TEMA 2: Las leyes anuales de presupuestos. Su contenido. El presupuesto del Estado.

Principios de
programación y de gestión. Contenido, elaboración y estructura. Desglose de aplicaciones presupuestarias.

1. Las leyes anuales de presupuestos. Su contenido

Los PGE fundamentan su marco normativo básico en la CE, en la LGP y en la L.Org 2/2012 de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Sobre el contenido de la Ley de PGE, el TC dice que, existe un contenido necesario formado por la previsión de
ingresos y la autorización de gastos que pueden realizar el Estado y sus Entes en el ejercicio correspondiente.
Se puede añadir un contenido eventual, limitado a materias que guarden directa relación con las previsiones de
ingresos, las habilitaciones de gasto o los criterios de política económica general, como complemento necesario
para la más fácil interpretación y eficaz ejecución de los PGE y de la política económica del Gobierno.
Según el TC la temporalidad no es determinante en la constitucionalidad o no de una norma desde la perspectiva
de su inclusión en una Ley de Presupuestos. Aunque la Ley de PGE es una norma temporal, nada impide que
puedan formar parte de ella preceptos de carácter plurianual o indefinido.

Art. 134.7 CE: La Ley de PGE no puede crear tributos aunque si modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva
lo prevea.

Las materias al margen de estas previsiones son ajenas a la Ley de PGE. El contenido de la Ley está
constitucionalmente acotado, (a diferencia de las demás leyes, cuyo contenido resulta en principio ilimitado),
dentro del ámbito competencial del Estado y con las exclusiones de la materia reservada a L.Org.

2. El presupuesto del Estado. Principios de programación y de gestión

2. 1. Principios económicos

1. Limitación del gasto público:

Este era considerado como un mal necesario y debía reducirse al máximo.

2. Neutralidad impositiva:
Los impuestos no debían obstaculizar el desarrollo económico

3. Equilibrio presupuestario:
Las previsiones de ingresos deben cubrir los gastos presupuestados

4. Emisión de deuda publica únicamente para inversiones autoliquidables:

Solo se justifica la emisión de Deuda Pública para inversiones autoliquidables, o sea, si con el producto obtenido
por la inversión de Deuda se satisfacen los intereses y la amortización principal.

2.2. Principios políticos

1. Principio de competencia:
Corresponde solo al poder legislativo la aprobación del presupuesto, que es elaborado por el ejecutivo y sometido
a aquel para su aprobación.

2. Principio de universalidad:
Los presupuestos deben recoger todos los ingresos y gastos del Estado, de forma separada.

3. Principio de unidad:
Los ingresos y gastos del Estado se deben presentar en un presupuesto único, que permita una visión clara de la
posición financiera del grupo político

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4. Principio de especialidad:
A través de 3 acepciones; especialidad cualitativa, cuantitativa y temporal. (Visto en 4.2 Elaboración, Ejecución)

5. Principio de temporalidad:
El presupuesto debe aprobarse para una vigencia temporal determinada. (Anual)

6. Principio de publicidad:
Las diferentes fases del ciclo presupuestario serán públicas. El presupuesto se publica en el BOE.

7. Principio de claridad:
El presupuesto debe estructurarse de tal forma que las partidas de ingresos y gastos permitan el reconocimiento
inmediato de su procedencia y finalidad.

2.3. Principios contables

1. Principio de unidad de caja:

Todos los cobros y pagos del Estado deben centralizarse en una caja única. La Hacienda centraliza en un solo
departamento (Tesorería) todos los gastos e ingresos desde el que se manejan los caudales públicos.

2. Principio de presupuesto bruto:

El principio de universalidad tiene su consecuencia contable en este principio. Las partidas de gastos e ingresos
deben consignarse en el presupuesto sin minoraciones ni elevaciones.

3. Principio de especificación:
Relacionado con el principio político de especialidad. Prohíbe la realización de cualquier transferencia entre las
partidas contables que integran el presupuesto. La autorización para realizar un gasto público se concede con un
límite, solo se puede realizar como máximo ese gasto y para la aplicación indicada en el presupuesto.

4. Principio de ejercicio cerrado:

Reflejo del principio de anualidad. Al Presupuesto de un ejercicio solo pueden imputarse ingresos o gastos
reconocidos o generados en el año natural.

3. Los principios presupuestarios en la Constitución Española

a) Delimita los gastos y estima los ingresos: Se recogen las obligaciones que como máximo se pueden reconocer y
una estimación de los ingresos que se prevén recaudar.
b) Anualidad: El ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural.
c) Equilibrio: El Presupuesto debe estar equilibrado formalmente (contablemente), de forma que la estimación de
los ingresos a recaudar debe ser igual a los gastos autorizados.
d) Expresión contable: Los ingresos y gastos se expresan en lenguaje contable, en función de clasificaciones
e) Limitación: Mientras que los gastos están sujetos a un triple límite (cuantitativo, cualitativo y temporal), los
derechos e ingresos son una mera previsión o estimación no vinculante.
f) Universalidad: Los presupuestos incluirán todos los gastos e ingresos del sector público.

4. Contenido, elaboración y estructura

4.1. Contenido

Los PGE estarán integrados por:

a) Los presupuestos de los órganos del Art. 2.3 LGP (Los órganos con dotación diferenciada en los PGE que,
careciendo de personalidad jurídica, no están integrados en la AGE) y de las entidades del sector público estatal a
las que resulte de aplicación el régimen de especificaciones y de modificaciones de la LGP o cuya normativa
específica confiera a su presupuesto carácter limitativo.

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b) Los presupuestos estimativos de las entidades de los sectores empresarial y fundacional, los consorcios, las
universidades no transferidas, los fondos sin personalidad jurídica y las restantes entidades del sector público
administrativo no incluidas en la letra anterior.

2. Los PGE determinarán:

a) Las obligaciones económicas que como máximo pueden reconocer los sujetos de la letra a), apartado anterior.
b) Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio por los entes vistos antes.
c) Las operaciones no financieras y financieras a realizar por las entidades de la letra b) del apartado anterior.
d) Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los gestores responsables de los programas con los
recursos que el respectivo presupuesto les asigna.
e) La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.

4.2. Elaboración

Las fases del ciclo presupuestario son:

a) Elaboración b) Aprobación c) Ejecución d) Control

Elaboración

Art. 134.1 CE: Corresponde al Gobierno la elaboración de los PGE y a las Cortes, su examen, enmienda y
aprobación.

1. Se constituye la Comisión de Políticas de Gasto, cuya composición se determina por orden del Ministro de
Hacienda. Su finalidad es realizar las tareas previas para determinar las directrices para la distribución del gasto,
que corresponde a Ministro de Hacienda.
2. Los Ministerios y demás órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los PGE, remitirán al Ministerio de
Hacienda sus propuestas de presupuesto, ajustadas a los límites que las directrices hayan establecido.
3. Las propuestas de presupuesto de gastos se acompañarán, para cada programa, de una memoria de objetivos
anuales fijados, conforme al programa plurianual, dentro de los límites que resulten alcanzables con las
dotaciones previstas para cada programa.
4. Las propuestas y demás documentación necesaria para la elaboración de los PGE se formularán y tramitarán
sirviéndose de los medios informáticos que establezca el Ministerio de Hacienda, que fijará los plazos para su
presentación en la orden que establezca el procedimiento de elaboración del anteproyecto.
5. Corresponderá al Ministro de Hacienda elevar al acuerdo del Gobierno el anteproyecto de la Ley de PGE.

Art. 134.3 CE: el Gobierno deberá presentar ante el Congreso los PGE al menos 3 meses antes de la expiración de
los del año anterior.

Aprobación

El proyecto de Ley de PGE, integrado por el articulado con sus anexos y los estados de ingresos y de gastos, con el
nivel de especificación de créditos establecido en los Arts. 40 y 41 LGP, será remitido a las Cortes antes del día 1
de octubre del año anterior al que se refiera.

Al proyecto de Ley de PGE se acompañará la siguiente documentación complementaria:

a) Las memorias descriptivas de los programas de gasto y sus objetivos anuales
b) El informe de impacto de género c) El informe del impacto en la infancia, en la adolescencia y en la familia
d) El informe de alineamiento de los presupuestos generales del Estado con los ODS de la Agenda 2030.
e) Un anexo con el desarrollo económico de los créditos, por centros gestores de gasto
f) Un anexo, de carácter plurianual de los proyectos de inversión pública, que incluirá su clasificación territorial
g) La liquidación de los presupuestos del año anterior y un avance de la liquidación del ejercicio corriente
h) Las cuentas y balances de la SS del año anterior i) Los estados consolidados de los presupuestos

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j) Un informe económico y financiero, que incluirá una explicación de los contenidos de cada presupuesto, con
especificación de las principales modificaciones que presenten en relación con los vigentes
k) Una memoria de los beneficios fiscales

Art. 134.6 CE: Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos
presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación.

Según el Art. 134.4 CE, si la Ley de PGE no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico
correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos iniciales del ejercicio anterior
hasta la aprobación y publicación de los nuevos en el BOE.
La prórroga no afectará a los créditos para gastos correspondientes a programas o actuaciones que terminen en
el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo. La estructura
orgánica del presupuesto prorrogado se adaptará, sin alteración de la cuantía total, a la organización
administrativa en vigor en el ejercicio en que el presupuesto deba ejecutarse.

Art. 134.5 CE: Aprobados los PGE, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto
público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario.

Ejecución

Iniciada la vida legal del presupuesto con su entrada en vigor, aprobada la ley por el Poder Legislativo, comienza la
fase de ejecución que corresponde a la Admón. La ejecución del presupuesto es una función administrativa, la
denominada función económico-financiera.
Frente a la ejecución de los ingresos públicos, el procedimiento administrativo de ejecución del gasto público está
marcado y condicionado por el carácter limitativo y vinculante de los créditos que para su realización y cobertura
se consignan en los PGE. Esta limitación será: temporal, cualitativa y cuantitativa (Principio de especialidad)

A) Limitación temporal

Los créditos presupuestarios deben utilizarse para cubrir gastos efectuados dentro del año de vigencia del
presupuesto en que se contienen.
Con validez exclusiva para el ejercicio actual, todo acuerdo de modificación presupuestaria indicará la sección,
servicio u organismo público al que se refiera, y el programa, artículo, concepto y subconcepto afectados.

B) Limitación cualitativa

Los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados
por la Ley de Presupuestos o por las modificaciones aprobadas conforme a esta ley.

C) Limitación cuantitativa

Los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse compromisos de gasto ni obligaciones por cuantía
superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos
administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a ley que incumplan esta limitación.
La L.Org 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, establece la fijación de un límite
máximo anual de gasto coherente con los escenarios presupuestarios plurianuales previamente elaborados.

Control

Pretende asegurar políticamente el cumplimiento de lo aprobado en el parlamento. Se puede clasificar:

A) Por el órgano controlador, podemos distinguir entre:

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1. Control Parlamentario: Llamado descargo del Ejecutivo, porque es el Parlamento quien libera del mandato
(Ejecución del Presupuesto) otorgado a la Admón. del Estado. Puede llevarse a cabo en 2 momentos, durante la
ejecución del Presupuesto y concluida esta:
a) Control concomitante: Es la información que sobre la ejecución del presupuesto debe remitir la IGAE,
mensualmente, a las Comisiones de presupuestos del Congreso y Senado.
b) Control a posteriori: Es el examen y aprobación por las Cortes de la Cuenta General del Estado, que es un
resumen contable de la actividad financiera del periodo. Con ello se cierra el ciclo presupuestario.

2. Control interno: Se lleva a cabo por la propia Admón. que autocontrola su gestión y es llevado a cabo por la
IGAE. Este control se realiza paralelamente a la ejecución del Presupuesto por parte de la Admón.
3. Control Jurisdiccional: Corresponde al Tribunal de Cuentas, que juzga sobre la forma en que el ejecutivo ha
cumplido con el mandato presupuestario. Se realiza tras la ejecución del Presupuesto.

B) Atendiendo a los criterios según los cuales se evalúa la activad financiera, distinguimos estos tipos de control

- Control de legalidad: Para asegurar que la gestión de las finanzas públicas se acomoda a las normas legales.
- Control de eficacia, eficiencia y economía.

C) Por el momento que se realiza el control podemos distinguir

- Control previo: Se realiza antes de dictar el acto a controlar y evita irregularidades antes de que se produzcan.
- Control concomitante: Tiene lugar al mismo tiempo que se realiza la actividad controlada.
- Control posterior o consuntivo: Se hace una vez realizado el acto, mediante auditorias, o con examen o debate
de la cuenta general, posibilitando la exigencia de responsabilidades.

4.3. Estructura

La estructura de los PGE y de sus anexos se determinará por el Ministerio de Hacienda teniendo en cuenta la
organización del sector público estatal, la naturaleza económica de los ingresos y de los gastos y las finalidades y
objetivos que se pretenda conseguir.

Los estados de gastos de los presupuestos se estructurarán de acuerdo con las siguientes clasificaciones:
a) La clasificación orgánica que agrupará por secciones y servicios los créditos asignados a los centros gestores de
gasto de los órganos con dotación diferenciada en los PGE, la AGE, sus OOAA, Entidades de la SS y otras entidades
b) La clasificación por programas, permitirá a los centros gestores agrupar sus créditos y establecer, de acuerdo
con el Ministerio de Hacienda, los objetivos a conseguir como resultado de su gestión presupuestaria. La
estructura de programas se adecuará a los contenidos de las políticas de gasto de la programación plurianual.

La asignación de recursos se hará dentro de una estructura de programas de gasto, que será adecuada a los
contenidos de las políticas de gasto que delimitan y concretan las distintas áreas de actuación del Presupuesto, y
permitirá a los Centros gestores agrupar los créditos presupuestarios atendiendo a los objetivos a conseguir.

La estructura de programas diferenciará:

- Los programas finalistas: Aquellos a los que se puede asignar objetivos cuantificables e indicadores de ejecución
mensurables. Los objetivos se expresarán en unidades físicas cuando sea posible, y esto unido al establecimiento
de indicadores, permitirá hacer un seguimiento de su grado de realización durante el ejercicio presupuestario.
- Los programas instrumentales o de apoyo y de gestión: Tienen por objeto la administración de los recursos
necesarios para la ejecución de actividades generales de ordenación, regulación y planificación; la ejecución de
una actividad que se perfecciona por su realización, sin poder cuantificar de forma material sus objetivos; o el
apoyo a un programa finalista.

La diferenciación de estos programas se establece así: Las letras “A” a “L” identifican a los programas finalistas y
las letras “M” a “Z” a los instrumentales y de gestión.

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Cada año, debido al proceso de elaboración del presupuesto, se aprueba una Orden de elaboración de
presupuestos. Para el Presupuesto de 2021, se aprobó la Orden HAC/641/2020 por la que se dictan las normas
para la elaboración de los PGE para 2021.

Según la Orden HAC/641/2020, las Áreas de gasto se agrupan en:

1. Servicios públicos básicos 2. Actuaciones de protección y promoción social
3. Producción de bienes públicos de carácter preferente
4. Actuaciones de carácter económico 9. Actuaciones de carácter general

c) La clasificación económica, que agrupará los créditos por capítulos separando las operaciones corrientes, las de
capital, las financieras y el Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria. En los créditos para operaciones
corrientes se distinguirán los gastos de personal, los gastos corrientes en bienes y servicios, los gastos financieros
y las transferencias corrientes. En los créditos para operaciones de capital se distinguirán las inversiones reales y
las transferencias de capital.

El Fondo de Contingencia recogerá la dotación para atender necesidades imprevistas en la forma de la LGP
En los créditos para operaciones financieras se distinguirán las de activos financieros y las de pasivos financieros.
Los capítulos se desglosarán en artículos y estos, a su vez, en conceptos que podrán dividirse en subconceptos.

Con independencia de la estructura presupuestaria, los créditos se identificarán funcionalmente de acuerdo con
su finalidad, deducida del programa en que aparezcan o, excepcionalmente, de su propia naturaleza, para
disponer de una clasificación funcional del gasto.

En aquellos supuestos en que se prevé el desarrollo por sectores de un concepto, estos quedarán identificados
por los siguientes dígitos:
0. Administración del Estado 1. OOAA 2. SS
3. Otras entidades del Sector Público Administrativo Estatal con presupuesto limitativo
4 Sociedades, entidades públicas empresariales, fundaciones y resto de entidades del Sector Público Estatal
5. CCAA 6. Corporaciones Locales 7. Empresas privadas 8. Familias e instituciones sin fines de lucro 9. Exterior

La clasificación por Capítulos es:

- Capítulo 1. Gastos de personal - Capítulo 2. Gastos corrientes en bienes y servicios
- Capítulo 3. Gastos financieros - Capítulo 4. Transferencias corrientes
- Capítulo 5. Fondo de contingencia y otros imprevistos - Capítulo 6. Inversiones reales
- Capítulo 7. Transferencias de capital - Capítulo 8. Activos financieros - Capítulo 9. Pasivos financieros

Los estados de ingresos de los presupuestos se estructurarán siguiendo las clasificaciones orgánica y económica:
a) La clasificación orgánica distinguirá los ingresos correspondientes a la AGE y a cada uno de los OOAA, los de la
SS y los de otras entidades, según proceda.
b) La clasificación económica agrupará los ingresos, separando los corrientes, los de capital y las operaciones
financieras.

En los ingresos corrientes se distinguirán: impuestos directos y cotizaciones sociales, impuestos indirectos, tasas,
precios públicos y otros ingresos, transferencias corrientes e ingresos patrimoniales.
En los ingresos de capital se distinguirán: enajenación de inversiones reales y transferencias de capital.
En las operaciones financieras se distinguirán: activos financieros y pasivos financieros.
Los capítulos se desglosarán en artículos y estos, a su vez, en conceptos que podrán dividirse en subconceptos.

En aquellos supuestos en que se prevé el desarrollo por sectores de un concepto, estos quedarán identificados
por los siguientes dígitos:
0. Administración del Estado 1. OOAA 2. SS
3. Otras entidades del Sector Público Administrativo Estatal con presupuesto limitativo
4 Sociedades, entidades públicas empresariales, fundaciones y resto de entidades del Sector Público Estatal
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5. CCAA 6. Corporaciones Locales 7. Empresas privadas 8. Familias e instituciones sin fines de lucro 9. Exterior

La clasificación por Capítulos es:

- Capítulo 1. Impuestos directos y cotizaciones sociales - Capítulo 2. Impuestos indirectos
- Capítulo 3. Tasas, precios públicos y otros ingresos - Capítulo 4. Transferencias corrientes
- Capítulo 5. Ingresos patrimoniales - Capítulo 6. Enajenación de inversiones reales
- Capítulo 7. Transferencias de capital - Capítulo 8. Activos financieros - Capítulo 9. Pasivos financieros

5. Desglose de aplicaciones presupuestarias

La partida presupuestaria es la conjunción de la clasificación orgánica, por programas y económica (en este
orden), y el crédito presupuestario es el importe en € con el que se cuantifica la partida presupuestaria.

La ejecución de los presupuestos presenta sus partidas presupuestarias siguiendo este modelo. ES UN EJEMPLO:

16.03 · 132A · 120.01 = 1.300.000,00€

Partida presupuestaria

Clasificación orgánica Clasificación por programas Clasificación económica

16.03 132A 120.01

Secciones Área de Gasto Capítulo

Servicios Política de Gasto Artículo

Grupo de programas Concepto

Programa Subconcepto

La lectura de la misma significa:

- La partida presupuestaria es el código: 16.03 · 132A · 120.01

- El crédito presupuestario es el importe que en cada momento existe para gastar en una partida: 1.300.000,00€

- Los 4 primeros dígitos (16.03) indican: Los 2 primeros la Sección, 16 Ministerio del Interior y los 2 siguientes el
Servicio u Organismo, en este caso 03 Dirección General de Policía.

- Los 4 dígitos siguientes hacen referencia a la clasificación por programas que se subdivide en Áreas de gasto,
Políticas de gasto, Grupos de programas y Programas.

El programa 132A significa:

* Área de Gasto 1. Servicios Públicos Básicos
* Política de Gasto 13. Seguridad Ciudadana e instituciones Penitenciarias
* Grupo de Programas 132. Seguridad y Orden Público * Programa 132A. Programa de Seguridad Ciudadana

- Los 5 últimos dígitos se refieren a la clasificación económica 120.01 que significa:

* Que el gasto corresponde al Capítulo 1. Gastos de Personal * Artículo 12. Personal Funcionario
* Concepto 120. Retribuciones Básicas * Subconcepto 120.01. Sueldos de los Funcionarios de los Grupos A2 o B

La partida presupuestaria 16.03 · 132A · 120.01 que tiene un crédito de 1.300.000,00€ significa: Los PGE prevén
para el año X que el sueldo de los funcionarios de los Grupos A2 o B del Ministerio del Interior, asignados a la
Dirección General de Policía y encuadrados dentro del programa de Seguridad Ciudadana, ascenderá para dicho
año X a 1.300.000,00€
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