Sentencia C-255/03

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Representación de las

partes en la firma del Tratado

LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Ausencia

de vicios de forma

TRATADO INTERNACIONAL-Propósitos

TRATADO INTERNACIONAL-Objetivos desarrollan fines y

fundamentos del Estado Colombiano

TRATADO INTERNACIONAL-Perfecta armonía con los principios que

desarrollan las relaciones exteriores

SOBERANIA-Atributo del Estado y doble connotación

TRATADO INTERNACIONAL-Suscripción y aprobación no atenta

contra la soberanía nacional

TRATADO INTERNACIONAL-Incorporación a la legislación

TRATADO INTERNACIONAL-Asistencia humanitaria

ASISTENCIA HUMANITARIA-Concepto

ASISTENCIA HUMANITARIA-Constituye principio fundamental que

le asiste a todo ciudadano en cualquier país del mundo

ASISTENCIA HUMANITARIA-Objeto

ASISTENCIA HUMANITARIA-Parte de los derechos humanos

denominados “Derechos de solidaridad de tercera generación”

ASISTENCIA HUMANITARIA-Organismos que prestan ayuda

humanitaria

ASISTENCIA HUMANITARIA-Organizaciones no gubernamentales

que prestan ayuda

ASISTENCIA HUMANITARIA-Presupuestos y límites

DERECHOS FUNDAMENTALES-Prevalencia sobre el concepto

absoluto de soberanía

TRATADO INTERNACIONAL-Modalidad de ayuda

Se dan cita dos modalidades de ayuda internacional de origen público: una
asistencia humanitaria consistente en el envío de bienes y servicios para las
víctimas del conflicto armado interno y de los desastres naturales, y la otra
encaminada a mejorar el acceso y la prestación de los servicios médicos a las
personas de escasos recursos del país, es decir, en términos de la doctrina
especializada, se está en presencia de un instrumento de cooperación para el
desarrollo. Ambas formas de ayuda internacional se ajustan a los principios y
valores que inspiran al Estado Social de Derecho.

TRATADO INTERNACIONAL-Instrumento de cooperación para el

desarrollo

TRATADO INTERNACIONAL-Normas sustanciales corresponden al

objeto

TRATADO INTERNACIONAL-Aspectos procedimentales

TRATADO INTERNACIONAL-Destinatarios de la asistencia

humanitaria

TRATADO INTERNACIONAL-Límites en caso de instituciones

privadas

TRATADO INTERNACIONAL-Ayuda destinada a sector público

únicamente para instituciones de beneficencia

MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-Control

administrativo

TRATADO INTERNACIONAL-Control administrativo debe ir

acompañado de control sanitario

TRATADO INTERNACIONAL-Doctrina non self executing

ESTADO COLOMBIANO-Límite en el manejo de sus relaciones

exteriores

ASOCIACION COLOMBIANA DE CABALLEROS DE MALTA-

Naturaleza y objetivos

ASOCIACION COLOMBIANA DE CABALLEROS DE MALTA-

Función

ASOCIACION COLOMBIANA DE CABALLEROS DE MALTA-

Fines de su creación encajan con objetivos de Tratado Internacional

ASOCIACION COLOMBIANA DE CABALLEROS DE MALTA-

Función de control y vigilancia por Alcaldía Mayor de Bogotá
 TRATADO INTERNACIONAL-Destinatarios finales de la asistencia
humanitaria

TRATADO INTERNACIONAL-Exenciones tributarias no contrarían

la Constitución

TRATADO INTERNACIONAL-Justificación de las exenciones

tributarias

Referencia: expediente LAT-230

Revisión constitucional de la Ley 767 del

31 de julio de 2002 “Por medio de la cual
se aprueba el Tratado para la Asistencia
en materia Humanitaria entre La Soberana
Orden de Malta y el Gobierno de la
República de Colombia”. Firmado en
Roma el 30 de septiembre de 1999.

Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ.

Bogotá, D. C., veinticinco (25) de marzo de dos mil tres (2003).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones

constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

El día dos (2) de agosto de dos mil dos (2002), la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República remitió a esta Corporación, en cumplimiento de lo
dispuesto en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política, fotocopia
auténtica de la Ley 767 del 31 de julio de 2002 “Por medio de la cual se
aprueba el Tratado para la Asistencia en materia Humanitaria entre La
Soberana Orden de Malta y el Gobierno de la República de Colombia”,
firmado en Roma el 30 de septiembre de 1999.

El día veintitrés (23) de agosto de dos mil dos (2002), la Magistrada Ponente
asumió el conocimiento del presente asunto, y ordenó la práctica de algunas
pruebas relacionadas con el trámite legislativo de la citada ley.
Recibidas las mismas se ordenó que por Secretaría General, se procediera a la
fijación en lista del proceso para permitir la intervención ciudadana y se corrió
traslado del expediente al señor Procurador General de la Nación, para efectos
de recibir el respectivo concepto.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de este tipo de

procesos la Corte Constitucional procede a decidir acerca del asunto de la
referencia.

II. EL TEXTO DEL TRATADO QUE SE REVISA Y DE SU LEY

APROBATORIA

A continuación, se transcribe el texto de la Ley cuya constitucionalidad se

revisa, conforme a su publicación en el diario oficial No. 44.889 del 5 de
agosto de 2002.

LEY 767 DE 2002

(julio 31)

Por medio de la cual se aprueba el Tratado de Cooperación para la

asistencia en materia humanitaria entre la Soberana Orden de Malta y el
Gobierno de la República de Colombia.

El Congreso de la República

Visto el texto del Tratado de Cooperación para la asistencia en materia

humanitaria entre la Soberana Orden de Malta y el Gobierno de la República
de Colombia, firmado en Roma el 30 de septiembre de 1999.

(Para ser transcrito: Se adjunta fotocopia del texto íntegro del instrumento
internacional mencionado).

«TRATADO DE COOPERACION PARA LA ASISTENCIA EN MATERIA

HUMANITARIA ENTRE LA SOBERANA ORDEN DE MALTA Y EL
GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA

La Soberana Orden de Malta, y el Gobierno de la República de Colombia, en

adelante, las Partes:

Animados por el propósito de fortalecer y desarrollar las relaciones, de

amistad existentes entre sus entidades soberanas y en facilitar la ayuda
humanitaria que presta la Soberana Orden de Malta a instituciones privadas,
hospitalarias y de beneficencia en Colombia.

Teniendo en cuenta que la Soberana Orden de Malta y la República de

Colombia mantienen relaciones diplomáticas desde hace más de cuarenta
años.
Recordando que la Soberana Orden de Malta en su calidad de persona
jurídica del Derecho Internacional, ha venido auspiciando el envío de
diversos auxilios a instituciones privadas de beneficencia en la República de
Colombia, con el beneplácito del Gobierno Nacional, tal como sucedió con
ocasión de la tragedia de Armero y del terremoto de 1999.

Deseando regularizar las labores de cooperación que viene realizando la

Soberana Orden de Malta al servicio de los pobres y enfermos de Colombia.

Han resuelto celebrar el presente Tratado, suscrito por el delegado del

Príncipe y Gran Maestre de la Soberana Orden de Malta, señor don Carlo
Marullo di Condojanni, Príncipe de Casalnuovo, Bailli Gran Cruz de
Obediencia, Gran Canciller de la Orden quien ha sido designado como su
Plenipotenciario y el doctor Nicolás Rivas de Zubiria Viceministro de Europa,
Asia, Africa y Oceanía en representación del Gobierno de la República de
Colombia.

Artículo 1°. La Soberana Orden de Malta continuará auspiciando el envío a

las instituciones privadas hospitalarias y de beneficencia de la República de
Colombia, las diversas prestaciones de colaboración, auxilios, asistencia, en
especial equipos y medicinas, así como otros artículos, necesarios para que
los hospitales y dispensarios privados de escasos, recursos puedan atender a
los pacientes más pobres, incluyendo ayuda en casos de desastres naturales, y
de personas desplazadas o refugiadas.

Artículo 2°. Para los efectos del artículo anterior, la Soberana Orden de
Malta a través de su Embajada y por intermedio del Ministerio de Relaciones
Exteriores, hará llegar al Gobierno de Colombia, las listas de los elementos
cuya donación desea hacer a las entidades colombianas.

Artículo 3°. Una vez aprobada dicha lista por el Ministerio de Relaciones
Exteriores, la Soberana Orden de Malta podrá ingresar tales donaciones a la
República de Colombia, libres de todo impuesto, tasa o derecho nacional,
departamental o municipal sobre aquéllas. La Asociación Colombiana de
Caballeros de Malta hará la distribución, supervisión y control del buen uso
de los elementos donados.

Artículo 4°. Este Tratado entrará en vigor transcurridos treinta (30) días a
partir de la fecha en que las partes realicen el canje de los respectivo,
instrumentos de ratificación, el cual se efectuará en la ciudad de Santa Fe de
Bogotá.

Artículo 5°. El presente tratado tendrá una duración indefinida, sin perjuicio
de que cualquiera de las partes pueda denunciarlo mediante nota
diplomática, en cuyo caso cesarán todos sus efectos seis (6) meses después de
la recepción de la nota por la otra parte.
En testimonio de lo cual se firma el presente Acuerdo en dos ejemplares
idénticos en idiomas español e italiano en la ciudad de Roma, a los 30 días
del mes de septiembre de 1999.

Por la Soberana Orden de Malta,

Carlo Marullo Di Condojanni.

Por la República de Colombia,

Nicolás Rivas de Zubiría.»

RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO

PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA

Santa Fe de Bogotá, D. C., 16 de febrero de 2000

Aprobado. Sométase a la consideración del honorable Congreso Nacional

para los efectos constitucionales.

(Fdo.) ANDRES PASTRANA ARANGO

El Ministro de Relaciones Exteriores,

(Fdo.) Guillermo Fernández de Soto.

DECRETA:

Artículo 1°. Apruébase el Tratado de Cooperación para la Asistencia en

Materia Humanitaria entre la Soberana Orden de Malta y el Gobierno de la
República de Colombia, firmado en Roma, el 30 de septiembre de 1999.

Artículo 2°. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 7ª de

1944, el Tratado de Cooperación para la Asistencia en Materia Humanitaria
entre la Soberana Orden de Malta y el Gobierno de la República de
Colombia, firmado en Roma, el 30 de septiembre de 1999, que por el artículo
primero de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se
perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.

Artículo 3°. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación.

El Presidente del honorable Senado de la República,

Carlos García Orjuela.

El Secretario General (E.) del honorable Senado de la República,

Luis Francisco Boada Gómez.

El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,

Guillermo Gaviria Zapata.

El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,

Angelino Lizcano Rivera.

REPUBLICA DE COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL

Comuníquese y cúmplase.

Ejecútese, previa revisión de la Corte Constitucional, conforme al artículo

241-10 de la Constitución Política.

Dada en Bogotá, D. C., a 31 de julio de 2002.

ANDRES PASTRANA ARANGO

El Ministro de Relaciones Exteriores,

Guillermo Fernández de Soto.

El Ministro de Salud,

Gabriel Ernesto Riveros Dueñas.

III. EL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El señor Procurador General de la Nación en concepto No. 3089, recibido el

día veintiuno (21) de noviembre de dos mil dos (2002), solicita a la Corte
declarar la exequibilidad del “Tratado de Cooperación para la asistencia en
materia humanitaria entre la Soberana Orden de Malta y el Gobierno de la
República de Colombia”, firmado en Roma el 30 de septiembre de 1999; y de
la Ley 767 de 2002 aprobatoria del mismo, con fundamento en las siguientes
consideraciones:

En primer término, analiza el trámite de ley aprobatoria del Tratado, para

indagar si cumplió con lo exigido en la Constitución. Sobre el particular
señala que la Carta no dio un procedimiento especial para las leyes
aprobatorias. La iniciación de la misma debe efectuarse en el Senado de la
República, toda vez que está dentro de la órbita de las relaciones
internacionales. (artículo 154 de la C.N.)

Manifiesta que el proyecto de ley lo presentó al Senado el Ministro de

Relaciones Exteriores, Guillermo Fernández de Soto, el día 25 de Julio de
2000, cumpliéndose con el requisito referente a la iniciación de esta clase de
asuntos, igualmente se publicó el proyecto de ley antes de darle curso en la
Comisión respectiva. (Gaceta del Congreso Nº 295 del 1º de agosto de 2000).

De la misma manera, indica que el proyecto se publicó y posteriormente fue

aprobado en primer debate en la Comisión 2ª del Senado el 7 de diciembre de
2000, y se cumplió con el quórum decisorio que exige la Carta Política,
artículo 146, ya que 9 de los 13 senadores que la conforman dieron su voto a
favor.

Siguiendo con el trámite, la ponencia para 2º debate fue presentada en la

Plenaria del Senado de la República y se publicó en la Gaceta del Congreso Nº
498 del 11 de diciembre de 2000; y fue aprobado por unanimidad el 18 de
abril de 2001 con una votación decisoria de 91 senadores de los 102 que hacen
parte de él.

Con relación al trámite que se efectuó en la Cámara de Representantes,

observa, que se cumplió con los requisitos constitucionales exigidos, tanto en
la Comisión 2ª de la Cámara como en segundo debate en Plenaria.

El 31 Julio de 2002, el Presidente de la República sancionó la Ley aprobatoria

del instrumento internacional objeto de examen.

El jefe del Ministerio Público argumenta con relación al contenido y finalidad

del tratado: “La finalidad del tratado de cooperación es facilitar la ayuda
humanitaria que viene prestando la Soberana Orden de Malta a instituciones
privadas hospitalarias y de beneficencia en Colombia y la de regularizar las
labores de cooperación que en ese sentido viene realizando la Orden
mencionada en nuestro país. Además de las actividades descritas, la Soberana
Orden de Malta se compromete también, mediante el Tratado en examen, a
prestar ayuda en casos de desastre y de personas refugiadas y desplazadas”.

Con relación a la constitucionalidad del Convenio estima que se enmarca

dentro del principio fundamental de nuestra Constitución de solidaridad,
origen filosófico – Jurídico del Estado Social de Derecho.

Igualmente, indica que siendo finalidades esenciales del Estado Social, servir
a la comunidad y asegurar la vigencia de un orden justo se observa que, el
auspicio en la asistencia humanitaria prevista en el Tratado en examen,
coincide con las finalidades que la Carta Política le otorga al Estado
Colombiano.

Analizado así el Tratado y su Ley aprobatoria solicita se declare ajustado a la

Constitución.

IV. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. La competencia y el objeto de control

Según lo previsto en el artículo 241 numeral 10 de la Constitución Política
corresponde a la Corte el control automático de constitucionalidad sobre los
tratados internacionales y las leyes que los aprueban.

2. La constitucionalidad del tratado y de la ley aprobatoria en sus

aspectos formales.

La revisión de constitucionalidad del tratado materia de estudio, así como de

su ley aprobatoria, por aspectos de forma, comprenderá tanto la facultad de
representación del Estado Colombiano para la firma del respectivo
instrumento internacional, como la verificación del trámite legislativo de la
Ley aprobatoria del mismo en el Congreso de la República.

2.1. La representación de las partes en la firma del tratado

Con base en los documentos allegados al expediente se aprecia que el tratado

sub examine fue suscrito por José Nicolás Rivas de Zubiría, viceministro de
Europa, Asia, Africa y Oceanía del Ministerio de Relaciones Exteriores de
Colombia, para la época, quien en nombre del Gobierno Nacional suscribiera
dicho instrumento internacional el treinta (30) de septiembre de mil
novecientos noventa y nueve (1999), a quien de conformidad con lo previsto
en el documento que allegó el Ministerio se le otorgó Plenos Poderes, el 24 de
septiembre de 1999, para que actuara en el trámite del mencionado Convenio.

Por La Soberana Orden de Malta suscribió el Convenio objeto de examen de

constitucionalidad el Delegado del Príncipe y Gran Maestre, Señor don Carlo
Marullo Di Condojanni, Príncipe de Casalnuovo, Bailli Gran Cruz de
Obediencia y Gran Canciller de la Orden.

Sobre la capacidad jurídica internacional de La Soberana Orden de Malta cabe

destacar que el Estado colombiano, mediante Decreto 0145 del 28 de enero de
1953, la reconoció como “entidad internacional independiente”, lo que
implica que aceptó su personalidad como sujeto de derecho internacional, es
decir con todos los derechos y deberes que para uno y otro determina el
derecho internacional. En el mismo Decreto se establecieron relaciones
diplomáticas plenas, a nivel de embajadores residentes en Bogotá y Roma,
sede de la Orden. Mediante Decreto 0010 del 11 de enero de 1995, se le
confirió a la Embajada de Colombia ante la Santa Sede, la simultánea
representación ante la Soberana Orden de Malta. Desde 1960, la Soberana
Orden de Malta cuenta con representación diplomática ante el Gobierno
colombiano. En la actualidad, la Orden mantiene relaciones diplomáticas con
la Santa Sede y 83 Estados 1.

La doctrina especializada, por su parte, al momento de analizar el tema de los

sujetos del derecho internacional alude a determinados miembros de la
comunidad internacional que si bien no constituyen un Estado en el sentido

1 Folio 264 del cuaderno principal.

clásico del término, se les ha reconocido competencia funcional para celebrar
determinados tratados internacionales y mantener relaciones diplomáticas con
Estados y participar, con estatus de observador en algunas Organizaciones
Internacionales. Este es el caso de la Soberana Orden de Malta2.

2.2. Examen del trámite de la Ley 767 de 2002.

Con fundamento en los antecedentes legislativos, las actas publicadas en las

Gacetas del Congreso de la República y las certificaciones remitidas a la Corte
por el Senado de la República y la Cámara de Representantes, se pudo
determinar que el trámite surtido en esa Corporación para la expedición de la
Ley No. 767 de 2002, fue el siguiente:

1. El día 25 de julio de 2000, el Gobierno Nacional por intermedio del

Ministro de Relaciones Exteriores presentó ante el Senado de la República el
proyecto de ley aprobatoria del tratado materia de estudio, el cual fue radicado
bajo el número 32/00 Senado y publicado junto con la respectiva exposición
de motivos en la Gaceta del Congreso No. 295 del 1° de agosto de 2000
(páginas 1 a 16)

2. La ponencia para primer debate en la Comisión Segunda del Senado de la

República, fue presentada por la congresista Martha Catalina Daniels
(q.e.p.d.), siendo publicada en la Gaceta del Congreso No. 470 del 24 de
noviembre de 2000 (páginas 4 y 5)

3. De conformidad con la certificación expedida por el Secretario de la

Comisión Segunda del Senado de la República de fecha 6 de septiembre de
2002, dicha comisión aprobó en primer debate el proyecto de ley en la sesión
llevada a cabo el día 7 de diciembre de 2000, con una votación de 9 senadores
a favor y ninguno en contra.

2 La Orden de San Juan, hoy de Malta, fue fundada antes de la conquista de Jerusalén (1099- primera
cruzada) como comunidad monástica dedicada a San Juan Bautista, la cual administraba un asilo-enfermería
para dar asistencia a los peregrinos de Tierra Santa. La comunidad, vinculada en sus comienzos
esperitualmente con los Benedictinos, se convirtió en autónoma, bajo la dirección del Beato Gerardo Sasso
diu Scala ( 1120 ). El Papa Pascual II, con una bula dirigida a Gerardo con fecha 1113, aprobó la fundación
del Hospital San Juan, lo puso bajo la tutela de la Iglesia y le otorgó el derecho de elegir libremente sus
superiores. En virtud de tal Bula y de otros documentos pontificios sucesivos, el Hospital se convirtió en una
Orden exenta de la Iglesia. La situación política que siguió a la fundación del Reino de Jerusalén, por obra de
los cruzados, obligó a la Orden, ya bajo el mandato de su segundo Superior, Frey Raimundo del Puy a asumir
la defensa militar de los enfermos, de los peregrinos y de los territorios cristianos que los cruzados habían
recuperado a los musulmanes. Aún prodigándose en el amplio campo hospitalario ( obsequium pauperum, el
servicio de los pobres ), una de sus dos finalidades, la Orden prosiguió eficazmente la otra, es decir, la defensa
de la cristiandad. En 1291 se perdió San Juan de Acre, último baluarte cristiano en Tierra Santa y la orden se
estableció en Chipre. La independencia de cualquier Estado, en virtud de documentos pontificios, junto con el
derecho, universalmente reconocido de mantener y emplear fuerzas armadas, constituyó la base de la
soberanía internacional de la Orden. Con la ocupación de la Isla de Rodas, concluida en 1310 bajo la
dirección del Gran Maestre Frey Foulques de Villaret, la Orden adquirió plena soberanía territorial. El Gran
Maestre llegó a ser soberano de Rodas y de Malta. En 1798 Bonaparte, durante la campaña de Egipto, ocupó
la Isal ade Malta. La Orden se vio obligada a abandonar la Isla. En 1801 los ingleses ocuparon Malta pero, a
pesar de haber sido reconocidos los derechos soberanos de la Orden sobre Malta en el Tratado de Amiens (
1802 ), la Orden no pudo valerse de ellos. Después de haber residido en temporalmente en Mesina, Catania y
Ferrar, la Orden se estableció en Roma, donde posee, gozando de extraterritorialidad, el Palacio de Malta, en
vía Condotti, y la Villa Magistral en el Aventino.
4. La ponencia para segundo debate fue presentada por la Senadora Martha
Catalina Daniels, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 498 del
11 de diciembre de 2000 (páginas 4 y 5) 3

5. De conformidad con la certificación expedida por el Secretario General del

Senado de la República, el proyecto de ley fue aprobado en la plenaria del
Senado el 18 de abril de 2001, con un quórum de 91 senadores de 102 que
conforman la plenaria.

6. Radicado el proyecto de ley en la Cámara de Representantes con el número

190/01, se le repartió a la Comisión Segunda Constitucional Permanente,
siendo designado como ponente el Representante Julio Angel Restrepo
Ospina, cuya ponencia fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 247 del
29 de mayo de 2001 (páginas 3 y 4)4.

7. La Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, aprobó por

unanimidad en primer debate el proyecto de ley en la sesión llevada a cabo el
día 29 de mayo de 2002.

8. La ponencia para segundo debate presentada por el Representante Julio

Angel Restrepo, fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 224 del 13 de
junio de 2002 (página 5 y 6).

9. De conformidad con la certificación expedida por el Secretario General de

la Cámara de Representantes el proyecto de ley fue aprobado en la plenaria de
esta corporación legislativa el día 18 de junio de 2002, mediante 147 votos
afirmativos.

10. El Presidente de la República, Doctor Andrés Pastrana Arango, sancionó

la Ley 767 el 31 de julio de 2002.

11. El texto de dicha Ley fue remitido a la Corte Constitucional para su

revisión el día 2 de agosto del mismo año, dentro del término máximo de 6
días señalados para el efecto por el artículo 241 numeral 10 de la Carta
Política.

Por lo tanto la Corte concluye que no existe ningún vicio de forma en el

trámite de la Ley 767 de 2002, por cuanto el Congreso de la República
gestionó el proyecto de ley de acuerdo a lo dispuesto por la Constitución.
Inicio su curso en el Senado de la República como lo exige el artículo 154 de
la Constitución; fue publicado antes de comenzar el procedimiento en las
comisiones respectivas; aprobado en primero y segundo debates en cada una
de las cámaras legislativas; las ponencias respectivas tanto en las comisiones
como en las plenarias fueron publicadas antes de iniciarse los debates

3 Folios 35,36.

4 Folios 146,147.
correspondientes; y, entre el primero y segundo debates en cada Cámara
mediaron los términos a que alude el artículo 160 de la Constitución

3. Examen material del tratado objeto de revisión

El examen de fondo que le corresponde efectuar a la Corte Constitucional

consiste en comparar las disposiciones del texto del tratado internacional que
se revisa, con la totalidad de las disposiciones constitucionales para
determinar si las primeras se ajustan a ésta, independientemente de
consideraciones de conveniencia, oportunidad, efectividad, utilidad o
eficiencia las cuales son ajenas a la competencia de esta Corporación.

El Tratado de cooperación para la asistencia en materia humanitaria entre La

Soberana Orden de Malta y Colombia, consta de un preámbulo y 5 artículos.

3.1 Preámbulo del tratado

El tratado sub examine, adoptado en Roma, el treinta (30) de septiembre de

mil novecientos noventa y nueve (1999), establece que las Partes, la Soberana
Orden de Malta y el Gobierno de la República de Colombia, estarán animadas
por el propósito de fortalecer y desarrollar las relaciones de amistad existentes,
se facilitará la ayuda humanitaria que presta La Soberana Orden de Malta a
instituciones privadas, hospitalarias y de Beneficencia en Colombia;
igualmente se recuerda que la mencionada Orden viene auspiciando el envío
de diversos auxilios a instituciones privadas de beneficencia en nuestro país
tal como sucedió con ocasión de la tragedia de Armero y del terremoto de
1999.

Por lo cual, se desea regularizar este trabajo de cooperación que viene

desempeñando la Soberana Orden de Malta al servicio de los pobres y
enfermos de Colombia; es así como se ha resuelto celebrar el Tratado materia
de examen.

3.2 Articulado del tratado

El artículo I contiene el compromiso que asume la Soberana Orden de Malta

de continuar con el auspicio a las instituciones privadas hospitalarias y de
beneficencia, en el envío de equipos y medicinas, así como otros artículos
necesarios para que los hospitales y dispensarios privados de escasos recursos
puedan atender a los pacientes más pobres, incluyendo a las personas
afectadas en desastres naturales y personas desplazadas o refugiadas.

En el artículo II se establece que para dar cumplimiento a lo consignado en el

artículo anterior, la Soberana Orden de Malta a través por de su embajada y
por intermedio del Ministerio de Relaciones Exteriores, hará llegar al
Gobierno colombiano, el listado de los elementos cuya donación desea hacer a
las entidades en nuestro país.
El artículo III dispone que una vez sea aprobada dicha lista por el Ministerio
de Relaciones Exteriores, se podrán ingresar tales donaciones a la República
de Colombia, libres de todo impuesto, tasa o derecho nacional, departamental
o municipal sobre aquéllas. La Asociación Colombiana de Caballeros de
Malta hará la distribución, supervisión y control del buen uso de los elementos
donados.

El artículo IV regula la entrada en vigencia del mencionado Tratado, el cual

entrará en vigor transcurridos treinta (30) días a partir de la fecha en que las
partes realicen el canje de los respectivos instrumentos de ratificación.

El artículo V finalmente establece que el Tratado tendrá una duración

indefinida, sin perjuicio de que cualquiera de las partes pueda denunciarlo
mediante nota diplomática, en cuyo caso cesarán todos sus efectos seis (6)
meses después de la recepción de la nota a la otra parte.

3.3. El Tratado de Cooperación para la asistencia en materia humanitaria

y su compatibilidad con la Carta Política.

3.3.1. El tratado internacional frente a los fines del Estado colombiano.

Los propósitos enunciados en el preámbulo del Tratado en estudio se ajustan

plenamente al artículo 1º superior el cual establece que Colombia es un Estado
Social de Derecho y como tal se funda en el respeto a la dignidad humana, en
el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia
del interés general, lo cual lleva a esta Corporación a concluir que los
objetivos consignados en el instrumento internacional lejos de contradecir los
fines y fundamentos del Estado Colombiano, los desarrolla.

El tratado en estudio igualmente se ajusta a lo dispuesto en el artículo 2º

constitucional, el cual indica los fines del Estado, dentro de los cuales se
encuentra servir a la comunidad y promover la prosperidad general, es decir,
el Estado colombiano debe procurar por todos los medios cumplir con los
objetivos que se ha impuesto frente a sus habitantes, y al celebrar el convenio
con la Soberana Orden de Malta se evidencia que lo único que se trata es
realizar lo señalado en el Estatuto Superior.

En efecto, de una lectura integral del tratado se observa que La Soberana

Orden de Malta se compromete a continuar enviando a las instituciones
privadas hospitalarias y de beneficiencia auxilios, asistencia, en especial
equipos y medicinas, así como los artículos necesarios para que los hospitales
y dispensarios de escasos recursos puedan atender a los pacientes más pobres,
incluyendo ayuda en casos de desastres naturales y de personas desplazadas o
refugiadas.

3.3.2. El instrumento internacional y el principio de cooperación

internacional.
El tratado internacional sub examine guarda perfecta armonía con lo previsto
en el artículo 9º Superior que establece que las relaciones exteriores se
fundamentan en la soberanía nacional y en el reconocimiento de los principios
del derecho internacional aceptados por Colombia, los cuales no resultan
vulnerados con los objetivos plasmados en el Preámbulo y articulado del
instrumento internacional.

Al respecto, cabe mencionar que Colombia ha ratificado otros instrumentos

internacionales que persiguen como fin esencial la cooperación en materia
humanitaria5, ya que lo único que se busca es adelantar planes que venía
desarrollando La Soberana Orden de Malta en el país, programas que se deben
seguir llevando a cabo contando ahora con un marco jurídico, cual es, el
Tratado internacional y su ley aprobatoria, para que aquélla siga prestando
asistencia humanitaria a Colombia en los ámbitos de la salud y el servicio
social.

La soberanía, en tanto que atributo del Estado, no tiene solamente una

connotación interna, sino que también se refleja en el ámbito externo. Los
problemas graves existentes hoy en día en nuestro país y para cuya superación
se requiere de la colaboración de otros Estados, hace pensar que se deba
permitir el recibo de auxilios extranjeros a fin de atender la ayuda humanitaria,
bajo el entendido que se proteja el núcleo de la libertad Estatal propio de la
autodeterminación y sin desconocer reglas y principios de aceptación
universal. El concepto de soberanía ha perdido, hoy en día, su carácter
absoluto y excluyente para someterse a la regulación de la comunidad
internacional.

Por lo anterior considera la Corte, que la suscripción y aprobación del tratado

que nos ocupa, no atenta contra la soberanía nacional pues con él se persiguen
fines legítimos los cuales van encaminados a ofrecer a nuestro país una ayuda
humanitaria y de cooperación dirigidos a darle alivio a la gente más
necesitada y pobre o a la que ha sido víctima de un desastre natural o del
fenómeno del desplazamiento o refugio, a lo cual Colombia no se puede
negar, ya que debe procurar el bienestar de todos las personas que hacen parte
de ésta nación y más aún cuando se trata de las más necesitadas.

De la misma forma la incorporación del tratado a nuestra legislación se

convierte en una herramienta indispensable hacia la búsqueda y realización del
principio universal de la solidaridad y la cooperación entre las naciones.

3.3.3. El objeto del tratado internacional: la asistencia humanitaria.

La Corte debe ahora estudiar lo que significa el concepto “asistencia

humanitaria”, ya que es este el objeto sobre el cual versa el Tratado
internacional.

5 Ver especialmente Ley 42 de 1981, Acuerdo de Sede entre el Gobierno Colombiano y el Comité
Internacional de la Cruz Roja.
A partir de los años noventa, la Asamblea General de las Naciones Unidas ha
venido empleando la expresión “asistencia humanitaria”, para referirse a una
variedad de actividades internacionales, incluyendo la ayuda a las víctimas de
conflictos e intervenciones armadas para reinstaurar la democracia. Algunos
autores como Weiss6, tomando como base la jurisprudencia sentada por el
Tribunal Internacional de Justicia en el caso del Estrecho de Corfú7 entre el
Reino Unido y Albania y el asunto de las actividades militares y paramilitares
de los Estados Unidos en Nicaragua8, así el texto de la resolución 45/100
titulada “Asistencia humanitaria a las víctimas de las catástrofes naturales y
situaciones de urgencia del mismo orden”, de la Asamblea General de las
Naciones Unidas del 14 de diciembre de 1990, sostienen incluso que nos
encontramos ante un “Nuevo orden humanitario internacional”, uno de cuyos
pilares es la asistencia humanitaria. El presente asunto, en consecuencia, se
inscribe en esta tendencia del derecho internacional público que propende por
la colaboración, auxilio y asistencia de los más pobres, incluyendo ayuda en
casos de desastres naturales, hambruna, terremotos, epidemias y conflictos
armados internos.

La asistencia humanitaria, en palabras de Hardcastle y T.L. Chua 9, se

diferencia de la ayuda del extranjero por su carácter de urgencia y porque se
utiliza para socorrer a las víctimas perjudicadas con las emergencias
anteriormente señaladas.

El objeto sobre el cual recae la asistencia humanitaria es la protección a los

derechos humanos. Sin embargo, desde hace tiempo, se reconoce que para
mantener la importancia del concepto, este debe responder a las diferentes
necesidades y percepciones de las personas y de la comunidad internacional,
por lo que se hace necesario equilibrar el dinamismo manteniendo la
integridad y credibilidad de los derechos humanos “como un ideal común por
el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse.”10

Cabe señalar que, en el Derecho consuetudinario no es nuevo el debate acerca

de la asistencia humanitaria. A la par con el derecho al desarrollo, a la paz y a
beneficiarse del patrimonio común de la humanidad, la asistencia humanitaria

6 Pierre Weiss, Relations internationales: le nouvel ordre mondial. París, Edit.Eyrolles, 1993, p. 192.

7Corte Internacional de Justicia de La Haya, sentencia de fondo del 9 de abril de 1949, asunto del Estrecho de
Corfú, en L. Gardiner, The Eagle Spreads his Claws: A History of the Corfu Channel Dispute and of Albanian
Relations with the West, 1945-1965, Blackwood & Sons, Edinburgh, London, 1966, p. 286.

8 Corte Internacional de Justicia de La Haya, sentencia del 27 de junio de 1986, asunto de las actividades
militares y paramilitares de los Estados Unidos en Nicaragua, en Lang, “L’affaire Nicaragua/Etats Unis
devant la CIJ”, LGDJ, 1990, pp. 861-900.

9 Rohan J. Hardcastle y Adrian T.L.Chua., « Asistence Humanitaire: vers un droit d´ácces aux victimes des
guerres », Révue Internationale de la Croix Rouge, decembre de 1998, p.p. 633 – 654.

10 Ibídem.
hace parte de los derechos humanos denominados “derechos de solidaridad de
tercera generación”, de igual modo se establece que el derecho a recibir y a
brindar asistencia humanitaria constituye un principio fundamental que le
asiste a todo ciudadano en cualquier país del mundo. Como lo sostiene la
doctrina iusinternacionalista francesa11, en algunas situaciones el Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas, incluso ha instado a un Estado, como fue el
caso de Irak mediante la Resolución 688 de 1991, a permitir el acceso de
ayuda humanitaria destinada a socorrer a determinadas poblaciones víctimas
de los conflictos armados y de las violaciones masivas y sistemáticas de sus
derechos humanos.

Ahora bien, es preciso mencionar los organismos internacionales que, por su

naturaleza y fines específicos, usualmente prestan ayuda humanitaria. Así
pues, en el panorama de las Organizaciones Internacionales se destacan, en
ámbito mundial, la Organización de las Naciones Unidas, la cual mediante su
Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios facilita una reacción más
eficaz y pronta en esos momentos; y en el ámbito regional, la Organización de
Estados Americanos que mediante su Fondo Interamericano de Emergencia ha
canalización ayuda internacional para atender a las víctimas de las desastres
naturales, como fue el caso del huracán Mitch. De igual manera, en el Viejo
Continente, la Unión Europea, a pesar de ser una Organización Internacional
de raigambre económica, una importante vertiente de su política exterior, en
los últimos años, se ha encaminado hacia la cooperación para el desarrollo y la
asistencia humanitaria. Es así como el 3 de marzo de 1997 adoptó el
Reglamento 443/97 “Relativo a las acciones en el ámbito de la ayuda a las
poblaciones desarraigadas en los países en desarrollo de América Latina y
Asia”, instrumento mediante el cual la Oficina de Asuntos Humanitarios de la
Comisión Europea (ECHO) ha enviado ayuda importante para atender a los
desplazados internos en diversos Estados de la región, incluyendo a
12
Colombia .

Aunado a lo anterior, existen algunas Organizaciones no Gubernamentales

cuyo mandato consiste en prestar ayuda a las víctimas de los conflictos
armados y de los desastres naturales, entre las que se destacan el Comité
Internacional de la Cruz Roja y las Sociedades de la Media Luna Roja y del
León y Sol Rojos; también se encuentra “Médicos sin fronteras”, conocida
como la mayor organización de asistencia médica en el mundo.
Adicionalmente, de manera mucho más irregular, esporádica y sin que se
cuente muchas veces con un tratado internacional, los Estados y otros sujetos
del Derecho Internacional público, como es el caso de la Soberana Orden de
Malta, envían ayuda humanitaria a determinados Estados.

11 Ver al respecto, Allan Pellet y Patrick Daillier, Droit International Public, París, Edit. LGDJ, 1999, p. 445.

12
Así por ejemplo, en 1996, la Comisión Europea financió un proyecto por 800.000 euros
para atender a los desplazados del nordeste del país, en Diario Oficial de las Comunidades
Europeas, Núm. 68 del 8 de marzo de 1997, pp. 1- 4.
Como en la práctica se evidencia que existe incapacidad de muchos Gobiernos
para prestar ayuda humanitaria a sus conciudadanos o solicitar con prontitud
asistencia exterior, lo que provoca graves daños a los perjudicados en caso de
tragedias, se hace necesario celebrar convenios internacionales en esta materia
que de ninguna manera chocan con la doctrina de soberanía nacional y la no-
injerencia en los asuntos internos de otros Estados, en los cuales se establezca
un conjunto de criterios, principios y reglas que determinen los mecanismos
administrativos que los Estados acepten para la asistencia humanitaria sin que
se pueda argumentar la intromisión o pérdida de la soberanía nacional.

El derecho a recibir asistencia humanitaria no sólo es acorde con el actual

Derecho Internacional en relación con los derechos humanos, sino que es
necesario para la realización de los derechos fundamentales como la vida, la
salud, la alimentación, la vivienda, entre otros; por lo que se impone la
responsabilidad básica de cada Estado de no obstruir el ingreso y entrega de la
asistencia humanitaria proveniente del exterior encaminada a atender a los
afectados (obligación de no hacer) y asimismo, la carga de remover todos los
obstáculos, incluidos los arancelarios, para que esa ayuda ingrese al país sin
dificultades (obligación positiva).

En el derecho internacional clásico, de ninguna manera se le imponía a los

Estados aceptar ayuda en casos de urgencia, aún cuando sus habitantes se
encontraran en un alto peligro. Este concepto, si bien pudo haber tenido
acogida en otra época, en la actualidad resulta inaplicable, porque el derecho
internacional y los derechos humanos hoy en día indican que se debe dar una
prevalencia a los derechos fundamentales sobre el concepto absoluto de
soberanía, atributo del Estado que obviamente no ha desaparecido del
panorama internacional pero cuyo ejercicio debe ser acorde con el disfrute de
los derechos de las personas, más cuando se trata de víctimas de desastres
naturales, de enfermos, de personas de escasos recursos económicos, cuyos
derechos priman sobre cualquiera otra consideración que pretenda darle
prioridad a la soberanía.

Así las cosas, en el caso concreto del “Tratado de cooperación para la

asistencia humanitaria entre la Soberana Orden de Malta y el Gobierno de la
República de Colombia”, se dan cita realmente dos modalidades de ayuda
internacional de origen público: una asistencia humanitaria consistente en el
envío de bienes y servicios para las víctimas del conflicto armado interno y de
los desastres naturales, y la otra encaminada a mejorar el acceso y la
prestación de los servicios médicos a las personas de escasos recursos del país,
es decir, en términos de la doctrina especializada, se está en presencia de un
instrumento de cooperación para el desarrollo13. Ambas formas de ayuda
internacional se ajustan a los principios y valores que inspiran al Estado Social
de Derecho, en los términos del artículo 1 constitucional.

4. Manejo y destinación de los bienes donados por la Soberana Orden de

Malta.

13 Luchaire, F, “L’aide au développement », París, Ed. PUF, 1999, p. 56.

En el instrumento internacional sub examine se regula lo concerniente al
contenido, destinatarios y ejecución de la ayuda humanitaria y para el
desarrollo brindada por la Soberana Orden de Malta para que a través de
determinadas entidades colombianas públicas y privadas se cumplan los
propósitos del tratado. Coexisten, por tanto, en el texto del tratado
disposiciones de orden sustancial y procedimental.

En lo que concierne a las normas sustanciales, la Corte encuentra que la Orden

se compromete a continuar enviando a Colombia “las diversas prestaciones de
colaboración, auxilios, asistencia, en general equipos y medicinas, así como
otros artículos necesarios para que los hospitales y dispensarios privados de
escasos recursos puedan atender a los pacientes más pobres, incluyendo
ayuda en casos de desastres naturales, y demás personas desplazadas o
refugiadas”; es decir, este es el objeto del tratado. En tal sentido nótese cómo
la ejecución del mismo depende, en algunos casos, de la ocurrencia de un
hecho futuro incierto, cual el acaecimiento de un desastre natural, y de una
situación permanente en nuestro medio: la pobreza, el desplazamiento interno
y el refugio.

En relación con los aspectos procedimentales, es decir, la gestión de la ayuda

humanitaria y para el desarrollo, del tratado se desprende que la Soberana
Orden de Malta, por medio de su Embajada y por intermedio del Ministerio de
Relaciones Exteriores, hará llegar al Gobierno de Colombia, las listas de los
elementos cuya donación desea realizar a las entidades colombianas. Una vez
aprobadas aquéllas, la Orden podrá ingresar tales donaciones a la República de
Colombia, libres de todo impuesto, tasa o derecho nacional, departamental o
municipal sobre aquéllas. Posteriormente, la Asociación Colombiana de
Caballeros de Malta hará la distribución, supervisión y control del buen uso de
los elementos donados a las instituciones privadas hospitalarias y de
beneficencia de la República.

Pues bien, de conformidad con el primer artículo del instrumento

internacional, los destinatarios últimos de la ayuda humanitaria, se insiste, son
los pacientes más pobres, las víctimas de los desastres naturales y las personas
desplazadas o refugiadas; es decir, que la Asociación Colombiana de
Caballeros de Malta y las entidades hospitalarias públicas o privadas
Colombianas a las que se les hagan las donaciones objeto del tratado,
constituyen tan sólo un canal o instrumento de la ayuda humanitaria más no
sus receptores o destinatarios.

En el caso de las instituciones privadas, el tratado internacional establece un

claro limite en el sentido de que debe tratarse de hospitales y dispensarios de
escasos recursos. En lo que concierne a la ayuda internacional destinada al
sector público, el tratado internacional alude simplemente a instituciones “de
beneficencia de la República”, por lo que, de conformidad con la regla general
de interpretación que aparece recogida en el artículo 31 de la Convención de
Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969, un instrumento internacional
debe interpretarse “conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los
términos” y en tal sentido, debe entenderse que la mencionada expresión se
refiere a las instituciones que prestan servicios médicos y asistenciales a
personas que por sus escasos recursos no pueden retribuir económicamente
dicha atención, así como aquellas que atienden desastres naturales, o personas
desplazadas o refugiadas.

En suma, las Partes contratantes fijaron claros límites al contenido de las

donaciones públicas de origen extranjero, establecieron un mecanismo de
control de orden administrativo radicado en cabeza del Ministerio de
Relaciones Exteriores; encomendaron a una asociación colombiana de derecho
privado la función de distribución, supervisión y control sobre el buen uso de
los elementos donados por la entidad soberana extranjera; se dispuso que éstas
ingresarán al país “libres de todo impuesto, tasa o derecho nacional,
departamental o municipal”; acordaron que únicamente determinadas
entidades públicas y privadas podía servir como instrumento para canalizar la
ayuda humanitaria y para el desarrollo, y sobretodo, determinaron con
precisión los destinatarios reales de la mismas, es decir, los pacientes más
pobres, las víctimas de los desastres naturales, los desplazados y los
refugiados.

4.1. La competencia asignada por el tratado internacional al Ministerio de

Relaciones Exteriores.

De conformidad con el artículo II del tratado internacional sub examine, le

corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores aprobar la lista de los
elementos cuya donación desee realizar la Soberana Orden de Malta a las
entidades colombianas. Una vez se cuente con la mencionada aprobación, las
donaciones podrán ingresar a la República de Colombia, libres de todo
impuesto, tasa o derecho nacional, departamental o municipal sobre aquéllas.

Nótese, sin embargo, que si bien del texto del instrumento internacional le
corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores ejercer un control
administrativo encaminado a constatar que la ayuda humanitaria y para el
desarrollo enviada desde el extranjero se ajuste a lo prescrito en el instrumento
internacional, en cuanto al contenido de la misma y a sus destinatarios, como
es un deber constitucional del Estado velar por la salud pública de los
ciudadanos, la Corte considera, que dado que objeto del tratado consiste, en
donaciones de medicinas y otros artículos necesarios para los fines del mismo,
es imperioso que el mencionado control administrativo vaya acompañado de
otro de carácter sanitario realizado por las autoridades correspondientes,
asunto que, deber ser objeto de reglamentación.

Lo anterior es perfectamente posible en términos de la doctrina

internacionalista anglosajona contemporánea, que admite que puedan existir
normas internacionales non-self-executing14, es decir, disposiciones que

14 Para los Profesores Stefan A. Riesenfeld y Frederick Abbot, en su artículo “The scope of U.S. control over
the conclusion and operation of treaties”, Parliamentary participation in the making and operation of treaties:
a comparative study, Netherlands, Ed. Nijhoff, 1994, una disposición de un tratado internacional es calificada
como self-executing, cuando no requiere de una legislación interna para ser aplicada, y puede crear
aparecen recogidas en un tratado y que no son lo suficientemente completas, y
por ende, es necesario reglamentarlas por el legislador interno.

4.2. Examen de constitucional sobre la escogencia de la Asociación

Colombiana de Caballeros de Malta como intermediario de la ayuda
humanitaria y para el desarrollo.

En el manejo de sus relaciones exteriores, el Estado colombiano está limitado,

de conformidad con el artículo 9 constitucional, por el respeto a la
autodeterminación de los pueblos y el reconocimiento de los principios del
derecho internacional aceptados por Colombia. Quiero (sic) ello decir que, el
Presidente de la República, en su calidad de Jefe de Estado, cuenta con amplio
margen de discrecionalidad al momento de suscribir tratados internacionales
con otros Estados, Organizaciones Internacionales y otros sujetos del derecho
internacional, como es el caso de la Soberana Orden Militar de Malta. En
efecto, actuando siempre en el ámbito de los referidos principios
internacionales, y por supuesto de la Constitución Colombiana, el Jefe de
Estado o quien lo represente, negocia con la otra Parte cada una de las
cláusulas que conformarán un instrumento internacional.

En el caso concreto, fruto de la referida negociación política, las Partes

decidieron acordarle un papel de primer orden a la Asociación Colombiana de
Caballeros de Malta en cuanto a la distribución, supervisión y control del buen
uso de la ayuda humanitaria y para el desarrollo que La Soberana Orden de
Malta se comprometió a seguir enviando, sin contraprestación alguna, hacia
Colombia con destino a los pacientes de escasos recursos, las víctimas de los
desastres naturales, los desplazados y los refugiados. A juicio de la Corte, esta
decisión se ajusta a la Carta Política por las razones que pasan a explicarse.

Cabe destacar que la Asociación Colombiana de Caballeros de Malta, es una

entidad sin ánimo de lucro, con personería jurídica reconocida por el
Ministerio de Justicia, mediante Resolución 2250 del 24 de julio de 1958, que
se encuentra vigente hasta la fecha. Y, dentro de sus objetivos está asistir a las
víctimas de las calamidades naturales y a las víctimas de la guerra y ejercitar
las obras de misericordia, especialmente socorriendo a los enfermos,
emigrantes, refugiados y exiliados, a la niñez abandonada y a los pobres.
Hasta la fecha, numerosos hospitales, clínicas, fundaciones, entidades de
salud, ancianatos, hogares y escuelas han recibido asistencia por parte de la
Asociación Colombiana de Caballeros de Malta.15

directamente derechos y obligaciones en cabeza de los particulares, invocables ante los tribunales nacionales
o precisa con exactitud el ejercicio de una competencia por parte de una autoridad pública. Por el contrario,
algunas normas internacionales, incorporadas a los ordenamientos internos, debido a su carácter incompleto o
ambiguo, precisan de la intermediación de una ley o de un decreto para poder ser invocadas ante los tribunales
o administraciones estatales. En este último caso, nos encontraremos ante una norma convencional not-self-
executing. Sobre el contenido y alcance de la noción de self-executing, ver además, T. Buergenthal, “Self-
executing and not-self-executing treaties in national and international law”, R.C.A.D.I., Tome 235, 1992, pp.
235 y ss.

15 Folios 268-270 del cuaderno principal.

De la lectura de los estatutos de la mencionada Asociación se desprende la
existencia de unos claros vínculos funcionales entre ésta y La Soberana Orden
de Malta. En efecto, en el Preámbulo de los mismos se dispone que “La
Asociación es parte integrante de la Soberana Orden Militar de Malta y como
tal está sujeta, en sus relaciones con la Orden, a las normas de la carta
Constitucional, del Código y a las Reglas y costumbres seculares de la
Orden”. Por ello, “sus estatutos y reglamentos iniciales fueron aprobados
por el Gran Maestre con el Soberano Consejo de la Soberana Orden Militar
de Malta en su reunión del 16 de mayo de 1956 (Decreto número 2287)”.
Aunado a lo anterior, el artículo 9 de los Estatutos de la Asociación estipula lo
siguiente “Los miembros de la Asociación están obligados a cumplir la
Constitución, el Código, las Reglas y Costumbres tradicionales de la
Soberana Orden Militar de Malta y lo dispuesto en estos Estatutos”.

Dados estos vínculos funcionales fue la voluntad del sujeto de derecho

internacional público donante que la distribución, supervisión y control de los
elementos que envía la hiciera esta Asociación, como garantía del
cumplimiento de la misma, es decir, el querer del donante no se limitó a
designar una institución para que hiciera la distribución de la ayuda
humanitaria y para el desarrollo sino que fue más allá estableciendo un
mecanismo que garantizase que su voluntad fuese cumplida por las entidades
receptoras de la donación, intención que fue respetada por el Estado
colombiano quien convino que así fuera, decisión que es conforme con la
Constitución. En tal sentido la Corte en sentencia C-327 de 1999, con
ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Díaz resaltó la importancia de
respetar la finalidad perseguida por los donantes, tratándose de ayuda para
socorrer a las víctimas de los desastres naturales:

“La integración de las donaciones al patrimonio de los organismos

señalados si no fueron expresamente asignadas por el donante a
tales entidades, podría vulnerar el artículo 62 del estatuto superior,
puesto que se estaría desconociendo la voluntad de los donantes, la
cual no puede ser variada por el legislador ordinario y, mucho
menos, por el extraordinario.

En efecto: dicha disposición constitucional prescribe:

“El destino de las donaciones intervivos o testamentarias, hechas

conforme a la ley para fines de interés social, no podrá ser variado
ni modificado por el legislador, a menos que el objeto de la
donación desaparezca. En este caso, la ley asignará el patrimonio
respectivo a un fin similar.

El Gobierno fiscalizará el manejo y la inversión de tales

donaciones.”

Si los elementos donados (dinero o bienes muebles o inmuebles)

ingresan al patrimonio de los entes públicos señalados en la norma
que se revisa, sin ser ésta la voluntad expresa de los donantes, éllos
 necesariamente, entran a formar parte de los bienes de la respectiva
entidad o del presupuesto general de la Nación y, por consiguiente,
podrían ser utilizados para fines diferentes al querido por los
donantes.

La finalidad perseguida por los donantes ante la tragedia ocurrida

en el eje cafetero es clara y contundente: ayudar a las personas
afectadas con el terremoto para que puedan atender sus necesidades
básicas. Entonces, no se entendería cómo el legislador de excepción
pueda desconocer esa orden y autorizar que los elementos donados
ingresen al patrimonio de los entes públicos indicados, desviando de
esta manera la voluntad de los donantes, en el evento de que éstos no
hubieran indicado expresamente el deseo de hacerlas en pro de esas
entidades públicas.

Más allá de los referidos lazos funcionales existentes entre la Parte contratante
en el instrumento internacional y la Asociación Colombiana de Caballeros de
Malta, conviene resaltar que los fines para los cuales fue creada esta última
encajan perfectamente con los objetivos perseguidos por el tratado sub
examine. En efecto, de conformidad con el artículo 2 de los Estatutos de la
Asociación ésta busca “ejercitar obras de misericordia, especialmente
socorriendo a los enfermos, emigrantes, refugiados y exiliados, a la niñez
abandonada y a los pobres...”; y asimismo “asistir a las víctimas de las
calamidades extraordinarias y a los heridos de la guerra”.

Al respecto, conviene señalar que a lo largo de su existencia la Asociación

Colombiana de Caballeros de Malta ha canalizado importante ayuda
humanitaria internacional con destino a numerosos hospitales y dispensarios
del país, y otro tanto adelantó con ocasión del terremoto del Eje Cafetero.

En este orden de ideas, la escogencia de la Asociación Colombiana de

Caballeros de Malta como instrumento para distribuir, supervisar y controlar
el buen uso de la ayuda humanitaria y para el desarrollo enviada desde La
Soberana Orden de Malta, constituye una decisión razonable que no contraría
ninguna norma de la Constitución.

Al respecto cabe señalar que en la actualidad el Estado colombiano, por

intermedio de la Alcaldía Mayor del Distrito Capital, viene ejerciendo una
labor de inspección y vigilancia sobre la mencionada Asociación. En efecto,
en virtud del numeral 26 del artículo 189 constitucional le corresponde al
Presidente de la República cumplir dicha función la cual, con fundamento en
el artículo 2 de la Ley 22 de 1987, delegó en los Gobernadores de los
Departamentos y en el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, hoy
16
Distrito Capital. La Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia confirmó la
viabilidad jurídica de esta delegación, y por ende, el Gobierno Nacional
expidió el decreto número 1318 de 1988 por medio del cual se ejerció tal

16
Sentencia del 18 de febrero de 1988
facultad y se dispuso que para efectos de la inspección y vigilancia el
representante legal de la institución controlada debía presentar a estudio y
consideración de los Gobernadores o del Alcalde Mayor de Bogotá, los
estatutos de la misma, los proyectos de presupuesto, los balances de cada
ejercicio y determinados actos y contratos en función de una determinada
cuantía. El mencionado decreto fue modificado por el decreto nacional
número 1098 de 1989, a efectos de precisar que los presupuestos y balances de
cada ejercicio debían presentarse “con arreglo a las normas vigentes sobre la
17
materia” . Posteriormente, el Presidente de la República mediante decreto
18
núm. 432 del 10 de marzo de 1988 , le confirió al Alcalde Mayor del Distrito
Especial, la función de controlar las sesiones que realicen las asambleas de las
instituciones de utilidad común y tomar las medidas que estime convenientes
“para salvaguardar los intereses de la comunidad”. De igual manera, el
Decreto Distrital núm. 59 del 21 de febrero de 1991, “Por el cual se dictan
normas sobre trámites y actuaciones relacionadas con la personería jurídica de
entidades sin ánimo de lucro y con el cumplimiento de las facultades de
inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común” desarrolló las
competencias asignadas por la ley y los mencionados decretos nacionales al
Alcalde Mayor de Bogotá.

Además, teniendo en cuenta que en virtud del artículo 62 constitucional le

corresponde al Gobierno Nacional fiscalizar el manejo y la inversión que se
realice de las donaciones, le corresponde a la Alcaldía Mayor del Distrito
Capital extender la vigilancia y control que ejerce sobre la Asociación
Colombiana de Caballeros de Malta a todas las donaciones provenientes de La
Soberana Orden de Malta a fin de que cumplan la finalidad prevista en el
tratado internacional.

4.3. Los destinatarios finales de la asistencia humanitaria: los pacientes

más pobres, las víctimas de los desastres naturales, los desplazados y los
refugiados.

El tratado internacional sub examine constituye un instrumento de

cooperación internacional encaminado a prestarle una ayuda a un grupo
concreto de personas: los pacientes más pobres, las víctimas de los desastres
naturales, los desplazados y los refugiados. De allí que sea necesario insistir
en que no se trata de simples donaciones, provenientes del extranjero, a
instituciones hospitalarias públicas o privadas colombianas sino de unos
recursos con una destinación específica.

Al respecto, conviene traer a colación la sentencia C-327 de 1999, con

ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Díaz, en la cual se enfatizó el respeto

17
Decreto número 1098 del 23 de mayo de 1989 “Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1318 de
1988”, Diario Oficial núm. 38.829, p. 2.

18
Decreto núm. 432 del 10 de marzo de 1988, “Por el cual se ejerce parcialmente la facultad conferida por el
artículo 2 de la Ley 22 de 1987, en relación con las instituciones de utilidad común”, Diario Oficial núm.
38.252, p. 2.
por la voluntad de los donantes nacionales y extranjeros en el caso del
terremoto de Eje Cafetero:

“En consecuencia, la Corte declarará exequible, en forma

condicionada, el artículo 2º. del ordenamiento que se revisa, bajo el
entendimiento de que las donaciones pueden ingresar al patrimonio de
entidades públicas, si ésta es la voluntad expresa del donante, y siempre
y cuando se utilicen con el fin de atender las necesidades básicas de las
personas afectadas por el sismo, o se dirijan a cumplir una de las
actividades señaladas en el artículo 1º. del mismo decreto. Si no es así,
tales entes única y exclusivamente pueden actuar como receptores de
las donaciones con el fin de administrarlas en favor de la comunidad
afectada con el terremoto. No sobra insistir en que, en ambos casos,
debe respetarse la finalidad antes señalada.”

4.4. Las exenciones tributarias consagradas en el tratado.

El artículo III del tratado internacional sub examine dispone que la Soberana
Orden de Malta podrá ingresar tales donaciones a la República de Colombia,
libres de todo impuesto, tasa o derecho nacional, departamental o municipal
sobre aquéllas. Se trata, en consecuencia, de una prohibición establecida por
instrumento internacional que tiene efectos no sólo sobre las finanzas de la
Nación, sino además sobre aquéllas de las entidades territoriales

En lo que concierne a dicha prohibición la Corte no encuentra reparo alguno

de constitucionalidad, por las razones que pasan a explicarse.

En sentencia C-137 del 9 de abril de 1996 esta Corporación consideró que, en

términos generales, la concesión mediante un tratado internacional, de
exenciones tributarias a un Estado extranjero o a un organismo internacional
eran conformes con la Carta Política y encontraban plena justificación en el
ámbito de aplicación del derecho internacional público, en los siguientes
términos:

“Las exenciones tributarias, tienen pleno sentido en el contexto del

derecho internacional público. Se trata de conceder, en condiciones de
reciprocidad, ciertos privilegios fiscales y aduaneros, que se justifican
plenamente tanto por la naturaleza de los organismos beneficiados
como del interés público que reviste la función a ellos confiada por el
conjunto de Estados que los crean.”

Aunque en algunos casos de tratados internacionales en materia de

19
cooperación recíproca entre Estados la Corte ha considerado contrario a la
Constitución el otorgamiento de exenciones tributarias que afectaban las
finanzas de las entidades territoriales, en el caso del “Tratado de Cooperación
para la Asistencia en materia humanitaria entre La Soberana Orden de Malta y
el Gobierno de la República de Colombia”, la prohibición de gravar con

19
Sentencias C-160 de 2000 y C-1333 de 2000.
cualquier impuesto, tasa o derecho nacional, departamental o municipal se
encuentra por el contrario justificado por el fin que se persigue alcanzar con
la ejecución del instrumento internacional, cual es socorrer a las víctimas de
los desastres naturales y de los conflictos armados internos (desplazados) e
internacionales (refugiados), así como a la población más necesitada del país,
además de que se realiza la exención sin exigir reciprocidad alguna, y por ello
no viola el artículo 294 constitucional.

Aunado a lo anterior la Corte señala que ha habido otros casos de tratados

internacionales suscritos entre el Estado colombiano y un sujeto del derecho
internacional, cuya finalidad ha sido la de facilitar el ingreso al país de ayuda
humanitaria. Es el caso del “Acuerdo de Sede entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Comité Internacional de la Cruz Roja”, firmado
en Bogotá el 19 de mayo de 1980 e incorporado mediante Ley 42 del 21 de
abril de 1981, en el cual se dispuso lo siguiente en su artículo VI:

“El CICR estará exento de derechos de aduana, de prohibiciones y de

restricciones respecto de los bienes que importe o exporte para uso oficial o
que estén destinados a sus programas asistenciales. Se entiende, sin embargo,
que los bienes que se importen libres de derechos no se venderán en el país
sino conforme a las condiciones que se acuerden con el Gobierno”.

En este orden de ideas, la Corte no encuentra oposición alguna entre la

exención tributaria prevista por el tratado internacional y la Constitución.

V. DECISION

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por

mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero.- Declarar EXEQUIBLE el “Tratado de Cooperación para la

asistencia en materia humanitaria entre la Soberana Orden de Malta y el
Gobierno de la República de Colombia”, adoptado en Roma, el treinta (30) de
septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).

Segundo. Declarar EXEQUIBLE la Ley 767 del 31 de julio de 2002 “Por

medio de la cual se aprueba el Tratado de Cooperación para la asistencia en
materia humanitaria entre la Soberana Orden de Malta y el Gobierno de la
República de Colombia”, adoptado en Roma, el treinta (30) de septiembre de
mil novecientos noventa y nueve (1999).

Tercero. ORDENAR la comunicación de la presente sentencia al Presidente

de la República, a los Ministros de Relaciones Exteriores y Salud, para los
fines contemplados en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.

EDUARDO MONTEALEGRE LYNTETT

Presidente

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

JAIME ARAUJO RENTERÍA

Magistrado

ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Magistrado

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado
 CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General

LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL

DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

HACE CONSTAR:

Que el H. Magistrado doctor EDUARDO MONTEALEGRE LYNTETT, no

firma la presente sentencia por encontrase en comisión debidamente
autorizada por la Sala Plena.

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ

Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia C-255/03

DERECHO INTERNACIONAL-Sujetos discutidos (Aclaración de

voto)

SOBERANA ORDEN DE MALTA-Reconocimiento como sujeto de

Derecho Internacional (Aclaración de voto)

DERECHO INTERNACIONAL-Relaciones con sujetos discutidos

(Aclaración de voto)

SOBERANA ORDEN DE MALTA-Carácter íntimamente religioso y

confesional (Aclaración de voto)

Con respecto a la Sentencia C-255 de 25 de marzo de 2003, mediante la cual

se declaró la exequibilidad del “Tratado de Cooperación para la asistencia en
materia humanitaria entre la Soberana Orden de Malta y el Gobierno de la
República de Colombia”, así como la exequibilidad de la Ley 767 de 31 de
julio de 2002 que le impartió aprobación por el Congreso de la República al
Tratado mencionado, me veo precisado a aclarar mi voto por las razones que a
continuación se expresan:

1ª. La República de Colombia, como sujeto de Derecho en el ámbito

internacional puede celebrar tratados o convenios con otros Estados o con
entidades que tengan también, conforme al Derecho Internacional Público la
calidad de sujetos para ese efecto.

2ª. La denominada “Soberana Orden de Malta” forma parte de lo que se ha

conocido como “sujetos discutidos” en el Derecho Internacional Público, o
“entidades estatales discutidas” de las que formaron parte, entre otros la Santa
Sede y la Autoridad Palestina.

3ª. Por tal razón, “la Soberana Orden de Malta”, no había sido reconocida por
Colombia como sujeto de Derecho Internacional Público y sólo vino a tener
tal calidad frente al Estado Colombiano porque así se dispuso mediante
Decreto 0145 de 1953 (enero 28), dictado por el entonces Presidente de la
República doctor Roberto Urdaneta Arbeláez y su Ministro de Relaciones
Exteriores Juan Uribe Holguín, publicado en el Diario Oficial No. 28.126 de
13 de febrero de 1953, aduciendo para ello, entre otras razones que “la
Soberana Orden Militar de Malta mantiene relaciones diplomáticas con un
gran número de Estados”; que “dicha orden subsiste en su régimen interno y
en sus relaciones exteriores sin intervención de estado alguno, de acuerdo con
la organización que ella se ha dado libremente”; y que, por ello ha de
reconocerse, “dada la importancia de las obras de beneficencia y asistencia
social que desarrolla en la actualidad”.
Además, en el artículo 2º del Decreto mencionado se reconoce “como
expresión de la autoridad de la Soberana Orden Militar de Malta a Su Alteza
El Gran Maestre de la Orden”.

4ª. La discutida calidad de sujeto de Derecho Internacional que se atribuye a la

“Soberana Orden de Malta” podría llevar entonces a que, de no mediar el Decreto
0145 de 1953 a que se hizo alusión, el Estado Colombiano podría no reconocerle
ese carácter a esa entidad; y, en tal caso, ni el Congreso podría aprobar tratados o
convenidos suscritos con ella, ni mucho menos la Corte Constitucional declarar la
exequibilidad de leyes, como la 767 de 2002 aprobatorias de ellos.

Sin embargo, la existencia del Decreto aludido, abre paso a que se les imparta
aprobación a tratados celebrados por Colombia con la Soberana Orden de
Malta, como el suscrito en Roma el 30 de septiembre de 1999 en materia
humanitaria entre esa entidad y el Gobierno de Colombia. Por ello, no
quedaba a la Corte camino distinto al de estudiar la exequibilidad de la ley
aprobatoria por los demás aspectos, como en efecto se hizo por la Corte al
proferir la Sentencia C-255 de 25 de marzo de 2003.

5ª. Con todo, a mi juicio, la República de Colombia, en ejercicio de su Soberanía,

no debería sostener relaciones internacionales, ni suscribir tratados ni convenios con
sujetos discutidos de Derecho Internacional, como ocurre en este caso, máxime si
con la Constitución de 1991 se afianzó la separación de la Iglesia y el Estado y el
carácter laico de este último, lo que per se, debe alejarlo de otorgar preeminencia
alguna a confesiones o sectas religiosas o a órdenes de este carácter pertenecientes a
una religión determinada, o auspiciadas por las autoridades eclesiásticas de
cualquier especie.

6ª. Por lo que hace a la “Soberana Orden Militar de Malta”, ha de observarse

que ella fue fundada durante la primera de las cruzadas cristianas, año de
1099, como una orden monástica dedicada a la veneración de San Juan
Bautista, para servir a los propósitos de esa “Guerra Santa”, estrechamente
vinculada a ella, como quiera que tenía por entonces la administración de un
asilo-enfermería para darle asistencia a los peregrinos que se aventuraban a
llegar a tierras discutidas por la cristiandad con el islamismo.

No queda pues, duda alguna del carácter íntimamente religioso y confesional

de la Orden de Malta, antes Orden de San Juan, cuyo hospital fue puesto bajo
la égida y protección de la Iglesia a tal punto que el Papa Pascual II, mediante
una Bula del año 1113 transformó el hospital en una Orden que, dada la
evolución político-militar de las cruzadas se transformó luego para asumir la
defensa militar de los enfermos cristianos, de los peregrinos de esa religión y
de los territorios que a los mulsumanes les habían sido conquistados. Es decir,
la Orden, de ahí en adelante tuvo dos objetos: uno el de la asistencia a los
enfermos, otro el de la defensa militar de la cristiandad.

Avanzando el tiempo, y como una consecuencia del devenir de las guerras, la

Orden hubo de abandonar Jerusalén y establecerse primero en Chipre, luego
en Rodas y por último en Malta. De allí, pasó finalmente a Roma donde se
encuentra actualmente su sede desde 1801. Y enclavada en la capital del
Estado Italiano, para poder celebrar tratados con éste, la República de Italia ha
acudido, como lo hizo en 1938, a una ficción de extraterritorialidad, lo que
acentúa aún más su carácter discutido y discutible de persona de Derecho
Internacional Público.

Acorde con lo expuesto, queda entonces que la Orden mencionada obedece en

su creación, en sus inicios, en sus propósitos y en su actividad a finalidades
específicas de orden religioso, confesional, militante y militar con respecto a
una religión determinada y a las obras pías, queda bajo el abrigo del Papado y,
por eso mismo no debería un Estado laico como el nuestro, ni reconocerle
personería de Derecho Internacional Público ni celebrar tratados o convenios
con ella, pues no reúne ninguno de los atributos que el Derecho Internacional
Público exige para ello.

Por otra parte, la asociación de sus miembros en Colombia conforme a sus

estatutos y según lo recuerda la Sentencia C-255 de 25 de marzo de 2003, “es
parte integrante de la Soberana Orden Militar de Malta y como tal está sujeta,
en sus relaciones con la Orden, a las normas de la Carta Constitucional, del
Código y a las reglas y costumbres seculares de la Orden”.

Es decir, tenemos entonces que en Colombia cualquier tratado o convenio que

se celebre con la Orden Militar de Malta para cuya ejecución actué como
intermediaria la asociación de los caballeros de la misma, implica aceptar que
unos colombianos se encuentran simultáneamente representados por su Estado
Soberano y le deben sujeción al mismo tiempo a una asociación universal
extranjera que se rige por otra Carta Constitucional, un código interno y unas
reglas y costumbres de obligatorio acatamiento, diferentes de la del resto de
los colombianos. Así, para ellos, por lo menos existiría la posibilidad de un
conflicto de lealtades: la debida como colombianos a su propio Estado y la
que también le deben a la Soberana Orden Militar de Malta a la que
pertenecen. Esto pone en duda, a mi juicio, la viabilidad jurídica de la
celebración de tales convenios o tratados con una entidad que hunde sus raíces
en el medioevo y que luego de la Revolución Francesa, la Revolución
Industrial, los avances filosóficos que imponen el reconocimiento del
pensamiento ajeno, la libertad y la tolerancia como valores universales, no es,
en la hora presente, sino un ente supérstite de la confusión que existió otrora
entre el poder religioso de los Papas y el poder civil que ejercen los Estados.

Es, a no dudarlo, la supervivencia de la época feudal, de la dominación

eclesiástica, del oscurantismo político y religioso, al que se le dio entrada
desafortunada en la legislación colombiana con el Decreto 0145 de 1953,
suscrito precisamente en el mismo año que el Convenio de Misiones, para
mantener privilegios hoy inaceptables a una religión determinada que,
conforme a la Constitución de 1991, se encuentra en igualdad de condiciones
con las demás confesiones religiosas.

En los anteriores términos, dejo pues aclarado mi voto.

Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA