Economia Portuguesa: últimas décadas

Introdução

Passada quase uma década sobre a primeira edição deste livro, a editora da Fundação Francisco Manuel dos Santos achou que estava na altura de fazer uma segunda. Propus então acrescentar um capítulo de actualização, dado que o livro acabava naquilo a que no cinema se chama um cliffhanger, isto é, um momento de suspense antecipando grandes acontecimentos, e dado que efectivamente se lhe seguiram grandes acontecimentos. O livro tinha sido escrito antes da chamada «intervenção da troika» de 2011–2014 e das «devoluções» e «reversões» da denominada «geringonça», de 2015 em diante. Seria estranho que um livro dedicado às últimas décadas da economia portuguesa ignorasse a última e uma das mais importantes da sua história. Quando me preparava para começar a redigir o capítulo, em ­Fevereiro–Março de 2020, a fim de fazer coincidir a nova edição com uma década exacta sobre a primeira, ocorreu a pandemia de ­Covid­-19. Pareceu­-me logo que estávamos perante mais um evento de enorme importância, que originaria uma crise económica gravíssima. Historicamente, nunca se experimentara em lado nenhum interromper o funcionamento quase total da economia para combater uma pandemia. O evento não podia faltar na nova edição. Sugeri à editora que a edição fosse atrasada um ano, para incorporar os efeitos do confinamento que então se vivia. Estava longe de imaginar que passaríamos mais um ano num regime alternado entre confinamentos plenos e confinamentos parciais. A nova edição termina, por isso, num novo cliffhanger, uma vez que ainda não conseguimos perceber as consequências totais desta forma de combater a pandemia. Mas não se podia atrasar mais a edição, até porque neste momento (Setembro de 2021) ainda se ignora o momento em que a doença desaparecerá do mapa da saúde pública de Portugal e do mundo. O texto de 2010 é agora reproduzido sem alterações, excepto pela correcção de pequenas imprecisões e gralhas, e o capítulo de actualização é apresentado a seguir.

O retrato aqui feito da economia portuguesa na última década prolonga o retrato pessimista da primeira edição: durante a intervenção da troika, Portugal passou pela sua mais grave crise económica num século e, depois, recuperou tão timidamente que, em 2020, era mais pobre do que em 2010. A crise da Covid­-19 destruiu as fundações da tímida recuperação, sobretudo a explosão turística dos últimos anos. Em Setembro de 2021, é ainda impossível saber se o turismo vai recuperar para os níveis anteriores. Existe a promessa de uma nova vaga de abundantes fundos europeus para fazer recuperar a economia, mas não podemos ter certezas nenhumas sobre se a sua aplicação será suficiente para colocar Portugal numa trajectória de crescimento mais forte e sustentado. A história desses fundos não é um bom indicador, pois 35 anos do seu uso em valores substanciais não garantiram nada disso.

A edição de 2010 colocava três possíveis cenários futuros para a economia portuguesa: a) um «milagre à irlandesa», ou seja, o interesse pelo país de investidores estrangeiros promovendo actividades altamente produtivas e capazes de penetrar nos mercados mundiais; b) o abandono da União Económica e Monetária (UEM, vulgo euro) ou, em alternativa, a declaração de incapacidade de pagamento da dívida externa; c) a assunção pelo país da incapacidade para fazer face aos seus problemas económicos de forma isolada, aceitando transformar­-se numa região de um estado nacional europeu. Neste último cenário, o país passaria a ser alimentado por transferências de rendimento que compensassem a baixa produtividade da sua economia, como nos estados federais. Cada um destes cenários é discutido no novo capítulo. De qualquer forma, se o último deles pareceu ser momentaneamente de afastar durante os anos da recuperação, o mesmo já não se pode dizer agora, quando voltamos a depender crucialmente de transferências europeias para manter um ritmo mínimo de crescimento económico. Ainda não sabemos onde e quando terminará, se alguma vez terminar, essa relação umbilical de dependência. Se não terminar, o sentido da expressão «últimas décadas» poderá ser mais do que apenas cronológico.

Em 2010

Depois de uma década de pessimismo (a seguir à revolução de 1974), a economia portuguesa viveu um longo período de optimismo entre 1986 e 2000. Era o tempo em que sucessivos economistas viam em Portugal um «caso de sucesso». Quando, no início do século XXI, apareceram os primeiros anos de crescimento medíocre, muita gente acreditou tratar­-se apenas de algo passageiro. Rapidamente voltaríamos ao ritmo dos anos anteriores, tal como já acontecera a seguir a 1994, depois da crise iniciada em 1992. Entretanto, quase sem darmos por isso, passou uma década, e continuámos a afastar­-nos das economias mais ricas. Hoje somos, em termos comparativos, 6 % mais pobres do que éramos em 2000, e o pessimismo está de regresso.

Como tento mostrar neste livro, a ideia de um grande ciclo uniforme de crescimento entre meados dos anos de 1980 e o final do século XX é uma ilusão estatística decorrente da contiguidade temporal entre dois ciclos diferentes, o primeiro entre 1986 e 1992 (talvez 1986–1990 fosse a periodização mais correcta) e o segundo entre 1995 e 2000. O primeiro foi marcado pela inversão das condições da crise internacional dos anos 70 (embaratecimento do preço do petróleo e queda do dólar), pela abertura da economia europeia às exportações portuguesas e pelo enorme afluxo de capitais e outros meios de pagamento do exterior. Como, ao mesmo tempo, os governos da época seguiram uma política orçamental expansionista (embora não o parecendo, graças à poupança no serviço da dívida — ver Glossário: Serviço da dívida), a economia foi impulsionada por excepcionais circunstâncias externas e internas. Este crescimento mostrou os seus limites quando se deram sinais de sobreaquecimento, sob a forma de inflação. Para a combater, adoptou­-se então, em 1990, uma política monetária e cambial restritiva (ver Glossário: Política monetária e Política cambial), cujas consequências foram o abrandamento da economia entre 1990 e 1992 e a longa crise de 1992 a 1994.

Quando, a partir de 1995, o crescimento regressou, não o fez da mesma forma e, talvez por isso mesmo, não foi tão acentuado. Tendo a política monetária e cambial restritiva persistido (como tem persistido até hoje), as exportações estagnaram na estrutura da economia e, logo, no seu crescimento. O bom ritmo de crescimento deveu­-se predominantemente a uma política orçamental expansionista, que foi possível seguir sem consequências muito graves graças à queda consistente das taxas de juro e à redução da dívida (em resultado do programa de privatizações então aplicado). Mesmo assim, vem desses anos o início do endividamento externo que agora tanto nos assusta (e aos nossos credores…). Ao contrário do que transparece de muito do debate político corrente, o endividamento não começou com a adesão à UEM, mas logo em 1995. Na época, contudo, julgou­-se que não passaria de um fenómeno transitório.

Finalmente, tudo mudou quando, a partir do início do século (em especial desde 2002), as contas públicas começaram a apresentar saldos negativos inaceitáveis no contexto da UEM. Desde então que os governos têm adoptado políticas orçamentais contraccionistas, as quais se acrescentaram assim à política monetária para estrangular o crescimento da economia. E foi sobre este cenário que se abateu a crise iniciada em 2007. Não houve, portanto, um longo ciclo de crescimento de 1986 a 2000, interrompido pela crise de 1992–1994, mas dois ciclos diferentes, com razões e virtualidades diferentes. Num certo sentido, o segundo é já prenunciador das dificuldades posteriores, ao assentar numa expansão interna que a economia não conseguiu pagar colocando os seus produtos no mercado internacional. Este quadro parece resultante de um problema estrutural grave, para o qual não se vislumbra solução fácil: a adopção de uma moeda demasiado forte (o euro) para o nível de produtividade da economia.

Para entendermos bem tudo isto, temos de olhar para trás. É o que este ensaio procura fazer, ao inserir a evolução recente da economia num longo período vindo de antes do 25 de Abril. A grande questão é saber porque é que a uma época de crescimento excepcional entre os anos de 1950 e 1973 se seguiram três décadas e meia de comportamento tão decepcionante. Em 1974, chegavam ao fim quase três décadas de crescimento ininterrupto. Nunca, durante tanto tempo, a economia cresceu tão depressa ou voltaria a crescer. Foi a versão portuguesa daquilo a que em França se chamou «les trinte glorieuses» ou, nos países anglo­-saxónicos, a «golden age» do crescimento económico do pós­-guerra. O gráfico 1, em que o produto interno bruto (PIB) per capita português (ver Glossário: PIB per capita) é medido enquanto percentagem do PIB per capita de um conjunto representativo de economias mais desenvolvidas, mostra­-o com clareza. Depois de uma longa fase, durante o século XIX, de afastamento relativamente ao nível de riqueza dessas economias, a economia portuguesa deixou de se afastar delas (embora sem se aproximar) entre o início e meados do século XX. A partir da II Guerra Mundial, contudo, não se limitou a manter a distância: durante a guerra, o PIB per capita português era apenas de cerca de 30 % do PIB per capita dos países mais ricos; em 1973, alcançou um nível de mais de 50 %, uma recuperação de 20 pontos percentuais. A evolução não se limita a ser significativa pelos números envolvidos, mas também pela consistência, já que foi sistemática ao longo de todo o período.

Por comparação com aquela época, os 36 anos que se seguiram foram medíocres. Não se pode dizer que a recuperação não tenha continuado: a diferença entre a economia portuguesa e as mais desenvolvidas contraiu­-se entre 1973 e a actualidade aproximadamente dez pontos percentuais, atingindo hoje o PIB per capita português cerca de 60 % da média das economias mais desenvolvidas. Mas o encurtamento deveu­-se quase em exclusivo ao crescimento ocorrido durante um brevíssimo período de cinco a seis anos, entre 1986 e 1992, uma espécie de mini­-idade de ouro. De forma preocupante, na última década, a diferença alargou­-se seis pontos, algo inédito durante todo o século XX. A nossa participação na UEM, vista à época da adesão como motivo de grande orgulho nacional, tem­-se pautado por um desastre económico. Em conclusão, se excluirmos a segunda metade dos anos 80, a maior parte do período é de estagnação comparativa ou mesmo de colapso.

Os números são ainda menos satisfatórios quando medidos de outra forma: em termos de produtividade (ver Glossário: Produtividade) e não de produção disponível pela totalidade da população. Apenas a partir de 1956 podemos medir a produtividade de forma correcta, ou seja, contabilizando não só o emprego, mas também as horas trabalhadas. Comparando dessa forma o PIB por trabalhador­-hora (ou seja, a totalidade dos trabalhadores multiplicada pela média das horas por si trabalhadas), constatamos que, entre 1974 e a actualidade, a produtividade portuguesa apenas se aproximou dos países mais ricos em 5 % (isto é, metade da aproximação do PIB per capita) e que a mini­-idade de ouro de 1986 a 1992 pouco de notável tem a este respeito. Eis outra diferença importante em relação ao período anterior, em que a maior parte da recuperação assentou na produtividade. A diferença de comportamento do PIB per capita e da produtividade entre 1974 e os dias de hoje explica­-se por duas razões: a primeira é que foi possível, durante algum tempo, financiar (e mesmo mais do que isso) com capitais ou transferências externas a incapacidade da economia para pagar o seu nível agregado de despesa; quando esse financiamento parou, começou o endividamento. A outra razão é que houve um considerável aumento da taxa de emprego (o número de trabalhadores pela totalidade da população). Este aumento resultou sobretudo da expansão da participação feminina no mercado de trabalho, mas também, durante algum tempo, da absorção do desemprego criado entre 1974 e 1985. Foi graças a esta reserva de mão­-de­-obra que se tornou possível aumentar a relação comparada em termos do PIB per capita, uma vez que a produtividade recuperou muito lentamente. No futuro, nem as disponibilidades de financiamento externo nem a reserva de mão­-de­-obra voltarão a estar disponíveis da mesma forma. Torna­-se assim claro o grande problema da economia portuguesa: a produtividade no longo prazo.

Convém entender que estamos aqui a falar de comportamento comparado, e é nessa medida que a evolução da nossa economia foi decepcionante. Em termos absolutos, como é evidente, a situação material dos portugueses melhorou bastante desde 1974. O PIB per capita cresceu a um ritmo anual médio próximo de 2,5 %. Uma vez que esta taxa é cumulativa (ou seja, aplica­-se a um fluxo de produção anual cada vez maior), a diferença entre o PIB per capita português em 2008 e o PIB per capita português em 1973 é de mais do dobro: neste último ano, o PIB per capita representava apenas 46 % do actual. O mau comportamento relativo deriva do facto de as outras economias também terem crescido, donde uma aproximação que não foi tão rápida quanto poderia (alguns dirão, deveria) ter