L’Action Administrative

Introduction :

- Le droit administratif est avant tout le droit de l’action administrative, il est destiné à
permettre à l’administration d’agir, parce que cette action est conditionnée par une
finalité unique : L’intérêt Général.
- L’action administrative s’exerce dans le cadre de Services Publics.
- De ce fait si le droit privé est égalitaire, concrètement l’administration dispose d’un
pouvoir de commandement, et prend des décisions exécutoires qui s’imposent aux
particuliers.
- L’administration pour mettre en œuvre ses décisions sans avoir à solliciter la décision
préalable d’un juge et les particuliers devront obéir et ils n’auront de recours possible
qu’après l’exécution de décisions.
- L’administration utilise deux procédés classiques, l’Acte Unilatéral et le Contrat, mais
d’une manière différente que les particuliers, et avec un régime juridique spécifique.

Titre I : L’Acte Administratif Unilatéral

Définition :

L’acte administratif unilatéral est un acte juridique : la volonté de produire des

conséquences juridiques exclut les faits matériels involontaires, émanant de l’autorité
administrative ou d’une personne agissant en tant que telle : il se distingue du contrat car il
s’impose à autrui sans son consentement, et faisant grief : en produisant des effets
juridiques, il peut être attaqué par les personnes dont les droits sont méconnus ou dont les
obligations sont indûment crées.

Chapitre 1 : Le Régime Juridique de l’Acte Administratif Unilatéral

Section 1 : L’élaboration de l’Acte Administratif Unilatéral

Paragraphe 1 : La Compétence de l’autorité administrative auteur de l’acte

A / Les Règles de Compétence

Un acte administratif ne peut être valablement élaboré que par l’autorité qui a reçu, par la
loi ou le règlement =, pouvoir pour le faire. Ce pouvoir est appelé par la doctrine d’une façon
générale « Compétence ».

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Le juge administratif sanctionne très strictement le non-respect des règles de compétence.
Ainsi, les infractions aux règles de compétence, sont des illégalités d’ordre public, c’est-à-
dire qu’elles peuvent être soulevées à tout moment et même d’office par le juge.

La jurisprudence a également dégagé la règle dite du « parallélisme des compétences », ça

veut dire, l’autorité compétente pour édicter un acte administratif est seule compétente
pour le modifier ou le supprimer : Conseil d’Etat, le 10/04/1959. Fourré-Cormeray

B / Les éléments de détermination de la compétence

Les Formes de la compétence.

► La Compétence Matérielle : « rationae materiae » :

Elle désigne les domaines dans lesquels une autorité est habilitée à prendre des décisions.
Les autorités administratives ne peuvent édicter des actes que sur les matières qui lui ont
été attribuées.

Chaque autorité doit exercer elle-même les compétences qui lui ont été reconnues.
Cependant, si un texte le prévoit, elle peut déléguer à une autorité hiérarchiquement
inférieure une partie de ses compétences.

Ce procédé de délégation revêt deux formes :

 Délégation de pouvoir : aboutit à transférer une partie des attributions du déléguant

au délégataire.
 Délégation de Signature : n’aboutit qu’à un partage des tâches matérielles de
signature des actes.

Ces deux types de délégation ont, d’une part des fonds commun, d’autre part des
particularités propres à chacune d’elles. Nous examinerons ces deux points successivement.

Fonds Commun :

- Une délégation de pouvoir ou de signature n’est possible que si un texte législatif ou

réglementaire le prévoit. C.E, 17/06/1955 : Adjemian
- La délégation doit être partielle. Selon la jurisprudence administrative, aucune
autorité administrative ne peut abandonner la totalité de ses compétences.
- La délégation doit être explicite : préciser qui est le délégataire, l'existence de la délégation,
et son étendue.
- L’acte qui permet la délégation doit avoir faire l’objet d’une publicité suffisante . CE,
02/12/1959 : Société Bordeaux Export.

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Particularités :

- La délégation de pouvoir dessaisit l’autorité délégante, ainsi, elle ne peut plus agir
dans le domaine délégué tant que subsiste la délégation. Au contraire la délégation
de signature n’emporte pas dessaisissement du délégataire.
- La délégation de pouvoir est effectuée d’autorité à autorité. Dès lors, le changement
de titulaire des fonctions n’emporte pas atteinte à l’existence de la délégation. L’effet
inverse est produit en ce qui concerne la délégation de signature soit par suite du
changement du déléguant, soit par suite du remplacement du délégataire.

Suppléance et Intérim :
La suppléance et l’intérim d’une autorité absente ou empêchée.

La ressemblance essentielle entre les deux est que celui qui en bénéfice reçoit l’intégralité
des prérogatives et des compétences de l’autorité qu’il remplace. En revanche, la
suppléance et l’intérim s’opposent par leur mode d’organisation.

 L’intérim : N’est pas prévu par un texte, mais institué de façon improvisée par
l’autorité supérieure à celle qui doit être remplacée.
 La suppléance : Est organisée par un texte qui désigne l’autorité susceptible d’en
bénéficier, le remplacement est pour une durée limitée. Exemple : Le Dahir de
22/10/1992, qui autorise au chef de gouvernement de désigner les membres du
gouvernement chargé d’assurer l’intérim en cas d’absence ou empêchement de leurs
collègues.

► La Compétence Territoriale « Rationae Loci » :

Les autorités centrales ont une compétence s’étendant à l’ensemble du territoire.

Les autorités locales qu’elles que soient déconcentrées ou décentralisées, ont une
compétence spécialement limitée, elles ne peuvent excéder les limites territoriales de la
circonscription administrative ou la collectivité territoriale.

► La Compétence temporelle « Rationae Temporis » :

Une autorité administrative ne peut exercer ses pouvoirs qu’après sa nomination, son
investiture ou son élection.

Pour les assemblées délibérantes, elles ne peuvent agir que dans le cadre de leurs
sessions ou de leurs réunions de plein droit.

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 Les autorités administratives perdent leurs compétences lors de la révocation, de leur
désinvestiture, après leur démission, ou en ce qui concerne les assemblées locales, leur
dissolution ou l’expiration de leur mandat.

Les autorités administratives peuvent cependant, jusqu’à la prise de fonctions de leurs

successeurs expédier les « Affaires Courantes ».

C/ La garantie des règles de compétence

Les infractions aux règles de compétence constituent l’illégalité dite « incompétence ». Cette
illégalité revêt deux formes :

 L’usurpation de fonctions : Le fait, par toute personne agissant sans titre, d’intervenir
dans l’exercice d’une fonction publique en accomplissant l’un des actes réservés au
titulaire de cette fonction.
 L’empiétement de fonctions : L’ingérence d’une autorité administrative dans les
attributions qui appartiennent légalement à une autorité administrative différente.

D/ Les dérogations aux règles de compétence

La théorie du fonctionnaire de fait, assouplissement jurisprudentiel des règles de
compétence relatives à l’édiction des actes administratifs permettant de considérer comme
valables certains actes malgré l’incompétence objective de leur auteur, en se fondant soit
sur la nécessaire continuité du fonctionnement des services publics essentiels soit sur
l’apparence vraisemblable aux yeux du public de leur qualité pour agir.

 La fonction de fait fondée sur l’apparence : signifie qu’elle se présente avec toutes
les apparences d’un agent régulier, à ce titre est considérée comme valide les
décisions prises par individu irrégulièrement investi. C.E, 21/07/1876 du « Caste ».
 La fonction fondée sur la nécessité de continuité du fonctionnement des services
publics : Les actes pris par des autorités non investies en vue d’assurer des services
dont le fonctionnement ne peut être interrompus, seront considérés comme des
actes valables, C.E, 05/03/1948 « Marion ».
 La théorie de fonctionnaire de fait joue encore au cours des périodes
insurrectionnelles (révolutionnaire) contre le gouvernement légal sont considérés
comme nul les actes pris en raison de l’usurpation de fonction. Cependant, lorsque
les actes pris portent sur les services publics dont le fonctionnement ne peut être
interrompus. On estime que ces actes sont valides en application cette théorie.

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Section 2 : Formes et procédures d’élaboration de l’acte administratif

L’élaboration des actes administratifs est soumise à de nombreuses règles. L’ensemble

de ces règles forment ce qu’on appelle « la procédure non contentieuse ».

Ces règles ne sont pas codifiées, mais parfois des textes législatifs et réglementaires
organisent la procédure cas par cas.

 Formalités Substantielle : formalités dont l’accomplissement est nécessaire pour la

validité d’un acte, et dont l’absence entraîne la nullité de plein droit.
 Formalités non substantielle : leur violation n’entraîne pas l’annulation de l’acte.

Partie A : Les règles de la procédure administrative non contentieuse

► Formes de l’Acte :

L’acte administratif peut être verbal, qui peut faire l’objet d’un recours pour excès du
pouvoir.

Quant à la forme écrite de l’acte, celle-ci n’est exigée que si la loi exige, ou plus
précisément par le texte qui régit l’acte. Exemple : L’acte de délégation du pouvoir…

● Qu’en est-il la décision implicite ?

En principe, les décisions administratives sont des décisions explicites, mais il arrive
qu’un texte prévoie que le silence gardé par l’administration par un certain temps à la
suite d’une demande formulée par un administré vaut soit acceptation soit refus tacite. Il
y arrivait alors décision implicite. Exemple : L’alinéa 3 de l’article 15 du Dahir
30/07/1952, dispose que le permis de construire serait accordé en cas de silence de
l’administration et qui a dépassé le délai de 2 mois à compter de la date de la
demande.

● La Motivation des actes administratifs : « Les actes individuels ».

La motivation, c’est l’inscription des motifs dans l’acte administratif on dit d’un acte qu’il
est motivé lorsque son « instrumentum » revêtu des motifs qui le fondent.

En principe, l’administration n’est pas tenue de motiver ses actes.

Au Maroc, dans l’arrêt, 20/11/1978, Gouverneur de Fès ≠ Société Marocaine de transport

rurale, la cour suprême a exigé la motivation de la sanction. L’exigence de la motivation
des actes administratifs constituent une garantie contre l’arbitraire, en ce sens que le
refus de communiquer, les motifs peut-être considéré comme une présomption
d’inexistence ou d’irrégularité de l’acte.

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● Le principe du parallélisme des formes :

L’administration peut toujours abroger les actes qu’elle a pris à condition de prendre un
acte contraire à l’acte abrogé en respectant les règles de compétence de l’auteur de
l’acte et les règles de procédure.

► Les Procédures :

● Délai des actes administratifs :

Des textes prévoient que certains actes administratifs doivent être édictés dans un délai
déterminé. On admet que l’administration n’est pas tenue de respecter ce délai.

Bien au contraire à ce principe, sauf dans le cas où le texte étant donné au délai un
caractère impératif, le délai assigné ne revêt que le caractère indicatif ou comminatoire
et l’acte édicté postérieurement au délai prescrit reste sans effet sur la légalité de l’acte.

● Les Procédures Consultatives :

L’élaboration de certains actes administratifs est subordonnée au respect d’une

procédure consultative. Dans certains cas, la prise d’un acte administratif est précédée
par la consultation d’un organisme chargé de formuler un avis.

Cet avis est soit :

Facultatif : C’est la consultation que les textes qui la prévoient ne l’impose pas
impérativement. C’est l’avis auquel cas il ne lie pas l’administration.

Obligatoire : C’est la consultation qu’un texte l’impose. Si l’administration est

tenue de solliciter l’avis, elle n’est pas tenue de le suivre, mais l’avis doit obligatoirement
être donné : L’obligation porte sur la demande d’avis seulement, non sur l’avis lui-même.

L’exigence de L’avis conforme : L’autorité administrative est non seulement

tenue e solliciter l’avis, mais elle est tenue à se conformer à l’avis pour prendre sa
décision.

Le contentieux des procédures consultatives est marqué par deux principes :

- La consultation est une mesure préparatoire de l’élaboration de l’acte et qu’elle

s’incorpore à l’acte définitif.
- L’avis donné ne constitue pas une décision faisant grief : il ne peut pas faire l’objet
d’un recours pour excès du pouvoir.

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 ● La Procédure Contradictoire :

Le caractère contradictoire de la procédure, c’est-à-dire, le droit où l’administré doit

pouvoir présenter des arguments pour défendre ses intérêts contre les décisions
administratives.

Ce principe résulte de la procédure contentieuse et qui est toujours contradictoire.

Arrêt, Cour Suprême, 22/04/1963 : « Société d’expertises et de contrôles techniques », En

l’espèce il s’agit d’un retrait d’agrément d’une société dont le juge décide qu’en raison de sa
gravité, il ne peut être prononcé sans, que l’intéressé ait eu la possibilité de discuter les faits
qui lui sont reproché. Les avertissements et rappels, à l’ordre qui lui avaient été adressés ne
pouvaient pas être considérés comme l’ayant mis en situation de présenter sa défense ; et
cela d’autant plus qu’il n’avait pas été prévenu de l’intention du ministre de prononcer le
retrait définitif de l’agrément.

Dans la procédure non contentieuse, le principe a été traduit par des textes, par exemple
dans la fonction publique, en ce qui concerne les sanctions disciplinaires : Pour les
fonctionnaires, le principe se traduit par l’obligation pour l’administration d’informer l’agent
poursuivi sur le plan disciplinaire, de son droit à obtenir la communication de son dossier ;
Arrêt, Cour suprême, 09/07/1959 « Idriss Ben Abbes Sqali ».

Champs d’application :

Lorsque la procédure contradictoire est organisée par un texte législatif ou réglementaire ne

pose pas de problème, exemple : le droit de communication du dossier…

En, dehors, le champ d’application est imprécis, dans ce cas le principe de la défense de la
procédure contentieuse n’est possible que lorsque les mesures administratives ont un
caractère grave Exemple : Sanction…

Section 3 : L’Entrée en vigueur de l’acte administratif unilatéral

Paragraphe 1 : Les Formes de Publicité

Deux principes régissent l’entrée en vigueur de l’acte administratif unilatéral :

L’acte administratif entre en vigueur à compter de la date de son émission par l’autorité
administrative. En conséquence, il devient opposable aux administrés à compter du jour où il é été
porté à leur connaissance par le procédé de la publication.

 La Publication : dans le bulletin officiel, pour les actes administratifs à portée générale :
décret, circulaires, directives….

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  La Notification : aux administrés concernés pour les actes à portée individuelle.
C .E, 18/07/1913 : « Syndicat des chemins de fer de France et des colonies ».

► Les effets juridiques de l’acte administratif non publié :

En France, la jurisprudence a tirée intelligemment deux conséquences. D’une part, elle a considérée
que l’administration peut faire application d’un acte non publié, puisque l’existence et la force obligatoire de celui-
ci procède de son émission même. D’autre part, que cette application ne peut elle-même produire des effets à
l’égard des administrés qu’à compter du jour où l’acte administratif sera été publié.
De son côté, la Cour suprême marocaine a très tôt admis qu’en absence de publication, l’acte est supposé légal
mais ne peut être opposé aux administrés Arrêt, Cour suprême 03/07/1968.
Inversement, les destinataires des actes non publiés ne peuvent les invoquer pour s’en prévaloir .

► L’administration est-elle liée elle-même par un texte ou une loi non publiée ?

La réponse logique à cette question est que l’exigence de cette publication ne vaut que pour les
particuliers, si en principe « nul n’est sensé ignorer la loi (publication) », l’administration doit être sensée
connaitre la loi, et à plusieurs forte raisons, ses propres actes non publiés.

La jurisprudence marocaine et française admettent tout deux que le bénéfice des actes administratifs peut être
bénéficié dés leurs signature avant qu’elle ne soit notifiés. En revanche, les actes réglementaires ne peuvent faire naitre le
droit au profit des tiers dans l’administration. Dans l’arrêt vitalis 18/07/ 1962, la chambre administrative a considérée que
le bénéficiaire d’une mesure réglementaire peut se prévaloir des avantages qu’elle accorde bien qu’elle n’est pas été
publiée. La mesure présentant un caractère exécutoire oblige l’administration qu’en est l’auteur à la respecter. Cependant,
lorsque la mesure comporte une obligation pour ses destinataires, la cour estime inopposable tant que celle-ci n’a pas fait
l’objet d’une publication. (Cour Suprême, 30 novembre 1960, compagnie fermière des sources minérales de l’atlas).

Paragraphe 2 : Le principe du non rétroactivité des actes administratifs

La non rétroactivité des actes administratifs unilatéraux est un principe général du droit.
C.E,25/06/1948, « Société du Journal L’Aurore ».

En vertu, d’une jurisprudence constante, une décision administrative est applicable au plus tôt, si elle est
individuelle à compter du jour de sa notification à l’intéressé. Toute décision qui prévoit une date d’application
antérieure est illégale en tant qu’elle est rétroactive. La justification : « L’acte ne vaut que pour l’avenir », il serait
illogique d’appliquer une règle juridique à une époque où elle ne pouvait encore être connue.

A quoi s’ajoute, l’idée que les auteurs d’une décision rétroactive empiètent sur la compétence de leurs
prédécesseurs, violant ainsi la règle de compétence temporelle.

Chapitre 2 : Les Effets de l’Acte Administratif Unilatéral

Section 1 : La Force Obligatoire de l’Acte Administratif

La force juridique de l’acte administratif unilatéral réside dans son caractère opposable et contraignant à
l’égard des administrés. L’acte administratif unilatéral est un acte de puissance publique ; c’est question de

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prérogatives de puissance publique. Un acte de la puissance publique est une décision qui manifeste la supériorité
de l’administration sur le destinataire de l’acte.

Les actes administratifs ne sont pas tous revêtus de la force obligatoire. En effet, dans les mesures d’ordre
intérieur, les circulaires non interprétatives, les avis s’imposent aux agents de l’administration qui sont soumis au
pouvoir hiérarchique mais non aux administrés.

Section 2 : Les mesures d’ordre intérieur

Les mesures d’ordre intérieur sont des décisions unilatérales émanant d’une autorité administrative et
prises dans l’exercice d’une activité ou mission administrative. Autrement dit, sont tous les actes unilatéraux non-
exécutoire (circulaires, directives…) pris à l’intérieur d’un service et visant à aménager et à faciliter son
fonctionnement.

Paragraphe 1 : Les Circulaires ou Instructions de Service

Une circulaire administrative est un document écrit adressé par une autorité administrative (ministre ou
chef de service), à ses subordonnées afin de les informer de l’interprétation à adopter d’une législation ou d’une
réglementaire et de la manière de l’appliquer concrètement. La circulaire ne constitue pas, en principe, une
décision, c’est une recommandation qui n’a pas de caractère impératif.

 A l’égard des fonctionnaires : La circulaire à un caractère obligatoire c’est-à-dire qu’ils sont

impérativement tenu de se conformer à l’interprétation de la loi ou du règlement.
 A l’égard des administrés : La circulaire n’a aucune force obligatoire, l’interprétation d’une
législation ou d’une règlementation ne lie pas l’administration aux administrés, seuls s’impose
aux administrés, la loi elle-même et l’interprétation administratives qui en est faite reste sans
effets vis-à-vis des administrés et n’a aucune valeur juridiques si elle contredite pas une
interprétation juridictionnelle contraire.

- Le régime juridique de la circulaire :

La Circulaire réglementaire : une circulaire qui crée une nouvelle règle de droit, qui prescrit
impérativement aux subordonnés de suivre un comportement dans l’application d’un texte.

Une circulaire règlementaire peut être légale si elle rentre dans le cadre du pouvoir du chef de service
C.E, 1936 « Jamart »

Une circulaire règlementaire peut être attaquée en recours pour excès du pouvoir son illégalité peut
être soulevé d’office, tout comme les citoyens peuvent réclamer son application.

Les Circulaires interprétatives : « ne font pas grief ». Elles ne sont pas susceptibles de recours pour
excès du pouvoir : elles ne constituent pas d’actes d’ordre règlementaire. C.E,05/01/1945

Ces circulaires ne sont pas créatrices de droit, l’administration ne peut les invoquer pour imposer aux
administrés des obligations non prévus par les lois et règlements. C.E,01/02/1948.

Ces mesures ne constituent pas des éléments nouveaux de légalité puisqu’elles ne modifient en rien
l’ordonnancement juridique.
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 Paragraphe 2 : Les mesures d’ordre intérieur autres que les circulaires

Deux catégories fondamentales des mesures d’ordre intérieur :

 Les instructions de service : L’ensemble des ordres donnés par un supérieur hiérarchique à ses
subordonnés, ces mesures s’adressent non seulement aux agents de l’administration.
C.E,24/07/1935
 Les mesures d’aménagement intérieur des services : Ces mesures s’adressent non seulement
aux agents de l’administration mais aussi aux usagers. Exemple : Décision prise par le directeur
d’un établissement scolaire interdisant le port de certains vêtements.

Chapitre 3 : L’Exécution de l’acte administratif

Section 1 : Les Sanctions pour l’inexécution

Paragraphe 1 : Les Sanctions Pénales

L’inexécution des actes administratifs unilatéraux n’entraîne pas toujours des sanctions pénales sauf si la
sanction est prévue pas la loi.

Paragraphe 2 : Les Sanctions Administratives

On peut définir la sanction administrative comme la sanction infligée par une autorité administrative,
agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique dans la mesure nécessaire à l’accomplissement de sa
mission et assortie par la loi de mesures destinées à assurer la protection des droits et libertés
constitutionnellement garantis.

Ce pouvoir administratif étranger à l’ordre des juridictions pénales est un pouvoir exorbitant et constitue
une forme extrême des pouvoirs susceptibles d’être reconnus à l’administré.

Les sanctions administratives constituent des décisions administratives et non des actes de juridiction
pénale.

La répression administrative est distincte et détachable indépendamment de la répression pénale. Des

sanctions administratives peuvent être prononcées indépendamment d’un acquittement et ils peuvent cumuler
avec des sanctions pénales. La chose jugée en pénale ne lie pas l’administration parce qu’elle ne s’agit pas de la
même répression sauf en ce qui concerne la constatation de l’existence des faits donnant liaison à la sanction.
Lorsque cette constatation a été faite par le juge pénal, elle revêt l’autorité de la chose jugée et s’impose à
l’administration.

Les sanctions administratives peuvent être contestées devant le juge administratif qui se prononce sur
leur légalité.

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 Section 2 : L’exécution par voie administrative : les privilèges de l’administration

L’autorité administrative n’est d’ailleurs pas quitte de ses obligations en prenant un acte : elle doit encore
veiller à son exécution par ceux qu’il s’applique. Et pour assurer l’exécution de ces décisions l’administration
dispose de deux sortes de privilèges.

 Le Privilège du Préalable.
 Le Privilège de l’exécution forcée.

Paragraphe 1 : Le Privilège du Préalable

Ce principe suppose que l’administration est dispensée de l’intervention du juge pour imposer ses
décisions présumées légales dont l’exécution est obligatoire.

L’administré doit exécuter, appliquer, respecter, les actes administratifs qui lui sont opposables. S’il est
convaincu de leur illégalité il doit utiliser auprès de l’administration (recours administratifs ou hiérarchique), ou du
juge (recours pour excès du pouvoir), qui lui sont ouvertes, mais tant qu’elles n’ont pas abouti, il ne peut pas se
soustraire à l’autorité de chose décidée. Autrement dit, le recours du requérant au tribunal n’est pas suspensif,
c’est-à-dire n’empêche pas la décision de s’appliquer.

Le privilège du préalable, a des limites, l’administration ne peut recourir à des décisions exécutoires, en
principe la décision exécutoire n’est possible que si la loi la prévoie.

Paragraphe 2 : L’Exécution Forcée (d’office)

Lorsque l’administration se heurte à la résistance des administrés, elle dispose d’un certain nombre de
moyens pour les contraindre à exécuter l’acte.

► Conditions du recours à l’exécution d’office :

L’exécution forcée n’est justifiée que si l’administration ne dispose d’aucune voie de droit pour parvenir à
respecter ces décisions.

 Absence d’autre voie de droit :

Aucune autre action judiciaire ne doit être possible, et l’exécution forcée serait la seule solution
pour sauvegarder l’intérêt général.
 Il doit y avoir une urgence dans l’exécution :
Selon l’expression du Romieu : « Lorsque la maison brûle, on ne va pas demander au juge
l’autorisation d’y envoyer les pompiers », ainsi des conditions particulièrement urgentes
doivent exister.
 L’autorisation législative :
L aloi peut mettre en place une exécution forcée. Exemple : « Le code de la route autorise
l’enlèvement et la mise en fourrière de véhicule qui stationne irrégulièrement sur la voie
publique : stationnement gênant.

La Jurisprudence a consacrée l’exécution d’office par :

L’arrêt Société Immobilière, Saint-Just, T.C, 02/12/1902

11
 ► Conditions d’emploi de l’exécution d’office :

 Il faut que l’opération administrative pour laquelle l’exécution est nécessaire ait sa source sans
un texte de loi précis, c’est-à-dire exécuter les prescriptions des actes administratifs édictés
pour l’application de la loi.
 Il faut que les mesures d’exécution forcée tendent uniquement dans leur objet immédiat, à la
réalisation de l’opération prescrite par la loi ; c’est-à-dire qu’elles ne doivent pas aller au-delà
de ce qui est strictement nécessaire pour assurer l’obéissance à la loi, il ne faut pas que sous
prétexte d’assurer par la contrainte l’exécution d’une décision légale, l’administration aille en
réalité au-delà. T.C, 25/03/1889, « Dufeuille ».
 Il faut qu’il ait lieu à exécution forcée, c’est-à-dire que l’exécution de l’acte se soit heurtée à
une résistance certaine ou du moins à une « mauvaise volonté caractérisée ».

► Sanction de l’emploi illégal de l’exécution forcée :

 Si l’administration procède à l’exécution forcée, dans des conditions réguliers, d’un acte
ultérieurement annulé pour excès du pouvoir elle s’expose à des dommages-intérêts.
 De même l’administration engage sa responsabilité si elle procède à l’exécution forcée d’une
décision légale, ou illégale, dans des conditions irrégulières. La jurisprudence admet que
l’emploi illégal de l’exécution forcée constitue une voie de fait.

Section 3 : L’Exécution par voie judiciaire

Lorsque l’administration ne recourt pas à l’exécution forcée. Dans quelles conditions et sous quelles
formes peut-elle agir ?

 La première forme est celle de l’action pénale : L’administration peut déclencher les poursuites
contre le récalcitrant. L’article 609 du code pénal marocain, sanctionne d’une peine d’amende
ceux qui contreviennent aux décrets et arrêtés légalement pris par l’autorité administrative
lorsque les infractions ne sont pas sanctionnées par des dispositions spéciales.
 Le recours au juge est indispensable pour l’expulsion : un occupant d’un logement, c’est ce
qu’à juger la cour de Rabat dans une décision (du 28 aout 1982 contre le commandant d’armée
de la place de Casablanca).

Section 4 : La Disparition de l’acte administratif

Plusieurs situations peuvent entraîner la disparition de l’acte administratif. Certaines sont

indépendantes de la volonté de l’administration, d’autres relèvent de sa volonté.

Paragraphe 1 : La disparition par décision de l’autorité elle-même

Lorsque l’administration met fin à une de ses décisions, elle peut vouloir donner à son geste une
portée variable.

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  Par l’Abrogation : elle entend faire disparaître la décision pour l’avenir, soit en la remplaçant
par une décision différente, soit en la supprimant purement et simplement.
 Par le Retrait, l’administration rapporte la décision de façon rétroactive, à compter du jour où
elle est intervenue : il est parfois appelé « annulation non contentieuse », car il a les mêmes
effets qu’une annulation par le juge.

► L’acte a ou non créé des droits au profit des administrés :

Naturellement, il n’y a pas d’inconvénient à faire disparaître un acte qui n’a pas créé des
droits. Une décision qui crée des droits est une décision qui confère, soit au destinataire, soit
indirectement à un tiers une situation juridique plus favorable que sa situation précédente.
Pour les actes créateurs de droits, seule leur illégalité peut justifier une abrogation.
Décisions considérées comme non créatrices de droits sont ceux que la jurisprudence
appelle des actes revêtant un caractère provisoire ou révocable.

► Le Retrait Rétroactif :

Le retrait obéit à des règles assez strictes puisque l’acte va disparaître rétroactivement, qu’il
sera réputé n’avoir jamais existé.

Le retrait rétroactif est impossibLe Lorsque L’acte est LégaL. C’est tout
simplement l’application du principe général de non-rétroactivité des actes administratifs.
Lorsque l’acte est légal il n y a aucune raison d’y déroger. Cela signifie que l’administration
ne peut pas retirer un acte pour simple raison d’inopportunité.

► L’abrogation :

L’abrogation est plus facile à admettre que le retrait puisque l’acte ne va disparaître que
pour l’avenir et que l’on ne touche pas aux effets acquis.

- L’abrogation des actes règLementaires est toujours possibLe, nul

ne pouvant s’opposer à la modification, pour l’avenir d’une situation générale et
impersonnelle, quel que soient les droits que le règlement ait pu faire acquérir tant
qu’il était en vigueur. L’abrogation du règlement illégal doit être prononcée dès
qu’elle est demandée à l’administration.
- L’abrogation est toujours possibLe Lorsqu’iL s’agit d’un acte non
règLementaire n’ayant pas créé des droits.
- L’abrogation des actes non règLementaires ayant créé des
droits est en principe impossible. C’est ce que l’on appelle « l’intangibilité
des effets individuels des actes administratifs ». Il faut préciser la portée exacte de la
règle. Cela ne veut pas dire que la situation crée par l’acte serait immuable, ce qui
serait tout à fait inacceptable. Cela veut dire qu’il ne peut y être mis fin que par la
procédure de l’acte contraire. Exemple : Pour destituer un fonctionnaire, on ne peut
pas abroger purement et simplement son décret de nomination, il faut entreprendre
13
 la procédure de l’acte contraire, c’est-à-dire celle de la révocation. Cela ne revient
absolument pas au même, car dans cette dernière le fonctionnaire bénéficiera de
solides garanties.

Paragraphe 2 : Le Retrait Non Rétroactif

Les principes étudiés plus haut appliquent au retrait opéré par l’auteur de l’acte, s’appliquent également à
l’annulation administrative prononcée par le supérieur hiérarchique, comme pour le retrait, l’annulation hiérarchique ne
peut être prononcée « à l’égard des décisions ayant crées du droit que dans les délais de recours pour excès de pouvoir et
uniquement pour l’illégalité ».

Paragraphe 3 : L’obligation pour l’administration de retirer

ou de modifier un acte administratif

Le retrait ou la modification d’un acte administratif est pour l’administration non seulement une faculté d’agir
mais une obligation d’agir.

► Il en sera ainsi pour les actes administratifs irréguliers :

Le retrait ou l’annulation hiérarchique revêt le caractère d’une sanction de l’illégalité comparable à l’annulation qui
aurait été prononcé par le juge, l’administré est en droit dans le délai de recours pour excès de pouvoir à exiger le retrait ou
l’annulation de l’acte, en cas de refus de sa demande il peut s’adresser au juge. Mais lorsqu’une décision individuelle n’a pas
été ni retirée ni annulée, l’administration est tenu de lui donner son plein effet, c’est-à-dire l’exécuter. Il s’agit d’une décision
créatrice de droit.

► Pour les règlements administratifs :

L’obligation de l’administration ne se limite pas uniquement au retrait du règlement illégal mais aussi
lorsqu’il y a un changement de circonstances qui touche des éléments de fait ou de droit qui
conditionnent la validité de l’acte.
L’administration est tenu et sous le contrôle du juge de modifier et abroger légalement pour
l’adapter aux circonstances nouvelle de légalité. Et même après expiration du délai, l’auteur d’un
règlement illégal ou son supérieur hiérarchique sous une demande tendant à l’abrogation sont tenu
d’y déférer CE, 12/05/1976, « Mme Latournere »

Chapitre 4 : Le Recours pour Excès de Pouvoir (REP)

Définition :

Le recours pour excès de pouvoir intenté par un administré contre une décision
administrative illégale.
L’intéressé demande au juge de contrôler la légalité de cette mesure et de l’annuler s’il la
juge illégale.
Le REP met en cause un acte et non une personne, il a pour but la sanction d’une règle de
droit et non la création, le maintien ou la reconnaissance d’une situation subjective.
14
Comme l’écrivait le doyen MAURICE HAURIOU : « Le recours pour excès de pouvoir est un
moyen de nullité objectif organisé dans un but de bonne administration ».
Le REP, est ainsi par nature, un moyen de défense de la légalité.

Généralités :

 Le REP est ouvert sans nécessité d’un texte et en vertu des principes généraux de
droit contre toute décision administrative, C.E, 17/02/1950, « Dame Lamotte ». En
effet, il est important pour l’intérêt général que toute décision illégale puisse déférée
au juge est censurée par lui.
 Le REP est un procès fait à un acte et non un procès contre une partie.
 Le caractère non suspensif du REP :
- Le fait qu’une décision administrative fasse l’objet d’un REP n’empêche pas
l’administration de procéder à son exécution. Cette règle découle de l’article 15 du
dahir de 1957, repris par l’article 361 du Code de Procédure Civile (CPC), ainsi que
l’article 24 de la loi 41-90 créant les tribunaux administratifs.
Le dépôt d’un recours devant le juge n’affecte en rien le fonctionnement de
l’administration. Cette règle est justifiée par le fait que l’action administrative étant
en principe inspirée de l’intérêt général, il est normal que cette action ne soit pas
paralysée par le simple dépôt d’une requête.
- Il convient de souligner que l’administration risque d’engager sa responsabilité dans
le cas où elle imposerait l’exécution d’une décision qui se révélerait par la suite
illégale. Si par conséquent un dommage était causé à un particulier du fait de cette
exécution une indemnité pourrait lui être accordée dans le cadre du recours en
indemnité.
Lorsque l’exécution d’un acte administratif risque d’entraîner des dommages
irréparables, il a été prévu par les mêmes textes que le juge peut à titre exceptionnel
ordonné : Le Sursis à Exécution : qui est une procédure (mesure) accordée par
une juridiction administrative qui permet la suspension de l’exécution d’un acte
administratif jusqu’à ce que le juge ait statué sur le recours en annulation ou en
réformation formé contre cette décision.
Les conditions du fonds pour accorder le sursis à exécution :
+ Il faut que le moyen énoncé dans la requête du sursis à exécution paraît sérieux, et
de nature à justifier l’annulation de la décision attaquée.
+ Les conséquences de l’exécution risquent d’être difficilement réparables.
 Les conditions de recevabilité du REP :
On entend par les conditions de recevabilité, les conditions qui doivent être réunies
pour que le juge puisse être saisi du REP. Lorsque l’une de ces conditions fait défaut,
le juge rejettera la requête comme irrecevable.

15
 - Examen de la nature de l’acte.
- La qualité du requérant.
- Le délai du recours.
- Absence de recours parallèle.

 Ne peuvent être attaqués par la voie du REP que les actes administratifs faisant grief.
Autrement dit, les décisions administratives qui peuvent léser le requérant dans ses
intérêts = Décision réglementaire = modifie l’ordonnancement juridique.
 Les actes exclus du REP :
- Les actes législatifs, les lois.
- Les dahirs royaux : ils bénéficient de l’immunité.
- Ne peuvent être déférés au juge de l’excès du pouvoir les actes de personnes privées,
sauf si ces actes ont été émis par des organismes privés chargés de gérer un service
public (SP), et mettant en œuvre des prérogatives de puissance publiques.
- Les actes des autorités judiciaires.
- Ne sont pas considérés comme des décisions faisant grief, les mesures d’ordre
intérieur, c’est-à-dire les circulaires et les instructions de service qui n’ont pas un
caractère réglementaire. Seules les circulaires possédant une nature réglementaire
sont susceptibles d’être attaquées par voir du REP.
 La qualité du requérant :
- En premier lieu, le recours n’est recevable que si le requérant peut ester en justice.
- En second lieu, l’intérêt dont il faut justifier pour intenter un REP, pour que le recours
soit recevable, il faut que le requérant ait un intérêt direct et suffisant à l’annulation
de l’acte.
 Les Conditions de Procédures :

Paragraphe 1 : Le Recours administratif au préalable

Le recours pour excès de pouvoir, était assorti d’un recours administratif au préalable
Avant d’entamer la procédure du REP, l’administré peut faire soit un :
- Recours Gracieux : il s’adresse directement à l’auteur de la décision en lui
demandant de revoir sa décision.
- Recours Hiérarchique : Il s’adresse au supérieur hiérarchique de l’auteur de l’acte.

Le recours au préaLabLe est aujourd’hui facuLtatif.

L’article 14 du dahir de 1957, rendait obligatoire le recours administratif au préalable
(gracieux ou hiérarchique). Ce recours avait pour but d’obliger l’administré (requérant)
d’appeler l’autorité auteur de l’acte à revoir sa décision.

16
La Cour Suprême, avait constaté que le recours administratif avait un caractère d’ordre
public, et qui son omission devait être soulevé d’office.

Cet article (article 14 du dahir de 1957), fut enfin abroger par l’article 365 du Code de
Procédure Civile.
Dans le délai de 60 jours à compter de la notification expresse du rejet du recours
administratifs, le requérant, peut former un REP, devant la cour de cassation.
E, cas de refus de l’autorité administrative de recevoir un recours administratifs, le
requérant peut former un REP, sans attendre l’expiration du délai imparti à l’administration
pour pouvoir lui répondre.

Paragraphe 2 : Les Délais

► Les décisions expresses :

- Pour les actes règlementaires : Date de publication au bulletin officiel (BO).

- Pour les décisions individuelles : Date de notification.
Ce n’est pas la date figurant sur la décision qui doit être retenue mais celle qu’à été
portée à la connaissance des intéressés.

► Les décisions tacites :

- Le silence de l’administration dépassant 60 jours sur un recours administratifs vaut

rejet. Si l’administration est un corps délibérant, le délai est prolongé, le cas échéant,
jusqu’à la fin de la première session légale qui suivra le dépôt de la demande.
Dans ce cas l’intéressé doit alors introduire un REP, devant la cour de cassation, dans
le délai de 60 jours à compter de l’expiration du délai du recours administratifs.

 La fin de non-recevoir du fait de l’existence d’un recours parallèle :

Le recours en annulation n’est pas recevable contre les décisions administratives
lorsque les intéressés disposent pour faire valoir leurs droits du recours ordinaires de
pleine juridiction. Tribunal administratif de Rabat, 19/03/1998, « Dahmi », a rejeté le
recours en annulation contre une décision de licenciement prise par le D.G.C.N de
crédit agricole estimant que le règlement dispose d’un recours devant les tribunaux
ordinaires, (le requérant était un contractuel de droit privé, en revanche s’il était
contractuel de droit public, le recours était recevable).

17
Chapitre 5 : Les Cas d’Ouverture du REP ou moyens d’annulation

Définition :

Les cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir ou moyens d’annulation constituent
donc les diverses irrégularités qui peuvent affectés un acte administratifs, en conséquence
pouvant être invoqués devant le juge administratif pour demander l’annulation de la
décision administrative.

L’article 20 de la loi 41-90 instituant les tribunaux administratifs, dispose qu’une décision
administrative est entachée d’excès de pouvoir soit en raison :

 L’incompétence de l’autorité auteur de l’acte.

 Vice de forme.
 Détournement de pouvoir.
 Défaut de motif.
 Violation de la loi.

Section 1 : L’incompétence (vice tenant l’auteur de

l’acte).

C’est l’irrégularité qui concerne l’auteur de l’acte ; elle peut se manifester de trois façons :
usurpation de pouvoir, incompétence à raison de la matière, incompétence temporelle.

► L’usurpation :

C’est la forme, la plus grave d’incompétence. Une personne étrangère à l’administration

prend une décision ; dans ce cas, on peut observer que la décision est juridiquement
inexistante. Elle peut être attaquée à tout moment par la personne à laquelle fait grief.

► L’incompétence rationne materiae :

Cette incompétence est très fréquente et consiste pour un agent de l’administration à

prendre une décision qui relève de la compétence d’une autre autorité.

- Décision du Ministre du Travail réglant un conflit social alors que cela relevait de la
compétence d’une commission de conciliation : C.S, 30/04/1959, Fédération
Nationale des Syndicats de Transporteurs Routiers du Maroc.
- L’autorité de tutelle ne peut se substituer aux élus que dans les cas expressément
prévus par la loi, C.S, 01/06/1970.
- L’incompétence peut parfois être si grave que l’acte devient alors inexistant :
14/01/1963, Sté Hippique et des Courses Marocaines, dissolution par voie
administrative d’une association qui, à l’époque, ne pouvait être dissoute que par
voie judiciaire.

18
►L’incompétence rationne temporis :

L’autorité qui prend la décision doit être régulièrement habilitée à le faire au moment où
elle prend la décision.

- L’agent doit être régulièrement en fonction : 10/11/1966, Compagnie Fermière

des Sources Oulmès : « Le texte sur les sanctions administratives pour infraction
à la réglementation des prix prévoit que l’autorité est investie du pouvoir de
prononcer ces sanctions pour des périodes de six mois renouvelables. L’autorité qui
prend une sanction alors que le texte l’y habilitant na plus de six mois et que le
nouveau texte n’est pas pris, est incompétente. »

Section 2 : Le Vice de Forme

On sait que le formalisme administratif est limité et que les formalités qui doivent être
respectées ne sont pas codifiées.

Cependant, certaines formes sont prescrites soit pour l’édiction de l’acte, soit pour la
rédaction de l’acte lui-même. Mais la méconnaissance de ces formalités n’entraîne pas
nécessairement l’annulation de la décision, car le juge fait la distinction entre formalités
substantielles et formalités non substantielles (accessoires).

Section 3 : Détournement de Pouvoir

Le détournement de pouvoir consiste dans l’utilisation d’un pouvoir par l’autorité

administrative dans un but autre que celui pour lequel il lui a été confié.
Le but de toute décision doit être l’intérêt général ; il y aura donc naturellement
détournement de pouvoir dès lors que l’autorité aura utilisé sa compétence dans un intérêt
particulier, intérêt personnel ou intérêt d’un tiers.

Par ailleurs, chaque compétence doit permettre d’atteindre un but spécifique : but de police,
but d’hygiène, but d’intérêt du service… etc. On ne peut donc pas utiliser une compétence
dans n’importe quel but.

Enfin il existe des procédures qui doivent être suivies pour prendre certaines décisions ; là
encore, il n’est pas possible d’utiliser une procédure à la place d’une autre sauf à commettre
le détournement de procédure.

► Le détournement de pouvoir par recherche d’un intérêt personnel :

Le juge procède à une investigation qui est toujours difficile, car le détournement de pouvoir
concerne le mobile de l’auteur de l’acte, c’est-à-dire un élément psychologique qui
n’apparaît pas nécessairement de façon objective.

19
 C.S, 04/12/1958 : « Aucune pièce du dossier ne vient à l’appui du moyen invoqué par le
Sieur C. Selon lequel la mesure attaquée aurait été prise pour des fins étrangères à l’intérêt
dus service ».

L’arrêt, 06/07/1961, Sté Balnéaire, Maroc : La cour constate que le retrait de

l’autorisation d’occuper le domaine public « n’a d’autre cause que la promesse faite à des
tiers en vue de les autoriser à occuper le même emplacement du domaine public maritime »,
ce qui n’avait rien à voir avec les exigences de la police et de la conservation du domaine qui
sont le but des mesures de ce type prévues par le dahir de 1918 relatif aux occupations
temporaires du domaine public.

De même, dans l’arrêt 10/07/1986, Abdelaziz Belkhor : « Est irrégulière une mutation
dans l’intérêt du service qui est en réalité une sanction déguisée pour satisfaire un
syndicat ».

► Le détournement de pouvoir dans un intérêt général différent de celui que

permet d’atteindre l’acte :
Le but d’intérêt général constitue le principe, tout acte administratif ne peut viser qu’un intérêt

Général, ceci dit la poursuite d’intérêt général constitue la règle de conduite obligatoire pour toute

Autorité publique.

Le pouvoir de police, existe dans le but de maintenir ou de rétablir l’ordre public ; son
utilisation dans le but de résoudre un conflit familial constitue un détournement de pouvoir ;
C.S, 26/05/1960, Lahcen Ben Abdelmalek Soussi . Il s’agissait d’une décision de
fermeture de café prise par le caïd de Khémisset.

Un cas très voisin se présente dans l’affaire jugée par la Cour Suprême, 14/01/1988 : où la
suspension des travaux de construction avait été ordonnée par le président d’un conseil
communal non pas pour infraction aux règles d’urbanisme, mais en raison d’une
contestation privée sur la propriété du terrain.

► Le détournement de procédure :

Il y a détournement de procédure lorsqu’on utilise une procédure autre que celle qu’elle dû
utiliser afin de parvenir aisément à ses fins. Autrement dit, le détournement de procédure consiste dans
le recours à une procédure à une fin autre que celle pour laquelle elle doit être utilisée. Par exemple :
suspendre un agent public au lieu de mettre en place la procédure de la révocation qui nécessite une procédure
complexe pour garantir les droits de la défense de l’agent.

C.S, 30/01/1970, Mohamed Fraj : La Sanction prononcée par le gouverneur de Fès pour
hausse illicite des prix est illégale parce que la décision se fonde sur le texte relatif à la
répression des fraudes ; la cour annule parce que ces deux textes organisent des procédures

20
de répression différentes, notamment au point de vue des garanties données aux intéressés
(expertise, droits de la défense).

Section 4 : L’illégalité relative à l’objet de l’acte

Il s’agit de contrôler la mesure proprement dite qui constitue le dispositif de la décision.

► Les illégalités relatives au motif de l’acte :

Les motifs sont des faits objectifs antérieurs à la décision et qui lui servent de fondement
logique et juridique. Le motif invoqué par l’administration ne justifie pas la mesure prise
c’est-à-dire l’illégalité commence au-delà de l’existence du motif, leur valeur justificative, ce
qui amène le juge à dépasser le contrôle de l’existence du motif pour se livrer à une
appréciation du motif : Contrôle de proportionnalité.
Lorsqu’il est saisi le juge vérifiera que le motif n’est pas atteint par un vice qui peut se
manifester de diverses manières :

 Le motif n’existe pas : erreur de fait.

 Le motif n’existe pas juridiquement : erreur de droit.
 Le motif a été mal apprécié ; il n’est pas de nature à justifier légalement la décision :
erreur de qualification.

1 : L’erreur de fait :

- Il s’agit de vérifier que les faits allégués comme motifs de la décision existent
réellement. Le juge exerce donc un contrôle de l’exactitude matérielle des faits :
expertise, enquête, visite des lieux. L’erreur de fait ou de droit est toujours
sanctionnée par la nullité de la décision administrative. C.E, 04/04/1914, Gomel :
Le conseil d’Etat admit pour la première fois de contrôler la qualification juridique
des faits à laquelle l’administration s’est livrée pour prendre la décision attaquée.
C.E, 14/01/1916, Camino : Le contrôle de l’exactitude matérielle des faits par le
juge de l’excès du pouvoir.
- Si la décision repose sur plusieurs motifs et si l’un d’eux seulement est illégal, la
décision ne sera pas nécessairement annulée, car le juge fait la distinction entre le
motif déterminant et le motif surabondant. La validité du premier est suffisante pour
entraîner le maintien de la décision ; 09/03/1964, Kanouni Driss.
- Le juge peut d’ailleurs demander à l’administration de lui communiquer le dossier
afin de vérifier la réalité des faits invoqués à l’appui de la décision . C.S 20/11/1986,
Sté Transport Rural contre le Gouverneur de Fès, la cour annule la décision de
sanction au motif que l’autorité administrative ne lui a fourni aucun élément ne lui

21
 permettant d’exercer son contrôle sur la réalité des faits constitutifs de l’infraction
imputée à la société.
- Au Maroc, la loi 03-01 du 23/07/2002, a étendu l’obligation de motiver à un grand
nombre de décisions individuelles.

2 : L’erreur de droit :

« Toute décision doit reposer sur un motif qui est juridiquement prévu ; il faut donc
respecter le lien établi légalement entre la décision et le motif ». L’erreur de droit
concerne non pas le contenu de l’acte proprement dit, mais les motifs de droit qui le
fondent. En effet, dès lors que l’autorité administrative applique un texte ou un principe
de façon erronée, elle commet une erreur de droit. . Par exemple : dans la fonction
publique trois procédés peuvent être pris à l’encontre d’un agent pour mettre fin à ces
fonctions : - le licenciement – la révocation – la mise à la retraite. Chacun de ces
procédés produit des effets et obéit à un procédé distinct. En conséquence, une sanction
ne serait être prise à la place d’une autre, car chacun à ses motifs propres.

3 : L’erreur de qualification : L’adaptation de la décision au motif

« Tout fait conforme à la réalité et juridiquement correct n’est pas de nature à

justifier légalement la décision ».

En principe, , dans les hypothèses où l’administration dispose du pouvoir discrétionnaire,

le contrôle du juge de l’excès de pouvoir ne peut porter sur la valeur des motifs puisque
cette appréciation a été précisément laissé par la loi à l’administration, lorsque le juge
procède à ce contrôle il substitue son appréciation à celle de l’administration, il
deviendra donc juge de l’opportunité, mais cette soustraction de l’appréciation du motif
par le juge n’est pas dans la règle et qui n’est pas accepté.

L’arrêt, 19/12/1959, Moulay Lyazid El Alaoui : « La cour a estimé, que le fait de

consulter un cahier au cours d’un examen constitue un fait qui, par lui-même, est de nature
à justifier légalement l’exclusion du candidat ».

En France le juge a essayé d’élargir son contrôle dans ce genre de situation en faisant appel à
la notion de proportionnalité ou à celle de d’erreur manifeste de façon à censurer des
erreurs grossières commises par l’administration dans l’exercice de ce pouvoir
discrétionnaire. Il fait appel au principe de proportionnalité dans une décision de principe,
C.E, 28/05/1971, Ville Nouvelle Lille-Est, en jugeant qu’une opération ne peut être
légalement déclarée d’utilité publique « que si les atteintes à la propriété privée, le coût
financier et éventuellement les inconvénients d’ordre social qu’elle comporte ne sont pas
excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente ».

22
Titre II : Les Contrats Administratifs

Introduction :
Les Contrats administratifs sont une catégorie de contrats conclus par l’administration, qui
peut également signer des contrats de droit privé. Les Contrats administratifs constituent le
second moyen d’action de l’administration, avec les actes administratifs unilatéraux dans ses
relations avec les administrés.

Chapitre 1 : - Les Contrats Administratifs.

Distinction entre :

- Les Contrats de droit commun.

 En premier lieu : Le contrat administratif et le contrat de droit privé fait la loi des
parties et tient de là une force juridique propre et simple de la force obligatoire de
l’engagement contractuel.
 En second lieu : Le contrat privé sous réserve de certaines particularités propres au
contrat administratif qui peut être modifié ou annulé unilatéralement.
 En troisième lieu : Ils s’appliquent aux contrats administratifs et contrats de droit
privé, les limites des effets de contrat et principalement le principe de leur effet
relatif.
 En quatrième lieu : Le contrat administratif offre une résistance particulière à
l’application de nouveaux textes législatifs et réglementaires susceptible de porter
atteinte à son exécution, sauf dans le cas où le droit admet leur rétroactivité.
 Contrat de droit privé c’est le droit privé qui s’applique à ce genre du contrat, ce qui
entraîne pour son contentieux la compétence judiciaire : les tribunaux ordinaires.
 Contrat administratif en vue de la compétence contentieuse soumise à la juridiction
administrative et l’application d’un droit spécial administratif.
 Le Contrat que ce soit administratif ou de droit privé, ne peut en aucun cas donner
lieu à un recours pour excès de pouvoir.

Section 1 : Les critères des contrats administratifs

► Les Contrats administratifs par détermination de la loi :

En conséquence de dispositions législatives, certains contrats conclus par l’administration

sont toujours considérés comme des contrats administratifs.
Le législateur peut intervenir de deux matières :

 Soit il qualifie un contrat de contrat administratif : Qualification Directe.

23
  Soit il confie le contentieux d’un contrat aux juridictions administratives :
Qualification Indirecte.

Exemple : Les Contrats Administratifs :

- Les Marchés Publics.

- Les Contrats de concession de service public.
- Les Contrats de partenariat public-privé.

► Les Contrats Administratifs par volonté expresse de l’administration :

► Les critères jurisprudentiels :

Dans la Jurisprudence administrative, trois critères doivent être cumulés pour que le
contrat soit administratif :

 L’un des cocontractants soit une personne morale de droit public.

 Le contrat concerne la gestion d’un service public ou la réalisation d’un intérêt
général.
 Il faut que le contrat contient une clause exorbitante du droit commun.

■ Critère Organique : « Les cocontractants ».

Il s’agit d’un critère permanent. Quand une personne publique : (Etat, Coll.Terri,
Etab.Public,) est contractante, on considère le contrat comme administratif dès lors qu’il
satisfait également au critère matériel.

Contrat entre personnes publiques : il est en principe administratif, car il participe

normalement à la rencontre de deux (2) gestions publiques.

Contrat entre personnes privées : En principe c’est un contrat de droit privé. Exception :
Une personne privée peut disposer d’un mandat par laquelle elle représente une personne
publique. Aussi elle peut agir pour le compte d’une personne publique, « T.C,
08/07/1963 : Société Entreprise Peyrot » Gestion de service public.

■ Critère Matériel : « L’objet et le Contenu du Contrat ».

24
Lorsque le critère organique est satisfait, le critère matériel doit être vérifié pour déterminer
le caractère administratif du contrat. Il s’agit d’un critère alternatif en ce sens que l’une ou
l’autre des conditions doivent être remplies. « C.E, 20/04/1956, Epoux Bertin ».

 Clauses exorbitantes du droit commun :

Il s’agit donc de clauses assurant à la personne publique des droits plus importants
montrant ainsi le caractère particulier du contrat administratif qui ne repose pas sur
une égalité des contractants : le principe de la supériorité de la volonté de
l’administration.
Ce sont des prérogatives de la puissance publique qu’on ne trouverait pas dans un
contrat privé. Exemple : - La modification unilatérale des dispositions du contrat.
-Voire résiliation du contrat dans l’intérêt du service.
-Sanctions en cas de mauvaise gestion.

Si un contrat est conclu par une personne publique et que celui-ci contient une ou
plusieurs clauses exorbitantes du droit commun il est considéré administratif.

 L’objet du contrat et l’exécution d’un service public :

Le second critère matériel de qualification du contrat administratif tient à l’objet de

ce dernier : est administratif le contrat par lequel une personne publique confie à son
cocontractant l’exécution même d’une mission de service public. Ce critère était
apparu dans la jurisprudence avec l’arrêt : « C.E, 04/03/1910, Thèrond ».
En premier lieu : il faut que l’on soit bien en présence d’un service public, si c’est bien
le cas, il faut en second lieu, que la participation du contractant privé au service
public soit assez intense pour que l’on puisse considérer qu’il a bien été chargé d’une
partie au moins des missions de service public qui relèvent de la personne publique.

Chapitre 2 : La Concession de Service Public

Rappel :

A l’origine, on trouve trois modes classiques de gestion de service public :

- La Régie.
- L’Etablissement Public.
- La Concession.

25
 Un service public est organisé en Régie lorsqu’il est exploité directement par les
autorités et agents de la personne publique dont il dépend.
 Il est organisé en Etablissement Public lorsque tout en étant exploité par une
personne publique, il reçoit lui-même une personnalité juridique autonome.
 Enfin, le service public est organisé en concession lorsque sa gestion est confiée par
la personne publique dont il dépend, au moyen d’une convention « acte de
concession », à un particulier qui se charge de le faire fonctionner.

Définition :

La Concession de Service Public : est classiquement définie comme un mode de

gestion du service consistant en ce qu’une collectivité publique « Concédant », charge un
particulier, individu ou plus souvent une société « Concessionnaire », par une convention
conclue « Contrat de Concession », avec celui-ci, du soin de faire fonctionner le service
public à ses frais et risques et en se rémunérant au moyen de redevances perçues sur les
usagers de ce service.

► La Formation de l’acte de Concession :

 Le choix du concessionnaire :

Pour le choix du concessionnaire, l’administration concédante n’est jamais obligée

d’employer la procédure de l’adjudication. La soumission générale des contrats
administratifs à publicité préalable et à appel à la concurrence.

 La conclusion de la concession :

L’acte juridique qui est à la base de la concession apparaît comme un accord

« Contrat », conclue (signé) entre la collectivité publique concédante et le
concessionnaire.
Les concessions des collectivités territoriales sont soumises dans la plupart des cas à
l’approbation par l’autorité de tutelle.

 Le Contenu de l’acte de Concession : « Structure ».

Il comporte en général deux parties :

- Le Cahier de charges : établi par l’administration et qui fixe les règles de
fonctionnement du service, les droits et obligations des parties….
- La Convention ou acte de Concession : qui réalise l’accord des parties et détermine
l’objet du contrat, et elle fixe les modalités d’application de la concession.

26
N.B : Il existe un certain nombre de cahiers de charges types approuvés par décret ou
arrêté.

► La Nature Juridique de la Concession de Service Public :

La concession de service public est en effet un acte mixte : mi-réglementaire / mi-
contractuel. Cette conception peut être comprise en deux sens différents :

 La double nature de la concession correspondrait à une distinction entre :

- D’une part les relations avec les usagers : la concession au regard des usagers a une
nature réglementaire elle est le règlement du service.
- D’autre part dans les relations concédant-concessionnaire : elle demeure dans toutes
ses parties un contrat.
 La nature mixte de l’acte de concession consiste en ce que certaines clauses de cet
acte ont une nature réglementaire, d’autres ont une nature contractuelle :
- Dans la mesure des clauses réglementaires : la concession constitue pour le
concessionnaire un acte-condition par lequel celui-ci accepte de faire fonctionner le
service selon les règles objectives que l’administration pourra modifié
unilatéralement sous réserve seulement d’indemniser le concessionnaire si elle
rompt l’équilibre financier du service.
- Dans la mesure des clauses contractuelles, le concessionnaire se trouve dans une
situation juridique subjective issue d’un contrat, par ailleurs ces clauses
contractuelles ne peuvent pas, elles donner lieu à des modifications unilatérales de la
part de l’administration.

► Les Obligations du Concessionnaire et les prérogatives de

l’administration concédante :
 L’obligation d’exécuter :

Le concessionnaire est tenu d’exécuter lui-même la concession qu’elle lui est

imposée par le cahier de charges ; le principe de « l’intuitu personae », entraîne
l’illicéité des cessions et sous-traités.
En ce qui concerne les entraves à l’exécution, la concession de service public
comporte l’application des principes relatifs à la force majeure, le fait du prince : qui
est une mesure imprévue prise par la personne publique partie au contrat et qui a
des répercussions sur les conditions d’exécution du contrat. Exemple : Une mesure
fiscale qui a des conséquences sur l’équilibre financier du contrat. L’imprévision,
lorsque des circonstances extérieures aux parties et imprévisibles lors de la
conclusion du contrat bouleversement l’économie de ce dernier au point qu’il
devient économiquement impossible au contractant d’en poursuivre l’exécution.

27
 Le Pouvoir du Contrôle et de Direction :

L’autorité administrative « Concédant » a le droit de surveiller et de contrôler

l’exécution du contrat.
Elle dispose aussi d’un pouvoir de direction de cette exécution, en principe le
cocontractant a le choix des moyens d’exécution de ses obligations. Mais dans
certains contrats il doit se plier aux directives des agents de l’administration : Le
marché des travaux publics, dans lequel l’entrepreneur est tenu d’exécuter les ordres
de service que lui donne l’administration en sa qualité de maître de l’ouvrage.

 Le Pouvoir de Sanction :

La concession de service public comporte, au cas de manquement du

concessionnaire à ses obligations, l’application du pouvoir de sanction dont dispose
l’administration dans tous les contrats administratifs.
- La Sanction coercitive : consiste dans la mise sous-séquestre par laquelle le
concédant se substitue temporairement au concessionnaire et gère le service aux
frais et risques de ce dernier.
- Les Sanctions pécuniaires : Dommages-intérêts et Pénalités.
Les pénalités se distinguent des D.I en ce qu’elles sont fixées à l’avance
contractuellement et se présentent ainsi comme des D.I forfaitaires.
L’autorité concédante peut toujours demander au juge administratif réparation du
préjudice que lui cause le manquement dû.

 Le Pouvoir de Modification Unilatérale :

L’administration peut en cours d’exécution, modifier l’étendue des prestations à

effectuer par le cocontractant, exigé des augmentations ou diminutions de ces
prestations.
- Fondement : se trouve dans les exigences du service public et plus précisément dans
les principes d’adaptation constante et de continuité du service public ces exigences
étant variables, l’intérêt général peut à un moment donné nécessiter que soient
imposées au prestataire des obligations qui n’avaient pas été prévues au moment du
contrat.
- Etendue : Le pouvoir de modification est très général, il n’est cependant pas illimité.

Sa généralité consiste en ce qu’il existe à l’égard de tous les contrats

administratifs : concession de service public ; « C.E, 21/03/1910, Compagnie
Générale Française des Tramways ».
Le pouvoir de modification unilatérale n’existe qu’à l’égard de certaines clauses du
contrat : les clauses du contrat qui intéressent le fonctionnement du service public et

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 mettent ainsi en jeu ses besoins. En revanche ces modifications ne doivent pas
toucher aux avantages financiers du cocontractant.
Les modifications que l’administration peut légitimement imposé ne doivent pas
excéder certaines limites, si c’est le cas, le cocontractant peut refuser de les exécuter
et demander la résiliation du contrat.

 Le Pouvoir de Résiliation :

La résiliation est la sanction la plus grave qui puisse être prise par l’administration.
Son effet est de mettre en fin au contrat. Il faut distinguer la résiliation prononcée
comme sanction et la résiliation prononcée dans l’intérêt général.

► Les Droits et Garanties du Concessionnaire :

■ Les Prérogatives du Concessionnaire :

Ces prérogatives sont des moyens d’action destinés essentiellement à faciliter l’exécution du
Service Public.

 Le Concessionnaire peut utiliser le domaine public et plus particulièrement les

dépendances domaniales relevant de la puissance publique concédante : « C.E,
25/05/1906, Ministre de Commerce ≠ Compagnie du Chemin de Fer
d’Orléans », un droit exclusif de jouissance sur ses dépendances.

 Le Concessionnaire dispose vis-à-vis des particuliers des prérogatives réservées aux

personnes publiques et concernant les atteintes aux propriétés privées :
- C’est ainsi qu’il peut exécuter des travaux publics.
- Certains concessionnaires disposent de la prérogative d’expropriation.
- Le droit de faire peser certaines servitudes.

 Certains Concessionnaires peuvent bénéficier d’un monopole d’exploitation du

Service Public résultant d’une clause du contrat : L’autorité concédante s’engage
alors à n’accorder aucune autre concession du même Service Public : Le
concessionnaire est protégé contre la concurrence.

■ Les Droits du Concessionnaire :

● Le droit du Concessionnaire aux redevances perçues sur les usagers : Le

Concessionnaire n’est pas rémunéré par l’administration et reçoit sa rétribution des
redevances versées par les usagers de service. Ce droit de rémunération est prévu par le
contrat de concession.

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■ Les Garanties du Concessionnaire :

● Les Garanties contractuelles spéciales établies pour la durée de la concession :

- Si le concessionnaire ne paie pas, l’autorité concédante doit payer les créanciers du

concessionnaire : les intérêts fixes des obligations ou les dividendes.

- Les clauses d’association financière permettant au concédant de participer au bénéfice

résultant de l’exécution de la concession.

● Les Garanties contre l’aggravation des charges :

- Le pouvoir de modification unilatérale de la part de l’administration peut entraîner un

certain déséquilibre financier du contrat. Pour compenser ce risque que dans tout contrat
administratif, un droit du cocontractant à un certain équilibre financier du contrat.
L’équilibre doit être rétabli par l’administration sous la forme d’une compensation
pécuniaire.

● Les Garanties contre le bouleversement du contrat : théorie de l’imprévision

Définition de l’imprévision : lorsque des circonstances extérieures aux parties et

imprévisibles lors de la conclusion du contrat bouleversement l’économie de ce dernier au
point qu’il devient économiquement impossible au contractant d’en poursuivre l’exécution.

Les éléments essentiels de cette théorie :

- L’hypothèse de l’imprévision crée, au sein même de l’exécution du contrat, une

situation « extracontractuelle », c’est-à-dire sortant des prévisions des parties et ne
pouvant être résolue sur la base de leurs conventions.
- L’intérêt du service public exige que cette situation extracontractuelle ne libère par le
cocontractant de son obligation ; celui-ci reste tenu de l’obligation de faire
fonctionner le service concédé.
- En compensation l’administration doit venir en aide à son cocontractant en prenant
sa part des charges supplémentaires dues à l’imprévision selon une interprétation
raisonnable appréciée par le juge du contrat.
- La théorie de l’imprévision est construction de la jurisprudence française : « C.E,
30/03/1916, Compagnie Générale d’Eclairage de Bordeaux ».

● Les Garanties au terme de la Concession :

A l’expiration du terme prévu pour la concession, le concessionnaire perçoit une

indemnité représentant la valeur des dommages du matériel et de l’outillage ou des
approvisionnements qui sont sa propriété personnelle.

Avant l’expiration du terme prévu : le concessionnaire peut avoir une indemnité spéciale.

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- Lorsqu’il y’a résiliation anticipée en raison de la force majeure, le juge apprécie
éventuellement s’il y’a lieu à des dommages intérêts.
- Lorsque la résiliation est prononcée par accord amiable, cet accord peut fixer
l’indemnité.

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