Construction des secteurs financiers inclusifs en Afrique (BIFSA)

valuation de la phase I du programme (2005-2007) et tudes de cas

des projets financs au Libria, au Togo et Madagascar

Madagascar

janvier 2009

Nathalie Assouline
Charlot Razakaharivelo
Dina Randrianasolo

IRIS Center, University of Maryland College Park

3106 Morrill Hall, College Park, MD 20743

Sommaire
LISTE DES SIGLES UTILISES ................................................................................................................................ 4
AVANT PROPOS ........................................................................................................................................................ 5
RESUME....................................................................................................................................................................... 6
I.

CONTEXTE...................................................................................................................................................... 15

II.

PERTINENCE DU PROGRAMME FINANCE INCLUSIVE..................................................................... 20

III.

RESULTATS DU PROGRAMME -EFFICACITE.................................................................................. 24

IV.

EFFICIENCE GESTION DU PROGRAMME...................................................................................... 41

V.

LEONS APPRISES ET RECOMMANDATIONS ..................................................................................... 48

ANNEXE 1 - LISTE DES PERSONNES RENCONTREES .................................................................................. 51

ANNEXE 2 - LISTE DES DOCUMENTS CONSULTES ...................................................................................... 54
ANNEXE 3 - LES EVOLUTIONS DES 5 DERNIERES ANNEES ANNONCENT UNE MODIFICATION DU
PAYSAGE DE LA MICROFINANCE .................................................................................................................... 55
ANNEXE 4 - PRODOC PAA 2005, 2006, 2007 ET 2008 ...................................................................................... 64
ANNEXE 5 - SYNTHESE DES REUNIONS DES COMITES DE PILOTAGE DE LA SNMF......................... 75
ANNEXE 6 - LE FONDS DE DEVELOPPEMENT DU CREDIT AVEC EDUCATION (CAE) ...................... 77
ANNEXE 7 - FRIF ..................................................................................................................................................... 82
ANNEXE 8 - BILAN DES FORMATIONS............................................................................................................. 83
ANNEXE 9 - BILAN DES CONFERENCES/ATELIERS ..................................................................................... 84
ANNEXE 10 - PRESENTATION SYNTHETIQUE DE LA CRISE DE GOUVERNANCE DANS LE RESEAU
CECAM....................................................................................................................................................................... 86
ANNEXE 11 - ETUDES EFFECTUEES DANS LE CADRE DU PROGRAMME ............................................. 87

LISTE DES SIGLES UTILISES

ADEFI
AGEPMF
AIM
APB
APIFM
APU
CAE
CECAM
CEM
CGAP
CI
CNMF
CRM
CSBF
CTR
DSNMF
EAM
FAI
FENU
FIDA
FRIF
IMF
MAEP
MAP
MCA
MFB
OTIV
PAA
PAMF
PFI
PNUD
PTA
PTM
ROAR
SIG
SIPEM
SNMF
UE
ZOB

Action pour le Dveloppement et le Financement des micro -entreprises

Agence dExcution du Projet de Microfinance
Association Professionnelle des IMF non mutualistes
Association Professionnelle des banques
Association Professionnelle des Institutions Financires Mutualistes
Association professionnelle unique
Crdit Avec Education
Caisses dpargne et de Crdit Agricole Mutuelle
Centre Ezaka Miarisoa
Consultative Group to Assist the Poorest
Comit dInvestissement
Coordination Nationale de la Microfinance
Centrale des Risques sur la Microfinance
Commission de Supervision Bancaire et Financire
Conseiller technique Rsident
Document de Stratgie Nationale sur la Microfinance
Entreprendre Madagascar
Fonds dAppui Institutionnel
Fonds dEquipement des Nations Unies
Fonds International de Dveloppement Agricole
Fonds de Renforcement Institutionnel et Financier
Institution de Microfinance
Ministre de lagriculture, de llevage et de la pche
Madagascar Action Plan
Millenium Challenge Account (Madagascar)
Ministre des Finances et du Budget
Ombona Tahiry Ifampisamborana Vola
Plan dAction Annuel
Premire Agence de Microfinance
Programme Finance Inclusive
Programme des Nations Unies pour le Dveloppement
Programme de travail annuel
Portfolio Technical Manager
Results Oriented Activity Report
Systme dInformation et de Gestion
Socit dInvestissement pour la Promotion de lEntreprise
Stratgie Nationale de la Microfinance
Union Europenne
Zebu Overseas Bank

AVANT PROPOS
Lvaluation du programme Finance Inclusive Madagascar a consist analyser sa pertinence, son
efficience et son efficacit dans la perspective de formuler des recommandations pour la suite.
-

Lanalyse de sa pertinence tente de rpondre la question de ladquation de la stratgie adopte

dans la perspective de faciliter la construction dun secteur financier inclusif.

Lanalyse de son efficacit sest faite au travers dune comparaison en termes de

ralisations/manquements dans la prestation de services, dans la contribution aux rsultats.

Lanalyse de lefficience a consist examiner si les moyens financiers et humains dploys sont
adquats aux objectifs du programme, et si le processus de reporting permet de situer les
responsabilits.

Lvaluation conclut sur les principales leons tires de lexprience du programme et sur un ensemble de
recommandations.
La mthodologie de lvaluation a consist en lexploitation des documents et la conduite dentretiens
avec lquipe du programme dappui, la CNMF et les diffrents acteurs du secteur impliqus diffrents
niveaux dans la stratgie nationale de la microfinance. Les IMF partenaires, bnficiaires du fonds FRIF
ont t rencontres.
- La liste complte des personnes rencontres se trouve an annexe 1 ;
- La liste des documents examins se trouve en annexe 2.
Le programme a dmarr en Juillet 2005. Lvaluation a t ralise en janvier 2009. Par consquent
lanalyse porte sur environ 3,5 annes dactivit avec un bilan des activits 2008 encore en cours au
moment de la mission.
Lvaluation sest droule du 10 au 27 janvier 2009 Madagascar. Elle tait mene par Nathalie
Assouline, Charlot Razakaharivelo et Dina Randrianasolo, tous trois consultants en microfinance.
Les troubles politiques ont agit sur la bonne ralisation de la mission. Les vnements politiques ont
empch la tenue de la sance de restitution des conclusions de la mission auprs de lquipe du
programme, de la CNMF et du PNUD. Laide-mmoire leur a cependant t transmis. La sance de
restitution de lvaluation du programme Finance Inclusive Madagascar sest finalement droule le 28
janvier Johannesburg en prsence de lquipe du bureau rgional du FENU.
La mission tient remercier toute lquipe de la CNMF, de la cellule dappui du PNUD et la CTR du
FENU, pour leur grande disponibilit et leur trs cordiale coopration. Je remercie personnellement la
CTR du FENU, Mme Oumou Sidib-Vanhoorbke pour sa gestion efficace de la situation et son constant
souci de la scurit de nos personnes. Je salue le professionnalisme dont lquipe des consultants
malgaches a fait preuve dans ce contexte difficile pour eux et leur famille.

RESUME

Contexte
Dune dure de 5 ans pour un montant de 4 080 800 USD, le PA/SNMF constitue la contribution du
PNUD et du FENU lexcution du Plan dAction de la SNMF adopt en 2004. Il est conjointement
financ par le PNUD (2 455 000 USD) et le FENU (1 625 800 USD). Le PNUD finanant les activits du
programme et le FENU, le fonds FRIF (1 000 000 USD) et lassistance technique (la CTR) la CNMF
(625 000 USD).
Les principaux rsultats attendus du programme au moment de son laboration ont t fixs de la faon
suivante :
-

Le cadre institutionnel du secteur de la microfinance appuy et renforc.

Les partenariats et les synergies dvelopps notamment par des actions de plaidoyer.

Loffre viable et prenne de services et produits financiers par des IMF renforces techniquement
et financirement dans un cadre lgal et rglementaire adapt ;

Les relations banques/IMF renforces et dveloppes en vue de lintgration des marchs

financiers.

Suivi valuations ralises.

Le cadrage du programme a fait lobjet de modifications en 2007 et 2008 pour intgrer (i) ladoption de la
nouvelle loi 2005 016 sur la microfinance, (ii) les orientations du nouveau CPAP du PNUD (2008-2011)
et (iii) les nouveaux objectifs de la Stratgie nationale de la microfinance (rvise en 2007 pour tre
aligne au Madagascar Action Plan) et adopte par le gouvernement en novembre 2008.
La SNMF (et son plan daction) se dcline autour des axes suivants :
1. Amlioration du cadre conomique, lgal et rglementaire pour un dveloppement harmonieux et
scuris du secteur ;
2. Offre viable et prenne de produits et services adapts, diversifis et en augmentation, notamment
dans les zones non encore couvertes par des IMF professionnelles ;
3. Organisation du cadre institutionnel de manire permettre une bonne structuration du secteur,
une coordination efficace du secteur et une conduite efficiente de la SNMF.

Pertinence
Le secteur de la microfinance Madagascar est en forte croissance depuis plusieurs annes, avec une
tendance lacclration depuis la mise en uvre de la SNMF. Les nouvelles exigences lgales et la
concurrence avive imposent une professionnalisation accrue des IMF et la recherche dune meilleure
productivit. Mais des facteurs de blocages persistent (cloisonnement avec le systme bancaire, systme
judiciaire inadapt, programmes de crdit subventionns, enclavement des zones rurales, etc.).
Dans ce contexte la stratgie du programme fonde sur une articulation entre des actions menes au
niveau macro (accompagnement du cadre lgal, plaidoyers, stratgie nationale de la MF, coordination des
bailleurs de fonds), mso (mise en place dune coordination des interventions dans le secteur, diffusion des
informations sur le secteur, renforcement de la reprsentation de la profession, contribution au
renforcement dune expertise nationale, etc.) et micro (fonds dappui aux IMF) est pertinente.

Cette stratgie rpond bien aux contraintes au dveloppement du secteur, identifies lors du diagnostic
men en 2003.
Certaines de ces faiblesses ont t rduites au cours des cinq dernires annes, en particulier au travers de :
(i) ladoption dune stratgie nationale de la microfinance, (ii) lamlioration du cadre lgal et
rglementaire, (iii) la meilleure couverture des besoins sur le territoire (deux rgions restent non couvertes
en 2008), (iv) lamlioration de la professionnalisation et de lautonomisation financires des IMF (la
plupart dentre elles sont dotes de SIG, de plans daffaires, se font auditer, etc. 1 .)
Cependant, le diagnostic initial semble avoir fait preuve doptimisme propos des atouts pour le secteur,
en particulier sur les trois points suivants :
-

La volont affiche du Gouvernement de faire de la microfinance un outil au service du

dveloppement actif du secteur.

Lexistence et fonctionnement de deux associations professionnelles dynamiques.

Lengouement des bailleurs de fonds pour appuyer le secteur dans le cadre de partenariats.

Cest prcisment sur ces trois points que se situent les fragilits du programme.
-

LEtat na pas accord (au dmarrage du programme et jusqu prsent) la coordination

nationale de la microfinance, lautonomie (rattachement adquat) et la capacit technique
(affectation du personnel appropri) qui lui sont ncessaires pour affirmer son rle, y compris au
sein de son propre ministre.

Les associations professionnelles ne se sont pas encore regroupes et ont manqu du dynamisme
ncessaire pour accompagner les efforts de coordination. Elles ont peu jou leur rle de relais et
dinterface entre la CNMF, la CSBF et les IMF membres, faute des appuis et des partenariats
adquats.

Les bailleurs de fonds traditionnels de la microfinance Madagascar (UE, AFD et Banque

Mondiale) dj engags ont plutt achev leurs programmes en cours qui sinsraient de fait dans
la SNMF. Peu dautres bailleurs de fonds se sont mobiliss dans ce cadre jusqu prsent (except
le programme MCA, qui a adopt le mcanisme du Comit dinvestissement).

Efficacit
Rsultats du programme en termes doprationnalisation du cadre lgal, rglementaire et
stratgique
Oprationnalisation du cadre lgal et rglementaire :
A fin 2008, sur un total de 38 structures recenses par la CNMF 2 , 11 IMF sont agres par la CSBF
conformment la loi 2005-016.

1
2

Selon constats tirs de lvaluation de la SNMF.

Rapport annuel 2008 programme finance inclusive MAG 00609-31. Janvier 2009.

La CNMF est intervenue principalement dans le cadre de lidentification des structures oprant dans la
microfinance sur le territoire malgache et la diffusion des textes auprs des IMF au travers de sances de
formation - information.
Il pourrait tre utile que, dans un horizon assez court, la CNMF avec les associations professionnelles,
identifie les IMF ayant besoin dun appui particulier pour la constitution de leurs dossiers de demande
dagrment afin de leur financer les appuis ncessaires. La prolongation dune situation o la majorit des
IMF en activit est hors lgalit est prjudiciable lensemble du secteur et sa clientle. La poursuite
des formations des IMF, sur la connaissance des textes de lois et instructions et sur les conditions et
consquences de la mise en place de la CRM, travers une collaboration CNMF et Associations
professionnelles, semble encore indispensable.

La rvision de la stratgie nationale de la microfinance :

Lvaluation programme de la SNMF a t effectue et a permis sa mise en cohrence avec les objectifs
du MAP. Les axes de la SNMF 2008-2012 ont t repris dans le cadre du dialogue prsidentiel et ont t
assortis dun calendrier dexcution. Le Plan dactions de la SNMF (2008 -2012) actualis et budgtis a
t approuv par le Conseil du Gouvernement du 11 novembre 2008.
Lappropriation de la SNMF par les acteurs du secteur semble devoir encore progresser Madagascar.
Elle pourrait tirer avantage dun approfondissement dans trois directions : (i) une meilleure concertation et
implication des acteurs du secteur en particulier avec les IMF et les partenaires techniques et financiers,
(ii) une meilleure visibilit sur son efficacit et la mesure de ses effets par lanalyse de donnes
statistiques fiables qui permettent ltablissement de donnes de rfrence et dindicateurs pertinents de
rsultats, et (iii) lidentification des facteurs de blocage relatifs lenvironnement des affaires
(environnement judiciaire, fiscalit, limitations rglementaires (plafonds), taux dintrt, etc).

Rsultats du programme en termes de renforcement des structures transversales (CNMF APU)

Lappui la CNMF dans lexercice de sa fonction :
Le renforcement du dispositif institutionnel de coordination du secteur, c'est--dire le comit de pilotage
de la SNMF et la CNMF qui en exerce le secrtariat excutif, est un des principaux axes du programme.
Les rles du CP et de la CNMF semblent encore mal compris des diffrents acteurs du secteur, qui ce
stade, en mesurent difficilement les apports, principalement en raison des faibles niveaux de ralisations
de la CNMF (base de donnes, mise en place fonds multi bailleurs, tudes, formations, etc.), mais aussi de
son positionnement au sein du Ministre.
Des initiatives ont t prises en 2008, afin damliorer lefficacit de la CNMF. Elles portent sur son
renforcement organisationnel (tude institutionnelle et organisationnelle de la CNMF, renforcement de
leffectif de la CNMF).
Il est prvu en 2009 llaboration dun plan de renforcement des capacits de la CNMF et dun calendrier
de transferts progressif des comptences entre quipe dappui technique et quipe ministrielle.
La mise en place dune programmation et dun reporting portant sur lensemble des activits de la CNMF,
selon les diffrentes sources de finance, contribuerait mesurer lefficacit de ses interventions, den
apprcier la cohrence et distinguer les niveaux de responsabilit respectifs entre quipe programme et
quipe ministrielle.

La mise en place dune base de donnes sur le secteur :

Loprationnalisation dune base de donnes statistiques sur le secteur est un projet inscrit dans le
programme depuis le dmarrage.
A fin 2008, les travaux de slection du cabinet, fournisseur du systme, ont t effectus et devraient
permettre un dmarrage en 2009.
Une base de donnes rapidement oprationnelle aurait jou un rle important dans la communication de la
CNMF avec les IMF et avec les partenaires techniques et financiers, notamment pour la mobilisation de
fonds pour la SNMF. Elle aurait permis dexercer une pression forte pour une meilleure transparence des
IMF ( une poque de repli sur soi des IMF craintives de la concurrence).
Sa conception en cohrence avec celle de la CSBF (Base de donnes et centrale des risques), devrait viter
aux IMF des obligations de reporting redondants.

La mise en place dune association professionnelle unique des IMF :

Jusqu prsent, le programme est intervenu de faon trs limite en appui ces associations
professionnelles, et essentiellement au travers de la signature de protocoles de collaboration pour
lorganisation de formations, ou de confrences.
Ce nest quen 2008, que des actions prcises sont inscrites en appui la constitution de cette association
professionnelle travers (i) la ralisation dune tude (en attente dapprobation du PNUD) pour la mise en
place dune association professionnelle unique des IMF, et (ii) llaboration prvue pour 2009 (dj
inscrite au PAA de 2008) dun plan de renforcement des capacits pour lassociation professionnelle et
pour les IMF, dans lobjectif de mettre en place un dispositif de formation prenne.
Les deux associations nont pas encore russi sentendre sur les modalits de leur regroupement. Ceci
pnalise aussi bien les IMF confrontes une modification du paysage de la microfinance (nouvelle
rglementation, nouvelle concurrence, mise en place centrale des risques, etc.) que la CNMF, qui a besoin
de cette interface avec les IMF, pour jouer correctement son rle de promotion -coordination du secteur.
Il serait souhaitable de renforcer la future association professionnelle unique, travers (i) sa participation
llaboration de la programmation des activits annuelles de la CNMF, (ii) un appui llaboration de son
plan daffaires prvoyant la gnration de ressources propres, et (iii) un financement dgressif du
fonctionnement de lAssociation Professionnelle Unique sur cette base.

Rsultats du programme pour une offre de produits et services financiers adapts

Les tudes sur les besoins non couverts :
Quatre tudes ont t menes dans le cadre du programme pour lextension des services financiers dans 4
rgions peu desservies en services de microfinance, la rgion Anosy, la rgion Itasy, et les deux nouvelles
rgions de concentration du PNUD Vatovavy et Fitovinany et Atsimo Andrefana 3 . Ces tudes ont t
suivies deffets dans 4 rgions (except dans lItasy) : (i) cration de lIMF FIVOY dans lAnosy
(accompagne par le FRIF), (ii) identification des IMF partenaires potentiels dans les 2 autres rgions
3

Etude sur les besoins financiers dans les deux rgions.

(Vola Mahasoa et TIAVO) et de leurs besoins de renforcement des capacits (Rating de Vola Mahasoa, et
tudes en cours sur TIAVO).
Dautres tudes en voie de ralisation ou prvues en 2009 vont traiter de questions qui constituent des
facteurs de blocage pour le dveloppement des services de microfinance (le refinancement des IMF, les
fragilits des systmes mutualistes, les causes et les solutions de la dgradation du portefeuille des IMF
Madagascar, ltat des lieux de lIMF ACOA, diagnostic du rseau TIAVO).
Ces tudes sinscrivent en cohrence avec le diagnostic du secteur de la Microfinance Madagascar. On
peut regrette cependant que des tudes tendant faire partager des innovations technologiques ou en
termes doutils naient pas t programmes.
Le choix du PNUD dinscrire ses activits dappui aux IMF, dans deux rgions de concentration est conu
en lien avec les approches et les besoins des autres programmes du PNUD dans ces rgions. La mise en
uvre de ce type de programme au sein du programme Finance Inclusive pose un problme de cohrence
de la dmarche et de clarification du mandat de la CNMF, agence dexcution de programmes et/ou
agences de coordination des politiques et programmes relatives au secteur.

Les formations aux IMF :

Les formations organises dans le cadre du programme ont port sur des thmes pertinents mais trs
limits (dont Mesure et contrle des impays, calcul et fixation des taux dintrt, Plan comptable des
tablissements de crdit et rglementation et les conditions dune bonne gouvernance dune IMF).
Lactivit de formation, qui priori ne relve pas de la CNMF, reste contrainte par la faiblesse de loffre
de formation en microfinance.
Le programme Finance Inclusive peut estimer ncessaire dintervenir ponctuellement sur lorganisation de
formations considres comme indispensables (mise en conformit avec le cadre lgal et rglementaire,
par exemple), pour rpondre un besoin partag par lensemble des IMF, mais ce nest pas sa vocation.
Il serait ncessaire que la CNMF, dans le cadre du programme, engage avec les partenaires appropris
(association professionnelle, cabinets de conseils et de formation, CAPAF, etc.) et lexpertise externe
ncessaire, une rflexion pour la mise en place dun dispositif prenne de formation pour les praticiens du
secteur de la microfinance.

La diffusion des produits et services financiers innovants (la diffusion du CAE) :

Jusqu prsent lactivit dploye par le programme en termes de diffusion de produits et services sest
traduite par la diffusion du produit Crdit Avec Education travers la mise en place dun fonds spcifique,
partir de 2006.
En 2006 et 2007, Le montant accord slve 1,165 milliards MGA (environ 582 500 USD), pour 8
IMF 4 dont 48% en lignes de crdit. Lensemble de la ligne de crdit arrive chance le 30 juin 2009.
Les rsultats fournis par le programme permettent de conclure leffet positif de ces fonds sur la
croissance de lactivit, en direction des femmes dmunies, sur la priode septembre 2007 septembre
2008 :
4

OTIV ZAM, Tana, Diana, Sava, Haingonala, ODDER, AECA, CECAM

10

Le nombre dassociations de crdit 1 132 (+ 30%) ;

Le nombre de membres 16 416 (+31%) ;
Un encours dpargne de 523,9 millions MGA (+ 74%) ;
Un encours de crdit de 1, 49 milliards MGA (+ 80%), avec un portefeuille en lgre dgradation
4,67% de retards contre 3,85% un an avant.

La mission sinterroge sur la pertinence dune dmarche qui consiste crer artificiellement une demande
de financement pour un type de produit qui, par ailleurs, impose de fortes contraintes mthodologiques
aux IMF. Un appel manifestation dintrt auprs des IMF souhaitant dvelopper leur clientle fminine,
aurait pu tre lanc en leur laissant le choix de la mthodologie et les slectionnant prcisment sur leurs
capacits la dvelopper.
Les fonds sont issus du PNUD, mais nont pas t intgrs au FRIF dont un des objectifs est de servir de
levier aux fonds des autres partenaires techniques et financiers. Le devenir des fonds engags nest pas
encore clarifi ce jour, dautant que le PNUD a modifi sa stratgie en 2008, en dcidant de concentrer
ses interventions en microfinance sur deux rgions.

Le Fonds de Renforcement Institutionnel et Financier (FRIF) :

Sur 12 demandes exprimes, un total de 5 IMF ont bnfici du financement du fonds (SIPEM, ADEFI,
FIVOY, CECAM et MICROCRED), soit 2 structures SA et 3 mutuelles.
Un montant total de 2 082 033 000 MGA, soit environ 1 040 017 USD 5 a t accord, dont 45 % sous
forme de subventions (fonctionnement et investissement) et le reste en prt moyen terme sur 5 ans aux
conditions du march 6 .
Les demandes des IMF sont approuves par un Comit d'Investissement, sur la base de lanalyse faite par
le programme et soumises la non objection du bureau de Johannesburg, Les engagements des IMF sont
rgies par des contrats de performance.
Les subventions accordes ont accompagn le dveloppement du SIG de SIPEM et de CECAM et ont
facilit louverture dun bureau de MICROCRED Tamatave et louverture denviron 7 caisses pour
FIVOY. Trois demandes sont actuellement en instance dinstruction, mais labsence de fonds
supplmentaires ne permet plus de rpondre aux demandes.
Le mcanisme du FRIF prsente lavantage de daccorder des financements aux IMF sur la base de leurs
besoins et adosss des contrats de performances, moyennant une grande flexibilit des instruments
(subventions/prts) et suivant un processus dinstruction transparent dans le cadre dun Comit ouvert aux
autres acteurs du secteur (MAEP, AP, BF, CNMF).
La principale limite du FRIF est lie la faiblesse des montants engags qui sont rests limits
labondement du FENU. Les autres bailleurs ny ayant encore pas pris part.
La limitation des moyens allous au fonds FRIF ne lui permet pas dexercer un effet dterminant sur les
structures appuyes. Dans ce cas, les fonds du FRIF ont constitu une opportunit, mais nont pas
dtermin les activits prvues (extension pour MICROCRED, croissance de lactivit de crdit pour
ADEFI et SIPEM, informatisation pour CECAM et SIPEM). La pertinence de lallocation des fonds
pourrait tre rexamine dans le futur, de faon cibler le financement des innovations/exprimentations
5
6

1 USD = 2 000 MGA

12%

11

sur la base des besoins exprims par les IMF et afin de servir de levier la diffusion de bonnes pratiques
pour lensemble du secteur.
A Madagascar, le Comit dinvestissement fait plutt office de chambre denregistrement car seuls les
dossiers instruits et approuvs par la cellule dappui et le FENU lui sont prsents pour avis. Il na pas de
visibilit sur les performances des investissements raliss et sur les fonds finalement dcaisss, faute de
tableau de bord des investissements raliss (montants, nature, objets) et des performances des IMF
appuyes (qui pourtant sont suivies par le bureau de Johannesburg).
Le rle du Comit dinvestissement, devrait tre rexamin en fonction des attributions que les bailleurs
seront prts lui accorder. Plutt quune instance de prise de dcisions, alors quil na pas de
responsabilits de gestion des ressources (et donc de prise de risques), il pourrait plutt tre une instance
de validation de la cohrence des investissements au regard des objectifs de la stratgie nationale.

Efficience Gestion du programme

La ralisation budgtaire traduit les principales contraintes rencontres dans la mise en uvre du
programme
Sur un budget prvisionnel total PNUD de 2 455 000 USD, le montant des dpenses slverait environ
1 445 399 USD ou 1 628 448 USD, selon la source 7. Ce qui reprsente un taux dexcution global
denviron 66%.
-

Les engagements de fonds CAE reprsentent 42% des dpenses de lanne 2006 (219 819 USD) et
40% des dpenses de lanne en 2007 (174 293 USD). Ce qui reprsente 24% du budget total
excut

Le cot global de mise en uvre du programme slverait environ 426 342 USD sur les quatre
ans, soit 26% du budget total excut.

Sur la dure, 9 tudes ont t ralises sur financement du programme, pour un montant 8 denviron
129 114,26 USD, soit 8% du budget total excut.

On dnombre 32 initiatives relatives au renforcement des capacits (formations, ateliers,

confrences, voyages dtudes) ralises pendant la dure du programme, pour un montant global
estim de 179 863 USD, soit environ 11% du budget total excut.

Les fonds FENU dpenss correspondent la totalit du budget prvu pour le fonds FRIF (environ 1
million USD) et aux cots du CTR, en poste depuis juillet 2007.
Le faible niveau dexcution budgtaire traduit des Plans dAction Annuels (PAA) trop ambitieux par
rapport la capacit de mise en uvre de la cellule dappui et de la CNMF dune part, et dautre part des
dlais trop longs dans la mise en uvre des activits.
Le programme a mis la disposition de la CNMF des ressources humaines qualifies et en nombre
suffisant

Ecarts dus lenregistrement des dpenses directement payes par le PNUD. On retiendra le montant le plus lev
pour les calculs.
8
Chiffres tirs des PTA et vrifis au cours dentretiens avec la cellule dappui.

12

Les progrs accomplis dans le domaine du renforcement des capacits de la CNMF sont encore
difficilement mesurables, compte tenu des lments suivants :
-

Le retard dans la constitution de lquipe de la CNMF qui na pas encore permis de concevoir et
mettre en uvre un programme de transfert de comptences et de renforcement des capacits ;

La mise disposition tardive de la CTR auprs de la CNMF (2 ans aprs le dmarrage du

programme).

La mise disposition dune assistance technique la CNMF a permis de dynamiser les activits (six
tudes menes bien et cinq autres engages entre 2007 et 2008, contre deux tudes les annes
prcdentes). La qualit du reporting et de la programmation des activits sest galement amliore sur
les deux dernires annes. Des outils et un processus de transfert de comptences entre lassistance
technique PNUD/FENU et la CNMF restent laborer. Mais il semble difficile dimaginer une suite du
programme sans la poursuite de lassistance technique du FENU sur au moins deux trois ans.

Leons apprises et recommandations

Le programme Finance Inclusive Madagascar a construit sa stratgie sur lide que les fonds
PNUD/FENU investis dans ce programme exerceraient un effet de levier profitable au dveloppement du
secteur et un accs largi aux services financiers.
Cet effet de levier sest heurt la contrainte dun fonds FRIF insuffisant, dune coordination nationale
encore peu reconnue, dune association professionnelle encore en construction et de bailleurs de fonds
engags dans leur stratgie propre de financement du secteur.
Les initiatives prises depuis ces deux dernires annes par le programme, qui vont dans le sens dune
dynamisation de la CNMF, devraient contribuer rassurer sur sa capacit coordonner et promouvoir le
secteur et exercer des effets sur la mobilisation des bailleurs de fonds autour de la SNMF.
Dans un souci de tirer les leons, les recommandations suivantes pourraient tre examines.
Au moment de la ralisation des diagnostics et/ou des valuations et de la conception de la stratgie
nationale :
(i)

Inclure lvaluation des capacits et des stratgies de ces trois types dacteurs, Etat,
associations professionnelles et bailleurs de fonds afin que la stratgie du programme Finance
Inclusive les intgre.

(ii)

Elaborer des indicateurs de suivi - valuation de la stratgie nationale qui puissent tre
rgulirement mesurs et diffuss au niveau des diffrents acteurs.

(iii)

Favoriser lappropriation des diffrents acteurs par un processus de concertation men ds la

ralisation du diagnostic.

(iv)

Identifier des conditions pralables un appui efficace la coordination nationale ou cellule

ministrielle : rattachement institutionnel adquat, affectation du personnel qualifi,
permanence du personnel, etc.

(v)

Ngocier les partenariats avec les bailleurs de fonds un niveau rgional ou sur des questions
transversales partir des bureaux rgionaux et du sige, limage des accords conclus avec le
FIDA. A Madagascar, la CTR FENU est associe la conception des programmes FIDA pour

13

leurs composantes microfinance et les mcanismes de mise en uvre devraient sinsrer dans
le dispositif de coordination de la CNMF.
(vi)

Identifier les contraintes relatives lenvironnement des affaires et identifier les services de
lEtat en charge.

Au moment de la conception des programmes de finance inclusive ou de leur rvision :

(i)

Maintenir lintervention telle quelle est conue, aux niveaux micro, mso et macro, avec un
accent sur le niveau mso (dveloppement dune offre de services privs qualifis pour la
microfinance, renforcement de lassociation professionnelle, mise ne place de mcanismes de
construction dune offre prenne de formations en microfinance, etc.).

(ii)

Rduire lampleur des plans daction annuels et hirarchiser dans le temps les activits et les
allocations budgtaires afin de crer des effets dentranement. A Madagascar une attention
particulire aurait pu tre apporte plus tt la cration et au renforcement de lassociation
professionnelle, par exemple. Elle aurait ainsi pu jouer un rle plus actif de relais auprs de la
CNMF. La mise en place de la base de donnes sur le secteur ds la premire anne aurait
contribu donner des signaux clairs sur lutilit de la CNMF.

(iii)

Des partenariats avec dautres bailleurs devraient tre recherchs sur la base du diagnostic
pour inclure dans le programme FI un objectif de contribution la construction dune offre
prenne de formation aux IMF.

(iv)

Les allocations budgtaires pour le fonds de renforcement institutionnel des IMF devraient
tre pralablement estimes en fonction de lobjectif assign au fonds. Les besoins de
financement des IMF sont trs larges et la plupart dentre elles sont engages dans des
stratgies de diversification des sources de financement, surtout les IMF prometteuses qui
peuvent conclure des partenariats. Leffet de levier recherch par la mobilisation de ce fonds
ne sera effectif que si celui-ci est cibl. Il ne sagit pas de crer artificiellement une demande
ou de crer un effet daubaine, mais doffrir aux IMF la possibilit de financer par exemple la
conception doutils de gestion des RH innovants, de tester un nouveau type de services, etc. en
ciblant le fonds sur le financement des innovations.

(v)

Le mcanisme de fonctionnement du Comit dInvestissement devrait tre tudi et valid

avec diffrents potentiels bailleurs de fonds au moment du diagnostic ou de la formulation
afin de mettre en place un mcanisme appropri leurs contraintes internes. Il y a donc
ncessit de rexaminer le rle de ce comit. Dans le contexte de Madagascar, plutt quune
instance de prise de dcisions, il devrait tre une instance de validation de la cohrence des
investissements au regard des objectifs de la stratgie nationale. Si on veut le doter dun
pouvoir de dcision, alors il devient impratif de lui attribuer lexpertise et lautonomie
ncessaire, au besoin via une externalisation du service.

(vi)

Mettre en place un systme de suivi- valuation utilisant le systme actuel de reporting et bas
sur des indicateurs de performance du programme (en partie tirs de ceux construire pour le
suivi de la SNMF) qui permettrait de justifier les ventuels changements de stratgie en cours
de programme.

(vii)

Sassurer de la cohrence dans la mise en uvre dun programme de finance inclusive entre
les objectifs poursuivis par le PNUD en matire de lutte contre la pauvret et ceux viss par le
FENU pour le renforcement du secteur de la Microfinance.

14

I.

CONTEXTE

1.

Le contexte de la microfinance Madagascar et son volution

A.

Les volutions des 5 dernires annes annoncent une modification du paysage de la

microfinance

Entre 2001 et 2004, le volume des activits dpargne et de crdit des IMF mutualistes a plus que doubl 9 .
Ces dernires dominaient alors le march, ce qui donne une indication valable pour lensemble du secteur :
- Lencours dpargne 10 a atteint 17,040 milliards MGA (8,520 millions USD 11 ) ;
- Lencours de crdit 12 est pass 22,710 milliards MGA (11,355 millions USD).
Entre 2003 et 2007 cette croissance sest encore acclre 13 avec une tendance la dconcentration du
secteur 14 :
-

Le nombre des membres/clients du secteur (toutes catgories et formes confondues) est pass de 167
826 en 2003 424 075 en 2007.

Lencours de crdit est pass de 21,16 Milliards MGA (10,6 millions USD) en 2003 72,49
Milliards MGA (36,2 millions USD) en 2007. La part des IMF mutualistes dans lencours de crdit
reste prpondrante avec 54%, malgr la croissance en 2007 de lencours des IMF de type SA 15 de
131% contre 31% pour ces dernires.
Evolution du total de l'encours de crdit
( Millions MGA)

Total

80 000
70 000
60 000
50 000

Mutualiste

40 000

SA

30 000
20 000
10 000
-

Associatif
2003

2004

2005

2006

2007

Donnes issues du document dvaluation de la SNMF- Septembre 2007.

Contre 8, 639 milliards MGA en 2001
11
Taux retenu de 2000 MGA pour 1 dollars
12
Contre 10,988 milliards MGA en 2001
13
Selon les donnes sur lvolution du secteur sont tires des informations recueillies par la CNMF dans le cadre de
la prparation du forum des partenaires techniques et Financiers.
14
Voir Annexe 3 situation du secteur de la microfinance
15
ADEFI est traite comme une SA, compte tenu de sa transformation en cours.
10

15

La concentration du secteur tend diminuer. En 2003, 3 IMF dtenaient 88% du portefeuille

(UNICECAM, OTIV 16 , ADEFI) et en 2007, elles nen dtiennent plus que 70%. Ceci sexplique en
partie par la croissance de la part de march de MICROCRED, pass de 1, 41% de lencours national
total 9,62% en 2007.

Le portefeuille de crdit du secteur devient plus quitablement rparti entre IMF mutualistes et IMF de
type bancaire en 2007, compte tenu de la croissance rapide de ces dernires.
Rpartition de l'encours de crdit en
2003
SA
27%

Associatif
1%

Rpartition de l'encours de crdit en

2007
SA
44%

Associatif
2%

Mutualiste
54%

Mutualiste
72%

La croissance de lencours est attribuable une augmentation du nombre de prts actifs (pris en fin
danne), multipli par 5 en 4 ans. Il est pass de 30 329 en 2003 167 602 en 2007.
Evolution du nombre de prts actifs en fin d'anne

200 000
Total

150 000
Mutualiste

100 000

SA

50 000
-

Associatif

2003 2004
2005 2006
2007

16

OTIV : tous les rseaux OTIV runis

16

Le montant du prt moyen volue de 497 058 MGA en 2003 770 749 MGA en 2007, soit une
augmentation de 41% en 5 ans. Il est plus lev pour les IMF de type SA, avec une moyenne annuelle
de 1 126 000 MGA contre 679 000 MGA pour les IMF de type mutualiste. Le montant du prt moyen
progresse entre 2006 et 2007 pour les IMF de type SA de 23%, alors quil stagne pour les IMF de type
mutualiste.
Evolution du montant moyen du prt
(MGA)
1 600 000
1 400 000
1 200 000
1 000 000
800 000
600 000
400 000
200 000
Associatif

2003

2004

2005

2006

2007

Mutualiste
SA

Le taux de portefeuille risque 30 jours en 2007 affiche les meilleurs performances pour les IMF de
type SA, avec 3%. Il slve 5,4% pour les IMF de type associatif. Concernant les IMF de type
mutualiste, 3 institutions dont AECA, OTIV zone littorale et OTIV Alaotra ont un taux du PAR 30
jours suprieur 10% soit une moyenne de 23%. Hors ces 3 cas critiques, le taux de PAR 30 moyen
est de 6%. 17

Lencours dpargne est pass de 10,5 milliards MGA (5,25 millions USD) en 2003 33,075 Milliards
MGA (16,54 millions USD) en 2007 soit une croissance de 213% ces 5 dernires annes. La part de
lpargne est bien sr, plus significative pour les IMF de type mutualiste mais on note une trs forte
croissance (plus de 8 fois) pour les IMF de type SA en 2007, soit un montant pass de 51 millions
MGA en 2006 4, 5 Milliards en 2007.

17

Les informations sur SIPEM et UNICECAM proviennent de ces institutions, les autres donnes proviennent des
statistiques de lAPIFM

17

Evolution de l'encours d'pargne par type d'IMF

(en milliards de MGA)
Total
35
30
Mutualiste

25
20
15
10
5
-

SA

2003 2004

Associatif
2005 2006
2007

La structure de financement des IMF en 2006 reste encore trs tributaire de lpargne (59%), et des
financements des bailleurs, des prts (21%) et des subventions (10%). Les prts bancaires ne comptent
environ que pour10% des financements 18 .

Dun secteur de faible porte en 2005, o seulement 5% des mnages malgaches avaient accs aux
services financiers fournis par les IMF, on est pass en 2006, une estimation de taux de pntration de
8%.
En tmoignent les chiffres prcdents, le secteur de la microfinance a connu une forte volution ces 5
dernires annes, lie la croissance des activits des IMF anciennement prsentes sur le territoire, mais
aussi lentre sur ce march dune nouvelle catgorie dIMF de type bancaire (Access banque, PAMF et
MICROCRED). Ces nouveaux entrants contribuent aviver les pratiques concurrentielles dans un
contexte o le cadre et lexercice de la supervision (loi, instructions et centrale des risques) et de la
coordination (CNMF et associations professionnelles) sont en construction.

B.

La stratgie nationale de la Microfinance

Le document de la SNMF a t labor pour une dure de 5 ans, en avril 2004, suite un diagnostic du
secteur conduit par le FENU en 2003. Il a t adopt en conseil de gouvernement en juin 2004.
Ses axes stratgiques sont les suivants :
4. Amlioration du cadre conomique, lgal et rglementaire pour un dveloppement harmonieux et
scuris du secteur ;
5. Offre viable et prenne de produits et services adapts, diversifis et en augmentation, notamment
dans les zones non encore couvertes par des IMF professionnelles ;
6. Organisation du cadre institutionnel de manire permettre une bonne structuration du secteur,
une coordination efficace du secteur et une conduite efficiente de la SNMF.

18

Donnes issues du document dvaluation de la SNMF- Septembre 2007.

18

La mise en oeuvre de cette stratgie a fait lobjet dune valuation en 2007 qui a abouti sa rvision et la
formulation dun nouveau document de stratgie (2008-2012) assorti dun plan daction. La nouvelle
stratgie construite sur les mmes axes que la prcdente, sinscrit dans la poursuite des activits
engages. Elle a t adopte par le gouvernement en novembre 2008.
La SNMF sest fixe des objectifs de croissance du secteur, calculs partir des estimations des besoins
des mnages de 2003, extrapols jusquen 2009. Selon les calculs effectus les objectifs pour 2009 ont t
fixs 590 000 emprunteurs, 86,1 milliards MGA dencours de crdit et 47,3 milliards MGA dencours
dpargne. Compte tenu des croissances observes (figurant ci-dessus), ces estimations devraient tre
dpasss.
Sur la priode 2004-2007, les financements des bailleurs (IDA/AGEPMF, MCA, PNUD/FENU, AFD et
UE) seraient estims 37,536 millions USD 19 dont plus de 90% accords au renforcement des IMF et
lamlioration de loffre (axe 2 de la SNMF).

2.

Le programme Finance Inclusive Madagascar

Dune dure de 5 ans pour un montant de 4 080 800 USD (y compris les frais de gestion pour les
ressources du FENU), le PA/SNMF constitue la contribution du PNUD et du FENU lexcution du Plan
dAction de la SNMF adopt en 2004. Il est conjointement financ par le PNUD (2 455 000 USD) et le
FENU (1 625 800 USD).
Le PNUD finanant les activits du programme et le FENU, le fonds FRIF (1 000 000 USD) et
lassistance technique (CTR) la CNMF (625 000 USD).
La stratgie adopte consiste appuyer le renforcement des capacits des principaux acteurs dans le but de
contribuer lexcution des objectifs suivants de la SNMF:
(i)

La professionnalisation des IMF et le dveloppement dune offre prenne de produits et

services diversifis et en expansion, notamment dans les zones non couvertes, par des IMF
viables ;

(ii)

Lorganisation du cadre institutionnel de manire permettre une bonne structuration et une

coordination efficace du secteur dune part, et une conduite efficiente de la SNMF dautre
part.

Les principaux rsultats attendus du programme au moment de son laboration ont t fixs de la faon
suivante :

19

Le cadre institutionnel du secteur de la microfinance appuy et renforc. Part du budget PNUD =

35% ;

Les partenariats et les synergies dvelopps notamment par des actions de plaidoyer. Part du
budget PNUD = 5,5% ;

Loffre viable et prenne de services et produits financiers par des IMF renforces techniquement
et financirement dans un cadre lgal et rglementaire adapt. Part du budget PNUD = 57% ;

Les relations banques/IMF renforces et dveloppes en vue de lintgration des marchs

financiers. Part du budget PNUD = 0,3% ;

Evaluation de la SNMF. Op cit.

19

Suivi valuations ralises. Part du budget PNUD = 2,2%.

II.

PERTINENCE DU PROGRAMME FINANCE INCLUSIVE

1.

Un programme en volution 20 sur les annes 2005-2008

Le programme PA/SNMF a t conu sur la base du diagnostic du secteur (ralis en 2003) et de la SNMF
(labore et approuve en 2004). Son objectif principal est daccompagner la mise en uvre de cette
stratgie nationale nouvellement adopte. Il se dcline en 6 principaux rsultats attendus (regroupant 14
activits), conformment au document programme (PRODOC) cit ci-dessus.
Le programme a subi des modifications en 2007 et 2008, qui se retrouvent dans les Plans dActions
Annuels, et non pas travers une modification du document programme initial.
Le PAA de 2007 identifie 4 rsultats attendus dclins en 45 activits :
1. Le cadre lgal et rglementaire est incitatif et suivi.
2. Le cadre institutionnel est oprationnel et performant.
3. Les performances techniques, financires et organisationnelles des IMF sont amliores.
4. Le Programme est mis en uvre et suivi de faon efficace.
Le PAA de 2008 identifie 5 rsultats attendus dclins en 37 activits :
1. Le cadre lgal, rglementaire et institutionnel d'intervention des IMF est oprationnel et
performant ;
2. La gestion des IMF est amliore ;
3. Le renforcement des capacits des RH des structures transversales (CSBF, CNMF, APU) et des
IMF est ralis ;
4. Une offre accrue et viable de produits et services de Microfinance adapts aux besoins des
groupes cibles est disponible dans les zones de concentration ;
5. Une stratgie de communication est labore et mise en uvre.

Lvolution des priorits et des activits au niveau micro

Il tait initialement 21 prvu dappuyer les IMF en concentrant les activits autour de la mise en place dun
fonds de renforcement institutionnel et financier (FRIF) et en facilitant les relations IMF/banques.
Le PAA 2007 maintient lappui aux IMF travers le FRIF, mais y ajoute des activits dappui la
professionnalisation des IMF 22 et lintroduction du produit de crdit CAE 23 .

20
21

Voir Annexe 4
Dans le PRODOC

20

Le PAA 2008 largit le champ de lappui aux IMF travers : (i) Un appui au SIG 24 ; (ii) Le dveloppement
des formations 25 ; (iii) Des appuis institutionnels et financiers cibls sur deux rgions, les zones de
concentration 26 ; (iv) La mise en place de fonds multi bailleurs 27 et dun mcanisme viable pour le
refinancement des IMF 28 (dont le FRIF fait partie).

Lvolution des priorits et des activits au niveau mso et macro

Il tait initialement prvu des activits : (i) dappui (sans les expliciter davantage) la CNMF, au Comit
de Pilotage et aux Associations Professionnelles 29 et (ii) de plaidoyer et de diffusion de linformation sur
le secteur 30 .
Le PAA 2007 introduit la ncessit daccompagner le changement du cadre lgal et rglementaire et
prcise les appuis la CNMF. Les activits retenues portent sur : (i) la promotion et diffusion de la
nouvelle loi et la rvision et lalignement au MAP de la SNMF 31 et (ii) le renforcement de la CNMF
(mandat, organisation, appuis techniques) et la mise en place de son systme dinformation (base de
donnes, site web, etc.) 32 .
Le PAA 2008 inscrit ses activits dans le prolongement de lanne 2007 avec : (i) la contribution
lapplication du cadre lgal et rglementaire, notamment par laccompagnement des mises en conformit
des IMF et des sances de formation des IMF la nouvelle loi ; (ii) la recherche de financements pour la
SNMF adopte par le gouvernement et (iii) la clarification du mandat de la CNMF 33 . Un intrt plus
particulier est apport au renforcement des associations professionnelles 34 travers lidentification des
besoins de renforcement et llaboration dun plan et par une tude pour la mise en place dune APU
(Rsultat 1). Pour une meilleure appropriation de la SNMF, il est prvu de mener une campagne
dinformation 35 .

22

Sous produit 3.1. Les ressources humaines des IMF sont formes dans la gestion stratgique et
oprationnelle d'une institution - 3.2. Le systme d'information de gestion (SIG) et de suivi des IMF est
mis en place et performant
23
CAE. Crdit Avec Education
Sous-produit 3.6. Le produit CAE adapt au besoin de la clientle est intgr dans les activits globales
des IMF partenaires
Sous produit 3.7. Les rsultats et les impacts du CAE sont suivis et valus.
24
Sous produit 232-1: Des outils de gestion sont dvelopps au niveau des IMF partenaires
25
Sous-produit 233-2 Des partenariats avec les structures de formation existantes sont tablis pour le
renforcement des capacits des IMF
26
Produit - 234 Une offre accrue et viable de produits et services de Microfinance adapts aux besoins
des groupes cibles est disponible dans les zones de concentration
27
Sous-produit 234-5
28
Sous-produit 234-6
29
Rsultat 1-Le cadre institutionnel du secteur de la microfinance appuy et renforc,
30
Rsultat 2-Les partenariats et les synergies dvelopps notamment par des actions de plaidoyer
31
Rsultat 1. Le cadre lgal et rglementaire est incitatif et suivi
32
Rsultat 2. Le cadre institutionnel est oprationnel et performant
33
Dans le cadre du Rsultat 1.Le cadre lgal, rglementaire et institutionnel d'intervention des IMF est
oprationnel et performant.
34
Rsultat 3. Le renforcement des capacits des RH des structures transversales (CSBF, CNMF, APU)
est ralis
35
Rsultat 5. Une stratgie de communication est labore et mise en uvre.

21

2.

La pertinence de la stratgie du programme et de ses volutions

La pertinence de la stratgie du programme

Le secteur de la microfinance Madagascar est en forte croissance depuis plusieurs annes, avec une
tendance lacclration depuis la mise en uvre de la SNMF. Les nouvelles exigences lgales et la
concurrence avive imposent une professionnalisation accrue des IMF et la recherche dune meilleure
productivit. Mais des facteurs de blocages persistent (cloisonnement avec le systme bancaire, systme
judiciaire inadapt, programmes de crdit subventionns, enclavement des zones rurales, etc.).
Dans ce contexte la stratgie du programme fonde sur une articulation entre des actions menes au
niveau macro (accompagnement du cadre lgal, plaidoyers, stratgie nationale de la MF, coordination des
bailleurs de fonds), mso (mise en place dune coordination des interventions dans le secteur, diffusion des
informations sur le secteur, renforcement de la reprsentation de la profession, contribution au
renforcement dune expertise nationale, etc.) et micro (fonds dappui aux IMF) est pertinente.
Cette stratgie rpond bien aux contraintes au dveloppement du secteur, identifies lors du diagnostic
men en 2003, dont : cadre lgal et rglementaire peu adapt, absence dune vritable coordination au
niveau national, couverture gographique ingale et insuffisante, comptences des IMF limites,
insuffisance de loffre en formation et services dappui conseil, absence de donnes statistiques
exhaustives et fiables, insuffisance de ressources de refinancement, autonomie financire non atteinte pour
la majorit des IMF.
Certaines de ces faiblesses ont t rduites au cours des cinq dernires annes, en particulier grce
ladoption dune stratgie nationale de la microfinance, lamlioration du cadre lgal et rglementaire, une
meilleure couverture des besoins sur le territoire (deux rgions restent non couvertes en 2008) et
lamlioration de la professionnalisation et de lautonomisation financires des IMF (la plupart dentre
elles sont dotes de SIG, de plans daffaires, se font auditer, etc. 36 .)
Cependant, le diagnostic initial semble avoir fait preuve doptimisme propos des atouts pour le secteur,
en particulier sur les trois points suivants :
-

La volont affiche du gouvernement de faire de la microfinance un outil au service du

dveloppement actif du secteur.

Lexistence et fonctionnement de deux associations professionnelles dynamiques.

Lengouement des bailleurs de fonds pour appuyer le secteur dans le cadre de partenariats.

Cest prcisment sur ces trois points que se situent les fragilits du programme.

36

LEtat na pas accord (au dmarrage du programme et jusqu prsent) la coordination

nationale de la microfinance, lautonomie (rattachement adquat) et la capacit technique
(affectation du personnel appropri) qui lui sont ncessaires pour affirmer son rle, y compris au
sein de son propre ministre.

Les associations professionnelles ne se sont pas encore regroupes et ont manqu du dynamisme
ncessaire pour accompagner les efforts de coordination. Elles ont peu jou leur rle de relais et
dinterface entre la CNMF, la CSBF et les IMF membres, faute des appuis et des partenariats
adquats.

Selon constats tirs de lvaluation de la SNMF.

22

Les bailleurs de fonds traditionnels de la microfinance Madagascar (UE, AFD et Banque

Mondiale) dj engags ont plutt achev leurs programmes en cours qui sinsraient de fait dans
la SNMF. Peu dautres bailleurs de fonds se sont mobiliss dans ce cadre jusqu prsent (except
le programme MCA, qui a adopt le mcanisme du CI).

La pertinence des volutions du programme

Les changements oprs dans la programmation des activits ne rsultent pas forcment dune analyse de
leur pertinence. Du moins, les rapports dactivit annuels nen tmoignent pas. Mais plutt de facteurs
relatifs lvolution du cadre politique et rglementaire, qui imposent une adaptation des activits :
-

Ladoption de la loi 2005-016 sur la microfinance, en juillet 2006. Elle dcloisonne le secteur en
permettant des institutions non mutualistes dexercer des activits de microfinance. Elle impose
des exigences de professionnalisation par un agrment qui lie niveaux dactivits et collecte de
lpargne lobservation de conditions prudentielles spcifiques. Des instructions accompagnent le
texte de loi. Certaines sont encore en cours. La cration dune Association professionnelle unique
est rendue obligatoire. Une Centrale des risques pour la Microfinance est en projet.
Le programme a introduit juste titre partir de 2007, un ensemble dactivits visant
accompagner la mise en conformit des IMF ce nouveau cadre rglementaire et impliquer la
CNMF dans sa conception (instructions, CRM, APU).

Les volutions du cadre politique travers ladoption du Madagascar Action Plan , document
cadre qui a succd au DSRP, en 2005. Il aborde le secteur de la micro finance dans son engagement
6, Economie forte croissance, dfi n4, Rformer le systme bancaire et financier , et dans son
engagement 4, Dveloppement rural, dfi n2 Amliorer laccs au financement rural .
Le programme sy est adapt en 2007 en prvoyant la rvision de la SNMF et llaboration dune
nouvelle stratgie sur la priode 2008-2012, avec son alignement au MAP.

Les priorits du PNUD : (i) Llaboration du CPAP (2008-2012) qui a introduit un nouveau cadre
dactivits et de rsultats attendus pour le programme Finance Inclusive ; (ii) Le choix de centrer les
interventions du PNUD sur deux zones de concentration, dans le cadre du programme de lutte contre
la pauvret Madagascar.
Ce choix de centrer les appuis aux IMF dans les deux zones de concentration 37 retenues par le
PNUD est inscrit dans le PAA 2008. Ceci pose un problme de cohrence par rapport aux objectifs
initiaux du programme Finance Inclusive, en particulier sur la mise en place dun fonds de
renforcement institutionnel des IMF, ouvert toutes les IMF et demand driven . Il complique
aussi limage de la CNMF qui devient matre doeuvre dun programme spcifique de microfinance
et peut lui poser des problmes de conflit dintrt dans sa mission de coordination.

Ces volutions traduisent une capacit dadaptation du programme, mais peut tre aussi une certaine
hsitation sur les priorits, qui pourrait tre la rsultante de visions PNUD et FENU diffrentes en matire
de stratgie dappui la microfinance.
Les processus de rvision et dadoption des PAA se traduisent par des dlais importants de dmarrage des
programmes annuels, rarement infrieurs 3 mois, et parfois davantage. Par exemple la revue des

37

Rgions Vatovavy et Fitovinany et Atsimo Andrefana

23

programmes pour la formulation du nouveau CPAP du PNUD na pas permis de dmarrer les activits
prvues au PAA 2008 avant le deuxime semestre 2008.

3.

Avantages comparatifs du FENU

Le FENU dispose datouts pour la mise en uvre du programme finance inclusive Madagascar :
-

Il dispose des instruments financiers appropris, pour intervenir aux niveaux du secteur (micro,
mso et macro) travers des financements en subventions et en prts.

Lexpertise technique mise disposition de la CNMF sinsre dans un dispositif rgional, avec le
suivi rapproch du bureau de Johannesburg, et international, avec celui du sige.

Lvolution de la microfinance a impos ces dernires annes, de reconsidrer les interventions

dans ce secteur avec une approche plus large concourant promouvoir un secteur financier ouvert
tous. Le FENU prcurseur dans ce domaine avec le concept de finance inclusive a dmarr des
projets globaux dappui au secteur dans plusieurs pays dAfrique. Le programme FI Madagascar
fait partie des premiers programmes dvelopps et bnficie de lenrichissement de lexprience
du FENU sur le continent.

Lintervention du FENU en appui au secteur sinscrit en complmentarit avec les interventions des autres
bailleurs de fonds, qui ont jusqu prsent eu tendance centrer leurs appuis sur le niveau micro (UE,
AFD et IDA/AGEPMF). On notera cependant des appuis de la Banque Mondiale et du programme MCA
la CSBF pour la modification du cadre lgal et rglementaire, relays par le programme FI, pour sa
diffusion au niveau des IMF.

III. RESULTATS DU PROGRAMME -EFFICACITE

Pour une analyse exhaustive des activits menes par le programme, on retiendra lorganisation des
activits telle que dcrite dans le PAA 2008. Les objectifs retenus pour lanne 2008, recoupent les
objectifs des annes prcdentes et ceux du PRODOC, tout en refltant les dernires volutions
stratgiques.

1.

Rsultats du programme en termes doprationnalisation du cadre lgal,

rglementaire et stratgique
A. Interventions du programme sur le cadre lgal et rglementaire

Ces interventions sont inscrites dans les PAA 2007 et 2008. En 2008, elles relvent du rsultat ci-dessous :
Produit 1. Le cadre lgal, rglementaire et institutionnel d'intervention des IMF est oprationnel et
performant.
Sous Produit 1.1 Le cadre lgal et rglementaire des IMF est complt diffus et oprationnel

24

1.1.1 Accompagner la Commission de Supervision Bancaire et Financire (CSBF) dans

l'laboration et la publication des instructions et circulaires manquantes pour la loi
1.1.2 Informer les diffrents acteurs sur la rglementation
1.1.3 Raliser des sances de formations auprs des IMF pour la mise en application de la
nouvelle loi
1.1.4 Accompagner le processus de mise en conformit des IMF avec la loi

Constats
A fin 2008, sur un total de 38 structures recenses par la CNMF 38 :
-

11 IMF sont agres par la CSBF conformment la loi 2005-016 dont 2 de

niveau 1, 7 de niveau 2 et 2 de niveau 3.

30 IMF sont sensibilises la nouvelle loi par la CNMF.

Sur 18 IMF informelles inventories par la CNMF, 8 ont dj dpos leurs

demandes dagrment et les autres prvoient de le faire.

Compte tenu des difficults pour certaines IMF de rassembler les informations ncessaires la
constitution du dossier de demande dagrment, la CNMF est intervenue pour demander la prolongation
du dlai de dpt des dossiers (fix aot 08, puis dcembre 2008) qui est cependant dj dpass.
Lintervention du programme et de la CNMF a consist jusqu prsent :
-

Donner des avis la CSBF sur les projets dinstruction (avis sur le projet dinstruction relatif la
transparence des IMF) et sur la mise en place de la Centrale des Risques (la CNMF sige au
comit de pilotage du projet).

Diffuser auprs des IMF les textes rglementaires et les exigences relatives au nouveau cadre
rglementaires et identifier les contraintes leur adoption, au travers de 2 sances de formation
organises avec lAPI FM et la publication dun recueil des textes rglementaires.

Sensibiliser la population et les instances juridiques et politiques (comme les tribunaux,

lassemble nationale) travers les mdias sur lexistence de la loi rgissant les activits de
microfinance.

Intervenir au cas par cas, dans certains dossiers dIMF (ACOA, CECAM, CEM) pour faciliter les
changes avec la CSBF et ventuellement avec le tribunal (CEM).

Exemple de lintervention de la CNMF dans le dossier ACOA

LACOA est une IMF qui sest constitue par dsaffiliation du rseau OTIV Zone littorale.
En 2002, le rseau OTIV-ZL connat une crise de liquidits suite au placement de ses excdents dpargne
en Bons du Trsor. Celle-ci est le point de dpart dune crise plus large qui sest traduite par une remise en
cause de la gestion du Rseau opre avec une assistance technique. Les dirigeants de 4 caisses urbaines
ont dcid de dsaffilier leurs caisses de lOTIV ZL et de crer le rseau ACOA.

38

Rapport annuel 2008 programme finance inclusive MAG 00609-31. Janvier 2009.

25

LOTIV-ZL et lAPIFM ont demand aux dissidents de rintgrer leur rseau initial. Le secrtariat gnral
du Ministre des Finances a suggr que le rseau soit indpendant sil savre quil peut tre autonome. La
CNMF a appuy financirement le rseau.
Entre temps, des drives au niveau de la gouvernance ont t constates. Des dtournements ont t
enregistrs. Les informations ntaient plus fiables. Le rseau na pas t audit depuis plusieurs annes. La
CSBF a par consquent suspendu linstruction de la demande dagrment de lACOA. Il a t convenu entre
la CSBF et la CNMF que lACOA prsente ltat des lieux de son portefeuille audit ainsi que le schma de
son institutionnalisation.
La CNMF a labor les termes de rfrence pour mettre en place un administrateur provisoire mais la CSBF
a recommand un administrateur dlgu. Les nouveaux termes de rfrences sont en cours dapprobation
la CSBF.
LACOA dispose dune forte capacit de communication lie son enracinement local qui lui permet de
mobiliser les autorits locales dans son processus de reconnaissance.

Observations
(i)

Il semble persister des diffrences de vue entre la CSBF et la CNMF. La CSBF se positionne
comme la structure de contrle et de supervision des IMF agres. Elle attend de ce fait des
mesures de type disciplinaire de la CNMF pour les IMF non agres. Le programme a engag
un processus de clarification du mandat de la CNMF au sein du Ministre des Finances (voir
ci-dessous) qui devrait contribuer rendre plus lisibles les rles dvolus chacune de ces
instances.

(ii)

Les limites aux ralisations du programme dans ce domaine tiennent dune part, la ncessit
dune clarification du mandat de la CNMF (processus engag) et la faiblesse des
associations professionnelles qui ne jouent pas suffisamment leur rle dinterface entre IMF et
CSBF pour faciliter linstruction des dossiers de demande dagrment.

(iii)

La difficult obtenir les agrments tmoigne aussi de la faible capacit des IMF produire
des plans daffaires, de la faiblesse de leur SIG produire linformation ncessaire, de leur
difficult prsenter des engagements dans la dure de leurs partenaires financiers, montrer
un mcanisme de gouvernance scurisant, une structure financire solide et un systme de
contrle interne renforc.

(iv)

Il pourrait tre utile que, dans un horizon assez court, la CNMF avec les associations
professionnelles, identifie les IMF ayant besoin dun appui particulier pour la constitution de
leurs dossiers de demande dagrment afin de leur financer les appuis ncessaires. La
prolongation dune situation o la majorit des IMF en activit est hors lgalit est
prjudiciable lensemble du secteur et sa clientle. La poursuite des formations des IMF,
sur la connaissance des textes de lois et instructions et sur les conditions et consquences de la
mise en place de la CRM, travers une collaboration CNMF et Associations professionnelles,
semble encore indispensable.

26

B. La rvision de la SNMF et son approbation par le gouvernement

La rvision de la SNMF figurait dans les activits programmes en 2007. En 2008, elle sinscrit dans le
cadre du rsultat suivant du PAA :
Sous Produit 1-2 Le cadre institutionnel d'intervention est en place et favorable au dveloppement.
1.2.1 Faire adopter la Stratgie Nationale de Microfinance (SNMF) aligne au Madagascar
Action Plan (MAP), par le Gouvernement.
1.2.2 Mobiliser les fonds pour financer la mise en uvre de la SNMF.
Constats
Lvaluation programme de la SNMF a t effectue et a permis sa mise en cohrence avec les objectifs
du MAP. Les axes de la SNMF 2008-2012 ont t repris dans le cadre du dialogue prsidentiel et ont t
assortis dun calendrier dexcution.
Le Plan dactions de la SNMF (2008 -2012) actualis et budgtis a t approuv par le Conseil du
Gouvernement du 11 novembre 2008.
Le financement de la SNMF, auquel contribue le prsent programme, est estim 60 millions USD, dont
40 millions USD de financements complmentaires mobiliser.
Un forum des partenaires techniques et financiers organis par la CNMF en partenariat avec lAPIFM
devrait se tenir cet effet dans le courant du premier semestre 2009.

Observations
Lvaluation de la SNMF constate que la stratgie et ses processus de ralisation nont pas t prsents
de telle faon que les diffrents acteurs puissent sidentifier facilement aux actions qui leurs sont assignes
ni surtout de sapproprier la responsabilit de sa ralisation. Le financement des activits allait dans le sens
des perspectives dj en place des bailleurs et non selon les besoins spcifiques dfinis dans la SNMF. Les
critres dappui chappent, par ailleurs, aux acteurs de pilotage. Les financements qui ont t prdfinis
par les bailleurs entraient toutefois dans le cadre des actions prvues par la SNMF .
Lappropriation de la SNMF par les acteurs du secteur semble devoir encore progresser Madagascar.
Elle pourrait tirer avantage dun approfondissement dans trois directions :
-

Une meilleure concertation et implication : par la conduite dun processus de consultation plus
pouss avec les acteurs du secteur, en particulier (i) avec les IMF (moyennant la tenue dateliers
dcentraliss de validation des constats et de recueil des propositions) pour intgrer leurs
proccupations (concurrence, SIG, formation du personnel, gouvernance, etc.) et (ii) avec les
partenaires techniques et financiers pour leur implication cohrente dans le financement du
secteur.

Une meilleure visibilit sur son efficacit et la mesure de ses effets : par lanalyse de donnes
statistiques fiables qui permettent ltablissement de donnes de rfrence et dindicateurs
pertinents de rsultats, et qui justifierai les choix stratgiques oprs. Des outils de suivi
valuation de la mise en uvre de la SNMF doivent tre conus cet effet.

27

2.

Lidentification des facteurs de blocage relatifs lenvironnement des affaires : environnement

judiciaire, fiscalit, limitations rglementaires (plafonds), taux dintrt, etc. afin de permettre
linterpellation des pouvoirs publics sur ces questions.

Rsultats du programme en termes de renforcement des structures transversales

(CNMF APU)

Les actions du programme de renforcement de ces structures relvent dans le PAA 2008, du sous produit
231-2 : Le cadre institutionnel d'intervention est en place et favorable au dveloppement et du produit 233
: Le renforcement des capacits des RH des structures transversales (CSBF, CNMF, APU) et des IMF est
ralis.
A. Lappui la CNMF dans lexercice de sa fonction
Un des principaux axes du programme consiste renforcer le dispositif institutionnel de coordination du
secteur, c'est--dire le comit de pilotage de la SNMF et la CNMF qui en exerce le secrtariat excutif.
Ces actions sont programmes dans le PRODOC et chaque anne dans les PAA. En 2008, elles sont
inscrites dans le cadre du sous-produit 231-2 : Le cadre institutionnel d'intervention est en place et
favorable au dveloppement , sous la forme :
1.2.3 Raliser une tude institutionnelle et organisationnelle de la Coordination Nationale de
Microfinance (CNMF).
1.2.4 Ractualiser les mandats et organisation de la CNMF en vue de sa prennisation.
Le rle de la CNMF est prcis dans le document de stratgie nationale.
Elle assure :
-

La coordination de la politique gnrale du Gouvernement en matire de microfinance et de

promotion du secteur, le suivi des activits et des oprations des intervenants et lvaluation des
performances des programmes tout en apportant une attention particulire la rflexion gnrale
sur le secteur. En outre, la CNMF est lorgane de validation assurant la cohrence et la conformit
des projets et programmes selon la Stratgie et leur orientation sur les pratiques optimales ;

La gestion du Centre de Ressources et de la base de donnes sur le secteur ;

Les rencontres sur le secteur ;

Le secrtariat du Comit de Pilotage de la SNMF.

Le Comit de pilotage a t mis en place par arrt du Ministre de lEconomie et des Finances en octobre
2004. Il est compos de 10 membres (Etat, AP, APB, bailleurs). Sa prsidence est tournante et elle est
assure successivement par les 2 Associations Professionnelles.
Le Comit de pilotage assure le suivi valuation de la mise en oeuvre du Plan daction de la SNMF. Il
propose des mesures dadaptation, recherche la cohrence des interventions dans le secteur avec la SNMF
et dans ce cadre, assure la supervision des programmes de dveloppement du secteur. Il organise les tables
rondes des bailleurs de fonds. Il se runit environ une fois par semestre.

Constats

28

Les rles du CP et de la CNMF semblent encore mal compris des diffrents acteurs du secteur, qui ce
stade, en mesurent difficilement les apports. A cela quelques raisons majeures :
-

La faible connaissance et appropriation de la SNMF et de ce que peuvent en attendre les IMF en

particulier ;

La dficience des associations professionnelles dans leur rle de reprsentation des intrts de la
profession et de courroie de transmission entre IMF et Ministres et bailleurs ;

Le climat encore concurrentiel au niveau institutionnel, entre Ministres et entre bailleurs, o le

Ministre des Finances peine faire reconnatre lautorit de la CNMF en tant quinstance de
coordination et de promotion ;

Les faibles niveaux de ralisations de la CNMF (base de donnes, mise en place fonds multi
bailleurs, tudes, formations, etc.) et dintervention du comit de pilotage 39 ;

Le positionnement de la CNMF entre agence dexcution des programmes du PNUD en

microfinance et organe de coordination du secteur.

Afin damliorer lefficacit de la CNMF, des initiatives ont t prises dans le cadre du programme, qui
portent sur son renforcement organisationnel :
-

La mise en place dun assistant technique FENU, expert international en microfinance, la

Coordination nationale en juillet 2007, alors que cette action tait prvue ds le dmarrage du
programme en 2005.

Une tude institutionnelle et organisationnelle de la CNMF confie un cabinet daudit qui a

transmis en 2008 un premier rapport intermdiaire examin par le programme et la CNMF 40 . Le
rapport final faisant tat de recommandations pour la rorganisation de la CNMF et son niveau de
rattachement au sein du Ministre a t communiqu en janvier 2009. Il doit faire lobjet dun
examen sur la suite donner et les moyens y investir.

Un plan de communication en cours dlaboration, qui sest accompagn en 2008 dun certain
nombre de production de supports de communication (dpliants sur la CNMF et la SNMF,
document de microfinance, logo et slogan de la CNMF, etc.).
Extraits de ltude institutionnelle et organisationnelle de la CNMF (Cabinet Mazars Fivoarana
janvier 2009.
La CNMF est actuellement un service au sein de la Direction du Trsor et ne dispose pas de ce fait de
lautonomie ncessaire dans lexercice des fonctions dfinies dans la SNMF. Il nexiste pas de textes
rglementaires dfinissant la structure de la CNMF. Lobjectif vis est donc de repositionner la CNMF en
vue daffirmer son leadership sur la promotion du secteur en la transformant en Direction au sein du
Ministre et de dfinir par arrt ministriel la structure dorganisation de la CNMF.
Le rattachement de la CNMF en Direction rattache confrait la CNMF une large initiative dans la
ralisation de ses missions : elle dpendrait alors directement du secrtariat gnral.
Elle pourrait ventuellement de devenir Ordonnateur secondaire et/ou personne responsable des marchs
publics (sur dcision du Ministre), donc habilite signer les marchs publics.
En consquence, une rorganisation de la CNMF devrait tre engage qui porterait (i) sur la clarification des
fonctions, dans le cadre dun nouvel organigramme ; (ii) la ralisation dun manuel de procdures couvrant

39
40

Voir Annexe 5 Synthses des CP

Voir Annexe 6-organigramme CNMF

29

ses diffrentes activits ; (iii) la mise en place dun SIG , dont un outil de gestion de la base de donnes sur
le secteur ; et (iv) la dvolution dun budget stable et suffisant.

Leffectif de la CNMF a t renforc par le recrutement dun responsable juridique, 3 chargs

dtude et une assistante de Direction en 2008. La nomination rcente (fin 2008) dune adjointe au
coordonnateur national, antrieurement en position de coordinatrice du secteur, est un signal
positif du renforcement des comptences de la CNMF, quoiquun peu tardif par rapport au
dmarrage du programme.

Sur ces bases, llaboration prvue du plan de renforcement des capacits de la CNMF et dun
calendrier de transferts progressif des comptences entre quipe dappui technique (y compris la
CTR) et quipe ministrielle devrait pouvoir tre acheve avec mise en oeuvre en 2009. Pour
chaque service/dpartement, un binme devrait tre constitu entre personnel dappui du
programme et personnel de la CNMF. Les demandes dappui sont en cours didentification et le
PAA 2009 devrait intgrer lensemble de ces activits.

Observations
(i)

La CNMF simposera dautant plus face aux diffrents intervenants du secteur quelle
disposera des ressources humaines qualifies et des outils (base de donnes sur le secteur,
outils de communication) appropris pour exercer ses fonctions. Des initiatives ont t prises
dans ce sens en 2008 qui devraient donner de premiers rsultats en 2009. Ces efforts seront
poursuivre au-del de 2009.

(ii)

Leffort de clarification devrait galement tre men au niveau de la programmation et du

reporting des activits du programme et des activits de la coordination, elle-mme. C'est-dire mettre en place une programmation et un reporting portant sur lensemble des activits de
la CNMF, finances par le PNUD et FENU, par le gouvernement et par dautres bailleurs.
Ceci contribuerait mesurer lampleur des interventions de la CNMF, en apprcier la
cohrence et distinguer les niveaux de responsabilit respectifs entre quipe programme et
quipe ministrielle 41 .
Le Haut conseil pour la Microfinance
Le PAA 2008 prvoyait de raliser une tude sur le Haut Conseil pour la Microfinance (HCNMF) et de
mettre en place les organes structurants.
Cette initiative inscrite dans la SNMF, vise crer une plateforme ministrielle, avec une reprsentation
des PTF pour jouer un rle politique dans la coordination, lharmonisation et lalignement des
interventions. Le HCNMF devrait disposer dun pouvoir plus largi que celui de la CNMF ou du CP
dans la coordination des interventions, dans la mobilisation de toutes les parties prenantes, une chelle
macro. Le CP devrait jouer un rle de comit Excutif, avec la CNMF comme organe excutif.
Lide de cette nouvelle instance a fait lobjet de discussions au sein du Comit de Pilotage et ne fait
pas lunanimit. Il est craindre en particulier un brouillage de la mission de la CNMF. Les rsultats de
ltude institutionnelle et organisationnelle de la CBMF sont attendus avant de prendre davancer sur ce
sujet.

41

Voir Chapitre III- Efficience

30

B. La mise en place dune base de donnes sur le secteur

Cet objectif fait partie des priorits du programme depuis son dmarrage. On la retrouve dans le PAA
2008, sous la forme suivante, associe la mise en place de la Centrale des risques :
Rsultat 1-3 Le contrle, le suivi et la surveillance des IMF sont assurs
1.3.2 Contribuer la mise en place de la centrale de risque
1.3.3 Raliser une tude de faisabilit pour la mise en place d'une base de donnes sur le secteur
au sein de la CNMF
1.3.4 Mettre en place et oprationnaliser la base de donnes

La Centrale des risques de la Microfinance

La centrale des risques de la microfinance est un projet financ par MCA Madagascar. Le projet consiste
laborer et mettre en uvre un systme qui va centraliser les donnes sur les crdits octroys par les institutions
de microfinance (IMF) agres auprs dune base de donnes centrale gre par la Commission de Supervision
Bancaire et Financire (CSBF Direction Mirofinance).
La mise en uvre de ce systme rpond deux objectifs lis. Pour lautorit de supervision, il sagit de mesurer
et valuer lexposition des IMF aux risques, tablir une typologie de risque et prvenir les risques systmiques.
Au niveau des IMF, lobjectif est de dceler et prvenir le surendettement dun emprunteur potentiel, et dtablir
son profil de risque pour prendre une dcision fiable, objective et rapide en matire de crdit.
A ce titre, les IMF agres sont obliges de faire une dclaration priodique auprs de la CRM comprenant en
particulier les informations sur les tiers (emprunteurs, garants avec leurs signaltique et qualification) et sur les
crdits (caractristiques, situation ou qualification, incidents, etc.). Ces informations sont centralises, traites et
restitues sous forme de situation agrge dendettement dun tiers et/ou sous forme de transaction danalyse du
secteur. Ceci a requis la mise en uvre dun rfrentiel commun lensemble du secteur, labor conjointement
avec la CSBF et la Coordination Nationale de la Microfinance (CNMF).
Le projet a dmarr en Juin 2008 et est prvu de se terminer en Juin 2009. Aprs ltape de conception et
dveloppement du systme, il a t effectu une formation de lensemble des IMF recenses au niveau de la
CNMF. Il a t galement effectu un appui spcifique chaque IMF pour sassurer quelle puisse utiliser de
manire optimale la CRM. Cet appui se traduit par des recommandations sur le systme de gestion en gnral
(organisation, procdures, systme informatique). Environ une trentaine dIMF et plus de 500 agents taient
concerns par les formations et appuis.
Actuellement, le projet entre dans sa phase de mise en uvre. Le systme est install auprs des serveurs de la
Banque Centrale de Madagascar. Certaines IMF ont commenc effectuer des tests pratiques. Le cadre
rglementaire qui va rgir le systme est en cours de finalisation auprs des autorits de supervision.

Constats
Loprationnalisation dune base de donnes statistiques sur le secteur est un projet inscrit dans le
programme depuis le dmarrage. A fin 2008, les travaux de slection du cabinet, fournisseur du systme,
ont t effectus et attendent lapprobation du PNUD pour le dcaissement de la premire tranche de mise
en oeuvre.
Il est prvu dintgrer la Base de Donnes de la CNMF (BD CNMF) la CRM. Elle devrait en utiliser les
mmes rfrentiels. Par ailleurs, la CRM va alimenter la BD CNMF en donnes agrges sur les tiers et
les crdits. Cette intgration a t conue dans loptique de limiter les dclarations multiples dune mme
information par les IMF.
Observations

31

Une base de donnes rapidement oprationnelle aurait jou un rle important dans la communication de la
CNMF avec les IMF et avec les partenaires techniques et financiers, notamment pour la mobilisation de
fonds pour la SNMF.
Elle aurait contribu donner des signaux clairs pour le secteur de la capacit de coordination de la
CNMF. Elle aurait permis dexercer une pression forte pour une meilleure transparence des IMF ( une
poque de repli sur soi des IMF craintives de la concurrence).
Sa conception en cohrence avec celle de la CSBF (base de donnes et centrale des risques), devrait viter
aux IMF des obligations de reporting redondants.

C. La mise en place dune association professionnelle unique des IMF

Ce nest quen 2008, que des actions prcises sont inscrites en appui la constitution de cette association
professionnelle.
Les activits relatives aux associations professionnelles visent son propre renforcement et le
dveloppement des formations :
- Sous-produit 231-2 : Le cadre institutionnel d'intervention est en place et favorable au
dveloppement , sous la forme :
1.2.7 Faire une tude pour la mise en place de lAssociation Professionnelle Unique (APU)
1.2.8 Mettre en place l'APU
- Sous-produit 233-2 : Des partenariats avec les structures de formation existantes sont tablis
pour le renforcement des capacits des IMF
3.2.2 Conclure des conventions de partenariat avec les Associations Professionnelles (AP) pour la
formation des IMF
Constats
Dans son article 61, la loi prvoit la mise en place de lAssociation Professionnelle Unique (APU). Par
ailleurs, la SNMF fixait la constitution de lAssociation ds la mise en oeuvre du nouveau cadre
rglementaire . Mais ce jour, les 2 associations existantes ne sont pas parvenues un accord en vue de
leur regroupement.
LAPIMF a t cre dans le cadre de lancienne loi 96-020 sur les institutions financires mutualistes, et
ne regroupe de ce fait que les IMF mutualistes.
LAIM regroupe les autres IMF, non mutualistes, associatives ou socits commerciales.
Jusqu prsent, le programme est intervenu de faon trs limite en appui ces associations
professionnelles, et essentiellement au travers de la signature de protocoles de collaboration pour
lorganisation de formations, ou de confrences :
-

Contrat pour la tenue dun Atelier de formation sur la nouvelle rglementation et les conditions
dune bonne gouvernance pour TIAVO, juillet 07 ;

Contrat pour la Reproduction de la Focus note sur les taux dintrts des IMF mutualistes, 2008 ;

Elaboration du document sur la microfinance Madagascar, pour la prparation du forum des

bailleurs de fonds en 2009

Trois initiatives rcentes sont cependant signaler :

32

Lappui apport lAIM pour lharmonisation de ses statuts par rapport la loi (2007).

Une tude (en attente dapprobation du PNUD) pour la mise en place dune association
professionnelle unique des IMF, conformment aux textes de la loi sur la microfinance. LAG
constitutive de lAssociation Professionnelle Unique est programme pour juin 2009.

Llaboration prvue pour 2009 (dj inscrite au PAA de 2008) dun plan de renforcement des
capacits pour lassociation professionnelle et pour les IMF, dans lobjectif de mettre en place un
dispositif de formation prenne.

Observations

3.

(i)

Les associations professionnelles restent encore faiblement actives dans leurs rles spcifiques
de reprsentation de la profession et de dfense de ses intrts. Le cloisonnement des AP entre
mutualistes et non mutualistes, hritage de lhistoire de la Microfinance Madagascar, et la
faiblesse des moyens dont elles sont dotes participent de ce peu de visibilit. Les retards
observs dans la mise en place de lAssociation Unique tendent paralyser les activits des
deux associations (AIM et APIMF) car leurs ressources sont suspendues, en particulier au
niveau de lAPIFM (arrt du financement FIDA et suspension du paiement des cotisations des
membres dans lattente de directives ce sujet).

(ii)

Cette situation de blocage pnalise aussi bien les IMF confrontes une modification du
paysage de la microfinance (nouvelle rglementation, nouvelle concurrence, mise en place
centrale des risques, etc.) que la CNMF, qui a besoin de cette interface avec les IMF, pour
jouer correctement son rle de promotion -coordination du secteur.

(iii)

Il serait souhaitable quune fois cre, lassociation professionnelle participe avec la CNMF
llaboration de la programmation des activits annuelles afin de porter les proccupations des
IMF et de prendre la place qui lui est dvolue dans le processus danimation du secteur en
complment de celui de la CNMF. Sa participation la programmation annuelle contribuera
acclrer le processus dappropriation de la SNMF par les IMF.

(iv)

Le programme pourrait apporter une expertise lAP pour laider :

- se doter dun plan daffaires raliste clarifiant les conditions de sa viabilit ;
- diagnostiquer et laborer des propositions de rgles loyales de concurrence entre ses
membres (et les banques de microfinance) ;
- concevoir un programme de formation appropri aux IMF et rechercher les
partenariats ncessaires.

(v)

Un budget, dans le cadre du programme finance inclusive, pourrait tre allou les prochaines
annes de faon dgressive pour financer le fonctionnement de lAPU sur la base dun plan
daffaires prvoyant la gnration de ressources propres.

Rsultats du programme pour une offre de produits et services financiers adapts

Les activits mener dans ce cadre se retrouvent dans le PAA 2008, au niveau du :

33

Produit 234 : Une offre accrue et viable de produits et services de Microfinance adapts aux
besoins des groupes cibles est disponible dans les zones de concentration.
Sous-produit 234.1 : Les tudes sur les besoins de services financiers non couverts dans les
zones de concentration sont ralises
Sous-produit 234.2 : Un diagnostic organisationnel et financier des IMF est effectu
(Conclure des conventions de partenariats avec les IMF).

Produit 232 : La gestion des IMF est amliore

A. Les tudes sur les besoins non couverts

Constats
4 tudes ont t menes dans le cadre du programme pour lextension des services financiers dans 4
rgions peu desservies en services de microfinance, la rgion Anosy, la rgion Itasy, et les deux nouvelles
rgions de concentration du PNUD Vatovavy et Fitovinany et Atsimo Andrefana 42 . Ces tudes ont t
suivies deffets dans 4 rgions (except dans lItasy) : (i) cration de lIMF FIVOY dans lAnosy
(accompagne par le FRIF), (ii) identification des IMF partenaires potentiels dans les 2 autres rgions
(Vola Mahasoa et TIAVO) et de leurs besoins de renforcement des capacits (Rating de Vola Mahasoa, et
tudes en cours sur TIAVO).
Lquipe programme et la CTR ont apport un appui technique la formulation des programmes
PROSPERER et AROPA sur financement FIDA, qui sont destins accrotre et renforcer loffre de
services dans 5 rgions 43 . Ces programmes dmarrent en dbut 2009.

Observations

42
43
44

(i)

Ces tudes sont cohrentes avec lobjectif nonc par la SNMF dune offre de services
tendue pour un meilleur taux de couverture du territoire malgache.
Elles ont prfigur un dispositif oprationnel dmarr dans lAnosy et en voie de ltre dans
les 2 autres rgions.

(ii)

Dautres tudes en voie de ralisation ou prvues en 2009 vont traiter de questions qui
constituent des facteurs de blocage pour le dveloppement des services de microfinance : le
refinancement des IMF, les fragilits des systmes mutualistes 44 , les causes et les solutions de
la dgradation du portefeuille des IMF Madagascar, ltat des lieux de lIMF ACOA (caisses
dsaffilies du rseau OTIV-Toamasina). Un certain nombre dtudes pour une offre de
services financiers adapts au milieu rural, en particulier, devraient tre menes dans le cadre
des projets du FIDA avec lappui mthodologique de la CTR du FENU.
Les tudes cites sinscrivent en cohrence avec le diagnostic du secteur de la Microfinance
Madagascar. On peut regrette cependant que des tudes tendant faire partager des
innovations technologiques ou en termes doutils naient pas t programmes.

(iii)

Le choix des deux rgions de concentration du PNUD rsulte dtudes pralables menes au
niveau du PNUD sur leurs niveaux de pauvret. Le FENU ne semble pas avoir t impliqu
dans le choix des rgions et dans la dcision dy concentrer les activits du PNUD, y compris

Etude sur les besoins financiers dans les deux rgions.

Analamanga, Itasy, Haute-Matsiatra, Vatovavy Fitovinany et Sofia.

Voir annexe 11- prsentation du cas CECAM

34

de microfinance. Mais il intervient en appui technique dans sa mise en uvre, en particulier

ce stade dans la conduite des tudes de slection des IMF partenaires.
(iv)

Lapproche de dveloppement de la microfinance dans ces deux rgions est conue en lien
avec les approches et les besoins des autres programmes du PNUD dans ces rgions. Par
exemple, le programme emploi et revenu, le VIH/SIDA, la gouvernance, la protection de
lenvironnement. Les modalits de mise en uvre seraient encore non dfinies, mais il ne
semble pas que les mcanismes du FRIF et du CI mis en place seront sollicits.
La mise en uvre de ce type de programme au sein du programme Finance Inclusive pose un
problme de cohrence de la dmarche et de clarification du mandat de la CNMF, agence
dexcution de programmes et/ou agences de coordination des politiques et programmes
relatives au secteur.

B. Les formations aux IMF

Le programme avait inscrit en 2008, les activits Conclure des conventions de partenariat avec les
Associations Professionnelles (AP) pour la formation des IMF dans le cadre du produit 233: Le
renforcement des capacits des RH des structures transversales (CSBF, CNMF, APU) et des IMF est
ralis.
Constats
Les formations ralises ont port sur les thmes suivants :
-

Mesure et contrle des impays, calcul et fixation des taux dintrt ;

SIG Loan Performer ;

Plan comptable des tablissements de crdit ;

le CAE ;

La nouvelle rglementation et les conditions dune bonne gouvernance dune IMF.

Observations
(i)

Les thmes de formation abords sont pertinents mais trs limits. Lactivit de formation, qui
priori ne relve pas de la CNMF, reste contrainte par la faiblesse des dispositifs de formation
en microfinance existants, la faiblesse de lexpertise (2 formateurs agrs CAPAF) et en
particulier par le peu de moyens dont disposent les Associations professionnelles.

(ii)

Des besoins importants de formation devraient priori sexprimer autour de la mise en

conformit des IMF au nouveau cadre rglementaire, de la matrise des outils de gestion des
IMF (SIG, contrle interne), de la mise en place de vritables politiques de ressources
humaines, de la dfinition des nouveaux produits et des outils marketing, etc.

(iii)

Le programme Finance Inclusive peut estimer ncessaire dintervenir ponctuellement sur

lorganisation de formations considres comme indispensables (mise en conformit avec le
cadre lgal et rglementaire, par exemple), pour rpondre un besoin partag par lensemble
des IMF, mais ce nest pas sa vocation.

35

(iv)

Il serait ncessaire que la CNMF, dans le cadre du programme, engage avec les partenaires
appropris (association professionnelle, cabinets de conseils et de formation, CAPAF, etc.) et
lexpertise externe ncessaire, une rflexion pour la mise en place dun dispositif prenne de
formation pour les praticiens du secteur de la microfinance.

C. L a diffusion des produits et services financiers innovants (la diffusion du CAE)

Ces activits inscrites dans le PAA 2008, relvent du sous produit 234.3 : Des produits et services
financiers innovants dvelopps par les IMF dans les zones de concentration :
234.3.3 Dvelopper et consolider l'offre du Crdit Avec Education (CAE).
Constats 45
Jusqu prsent lactivit dploye par le programme en termes de diffusion de produits et services sest
traduite par la diffusion du produit Crdit Avec Education travers la mise en place dun fonds
spcifique : le Fonds de dveloppement du CAE (CAE)
En 2006, Le PNUD a dcid dtendre le programme et a lanc un appel manifestation dintrt pour
promouvoir le CAE auprs des IMF Madagascar. Les IMF ayant exprim leur intrt ont fait lobjet
dune slection 46 par le Comit dinvestissement et le PNUD, aprs tude par les experts de la cellule
dappui du programme. Comit identique celui qui opre pour le FRIF (compos dun reprsentant de la
CNMF, dun reprsentant du MAEP, du PNUD, de lAPIFM, de lAIM, de la BCM, et du CCIAA) mais
runit sparment.
Le fonds CAE peut tre accord sous la forme de :
- Subventions pour lappui institutionnel destin financer le renforcement des capacits techniques
(formation, investissement, fonctionnement pour lextension des activits) des IMF contractantes
pour le dveloppement de leurs activits ;
-

Lignes de crdit sous forme de prt taux zro pour mieux toucher le public dfavoris dont les
femmes ;

En 2006 et 2007, Le montant accord slve 1,165 milliards MGA (environ 582 500 USD), pour 8
IMF 47 dont 48% en lignes de crdit. Lensemble de la ligne de crdit arrive chance le 30 juin 2009.
Les rsultats fournis par le programme permettent de conclure leffet positif de ces fonds sur la
croissance de lactivit, sur la priode septembre 2007 septembre 2008 :
-

Le nombre dassociations de crdit 1 132 (+ 30%) ;

Le nombre de membres 16 416 (+31%) ;
Un encours dpargne de 523,9 millions MGA (+ 74%) ;
Un encours de crdit de 1, 49 milliards MGA (+ 80%), avec un portefeuille en lgre dgradation
4,67% de retards contre 3,85% un an avant.

Observations

45

Voir annexe 6 synthse du CAE

Seule lIMF SOHATI na pas t retenue.
47
OTIV ZAM, Tana, Diana, Sava, Haingonala, ODDER, AECA, CECAM
46

36

Parmi les points positifs, on retiendra (i) lopportunit offerte par ce fonds de desservir les femmes
dmunies et son effet positif sur la porte des IMF ; (ii) la flexibilit des instruments du fonds, combinant
subventions et lignes de crdit et (iii) Lapprobation des dossiers dans le cadre du Comit dinvestissement
identique celui du FRIF.
Parmi les limites dans la mise en uvre, on peut citer :
(i)

La dmarche qui consiste crer artificiellement une demande de financement pour un type
de produit qui, par ailleurs, impose de fortes contraintes mthodologiques aux IMF. Un appel
manifestation dintrt auprs des IMF souhaitant dvelopper leur clientle fminine, aurait
pu tre lanc en leur laissant le choix de la mthodologie et les slectionnant prcisment sur
leurs capacits la dvelopper.

(ii)

Loption retenue daccompagner la diffusion dun produit spcifique, alors quil na pas
encore t dmontr, en particulier en zones rurales, Madagascar, que le produit CAE en tant
que tel (sur la mthodologie FFH) tait prenne.

(iii)

La non visibilit du FENU dans ce processus. Il ne semble pas avoir particip la slection
des IMF et son suivi. Les fonds sont issus du PNUD, mais nont pas t intgrs au FRIF
dont un des objectifs est de servir de levier aux fonds des autres partenaires techniques et
financiers.

(iv)

Le changement de stratgie du PNUD, en cours de programme, au sujet du financement de

cette activit, sans les conclusions dune valuation. Le PNUD a modifi sa stratgie en 2008,
en dcidant de concentrer ses interventions sur deux rgions. Il ne serait plus envisag de
poursuivre cette activit en tant que telle (ne figure pas dans le CPAP). Le devenir des fonds
engags nest pas encore clarifi ce jour.

D. Le Fonds de Renforcement Institutionnel et Financier (FRIF)

Appuyer les IMF dans via le Fonds de Renforcement Institutionnel et Financier (FRIF) est une activit
inscrite au PAA dans le cadre du Rsultat 234.6 Un mcanisme viable pour le refinancement des IMF
labor et fonctionnel , qui prvoyait galement de (i) Raliser une tude sur l'amlioration de l'accs des
IMF au refinancement et (ii) Suivre et valuer les rsultats du forum.
Le refinancement des IMF
Cette question na pas encore t traite dans le cadre du programme, bien quelle soit inscrite en rsultat et en
activit depuis son dmarrage. Une tude sur lamlioration de laccs des IMF au refinancement va finalement
dmarrer en 2009 (consultants retenus). Elle devrait tre suivie de recommandations pour la mise en uvre de
solutions adaptes. Cette question prgnante Madagascar, est dterminante pour augmenter la porte des IMF, mais
elle va aussi devenir un facteur discriminant entre les IMF fortement capitalises et ayant accs aux lignes de crdit
de leurs actionnaires et les autres IMF, dont les mutuelles qui seront bientt aussi concurrences sur la collecte de
lpargne.

Constats :
Le fonds FRIF dispose des instruments suivants :

37

Des subventions pour lappui institutionnel destin financer le renforcement des capacits
techniques (formation, quipement, appui dgressif au fonctionnement) des IMF contractantes
pour le dveloppement de leurs activits ;

Des prts des taux proches de ceux du march ;

Des dpts de garantie pour une couverture dgressive des risques dans le cadre de refinancement
des IMF.

Les demandes des IMF sont approuves par un Comit d'Investissement, sur la base de lanalyse faite par
le FENU, le CTR et le bureau de Johannesburg, et sont rgies par des contrats de performance.
Suite une mission dvaluation conduite en avril 2006 et au dpt de demandes dautres IMF, sur12
demandes exprimes, un total de 5 IMF 48 ont bnfici du financement du fonds (SIPEM, ADEFI,
FIVOY, CECAM et MICROCRED), soit 2 structures SA et 3 mutuelles.
Un montant total de 2 082 033 000 MGA, soit environ 1 040 017 USD 49 a t accord, dont 45 % sous
forme de subventions (fonctionnement et investissement) et le reste en prt moyen terme sur 5 ans aux
conditions du march 50 .
Les subventions accordes ont accompagn le dveloppement du SIG de SIPEM et de CECAM et ont
facilit louverture dun bureau de MICROCRED Tamatave et louverture denviron 7 caisses pour
FIVOY. Trois demandes sont actuellement en instance dinstruction, mais labsence de fonds
supplmentaires ne permet plus de rpondre aux demandes.

Observations
(i)

Les atouts du FRIF :

-

Les montants accords correspondent des besoins justifis par les IMF et figurant dans leur
plan daffaires ;

Le FRIF prsente une grande flexibilit sur les instruments financiers, sans contraintes sur
lallocation des fonds auprs des IMF ;

Lobjet de la demande est libre, mais conditionn une apprciation de lIMF au travers dune
analyse institutionnelle mene par la cellule dappui et le FENU ;

Lapprobation des dossiers des IMF est soumise un Comit dinvestissement ouvert aux
autres acteurs du secteur (MAEP, AP, BF, CNMF) avec avis de non objection du FENU (sur
les fonds FENU). Ce mcanisme assure une transparence dans lallocation des fonds aux IMF
qui va dans le sens de la responsabilisation des acteurs du secteur ;

Les contrats sont adosss la ralisation de performances telles qulabores dans les plans
daffaire des IMF ;

Le programme a su montrer une certaine souplesse vis--vis du respect des objectifs de

performance. Une valuation qualitative complmentaire en cas de problmes a eu lieu dans le
cas de FIVOY ;

48

Voir annexe 7- Tableau des allocations du fonds FRIF

1 USD = 2 000 MGA
50
12%
49

38

(ii)

Les indicateurs demands sont faciles produire pour les IMF dotes de SIG et sont aligns
sur les indicateurs du Mix Market ;

Les procdures de traitement des dossiers et de dcaissement sont relativement rapides.

Les limites du FRIF:

-

La faiblesse relative des prts accords relativement la taille des IMF (quivalent 10 jours de
dcaissement pour SIPEM) limite limpact de ce fonds sur le dveloppement des IMF ;

Les biens acquis sur financement du FRIF restent proprit du FENU, sous rserve de la
dvolution des biens lissue du projet, ce qui occasionne certaines incertitudes pour le futur
(cas des vhicules, par exemple) ;

Un effet de levier limit sur la mobilisation de ressources complmentaires auprs des autres
bailleurs : Lobjectif de ce fonds tait dencourager les autres partenaires financiers y
participer dans la perspective de la mise en place dun fonds multi bailleurs de renforcement
du secteur (objectif de la SNMF), en particulier travers le renforcement en fonds propres des
IMF (dotation en micro capital). Seul le projet MCA 51 sest dot du mme mcanisme que le
FRIF, avec le mme Comit dInvestissement (hors Associations Professionnelles), dans le
cadre du FAI 52 mais moyennant des sances distinctes de celles tenues pour le FRIF.

Un effet de levier limit pour les IMF : La limitation des moyens allous au fonds FRIF ne lui
permet pas dexercer un effet dterminant sur les structures appuyes, dautant plus,
quexcept FIVOY, les autres IMF font partie des plus importantes du pays. Dans les cas de
ces dernires, les fonds du FRIF ont constitu une opportunit, mais nont pas dtermine les
activits prvues (extension pour MICROCRED, croissance de lactivit de crdit pour
ADEFI et SIPEM, informatisation pour CECAM et SIPEM). La pertinence de lallocation des
fonds pourrait tre rexamine dans le futur, de faon cibler le financement des
innovations/exprimentations sur la base des besoins exprims par les IMF et afin de servir de
levier la diffusion de bonnes pratiques pour lensemble du secteur.

Un Comit dInvestissement peu responsabilis : Ce comit est sens donner son avis sur les
dossiers prsents et instruits pas la cellule dappui et le CTR. Cet avis est ensuite soumis la
non objection du FENU (bureau de Johannesburg). A Madagascar, le Comit dinvestissement
fait plutt office de chambre denregistrement car seuls les dossiers instruits et approuvs par
la cellule dappui et le FENU lui sont prsents pour avis. Il semble quil na dailleurs rejet
aucun dossier jusqu prsent. Par ailleurs, le Comit dinvestissement na aucune visibilit
sur les performances des investissements raliss et sur les fonds finalement dcaisss (qui
peuvent diffrer des dcisions suite aux difficults rencontres par les IMF). Il nexiste pas de
tableau de bord des investissements raliss (montants, nature, objets) et des performances
des IMF appuyes (qui pourtant sont suivies par le bureau de Johannesburg).
Il y a donc ncessit de rexaminer le rle de ce comit en fonction des attributions que les
bailleurs seront prts lui accorder. Plutt quune instance de prise de dcisions, alors quil
na pas de responsabilits de gestion des ressources (et donc de prise de risques), il pourrait
plutt tre une instance de validation de la cohrence des investissements au regard des
objectifs de la stratgie nationale.

51
52

Projet USAID
Fonds dappui Institutionnel dot de 1 million USD dj engag et de 1 million USD en cours dinstruction.

39

Rpartition budgtaire et niveaux d'excution budgtaire (financement PNUD)

PAA 2005
PAA 2006
PAA 2007
PAA 2008
TOTAL
Part du
Taux
Part du Taux
Part du
Taux
Part du
Taux
budget
excution
budget excution
budget
excution
budget
excution *
1.Le cadre institutionnel du secteur
51%
46%
18%
20% 1. Le cadre lgal et
8%
84% 231: Le cadre lgal,
47%
23%
de la microfinance appuy et
rglementaire est
rglementaire et
renforc
incitatif et suivi
institutionnel
d'intervention des IMF
est oprationnel et
performant
2. Les partenariats et les synergies
dvelopps notamment par des
actions de plaidoyer

14%

0%

1%

3. Offre viable et prenne de

services et produits financiers par
des IMF renforces techniquement
et financirement dans un cadre
lgal et rglementaire adapt

9%

54%

61%

4. Les relations banques/IMF

renforces et dveloppes en vue
de l'intgration des marchs
financiers

3%

0%

5. La Stratgie de la microfinance
mise en uvre

22%

36%

6. Suivi/valuation
TOTAL
BUDGET USD
BUDGET MGA
DEPENSES MGA
(1) DEPENSES USD
budget CAE
budget hors CAE
Part CAE dans budget
Taux excution hors CAE

96% 2. Le cadre
institutionnel est
oprationnel et
performant
95% 3. Les performances
techniques,
financires et
organisationnelles des
IMF sont amliores

11%

56% 232: La gestion des IMF

est amliore

2%

0%

63%

63% 233: Le renforcement

des capacits des RH
des structures
transversales (CSBF,
CNMF, APU) et des IMF
est ralis

9%

12%

0,2%

18% 4. Le Programme est

mis en uvre et suivi
de faon efficace

19%

38%

18%

20%

85%

4%

4%

111% 234 Une offre accrue et

viable de produits et
services de
Microfinance adapts
aux besoins des
groupes cibles est
disponible dans les
zones de concentration
235 Une stratgie de
communication est
labore et mise en
uvre

1%
37%
725 000
323 850 000

79%

73%

661 363
118 678 323
89 336
235 500
425 863
36%

56%

600 000

525 629
219 819
305 810
72%

CAE

185 000
415 000
31%

700 000

437 731
174 293
263 438
63%

CAE

57 726
642 274
8%

2 686 363
323 850 000
118 678 323
392 703
1 445 399
21 496
371 207
58%

(1) montant des dpenses fourni par les auditeurs

5.Frais de fonctionnement du programme
* uniquement les dpenses directes du programme

40

IV. EFFICIENCE GESTION DU PROGRAMME

1.

La ralisation budgtaire traduit les principales contraintes rencontres dans la

mise en uvre du programme
A. Lexcution budgtaire globale

Le budget du PRODOC prvoyait la rpartition suivante des allocations budgtaires sur un budget total de
2 455 000 USD sur financement PNUD, pour 5 ans :
-

35% pour le cadre institutionnel du secteur de la microfinance appuy et renforc ;

5,5% pour les partenariats et les synergies dvelopps notamment par des actions de
plaidoyer ;

57% pour loffre viable et prenne de services et produits financiers par des IMF
renforces techniquement et financirement dans un cadre lgal et rglementaire adapt ;

0,3% pour les relations banques/IMF renforces et dveloppes en vue de lintgration

des marchs financiers ;

2,2% pour le suivi valuation.

Le tableau montre les niveaux dexcution budgtaire, qui sont difficilement comparables avec lallocation
dorigine, dcrite ci-dessus, compte tenu des changements des axes du programme.
Il ressort, cependant, les lments suivants :
(i)

Une allocation budgtaire annuelle comprise entre 600 000 USD et 700 000 USD avec une
rpartition plutt quilibre denviron :
20% pour les cots de fonctionnement du programme 53 .
- 36% et 31% du budget en 2006 et 2007 (8% en 2008) pour le fonds CAE allou aux IMF.
56%, 51% et 60% respectivement allou en 2006, 2007 et 2008 aux appuis macro/mso
et micro dans une proportion relativement comparable.

(ii)

Un taux dexcution 54 budgtaire en de des prvisions. Sur un budget prvisionnel total de

2 455 000 USD, le montant des dpenses slverait environ 1 445 399 USD ou 1 628 448 USD,
selon la source 55. Ce qui reprsente un taux dexcution global denviron 66%. Il est de 37% en

53

Ces cots de fonctionnement apparaissent en 2005 et 2006 sous le Rsultat 5- la SNMF mise en uvre , en
2007 sous le Rsultat 4-Le programme est mis en uvre . En 2008, ces cots sont insrs dans le Rsultat 1- le
cadre lgal, rglementaire et institutionnel est oprationnel et performant , sous produit 231.2.9 Mettre en uvre
et suivre la performance du Programme Finance Inclusive . Il reprsenterait en 2008 (hors cot CTR FENU, environ
157 100 USD, soit environ 22% du budget total).
54

Calcul sur la base des rapports des auditeurs (chap.3-commentaires sur le suivi et lavancement du programme)
pour les annes 2005 2007 et sur la base du Suivi des ralisations budgtaires du PTA 2008, produit par la cellule
dappui.
55
Ecarts dus lenregistrement des dpenses directement payes par le PNUD. On retiendra le montant le plus lev
pour les calculs.

41

2005 et de 56% environ en 2008 56 . Hors CAE, le taux dexcution budgtaire passe 72% et 63%
en 2006 et 2007, contre 79% et 73%.
(iii) Les engagements de fonds CAE reprsentent 42% des dpenses de lanne 2006, soit 219 819 USD,
et 40% des dpenses de lanne en 2007, soit 174 293 USD. Ce qui reprsente 24% du budget total
excut.
(iv)

Le cot global de mise en uvre du programme slverait environ 426 342 USD sur les quatre
ans, soit 26% du budget total excut.

(v)

Globalement, les dcaissements sont plus facilement raliss sur les appuis directs aux IMF (tudes,
formations, etc.) que sur les appuis au dveloppement du cadre institutionnel, au sens large.

Les ralisations du budget FENU de 1 649 000 USD ne sont pas prsentes car elles portent sur le
financement du poste du CTR et du fonds FRIF dont les ralisations sont dcrites au chapitre prcdent et
qui est totalement consomm.
B. Le budget consacr aux tudes
Sur la dure, 9 tudes 57 ont t ralises sur financement du programme, pour un montant 58 denviron 129
114,26 USD, soit 8% du budget total excut (port 189 405 USD, soit 12% si on ajoute les tudes
engages).
-

Quatre tudes ont port sur lanalyse du march dans quatre rgions, prfigurant des
appuis aux IMF des zones concernes.

Une tude a port sur lvaluation et la reformulation de la SNMF et son plan daction.

Trois tudes sont relatives au renforcement de la CNMF (tude institutionnelle et

organisationnelle, tude pour la mise en place de la base de donnes et tude pour
llaboration dun plan de communication).

5 autres tudes sont en instance, prvues au PAA 2008 :

-

Lamlioration de laccs des IMF au refinancement -11 975 USD (dmarrage prvu en
fvrier 2009).

La mise en place dune Association professionnelle unique -8 700 USD. (attente PNUD
sige).

Faisabilit pour la mise en place dune base de donnes 15 666 USD (attente PNUD
sige).

Diagnostic organisationnel et financier du rseau TIAVO 8 255 USD (slection cabinet

en cours).

Etat des lieux de la situation actuelle du rseau ACOA dans la perspective de son
institutionnalisation 15 695 USD - (attente PNUD sige).

56

Sous rserve des dpenses directes effectues par le PNUD et ne figurant pas dans ltat des ralisations.
Voir annexe 11- Bilan des tudes ralises
58
Chiffres tirs des PTA et vrifis au cours dentretiens avec la cellule dappui.
57

42

Ces tudes devraient dboucher sur des recommandations oprationnelles qui vont contribuer amliorer
lefficacit du programme si elles sont rapidement suivies deffets.
C. Le budget consacr au renforcement des capacits
On dnombre 32 initiatives relatives au renforcement des capacits (formations 59 , ateliers, confrences 60 ,
voyages dtudes) ralises pendant la dure du programme, pour un montant global estim de 179 863
USD, soit environ 11% du budget total excut.
-

Une douzaine de formations a t organise, dont 5 destination de la CNMF et de lquipe de la

cellule dappui, 4 aux IMF, 1 pour lAPIFM et 2 autres pour des tudiants et du personnel projet
(cyclopousse) sous forme de vulgarisation la microfinance. Le budget de ces formations est
estim 52 732 USD, environ 3% du budget total excut.

Le programme a permis la participation des acteurs du secteur (IMF, CNMF, AP, membres CP,
etc.) environ 14 confrences /ateliers pour un cot au niveau du programme estim 44 362
USD, soit 2,7% du budget total excut.

5 voyages dtudes dans diffrents pays dAfrique ont t organiss, essentiellement lattention
des membres du comit de pilotage, de la CNMF et du programme. Leur cot slverait environ
82 769 USD et ne porte que sur les deux derniers voyages, soit environ 5% du budget total
excut.

D. Observations

59
60

(i)

Le faible niveau dexcution budgtaire traduit des Plans dAction Annuels (PAA) trop
ambitieux par rapport la capacit de mise en uvre de la cellule dappui et de la CNMF
dune part, et dautre part des dlais trop longs dans la mise en uvre des activits.

(ii)

La capacit de mise en uvre de la cellule dappui et de la CNMF se heurte aussi au niveau

des actions mso et macro, la bonne volont et la participation des autres acteurs du secteur.
On voit bien que les ralisations qui dpendent directement de linitiative de la cellule dappui
sont plus facilement excutes (en dehors des contraintes de procdures). Par exemple, en
2008, on constate que les activits relatives au Produit 234 Une offre accrue et viable de
produits et services de Microfinance adapts aux besoins des groupes cibles est disponible
dans les zones de concentration , en particulier celles relatives la ralisation des tudes sur
les besoins et services financiers dans les zones de concentration et la slection des IMF
partenaires ont pu tre menes bien. De mme, les activits relatives aux engagements au
sein du FRIF et du fonds CAE nont pas connu de retards particuliers.

(iii)

Un certain nombre dtudes (refinancement des IMF, association professionnelle unique, base
de donnes de la CNMF, tude institutionnelle de la CNMF) tait envisag les annes
prcdentes, et va pouvoir tre ralis avant la fin du programme. Ce qui laisse entire la
question de la suite donner ces tudes qui devraient dboucher sur des dcisions
oprationnelles.

Voir annexe 8 Bilan des formations

Voir annexe 9 Bilan confrences et voyages dtudes

43

2.

(iv)

Les tudes prvues dans le cadre du programme sont pertinentes, sous rserve des remarques
dj formules propos des deux zones de concentration. On peut cependant regretter que le
programme nait pas consacr plus de moyens aux tudes, en particulier autour des questions
enjeu pour le secteur (diagnostic des pratiques de concurrence et apprciation des menaces
venir, les crises de gouvernance dans les rseaux mutualistes partir des cas OTIV ZL,
CECAM et TIAVO, etc.) et autour des besoins dinnovations (tudes sur les produits et
services innovants, sur les outils et moyens de fidlisation du personnel des IMF, etc.).

(v)

Le budget de renforcement des capacits devrait tre plus centr sur les formations
proprement dites, avec un effort particulier sur les thmes relatifs la diffusion de la nouvelle
rglementation afin de faciliter leur processus de mise en conformit, mais aussi sur la
diffusion des expriences menes Madagascar avec les SIG utiliss, etc. Le programme
pourrait aussi contribuer diffuser les expriences innovantes et les bonnes pratiques sur la
base de celles dont il aurait financ lexprimentation travers le FRIF. Ceci pour des
rsultats immdiats et qui ne soppose pas la construction dun dispositif prenne de
formation.

Le programme est soumis des procdures qui peuvent ralentir la mise en oeuvre
A. Les procdures dengagement de dpenses

Les procdures dengagement des dpenses sur le budget PNUD prvoient une demande dautorisation du
sige de New York, pour toute dpense suprieure 30 000 USD. Ceci occasionne des dlais longs : les
autorisations pour la ralisation de 3 tudes (APU, ACOA et BD CNMF) ont t prsentes au PNUD en
aot 2008 avec un accord obtenu en octobre. Trois autres dossiers prsents en aot 08 sont toujours en
attente de rponse en janvier 2009. Lvolution du cours du dollars et linflation sur le cot des prestations
des cabinets font que le plafond des 30 000 USD serait maintenant souvent atteint.
Le budget de la cellule dappui est abond trimestriellement suite la production dun rapport financier de
la cellule dappui et du rapport dactivit trimestriel. Les dlais de dcaissement peuvent entraner des
retards dans lengagement des dpenses. La cellule dappui ne dispose pas de linformation sur le niveau
global dexcution des dpenses du programme car elle ne connat que les dpenses quelle a directement
engages. Les dpenses payes directement par le PNUD pour le programme napparaissent pas dans les
documents de suivi budgtaire de la cellule dappui.
La gestion des investissements au sein du FRIF relve du FENU, de son bureau de Johannesburg. En
thorie, les dossiers des IMF sont tudis par les cellules dappui des pays avec la contribution du CTR.
Le CTR participe au CI, mais ne donne pas son avis en tant que FENU, car a particip linstruction du
dossier. Cest lavis final du PTM (cens tre prsent au CI) qui lemporte sur la dcision
dinvestissement. Le PTM tabli les contrats entre lIMF et le sige du FENU (New York) qui le signe. Il
sassure des dcaissements et des remboursements, effectue les mmos de rappel aux IMF et observe les
carts aux critres de performance. Puis cest le CTR qui est charg du dialogue technique avec lIMF.
B. Le reporting
Lquipe de mise en uvre du programme est constitue de :
- la CTR du FENU, rattache administrativement au PNUD mais techniquement au FENU ;

44

lquipe de la cellule dappui, constitue dun personnel local sous contrat avec le PNUD.

La programmation dtaille des activits de lanne et leur budgtisation fait lobjet dun Plan dAction
Annuel. Document engageant le PNUD et lEtat par les signatures du Ministre de lconomie, des
Finances et du budget, le coordonnateur national et le reprsentant rsident du PNUD. Ces PAA font
lobjet dun suivi au travers de rapports trimestriels dactivit et dun rapport annuel transmis au PNUD
pays et au FENU Johannesburg.
Le reporting incombe la cellule dappui et au CTR qui reportent sur des documents non diffrencis, le
rapport dactivit trimestriel et annuel du programme.
Ces rapports rendent compte exclusivement des actions menes par le programme, c'est--dire sur
financements PNUD et FENU. Les autres activits menes par la CNMF sur dautres ressources (dont
celles du gouvernement) ne figurent pas dans les programmes de travail annuels et dans les rapports
dactivit.
Le processus de revue des rsultats de lanne et dlaboration du nouveau programme annuel se fait entre
lquipe du programme, la CNMF et le PNUD pays. Le FENU donne son avis via la voix de son CTR et
des consultations engages avec le bureau de Johannesburg.
Le processus dadoption des PAA fait dmarrer lanne en ralit au deuxime trimestre (au mieux). Le
temps pris pour passer en revue les activits de lanne et dlaborer le plan de travail annuel ncessite en
moyenne 3 mois dans les consultations avec lquipe du PNUD dans le pays.
Le format des rapports annuels est celui des ROAR Results Oriented Activity Report . Toutes les
activits prvues au PAA sont passes en revue, avec leur description, les Rsultats atteints, les Dates de
dbut et fin et le % de Progrs atteint et donnent lieu au rcapitulatif suivant :

Observations

(i)

Le format des Rapports dactivit est propice un reporting clair et prcis. La qualit des
documents de reporting sest beaucoup amliore dans la dure du programme.

(ii)

Les PAA noncent clairement les activits et leurs budgtisations prvisionnelles et rendent
clairement compte des ralisations budgtaires (avec la rserve quils ne disposent pas des
dpenses directement payes par le PNUD). Les PAA noncent des indicateurs objectivement
vrifiables, dont le suivi nest cependant pas effectu.

(iii)

Il existe un seul document de reporting, le rapport dactivit. Il donne une vue partielle des
activits de la CNMF, c'est--dire uniquement celles finances par le programme. Il sagit en
fait dun rapport dactivits du programme et non de la CNMF. Il serait ncessaire de rflchir
un reporting spcifique la CNMF qui intgre lensemble des activits menes et des
financements reus, quelque soit leurs sources afin de rendre compte de lensemble de ses
activits.

45

(iv)

3.

Le CTR du FENU pourrait rendre compte de ses activits travers un rapport distinct qui
permettrait didentifier la diversit des tches accomplies, le temps consacr et dapprcier les
apports dans la mise en uvre du programme.

Le programme a mis la disposition de la CNMF des ressources humaines

qualifies et en nombre suffisant
A. La cellule dappui nationale

Une cellule dappui nationale la CNMF a t mise en place en novembre 2005. Elle est constitue de 6
personnes dont 4 issues du projet PAMF (Programme dappui la Microfinance/PNUD). Cest une quipe
jeune, dote dune exprience probante de la microfinance Madagascar et des qualifications requises
pour ses fonctions (informatique, administration, microfinance).
Nom - fonction
Mamy
Nirina
Andriamahenina Expert national en
microfinance
Gestionnaire du
PFI

Formation
- Ingnieur des Sciences
Agronomiques (ESSA
Universit
dAntananarivo);
- Diplme dtudes
suprieures bancaires
(Institut Technique de
Banque CNAM/Paris)
- Programme de
Formation en
Microfinance (Boulder).
Ingnieur en Informatique
Informatique de Gestion
et du Gnie Logiciel
Systme dInformation

Tches principales
- Apporter son expertise
technique la Coordination
Nationale (la prparation des
plans dactions annuels et de sa
budgtisation ainsi que de la
gestion des fonds)

Fanjaharivola
Rakotomaharo
Expert
en
Dveloppement
de
Nouveaux
Produits

Ingniorat en Agronomie
Diplme Suprieur
dEtudes en Gestion
Formation Boulder CAPAF

Ravo
Rafenomanantsoa

D.H.E.F : Diplme de
Hautes Etudes en

- Assurer la ralisation des

activits relatives au
dveloppement du produit "Crdit
Avec Education" auprs des IMF
partenaires.
-Assurer la gestion des
consultants, e suivi de leurs
prestations (tudes de rfrence,
tude de march, conception et
lancement nouveaux produits) ;
- Participer aux tudes et analyses
des demandes d'appuis techniques
et/ou financiers des IMF.
- Assurer l'laboration et la mise
en place de systme de suivi des

Solofomamy
Rakotomavo
Assistant
en
Systme
dInformation et
de
Communication

- Assurer plus particulirement la

ralisation des activits relatives
lappui au cadre institutionnel et
aux actions de plaidoyer.
- Gestion et maintenance du parc
informatique
- Gestion du patrimoine
dinformations : base de donnes,
site web, intranet, centre de
ressources
- Conception et ralisation de
supports
dinformation/communication

Exprience significative
20 ans dans le secteur
financier :
-10 ans (BOA ex BTM).
- 4 ans Expert en microfinance Projet (PAMF) PNUD/FENU
- Formateur CAPAF: analyse
financire des IMF, Calcul des
taux dintrt et gestion des
impays, Systme
dInformation et de Gestion des
IMF.
8 annes dexpriences dans la
microfinance :
- Cration et administration du
site web national de la
microfinance Madagascar.
- Accompagnement des IMF
dans la mise en place de leurs
SIG.
- Collecte de donnes, montage
et dition de la premire base
de donnes des IMF de 1998
2000 avec les Associations
Professionnelles
- 15 ans expriences dans
projets de dveloppement (dont
PAMF).
Expriences dans lappui au
dveloppement des micro et
petites entreprises.

Agent Oprationnel au sein de

lquipe dImplantation du

46

- Assistant en
Appui et Suivi
depuis Mai 2007

Finances.
D.S.S.F : Diplme
Suprieur Spcialis en
Finances.

Rado Vaonasolo
Rakotondrabe Assistante
Administrative et
Financire

Diplme Suprieur en
Sciences Comptables

Francis Olaf Assistant Commis

dAdministration
depuis 2004

Matrise Spcialise de
Gestion du Commerce
International

activits du projet.
- Assurer la mise en place du
systme de suivi des interventions
du projet auprs des IMF
partenaires.
- Assurer la collecte de donnes
et informations relatives au
dveloppement du secteur de la
microfinance.
- Diffuser et transmettre les
rapports de performances et de
dveloppements des IMF.
Assurer la gestion budgtaire,
bancaire, et caisse.
- Produire les rapports financiers ;
- Effectuer les achats et la gestion
des quipements et du personnel

- Participer llaboration du
budget programme annuel
dInvestissement Public PIP ;
- Rpartir le budget programme ;
- Etablir les Titres dEngagement
Financier de la CNMF
Effectuer le Suivi budgtaire
(PIP) de la CNMF.

Logiciel SAF 2000 au niveau

des caisses OTIV
Agent Technique OTIV

- Assistante Administrative et
Financire au sein de projets de
dveloppement pendant
plusieurs annes
- Rde lapplication des
procdures des bailleurs
(PNUD), dans les domaines de
la gestion financire et
budgtaire.
- 5 ans tant que Charg de
lAdministration et des
Finances au Secrtariat national
l'Autopromotion et au
Dveloppement (SNAD),
PRIMATURE / Projet PNUD.
- Responsable des Finances au
niveau du Programme
d'Investissement Public (PIP).

B. Le conseiller technique rsident et lappui du FENU

Le FENU a pu mettre la disposition du programme un expert international de microfinance qui a
dmarr ses activits en juillet 2007. Cet expert membre de lquipe technique du FENU, bnficie de
lappui du bureau de Johannesburg.
Environ 5 missions du bureau de Johannesburg se sont rendues Madagascar, dans le cadre du
programme, depuis 2005. En tenant compte de la mission ralise loccasion de latelier de validation de
la stratgie nationale en 2007 (avec la prsence du Directeur du FIPA), cela fait une moyenne dune
mission par an, environ dune semaine chacune.
Les contributions du bureau de Johannesburg et plus particulirement du PTM la bonne ralisation du
programme sont difficiles mesurer en labsence dun reporting spcifique du PTM et du CTR. Les
changes paraissent cependant permanents et fluides.

C. Observations en termes de renforcement des capacits de la CNMF

(i)

Les progrs accomplis dans ce domaine sont encore difficilement mesurables, mme si de
nombreuses initiatives de formations, voyages dtudes et ateliers ont t menes pendant la
dure du programme, compte tenu des lments suivants :

47

Le retard dans la constitution de lquipe de la CNMF qui na pas encore permis de

concevoir et mettre en uvre un programme de transfert de comptences et de
renforcement des capacits ;

La mise disposition tardive de la CTR auprs de la CNMF (2 ans aprs le

dmarrage du programme).

(ii)

La mise disposition dune assistance technique la CNMF a permis de dynamiser les

activits. Entre 2007 et 2008, six tudes ont pu tre menes bien et cinq autres sont
engages, alors que sur les annes prcdentes, seules deux tudes avaient pu tre ralises.
La qualit du reporting et de la programmation des activits sest galement amliore sur les
deux dernires annes. Des outils et un processus de transfert de comptences entre
lassistance technique PNUD/FENU et la CNMF restent laborer. Mais il semble difficile
dimaginer une suite du programme sans la poursuite de lassistance technique du FENU sur
au moins deux trois ans.

(iii)

Les procdures de contractualisation avec le personnel dappui, procdures NEX, devraient

voluer dans un proche avenir. Le PNUD prvoit de mettre en place un systme de
contractualisation du personnel local, non plus sur une base salariale, mais la prestation, en
fonction des gaps de capacits dfinis chaque dbut danne par la CNMF. En 2009, la CNMF
a pu conserver ce personnel dappui sur la base des besoins dappui exprims lis la
nouveaut de son quipe. La cellule dappui na pas vocation tre permanente, sa mission
consiste aussi transfrer ses comptences, dans le cadre dune programmation qui en fixe les
modalits et le terme. On peut craindre que le changement de statut du personnel local, en
labsence dun schma de transfert de comptences, provoque des pertes de motivations, voire
des dperditions de personnel.

V.

LEONS APPRISES ET RECOMMANDATIONS

Le programme Finance Inclusive Madagascar a construit sa stratgie sur lide que les fonds
PNUD/FENU investis dans ce programme exerceraient un effet de levier profitable au dveloppement du
secteur et un accs largi aux services financiers, et conduiraient :
-

La mobilisation des autres bailleurs autour de la SNMF, dans un processus concert et coordonn
par la CNMF.

Le renforcement institutionnel et financier des IMF prometteuses partir de linjection de fonds

en micro capital mobilis au sein dun fonds initi par le FENU et abond par dautres partenaires
techniques et financiers.

Le renforcement des capacits des acteurs du secteur CNMF et APU afin quils jouent leurs rles
respectifs dans la promotion et lanimation du secteur.

Une meilleure transparence du secteur et une conception adapte et cohrente des programmes et
projets.

Cet effet de levier sest heurt la contrainte dun fonds FRIF insuffisant, dune coordination nationale
encore peu reconnue, dune association professionnelle encore en construction et de bailleurs de fonds
engags dans leur stratgie propre de financement du secteur.

48

Les initiatives prises depuis ces deux dernires annes par le programme, qui vont dans le sens dune
dynamisation de la CNMF, devraient contribuer rassurer sur sa capacit coordonner et promouvoir le
secteur et exercer des effets sur la mobilisation des bailleurs de fonds autour de la SNMF.
Dans un souci de tirer les leons, les recommandations suivantes pourraient tre examines.
Au moment de la ralisation des diagnostics et/ou des valuations et de la conception de la stratgie
nationale :
(i)

Inclure lvaluation des capacits et des stratgies de ces trois types dacteurs, Etat,
associations professionnelles et bailleurs de fonds afin que la stratgie du programme Finance
Inclusive les intgre.

(ii)

Elaborer des indicateurs de suivi - valuation de la stratgie nationale qui pourront tre
rgulirement mesurs et diffuss au niveau des diffrents acteurs.

(iii)

Favoriser lappropriation des diffrents acteurs par un processus de concertation men ds la

ralisation du diagnostic.

(iv)

Identifier des conditions pralables un appui efficace la coordination nationale ou cellule

ministrielle : rattachement institutionnel adquat, affectation du personnel qualifi,
permanence du personnel, etc.

(v)

Ngocier les partenariats avec les bailleurs de fonds un niveau rgional ou sur des questions
transversales partir des bureaux rgionaux et du sige, limage des accords conclus avec le
FIDA. A Madagascar, la CTR FENU est associe la conception des programmes FIDA pour
leurs composantes microfinance et les mcanismes de mise en uvre devraient sinsrer dans
le dispositif de coordination de la CNMF.

(vi)

Identifier les contraintes relatives lenvironnement des affaires et identifier les services de
lEtat en charge.

Au moment de la conception des programmes de finance inclusive ou de leur rvision :

(vii)

Maintenir lintervention telle quelle est conue, aux niveaux micro, mso et macro, avec un
accent sur le niveau mso (dveloppement dune offre de services privs qualifis pour la
microfinance, renforcement de lassociation professionnelle, mise ne place de mcanismes de
construction dune offre prenne de formations en microfinance, etc.).

(viii)

Rduire lampleur des plans daction annuels et hirarchiser dans le temps les activits et les
allocations budgtaires afin de crer des effets dentranement. A Madagascar une attention
particulire aurait pu tre apporte plus tt la cration et au renforcement de lassociation
professionnelle, par exemple. Elle aurait ainsi pu jouer un rle plus actif de relais auprs de la
CNMF. La mise en place de la base de donnes sur le secteur ds la premire anne aurait
contribu donner des signaux clairs sur lutilit de la CNMF.

(ix)

Des partenariats avec dautres bailleurs devraient tre recherchs sur la base du diagnostic
pour inclure dans le programme FI un objectif de contribution la construction dune offre
prenne de formation aux IMF.

(x)

Les allocations budgtaires pour le fonds de renforcement institutionnel des IMF devraient
tre pralablement estimes en fonction de lobjectif assign au fonds. Les besoins de
financement des IMF sont trs larges et la plupart dentre elles sont engages dans des
stratgies de diversification des sources de financement, surtout les IMF prometteuses qui
peuvent conclure des partenariats. Leffet de levier recherch par la mobilisation de ce fonds

49

(xi)

Le mcanisme de fonctionnement du Comit dInvestissement devrait tre tudi et valid

avec diffrents potentiels bailleurs de fonds au moment du diagnostic ou de la formulation
afin de mettre en place un mcanisme appropri leurs contraintes internes. Il y a donc
ncessit de rexaminer le rle de ce comit. Dans le contexte de Madagascar, plutt quune
instance de prise de dcisions, il devrait tre une instance de validation de la cohrence des
investissements au regard des objectifs de la stratgie nationale. Si on veut le doter dun
pouvoir de dcision, alors il devient impratif de lui attribuer lexpertise et lautonomie
ncessaire, au besoin via une externalisation du service.

(xii)

Mettre en place un systme de suivi- valuation utilisant le systme actuel de reporting et bas
sur des indicateurs de performance du programme (en partie tirs de ceux construire pour le
suivi de la SNMF) qui permettrait de justifier les ventuels changements de stratgie en cours
de programme.

(xiii)

Sassurer de la cohrence dans la mise en uvre dun programme de finance inclusive entre
les objectifs poursuivis par le PNUD en matire de lutte contre la pauvret et ceux viss par le
FENU pour le renforcement du secteur de la Microfinance.

50

ANNEXE 1 - LISTE DES PERSONNES RENCONTREES

Institution /
organisme
APIFM
SOAHITA /
AIM

Catgorie
Association
professionnelle

CSBF

Association
professionnelle
Autorit de
rglementation

CSBF

Autorit de
rglementation

CSBF

Autorit de
rglementation

BOA Mcar

Banque

NOM

FONCTION

CONTACT

Adresse mail

Adresse

Saholy Janis
RASOARIMALALA

SG

22 625 95

apifm@simicro.mg

BP 8476

Judith RATIARISON

Prsidente

033 11 389 40

intercop.admin@iris.mg

BP 7187

Thodore Rakotondramanga SG
Emma ANDRIANASOLO
Lalaina R
Jean Jacques CHUK HEN
SHUN

22 642 26

Directeur de la
Microfinance

22 642 26

cadre

22 642 26

CNMF

CNMF

SIPEM

IMF

SIPEM

IMF

OTIV TANA

IMF

Coordonnateur
Francis Blaise RAJOELINA Nationale
Monique
ANDRIANASOLO
Prsidente
Chef de dpartement
oprations et
Jocelyn RASOLOFO
dveloppement
RANDRIANIAINA
RAKOTOARIVELO
Directeur

ADEFI
MICROCRED
MICROCRED

IMF
IMF
IMF

Andriamangazato
RAMAROSON
Michel IAMS
Herv GUYON

MICROCRED

IMF

Franois Xavier Post

MICROCRED
SOAHITA /

IMF
IMF

Mireille Roberdison
Judith RATIARISON

Directeur gnral
DG
DAF
Chief Operating
Officer
Responsable
dexploitation
Prsidente

BP 550 BCM
e.andria@bfm.com

BP 550 BCM
BP 550 BCM

033 12 099 81

chuk@boa.mg

Place de lIndpendance

22 383 85

coordmicrofinance@wanadoo.mg

22 300 98

sipem@wanadoo.mg

BP 616 Antaninarenina
Immeuble SANTA
Antanimena

033 11 493 22

sipem@wanadoo.mg

BP 8616

22 290 68

dirtana.otiv@blueline.mg

22 374 60
032 43 639 15
032 42 592 49

adefi@simicro.mg
miams@microcred.mg
hguyon@microcred.mg

BP 8742 120, Rue

Rainandriamampandry
Faravohitra Antananarivo
Ambodivona
Ambodivona
Ambodivona

033 11 389 40

intercop.admin@iris.mg

Ambodivona
BP 7187

51

AIM
IMF

Jean Herv FRASLIN

CECAM

IMF

Gisle
Directeur Gnral
RAKOTONDRAMANANA INTERCECAM SA

CECAM
URCECAM
Tana

IMF

Seth Ramanganavalona

Secrtaire Gnral

IMF

Nirina Rabenarivo

CECAM

IMF

Christian Ravelomanana

CECAM

IMF

MAEP

Ministre

r_suzelin@yahoo.fr

PFI

Directeur
Expert en
microfinance

22 254 04

PFI

Julia Rasoambolamanana
Suzelin
RATOHIARIJAONA
Mamy Nirina
ANDRIAMAHENINA

Directeur
Chef dpartement
exploitation
Responsable
administrative et
financire

22 623 33

voletmicrofinance@wanadoo.mg

BP 628

Fanja RAKOTOMAHARO

Expert en
dveloppement de
produit

033 11 159 25

voletmicrofinance@wanadoo.mg

BP 628

Assistant en systme
d'information et de
22 626 33
Communication
Assistant en Appui et
Suivi
22 626 33

coordmicrofinance@moov.mg

BP 628

coordmicrofinance@moov.mg

BP 628

PFI

PFI

Conseiller ICAR

icar@wanadoo.mg

SCFERT BP 372
Antsirabe

FIVOY

44 496 54 / 26
061 93
44 496 54 / 26
061 93

g.rakotondramanana@intercecam.mg

26 061 93
26 061 93

26 061 93

PFI

PFI

PFI

PFI

Solofo RAKOTOMAVO
Ravo
RAFENOMANANTSOA

PFI

PFI

OLAF Francis

Assistant Commis
dAdministration

22 626 33

coordmicrofinance@moov.mg

BP 628

PFI

PFI

Rado Vaonasolo
RAKOTONDRABE

Assistante
Administrative et
Financire

22 626 33

coordmicrofinance@moov.mg

BP 628

PROSPERER

Projet de
dveloppement

Tovonirina Rakotoseheno

Responsable
microfinance

cn@prosperer.mg

52

Responsable du
Dpartement Suivi
Bancaire

AGEPMF

PTF

Ghislaine BARITOA

AGEPMF

PTF

Ihajambolatiana Ranjalahy

MCA

PTF

MCA
AFD

PTF
PTF

PNUD

PTF

Jean Honor RASAMISON

RAFANOHARANA
Bakoly
Cdric Boulanger
Louisette
RANOROVOLOLONA

PNUD

PTF

Agosso Corneil

Charg de
programme
22 300 92
Reprsentant rsident
adjoint
22 300 92

PNUD

PTF

FENU

PTF

Xavier Leus
Oumou Sidib
VANHOOREBEKE

Reprsentant rsident 22 300 92

Conseillre technique
- rsidente
22 383 85

FIDA

PTF

Haingo Rakotondratsima

Cabinet Mazars

Cabinet

Bruno Dauphin

Cabinet Mazars

Cabinet

Frdric Randrianarisoa

Charg de liaison
Expertcomptable/associ
Expertcomptable/associ

Secretaire excutif
Finance Project
manager
Responsable
Microfinance

22 360 11

agepmf.dsb2@wanadoo.mg

BP 628

22 360 11

agepmf.se@wanadoo.mg

BP 628

033 23 00 465

jeanhonore@mca-mada.org

033 23 004 59
22 200 46

bakoly@mca-mada,org
sireyjold@groupe-afd.org
Louisette.ranorovololona@undp.org

Antsahavola
Antsahavola
Antsahavola

oumou.cnmf@moov.mg

BP 628

Tsaralalna
Tsaralalna

53

ANNEXE 2 - LISTE DES DOCUMENTS CONSULTES

Document de Stratgie Nationale de la Micro Finance (Juin 2004)

Accs des ruraux aux services financiers (Union Europenne, Jean Nol Perrin, Pohl Consulting,
Janvier 2005)
Inventaire national des organisations financires de proximit Madagascar (FENU/PNUD, Juin
2004)
Plan daffaires APIFM (Juin 2005)
Etude de March et de faisabilit de la cration dune IMF Anosy (ICAR, 2005)
Etude sur la cration dIMF dans la rgion de lItasy (Cabinet Consulting PLUS, 2006)
Diagnostic secteur et valuation SNMF (Jean Yves Rouchy et Ghislaine Baritoa, dcembre 2007)
DSNMF actualis et align au MAP (Jean Yves Rouchy et Ghislaine Baritoa, octobre 2007)
Rapport d'audit de la CNMF anne 2006 (Cabinet MAZARS et FIVOARANA, avril 2007)
Projet dinstruction de la CSBF relatif la transparence des IMF (CSBF, juin 2008)
Point de situation des IMF non agres et identification des contraintes dans le processus
d'agrment (CNMF/PFI, juin 2008)
Charte du projet et planification des activits dans le cadre de la mise en place de la centrale des
risques (Cabinet Ambre Associates, juin 2008)
Etudes des besoins en services de microfinance de la rgion de Vatovavy et Fitovinany
(Consulting PLUS, juin 2008)
Etudes des besoins en services de microfinance de la rgion Atsimo Andrefana (Altec, juin 2008)
Rating de Volamahasoa (Planet Finance, juin 2008)
Document de Stratgie Nationale de MicroFinance actualise et budgtise (CNMF/MFB,
septembre 2008)
Diagnostic de lexistant et axes damlioration pour la mise en place de la base de donne
(Cabinet Ambres Associates/ Gama consult, mars 2009)
Charte de projet de ltude sur la mise en place de la base de donne (Cabinet Ambres Associates/
Gama consult, mars 2009)
Plans de travail annuel du PFI 2005/2006/2007/2008 (PFI/CNMF)
Rapports dactivit du PFI 2005/2006/2007/2008 (PFI/CNMF)
Fiche de renseignement des IMF en vue de la prparation du forum des partenaires techniques et
financiers (APIFM, 2008)
Evaluation de la SNMF, (Yves Rouchy, Baritoa Ghislaine Septembre 2007)
Rapports de suivi CAE, 2006-2008, quipe du Programme BIFSA
Rapports de suivi FRIF, 2008, quipe du programme BIFSA
Focus note sur les taux dintrt des IMF mutualistes Madagasca, (Consortium FIDEVPAMIGA, janvier 2008)
Etude sur les taux dintrts des IMF mutualistes Madagascar (consortium FIDEV-PAMIGA
janvier 2008)
Diagnostic organisationnel de la CNMF, version draft (Cabinet Mazars, Janvier 2009),
Evaluation du programme finances rurales sur le rseau CECAM (financement UE, Cabinet
ATOS-Origin, Septembre 2008)
Document de projet pour le lancement du Programme FIDA/PROSPERER, (2008)

54

ANNEXE 3 - LES EVOLUTIONS DES 5 DERNIERES ANNEES ANNONCENT UNE

MODIFICATION DU PAYSAGE DE LA MICROFINANCE
Dun secteur de faible porte en 2005, o seulement 5% des mnages malgaches avaient accs aux
services financiers fournis par les IMF, on est pass en 2006, une estimation de taux de pntration de
8%.
Le secteur de la microfinance a connu une forte volution ces 5 dernires annes, lie la croissance des
activits des IMF anciennement prsentes sur le territoire, mais aussi lentre sur ce march dune
nouvelle catgorie dIMF de type bancaire (Access banque, PAMF et MICROCRED). Ces nouveaux
entrants contribuent aviver les pratiques concurrentielles dans un contexte o le cadre et lexercice de la
supervision (loi, instructions et centrale des risques) et de la coordination (CNMF et associations
professionnelles) sont en construction.
Les donnes sur lvolution du secteur sont tires des informations recueillies par la CNMF dans le cadre
de la prparation du forum des partenaires techniques et Financiers.
Evolution du nombre des membres/clients

Evolution du nombre de membres/clients par type d'IMF

450 000

Total
Mutualiste

400 000
350 000
300 000
250 000
200 000
150 000
100 000

SA

50 000

Associatif

2003

2004

2005

2006

2007

Le nombre des membres/clients du secteur (toutes catgories et formes confondues) est pass de 167 826
en 2003 424 075 en 2007, il a plus que doubl en 4 ans (2,5 fois). Il volue de moiti en moyenne
chaque anne. Cette volution a t plus significative les deux dernires annes. Les clients des IMF de
type SA comptent pour 14% du total en 2007.
Evolution du nombre de caisses
De 2003 2007, le nombre de caisses ou dagences a plus que doubl au niveau non mutualiste (de 44
103) mais les institutions mutualistes restent largement majoritaires (442 caisses sur un total de 545 pour
le secteur).

55

Evolution du nombre de femmes membres

Evolution du nombre de femmes membres par type d'IMF

160 000
Total

140 000

Mutualiste

120 000
100 000
80 000
60 000
40 000

SA

20 000
Associatif

2003

2004

2005

2006

2007

Le nombre de femmes bnficiaires est pass de 64 817 en 2003 148 152 en 2007, soit la mme
volution que celle de lensemble des membres.
Le nombre de femmes reprsente environ 35% du nombre total des bnficiaires, mais reste plus faible
dans les IMF de type SA, soit 12% du total des femmes clientes.
Evolution de lencours de crdit

Millions

Evolution du total de l'encours de crdit (MGA)

80
70
60
50
40
30
20
10

000
000
000
000
000
000
000
000
-

Total

Mutualiste
SA

Associatif
2003

2004

2005

2006

2007

Lencours de crdit est pass de 21,16 Milliards MGA en 2003 72,49 Milliards MGA en 2007.
La part des IMF mutualistes dans lencours de crdit reste prpondrante avec 54%, malgr la croissance
en 2007 de lencours des IMF SA de 131% contre 31% pour ces dernires.

56

Rpartition du total de lencours de crdit

Rpartition du total de lencours de crdit 2003
Associatif
1%
SA
27%

Mutualiste
72%

Rpartition du total de lencours de crdit 2007

Associatif
2%

SA
44%
Mutualiste
54%

Tableau de concentration de risques par rapport la rpartition de l'encours de crdit

2003
2004
2005
2006
Institution
40%
39%
36%
29%
UNICECAM
28%
29%
28%
33%
OTIV
20%
22%
26%
19%
ADEFI
88%
89%
90%
81%
Sous - total
12%
11%
10%
19%
Autres IMF

2007
18%
33%
19%
70%
30%

Le portefeuille de crdit du secteur est dtenu 70% par 3 IMF (dont 2 mutualistes, si on considre
dores et dj ADEFI comme SA).
On remarque cependant une croissance de la part de MICROCRED dans le march, pass de 1, 41%
de lencours national total 9,62% en 2007. Cette entre de nouveaux venus sur le march de taille
significative contribue dconcentrer le march.

57

Evolution du nombre de prts actifs

Evolution du nombre de prts actifs en fin d'anne par type d'IMF

180 000

Total

160 000
140 000

Mutualiste

120 000
100 000
80 000
60 000

SA

40 000
20 000

Associatif

2003

2004

2005

2006

2007

Le nombre de prts actifs (pris en fin danne) est pass de 30 329 en 2003 167 602 en 2007 soit une
croissance de 453% sur ces 5 dernires annes, suprieure celle de lencours.
Rpartition du nombre de prts actifs 2003

SA
25%

Associatif
22%

Mutualiste
53%
Rpartition du nombre de prts actifs 2007

SA
24%

Associatif
10%

Mutualiste
66%

58

La porte des IMF mutualistes est plus importante, sa part reprsente 66% contre 24% pour les IMF de
type SA en 2007. Avec la croissance du march, la part des IMF de type associatif a rgress et est pass
de 22% en 2003 10% en 2007.
Evolution des octrois de crdit (montant)
Evolution des octrois de crdit par type d'IMF (montant en milliard de MGA)
100
90

Total

80
70
Mutualiste

60
50
40

SA

30
20
10

Associatif

2003

2004

2005

2006

2007

Les dboursements de crdit sont passs de 24,5 Milliards MGA en 2003 90,13 Milliards MGA en 2007
soit une croissance de 267%.
Cette croissance a t plus significative en 2007 pour les IMF de type SA, 233%, qui sont en dmarrage,
contre 30% pour les IMF de type mutualiste.
Mais la part des mutualistes dans les octrois de crdit en 2007 reste consquente avec une valeur absolue
de 53,4 Milliards de MGA (soit 59% du total).
Institution
UNICECAM
OTIV
SIPEM
MICROCRED
Sous - total
Autres IMF

2003
60%
16%
10%
0%
86%
14%

2004
45%
32%
10%
0%
87%
13%

2005
50%
27%
8%
0%
86%
14%

2006
39%
28%
10%
1%
78%
22%

2007
28%
26%
9%
14%
76%
24%

Jusquen 2006, plus de 70% des octrois de crdit (en montant) sont ralises par trois institutions qui sont
UNICECAM, OTIV (les 3 OTIV) et SIPEM. A partir de lanne 2007, lentre de MICROCRED dtrne
SIPEM du troisime rang. On note une concentration du march dgressive sur la dure lie lentre et la
monte en rgime de nouvelles IMF.
Evolution du nombre de prts dcaisss
Le nombre de prts dcaisss a pratiquement t multipli par 4 en 4 ans, il est pass de 31 131 en 2003
116 789 en 2007.

59

Les IMF de type SA dcaissent presque autant de prts que les mutualistes en 2007 (46%, contre 51%).
Cette volution montre le dynamisme des ces dernires avec un nombre plus rduit dimplantations et une
mthodologie non base sur lpargne pralable.

Rpartition du nombre de prts dcaisss 2003

Associatif
2%
SA
28%

Mutualiste
70%

Rpartition du nombre de prts dcaisss 2007

Associatif
3%

SA
46%

Mutualiste
51%

60

Evolution du montant du prt moyen

Milliers

Evolution du montant de prt moyen par type d'IMF (en milliers de MGA)
1 600
1 400
1 200
1 000
800
600
400
200
-

SA

Mutualiste

Associatif
2003

2004

2005

2006

2007

Le montant du prt moyen volue de 497 058 MGA en 2003 770 749 MGA en 2007, soit une
augmentation de 41% en 5 ans.
Il est plus lev pour les IMF de type SA, avec une moyenne annuelle de 1126 000 MGA contre 679 000
MGA pour les IMF de type mutualiste.
Le montant du prt moyen progresse entre 2006 et 2007pour IMF de type SA de 23%, alors quil diminue
pour les IMF de type mutualiste, - 3%.
Le taux de portefeuille risque 30 jours en 2007
Le taux de portefeuille risque 30 jours en 2007 pour les IMF de type associatif reprsente une moyenne
de 5,4%. 61
Le taux de PAR 30 jours pour les IMF de type associatif en 2007 (% )
15
10
5
0
CEFOR; 7

FI; 5

HARDI; 3

SOAHITA; 0

TITEM; 5

VAHATRA; 11

VATSY; 7

Concernant les IMF de type mutualiste, 3 institutions dont AECA, OTIV zone littorale et OTIV Alaotra
ont un taux du PAR 30 jours suprieur 10% soit une moyenne de 23%. A part ces 3 cas critiques, le
taux de PAR 30 moyen de 6%. 62

61

Les donnes de quelques IMF (APEM PAIQ, CDA, SAF, Haingonala) ne sont pas disponibles.

62

Les informations sur SIPEM et UNICECAM proviennent de ces institutions, les autres donnes proviennent des
statistiques de lAPIFM

61

Le taux de PAR 30 jours pour les IMF de type mutualiste en 2007 (%)
40
30
20
10
0
AECA: 35

OTIV DIANA: 8 OTIV SAVA: 6 OTIV TANA: 3

OTIV ZL: 15
1a OTIV ZAM: 19

TIAVO: 6

UNICECAM : 6

Le taux de PAR 30 moyen est de 3% pour les IMF de type SA en 2007. La qualit du portefeuille est plus
meilleure pour les 3 nouvelles institutions : ACCES BANQUE, MICROCRED, PAMF.

Le taux de PAR 30 jours pour les IMF de type associatif en 2007 (% )

10
5
0
ACCESBANQUE; 1

ADEFI; 8

MAHAVOTSE; 3 MICROCRED; 1
1

PAMF; 1

SIPEM; 3

VOLAMAHASOA; 2

Evolution du nombre des pargnants

Evolution du total du nombre des pargnants par type d'IMF
300 000
250 000

Mutualiste

200 000
150 000
100 000
50 000

Associatif
SA

2003

2004

2005

2006

2007

Le nombre des pargnants (pris en fin danne) est pass de 109 520 en 2003 266 224 en 2007 soit une
croissance de 143% ces 5 dernires annes.
Ce sont les IMF mutualistes qui en mobilisent la plus grande proportion, 90% en 2007.

62

Evolution de lencours dpargne

Evolution de l'encours d'pargne par type d'IMF (en milliards de MGA)

Milliards

35

Total

30

Mutualiste

25
20
15
10
5

SA
Associatif

2003

2004

2005

2006

2007

Lencours dpargne est pass de 10,5 milliards MGA en 2003 33,075 Milliards MGA en 2007 soit une
croissance de 213% ces 5 dernires annes, soit en moyenne annuelle de + 19, 6 milliards MGA.
La part de lpargne est plus significative pour les IMF de type mutualiste mais on note une croissance de
plus de 8 fois pour les IMF de type SA en 2007, soit un montant pass de 51 millions MGA en 2006 4, 5
Milliards en 2007.

63

ANNEXE 4 - PRODOC PAA 2005, 2006, 2007 ET 2008

PRODOC

2005

2006
Produits

Produits

Activits

Activits

1. Le cadre
institutionnel du
secteur de la
microfinance appuy
et renforc

1.1. Renforcer la
CNMF et appuyer le
Comit de Pilotage et
les Associations
Professionnelles
(APIFM,AIM)

1.1. Renforcer la
CNMF et appuyer le
Comit de Pilotage et
les Associations
Professionnelles
(APIFM,AIM)

1.1. Renforcer la CNMF

1. Cadre
institutionnel de la
microfinance
appuy et renforc
suivant les
principes cls des
meilleures
pratiques

1.2. Mettre la
disposition de la
CNMF un Expert
International de
Microfinance (cots
de lexpert,
quipement, vhicule
et cots
oprationnels)
1.3. Contribuer la
ralisation d'tudes
d'opportunit et de
viabilit des IMF

2. Les partenariats et
les synergies
dvelopps
notamment par des
actions de plaidoyer

Activits

1.2. Renforcer les

Associations
Professionnelles

1.3. Renforcer le Comit

de Pilotage

1.4. Faciliter la
participation de
ressources
professionnelles des
ateliers/sminaires/visi
tes d'changes, de
formation en
microfinance, diverses
missions

1.2. Contribuer la
ralisation des
activits marquant
l'Anne Internationale
du Microcrdit

2.1. Rechercher des

partenariats en vue de
la mobilisation de
ressources

2.1. Favoriser les

actions de plaidoyer
auprs de diffrents
partenaires en vue de
la mobilisation de
ressources

2. Partenariat et
synergie largement
dvelopps au sein
du secteur

2.1. Favoriser les actions

de plaidoyer auprs
diffrents partenaires en
vue de la mobilisation de
ressources

2.2. Appuyer les

actions de plaidoyer
auprs des bailleurs de
fonds et du
Gouvernement

64

3. Offre viable et
prenne de services
et produits financiers
par des IMF
renforces
techniquement et
financirement dans
un cadre lgal et
rglementaire adapt

2.3. Contribuer la
promotion de
linformation et de la
communication sur le
secteur

2.2. Contribuer la
promotion de
l'information et de la
communication sur le
secteur,notamment la
diffusion nouveau
cadre lgal et
rglementaire

3.1. Raliser des

analyses
institutionnelles des
IMF susceptibles
d'tre appuyes

3.1. Contribuer la
ralisation d'tudes
d'opportunit et
analyser la viabilit
des IMF

3.2. Slectionner et
appuyer
institutionnellement
des IMF/SFD fort
potentiel en fonction
de leurs besoins
(bonne gouvernance,
SIG, plan d'affaires,
innovation,
diversification
notamment Crdit
Avec Education) en
vue de la
consolidation et de
l'extension
3.3. Contribuer
l'implantation de
nouvelles IMF dans
des zones
insuffisamment
couvertes en
partenariat avec
d'autres bailleurs
3.4. Contribuer
l'accs des IMF des
ressources financires
en vue de leur
consolidation et de
l'extension de leurs
activits par la mise en
place dun Fonds de
Renforcement
Institutionnel et
Financier

3.2. Slectionner et
appuyer des IMF/SFD
fort potentiel en vue
de leur dveloppement
institutionnel

2.2. Contribuer la
promotion de
l'information et de la
communication sur le
secteur,notamment la
diffusion nouveau cadre
lgal et rglementaire
3. Capacits des
IMF renforces
techniquement et
financirement
visant leur
professionnalisatio
n et offrant des
produits et services
viables et prennes
dans un cadre
rglementaire

3.1. Contribuer la
ralisation d'tudes
d'opportunit et analyser
la viabilit des IMF

3.2. Slectionner et
appuyer des IMF/SFD
fort potentiel en vue de
leur dveloppement
institutionnel

3.3. Contribuer
l'accs des IMF des
ressources financires
par la mise en place de
ligne de crdit et de
refinancement

65

4. Les relations
banques/IMF
renforces et
dveloppes en vue
de l'intgration des
marchs financiers

5. La Stratgie de la
microfinance mise en
uvre
6. Suivi/valuation

4.1. Contribuer une

meilleure
connaissance
rciproque entre les
banques et les IMF
(articulation,
plaidoyers,
formations)

4. Relations
Banques/IMF
renforces et
dveloppes en vue
de l'intgration du
secteur
microfinance dans
le march financier

4.2. Participer au
dveloppement des
relations d'affaires
entre les banques et les
IMF par la mise en
place si besoin de
ligne de garantie

4.1. Contribuer au
dveloppement des
relations d'affaires
entre les banques et
les IMF par la mise en
place si besoin de
ligne de refinancement

4.1. Contribuer au
dveloppement des
relations d'affaires entre
les banques et les IMF
par la mise en place si
besoin de ligne de
refinancement

5.1. Appui
oprationnel des
activits ralises

5.1. Appui
oprationnel des
activits ralises

5. Stratgie
Nationale de la
MicroFinance mise
en uvre

5.1. Contribuer la mise

en uvre de la Stratgie
Nationale de la
MicroFinance

6.1. Appui technique

FENU

6.1. Appui technique

FENU

6. Suivi/valuation
raliss

6.1. Appui technique

FENU

6.2. Audit

6.2. Audit

6.2. Audit

6.3. Evaluation
d'effets, tudes
d'impacts

6.3. Evaluation
d'effets, tudes
d'impacts

6.3. Evaluation d'effets,

tudes d'impacts

66

2007
Produits

2008
Sous-Produits

1. Le cadre lgal et 1.1. La nouvelle loi est

diffuse
rglementaire est
incitatif et suivi

Activits
111. Raliser une campagne
d'information auprs des IMF
pour la mise en application de
la nouvelle loi

Produits
231: Le cadre lgal,
rglementaire et
institutionnel
d'intervention des IMF
est oprationnel et
performant

Sous-Produits
231-1.
Le cadre lgal et
rglementaire des IMF
est complt diffus et
oprationnel

Activits
231.1.1 Accompagner la
Commission de Supervision
Bancaire et Financire
(CSBF) dans l'laboration et
la publication des
instructions et circulaires
manquantes pour la loi

112. Identitifier les contraintes

et les besoins couvrir au
niveau des IMF en vue de
faciliter la mise en application
effective de la nouvelle loi

231.1.2 Informer les

diffrents acteurs sur la
rglementation

113. Elaborer un guide pour

aider les IMF se conformer
aux nouvelles exigences
rglementaires

231.1.3 Raliser des sances

de formations auprs des
IMF pour la mise en
application de la nouvelle
loi

1.2. L'application de la
121. Sensibiliser les magistrats
nouvelle loi est concrtise et les juridictions des tribunaux
et suivie

122. Crer un systme

d'enregistrement formel des
statuts des IMF

231.1.4 Accompagner le
processus de mise en
conformit des IMFs avec la
loi
231-2:
Le cadre institutionnel
d'intervention est en
place et favorable au
dveloppement

231.2.1 Faire adopter la

Stratgie Nationale de
MicroFinance (SNMF)
aligne au Madagascar
Action Plan (MAP), par le
Gouvernement

67

1.3. La Stratgie
Nationale de la
MicroFinance est aligne
au MAP

2. Le cadre
institutionnel est
oprationnel et
performant

131. Organiser un atelier

national pour revoir et aligner
la SNMF au MAP en
concertation avec les acteurs et
les partenaires cls, notamment
le CGAP et les autres bailleurs

231.2.2 Mobiliser les fonds

pour financer la mise en
uvre de la SNMF

132. Ractualiser le plan

d'actions SNMF

231.2.3 Raliser une tude

institutionnelle et
organisationnelle de la
Coordination Nationale de
MicroFinance (CNMF)

133. Dvelopper une stratgie

de communication pour
expliquer aux Baileurs de
Fonds et autres intervenants
l'organisation et le
fonctionnement du FRIF

231.2.4 Ractualiser les

mandats et organisation de
la CNMF en vue de sa
prennisation

134. Organiser une table ronde

pour l'appropriation de la
SNMF par les Bailleurs de
Fonds et mobiliser les
ressources

231.2.6 Raliser une tude

sur le Haut Conseil pour la
MicroFinance (HCNMF) et
mettre en place les organes
structurants

135. Assurer le suivi et

l'valuation de la mise en
uvre SNMF

231.2.7 Faire une tude pour

la mise en place de l'
Association Professionnelle
Unique (APU)

2.1. Le mandat et
211. Ractualiser
l'organisation de la
l'organigramme de la CNMF
Coordination Nationale de
la MicroFinance sont
prciss et ractualiss

231.2.8 Mettre en place

l'APU

68

212. Redfinir les rles et

responsabilits de la cellule de
coordination

2.2. Les besoins et les

gaps de capacits de la
CNMF, du Comit de
Pilotage et des
Associations
Professionnelles sont
dtermins et couverts

231.2.9 Mettre en uvre et

suivre la performance du
Programme Finance
Inclusive

221. Diagnostiquer les

besoins de la CNMF : moyens
humains et matriels,
formations

Sous produit 231-3:

231.3.2 Contribuer la mise
Le contrle, le suivi et la en place de la centrale de
surveillance des IMFs
risque
sont assurs

222. Raliser le plan de

renforcement de capacit

231.3.3 Raliser une tude

de faisabilit pour la mise en
place d'une base de donnes
sur le secteur au sein de la
CNMF

223. Mettre la disposition de

la CNMF l'expertise ncessaire
pour assurer la mise en uvre
de la SNMF
224.Faciliter changes
232: La gestion des
d'exprience des meilleures
IMF est amliore
pratiques pour CNMF, Comit
de Pilotage et Associations
Professionnelles

231.3.4 Mettre en place et

oprationnaliser la base de
donnes

225. Recruter le Conseiller

rsident et mettre disposition
moyens fonctionnement

233: Le renforcement
des capacits des RH
des structures
transversales (CSBF,
CNMF, APU) et des
IMF est ralis

Sous produit 232-1:

Des outils de gestion
sont dvelopps au
niveau des IMF
partenaires

232.1.1 Contribuer
techniquement et
financirement la mise en
place d'outils de gestion et
de Systme d'Information et
de Gestion (SIG) des IMF

Sous produits 233-1:

Un plan de
renforcement des
capacits des stuctures
transversales et des IMF
est labor, adopt et
mis en uvre

233.1.1 Elaborer un plan de

renforcement de capacit
pour les structures
transversales

69

2.3. Le Systme
231. Concevoir et publier des
d'Information de la
supports d'information et de
Coordination Nationale de communication
la microfinance est mis en
place et operationnel

233.1.2 Valider le plan de

renforcement

232. Dynamiser le Centre de

ressources (Site Web,
documentation) et maintenir
jour la base de donnes sur le
secteur

233.1.3 Accompagner les

structures transversales dans
la mise en uvre du plan

2.4. La mise en uvre du 241. Elaborer un plan de suivi

plan de travail est suivie et et un questionnaire spcifique
ralise
rpondant aux critres de
qualit; analyse des risques et
des problmes

233.1.4 Faciliter les

changes d'exprience sur
les meilleures pratiques

242. Effectuer le suivi

priodique sur le terrain

3. Les
performances
techniques,
financires et
organisationnelles
des IMF sont
amliores

3.1. Les ressources

humaines des IMF sont
formes dans la gestion
stratgique et
oprationnelle d'une
institution

311. Diagnostiquer les

demandes et les besoins en
renforcement de capacit des
IMF.

234 Une offre accrue et

viable de produits et
services de
Microfinance adapts
aux besoins des
groupes cibles est
disponible dans les
zones de concentration

233-2 Des partenariats

avec les structures de
formation existantes sont
tablis pour le
renforcement des
capacits des IMF

233.2.2 Conclure des

conventions de partenariat
avec les Associations
Professionnelles (AP) pour
la formation des IMF

234.1 Les tudes sur les

besoins de services
financiers non couverts
dans les zones de
concentration sont
ralises

234.1.1 Procder une

collecte et synthse des
tudes disponibles dans les
deux zones

70

3.2. Le systme
d'information de gestion
(SIG) et de suivi des IMF
est mis en place et
performant

312. Recruter des consultants

pour assurer les formations
dans diffrents domaines :
gestion des portefeuilles,
gestion des risques
oprationnels, management
d'IMF, . . .

234.1.2 Mener une tude sur

les besoins de services
financiers non couverts des
zones incluant la spcificit
genre

321. Faire le diagnostic des

besoins

234.1.3 Prselectionner les

IMF potentielles

322. Elaborer des

questionnaires de suivi de la
qualit des portefeuilles des
IMF

3.3. Le Fonds de
Renforcement
Institutionnel et Financier
(FRIF) est oprationnel

Sous produit 234- 2 Un

diagnostic
organisationnel et
financier des IMFs est
effectu (Conclure des
conventions de
partenariats avec les
IMF)

234.2.1 Choisir les cabinets

pour raliser le diagnostic
organisationnel et financier
des IMF

331. Instruire les demandes de

financement des IMF adresses
au FRIF

234.2.2 Raliser le
diagnostic organisationnel et
financier des IMF
prselectionnes

332. Soumettre les demandes

pour analyse et pr approbation
au Comit d'Investissement

234.2.5 Signer les

conventions de partenariat
avec les IMF

333. Envoyer les demandes de

financememnt aux Bailleurs
de Fonds potentiels

234.3 Des produits et

services financiers
innovants dvelopps
par les IMF dans les
zones de concentration

234.3.1 Recruter un
prestataire pour
accompagner le
dveloppement de nouveaux
produits

71

334. Dcaisser les fonds

approuvs

234.3.2 Dvelopper les

mcanismes pour la mise en
place de nouveaux produits
prenant en compte les
besoins des groupes
vulnrables

335, Faire le suivi des dossiers

234.3.3 Dvelopper et
consolider l'offre du Crdit
Avec Education (CAE)

336. Raliser des missions de

suivi de la mise en uvre des
accords

234.5 Les fonds

multibailleurs sont en
place et les mcanismes
d'accs sont dfinis

234.5.1 Mettre en place une

plateforme de concertation
avec les diffrents
Partenaires Techniques et
Financiers (PTF)

3.4. Les IMF ont un accs 341. Raliser une tude sur la
accru des ressources
problmatique des relations
commerciales
banques/IMF

234.6 Un mcanisme
viable pour le
refinancement des IMF
labor et fonctionnel

234.6.1 Raliser une tude

sur l'amlioration de l'accs
des IMF au refinancement

3.5. L'valuation de
performances des
Institutions de
MicroFinance partenaires
est effectue

351. Recruter un
cabinet/consultant pour faire
l'valuation de performances
des IMs, dans contexte
Madagascar et Afrique

234.6.4 Suivre et valuer les

rsultats du forum

352. Exploiter et analyser les

rapports de performances
techniques et financires des
IMF

234.6.5 Appuyer les IMF

dans le cadre du Fonds de
Renforcement Institutionnel
et Financier (FRIF)

353. Diffuser les rsultats et les

recommandations auprs des
instances concernes :
Bailleurs, PNUD, FENU,
Membres Comit
d'Investissement

235 Une stratgie de

communication est
labore et mise en
uvre

235.1La stratgie est

labore

235.1.1 Elaborer une

stratgie de communication
sur la SNMF

72

3.6. Le produit CAE

adapt au besoin de la
clientle est intgr dans
les activits globales des
IMF partenaires

355. Faire le suivi de

l'application des
recommandations

235.1.2 Mettre en place les

outils de communication

361. Instruire les demandes de

financement des IMF

235.1.3 Evaluer la mise en

place de faon priodique

362. Soumettre les demandes

pour analyse et approbation au
Comit d'Investissement
363. Faire le suivi des
dcaissements des fonds
364. Raliser des missions de
suivi de la mise en uvre des
accords/conventions
365. Faciliter les changes
d'expriences entre les
animatrices du CAE
3.7. Les rsultats et les
impacts du CAE sont
suivis et valus

371. Mettre en place un

mcanisme de remonte des
informations en rapport au
CAE la CNMF
372. Analyser et exploiter les
rapports mensuels, trimestriels
et annuels des IMF partenaires
373. Raliser des missions de
suivi des IMF sur terrain

73

4. Le Programme
est mis en uvre et
suivi de faon
efficace

4.1. L'expertise technique

et organisationnelle du
Programme est mise au
service de la CNMF pour
le dveloppement du
secteur

411. Conseiller et appuyer

techniquement la Coordination
Nationale de la MicroFinance

412. Elaborer les manuels de

procdures internes : gestion
administrative et financire,
gestion du parc informatique
413. Actualiser les termes de
rfrence du Personnel, tenant
compte du transfert de
comptence et tablir le plan de
travail individuel
414. Etablir le Plan de Travail
Annuel de chaque personnel
415. Programmer et appliquer
le transfert progressif des
comptences au personnel de la
CNMF
4.2. Les audits du
421. Faciliter l'audit technique
Programme et l' valuation et financier ordonn par le
mi-parcours et final sont PNUD
raliss
422. Appliquer les
recommandations des audits

74

ANNEXE 5 - SYNTHESE DES REUNIONS DES COMITES DE PILOTAGE DE LA SNMF

13 runions entre fvrier 2004 et septembre 2008.
Dates

Personnes prsentes

Thmes

11/02/04

CNMF
GTMF (groupe de travail
microfinance)
CNMF
GTMF
APIMF (CA)

Processus dlaboration de la SNMF

12/03/04

06/10/04

19/07/05

19/04/06

APIFM, APEM, APB,

CNMF, BAMEX/USAID,
CNMF,
INTERCOOPERATION,
CSBF
APIFM, CNMF, PNUD,
MAEP, CSBF, APEM

16/05/06

nd

20/06/06

21/09/06

AFD, CSBF, AECA

05/02/07

Nd

02/04/07

nd

03/04/08

nd

premire rencontre de la CNMF avec les IMF mutualistes

rencontre linitiative du GTMF pour collecter les points
de vue des IMF dans lamlioration du DSNMF
questions/rponses
Constitution du premier comit de pilotage : composition
(10 membres), responsabilit, prsidence (collgiale
APIFM, AIM), secrtariat (CNMF),
Prparation de la table ronde des bailleurs
AECA : administration provisoire, valuation pralable,
plan daffaire, recouvrement de crances intensifier
ACOA : audit des comptes, conflit entre OTI-ZL et
ACOA.
Validation du PA/SNMF
.Articulation du PA/SNMF la SNMF (axe s2 et 3)
CP de la SNMF : Etat, AP, IMF, BF
Comit dinvestissement : CNMF (1), BCM (1), AP des
IMF (1), APB (1), bailleurs (plus de 1 M$ dans le
programme)
FRIF : prt, subvention, garantie, critres dligibilit
dIMF, budget.
Etat dexcution de la SNMF
Cadre lgal et rglementaire
Election du nouveau prsident du CP (SIPEM/AIM)
Accueil de la nouvelle prsidente (SIPEM/AIM)
Rcapitulation sur les interventions des partenaires
financiers du secteur (basket funding)
Projet de dcret dapplication de la nouvelle loi : formes
juridiques dIMF, modalits dimmatriculation au RCS,
fixation de capital minimum dtablissement
Rapport dactivits (FRIF, CAE)
Informations sur ltat davancement des projets de
dcrets dapplication relatifs la loi n2005-16 du 29
septembre 2005 sur les activits des Institutions de
microfinance
Divers (UE, AFD, MCA)
Favoriser laccs de tous la microfinance,
recommandations et engagements de latelier blue
book
Blanchiment dargent
Situation des rseaux en problmes
Situation de Tiavo (rorganisation)
Questions diverses
Centres de gestion agrs
Comit de pilotage : nomination des membres : MFB,
MAEP, CNMF, BCM, AGEPMF, MCA, APIFM, AIM,

75

12/06/08

30/09/08

nd

nd

APB, FENU, PNUD, AFD, BM, IC, USAID, FIDA,

BAD, BIT
Nomination de la nouvelle prsidente (APIFM)
Budgtisation de la SNMF aligne au MAP
Base de donnes de la CNMF
Prsentation du PTA de la CNMF
Bilan de lanne 2007
Points de situation sur le secteur
Questions diverses : UE (valuation CECAM), MAEP
(Prosperer), FIDA, IC, PNUD
Actualisation des membres du CP
Points de situation sur le cadre rglementaire et
application de la nouvelle loi
Organisation de la table ronde des bailleurs de fonds
Situation de la microfinance Toamasina : ACOA, OTIV
Echange dinformations : AFD (ARIZ), CRM, MCA
Questions diverses
Arrt portant dfinition des missions du CP/SNMF,
nomination des membres
Points de situation du cadre rglementaire et application
de la nouvelle loi : sanctions contre lexercice illgal du
mtier
Point de situation sur la SNMF
Point de situation sur la base de donnes de la CNMF
.Forum des partenaires financiers

76

ANNEXE 6 - LE FONDS DE DEVELOPPEMENT DU CREDIT AVEC EDUCATION (CAE)

Historique du CAE
La premire exprience du PNUD en matire de CAE remonte en 1998. La phase pilote a t mene par le PNUD
dans les deux rgions les plus pauvres de Madagascar, savoir celles de Fianarantsoa et de Toliara. Dans le cadre du
programme MicroStart, le PNUD a choisi comme partenaires lIMF TIAVO Fianarantsoa et lIMF Vola Mahasoa
Tular. LONG Freedom From Hunger (FFH) a apport lassistance technique sur le produit mis en uvre dans les
rseaux. En 2000, le programme Microfinance du PNUD a procd une premire vague dextension dans les autres
IMF. Il sagit par exemple du PCF (programme caisse fminine) pour lOTIV ZL et ZAM.
En 2003, le PNUD a commandit une valuation dimpact du programme CAE. La conclusion de cette mission a t
positive. En outre, le gouvernement malgache la sollicit pour mettre en place un programme de dveloppement
ciblant les femmes.
En 2006, le PNUD a fait appel aux IMF Vola Mahasoa et TIAVO pour exposer aux autres IMF et autorits leur
exprience en matire de CAE. Divers effets ont t exposs : acclration de lautonomie oprationnelle et
financire, renforcement de capital politique des femmes (capacit de dcisions dans leurs associations de crdit, au
sein de leurs mnages, ), augmentation de revenus des femmes pratiquant la CAE.
Processus utilis pour diffuser le CAE
La diffusion du CAE entre dans le cadre de laxe stratgique n2 de la SNMF (offre viable et prenne de produits et
services adapts, diversifis et en augmentation, notamment dans les zones non encore couvertes par des IMF
professionnelles).
En 2006, Le PNUD a dcid dtendre le programme et a lanc un appel manifestation dintrt pour promouvoir le
CAE auprs des IMF Madagascar. Les IMF ayant exprim leur intrt promouvoir le CAE ont t sollicites
fournir des informations complmentaires et ont fait lobjet dune dcision par le Comit dinvestissement. Le mme
comit, que celui qui opre pour le produit FRIF (compos dun reprsentant de la CNMF, dun reprsentant du
MAEP, du PNUD, de lAPIFM, de lAIM, de la BCM, et du CCIAA) mais runit sparment.
Rponses formues par les IMF
En 2006 et 2007, 9 rponses ont t formules de la part des IMF, dont 5 IMF de type mutualiste. Celle de lIMF
Soahita qui sest leve 1,1 million USD a dpass lensemble du budget et a t refuse.

Priode
Juin 2006

Novembre
2007

IMF
OTIV ZAM
OTIV Tana

Total
(Millions
MGA)
175, 564
314, 000

Subvention
exploitation
(Millions
MGA)
23, 874
60, 0

OTIV Diana
Haingonala
ODDER

111,177
528,000
136,540

10,177
288, 0
87, 980

AECA
OTIV SAVA
CECAM
TOTAL

358,352
315,326
381,182
2 320,141

Subvention
Investissement
(Millions MGA)
8, 750
54,0
21, 0

Lignes de
Fonds de
crdit
(Millions
garantie
(MGA)
MGA)
142, 940
200,0
80, 0
240, 0

48, 560

138, 882
69, 470
150, 0
100, 326
35, 0
180, 0
153, 646
50, 750
160, 0
862, 885
287, 530
1 152, 940
(37%)
(12%)
(50%)
N.B. : Haingonala : 80 millions MGA sur 240 millions MGA destine lopration GCV.

16, 786
16, 786
(1%)

La totalit de la demande sest leve 2,320 milliards MGA, dont la moiti en ligne de crdit, 37% en subvention
de fonctionnement et 12% en subvention dinvestissement

77

Financements accords en CAE

Les huit demandes accordes ont fait chacune lobjet dune contractualisation entre le PNUD et lIMF.

comit
dinvestisse
ment

IMF

Total
(Millions
MGA)

Subvention
d'exploitation
(Millions
MGA)

19/6/06

OTIV ZAM
OTIV Tana

164, 0
304, 0

OTIV Diana
et Haingonala
ODDER

19/06/06
29/06/06
29/6/06
20/11/07

Lignes de Situation
de Convention
crdit
dcaissement
(Millions
MGA)

25, 0
50, 0

Subvention
d'investisse
ment
(Millions
MGA)
39, 0
54, 0

100, 0
200 0

164, 0
304, 0

164,0
304,0

98 ,577
214, 200

6, 577
100, 0

12, 0
14, 2

80, 0
100, 0

98, 577
190, 200

98, 577
202,200

208,420

128 ,420

80, 0

208, 420

204,420

70, 0
40, 0
66, 0

70,0
40, 0
66, 0
1 153,197

AECA
70, 0
OTIV SAVA 40, 0
CECAM
66, 0
1 165,197
TOTAL
Ecart

50, 0
20, 0
45, 0
424,997
(36 %)

20,0
20,0
21,0
180,200
(16 %)

560, 0
(48 %)

1 141,197
- 24, 0

12, 0

Le montant accord slve 1,165 milliards MGA, soit 50% de la demande. Le montant dcaiss slve 1,141
milliards MGA, soit une diffrence de 24 millions MGA par rapport au montant accord par le comit
dinvestissement, une diffrence de 12 millions par rapport au montant du contrat. Ces diffrences concernent lIMF
Haingonala qui a prsent un problme de gestion interne.
La demande en fonds de garantie de CECAM na pas t accorde. Lensemble de la ligne de crdit arrive
chance le 30 juin 2009.

Intgration du produit CAE au sein des IMF

Lobjectif tant de prenniser ce produit qui utilise des mthodes (crdit solidaire) et des modes de distribution
(animatrices, sances dducation) diffrents de ceux utiliss dans les rseaux mutualistes. Au moment de la
contractualisation, les IMF se sont donc engages raliser une tude pour lintgration du CAE dans leurs
structures.
En 2007, une consultante 63 a fait une mission auprs des IMF (OTIV Tana, ZL, Diana, ODDER) pour renforcer leur
capacit de gestion de ce produit. Elle a form les quipes techniques sur le dispositif de suivi du produit, du
mcanisme de contrle, lapproche de FFH et les possibilits dadaptation. Un plan dintgration a t labor au
niveau de chaque institution. Ce plan dintgration indique le calendrier des activits dintgration ainsi que les
responsables impliqus.
Le plan dintgration est suivi par lquipe du programme.
A la fin de lanne 2008, le rseau UNICECAM (lURCECAM de Bongolava) navait pas encore dmarr cette
activit car les quipes navaient pas encore reu les formations ncessaires. LOTIV Diana et lOTIV ZAM ont
termin lintgration du produit CAE dans leurs caisses.
Suivi des IMF
Lquipe du Programme semble avoir effectu un suivi rduit de cette activit, la poursuite du CAE dans lavenir
restant incertaine.
63

Madame Baritoa Ghislaine

78

Le suivi est fait essentiellement par lquipe du programme. Le staff de la CNMF aurait du mal dgager du temps
pour accompagner les missions de suivi.
Les principales difficults qui ressortent relvent de lintgration du CAE dans les mutuelles, des retards en termes
de performance au sein des IMF bnficiaires et du dtournement de crdit et de fonds au sein de lIMF Haingonala.
Seules trois IMF sur huit ont t visites et suivies par lquipe nationale de la CNMF, en tandem avec lquipe du
programme PFI.

IMF, montant,
date de
Dates de
convention
visite
OTIV ZAM
13-15/06/07
(164 millions
MGA en 2
tranches),
12/07/06

OTIV Tana 304 Nov. 06

millions MGA,
convention sans
date
OTIV Diana
Nov. 06
98,577.millions
MGA,
20/07/06

Haingonala
128 millions
MGA,
13/07/06

ODDER
204,.420

Visiteurs
.Expert microfinance
(Mamy Andriamahenina)
et. Assistant Appui suivi
(Ravo Rafenomanantsoa)

. Expert cellule appui

(Fanja Rakotomaharo)

. Expert DNP (Fanja

Rakotomaharo)

Nov. 06

. Expert DNP (Fanja

Rakotomaharo)

Nov. 06

. Expert microfinance
(Mamy Andriamahenina)

Mars 07

. Expert microfinance
(Mamy Andriamahenina)
. Expert DNP (Fanja
Rakotomaharo)

Mai 07

. Expert microfinance
(Mamy Andriamahenina)
. Assistant Appui suivi
(Ravo Rafenomanantsoa)
. Coordinateur CNMF
(Blaise Rajoelina)

Mai 07

Conclusions et recommandations des visites

- Rattraper les retards dans la mise en uvre de lintgration du
CAE (50% du plan ralis).
- Intgrer les retards dchances intermdiaires dans le calcul de
PAR et de taux de retard.
- Utiliser les fonds propres de lIMF pour les Associations de
crdit plus de 6 cycles.
- Renforcer les animatrices dans le domaine du rapportage.
- Poursuivre lanimatrice ayant dtourn du fonds pour viter
limpunit
- Ne verser la deuxime tranche quaprs ltude sur lintgration
du CAE.
- Amliorer les procdures et contrle interne suite un
dtournement dune animatrice
. Le CAE nest pas encore intgr institutionnellement
. Etudier la possibilit de scinder les associations de crdit en
deux.
. Le systme de rapportage ne prsente pas dimportante
incohrence, mais les animatrices doivent approfondir les motifs
dabandon de clients.
. Prvoir des sances de formation sur les thmes danimation
pour les animatrices.
. Revoir le plan de dveloppement du CAE.
. Procder linvestigation sur lutilisation de fonds, prendre des
mesures ncessaires en cas dirrgularits.
. Procder une meilleure restructuration de lIMF et la
matrise des charges.
. Amliorer la qualit des rapports, leur fiabilit, la continuit des
informations.
. Redfinir les postes des employs.
. Renforcer le poste de responsable de crdit et supprimer le
poste de RAF.
. Renforcer leffectif dagents de crdit.
. Rgulariser quelques procdures de nantissement et de GCV.
. Prendre les dispositions ncessaires pour scuriser le fonds
PNUD.
. Suspendre tout octroi de crdit sur fonds PNUD.
Intensifier le recouvrement, transmettre hebdomadairement les
informations auprs de la CNMF.
. Leffort de recouvrement nest pas suffisant.
. Maintien de la suspension de crdit.
. Rembourser le fonds PNUD.
. SIG Loan performer install malgr laugmentation de prix
100% (1080 USD).

79

millions MGA,
convention sans
date

. Expert microfinance
(Mamy Andriamahenina)

Juillet 07

. Expert DNP (Fanja

Rakotomaharo)
. Assistant Appui suivi
(Ravo Rafenomanantsoa)
. Charg dEtude CNMF
(Soamialy Rafiringa)

AECA
70.millions
MGA,
21/12/07

Juillet-aut
08

. Expert DNP (Fanja

Rakotomaharo)
. Assistant Appui suivi
(Ravo Rafenomanantsoa)
. Charg dEtude CNMF
(Rado Razafindrakoto)

OTIV SAVA
40.millions
MGA,
26/12/07

Aot-sept.
08

. Assistant Appui suivi

(Ravo Rafenomanantsoa)
. Charg dEtude CNMF
(Rado Razafindrakoto)
.Charg dEtude CNMF
(Soamialy Rafiringa)

. Scurisation de fonds : Achat dordinateur au lieu de coffrefort.

. Anticipation du dblocage de la deuxime tranche de fonds de
crdit demand par lIMF.
. Conditions salariales des animateurs : instauration de parties
fixes et variables pour augmenter les salaires des animateurs
(autour du SMIG).
. Rpartition de la prise en charge des salaires du coordinateur et
du comptable de lODDER au prorata de temps passs la
structure.
. Taux dintrt mensuel 5% maintenir et abaisser au fil de
la progression vers lautonomie.
. Revue de planification dactivits pour rattraper le retard dun
mois.
. SIG : ajuster le budget de matriel et quipement pour acqurir
Loan performer.
. Scurisation de fonds : installer le coffre fort chez Fivoy si
ODDER ne le veut pas dans ses bureaux.
. Conditions salariales des animateurs : recommandations de Mai
07 maintenues.
. Salaire du coordinateur et du comptable : recommandations de
Mai 07 maintenues.
. Taux dintrt : recommandations de Mai 07 maintenues.
. Formation des animateurs : insister sur leffectivit de la
caution solidaire dans les groupes.
. Rapportage : transmettre la CNMF les rapports mensuels de
Mars et Avril 07.
. Dblocage de la 3 tranche (Assistance technique ICAR) :
fonds virer par le programme dans les meilleurs dlais.
. LIMF devra tenir compte de la disponibilit de ses ressources
financires.
. Les matriels acquis doivent tre entretenus priodiquement et
servir uniquement des usages professionnels.
. LIMF devrait recruter un responsable juridique pour raliser
les recouvrements de crdit.
. LIMF devra renforcer la capacit danimation des animatrices
CAE.
. LIMF peut tre un terrain favorable la microassurance..
. LIMF a besoin dun fonds de crdit supplmentaire pour faire
face sa croissance.
. LIMF devra satteler mettre en uvre la partie ducation sur
le CAE.
. Etudier profondment les effets de lintgration du CAE au
niveau des caisses.
. Analyser la possibilit de financement des besoins
supplmentaires de lIMF pour dvelopper le CAE.

80

COORDONNATEUR
NATIONAL

CONSEILLERE TECHNIQUE
RESIDENTE / FENU

Assistante

AGEPMF
(Banque Mondiale)
RESP. SUIVI
ET BASE DE DONNEES

RESP. AFFAIRES
JURIDIQUES

EXPERT NAT.
MICROFINANCE

Assistante
Admin. Fin.

Charg dEtudes
Base de Donnes

Charg dEtudes
Base de Donnes

Lien hirarchique
Lien
hirarchique
Lien fonctionnel

Charg dEtudes
Juridique

(*) : pourvoir

Charg dEtudes
Juridique(*)

Assist. Syst.
Info Comm

02 Chauffeurs
01 Femme de mnage

EXPERT DEVELOPP..
NOUVEAUX PRODUITS

Assist.
Appui Suivi

Assist.
Commis Adm

ANNEXE 7 - FRIF
Synthse de l'utilisation du FRIF au 31 dcembre 2008
Montant demand (MGA)

Date CI

Nbre
demandes
examine
s

Nbre de
demandes
en
instance IMF

Total

Dotation
microcapital

Lignes crdit

Montant accord par le CI (MGA)

Total du
montant
accord

Dotation
microcapital

Lignes crdit

Montant contractuel (MGA)

Total du
montant
accord

Dotation
microcapital

Lignes crdit

SIPEM

700 000 000

140 000 000

560 000 000

450 000 000

150 000 000

300 000 000

450 000 000

150 000 000

300 000 000

1 452 003 000

79 500 000

1 372 503 000

1 452 003 000

79 500 000

1 372 503 000

518 379 000

79 500 000

438 879 000

537 750 000

397 904 000

537 750 000

397 904 000

537 750 000

397 904 000

537 750 000

178 000 000

3 015 657 000

178 000 000

1 343 154 000

178 000 000

2 082 033 000

178 000 000

945 250 000

29/09/2006

10 ADEFI

07/11/2006

11 FIVOY
CECAM

537 500 000

512 500 000

537 500 000

512 500 000

17/07/2008
TOTAL

2
5

11 MICROCRE 301 000 000

11
3 503 003 000

301 000 000

1 570 500 000

1 932 503 000

1 672 503 000

738 879 000

82

ANNEXE 8 - BILAN DES FORMATIONS

17 au
Formation
30/10/20
05

Coordonnateur
National

CNMF

Piloter les IMFs dans

loptique datteindre, de
consolider et de prserver la
viabilit financire

Sngal

2006

Formation

9 personnes

3 IMF, 2 cabinets
d'tude
4 CEM

Mesure et contrle des

impays, calcul et fixation
des taux dintrt)

Madagascar APIFM

juin-06

Formation

1 personne

CNMF

La microfinance au service
du dveloppement

La Rochelle CNMF/
- France
PNUD

juin Formation
juillet 06

3 personnes

2 CNMF - 1
APIFM

Programme de Formation
sur la microfinance

Turin

2006

Formation

12 personnes

6 IMF

SIG Loan Performer

Madagascar Cristal
Software

2006

Formation

14 personnes

2 CNMF - 12
IMF

Plan comptable des

tablissements de crdit

Madagascar Mazars
fivoarana

05/05/20 Formation
06
Avril
Formation
juin 08

29 personnes

15 IMF et 22
maires
IMF

Formation CAE

Madagascar PFI

gouvernance et lapplication
de la nouvelle loi

Madagascar APIFM
Turin Italie

50 lus et
techniciens

SYDEC/
Technique

ITCILO

JuilletAout 08

Formation

3 personnes

2 PFI+1 CP
SNMF

Programme de Formation
sur la microfinance

juil-08

Formation

22 lus

IMF- Rseau
TIAVO

la nouvelle rglementation Madagascar APIFM

et les conditions dune bonne
gouvernance dune IMF

JuilletFormation
septembr
e 2008

7 personnes

Projet Cyclopousse

Notions sur la microfinance

Madagascar CNMF/
PNUD

Aot octobre
2008

30 tudiants

personnes
physiques

Notions sur la microfinance

Madagascar CNMF/
ESMGC

Formation

ITCILO

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ANNEXE 9 - BILAN DES CONFERENCES/ATELIERS

Date
2005

Structures
Bnficiaires Bnficiaires
30 personnes Acteurs MF (IMF,
Ministres, projets)

23 au
SG
30/10/05
.
2005
5 personnes
2005
5 personnes
2005
fvr-06

1 charg
dtude
1 personne

juin-06

3 personnes

juin-05

5 personnes

05/05/20 20 personnes
06
04/10/20 80 personnes
07
2007

80 personnes

APIFM

IMF SOAHITA
MAEP, MEFB,
CSBF, CNMF, AIM
CNMF
PFI
MAEP
MEFB
CP
5 IMF
IMF, AP,CSBF,
CNMF, Bailleurs,
Projets/Programmes
IMF, AP,CSBF,
CNMF, Bailleurs,
Projets/Programmes

30/03/08 2 personnes

04/04/08
Avril 08juin 08

CTR et Expert
national du
Programme.
CSBF, AIM, APIFM,
AGEPMF, BF

sept-08

acteurs MF malgache

14 personnes

Thmes
Lieu
Partage dexpriences et
Madagascar
didentification des stratgies
de dintgration du genre par
les IMF
SEEPS 2005 Global
Etats-Unis
Network Summit and Annual
General Meeting
Madagascar
Sommet du livre bleu
New York
Journes francophones de la
microfinance
Technofoire sur les nouvelles
technologies des IMF
Inclusion financire en
Afrique
Sommet global du
Microcrdit
Echange exprience CAE
Validation DSNMF

Auteurs
AIM/

SEEP

AFMIN
PNUD/
FENU

Tunis
Sngal

CAPAF

Sngal

BIFSA
Sngal
Sommet du
Microcrdit
PFI

Halifax Canada
Madagascar
Madagascar

Lancement du Blue Book Madagascar

et premire runion du
Comit de suivi de la
Dclaration Dakar
Linfrastructure technique du Afrique du
FENU
Sud
Budgtisation du plan
Madagascar
dactions de la Stratgie
Nationale de la Microfinance
Atelier thmatique Rgional Madagascar
sur la Finance rurale pour
l'Afrique Australe et
Orientale

CNMF/
PNUD/
FENU
CNMF/
PNUD/
FENU
FENU

CNMF

FIDA/MAEP

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Bilan des voyages dtude

Date
2005
2006
juin-06

Bnficiaires
4 membres
8 personnes
2 personnes

Structures Bnficiaires
CP
CP
CP

Lieu
Burkina Faso
Ouganda
Ouganda

Auteurs

Nov-dc 08

7 personnes

05 Agents d'IMF
02 Agents PFI

Cote d'Ivoire

PNUD
PNUD
Fondation Stromme
CNMF/PNUD

dc-08

5 personnes

SG APIFM
02 agents CNMF
CTR/FENU
01 agent PNUD

Mali

CNMF/PNUD

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ANNEXE 10 - PRESENTATION SYNTHETIQUE DE LA CRISE DE GOUVERNANCE DANS LE

RESEAU CECAM
Le rseau CECAM (Caisse dEpargne et de Crdit Agricole Mutuelle) est le rseau plus important
Madagascar avec 108.000 membres en juin 2008. Il a t cr en 1993. Il est compos de 9 unions
rgionales (URCECAM) incluant 20 caisses urbaines et 162 guichets. Chaque URCECAM bnficie dun
agrment auprs de la CSBF. Les URCECAM se regroupent dans UNICECAM qui a un statut dUnion de
cooprative et est agr par la CSBF. LUNICECAM a sign une convention de dlgation de gestion
avec lINTERCECAM (un tablissement financier agr par le CSBF) et lui a dlgu les fonctions
dorgane central et de sige technique (gestion des ressources humaines, caisse centrale, logistique,
contrle et gestion et audit interne, gestion de subvention ). LUNICECAM conserve une fonction de
reprsentation et de lobbying du rseau.
Le rseau a bnfici du financement de lUnion Europenne dans le cadre du Programme dappui la
microfinance rurale depuis 1996 jusquen 2008. En septembre 2008, lUE a envoy le cabinet ATOS pour
valuer ce programme. En dcembre 2007, la CSBF a visit le rseau.
Les constats suivants ont t relevs :
- LUNICECAM ne dispose pas des deux dirigeants sociaux imposs par la loi. Lun est le SG et le
deuxime est un lu qui nest pas permanent. LUNICECAM devient une coquille vide ;
-

Larticulation INTERCECAM-UNICECAM nest plus conforme aux dispositions de la nouvelle

loi et instructions en vigueur : Une institution mutualiste devrait avoir son propre organe central et
de contrle ;

Le mcanisme de gouvernance est ambigu : le Secrtaire Gnral de lUNICECAM est sous la

responsabilit hirarchique du Directeur Gnral de lINTERCECAM alors que lUNICECAM
est sens valuer les prestations de lINTERCECAM ;

Des mcontentements des lus, vis--vis de la Direction Gnrale de lINTERCECAM, se sont

exprims sur le fait dtre dessaisis de leurs prrogatives et devant une rpartition juge ingale
des marges entre les deux niveaux.

Au mois de Novembre 2008, un atelier national a t organis par UNICECAM avec lappui de lUE.
Il t convenu que toutes les fonctions dlgues lINTERCECAM seront reprises par
lUNICECAM. Les autres actionnaires de lINTERCECAM ont cd leurs parts (SAFA/ICAR,
Rabobank, Sipem, Apem, Fiaro). La structure INTERCECAM est maintenue sur dautres activits. Le
dlai de mise en conformit est fix pour une anne au maximum. Ceci saccompagne dun
changement du personnel de direction du Rseau.
LAFD qui a appuy le modle INTERCECAM-UNICECAM a arrt de garantir ses emprunts
auprs des banques (garantie ARIZ). Elle attend, jusquen Mars 2009, que lUNICECAM donne les
signes dune professionnalisation (personnel excutif expriment, mcanisme de gouvernance et de
prise de dcision en marche, portefeuille majoritairement sain, ). Le rseau a fait appel la CNMF
pour lappuyer dans la dmarche de mise en conformit depuis Dcembre 2008.

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ANNEXE 11 - ETUDES EFFECTUEES DANS LE CADRE DU PROGRAMME

Date
2005
2006

2006

Titre
Etude de March et de faisabilit de la
cration dune IMF Anosy
Etude relative lharmonisation des
statuts de lAIM par rapport la nouvelle
loi
Etude sur la cration dIMF dans la
rgion de lItasy

15/08/07
31/12/07

Diagnostic secteur et valuation SNMF

15/08/07
08/10/07

DSNMF actualis et align au MAP

15/08/07
08/10/07

Plan dactions de la SNMF actualiss et

aligns au MAP

15/05/08
15/06/08

Etudes des besoins en services de

microfinance des deux rgions de
concentration Vatovavy et Fitovinany et
Atsimo Andrefana
Rating de Volamahasoa

juin-08

Aot
mars 09

Aot
mars 09

2008

Aot
dcembre
2008

Diagnostic de lexistant et axes

damlioration pour la mise en place de
la base de donne

Objet
Auteurs
Cration d'une IMF dans ICAR
la rgion Anosy
Appui l'AIM
Cabinet
Rafamantana
ntsoa
Cration d'une IMF dans Cabinet
la rgion Itasy
Consulting
PLUS
Identification des
Jean Yves
contraintes des IMF
Rouchy et
Ghislaine
Baritoa
Consultants
Elaboration de la
Jean Yves
nouvelle SNMF
Rouchy et
Ghislaine
Baritoa
Consultants
Chronogramme et
Jean Yves
budget SNMF
Rouchy et
Ghislaine
Baritoa
Consultants
Augmentation
Cabinets
pntration zones
ALTEC et
pauvres/ciblage PNUD
Consulting
PLUS
Identification des IMF Planet
potentiel
Finance

Organisation et mise en
place d'une base de
donne fiable sur le
secteur
Charte de projet de ltude sur la mise en Dlimitation des
place de la base de donne
responsabilits des
membres
de l'quipe du projet et
dates butoirs des
diffrentes tapes
Plan stratgique de communication de la Renforcement de la
microfinance Madagascar -version
CNMF
provisoire
Etude Institutionnelle et
renforcement
organisationnelle de la CNMF -rapport
organisationnel de la
mi-parcours
CNMF

Bailleurs
PNUD

Montants
(USD)
13 615,22

PNUD

1 190,47

PNUD

8 228,09

PNUD et
FENU

6 375,56

PNUD et
FENU

345,60

PNUD et
FENU

0,00

PNUD

PNUD
(en partie)

63 702,47

1 700,00

Cabinet
Ambres
Associates

PNUD

Cabinet
Ambres
Associates

PNUD

Cabinet

PNUD

9 263,00

cabinet
Mazars
Fivoarana

PNUD

11 948,00

12 745,85

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