sin embargo, en los casos donde las medidas de reforma no entraban en el

* Finch, 1981: 239-41; entrevista con Enrique Iglesias, Bruselas, 20 de enero de 1997.
* El Instituto Latinoamericano de Planificación Económica (ILPES) es un organismo de las Naciones Unidas
con sede en Santiago (su primer director fue Raúl Prebisch)
52 Miguel Urrutia en el archivo de Colombia.
5 Lerdau y Mesmer, 1997.
* Las conversaciones con Juan Antonio Morales y Osvaldo Sunkel contribuyeron a este análisis.
158 _/NDUSTRIALIZACION Y EXPANSION DEL PAPEL DEL ESTADO

marco de las posibilidades reales, y no se producían externalidades, la Alianza generaba

un desperdicio de recursos destinados a “reformas sobre el papel” que se convirtió en
toda una industria. Es probable que la Alianza ocasionara también perjuicios debido a
lagunas en su programa; desatendió las cuestiones industriales y de fomento de la ex-
portación, y dejó los problemas de estabilización en manos del FMI. No desatendió la
inflación ya que, en la práctica, la obtención de fondos de la USAID dependía de la
aprobación del FMI, por lo general previo el trámite de una carta de intención. Pero
nadie se planteaba un análisis de cómo conciliar la estabilizacién a corto plazo con el
desarrollo a más largo plazo.
En resumen, el desarrollo institucional mostró a menudo su brío pero tuvo limi-
taciones evidentes. Ya se ha mencionado la falta de una reforma tributaria, y cabe seña-
lar además tres vacíos importantes por el significado que cobraron más adelante. Pri-
mero, faltó el fundamento institucional que sirviera de apoyo a la rápida expansión de la
empresa pública. Las empresas del sector público se multiplicaron bajo diversa guisa
con diferentes regímenes. Los sistemas de control y de rendición de cuentas no se desa-
rrollaron adecuadamente y, por lo general, hubo falta de organización y control central.
Esto se hizo aparente cuando estalló la crisis de la deuda y resultó imposible saber a
ciencia cierta cuál era el nivel de endeudamiento de algunas grandes empresas públicas.
Menos espectaculares, pero siempre indicativos, fueron aspectos como los de organizar
la centralización de los saldos en efectivo. Un buen ejemplo es el Fondo Nacional de la
Vivienda uruguayo, que en un año acumuló casi US$10 millones de reservas no utiliza-
das, depositadas en diversas cuentas bancarias.*
Una segunda debilidad institucional, presente también en muchos países desa-
rrollados, fue la falta de control sobre el sistema financiero’. A medida que, ante la
expansión de las transnacionales, se incrementaba la actividad de las filiales de bancos
extranjeros, las transnacionales descubrieron que les resultaba fácil y cómodo obtener
préstamos en los mercados locales de capital, pues las tasas reales de interés eran bajas o
negativas5. Un tercer aspecto que estuvo ausente fue un sentido de estabilidad en torno
a las reglas del juego. A este respecto, el comentario siguiente sobre la política tecnoló-
gica es ilustrativo de un problema generalizado: “cuando se produce un cambio de régi-

5 CEPAL, 1971: 55.

56 CEPAL, 1971a: 192.
5 Chudnovsky, 1974; Thorp y Bertram, 1978.
 JNTEGRACION ECONOMICA — 159

men político, no sólo cambian las personas sino tambi

én los criterios de evaluación... y
el peso relativo que se concede al desarrollo industrial y a la cienci
a y la tecnología...
Los empresarios tienen que confiar en “estratagemas” políticas
para saltarse las normas
y los reglamentos y obtener lo que necesitan, o incluso para recibi
r información sobre
la normativa vigente en temas científicos y de tecnología...”53.
Estos vacíos generarían
graves dificultades en las décadas siguientes, como se relata en los
capítulos siete y
ocho.

INTEGRACION ECONOMICAS

EL auge en el comercio intrarregional durante la segunda guerra mundia

l reanudó el
interés en la integración económica de América Latina. Lamentablemente, cuando
co-
menzó a debatirse abiertamente la cuestión a finales de los años cincuenta en la CEPAL
,
entre los dirigentes políticos de América Latina y, luego, en Estados Unidos y el foro
de
la Alianza para el Progreso, los niveles de industrialización ya alcanzados en varios paí-
ses hacían del tema de la integración una cuestión complicada. A principios de los años
sesenta, todos los países grandes y medianos contaban con una amplia gama de indus-
trias, con fuerte y a veces excesiva integración vertical. Era demasiado tarde para lograr
una racionalización completa por países o, al menos, hacerlo habría exigido disponer de
un mecanismo de negociación que compensara a los perdedores y conciliase los intere-
ses en conflicto, pues habría sido necesaria una reasignación. Ello hubiese significado
mayor planificación e intervención estatal, en directa contradicción con las aspiraciones
de los partidarios de la integración quienes, a comienzos de los años sesenta, esperaban
de ella una competencia muy necesaria, no la ampliación de las funciones del gobierno.

% Adler, 1987: 84.

* Esta sección es una adaptación basada en Ffrench-Davis, 1988.
* Para Prebisch, la integración regional cumplía el doble propósito de ampliar el mercado
a un tamaño viable y
restablecer un grado mínimo de competencia “saludable” en la ISL. Por ejemplo, ya en 1959
criticó duramente los
aranceles excesivamente altos de la mayoría de los países de la región. “Volver a utilizar el arancel como
instru-
mento flexible de protección (es decir, no simplemente como herramienta para excluir indiscriminadamente
a las
importaciones), la reducción de los derechos intrarregionales en algunos casos, y su abolición en otros,
contribui-
ría mucho a restablecer un espíritu de competencia, que reportaría grandes ventajas para la industrialización
”
Prebisch, The Latin American Common Market (pág. 8), citado por Ffrench-Davis, Muñoz
y Palma, 1994.
160 _INDUSTRIALIZACION Y EXPANSION DEL PAPEL DEL ESTADO

Un segundo problema relacionado era que, con los niveles de industrialización

vigentes, los países miembros menos desarrollados de la región temían salir perdiendo.
Podría haberse tenido en cuenta la protección de sus intereses pero, de nuevo, ello
habría exigido un nivel institucional diferente mucho más complejo, además de un pa-
pel para el gobierno. No era así cómo veían las cosas quienes impulsaban el planú!.
Las tres iniciativas de integración en los años cincuenta y sesenta fueron el Mer-
cado Común Centroamericano (MCCA), la Asociación Latinoamericana de Libre Co-
mercio (ALALC) y el Pacto Andino. El caso más antiguo y fructífero de integración fue
el del grupo menos industrializado de América Latina, los cinco países de Centroamérica,
que también formaban un grupo más homogéneo en términos de PIB per cápita que sus
países vecinos al sur.
La formación en Centroamérica de un mercado común se remonta a la creación
por parte de la CEPAL de un Comité Centroamericano de Cooperación Económica,
que redactó el Tratado Multilateral sobre Libre Comercio e Integración Económica,
firmado en 1958. El paso siguiente fue un acuerdo más amplio entre El Salvador, Gua-
temala, Honduras y Nicaragua el Tratado General para la Integración Centroamerica-
na que entró en vigor en 1960 y que sirvió de base para el MCCA, al que se sumá Costa
Rica en 1963. El Tratado General de 1960 estableció el libre comercio del 95% de
todos los bienes incluidos y preveía la eliminación de las barreras arancelarias restantes
en 1966 y el acuerdo de un arancel externo común. El Mercado Común comprendía
también disposiciones sobre la unión monetaria de Centroamérica. Sin embargo, lo
conseguido en este campo se limitó a la coordinación de los pagos multilaterales.
“El Mercado Común Centroamericano alcanzó importantes adelantos durante
los años sesenta. La exportación interna al mismo mercado ascendió al 28% del total de
la exportación y al 96% del total de la exportación de bienes manufacturados en 1970%.
Como la industrialización y la integración se produjeron por lo general en forma simul-
tánea, surgió un movimiento creciente en favor del comercio intrarregional. Es decir,
se produjo un caso de ISI impulsada por la integración.
En cambio, el comercio intrarregional disminuyó en el resto de América Latina
en los años cincuenta, a saber, del 11% del comercio de la región en 1953-65 al 6% en
1961. El Tratado de Montevideo de 1960 intentó revertir esa tendencia. Firmado por

“ Puyana, 1980.
* Datos de la División de Comercio Internacional de la CEPAL.
 INTEGRACION ECONOMICA — 161

siete países de América Latina (pese a las fuertes reservas de Estados Unidos), el tratado
preveía la creación de una zona de libre comercio en América Latina en el plazo de 12
años. Los países miembros de la ALALC eliminarían gradualmente los aranceles y otras
restricciones al comercio mediante rondas anuales de negociación enmarcadas en las
normas generales que regulaban los acuerdos de integración económica para los países
miembros del GATT. En las tres primeras rondas anuales de negociación se avanzó de
manera contundente en la eliminación de las barreras al comercio y, a mediados de los
años sesenta, el comercio intra-ALALC había recuperado ya los niveles máximos de la
posguerra. Sin embargo, tras este breve período de éxito, las negociaciones se estanca-
ron cuando el proceso de eliminación de las barreras al comercio alcanzó el punto en
que empezaba a afectar a los intereses creados .
A pesar de todos los problemas, se lograron adelantos importantes. Hubo un
incremento del comercio intrarregional y en 20 años las exportaciones dentro de Amé-
rica Latina se duplicaron como proporción del total exportado, lo que hizo posible
cierta especialización y una mayor utilización de la capacidad instalada.
Aunque los logros de la ALALC no llegaron desde luego a alcanzar las metas que
se habían fijado en el tratado original de Montevideo, el acuerdo sí contribuyó mucho a
que el comercio intrarregional creciera. El avance más destacado se logró en el sector
de manufacturas, pues la ALALC permitió que algunos productores se asegurasen mer-
cados y aumentasen la utilizacion de la capacidad instalada. Una caracteristica impor-
tante del crecimiento del comercio intra-ALALC fue así el rápido incremento de las
manufacturas, que pasaron del 10,6% del comercio total de América Latina en 1960 al
46,1% en 1980. Este crecimiento de la exportación de manufacturas a países miembros
de la ALALC fue especialmente fuerte en Argentina, Brasil y Méxicos*.
A finales de los años sesenta, un grupo de países trató de aprovechar lo aprendido
de las dificultades por las que había atravesado la ALALC y creó el Pacto Andino. El
Acuerdo de Cartagena por el que se establecía el pacto fue firmado en 1969 por Bolivia,
Colombia, Chile, Ecuador y Perú, a los que se sumó Venezuela cuatro años más tarde .
El Pacto Andino debía de funcionar dentro de la ALALC, y no suplantarla. En cuanto
al nivel de desarrollo económico, los países andinos eran relativamente homogéneos en

S El tratado original se modificó en 1968 con la firma del Protocolo de Caracas (Venezuela había ingresado en la
ALALC en 1966). El Protocolo amplió el plazo para alcanzar la liberalización completa del comercio hasta 1980.
“ Ffrench-Davis, 1988.
162 ANDUSTRIALIZACION Y EXPANSION DEL PAPEL DEL ESTADO

comparación con el agrupamiento mayor. En 1980 el PIB del país andino más grande
era 19 veces el del más pequeño, mientras que en los países miembros de la ALALC esa
relación era de casi 50 veces. Los países andinos confiaban en que si negociaban como
una sola unidad económica los acuerdos comerciales y arancelarios con Argentina, Bra-
sil y México, el progreso hacia la integración regional podía ser mayor.
Además, con la experiencia de la ALALC en la mano, los países participantes en
el Acuerdo de Cartagena pudieron incorporar mecanismos institucionales que conside-
raron superiores a los creados por el Tratado de Montevideo. Primero, se dispuso la
creación de un órgano ejecutivo (la Junta del Acuerdo de Cartagena, JUNAC) con
poderes amplios. Segundo, el nuevo tratado establecía un calendario explícito de libera-
lizacién del comercio, que comprendía el establecimiento gradual de un arancel exter-
no común. Tercero, se creó un sistema para obtener la distribución equitativa de los
beneficios, en el que figuraban tanto programas sectoriales para el desarrollo industrial
como preferencias arancelarias para los países menos desarrollados, Bolivia y Ecuador.
Por último, el acuerdo intentaba armonizar las políticas económicas de los países miem-
bros, comenzando con las normas sobre inversión directa externa. La planificación in-
dustrial se facilitaría mediante programas sectoriales de desarrollo industrial. En virtud
de estos planes, la producción de determinados bienes se asignaba a los países miem-
bros con la garantía de un mercado regional libre de restricciones sobre las importacio-
nes internas y protegido por un arancel externo común.
Sin embargo, de la misma forma que había ocurrido con la ALALC, el período
inicial de optimismo por el Acuerdo de Cartagena se vio superado por los aconteci-
mientos. El contratiempo más grave fue el golpe de 1973 en Chile. Chile se retiró
completamente del pacto en 1976, y los paises miembros restantes nunca recuperaron
el impulso inicial del grupo.

REFORMA AGRARIAS

Por lo menos seis factores explican el entusiasmo con que se trató el tema de la reforma
agraria al principio de los años sesenta, a saber, crecimiento económico, distribución
del ingreso y pobreza, inflación, tamaño del mercado, razonamientos políticos y pre-

% Esta sección se ha redacrado con la colaboración de Cristóbal Kay.

 A EFORMA AGRARIA — 163

sión externa. Las razones que motivaron a los funcionarios públicos, a la CEPAL, a
la
Alianza para el Progreso o a los asesores externos fueron todas diferentes. Los cuatro
primeros motivos están relacionados; se consideraba que la redistribución de la tierra
era un camino hacia la modernización que aliviaba, entre otras cuestiones, el cuello de
botella inflacionario del abastecimiento de alimentos en una situación en que la pobla-
ción urbana estaba creciendo. Al mismo tiempo, influía en el crecimiento del mercado
para la industria, gracias al efecto que tenía sobre la distribución del ingreso y la pobre-
.23%. Algunos le asignaban un rol político al restarle influencia a las elites terratenientes.
Por último, muchos gobiernos reaccionaron ante el último factor: era necesario demos-
trar, de manera general, que se estaban efectuando reformas efectivas, como la reforma
agraria, para acceder a los fondos de la Alianza para el Progreso.
Tras estos motivos había la percepción de que la hacienda tradicional era un tipo
de propiedad ineficiente y que perpetuaba las estructuras sociales desiguales. Las gran-
des haciendas utilizaban la tierra en forma desmesurada, lo que llevaba a una producti-
vidad baja y a que grandes parcelas quedasen baldías. El monocultivo, que era el sistema
adoptado por las plantaciones en zonas de agricultura de exportación, tenía efectos
perniciosos sobre el medio ambiente. La abundancia relativa de trabajadores agrícolas y
el alto grado de concentración de la tierra hacían que los incrementos en la productivi-
dad del trabajo gracias a las inversiones no alteraban los salarios bajos que pagaban los
terratenientes. Se sostuvo también que la concentración en la tenencia de la tierra im-
pedía la adopción de una tecnología moderna; los terratenientes podían obtener un
ingreso elevado sin intensificar la producción, dadas las enormes superficies de que
eran propietarios. La tierra era considerada también como un refugio frente a la subida
de los precios en los países de inflación endémica. Además, la propiedad de una gran
hacienda confería prestigio social y poder político. En consecuencia, la eficiencia de la
agricultura no era siempre una prioridad para los terratenientes. El último pero no el
menos importante factor era que los reformistas sostenían que la culpa de la desigual-

“ De hecho, la lógica económica de una redistribución radical para resolver los problemas de la industria no era
contundente. Las industrias de bienes duraderos eran las que necesitaban mercados más grandes a corto plazo
para conseguir economías de escala; éstas habrían salido perjudicadas por la redistribución, que privaba de ingre-
s0s a sus mejores clientes. Las medidas que hubieran hecho falta para llevar a cabo una redistribución significativa
a corto plazo habrían influido en la confianza de los inversores y, por consiguiente, en el crecimiento económico
como lo comprobaría más tarde el presidente Allende en Chile. Y fue evidente en los años sesenta y serenta que el
crecimiento rápido era por completo compatible con una desigualdad elevada y creciente, como ocurrió sin duda
en Brasil.
164 _/NDUSTRIALIZACION Y EXPANSION DEL PAPEL DEL ESTADO

dad social, de la marginación y del bajo nivel de vida de la mayoría de la población rural
de América Latina se encontraba en la concentración de la tierra.
Esta opinión fue respaldada, y exagerada, por la nueva documentación elaborada
mayoritariamente por el Comité Interamericano de Desarrollo Agropecuario (CIDA).
Hasta la fecha, sus estudios constituyen el análisis colectivo más amplio de la tenencia
de la tierra en América Latina®”. Los estudios del CIDA tuvieron una gran influencia
tanto en la conformación de una perspectiva particular sobre la cuestión agraria en
América Latina como sobre el desarrollo de políticas de reforma agraria®. Los estudios
indicaban que América Latina tenfa una de las estructuras agrarias más desiguales del
mundo. En un extremo se encontraban los minifundios y al otro los latifundios en for-
ma de plantaciones, haciendas y estancias. En 1960, los latifundios representaban aproxi-
madamente el 5% de las unidades de producción agrícola con una propiedad de cuatro
quintas partes de la tierra; los minifundios representaban cuatro quintas partes de las
unidades de producción agrícola con una propiedad de tan sólo el 5% de la tierra9. En
los datos del CIDA, el sector agrario de tamaño mediano parece ser relativamente in-
significante. En estudios posteriores se ha indicado que los arrendatarios gozaban de un
control significativo sobre los recursos de cada hacienda, y que las fincas de tamaño
mediano tenían acceso a tierras más fértiles y estaban más capitalizadas, contribuyendo
asf en mayor medida a la producción agrícola de lo que se había calculado originalmen-
te. Sin embargo, pese a estas pruebas de mayor heterogeneidad, América Latina conta-
ba sin duda con uno de los sistemas agrarios más polarizados del mundo. No es sor-
prendente constatar que la productividad del trabajo era mucho más alta en los latifundios
que en los minifundios, mientras que se daba la situación contraria en cuanto a produc-
tividad de la tierra. La producción media por trabajador agrícola era de cinco a diez
veces más elevada en los latifundios que en los minifundios, mientras que la producción

¢ El CIDA fue creado en 1961 por la Organización de los Estados Americanos, el Banco Interamericano de
Desarrollo, el Instiruto Interamericano de Ciencias Agrícolas (ITAC) (conocido hoy día como Instimto Interame-
ricano para la Cooperación Agrícola), la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimenta-
ción (FAO) y la CEPAL. A mediados de los años sesenta, se publicaron informes sobre siete países: Argentina
(1965), Brasil (1966), Colombia (1966), Chile (1966), Ecuador (1965), Guatemala (1965) y Perú (1966), a los que
siguieron dos o tres informes sobre otros países.
“ Barraclough ha publicado un excelente resumen de estos informes y, con Domike, preparó un artículo funda-
mental sobre el tema, 1966.
9 Barraclough, 1973: 16.
 J ERORMA AGRARIA — 165

por hectárea de tierra en cultivo era aproximadamente de tres a cinco veces más alta en
los últimos respecto de los primeros.
El movimiento reformista chocó con una fuerte oposición. Su origen estuvo,
como es natural, en aquellos que vieron amenazados directamente sus intereses, pero
también, en forma tácita, en los intereses empresariales urbanos, que a menudo se en-
contraban más ligados a los intereses agrícolas que lo que suponían los reformistas, y s
sentían descontentos con el peligro que pudieran correr los derechos de propiedad.
Como era relativamente fácil elaborar un documento para la reforma, los planes
reformadores abundaron, aunque variaron mucho de enfoque, desde los objetivos muy
colectivizados y amplios de Cuba hasta las reformas meramente sobre el papel en países
que deseaban obtener recursos de la Alianza para el Progreso sin mayor esfuerzo. Las
reformas agrarias más profundas surgieron de las revoluciones sociales, a saber, México
(1917), Bolivia (1952), Cuba (1959) y Nicaragua (1979). Sin embargo, también los go-
biernos elegidos emprendieron reformas agrarias radicales, como ocurrió en Chile du-
rante los gobiernos de Eduardo Frei (1964-69) y de Salvador Allende (1970-73), o in-
cluso con regímenes militares, como en Perú durante el gobierno del general Velasco
Alvarado (1969-75). En el resto de América Latina, los gobiernos civiles llevaron a cabo
reformas agrarias de menor alcance en términos de superficie expropiada y de campesi-
nos beneficiados. Una excepción importante es Argentina, donde hasta la fecha la re-
forma agraria no ha entrado en el programa político ni se ha llevado a cabo. En parte
esto obedece a la abundancia de tierras, a la relativa importancia de propiedades agríco-
las familiares y de estancias capitalistas de tamaño medio así como del elevado porcen-
taje de urbanización. Brasil constituye un tipo diferente de excepción, a saber, la fuerte
oposición de los terratenientes impidió toda reforma agraria de importancia. Paraguay
y Uruguay establecieron programas de colonización, pero ninguno de los dos hizo una
reforma agraria significativa.
El alcance de la reforma agraria en América Latina ha variado mucho en térmi-
nos de superficie expropiada y número de beneficiarios. Las reformas agrarias de Boli-
via y Cuba fueron las más extensas en cuanto a superficie, expropiándose unas cuatro
quintas partes de las tierras cultivables del país. En México, Chile, Perú y Nicaragua se
expropió casi la mitad de las tierras agrícolas, mientras que Colombia, Panamá, El Sal-
vador y República Dominicana expropiaron entre una sexta parte y una cuarta parte del

79 Tbíd.: 25-27. Los datos se refieren a los años cincuenta y principios de los sesenta.
166 ANDUSTRIALIZACION Y EXPANSION DEL PAPEL DEL ESTADO

total”!. La proporción fue incluso menor en las reformas agrarias de Ecuador, Costa
Rica, Honduras y Uruguay”?. En Venezuela, aproximadamente una quinta parte de las
tierras se vieron afectadas por la reforma, pero casi tres cuartas partes de las mismas
habían pertenecido antes al Estado y se encontraban casi todas en zonas aún por coloni-
zar.
Fue en Cuba, Bolivia y México donde los campesinos y trabajadores rurales se
beneficiaron más de la reforma agraria. Unas tres cuartas partes de las familias agrícolas
en Bolivia y Cuba se incorporaron al sector reformado, mientras que en México fue
menos de la mitad. En Nicaragua, Perú y Venezuela, la proporción de beneficiarios fue
alrededor de un tercio; en El Salvador, un cuarto y, en Chile, una quinta parte. En
Panamá, Colombia, Ecuador, Honduras y Costa Rica se beneficiaron como media alre-
dedor del 10% de las familias agricolas”, mientras que en otros países la proporción fue
aún más baja.
Las reformas variaron ampliamente. En algunas la propiedad fue distribuida a
título individual pero, a menudo, las grandes haciendas no se dividieron y se creó un
sistema de cooperativas o de colectivización. En ambos casos, las dificultades fueron
graves. Ahí donde se crearon parcelas individuales el problema principal fue la falta de
recursos. En los casos donde la reforma agraria respondía a presiones, la forma más
directa de dejarla sin efecto era no asignar una partida presupuestaria al organismo
encargado de llevarla a cabo.™ Lograr que los campesinos, hasta ese momento depen-
dientes, administraran sus parcelas resultó más dificil, ya que exigía la presencia de
agentes de extensión agrícola más capacitados y motivados que lo previsto por los
reformistas.
Como consecuencia de estos problemas, las tierras revertían a sus antiguos 0a
nuevos propietarios, según diversas modalidades pero con el mismo resultado. Tratán-
dose de cooperativas o de granjas colectivas, a la falta de recursos se añadían los proble-
mas bien conocidos de incertidumbre y de gestión5. La formulación de la reforma
agraria en toda América Latina subestimó en gran medida la importancia relativa de la
agricultura campesina, tal como la aparcería y la tenencia a cambio de servicios labora-

7 Cardoso y Helwege, 1992: 261.

7 CEPAL y FAO, 1986: 22.
7 Cardoso y Helwege, 1992: 261; Dorner, 1992: 34.
7* Véase Hirschman, 1968, un estudio clásico de cómo evitar la reforma agraria en Colombia.
75 Thiesenheusen, 1995.
 AÁEFORMA AGRARIA — 167

les en las grandes haciendas. Los datos de los censos nacio

nales no registraron, o lo
hicieron inadecuadamente, la actividad campesina arrendataria en
las haciendas (es de-
cir, la economía interna campesina). Esto llevó a subestimar la dificultad
de organizar la
agricultura colectiva y las presiones que ejercerían los beneficiarios en
una empresa
colectiva para ampliar su actividad familiar. Los gerentes nuevos de las empresas colec-
tivas reformadas, nombrados generalmente por el Estado, tuvieron meno
s autoridad
sobre los beneficiarios que los terratenientes y les fue imposible evitar la erosi
ón gra-
dual de la empresa colectiva desde dentro.
Por destacado que fuera el tema en las cuestiones políticas de los años sesenta, el
papel que desempeñó la reforma agraria en la modernización y el crecimiento fue pe-
queño e indirecto. “Resulta irónico que muchas reformas agrarias de América Latina
no conllevaron a la eliminación del sistema de haciendas como era de esperarse tras la
redistribución de las tierras a los campesinos sino a su modernización y transformación
en granjas capitalistas.”76,

7 Kay, documento de consulta para este libro; de Jannvry, 1981; Kay, 1988.