Bienvenido al último módulo del curso 4 del Diplomado en Alta Dirección en la

Función Pública.
El objetivo de este cuarto módulo es conocer la conformación y aplicación del
Presupuesto Base Cero dentro de la administración pública.

1
La agenda de nuestro curso está conformada de la siguiente manera:

4. 1. Fundamentos del presupuesto base cero

4. 2. El proceso de implementación del presupuesto base cero.
4.3. El presupuesto base cero como herramienta para el seguimiento.

2
Presupuesto base cero
El presupuesto base cero es de especial aplicación en organismos públicos, que
principalmente proveen servicios, control, asesoramiento e información, requeridos
por Ley y dotados de fondos públicos. En la empresa privada también tiene especial
aplicación en logística, recursos humanos, relaciones públicas, control de producción,
administración financiera y gestión de crédito.

3
Al analizar el presupuesto podemos encontrarnos con diversos métodos para su
elaboración, los cuales se clasifican en: incrementalista o tradicional, por programa,
basado en resultados y base cero. Estos tipos de presupuesto pueden encontrarse
interrelacionados uno con otro, o bien combinados para obtener un mejor resultado.
Revisemos de manera general cada uno.

4
En este presupuesto es necesario que para estimar el valor de cada partida
presupuestaria, se parta del valor del periodo anterior, que se puede incrementar por
un índice de precios y otros criterios, es decir, es un presupuesto que se basa en el
pasado y está centrado en las cifras dejando de lado la gestión.

5
Los presupuestos incrementalistas tienen su razón de ser, porque se presupone que
los gastos se han realizado de forma eficiente, es decir, se programan para obtener
resultados eficaces a lo largo del año presupuestario. Sin embargo, no se considera la
existencia de prorrogar actividades innecesarias que elevan el gasto.

6
Este tipo de presupuesto, conlleva las siguientes situaciones:
Alargar actividades ineficientes, debido a que el gestor no cuestiona la continuidad de
las actividades, por lo que se continúa financiando aquellas actividades que no
producen resultados ni valor público alguno.
Lleva a la elaboración de presupuestos inflacionistas.
Se presenta duplicidad en actividades, ya que no existe un medio de evaluación de
cada una de ellas.
Puede enfrentarse a los fines de otros programas.

7
Esta forma incrementalista de valorar las partidas presupuestarias es ampliamente
utilizada en el proceso presupuestario. Aunque hay partidas que necesiten un punto
de referencia, no hay que dejarse llevar por la facilidad que supone la utilización de
esta técnica, sino que hay que ir más allá y realizar un análisis efectivo de las partidas
presupuestarias para conseguir unos presupuestos eficaces (Martínez y García,
2013:15).

8
El presupuesto por programas está enfocado en realizar un análisis detallado de todas
las actividades a realizar en determinado periodo, determinando los fines y objetivos
que se persiguen, así como los responsables de ejecutarlas y los costos que
conllevan. Este método exige la elaboración de programas alternativos que ayuden a
lograr los mismos objetivos con diferentes costos.

9
Martínez y García (2013) mencionan que una presupuestación por programas
requiere definir la estructura operativa de los mismos, determinar los recursos
necesarios para alcanzar los objetivos fijados. Además, de un sistema contable que
permita su seguimiento y evaluación de resultados. Es decir, permite la realización de
un análisis costo-beneficio.
Es importante considerar que este tipo de presupuesto implica la revisión anual de
los programas, lo que ocasiona que se eleven los costos y se tenga que reajustar el
consumo de los recursos.

10
Se basa en la orientación de las acciones del gobierno hacia los resultados que la
ciudadanía espera obtener y no en los insumos o actividades que los servidores
públicos realizan cotidianamente para cumplir con sus obligaciones. Ésta es una
diferencia significativa con los métodos tradicionales de presupuestar, ya que el
enfoque se centra en la generación del “valor público” y en la atención a las
demandas de los individuos.

11
Con este método se incrementa la cantidad y calidad de los bienes y servicios
públicos, reduce el gasto administrativo y de operación gubernamental, promueve las
condiciones para el desarrollo económico y social, y sobre todo, genera un mayor
impacto de la acción del gobierno en el bienestar de la población.

12
El presupuesto base cero es una técnica presupuestaria similar a la del presupuesto
por programas. Se basa en la realización de una reevaluación periódica de todos los
programas, partiendo de cero. Revisando todos los aspectos presupuestarios, sin
tener en cuenta sólo las variaciones del ejercicio anterior. De esta manera, las
actividades que se realicen durante el periodo elegido deben ser revisadas
detalladamente, considerando vías alternativas para proporcionar los mismos
servicios públicos.

13
Asimismo, permite identificar nuevas actividades y suprimir aquellas que sean
obsoletas y/o ineficientes. Además, conduce a una revisión obligatoria de manera
anual del proceso presupuestario, logrando los objetivos con un costo menor. La
implantación de la metodología del presupuesto base cero supone la consecución de
la regla de oro: el equilibrio presupuestario (Martínez y García, 2013:15).

14
Además, un presupuesto bajo metodología “base cero” supone que toda asignación
de fondos debe justificarse cada año a partir de cero(Hitt, 2006 citado en Villa, 2015),
sobre la base de su costo y su beneficio, lo que se contrapone con la perspectiva
inercial.

15
El origen de la puesta en práctica de esta metodología se remonta en 1964 por parte
del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, en donde los resultados no
fueron favorables, puesto que resultó extremadamente laborioso, las cifras se
presentaron de manera extemporánea, se retardo el reporte de resultados, lo que
ocasionó un retardo en todas las actividades planeadas, y cuando se presentaron no
sirvieron para nada.
Este fue el primer fracaso de la metodología, sin embargo para 1970 los resultados
serían diferentes.

16
En 1970, Petr A. Phyrr aplicó este sistema presupuestario en la compañía «Texas
Instruments Inc.» con gran éxito, publicando, posteriormente, un destacado artículo
en la Harvard Business Review sobre esta técnica presupuestaria y su implantación en
dicha empresa en particular (Martínez y García, 2013:17).

17
En 1971, Jimmy Carter, al ser elegido gobernador del Estado de Georgia, después de
reunirse con Peter A. Phyrr, consideró que esta técnica presupuestaria le sería de gran
utilidad para llevar a cabo la reorganización de la rama ejecutiva del Estado de
Georgia, una de sus principales promesas electorales.
Posteriormente, Carter nombró a Phyrr consultor de la Oficina Presupuestaria y este
método de Base Cero se implantó en los presupuestos del Estado de Georgia en el
ejercicio 1972-1973.

18
La puesta en práctica del presupuesto base cero en los presupuestos del Estado de
Georgia para 1972 hizo que se ahorraran 55 millones de dólares sin que hubiera una
disminución significativa en la calidad de los servicios públicos provistos. De esta
manera, el presupuesto base cero comenzó siendo propuesto para la empresa
privada para luego también aplicarse en el sector público (Martínez y García,
2013:18).

19
Posteriormente, el presupuesto base cero fue implementado en los estados de
Arkansas, California, Idaho, Illinois, Missouri, Montana, New Jersey, Rhode Island,
Tennessee y Texas.

20
En 1977 al ser elegido Jimmy Carter presidente de los EE.UU. también quiso poner en
práctica este sistema presupuestario en el Gobierno Federal. De acuerdo a Martínez y
García (2013), esta implantación no se hizo para todo el Gobierno en su conjunto,
sino que fue aplicándose en departamentos específicos, como por ejemplo el Public
Health Service, con prácticamente los mismos resultados que los obtenidos en
Georgia.

21
Con los años, la utilización del Presupuesto Base Cero, fue extendiéndose por otros
países: Canadá intentó implantarlo en la Administración Central pero no obtuvo los
resultados esperados y terminó por abandonar este sistema presupuestario.

22
Para el caso de América Latina, también se encuentran algunos casos como el de
México en los ochenta, donde no fue posible implantarlo completamente debido a
que la administración mexicana no disponía de una infraestructura administrativa
adecuada para su realización; por otro lado, en Argentina en la década de los
ochenta, el sistema fue implementado con éxito, cumpliendo con los objetivos que se
habían propuesto.

23
El estallido de la reciente crisis crediticio-financiera en los mercados internacionales,
ha ocasionado un significativo deterioro de las finanzas públicas ocasionando que los
gobiernos busquen nuevas técnicas presupuestarias que permitan reducir los
significativos niveles de déficit público, con el interés de reducir gastos innecesarios,
eliminar duplicidades y efectuar una asignación eficiente de recursos, por lo que se
ha vuelto a prestar un gran interés en el uso de esta técnica presupuestaria.

24
Los principales elementos que conforman el Presupuesto Base Cero son: la
identificación de los objetivos, identificación de las unidades de decisión, preparación
de paquetes de decisión, ordenación de paquetes de decisión y revisión final por la
alta dirección. Cada elemento será descrito a continuación.

25
Identificación de los objetivos.
Para iniciar con la metodología del Presupuesto Base Cero, es necesario definir los
objetivos que se quieren alcanzar, tanto en el corto como en el largo plazo.

26
Identificación de las unidades de decisión.
Están constituidas por las unidades operativas de las actividades consideradas en los
presupuestos y que solicitan recursos para el desempeño de sus funciones.

27
Preparación de paquetes de decisión.
Los paquetes de decisión son aquellos documentos justificativos en los que se
expone la necesidad de abordar una determinada actividad, explicitando los objetivos
a alcanzar con el desarrollo de la misma, las ventajas que presenta, así como los
recursos personales y económicos necesarios para su realización.

28
Ordenación de los paquetes de decisión.
Los paquetes de decisión deben ser ordenados y clasificados a fin de que el gestor
superior pueda revisar y validarlos. Este proceso se integra verticalmente a niveles
directivos superiores, que seleccionarán los programas prioritarios.

29
Revisión final por la alta dirección.
El nivel directivo de mayor rango decidirá sobre la idoneidad de su implantación y su
correspondiente inclusión en los presupuestos.

30
De acuerdo a Martínez y García (2013), la base del Presupuesto Base Cero (PBC) es
que el punto de partida de elaboración de los presupuestos no es el dato del periodo
anterior, sino cero, tal como se ha señalado en párrafos anteriores. El proceso
presupuestario se empieza desde las unidades de menor nivel, las llamadas unidades
de decisión, que elaboran paquetes de decisión en función de las actividades que
realicen cada una de ellas.

31
Esto hace que haya una mayor implicación en el proceso presupuestario de directivos
de menor nivel, lo que no ocurre con otras técnicas presupuestarias. Posteriormente
se jerarquizan los paquetes de decisión dentro de cada unidad, y esta jerarquización
será utilizada por los directivos de mayor nivel para tomar decisiones presupuestarias
y de recolocación de los recursos.

32
Los pasos a seguir para la construcción de un presupuesto base cero, según la
metodología desarrollada por Pyhrr (1970, citado en Villa, 2015) son:
1. Se definen los objetivos y metas que se desean obtener con el presupuesto que se
elaborará.
2. Identificar y analizar cada una de las actividades a implementar (existentes y
nuevas) para lograr los objetivos ya propuestos. Esta información se compila en
documentos llamados “Paquetes de decisión”.

33
 3. Evaluar, clasificar y priorizar todos los paquetes de decisión a través de un análisis
costo-beneficio, considerando incluso otras alternativas (otro tipo de evaluación no
paramétrica podría estar sesgada por la percepción del evaluador).
4. Asignar los recursos, con el presupuesto disponible, conforme a los 3 puntos
anteriores.

34
Paquete de Decisión
Para poder desarrollar de manera eficiente el PBC, es indispensable comprender en
qué consisten los Paquetes de Decisión, estos se van clasificando de manera
jerárquica y por consolidación, de tal manera que la clasificación se da de forma
descendente, para facilitar la toma de decisiones.
Por lo tanto, es necesario saber qué es un Paquete de Decisión.

35
Un Paquete de Decisión es un documento que identifica y describe una actividad
específica de tal manera que la administración pueda evaluarla y jerarquizarla
conforme a las otras actividades que compiten por los mismos o similares recursos y,
decidir su se aprobará o no.

36
Es importante considerar que la descripción de cada actividad debe ser completa, es
decir, debe considerarse la función y operación que la administración necesita para
evaluarla y compararla con otras actividades, de esta manera la descripción de la
actividad debe contener los siguientes datos (Villa, 2015):
1. Alineación de las actividades (o programas presupuestarios) propuestas con las
metas y objetivos generales (como los del Plan Nacional de Desarrollo).
2. Métrica de rendimiento de la actividad.
3. La consecuencia de no implementarse la medida.
4. Actividades alternativas.
5. Costos y beneficios (de la actividad y sus alternativas).
6. Los responsables de su implementación.

37
Por otro lado, los paquetes de decisión pueden clasificarse en dos categorías:
a. De eliminación mutua: hace referencia a aquellos que presentan diversas
alternativas para realizar la misma actividad, eligiéndose la mejor y excluyendo
los paquetes restantes.
Para la integración de estos paquetes, se analizan las medidas que pueden ser
eliminadas entre sí y aquellas que pueden ser complementarias. Este método para
presupuestar resulta muy útil en entornos cambiantes y cuando la inercia se ha
priorizado ante los objetivos y resultados (Villa, 2015).

38
De acuerdo a Villa (2015), este método tiene la ventaja de que hace eficiente el gasto
al tener planes, objetivos y métricas claras, aunado a evitar duplicidades en las
acciones a implementar. Este tipo de presupuesto favorece los beneficios que se
pueden obtener con las medidas (actividades o programas presupuestarios)
implementadas y crear una cultura de coordinación por objetivos.

39
De incremento: son aquellos que presentan diferentes niveles de actividad o costo.

40
De los dos anteriores se sugiere el primero, sin embargo, este método también tiene
sus desventajas, ya que implica un arduo trabajo cuando se tiene una cultura de
inercia en el presupuesto, dividida en cientos de programas presupuestarios (como es
el caso mexicano) (Villa, 2015).

41
Para poder iniciar con la implementación del PBC es necesario integrar de manera
adecuada los paquetes de decisión.
Pero ¿Cómo se integran?
Para responder la siguiente interrogante veamos los siguientes pasos.

42
Los Paquetes de Decisión son formados a nivel básico por los gerentes
departamentales, puesto que ellos son los que están en contacto directo con las
actividades, lo cual estimula su interés y participación en el estudio y selección de
alternativas, siendo ellos los responsables del presupuesto aprobado.
1. El proceso de formulación de los paquetes, se inicia con la identificación que
realiza cada gerente departamental de las actividades vigentes de su área, calculando
su costo, absteniéndose de involucrar alternativas o incrementos.

43
Tomando como base las operaciones de este paquete de decisión, el gerente público
analiza sus planes para el año siguiente, ayudado de las suposiciones formales que ha
emitido su alta gerencia (área administrativa) relativas a niveles de actividad, políticas
de desarrollo y otros aspectos semejantes. Estas suposiciones formales permiten:
a. Determinar de manera uniforme los recursos indispensables para el presupuesto
siguiente.
b. Planear y establecer las actividades para el siguiente período.
c. Detectar y analizar las variaciones de costos obtenidos durante el presupuesto del
año vigente.
d. Revisar las suposiciones, controlar la frecuencia de esas revisiones, y
e. Mantener detalle de la revisión de suposiciones, así como de los cambios de
niveles de actividad y costos que las revisiones ocasionan.

44
Para determinar los costos del año siguiente, los gerentes públicos formulan su lista
preliminar de paquetes de decisión, incluyendo la serie formal de suposiciones
relativas a las operaciones del año próximo, ajustan los costos según los cambios de
niveles de actividad, los gastos operacionales (no ocurridos en el año presupuestal)
vigentes o que no se incurrirán en el año presupuestal próximo.

45
Al ser analizadas las actividades vigentes, se deben identificar aquellas que pueden
ser nuevas en el área para el año siguiente, e integrar paquetes de decisión que las
controlen agrupándolas al conjunto final.

46
Asimismo, es necesario considerar reuniones para evaluar los costos de cada
actividad frente los beneficios de éstas, algunas de las preguntas a utilizar son:
¿Cuánto gastamos ahora?
¿Qué conseguimos con ese gasto?
¿Cuál es nuestra previsión de gastos para el próximo año?
¿Qué obtendremos a cambio?
¿Podríamos hacerlo mejor, de un modo más económico, fácil o rápido?
¿Deberíamos incrementar los gastos en esta área o reducirlos?

47
Es muy importante que considere que la clave para distinguir entre los beneficios que
se consideran como paquetes de decisión individuales es la responsabilidad de
gestión de una actividad departamental y no la compilación de cifras u otras
clasificaciones.

48
Posteriormente, se debe realizar un listado de todos los paquetes de decisión
analizados de manera ordenada (de mayor o menor) de acuerdo al beneficio que se
pretenda alcanzar y, evaluador en cada nivel de gastos, considerando las
consecuencias de la no aprobación de los paquetes de decisión que se encuentren
por debajo del nivel de gastos.

49
Para esto, es necesario contar con una clasificación de los paquetes de decisión. En
esta clasificación debemos considerar si los paquetes de decisión se someten de
forma individual a las jerarquías superiores de gerencia, la clasificación de las
alternativas para el empleo de fondos, según los beneficios que pueden aportar a la
dependencia, será una tarea más fácil. He aquí algunas maneras de hacer las
clasificaciones:

50
Primero, el gerente o director puede encargarse de ello para todas las unidades bajo
su jurisdicción.

Segundo, para analizar las clasificaciones, el gerente puede recurrir a algún tipo de
dirección participativa, tal como un comité o grupo de dirección general.
Normalmente, este comité está compuesto por todos los directivos de área
afectados, pero también puede incluir a uno o dos individuos ajenos a la dependencia
(consultores externos) para que validen las decisiones del comité.

51
Cuando un paquete de decisión recibe una baja clasificación, pero aún así muestra un
elevado índice de efectividad de costos, no debe ser descartado en un primer
momento, sino que debe someterse al grupo de dirección general para su
consideración (aquí se recomiendo apoyarse de un grupo de consultores externos).

52
En este apartado es importante hablar de las ventajas que nos ofrece el Presupuesto
Base Cero, entre las que destacan:
1. Es una técnica presupuestaria que permite la identificación y evaluación de las
actividades consideradas en los presupuestos.
2. Sirve de guía para localizar programas obsoletos que podrían ser eliminados.

53
3. Constituye una herramienta de utilidad en la racionalización de los recursos y en la
mejora de la eficiencia presupuestaria, ya que permite comparar el valor de un
servicio contra otro, pone de manifiesto duplicidades, al realizarse un análisis
exhaustivo de todas las actividades realizadas, lo que se traducirá en una reducción
del gasto del presupuesto de forma racional (Martínez y García, 2013).

54
4. Al estar implicados estamentos de toda la organización en su elaboración, propicia
una mejora en la coordinación y comunicación, así como una mayor participación por
parte del personal de la organización.

55
5. Permite interrelacionar el proceso de planificación con los presupuestos anuales, lo
que ayuda al seguimiento de las actividades.
6. Posibilita a los directivos de niveles superiores tener un mayor conocimiento de las
actividades de todos los departamentos o unidades.

56
7. Frente a qué programas o servicios debe financiar el gobierno, el Presupuesto Base
Cero permite
identificar aquellos que sean más eficientes, con independencia de que en años
anteriores hayan sido útiles, cuestión que un presupuesto incrementalista no se
plantea.

57
Par concluir con nuestro módulo, es importante que tome en cuenta las siguientes
consideraciones.
De acuerdo a la recomendación de Villa (2015), es importante tener en cuenta que en
el proceso se puede lidiar con recelos administrativos y poder presupuestal; se
deberá tener cuidado con la formulación y jerarquización de los paquetes de
decisión, ya que si la información no es pública, las decisiones finales podrán quedar
sujetas a la discrecionalidad. Además, al lidiar con un cambio de cultura, el primer
año de implementación podría ser más lento que la implementación bajo esquemas
anteriores.

58
El Presupuesto Base Cero requiere la revisión anual de todos los programas y
actividades que se van a presupuestar, lo que conlleva un elevado costo y burocracia,
derivado de los procesos de análisis, priorización y clasificación de todos los
programas, debido a la compleja estructura orgánica de la administración pública y al
elevado número de unidades implicadas en la elaboración de los presupuestos.

59
Hay que tener en cuenta que un porcentaje muy elevado de los gastos
presupuestarios vienen determinados externamente (es decir, proviene de otras
partidas), por lo que la contribución de la aplicación del Presupuesto Base Cero a la
restricción del gasto es relativa (Martínez y García, 2013).

60
El hecho de partir de cero cada año, implica, por un lado, que podría haber múltiples
cambios en los proyectos que requerirían de personal muy especializado en un marco
de escasez de los recursos.

61
Existe cierta dificultad para identificar unidades y paquetes de decisión. Es un trabajo
arduo y exhaustivo, que requiere de mucho tiempo.

62
Se requiere justificar cada detalle relativo a costos y gastos además de capacitar a los
administradores. Sin olvidar que el presupuesto base cero debe ser entendido por los
administradores a varios niveles en la organización.

63
Por último, implica utilizar análisis, imaginación y creatividad para programar,
defender y fundamentar las acciones a realizar en cada unidad y en la organización.

64
65