UEH/FDSE, 2017-2018 Professeur Destin Jean Cours de droit administratif

UNIVERSITÉ D’ÉTAT D’HAÏTI

FACULTÉ DE DROIT ET DES SCIENCES ÉCONOMIQUES

(FDSE)

14, Rue Oswald Durand, Port-au-Prince

Département des Sciences juridiques

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF

3e année Licence (L3)

2017-2018

Aide-mémoire
En prélude à la préparation des examens

Cahier No 2
Les structures administratives

Préparé par le Professeur Destin JEAN,

Master 2 en Droit public (Université Grenoble Alpes, France)

Juin 2018

Page 1 sur 13
UEH/FDSE, 2017-2018 Professeur Destin Jean Cours de droit administratif

Comme nous l’avons déjà mentionné en salle de classe, pour

faciliter votre compréhension et une bien meilleure maîtrise
du cahier No 2, condensé des structures administratives, je
recommande vivement d’explorer, dans leurs tenants et
aboutissants:

1. La Constitution du 29 mars 1987;

2. Le décret du 17 mai 2005 portant organisation de
l’Administration centrale de l’État;
3. Le décret du 17 mai 2005 portant révision du statut général
de la Fonction publique;
4. Le décret de 2016 portant amendement du décret du 17 mai
2005 portant organisation de l’Administration centrale de
l’État;
5. L e d é c r e t d e 2 0 0 6 f i x a n t l ’ o r g a n i s a t i o n e t l e
fonctionnement de la collectivité municipale dite commune
ou municipalité;
6. L e d é c r e t d e 2 0 0 6 f i x a n t l ’ o r g a n i s a t i o n e t l e
fonctionnement des sections communales, conformément à la
Constitution et dans la perspective de la fourniture
adéquate des services publics à la population, du
développement local et de la démocratie participative;
7. Le décret de 2006 fixant les modalités d’organisation et de
fonctionnement de la collectivité départementale
conformément à la Constitution.

I.- L’État - Définition

« Institutionnalisation de la société politique en une

personne morale de droit public exerçant son autorité sur un
territoire et sur une population, titulaire de la souveraineté
et bénéficiant d’une reconnaissance internationale. » (Lexique
des termes juridiques, Dalloz, 24e édition, 2017, page 471).

II. L’État - Ses éléments constitutifs

a. Territoire (principe de territorialité/ espaces aérien,

maritime et terrestre)
b. Population (identifiée)
c. Organisation politique et juridique (Gouvernement,
Parlement et organes juridictionnels)

Page 2 sur 13
UEH/FDSE, 2017-2018 Professeur Destin Jean Cours de droit administratif

d. Reconnaissance internationale (communauté internationale,

mondialisation…)

III.- L’État - Ses formes juridiques

Si l’organisation horizontale du pouvoir permet de déboucher

sur les régimes politiques, l’organisation verticale du
pouvoir politique permet de son côté de déboucher sur les
formes juridiques de l’État. Classiquement, il s’agit, d’une
part, de l’État unitaire encore appelé État simple et d’autre
part, de l’État composé également appelé État complexe.

IV.- L’État unitaire

Encore appelé État simple, l’État unitaire est caractérisé par

un centre unique d’impulsion politique et juridique auquel la
population est uniformément soumise. C’est le principe de
l’indivisibilité de l’État.

Concrètement, l’État simple se traduit par l’existence d’un

seul Gouvernement, d’un seul Parlement et d’une législation
unique s’appliquant sur l’ensemble du territoire et opposable
à tous.

V.- L’organisation administrative

Au sein de l’État unitaire, l’organisation administrative peut

prendre généralement aujourd’hui deux (2) formes: la
déconcentration et la décentralisation.

1. La déconcentration

Par définition, la déconcentration est une forme

d’organisation administrative ou d’aménagement des structures
administratives consistant pour l’État à déléguer à ses
propres agents des compétences qu’ils exerceront en son nom au
niveau local dans des circonscriptions administratives. Ce
sont en effet des autorités locales de l’État.

Il s’agit surtout ici de la déconcentration territoriale dont

l’objet est de relayer l’action des services centraux dans le
cadre de circonscriptions administratives comme le
Département.

Page 3 sur 13
UEH/FDSE, 2017-2018 Professeur Destin Jean Cours de droit administratif

Par exemple, le Délégué départemental, représentant du Pouvoir

Exécutif au sein du Département, est la figure emblématique
de l’autorité territorialement déconcentrée en Haïti.

Par ailleurs, la déconcentration suppose le principe de la

subordination hiérarchique1 et l’imputabilité des décisions à
l’État. Donc les autorités déconcentrées sont nommées et
révoquées par le pouvoir central et sont soumises au contrôle
hiérarchique de l’État (qu’elles représentent).

D’où la célèbre formule célèbre attribuée à Odilon Barrot,

Juriste et Homme politique Français, pour définir la
déconcentration: « C’est le même marteau qui frappe, on en a
juste raccourci le manche. »

Il s’ensuit que dans le cadre de la déconcentration, c’est la

même personne publique (l’État) qui agit localement par
l’intermède de son agent. Cette forme d’organisation
administrative présente donc l’avantage de créer un
rapprochement entre l’Administration et les administrés2, en
plus de permettre un désencombrement de ce que l’éminent
Professeur René Chapus appelle « des niveaux supérieurs de
l’Administration »3, dans un souci d’efficacité.

Par ailleurs, aux côtés de la déconcentration territoriale, il

existe aussi traditionnellement en Haïti la déconcentration
technique permettant à l’État de créer des services
techniquement déconcentrés, par voie législative.

Le Professeur Enex Jean-Charles rappelle qu’ils « exercent

des fonctions spécifiques avec une certaine liberté
d’action. »4

Le décret du 17 mai 2005 portant organisation de

l’Administration centrale de l’État dispose, en ses articles
73 et suivants:

1 Pouvoir hiérarchique: Pouvoir appartenant au supérieur sur les actes de ses subordonnés, qui comprend
traditionnellement un pouvoir d’instruction, un pouvoir de réformation (annulation ou correction) et un
pouvoir de substitution d’action (Lexique des termes juridiques, op. cit., page 826).
2« On peut gouverner de loin, mais on n’administre bien que de près. », maxime tirée de l’exposé des
motifs d’un décret de 1852 en France.
3 René Chapus, page 391.
4 Manuel de droit administratif haïtien, AFPEC, 2001, page 50.
Page 4 sur 13
UEH/FDSE, 2017-2018 Professeur Destin Jean Cours de droit administratif

« Les services techniquement déconcentrés représentent le

prolongement des services centraux d’un ministère […] Ayant
une mission à caractère national, le service techniquement
déconcentré d’un ministère est appelé à se déployer au niveau
des échelons de déconcentration territoriale du ministère. »

Exemples:

A. La Direction Générale des Impôts (DGI) est un service

techniquement déconcentré du Ministère de l’Économie et des
Finances (MEF);
B. La Police Nationale d’Haïti (PNH) est un service
techniquement déconcentré du Ministère de la Justice et de
la Sécurité Publique (MJSP).

2. La décentralisation

Selon le lexique des termes juridiques (op. cit., page 334),

la décentralisation c’est un « système d’administration
consistant à permettre à une collectivité humaine
(décentralisation territoriale) ou à un service
(décentralisation technique) de s’administrer eux-mêmes sous
le contrôle de l’État, en les dotant de la personnalité
juridique, d’autorités propres et de ressources. »

Il va sans dire qu’il existe deux sortes de décentralisation:

a. La décentralisation territoriale (elle donne naissance aux

collectivités locales que sont le Département, la Commune
et la Section communale);
b. La décentralisation dite technique ou fonctionnelle ou par
services (elle donne naissance aux établissements publics
plus connus en Haïti sous le nom d’organismes autonomes
comme la DINEPA et l’APN).

La décentralisation fonctionnelle parait encore plus subtile,

plus nuancée que la décentralisation territoriale. Ainsi,
quand parle-t-on de la décentralisation sans en préciser la
forme, on songe tout de suite à la décentralisation
territoriale.

Page 5 sur 13
UEH/FDSE, 2017-2018 Professeur Destin Jean Cours de droit administratif

En effet, cette dernière suppose:

a. Le transfert de compétences de l’État à des entités

distinctes de lui et disposant aussi de la personnalité
juridique;

b. Que tout transfert de compétences entre l’État et les

autorités décentralisées doit s’accompagner du transfert de
ressources afin de rendre effectif l’exercice desdites
compétences (autonomie financière/ fiscalité locale);

c. La libre administration des collectivités décentralisées

(autonomie de gestion);

d. L’élection des autorités par la population locale (il

s’agit d’un gage de l’autonomie du pouvoir de décision des
autorités décentralisées par rapport à l’État);

e. Le pouvoir de tutelle exercé par l’État sur les actes des

autorités décentralisées.

Par ailleurs, la décentralisation territoriale est fondée sur

l’idée que les affaires locales sont mieux gérées si elles
sont prises en charge localement. D’où le développement et
l’utilisation de plus en plus fréquente de la notion d’intérêt
public local et de celle de la gouvernance locale.

VI.- Haïti, un État unitaire décentralisé

Haïti, eu égard à la Constitution du 29 mars 1987, est un État

unitaire décentralisé (article 1er, articles 61 et suivants).

En effet, les constituants de 1987, se méfiant du

présidentialisme autoritaire, ont voulu, en plus de
contrebalancer l’influence politique du Chef de l’État par la
fonction de Premier Ministre, renforcer, de façon
significative, la participation des citoyens à la vie
politique par des leviers de la démocratie locale. D’où la
création d’un modèle de décentralisation très ambitieux, car
comme nous l’avons déjà dit dans un article: « l’effectivité
d’une décentralisation élargie dans un État faible demeure un
pari difficile. D’où l’échec de la décentralisation
Page 6 sur 13
UEH/FDSE, 2017-2018 Professeur Destin Jean Cours de droit administratif

territoriale telle que structurée dans la Constitution du 29

mars 1987. »5

VII.- L’État régional

Dans certains pays d’Europe occidentale, comme l’Italie et

l’Espagne, les régions ont une très forte autonomie qui trouve
sa principale manifestation dans l’existence d’une certaine
puissance législative. Par conséquent, la décentralisation est
poussée à un point tel que certains auteurs parlent d’État
régional, comme un modèle nouveau, voire sui generis aux côtés
de la déconcentration et de la décentralisation.

VIII.- L’État composé

Sans entrer dans des détails trop complexes6, l’État composé

ou complexe peut exister sous deux formes distinctes:

a. La confédération

Les États restent indépendants en dépit de l’existence

d’organes communs.

b. L’État fédéral

* Il peut être créé par association (États-Unis, 1787)

* Il peut être créé par dissociation (Union Soviétique, 1924)
* Il est gouverné par trois (3) grand principes dégagés par le
Professeur Georges Scelle:
1. La superposition (État à double étage)
2. L’autonomie (liberté d’auto-organisation en conformité au
droit fédéral)
3. La participation (bicamérisme)

IX.- Les composantes de l’Administration publique nationale

Suivant le décret du 17 mai 2005 portant organisation de

l’Administration centrale de l’État (art. 2), l’Administration
publique nationale est constituée de l’Administration des
Collectivités territoriales et de l’Administration d’État.

5« La meilleure Constitution pour Haïti », http://www.lenational.org/meilleure-constitution-haiti/, article

publié le 28 mars 2017, page consultée le 03 juillet 2018.
6 Je laisse le Professeur de droit constitutionnel s’en préoccuper.
Page 7 sur 13
UEH/FDSE, 2017-2018 Professeur Destin Jean Cours de droit administratif

X.- Les structures des gestion des collectivités territoriales

La Constitution du 29 mars 1987, en ses articles 61 et

suivants, dispose: « Les collectivités territoriales sont la
Section communale, la Commune et le Département. »7

Chacun de ces territoires est dirigé par une structure

collégiale, un Conseil de trois dirigeants élus localement et
assisté par une assemblée. Il s’agit, en effet, d’une part,
d’organes exécutifs (gouvernements locaux) et d’autre part,
d’organes délibérants (parlements locaux).

Avec un peu de discernement, on peut déceler ici la volonté

claire et sans équivoque des constituants d’émietter le
pouvoir même au niveau local. Cela est symptomatique d’une
peur obsessionnelle de toute forme de concentration du pouvoir
qui pourrait donc facilement déboucher sur l’arbitraire.

Néanmoins, il faut dire à leur décharge que cette obsession

pourrait trouver sa justification dans les excès, dans le
temps, des « Chèf seksyon » et dans le fait que le peuple
avait l’air fatigué de toute forme d’autocratie et avait fait
montre d’une soif de démocratie.

En revanche, au prisme du pragmatisme, on pourrait tout aussi

bien questionner cette volonté décomplexée des constituants
d’étancher cette soif de la population par l’institution d’un
modèle de gouvernance locale multiniveau avec des structures
relativement lourdes, contraignant certainement les autorités
locales à dialoguer dans le cadre du processus de fabrication
de la décision publique locale, mais sans trop se préoccuper,
entre autres, de la sociologie politique du terroir, des
incidences économiques et donc de l’applicabilité et
l’efficacité d’un modèle de décentralisation si ambitieuse au
sein d’un État par essence faible. C’est oublier que
« décentraliser » c’est aussi, dans une certaine mesure,
« affaiblir ». Un transfert de compétences sans accompagnement
du transfert des moyens (déjà rares au niveau étatique)
débouche sur une décentralisation mythique qui n’existe que
juridiquement.

7 La Constitution renvoie à la loi pour créer d’autres collectivités territoriales.

Page 8 sur 13
UEH/FDSE, 2017-2018 Professeur Destin Jean Cours de droit administratif

Collectivités territoriales Organes exécutifs Organes délibérants

Section communale Conseil d’Administration Assemblée de la Section
de la Section communale
communale

(Constitué d’un (les membres sont élus au

Coordonateur, d’un 1er suffrage universel direct et
Adjoint et d’un 2e Adjoint l’Assemblée est dirigée
tous élus au suffrage par un bureau constitué
universel) d’un Président, d’un
Secrétaire et d’un
Conseiller)
Commune Conseil municipal
Assemblée municipale

(Maire et Maires-Adjoints (formée d’un représentant

élus au suffrage universel) de chacune de ses
sections communales)
Département Conseil départemental
Assemblée
(un Président, un départementale

Secrétaire et un Trésorier (formée d’un représentant

élus par l’Assemblée de chaque Assemblée
départementale) municipale et dirigée par
un bureau constitué d’un
Président, d’un Secrétaire
et d’un Conseiller)

En plus de ces différents organes exécutifs et de

délibération, la Constitution de 1987 (article 87) a aussi
créé un organe stratégique dénommé Conseil interdépartemental
dont les membres sont issus des Assemblées départementales.

Ce Conseil constitue les yeux et les oreilles des

collectivités locales dans les séances de travail du Conseil
des Ministres lorsque des points intéressant la
décentralisation et le développement local figurent à l’agenda
de la rencontre.

Page 9 sur 13
UEH/FDSE, 2017-2018 Professeur Destin Jean Cours de droit administratif

XI.- Les composantes de l’Administration d’État

l’Administration d’État est composée des organes du Pouvoir

Judiciaire, des organes du Pouvoir Législatif, des organes des
Institutions indépendantes et de l’Administration centrale.8

- Pour ce qui a trait aux organes du Pouvoir Judiciaire, nous

laissons le soin au Professeur des institutions judiciaires
et celui de la procédure civile de s’en occuper.
- Concernant les organes du Pouvoir Législatif, le Professeur
de droit constitutionnel et celui de droit parlementaire
s’en occuperont.
- Quant aux organes des institutions indépendantes, on en
parlera, même si aucune loi jusqu’ici ne vient spécifier les
contours d’une Institution indépendante ou encore ses
structures de base de gestion.

XII.- Les composantes de l’Administration centrale

L’appareil administratif central est constitué des organes du

Pouvoir Exécutif, des services techniquement déconcentrés, des
services territorialement déconcentrés, des services
techniquement décentralisés9.

XIII.- Les organes du Pouvoir Exécutif

Les organes du Pouvoir Exécutif sont la Présidence, la

Primature, le Conseil des Ministres et les Ministères.

1. La Présidence

D’après le décret de 2016 fixant les missions et les

attributions des organes et des services de la Présidence de
la République, celle-ci « est constituée d’un ensemble
d’organes et de services d’appui permettant au Président de la
République d’assumer ses missions et ses attributions
constitutionnelles. »10

8 Article 3 du décret de 2005 portant organisation de l’administration centrale de l’État.

9 ibidem, article 9.
10 Article 2.
Page 10 sur 13
UEH/FDSE, 2017-2018 Professeur Destin Jean Cours de droit administratif

Au sein de la Présidence, on retrouve essentiellement:

a. Le Cabinet du Président de la République (organe de conseil

politique et technique, composé d’un Directeur de Cabinet,
de Conseillers spéciaux, de Conseillers techniques et de
chargés de mission);
b. Le Secrétariat privé du Président de la République (chargé
de toutes les questions privées et d’intendance, puis du
suivi administratif de toutes les décisions du Chef de
l’État);
c. Le Secrétariat Général de la Présidence de la République
(en charge de l’action administrative de la Présidence et
de la coordination de ses différents services);
d. Le Bureau du Conjoint du Président de la République (chargé
de la gestion des plans, projets et initiatives du Conjoint
du Chef de l’État agissant en sa qualité de Conseiller
privilégié de ce dernier);
e. Le Secrétariat Général du Conseil des Ministres (assiste
aux délibérations au Conseil des Ministres et lui vient en
appui).

2. La Primature

Au sein de la Primature, on retrouve essentiellement:

a. Le Cabinet du Premier Ministre (Directeur de Cabinet,

Conseillers techniques, consultants et chargés de mission)
b. Le Secrétariat privé du Premier ministre
c. Le Secrétariat général de la Primature (chargé de la
coordination des différents services de la Primature;
traite des rapports avec le Parlement et les institutions
indépendantes. Il est constitué du Bureau du Secrétaire
Général et des unités).

3. Le Conseil des Ministres

Organe collégial qui délibère et décide de la politique

gouvernementale.

4. Les Ministères

Créé et supprimé par voie législative, le Ministère,

regroupant l’ensemble des structures administratives placées
Page 11 sur 13
UEH/FDSE, 2017-2018 Professeur Destin Jean Cours de droit administratif

sous l’autorité hiérarchique d’un Ministre, est une instance

administrative remplissant des missions de l’État.

Chaque Ministère est organisé en:

a. Services centraux (le Cabinet du Ministre, son Secrétariat

privé, la Direction générale, les Directions);
b. Services techniquement déconcentrés (DGI, PNH);
c. Services territorialement déconcentrés (Directions
départementales des ministères).

XIV.- Les services techniquement décentralisés

Retenez essentiellement:

1. Que c’est la décentralisation fonctionnelle (technique ou

par services) qui permet de déboucher sur des services
techniquement décentralisés;
2. Que ces services sont encore appelés établissements publics
ou plus communément organismes autonomes;
3. Qu’ils sont créés par voie législative, hormis la Banque de
la République d’Haïti (BRH) directement créée par la
Constitution;
4. Qu’ils sont dotés de la personnalité juridique et jouissent
de l’autonomie administrative et financière;
5. Qu’ils sont en principe placés sous la tutelle d’un
Ministère;
6. Qu’ils sont de deux (2) catégories:

a. Organismes autonomes à caractère administratif, culturel ou

scientifique
b. Organismes autonomes à caractère financier, commercial et
industriel (entreprises publiques et entreprises mixtes);
7. Que l’administration et la gestion de tout organisme
autonome sont assurées par:

a. Un Conseil d’administration (organique stratégique et de

délibération) dont les membres sont désignés par arrêté
pris en Conseil des Ministres et après approbation du Sénat
de la République;
b. Une Direction Générale
c. Un Conseil de direction
8. Qu’en principe, les agents des organismes autonomes à
caractère administratif, culturel ou scientifique sont
Page 12 sur 13
UEH/FDSE, 2017-2018 Professeur Destin Jean Cours de droit administratif

assujettis aux dispositions du Statut général de la Fonction

publique;
9. Que le contentieux des organismes autonomes à caractère
administratif, culturel ou scientifique relève des
juridictions administratives, alors que les conflits qui
peuvent naitre entre une entreprise publique et les personnes
physiques ou morales sont du ressort des tribunaux de droit
commun.

XV.- Conseil des Ministres Vs Conseil de Gouvernement

Organe Composition Présidence Mission

Conseil des Le Chef de l’État, Assurée par le L’organe collégial
Ministres le Premier ministre Chef de l’État qui délibère et
et les Ministres décide de la
politique
gouvernementale
Conseil de Le Premier Assurée par le Débattre des
Gouvernement ministre, les Premier ministre sujets d’intérêt
Ministres et les général se référant
Secrétaires d’État à la coordination
de l’action
gouvernementale
et à l’exécution
des plans d’action
des Ministères.

XVI.- Les structures transversales de coordination et de

consultation11

1. Les Conseils d’orientation stratégique

2. Les Conseils consultatifs
3. Le Forum des Directeurs généraux
4. Les Comités interministériels
5. Les Conseils interministériels
6. Le Conseil supérieur de l’Administration et de la Fonction
publique (CSAFP)
7. Les organes de coordination stratégiques (OMRH, par
exemple)

11 voir les articles 94 et suivants du décret de 2005 portant organisation de l’Administration centrale de
l’État.
Page 13 sur 13