TEMA 7: LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

1.- LOS ORÍGENES DEL ESTADO AUTONÓMICO

A. ANTECEDENTES: LAS PREAUTONOMÍAS
Transición → proceso previo→ creación de los “Entes Preautonómicos”.
 Restablecimiento provisional de la Generalitat (1977) en Cataluña
 Creación del Consejo General del País Vasco (1978)
 Se crean preautonomías por todo el territorio excepto Madrid, Cantabria y la Rioja
ENTE PREAUTONÓMICO: se define como “regiones consideradas como entes locales creadas transitoriamente
mediante descentralización”.
Características:
 Vocación transitoria: creación temporal. Se extinguen cuando se crea la correspondiente Comunidad.
 Regiones como entes locales: Administraciones diferenciadas, con personalidad jurídica, ámbito
supraprovincial, se les aplica la legislación local.
 Resultado de una descentralización: creados por el poder central sin consultar a las entidades locales o a
la población (se realiza por Decreto-Ley del Gobierno Central)
 La organización de los entes preautonómicos varía de unos a otros
 Hubo transferencia de competencias desde el Gobierno Central a los entes preautonómicos de forma
variable según regiones.

B. PROCESO DE CREACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: VÍAS DE ACCESO

Constitución Española → Establece distintos procedimientos de acceso a la autonomía. excepciones a favor de ciertas
CCAA.
Existen 4 procedimientos diferentes, con la diferencia de la velocidad a la que adquiere competencias ese territorio:
 Procedimiento común (vía lenta): art. 143 CE y ss. (Denominadas comunidades de vía lenta)
 Procedimiento especial (vía rápida): art. 151 y ss. (Denominadas CCAA históricas) (País Vasco, Cataluña,
Galicia, Andalucía)
 Procedimiento excepcional: art. 144 c), se da en Madrid y en Ceuta y Melilla (tienen rango de municipios no de
provincias).
 Navarra: Disposición Adicional Primera y Cuarta (“Amejoramiento del Fuero”).

2.- LA DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DEL PODER Y LAS COMPETENCIAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
 Organización territorial de los niveles de gobierno: art. 137 CE
 Principios básicos del Estado Autonómico: art. 2 CE
 Estado Autonómico o Estado de las Autonomías: aparece un nuevo tipo de Estado con las CCAA. No es federal
ni unitario, pero tiene un elevado nivel de descentralización.
 Comunidad Autónoma: provincia o agrupación de provincias que acceden a su autogobierno mediante la
aprobación de sus respectivos Estatutos de Autonomía.

Principales características de las CCAA:

 La unidad básica es la provincia
 Tiene autogobierno: derecho de la población que habita en el territorio de las provincias a darse una
organización propia y asumir determinados competencias de acuerdo con el sistema constitucional.
 Estatutos de Autonomía: normas básicas de las CCAA. Se han incorporado al denominado “bloque de
constitucionalidad”. Deben especificar (art. 147 CE):
o Denominación
o Territorio
o Instituciones de gobierno: denominación y funciones
o Sedes de las instituciones
o Competencias
COMPETENCIAS
Definición de competencia: poder que permite a un ente territorial concreto ejercitar su actividad (ya sea normativa o ejecutiva)
respecto a una materia determinada.
Sin competencia no existe potestad y sin potestad los poderes públicos no pueden actuar, no son poderes.
Cómo se distribuyen las competencias entre los poderes territoriales, define el grado de autonomía política y de descentralización
administrativa del Estado.

CLASES DE COMPETENCIAS: se pueden clasificar según 3 criterios:

1.- Criterio de CONTENIDO: en qué consiste la competencia. Según esto las competencias pueden ser:
 Normativas: cuando el ente al que nos referimos (CA) tiene la facultad de regular, mediante leyes propias, una
determinada materia.
 De ejecución o gestión: cuando corresponde a un ente (Gobierno Central) dictar leyes en una materia concreta y se
encomienda a otro ente distinto la tarea de administrar, de llevar a cabo la ejecución de las normas prestando los
servicios y/o actividades a los que la norma se refiera.

2.- Criterio de ALCANCE O INTENSIDAD DE SU EJERCICIO: cómo se ejerce esa competencia en relación a otros entes
territoriales. Pueden ser:
 Exclusivas: cuando la ejerce un ente territorial con exclusión de todos los demás, es decir ara él mismo (hay pocas).
 Compartidas: (son las más habituales), dos entes territoriales ejercen competencia sobre una misma materia. Estas se
puede compartir de dos formas:
o Competencia compartidas: El Gobierno Central tiene la legislación en bloque y las CCAA administran (aplican
o ejecutan las normas estatales mediante disposiciones o actos de mera administración):
o Competencias concurrentes: El Gobierno Central tiene las bases legislativas (principios generales) y las CCAA
tiene el desarrollo normativo y la ejecución:

3.- Criterio de TITULARIDAD: a quién corresponde esa competencia. Se distinguen dos tipos de competencias:
 Propias: las otorgadas a un ente por la propia Constitución o por los Estatutos de Autonomía (EEAA)
 Delegadas: son las que perteneciendo originariamente a un ente territorial determinado como propias, éste las transmite
a otro ente territorial para mejorar la eficacia de la gestión pública.
Por ejemplo Canarias, delegándole cosas al cabildo insular.
*El modelo de distribución de competencias en nuestro sistema está dominado por las competencias compartidas entre el Gobierno
Central y las CCAA, aunque hay un cierto número de competencias exclusivas.

CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS

Existen unos criterios de distribución: Según la CE tenemos lo que se denomina un sistema de doble lista:
 Competencias exclusivas del Estado (Gobierno Central) (art. 149.1 y 149.2 CE)
 Competencias que pueden asumir las CCAA (art. 148.1 CE)
El traspaso de competencia conlleva el traspaso de servicios así como de medios personales, materiales y presupuestarios, estos
dos traspasos aun siendo distintos van asociados de forma paralela. Aunque está regulado en ocasiones genera conflictos porque
algunas CCAA alegan que cuando se traspasó las competencias no se valoró el coste que suponía, ej. salario Policía Local
Las competencias de las CCAA pueden agruparse en tres grandes áreas:
 Competencias exclusivas: cuando le corresponde a la CCAA ejercer todas las funciones o potestades (normativas y
ejecutivas) sobre la materia (ej: pesca en aguas interiores, turismo).
 Competencias de desarrollo legislativo: cuando a la CA le corresponde concretar y adaptar a sus propios intereses y
peculiaridades, mediante ley o norma reglamentaria, una legislación aprobada por el gobierno central en una materia
 Competencias de ejecución: cuando al gobierno central le corresponde la regulación de la materia y a la CA le corresponde
la función de aplicar o ejecutar esas normas mediante disposiciones o actos de mera administración. El gobierno central
regula la materia y la CA la aplica.

LÍMITES A LAS COMPETENCIAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Las CCAA no tienen competencia fuera de su territorio: excepto en casos de colaboración como protección civil contra incendios,
temas sanitarios entre Madrid y Castilla la Mancha, todo con sus debidos convenios.
 Áreas que no pueden ser asumidas por las CCAA:
o Justicia
o Relaciones Internacionales: la CE dice que la CA podrá promover su cultura por otros países. Es la única excepción de las
aéreas que no pueden ser asumidas por las CCAA.
o Defensa
o Política económica general
o Ordenación de la economía
 Materias que tienen reserva de Ley Orgánica reguladas por las Cortes Generales
 Libre circulación de bienes y mercancías en el territorio nacional, e igualdad de todos los españoles.
3. LA ESTRUCTURA POLÍTICO ADMINISTRATIVA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
17 territorios accedieron a la condición de CCAA.
En 1995 los municipios de Ceuta y Melilla aprobaron sus Estatutos de Autonomía, convirtiéndose en Ciudades
Autonómicas (no comunidades autónomas), con una estructura institucional mezcla de ayuntamiento y CA (disponen de
Asamblea, Consejo de Gobierno y Presidente).
La Constitución sólo precisa cuáles deben ser las instituciones de autogobierno en las CCAA del art. 151 (vía rápida). Las
de procedimiento común han seguido el mismo esquema.
La organización, configuración, funcionamiento y las relaciones de las instituciones autonómicas más importantes son
muy similares a las del Gobierno Central, aunque las CCAA han adaptado este esquema sus peculiaridades.
Las CCAA no tienen poder judicial propio, aunque existan los Tribunales Superiores de Justicia de las CCAA. El poder
judicial es único y la justicia es una competencia propia y exclusiva del Gobierno Central. Si las CCAA no tienen poder
judicial nos queda el poder legislativo y el ejecutivo:

A. PODER LEGISLATIVO: Asambleas o Parlamentos Autonómicos

 Cada CA tiene sus propias cortes → importante, unicamerales, una única cámara. En el gobierno central se
dan 2: senado y congreso
 Distinta denominación según la CCAA: parlamento, junta general, asamblea legislativa, etc.
Funciones principales:
o Dictar leyes de obligado cumplimiento en su territorio
o Ejercer control sobre el gobierno autonómico (moción de censura, cuestión de confianza, preguntas…)
o Otorgar al Presidente su confianza mediante investidura
o Etc.
 Tiene iniciativa legislativa ante las Cortes Generales
 Composición: diputados regionales o autonómicos elegidos por sufragio universal, directo, secreto es decir,
de la misma forma que los diputados del gobierno central.

B. PODER EJECUTIVO
 Hay Consejo de Gobierno y una Administración, en el gobierno central se denomina consejo de ministros.
 Estatuto de Autonomía: especifica el gobierno de cada CA, su denominación, estructura, etc.

El Gobierno de las CCAA está compuesto por:

 Presidente: elegido por la Asamblea mediante votación de investidura
 Vicepresidente: puede haber o no, incluso pueden ser varios.
 Consejeros: designados por el Presidente (los consejeros equivaldría a ministros)
o El número y denominación varía según CA
o Puede haber consejero sin cartera

Funciones del gobierno autonómico:

 Funciones políticas: iguales que a nivel nacional
o Iniciativa legislativa respecto a la asamblea
o Adopta decisiones políticas de carácter general en el ámbito autonómico
 Dirige la administración de la CA

Funciones del presidente autonómico:

 Las mismas que el presidente de gobierno pero en su territorio.
 Presidente de la CA Estas tres funciones básicas se aplican y
 Presidente del gobierno autonómico son desempeñadas por el mismo cargo:
 Representante del Gobierno Central en la CA los presidentes autonómicos
4.- LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA
 La Constitución menciona pero no regula la administración de las CCAA.
 Estatutos de Autonomía y legislación autonómica de desarrollo debe especificarse el poder o capacidad para crear su
propia administración.
 Intento de limitar la potestad de organización de las CCAA para no duplicar ni multiplicar el número de
organizaciones públicas a través de distintas normas.
 Las CCAA pueden ordenar su Administración: adaptado a la legislación básica del Estado (respeto a la legislación
básica del Estado)
 Falta de innovación y generalización del sistema de la AGE: influenciado por los empleados públicos transferidos
desde la AGE (unos más que otros)
 Prioridad por el afianzamiento político de las CCAA antes que planificación racional de la organización administrativa
 Por cuestiones políticas y comportamiento de actores: no hubo una especial innovación de las estructuras
administrativa. (aunque varía según CCAA).
 La Administración autonómica se articula según los principios del art. 103.1 CE

LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA TIENE VARIAS ADMINISTRACIONES:

Prácticamente el mismo esquema que a nivel estatal. Cuidado con no confundirlo (diferencia consejeros-ministros).
A. Organización central: depende del Consejo de Gobierno → Consejerías
B. Organización territorial: (o administración periférica de la CA) → Organización básica: un Delegado del
Gobierno Autonómico en cada provincia y las redes periféricas de las Consejerías y de los Organismos
Autónomos
C. Prolongación funcional de la organización central: organismos y empresas públicas (muy amplio)

A.- ORGANIZACIÓN CENTRAL

Cabeza de la Administración Pública de las CCAA: CONSEJERÍAS: al frente: Consejero nexo de unión entre
gobierno y administración pública. Esto es una aproximación a la regla general, pero se dan muchas variables debido
a que son 17 CCAA que han pasado muchas legislaturas a lo largo de 40 años.
Estructura interna: varios modelos:
 Dirigidas por Consejeros. Pueden tener un gabinete político
 Los niveles políticos suele llegar hasta Director General, inclusive (viceconsejeros, secretarios generales
técnicos, secretarios generales y direcciones generales)
 Órganos inferiores: Subdirecciones Generales, Servicios, Secciones, Negociados (normalmente)
 Pueden existir niveles intermedios
 La potestad para crear o suprimir los órganos internos se atribuye a los Consejeros.
Diferencias por CCAA en número y estabilidad (Variaciones por elecciones y dentro de legislaturas).

B.- ADMINISTRACIÓN PERIFÉRICA AUTONÓMICA

 Típico en CCAA de mayor tamaño (Andalucía, Aragón, Castilla y León y Cataluña)
 Desconcentración de funciones ejecutivas y administrativas → creación de servicios periféricos o delegaciones
provinciales o territoriales dependientes de Consejerías o de Delegados territoriales.
 Inicialmente se propuso que utilizaran la estructura existente de las provincias (diputaciones) → no es lo habitual.

C.-SECTOR PÚBLICO AUTONÓMICO: organismos autónomos, empresas públicas, fundaciones, consorcios, etc.
 Importante y creciente dimensión y complejidad organizativa.
 Sujeto a Derecho Público o Privado según corresponda.
 Progresiva importancia por participación en presupuesto y proporción de empleados públicos:
Ejemplo (2010):
o Cataluña: personal suponía el 42% de todo el personal público autonómico
o Andalucía: hay más empleados en empresas públicas (y otros entes) que funcionarios.
 En ocasiones gestionan políticas públicas de gran importancia →equipamientos educativos, sanitarios y sociales,
infraestructuras de carreteras, turismo, medioambiente, desarrollo empresarial…
  Supervisadas habitualmente por Consejería responsable y por Consejería de Hacienda para coordinación de
actividad financiera e inversiones.
 Datos de 2011→ constituidas o participadas por CCAA (excepto País Vasco). En España hay 2386 (Cataluña
451-La Rioja 32-Madrid 170)
 Se cuestiona la existencia de muchas de ellas, por su objetivo y finalidad, por sus pérdidas, etc.

D.- ADMINISTRACIÓN CONSULTIVA Y MEDIAL

Consejeros consultivos y otros órganos de garantía y control externo.
 Los Consejos Consultivos, los Defensores del Pueblo, las Cámaras de Cuentas, Los Consejos Económicos y
Sociales… (Los Consejos de los Audiovisual, Los Consejos de Justicia últimas reformas estatutarias). En cada
sitio se llaman de una forma (en cada CCAA se denominan de forma diferente)
 Órganos de Control Externo: Cámaras de Cuentas (en 2010: 14)
 Consejos Consultivos: reforzados en los últimos Estatutos → intervención preceptiva en los proyectos de Ley
(excepto presupuestos) y en otro tipo de iniciativas legislativas.
 Defensores del pueblo autonómicos: comisionados del Parlamento/Asamblea autonómica → defensa Título I CE
( a imagen del Defensor del Pueblo nacional)
 Consejos Audiovisuales → últimos Estatutos → nombrados por Parlamento/Asamblea autonómico → funciones
de garantía y control de medios de comunicación titularidad pública.

E.- COORDINACIÓN Y COOPERACIÓN ENTRE NIVELES DE GOBIERNO

 Conferencias Sectoriales, Comisiones Bilaterales de Cooperación, Otros órganos…
 Ejemplo: Consejo de Política de Seguridad (ley de FCSE):
o Ministro de Interior y Consejeros de las CCAA + representantes de la AGE
o Competencias:
 Aprobar Planes coordinación en materia de seguridad y de infraestructura
 Informar las plantillas de los Cuerpos de Policía de las CCAA y sus modificaciones (puede
establecer el número máximo de los efectivos de las plantillas).
 Aprobar directivas y recomendaciones de carácter general
 Informar las disposiciones que dicten las CCAA, en relación con sus propios Cuerpos de
Policía, así como la creación de éstos.
 Informar los convenios de cooperación, en materia de seguridad, entre el Estado y las CCAA.
Los siguientes esquemas no hay que aprendérselos; sólo es para ver la complejidad: (en temario del tema)

5.- PERSONAL AL SERVICIO DE LAS CCAA

 Los grandes grupos de empleados (2010)
o 38% docencia no universitaria (incremento en 70.000 personas desde 2001)
o 34% instituciones sanitarias (23,3% en 2001)
o 7% universidades públicas
o 17% administración general de la CCAA
 Remuneración de distintos grupos
 Tipos de empleados:
o Funcionarios de carrera
o Empleados laborales (contratos laborales)
o Funcionarios interinos
o Personal eventual (temporal-suelen cumplir funciones de asesoramiento)
 Tipos de empleados públicos al servicio de CCAA (incluida universidades, administración de justicia y fuerzas de
seguridad en algunas CCAA): 65,5% es funcionario (73,54% Galicia-53,59% Canarias-55,42% Madrid) → aquí no
entran los organismos autónomos
 No entran aquí personal sector público autonómico
 Altos cargos → proliferación y dificultad de homogeneizar datos
6.- LA FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Aspectos básicos de la financiación de las CCAA: art. 156 a 158 CE. Principios:
 Autonomía: libertad de las CCAA para decidir sobre sus gastos e ingresos.
 Solidaridad: equilibrio económico adecuado y justo entre CCAA
 Igualdad: impide que las diferencias entre estatutos implique privilegios económicos y sociales
 Coordinación: con la hacienda estatal para garantizar la eficacia del funcionamiento del sistema público de
financiación en todo el Estado
 Suficiencia: las CCAA deberán contar con ingresos suficientes para la gestión de sus intereses.

Pese al principio de igualdad, existen DOS SISTEMAS DE FINANCIACIÓN: régimen foral y régimen común.
RÉGIMEN FORAL
Existe en el País Vasco y Navarra: tienen sus propias administraciones tributarias mediante las cuales regulan,
recaudan, gestionan e inspeccionan los tributos en su territorio
Régimen Foral del País Vasco
o Ley de Concierto económico de 1981. Reformada por Ley de Actualización del Concierto Económico
de 2002
o Las Diputaciones Forales establecen, regulan, recaudan e inspeccionan los impuestos.
o Transfieren parte de la comunidad vasca como contribución a los gastos que ésta realiza en el
territorio de cada diputación, y una parte al Estado (CUPO) como contribución a las cargas generales
que el Estado tiene en la Comunidad por las políticas públicas y servicios que presta.

Régimen Foral de Navarra

o Ley de Convenio Económico de 1990.
o La Comunidad regula, gestiona, recauda e inspecciona los impuestos.
o Transfiere una aportación al Estado por los servicios que presta allí (Sistema de Convenio).

 También obtienen ingresos de tasas, multas, operaciones de crédito, ingresos patrimoniales, emisión de
deuda…
 También reciben inversiones y transferencias del Estado.
 Cup y aportación disminuyen desde finales de los años ochenta (simbólica).
 Mayor solvencia y capacidad financiera.

RÉGIMEN COMÚN
 LO 8/1980 de financiación de las CCAA (LOFCA)
 Ley 27/2001 de reforma por la LOFCA
 Ley 22/2009 por la que se crea el nuevo sistema de financiación (sustituye LOFCA)
 Se basa en la determinación de las necesidades de financiación de cada CA en función de competencias
asumidas.
 Sistema de discusión

Sistema de financiación se basa en:

 Recursos propios de las CCAA:
o Ingresos tributarios.
o Ingresos procedentes de su patrimonio.
o Ingresos de multas y sanciones.
o Operaciones de crédito.

 Recursos procedentes de transferencias

 o Procedentes de diversos fondos.

7.- EVOLUCIÓN Y FUTURO DEL ESTADO AUTONÓMICO

 Actor político administrativo esencial
 Su proceso de creación, consolidación e institucionalización: mimetismo con la AGE
 En términos generales → inflación orgánica → gastos y problemas organizativos
 Problemas organizativos y de gestión de recursos humanos→ fragmentación, inestabilidad, inflación de puestos,
temporalidad del personal.
 Problemas de politización excesiva.
 Deficiencias de la función directiva autonómica, clientelismo y corrupción.
 Problemas de coordinación, transparencia y control del sector público, su personal, gastos, funciones y rendimiento
 Diferenciación en políticas públicas (sanidad, educación o bienestar social) (diferencias en estas materias según la
CCAA).
 Ha permitido el desarrollo del Estado del Bienestar.
 Las CCAA no han ocupado ni ocupan la misma posición en el Estado → asimetría (aunque sea sólo por el régimen
foral, la cosa ya cambia).

OBJETIVOS PRINCIPALES DEL TEMA

Comprender y asimilar los conceptos e ideas fundamentales relativos a:
 Identificar y conocer el fundamento de la organización previa a las Comunidades Autónomas (CCAA).
 Conocer las distintas vías de acceso a la creación de CCAA
 Conocer las principales características de las CCAA.
 Entender el concepto de “Competencia” e identificar las distintas clases según los criterios establecidos.
 Identificar los criterios de distribución de competencias y conocer su contenido.
 Conocer las limitaciones de las competencias para las CCAA.
 Entender las características básicas de la estructura político administrativa de las CCAA.
 Identificar los principales poderes de las CCAA, su composición y funciones.
 Entender y conocer las características básicas de la administración de las CCAA y los distintos tipos de
administraciones, así como algunos de sus mecanismos de coordinación y cooperación.
 Conocer las características básicas del personal de las administraciones públicas autonómicas.
 Identificar los principios del sistema de financiación autonómica.
 Conocer los dos sistemas de financiación existentes y sus características básicas.
 Identificar algunos elementos de la evolución del Estado Autonómico y sus tendencias futuras.