Enseignant : BATUNGWANAYO Parfait

COURS DES FINANCES PUBLIQUES

PLAN DU COURS

CHAPITRE I : FINANCES PUBLIQUES ET POLITIQUES ECONOMIQUES

I.1. Finances publiques

I.2. Politiques économiques

I.2.1. Objectifs des autorités à court terme

I.2.1.1. Objectifs de la Croissance
I.2.1.2. Objectif pour l’emploi
I.2.1.3. Stabilité des prix, faible inflation
I.2.1.4. Equilibre externe

I.3. Instruments de politiques économiques conjoncturelles

I.3.1. Politique budgétaire

I.3.2. Politique salariale
I.3.3. Politique monétaire
I.3.4. Politique de change

I.4. Importance des arbitrages

I.5. Principe de cohérence de Tinbergen (ou règle)

I.6. Principe d’efficience de Mundell

CHAPITRE II. LES GRANDS PRINCIPES DES FINANCES PUBLIQUES

MODERNES
II.1. Champ des finances publiques
II.1.1. La loi de finances
II.1.2. Préparation et le vote du budget de l'Etat
II.1.3. L'exécution du budget
II.1.4. Les recettes de l'Etat
II.1.5. La chaîne de la dépense
II.1.6. La comptabilité publique
II.1.7. Le hors-budget
II.1.8. La gestion de trésorerie
II.1.9. La gestion des ressources humaines
II.1.10. Les marchés publics
II.1.11. Le contrôle
II.1.12. Le reporting
II.1.13. Les finances des collectivités locales
II.2.Les grands objectifs des finances publiques modernes
II.3. Les catégories de contraintes budgétaires
II.4. Les principes organisationnels

1
II.5. Transparence et responsabilité

CHAPITRE III : IMPORTANCE ECONOMIQUE CROISSANTE DE

L’INTERVENTION PUBLIQUE
III.1. État institution capitaliste

III.1.1. Bruno Aimable

III.1.2. Gosta Esping-Andersen

III.2. Tradition d’un fort interventionnisme

III.3. Explications de la progression séculaire des dépenses

III.3.1 Loi de Wagner
III.3.2. Effet de déplacement de Peacock et Wiseman
III.3.3. Différences de productivité de Baumol
III.3.4. Concentration différentielle des bénéfices et des coûts : l’explication du courant
des choix publics

CHAPITRE IV : ECONOMIE ET LES FINANCES PUBLIQUES DANS

LʼHISTOIRE DE LʼANALYSE ECONOMIQUE
IV.1. Précurseurs entre le XVI° et le XIX° siècle

IV.1.2. La physiocratie : veiller seulement au laisser faire, laisser aller

(Gournay)
IV.1.3. Place pour l’Etat chez Adam Smith, dans la richesse des nations ?
IV.2. Les approches théoriques en finances publiques
IV.2.1. La relation principal-agent
IV.2.1. Le pool commun

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CHAPITRE I : FINANCES PUBLIQUES ET POLITIQUES ECONOMIQUES

I.1. Finances publiques

Les finances publiques étudient l’ensemble des problèmes qui se posent au pouvoir
publics dans leurs actions de perception et d’allocation des ressources financières. Ce
qui singularise les pouvoirs publics c’est la capacité à prélever des ressources
économiques de force à d’autres agents économiques. Mais il faut faire attention de ne
pas prélever trop, que ce soit efficace, que les rentrées d’argent soient rapides et
équitables. L’état est-il plus efficace que le marché à couvrir les risques sociaux ?

Les pouvoirs publics sont les administrations publiques :

- Administration centrale ;
- Organismes de sécurité sociale ;
- Collectivités territoriales.

Lorsqu’on parle de chiffres de dette, ce sera le total de la dette de ces trois composants
qui sera prise en compte. Le déficit budgétaire représente les recettes de ces trois
organismes – leurs dépenses.

En tant qu’institution l’Etat (les pouvoirs publics) présente trois caractéristiques :

- Sans que cela soit son seul moyen d’action, l’Etat fait un usage systématique de
la contrainte dans ses relations avec les autres agents. En principe cet usage est
conforme à des règles clairement établies (concept de l’Etat de droit). La contrainte
qui définit l’Etat est celle qui s’établit de manière légale et non désordonnée et
imprévisible à la discrétion de celui qui détient le pouvoir.

- En second lieu, l’Etat est la seule institution qui a ce pouvoir de contrainte.

Même si en pratique certains membres du groupe peuvent recourir à la force dans
leurs rapports avec d’autres membres ou avec l’Etat lui-même, il n’en reste pas
moins que par principe l’état réprime de tel comportement pour imposer à son profit
l’exclusivité du droit d’exercer la contrainte. On retrouve ainsi la définition classique
du sociologue et économiste Max Weber pour qui l’Etat est l’organe qui dispose, sur
un territoire, du monopole de la contrainte légitime.

- Enfin il résulte des deux caractéristiques que l’Etat a pour fonction minimale
d’assurer l’ordre dans la société, c’est à dire faire en sorte que les conflits d’intérêt
entre individus soient résolus pacifiquement. Pour cela il faut que l’individu se
reconnaître un certain nombre de droits et que ces droits soient respectés.

Pour exercer leur fonction les pouvoirs publics opèrent des prélèvements que l’on
qualifie d’obligatoires.

Exemple : En France les prélèvements obligatoires représentent 43% du PIB, ils sont
constitués des impôts plus des cotisations sociales.

Le taux de prélèvement obligatoire et la pression fiscale se calculent comme suit :

- Le taux de prélèvement obligatoire (PO) :

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 PO/PIB
- Le taux de pression fiscale :
Impôt/PIB

Définition
- L’impôt est un versement monétaire requis par des personnes physiques ou
morales par voie d’autorité, à titre obligatoire et définitif, sans contrepartie spécifiée
et ayant pour objet la couverture des dépenses publiques ou l’intervention en matière
économique. Le paiement de l’impôt n’ouvre pas un accès direct à un service ou à un
droit particulier, la contrepartie existe mais elle n’est pas individualisable.
- Les cotisations sociales sont des versements obligatoires des individus et des
employeurs à la sécurité sociale destinés à financer la protection sociale.

Le budget des administrations publiques a plusieurs fonctions :

- Financement des dépenses (liée à l’exercice des fonctions régaliennes de l’Etat

et à la fourniture de biens collectifs).
- Assurance contre certains risques de la vie via la protection sociale (chômage,
vieillesse, famille).
- La mise en place de mécanismes d’incitation au niveau structurel (natalité, lutte
contre la pollution, ….).
- Redistribution des revenus.
- Stabilisation de l’activité économique

Représentation de Musgrave dans l’ouvrage Theory of Public finance (1959) :

- Fonction d’allocation (traitement des défaillances de marché par l’état).

- Fonction de redistribution (choix de politiques, de sociétés, inégalités se
justifient si elles laissent des portes ouvertes à l’accès des différents métiers.).
- Fonction de stabilisation.

I.2. Politiques économiques

Politiques économiques est l’ensemble des interventions des pouvoirs publics en vue
de corriger des déséquilibres économiques jugés dommageables par une majorité de
personne au sein de la société.

Les corrections à opérer sont multiples :

- Corrections à long terme,

- Développement durable ;
- Répartition des revenus ;
- Croissance potentielle ;
- Orientation sectorielle de l’économie.

Ces corrections à long terme nous renvoient à des corrections de structure. Il faut se
référer au tableau de vue d’ensemble à court terme :

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Objectifs Instruments Contraintes

Croissance Politique budgétaire Composition sectorielle de

l’économie
Emploi Politique des revenus Population

Stabilité des prix Politique monétaire Mondialisation

Équilibre externe Politique de change Régime de change

I.2.1. Objectifs des autorités à court terme

I.2.1.1. Objectifs de la Croissance
Une croissance effective égale à la croissance potentielle. La croissance potentielle est
la croissance qui correspond à un fonctionnement à plein régime de l’économie. À
court terme les responsables politiques ne peuvent pas espérer dépasser cette
croissance potentielle, cet écart entre les deux croissances est l’output gap.

À long terme, le niveau de capital humain doit être augmenté via des politiques
structurelles et il faut dynamiser l’économie. La croissance potentielle dépend de
caractéristiques structurelles comme la composition sectorielle de l’économie.

À court terme l’objectif d’un gouvernement est que la croissance effective soit égale à
la croissance potentielle.

Exemple : Dans le cas de la France, la croissance potentielle est de 2%, l’objectif est
d’amener à court terme la France à ce stade. Pour faire mieux il faut mettre en œuvre
des politiques structurelles de long terme. En matière d’emploi, le grand indicateur est
le taux de chômage, le taux de chômage naturel est neutre vis à vis de l’inflation.

I.2.1.2. Objectif pour l’emploi

Le taux de chômage 0 n’est en effet pas réaliste dans une économie mais il peut être
imaginé dans un système de concurrence pure et parfaite ou dans une économie de
type soviétique figée et sans dynamique.

Le taux de chômage naturel (NAIRU : Non Accelerating inflation rates of

unemployment) est un taux de chômage dit d’équilibre général, ce niveau de chômage
ne va pas entrainer de perturbations inflationnistes. Si on descend sous le NAIRU,
c’est un facteur d’inflation et si on est au-dessus, c’est un facteur déflationniste (Aux
USA on le situe à 5,5% et en France on le situe à 7,5%).

Ce taux de chômage naturel dépend de caractéristiques structurelles de l’économie

comme la mobilité de la main d’œuvre, des caractéristiques de l’assurance chômage. À
court terme, l’enjeu pour le gouvernement est d’amener le taux de chômage effectif
vers le taux de chômage naturel. À long terme, le taux de chômage reviendrait toujours
vers le taux de chômage naturel.

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I.2.1.3. Stabilité des prix, faible inflation
L’objectif visé en matière d’inflation est d’éviter un taux d’inflation négatif. La
déflation a un caractère auto-entretenu de laquelle il est difficile de sortir par des outils
de politiques économiques conjoncturels. En effet les deux grandes composantes de la
demande globales (consommation et investissement) vont être paralysées par le
mécanisme de déflation.

À l’inverse, il existe un consensus qui dit : pas d’inflation supérieure à 5%. Lors d’une
inflation trop haute, l’information des prix devient bruitée et vis à vis des investisseurs
internationaux l’intérêt à investir est faible. De plus la compétitivité des prix baisse.
Le taux d’inflation conseillé par les économistes est situé entre 0 et 5%.

I.2.1.4. Equilibre externe

L’équilibre de la balance des paiements. La balance des paiements est un document

comptable qui retrace l’ensemble des relations commerciales et financières entre une
économie nationale et le reste du monde. Ce document se compose de deux blocs, le
bloc commercial en haut de la balance et le bloc financier en bas de la balance.

En haut de la balance, le solde de la balance courante est très significatif, il retrace

l’ensemble des flux de marchandises et de service. Une balance courante négative
implique qu’il faut un excédent au niveau de la balance des capitaux pour obtenir un
solde positif.
Exemple :
Balance courante : -25 milliards €
Balance des capitaux : +24,5 milliards €
Erreur +0,5 milliards €

Solde : 0

Lors d’une situation de déficit il faut trouver des capitaux pour payer les importations.
Pour trouver ces capitaux on se tourne vers l’épargne nationale. Mais il se peut que le
taux d’épargne soit nul, dans ce cas on recourt à des capitaux étrangers qui vont
financer le déficit de la balance courante. Cette situation ne peut durer que tant que les
opérateurs ont confiance en le pays. Un pays en voie de développement est sujet à ce
genre de problèmes et il peut devoir arrêter ses importations pour équilibrer la balance.

I.3. Instruments de politiques économiques conjoncturelles

I.3.1. Politique budgétaire

Dans sa dimension conjoncturelle, la politique budgétaire consiste à utiliser les
recettes et les dépenses des administrations publiques en vue de stabiliser le rythme de
l’activité économique

I.3.2. Politique salariale

La politique salariale désigne la stratégie du gouvernement en matière d’indexation
salariale. Cette politique salariale est en désuétude, les gouvernements ne contrôlent

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plus l’indexation salariale. Le SMIC (salaire minimum interprofessionnel de
croissance) peut être révisé tous les 6 mois, c’est le seul moyen du gouvernement pour
influencer la politique salariale.

I.3.3. Politique monétaire

C’est la stratégie des autorités en matière d’approvisionnement de l’économie en
liquidités. Quelle quantité de monnaie est mise à la disposition des agents ? C’est un
instrument puissant et efficace pendant un certain temps. Il présente l’avantage d’une
extrême réactivité en opposition à la politique budgétaire.

I.3.4. Politique de change

Cela désigne la stratégie des autorités en matière d’évolution de la valeur externe de la

monnaie. Aujourd’hui cet instrument est en désuétude, les banques centrales n’ont plus
les moyens d’intervenir efficacement sur le marché pour faire évoluer les cours.
(Chaque jour près de 2000 milliards $ passent d’une monnaie à une autre).

La politique budgétaire et la politique monétaire sont les deux seuls instruments

utilisables aujourd’hui.

L’Etat a d’autres sources de recettes comme les dividendes de son actionnariat dans de
grandes entreprises. L’Etat recourt aussi à l’endettement pour combler cet écart entre
recettes et dépenses via l’émission de bons du trésor. On est arrivé aujourd’hui à la
limite de l’endettement et il faut mettre en œuvre une stratégie de désamortissement
sans mettre d’entrave à la croissance économique.

I.4. Importance des arbitrages

Il y a de nombreuses interactions entre ces 4 grands objectifs de court terme. Les 3

interactions majeures sont :

I.4.1. Loi dʼOkun

La loi d'Okun, en économie, a été proposée par Arthur Okun en 1962. Elle décrit une
relation linéaire empirique entre le taux de croissance (du PIB) et la variation du taux
de chômage. En dessous d'un certain seuil de croissance, le chômage augmente ; au-
dessus de ce seuil, il diminue, à élasticité constante.

I.4.2. Courbe de Phillips

Mise en évidence en 1958, la courbe de Phillips est une courbe illustrant une relation
empirique négative (c'est-à-dire décroissante) entre le taux de chômage et l'inflation ou
taux de croissance des salaires nominaux.

La courbe de Phillips a été inventée par Bill Phillips, un économiste néo-zélandais. Il a

comparé les courbes de l'inflation des salaires nominaux et du chômage au Royaume-
Uni entre 1861 et 1957. Cette courbe montre une corrélation entre l'inflation et le taux
d'emploi.

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Elle a mis en évidence que lorsque les salaires augmentaient, le chômage diminuait et
les prix augmentaient. La contraposée est également vraie : lorsque le chômage
augmente l'inflation diminue.
Phillips a donc mis en évidence une corrélation entre chômage et inflation et l'a
modélisée dans une courbe.
I.4.3. Dynamique des prix internes, compétitivité et équilibre externe

Le lien entre dynamique des prix internes, compétitivité et équilibre externe est vrai en
régime de change fixe, cela l’est aussi en régime de change flottant mais on le voit
moins facilement.

I.5. Principe de cohérence de Tinbergen (ou règle)

Pour qu’un ensemble d’objectifs fixés puisse être réalisés, il convient que le nombre
d’instruments indépendants soit au moins égal au nombre d’objectifs fixés
indépendants. Les fortes exigences de ce principe en font un simple point de repère
pour les autorités.

I.6. Principe d’efficience de Mundell

Chaque instrument doit être affecté à l’objectif pour lequel il a la plus grande efficacité
relative. Malgré les exigences de ces principes, on peut proposer des affectations
préférentielles :

- En théorie la politique salariale va être associée à une politique

d’emploi ;
- La politique monétaire va être associée à l’inflation ;
- La politique de change va être associée à la politique externe.

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CHAPITRE II. LES GRANDS PRINCIPES DES FINANCES PUBLIQUES
MODERNES
Les finances publiques sont celles des recettes et des dépenses publiques, c'est-à-dire
des organismes publics. Le périmètre de ces derniers peut être défini de façon plus ou
moins large. Ce qui suit s'intéresse presque uniquement à l'Etat.
Une conception plus large du périmètre des organismes publics englobe l'Etat, les
établissements publics et les collectivités locales. Une définition plus large encore y
ajoute les organismes de sécurité sociale.
Au-delà d'une définition aussi simple, il est possible, afin de parvenir à une vision plus
précise du champ des finances publiques, d'en recenser les principales composantes.
Indépendamment du champ couvert, les finances publiques modernes obéissent à
quelques principes qui peuvent être classés en deux ensembles :
- Les grands objectifs que cherchent à atteindre les finances publiques ;
- Les principes organisationnels susceptibles de conduire à une gestion
efficace des finances publiques.
Ces principes de finances publiques peuvent donner lieu à des approches théoriques
qui, pour l'essentiel, entrent dans la catégorie des analyses en termes de relation
principal - agent.

II.1. Champ des finances publiques

Le champ des finances publiques est vaste. Ce qui suit en recense les principaux
domaines.

II.1.1. La loi de finances

La loi de finances de l'année a pour objet d'autoriser le gouvernement à collecter des
ressources et de les dépenser au cours de l'année à venir.

Le texte de loi précise la nature tant des ressources que des dépenses, ainsi que les
objectifs et les résultats attendus des programmes inscrits dans la loi.

La loi de finances comprend le budget de l'Etat ainsi que des dispositions à caractère
économique et financier, par exemple relatives à la fiscalité, aux finances des
collectivités locales, …

II.1.2. Préparation et le vote du budget de l'Etat

Le budget de l'Etat retrace les recettes et les dépenses de l'Etat. C'est un état
prévisionnel pour l'année à venir.

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II.1.2.1. La préparation du budget
Le budget est préparé sous l'autorité du Ministère des finances selon une procédure qui
associe les ministères sectoriels conformément à un calendrier préalablement défini.
La procédure budgétaire organise la concertation entre les différents acteurs :

- Entre les membres du gouvernement au départ de la procédure ;

- Entre les ministères sectoriels et le Ministre des finances par la suite.

II.1.2.2. Le vote du budget par le Parlement. Les procédures d'examen et de vote de

la loi de finances par le Parlement sont définies par la Constitution et la Loi organique
sur les lois de finances.

II.1.3. L'exécution du budget

L'exécution du budget de l'Etat consiste à collecter les recettes et effectuer les
dépenses prévues.

II.1.4. Les recettes de l'Etat

Les recettes de l'Etat sont les emprunts ou les recettes fiscales ou non fiscales. La
distinction entre recettes fiscales et recettes non fiscales repose sur l'absence ou la
présence de contrepartie.

II.1.5. La chaîne de la dépense

La dépense obéit à un certain nombre de règles qui concernent les quatre étapes de la
dépense : engagement, liquidation, ordonnancement et paiement.
 Phase d’Engagement d’une Dépense
C’est la phase qui consiste a créé ou constater une obligation mettant une dépense à
charger du trésor public. Le service du budget procède par le contrôle de régularité des
engagements. Dans cette optique, ils doivent s’assurer :

- De la conformité des montants sur la facture et de bons de commandes ;

- De l’exactitude de l’imputation ;
- De la disponibilité des crédits ;
- Du respect des tranches mensuelles ou trimestrielles.

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  Phase de Liquidation
Elle est l’ensemble des opérations consécutives à la dissolution qui ont pour objet de
régler le passif, de convertir des éléments de l’actif en argent en vue de procéder au
partage entre associés de l’actif.

 Ordonnancement
L’ordonnancement constitue l’ordre de paiement donné au caissier via le comptable
centralisateur (trésorerie) à l’issue de la liquidation provisoire par l’ordonnateur. C’est-
à-dire que c’est l’ordre de l’Etat. Cela se fait par l’émission d’une ordonnance de
dépense permettant, après contrôle et visa par la cour des comptes (liquidation
définitive), l’imputation définitive de la dépense du budget.

L’ordonnancement définitif se réalise par le ministre des finances qui autorise, via le
caissier, le paiement à charger du budget des ordonnancements créanciers de l’Etat.

 Paiement
Celui-ci assure la prise en charge des titres des créances envoyés par la direction du
budget afin d’établir les titres de décaissement. Ces derniers doivent être envoyés à la
banque centrale pour faire le décaissement, la banque centrale est le caissier de l’Etat ;
c’est-à-dire que les fonds collectés sont acheminés sur le compte général du trésor
public qui est la « BRB ». En général, le paiement s’effectue par le trésorier sur l’ordre
du ministre des finances.

II.1.6. La comptabilité publique

Les règles de la comptabilité publique recouvrent deux domaines liés mais différents :
- Le premier concerne la régularité de la dépense, c'est-à-dire de chacune
des trois étapes évoquées plus haut. Le comptable public joue alors un
rôle fondamental dans le contrôle du respect de ces règles, ainsi que le
Contrôleur financier.
- Le second domaine est celui de la comptabilité au sens habituel du
terme, c'est-à-dire des règles de l'enregistrement des opérations.

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II.1.7. Le hors-budget
De nombreuses politiques sont mises en œuvre par l'intermédiaire d'opérateurs qui
reçoivent des crédits publics. Ces opérateurs ne sont pas nécessairement des
établissements publics ; ils peuvent revêtir d'autres formes juridiques : associations, …
Les budgets de ces opérateurs n'ont pas leur place dans le budget de l'Etat, autrement
que par la subvention qu'ils reçoivent de l'Etat. Cependant, dans la mesure où ils
concourent aux politiques publiques, il est indispensable de suivre leur activité.

II.1.8. La gestion de trésorerie

La gestion de trésorerie de l'Etat consiste à ajuster, à court terme, les dépenses et les
recettes. Ces dernières présentent en effet une saisonnalité forte prononcée.

II.1.9. La gestion des ressources humaines

Les salaires représentent une part très importante des dépenses de l'Etat. Par ailleurs, la
qualité de la mise en œuvre des politiques publiques dépend en grande partie des
moyens humains mis en œuvre, en quantité et en qualité.

II.1.10. Les marchés publics

Une large majorité des dépenses publiques sont effectuées par le biais de la passation
des marchés publics, dans le respect de règles strictes de mise en concurrence.

II.1.11. Le contrôle
Le contrôle peut être interne ou externe.
Le contrôle interne est celui de l'administration par elle-même, c'est-à-dire par les
corps d'inspection des ministères, Inspection générale des finances, Inspection
générale des affaires sociales, …
Le contrôle externe est celui de l'administration par une entité indépendante, en
particulier par la Cour des comptes.

II.1.12. Le reporting
Le reporting rend compte non seulement par la publication des comptes de l'Etat, mais
aussi par celle des mesures de performance, en particulier au moyen d'indicateurs.

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II.1.13. Les finances des collectivités locales
Les collectivités locales participent aux finances publiques de l'Etat par les transferts
qu'elles en reçoivent. Elles disposent de leurs propres finances publiques locales par
leurs recettes propres et les dépenses que celles-ci permettent de financer.

II.2. Les trois grands objectifs des finances publiques modernes1

La qualité de la dépense publique peut s'analyser au travers d'un classement des
résultats de la dépense en trois rubriques qui vont du plus global au plus détaillé.

II.2.1. La contrainte globale

La contrainte globale porte sur les grandeurs globales du budget, qui peuvent être des
flux, dépenses totales, recettes totales, solde, mais aussi des encours, en particulier la
dette publique.
La contrainte globale peut s'exercer sous diverses formes. La pression de la contrainte
peut conduire à accepter de modifier les cibles des agrégats globaux. Des
arrangements institutionnels sont nécessaires au respect de la contrainte globale.

II.2.2. Les grands agrégats du budget

Les ressources de l'Etat sont allouées entre les ministères ou les secteurs. Un secteur
est un regroupement de ministères ou de services qui présente une cohérence
économique. Le secteur rural, par exemple peut regrouper le Ministères de
l'agriculture, le Ministère de l'élevage, une partie du Ministère de l'hydraulique, et
quelques services dépendant du Premier Ministre ou de la Présidence de la
République.
Avant toute considération d'allocation, les finances publiques doivent respecter une
contrainte globale, qui porte sur au moins quatre agrégats, les dépenses totales, les
recettes totales, le solde du budget, c'est-à-dire (dans une première approche qu'il
conviendra d'affiner) la différence entre les recettes et les dépenses, et la dette
publique. Ces éléments résultent d'un choix explicite du gouvernement. Le total des
dépenses est décidé avant l'allocation entre les secteurs ; il ne peut résulter de
l'agrégation des dépenses souhaitées par les ministres. La contrainte globale doit être
soutenable à moyen terme ; elle ne se conçoit donc qu'associée à un cadre de dépenses

1 Ce qui suit est largement inspiré de A Contemporary Approach to Public Expenditure Management,
Allen Schick, World Bank Institute, 1999.

13
à moyen terme, c'est-à-dire à une prévision des dépenses et des recettes à moyen
terme.
D'autres agrégats peuvent être contrôlés, par exemple la dette garantie par l'Etat.
Contraindre un seul agrégat peut conduire à des distorsions dans le comportement
budgétaire. Ainsi, contraindre le seul déficit peut conduire à vendre des actifs ou à
augmenter les recettes.

II.3. Les catégories de contraintes budgétaires

Les contraintes globales peuvent être permanentes ou révisables, externes ou internes,
annuelles ou pluriannuelles.

II.3.1. Contraintes permanentes ou révisables

Une contrainte permanente est par exemple l'obligation constitutionnelle d'un budget
en équilibre, ou d'un déficit limité au seul investissement.

II.3.2. Contraintes externes ou internes

Les contraintes externes sont, par exemple, celles imposées par l'Union européenne ou
le FMI.

II.3.3. Contraintes annuelles ou pluriannuelles

La contrainte annuelle peut conduire à reporter des choix difficiles. Le Cadre de
Dépenses à Moyen Terme (CDMT), qui sera traité plus loin, permet, en partie, d'éviter
cela.

II.4. Les principes organisationnels

Les institutions se réfèrent à l'ensemble des règles formelles et informelles qui
régissent les comportements des personnes et des groupes. Les organisations se
réfèrent à des arrangements formels sanctionnés par des lois ou des règlements.

La mise en œuvre des trois grands objectifs de la procédure budgétaire, comme la

réalisation des objectifs de toute organisation, est confrontée à un problème d'agence.
Les agents, selon leur position dans la chaîne hiérarchique (du gouvernement aux
ministres et aux gestionnaires) n'ont pas les mêmes intérêts. Les délégations de

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pouvoir peuvent alors conduire à des résultats différents de ceux que recherchent ceux
qui ont délégué le pouvoir. De ceci, il résulte qu'un certain nombre de règles et
d'incitations sont nécessaires pour assurer que les résultats de la procédure budgétaire
soient conformes aux attentes.

Les règles formelles qui régissent les finances publiques sont :

- La constitution au niveau juridique le plus élevé ;

- La loi organique (ou une directive communautaire) relative aux lois de
finances ;
- Les lois ordinaires (dont les lois de finances) ;
- Les règlements (par exemple le règlement général de la comptabilité
publique).

Le respect des règles est assuré par des contrôles externes et internes, eux-mêmes
prévus par des lois ou des règlements. Les règles imposent un équilibre entre la
discipline et la flexibilité. Les contrôles supposent la transparence et la responsabilité ;
ils s'appuient sur des systèmes d'information.

II.4.1. Discipline
La discipline vaut tout au long de la procédure budgétaire, et en particulier aux trois
niveaux d'objectifs.

La contrainte globale. Elle doit être prise en compte à moyen et long terme, ce qui
signifie que les ressources et les coûts futurs doivent être prévus de façon raisonnable.
La présence de dépenses hors budget, ou mal coordonnées avec le budget (tels que les
programmes d'investissement public – PIP) sont un des moyens d'échapper à la
discipline de la contrainte globale.

L'allocation sectorielle. Il convient de s'y tenir lors de l'exécution du budget, sans quoi
les choix stratégiques du gouvernement, à supposer qu'ils soient bien reflétés dans le
budget initial, ne le seraient pas dans le budget exécuté.

L'efficience. Au stade opérationnel, les gestionnaires ont besoin de flexibilité pour

assurer l'efficacité de leur gestion. Cependant, la flexibilité s'accompagne

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nécessairement de contrôles afin d'assurer que la flexibilité opère dans le cadre de la
discipline souhaitée.

II.4.2. Flexibilité
La flexibilité importe aux trois niveaux d'objectifs :
- La contrainte globale : Elle ne peut être absolue ; ce point a déjà été
évoqué.
- L'allocation sectorielle : Dans la limite du plafond de dépenses qui leur
a été fixé, les ministres doivent disposer d'une relative liberté
d'allocation intra-sectorielle.
- L'efficience : Elle ne peut provenir que d'une relative flexibilité laissée
aux gestionnaires dans le choix des dépenses pour atteindre un objectif
fixé.

Trop de flexibilité et pas assez de discipline favorise la corruption, le gaspillage ou

l'orientation des dépenses vers des objectifs autres que ceux qui ont été définis. A
l'inverse, pas assez de flexibilité et trop de discipline empêchent une gestion efficace,
retardent l'innovation et le changement. La question est donc celle de l'équilibre entre
discipline et flexibilité. Cet équilibre varie selon le niveau de décision concerné.

Les choix stratégiques, qui traduisent les politiques publiques, sont décidés au plus
haut niveau, présidence, gouvernement, parlement. La gestion doit être décentralisée,
permettant ainsi les conditions de la flexibilité.

II.5. Transparence et responsabilité

La délégation des pouvoirs, qui est une condition de la flexibilité, implique, de la part
du bénéficiaire de la délégation, la responsabilité (accountability). Celle-ci, à son tour,
ne peut être évaluée que s'il y a transparence. Par responsabilité, on entend ce qui est
contenu dans accountability, c'est-à-dire à la fois la responsabilité et l'obligation de
rendre des comptes.

La transparence peut revêtir plusieurs formes. Elle suppose que tous les aspects des
décisions soient diffusés suffisamment largement et dans des délais suffisamment
brefs. La transparence et la responsabilité font partie de l'ensemble plus large des
incitations.

16
CHAPITRE III : IMPORTANCE ECONOMIQUE CROISSANTE DE
L’INTERVENTION PUBLIQUE

III.1. État institution capitaliste

III.1.1. Bruno Aimable

Il identifie plusieurs modèles de capitalisme en identifiant deux choses, la protection

sociale est-elle publique ou privée ? Et le degré de réglementation des marchés.

Le modèle asiatique est avec une protection sociale privée.

Le modèle méditerranéen est avec une protection sociale privée et des marchés
règlementés. (Grèce, Espagne, …)

Modèle libéral de marché avec une protection sociale privée et des marchés
déréglementés. (USA, RU,…)

Modèle européen continental avec une protection sociale publique et des marchés
réglementés. (France, Allemagne, Italie …).

Modèle social avec une protection sociale publique et des marchés dérèglementés.
(Danemark, Finlande).

III.1.2. Gosta Esping-Andersen

Gosta Esping-Andersen dans les Trois Mondes de lʼEtat providence : L’auteur parle
ici des trois mondes de lʼétat providence et lʼétat providence démarchandise les
individus (éducation, retraite, indemnité en cas d’arrêt maladie). Un régime d’Etat
Providence est un arrangement spécifique entre marché, famille et Etat.
Il existe trois régimes d’Etat providence :
- Régime anglo saxon qui met lʼaccent sur le marché et marchandise
beaucoup de choses. (RU, USA, Australie …).

17
 - Régime Nordique (Suède, Norvège, …) secteur public développé et
universaliste et une démarchandisation très poussée.
- Régime européen continental qui combine état et famille (rôle clef en
matière d’éducation).

III.2. Tradition d’un fort interventionnisme

À long terme la hausse des prélèvements obligatoires est le seul moyen de financer la
hausse des dépenses publiques.

Il existe 3 moyens pour financer les dépenses publiques : l’inflation, l’endettement et

les PO mais à très long terme le seul moyen reste les PO. À très court terme l’inflation
peut être une solution mais elle doit rester exceptionnelle, la création monétaire
engendre de l’inflation et assez vite cette inflation se retourne contre la croissance
économique. L’endettement peut être utilisé pendant des dizaines d’années mais il a
lui aussi des limites comptables et on se retrouve rapidement face à une question de la
soutenabilité de la dette.

III.3. Explications de la progression séculaire des dépenses

III.3.1 Loi de Wagner
La loi de Wagner constitue la plus célèbre explication de la croissance des dépenses
publiques. L’idée est simple : l’industrialisation conduit à l’augmentation de
l’intervention de lʼétat et à l’accroissement de la part des dépenses publiques dans le
revenu national. En effet, au XIX° siècle nous assistons à l’industrialisation et
l’urbanisation qui l’accompagne et entraine une multiplication des dépenses
d’administration général, d’infrastructure, d’éducation et d’aide sociale. Les
transformations structurelles impliqueraient que les dépenses publiques augmentent
plus vite que le PIB.

Soit G les dépense publiques, Y le revenu national et N le nombre d’habitants :

G/Y= f (Y/N) avec dG/dY >0 l’élasticité des dépenses publiques par rapport au revenu
national est supérieure à l’unité. Les dépenses publiques augmentent donc plus vite
que le PIB en volume.

Cette loi de Wagner ne rend pas compte de ces discontinuités et de ces longues phases
de stabilité. Wagner ne fait que décrire une tendance qui se développe sous ses yeux en
Allemagne, plus qu’il ne propose une véritable loi économique. Si histoire de
l’industrialisation des pays les plus avancés tend à corroborer ses vues, l’entrée dans
l’économie post-industrielle et le fait que la croissance des dépenses publiques tende à
se stabiliser depuis les années 1980 montre que cette loi n’a sans doute rien
d’invariable.

III.3.2. Effet de déplacement de Peacock et Wiseman

Les deux auteurs tentent de compléter l’analyse de Wagner pour expliquer les
discontinuités dans la hausse des dépenses. Au sein d’une société la demande
d’intervention est latente qu’elle porte sur la redistribution de richesse, la santé,
l’éducation, la culture, la protection de l’environnement… À l’encontre de cette
demande s’oppose a priori une forte résistance à la hausse des prélèvements

18
obligatoire pour financer ces dépenses. La demande est rationnée et rien ne se passe
jusqu’à ce qu’un accident historique survienne.

Certaines circonstances exceptionnelles permettent de cristalliser une hausse des

dépenses publiques. Les guerres obligent à mettre en place une économie de circuit, la
part des dépenses publiques augmente, la pression fiscale augmente. Au lendemain des
guerres le maintien de la pression fiscale sont admis et les citoyens acceptent de voir
des dépenses civiles se substituer aux dépenses militaires.

III.3.3. Différences de productivité de Baumol

L’idée de base est la suivante : si certaines activités ne peuvent économiser du travail
autant que les autres, et sʼil est nécessaire de rémunérer ce travail à peu près de la
même manière que dans le reste de l’économie, le coût des activités en question va
inévitablement augmenter.

Cette thèse renvoie aux travaux de Baumol sur les difficultés de gestion de certains
secteurs. Dans la société, il existe deux grands types d’activités : celles où il est
possible en permanence de capter des gains de productivité relativement important et
d’autres où c’est impossible (on peut opposer ici l’automobile et la coiffure). Les
secteurs de l’économie qui captent les gains de productivité en font bénéficier leurs
salariés, les rémunérations augmentent. Les gestionnaires des secteurs où la
productivité n’augmente pas n’ont pas d’autres solutions que d’accroitre les
rémunérations dans ces secteurs. Il est impossible d’imaginer en effet que les
rémunérations soient durablement divergentes entre les secteurs.

Une question reste en suspens, le gestionnaire doit pour équilibrer les comptes
augmenter le prix de vente : quelle va être la réaction des consommateurs, acceptent-
ils la hausse ? Baumol nous dit que oui à long terme. En effet le prix de la coupe de
cheveux a augmenté alors que le service est le même.

On peut transposer assez facilement l’analyse de Baumol à l’administration qui par

nature est un secteur qui a des difficultés à faire des gains de productivité et
comprendre les raisons de la hausse des dépenses publiques à qualité de service public
identique. On sait que dans l’administration la part des dépenses de fonctionnement et
de la rémunération des salariés est importante.

III.3.4. Concentration différentielle des bénéfices et des coûts : l’explication du

courant des choix publics
Il s’agit de l’explication proposée par l’école des choix publics, on la trouve
notamment chez Tullock et chez Stigler.

Constat de départ : lʼétat taxe quasi uniformément les agents mais la mise en œuvre
de la production de biens par lʼétat répond à certaines demandes particulières, profitent
à certains plus qu’à d’autres. Certains agents vont donc s’organiser nous dit Tullock en
groupe de pression afin que lʼEtat produise des biens qui vont leur profiter. Les
investissements en temps, en information, en persuasion font valoir leur poids
électoral, pour que le vote des élus se fasse à leur profit et pour capter un gain net (la
mesure leur rapporte plus qu’elle ne leur coûte).

19
Finalement rien n’arrête ce mouvement des lobbies, ces gens qui cherchent à capter
une rente, détourner à leur profit une décision. Lors d’une élection le responsable
politique peut être sanctionné pour avoir augmenté les prélèvements.

20
CHAPITRE IV : ECONOMIE ET LES FINANCES PUBLIQUES DANS
LʼHISTOIRE DE LʼANALYSE ECONOMIQUE

Le débat état/marché est un clivage fondamental qui traverse l’histoire de l’analyse

économique depuis les origines, au même titre que la place de la monnaie.

IV.1. Précurseurs entre le XVI° et le XIX° siècle

La notion d’Etat n’a pas de sens avant l’apparition des états nations, les états notions
sont indissociables du courant mercantiliste.

IV.1.1. Les Mercantilistes : lʼétat garant de la richesse d’un pays

Avec les mercantilistes nous avons un premier courant dirigiste qui va être structuré.
Bodin, Montchrestien, Richelieu, Colbert, Sully sont des praticiens et théoriciens du
mercantiliste. Au XVI° siècle au voit affluer vers l’Europe des métaux précieux en
provenance du nouveau monde, conduit à définir la richesse d’un pays en fonction de
sa capacité à accumuler ces métaux. Pour les mercantilistes l’échange international est
un jeu à somme nulle, si l’un gagne à l’échange l’autre perd. Dans ce jeu lʼétat se
voit attribuer un rôle clé : l’enjeu pour le pays est de dégager un solde commercial
positif donc lʼétat doit tout faire pour favoriser l’apparition de ce solde.

Il existe deux façons pour favoriser l’apparition d’un solde commercial positif :

- Freiner les importations par les droits de douane ;

- Le système des prohibitions (interdiction d’importer ces produits).

Les économies européennes seront longtemps imprégnées par ces idées mercantilistes
et le monde apparaitra comme un océan protectionniste dans la lignée de ces courants
mercantilistes. Les états sont enclins à taxer les importations car cela constitue
l’essentiel de leurs recettes budgétaires. Les grandes avancées dans la comptabilisation
et les statistiques ont été faites par les douanes.

Une question peut se poser : Comment favoriser les exportations ?

- Baisser les coûts de transaction internes (coût de déplacement d’une

marchandise d’un point A à un point B). Pour cela on améliore la qualité des
infrastructures de transport et on supprime les douanes internes. Le rôle des
états, sous l’impulsion de la pensée mercantiliste, a été de mettre en place des
dynamiques de marchés intérieurs. Marché intégré : un seul prix pour un
même bien (Kindleberger).
- L’état prend en charge lui-même les exportations (café, thé, coton …)
via des entreprises d’Etat.
IV.1.2. La physiocratie : veiller seulement au laisser faire, laisser aller
(Gournay)
La physiocratie incarne une réaction structurelle au mercantilisme, les physiocrates
prennent aux philosophes de la première moitié du XVIII° les concepts dʼordre social,
de lois naturelles, de libertés économiques mais ils rejettent la vertu des philosophes.
Cette vertu conduisait à réintroduire un rôle social de lʼétat. Le mot dʼordre de la
physiocratie est bien connu : laisser faire, laisser aller.

21
Les physiocrates parlent peu de l’Etat et leur analyse préfigure la manière dont les
classiques et les néo classiques percevront les interventions de l’Etat, cela va être
interprété comme un facteur de rigidité. Pour François Quesnay la richesse est
essentiellement agricole et le bien-être de la population va dépendre de la capacité de
la richesse à bien circuler dans le pays.

L’état n’a aucun rôle à jouer dans la constitution de la richesse, l’Etat doit simplement
garantir l’ordre social et supprimer les éventuels entraves à la circulation des richesses.
Les physiocrates reconnaissent que pour jouer ce rôle de régulateurs il faut des moyens
et ils prônent l’impôt unique sur la rente.

IV.1.3. Place pour l’Etat chez Adam Smith, dans la richesse des nations ?
L’étude de l’état contenue dans son ouvrage est fondamentale car elle est totalement
intégré au sein de l’analyse d’une économie de marché et contient les fondements
modernes de l’économie publique.

Smith pose les fondements de l’économie libérale, la concurrence la plus pure et la

liberté la plus grande laissée aux individus assurés le meilleur environnement pour le
développement de l’activité. Quelle place pour lʼétat ? Smith souligne que certaines
fonctions nécessaires au bon fonctionnement de l’économie de marché peuvent ne pas
être assurées de manière spontanée par le marché.

De manière plus originale et analytique, Smith qu’il revient également à lʼétat de

prendre en charge la fourniture de biens publics. Il y a un certains nombres de projets
d’infrastructures dont le coût initial est tellement important qu’aucun individu ne va
financer car il est impossible d’obtenir un rendement positif sur les capitaux engagés à
l’échelle d’une vie. Lʼétat doit intervenir car ces investissements sont indispensables
au bon fonctionnement de la société. Smith vise ici deux types de situations :

- Celles de biens et services qu’il est impossible de produire dans les

conditions du marché (routes, ponts, travaux publics …) ;
- Celles de situation où les individus n’entendent pas porter leur
consommation au niveau socialement requis faute de pouvoir prévoir les effets
positifs qu’ils en retireront à terme.

Adam Smith est favorable au libre-échange, il met en avant les vertus de la

spécialisation des économies. Une spécialisation fondée sur la notion d’avantages
absolus en termes de coûts de production. Il affirme qu’en certaines circonstances,
l’instauration de droits de douane peut se justifier :

- En présence d’industries stratégiques pour le pays, en particulier en

matière de défense nationale.
- Pour compenser d’éventuelles taxes à l’exportation et rétablir une
compétition équitable entre industrie nationale et industrie étrangère

Outre les droits de douane, pour financer ses dépenses l’état doit lever des impôts.
Adam Smith étend son analyse aux ressources fiscales et au budget. Il montre qu’il
existe deux modalités d’assiettes de l’impôt :

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 - Un impôt adossé aux bénéfices retirés par lʼagent profitant des dépenses
publiques ;
- Un impôt fonction de la capacité contributive de lʼagent.

On peut retenir de Smith que comme beaucoup de ses prédécesseurs, il prône un strict
équilibre du budget de lʼétat. Cette idée de strict équilibre sera reprise par la suite par
David Ricardo.

IV.4. Les approches théoriques en finances publiques

Deux questions conceptuelles sont inhérentes aux finances publiques : la relation
principal-agent et le pool commun.

IV.4.1. La relation principal-agent

Les finances publiques font partie d'une plus vaste catégorie de questions qui traitent
de la façon dont certaines personnes dépensent l'argent d'autres personnes, pour le
compte de ces dernières.
Dans les entreprises, les dirigeants dépensent l'argent des actionnaires pour le compte
de ces actionnaires.

Bien que les finances publiques et les finances corporate ne soient pas en tous points
identiques, elles reposent en partie sur un socle conceptuel commun qui est la relation
principal-agent.

Le principal contracte avec un agent pour que ce dernier agisse pour son compte selon
des règles fixées au contrat.

Les relations principal-agent en finances publiques sont multiples :

- Les électeurs sont le principal dont les politiciens sont les agents.
- Le Ministère des finances est le principal dont les agents sont les
ministères sectoriels.
L'existence d'une relation d'agence pose deux problèmes :
- Les intérêts du principal et de l'agent peuvent être différents.
- Il existe une asymétrie d'information entre le principal et l'agent.
L'agent est généralement mieux informé que le principal, qu'il s'agisse des
variables externes ou des actions menées.

23
IV.4.2. Le pool commun

Le problème du pool commun vient de ce que les recettes sont prélevées sur
l'ensemble des citoyens alors que les dépenses sont réalisées aux bénéfices de certains
groupes plutôt que d'autres, de sorte que le bénéfice net que les différents groupes
tirent des finances publiques varie d'un groupe à l'autre.

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