Teoria Do Direito Constitucional

Teoria Geral
do Direito
Constitucional
U1 - Título da unidade 1
Teoria geral do direito
constitucional
Jacqueline Mayer da Costa Ude Braz

© 2016 por Editora e Distribuidora Educacional S.A.
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Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
Braz, Jacqueline Mayer da Costa Ude

B794t Teoria geral do direito constitucional / Jacqueline Mayer
da Costa Ude Braz. – Londrina : Editora e Distribuidora
Educacional S.A., 2016.
256 p.
ISBN 978-85-8482-455-7
1. Direito constitucional - Brasil. I. Título.
CDD 341.2
2016
Editora e Distribuidora Educacional S.A.
Avenida Paris, 675 – Parque Residencial João Piza
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Sumário
Unidade 1 | Constituição e hermenêutica 9

Seção 1.1 - Histórico e fundamentos do constitucionalismo
brasileiro 11
Seção 1.2 - Fundamentos filosóficos e políticos da Constituição
Federal de 1988 (CF/88) 31
Seção 1.3 - Mutação e reforma constitucional 44
Seção 1.4 - Métodos, limites, princípios e regras de interpretação
constitucional 57
Unidade 2 | Eficácia, aplicação e organização do Estado 73

Seção 2.1 - Normas constitucionais: princípios 75
Seção 2.2 - Estado e Federação 90
Seção 2.3 - Federação na CF/88 105
Seção 2.4 - Entes federados e intervenção 123
Unidade 3 | Direitos e garantias fundamentais 141

Seção 3.1 - Gerações de direitos 143
Seção 3.2 - Direitos e garantias fundamentais 156
Seção 3.3 - Direitos individuais, coletivos e sociais 169
Seção 3.4 - Remédios constitucionais 182
Unidade 4 | Direitos, Partidos Políticos e Nacionalidade 197

Seção 4.1 - Direitos políticos 198
Seção 4.2 - Nacionalidade: pressupostos conceituais 214
Seção 4.3 - Nacionalidade: brasileiro nato ou naturalizado 227
Seção 4.4 - Cargos e perda da nacionalidade 244
Palavras do autor
Caro aluno,
Para iniciarmos nossos estudos na Teoria Geral do Direito
Constitucional, vamos analisar as possíveis acepções da palavra
“constituição”, as suas classificações e elementos, bem como
sua estrutura, preâmbulo e Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias (ADCT), além dos princípios fundamentais que veicula.
Estudaremos os fundamentos, objetivos e princípios da República
Federativa do Brasil e os métodos, limites e princípios da interpretação
das normas constitucionais.
O estudo da Teoria Geral do Direito Constitucional é extremamente
relevante para a compreensão do Direito como um todo, afinal de
contas, como veremos, a Constituição da República Federativa do
Brasil de 1988 (CF/88) é fundamento de validade de todas das normas
do nosso sistema jurídico. Ela está no centro do nosso ordenamento
jurídico irradiando seus efeitos e devendo ser observada por todos os
outros atos normativos infraconstitucionais, sejam eles leis ordinárias,
leis complementares, decretos, medidas provisórias, resoluções,
regulamentos, portarias etc.
Não se preocupe! Veremos detalhadamente esses conceitos e
definições, mas para que você os assimile com facilidade, é muito
importante que dedique ao menos uma horinha por semana para o
estudo desta unidade curricular. É importante que você reserve esse
tempo para se dedicar à leitura do livro didático, resolução de questões
e, quem sabe, seu interesse na disciplina aumente e você queira
pesquisar mais sobre o tema?
Trabalharemos a seguinte competência: conhecer os fundamentos
teóricos da organização jurídico-constitucional da Constituição Federal
da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88) destacando seus
objetos, princípios e garantias.
Para o desenvolvimento do seu aprendizado, este livro é composto
de quatro unidades de ensino: (1) Constituição e hermenêutica; (2)
Eficácia, aplicabilidade e organização do Estado; (3) Direitos e garantias
fundamentais; e (4) Direitos, partidos políticos e nacionalidade.
A primeira é intitulada “Constituição e hermenêutica” e nela
estudaremos os seguintes temas: (i) histórico e fundamentos do
constitucionalismo brasileiro, em que trabalharemos: (a) as definições,
o histórico das constituições brasileiras, as classificações e elementos;
(b) os princípios fundamentais na CF/88, a separação de poderes, bem
como fundamentos, objetivos e princípios da CF/88; (c) as possibilidades
de mutação e reforma constitucional; e (d) os métodos, princípios, limites
e regras de interpretação das normas constitucionais; (ii) fundamentos
filosóficos e políticos da CF/88, em que analisaremos: (a) os princípios
fundamentais na CF/88: república, federação e Estado Democrático de
Direito; (b) a separação de poderes; e (c) os fundamentos, objetivos e
princípios da República Federativa do Brasil na CF/88; (iii) mutação e
reforma constitucional, em que trabalharemos (a) mutação, reforma,
regras, princípios e derrotabilidade; e (b) estrutura da CF/88: preâmbulo
e ADCT; (iv) métodos, limites, princípios e regras de interpretação
constitucional, em que faremos a análise dos seguintes pontos: (a)
métodos e limites de interpretação: clássico, tópico-problemático,
hermenêutico-concretizador, científico-espiritual, comparação
constitucional; e (b) princípios e regras de interpretação constitucional:
unidade, efeito integrador, máxima efetividade, justeza, harmonização,
força normativa e proporcionalidade.
Na segunda unidade de ensino, denominada “Eficácia, aplicação e
organização do Estado”, estudaremos os seguintes temas: (i) normas
constitucionais: princípios, em que avaliaremos: (a) eficácia jurídica,
social e contida; e (b) eficácia limitada, eficácia exaurida e aplicabilidade
esgotada e definidores dos direitos e garantias fundamentais e
gradualismo eficacial; (ii) Estado e federação, em que trabalharemos
o Estado unitário e o federalismo: histórico, tipologias de federalismo
e características; (iii) federação na CF/88, em que analisaremos: (a)
os fundamentos e os objetivos fundamentais da República Federativa
do Brasil; e (b) os modelos de repartição de competências; (iv) entes
federados e intervenção, em que estudaremos: (a) os entes federados:
União e Estados-membros; (b) os entes federados: municípios e territórios
federais; (c) intervenção federal.
Na terceira unidade de ensino, chamada “Direitos e garantias
fundamentais”, estudaremos os seguintes temas: (i) gerações de direitos,
em que avaliaremos a evolução das gerações de direitos, da 1ª a 5ª
geração; (ii) direitos e garantias fundamentais, em que estudaremos:
(a) diferenciação, características, abrangência, aplicabilidade e eficácia;
e (b) deveres fundamentais e direitos individuais, coletivos e sociais;
(iii) direitos individuais, coletivos e sociais, em que trabalharemos os
remédios constitucionais: habeas corpus, mandado de segurança e
mandado de segurança coletivo; e (iv) remédios, em que analisaremos
os demais remédios constitucionais: mandado de injunção, habeas
data e ação popular.
Por fim, na quarta unidade de ensino, chamada “Direitos,
partidos políticos e nacionalidade”, estudaremos os seguintes temas:
(i) direitos políticos, em que conversaremos sobre: (a) direitos
políticos; e (b) partidos políticos: conceito, regras constitucionais e
fidelidade partidária; (ii) nacionalidade: pressupostos e conceitos,
em que trabalharemos: (a) espécies e critérios; e (b) brasileiro nato e
naturalizado; (iii) nacionalidade: brasileiro nato ou naturalizado, em
que analisaremos: (a) naturalização ordinária e extraordinária, quase
nacionalidade, perda de nacionalidade e reaquisição de nacionalidade;
e (b) nato ou naturalizado: extradição: expulsão, deportação e
banimento; (iv) nacionalidade: cargos e perda da nacionalidade, em
que avaliaremos: (a) cargos privativos de brasileiros e atividade nociva
ao interesse nacional; e (b) perda da nacionalidade: cancelamento e
aquisição de outra nacionalidade.
Vamos iniciar esta unidade curricular que, na verdade, é introdutória
para diversas outras e, no decorrer dos nossos estudos, vamos ver
o porquê. Estudaremos cada uma das quatro unidades de ensino
orientados por uma situação próxima da realidade profissional,
direcionando o conteúdo a ser apreendido para a solução dessa
situação. Além disso, em cada uma das seções, que compõem a
unidade de ensino, também será proposto um problema, relacionado
à situação próxima da realidade profissional, para que possamos buscar
a solução dentro do que estudaremos na seção.
Em muitos momentos, o estudo dessa unidade curricular pode
parecer bastante árduo, mas, ao final, você verá que utilizará o que
aprender aqui em muitas outras unidades. A Teoria Geral do Direito
Constitucional está umbilicalmente ligada a diversos assuntos que
você discutirá ao longo do curso, em Direito Administrativo, Tributário,
Penal, Processo Civil, Internacional etc. Por isso, não desista! Comece
aos poucos e tente expandir seus estudos. Tente pesquisar cada vez
mais e aproveite o professor para esclarecer todas as suas dúvidas.
Vamos começar com a certeza de que o sucesso só depende de nós
mesmos.Vamos lá!
Unidade 1
Constituição e
hermenêutica
Convite ao estudo
Caro aluno, creio que depois de unidades de ensino mais
propedêuticas, mais introdutórias, você esteja ansioso para ingressar
no rol daquelas em que pode perceber mais aplicação no seu dia
a dia, não é mesmo? Em Teoria Geral do Direito Constitucional,
apesar de o nome sugerir que trataremos de temas eminentemente
teóricos, vamos dar um enfoque bastante prático e atual para o nosso
estudo. No entanto, isso não significa que você poderá abandonar
a teoria. Ela será extremamente importante para construirmos e
analisarmos as questões mais discutidas atualmente no Congresso
Nacional e no Supremo Tribunal Federal (STF) e o faremos desde
essa primeira unidade, em que trataremos da Constituição e da
hermenêutica constitucional.
O nosso estudo objetiva desenvolver o seguinte Fundamento

de Área: Conhecer os fundamentos teóricos da organização
jurídico-constitucional da CF/88, destacando seus objetos
princípios e garantias.
Para articular os conteúdos teóricos a situações objetivas, vamos

a uma reflexão?
São pautas recorrentes no Congresso Nacional a reforma

política e medidas que podem ser adotadas especialmente
no combate à corrupção. Aliás, a reforma política pautou
intensos debates nas últimas eleições presidenciais: o fim
das coligações proporcionais, o voto distrital misto e o fim da
reeleição. Emergiu, então, no Congresso Nacional a discussão
sobre a possibilidade de adoção do parlamentarismo como
sistema de governo. Agora, suponhamos, que dentro dessa
temática você, enquanto consultor seja contratado para
avaliar esse aspecto da reforma política, considerando diversos
aspectos jurídicos, que serão, no decorrer do estudo dessa
unidade curricular pontuados, você considera possível alterar
o sistema de governo presidencialista para o parlamentarista
por meio de Emenda Constitucional?
A partir dessa pergunta, que inicialmente nos parece bastante

simples, mas que gera implicações em todo o estudo dessa unidade,
vamos analisar, a cada seção de autoestudo, um aspecto do
problema. Dessa forma, na seção 1.1, após o estudo dos conceitos
e das classificações da CF/88, verificaremos o que significa a
supremacia e quais implicações ela enseja na possibilidade de
modificação da CF/88. Na seção 1.2, vamos compreender melhor
as diferenças entre forma de Estado, forma de governo, regime
de governo e sistema de governo, analisando a possibilidade de
alteração do que a CF/88 prevê em cada caso. Por sua vez, na seção
1.3, estudaremos especificamente o que significa a mutabilidade
e a reforma constitucional. Por fim, no item 1.4, analisaremos
especificamente a hermenêutica constitucional e como interpretar
as normas constitucionais.
Agora, tendo em vista o caminho que percorreremos para

responder à questão, você acredita que é possível promover a
aludida alteração no nosso sistema de governo sem que isso
implique em afronta aos nossos valores fundamentais? E a previsão
do plebiscito, no ADCT, para escolha da forma e do sistema de
governo em 7 de setembro de 1993? Essa questão poderia ser
retomada após a escolha popular? Como analisar a eficácia dessa
norma constitucional?
Agora, vamos iniciar nossos estudos de Teoria Geral do Direito

Constitucional. Vamos dar o primeiro passo?
Seção 1.1
Histórico e fundamentos do constitucionalismo
brasileiro
Diálogo aberto
Você sabia que após o período do regime militar iniciado em 1964,
em que foram restritas as garantias individuais e sociais, somente
em 1979 a legislação eleitoral foi modificada para restabelecer o
pluripartidarismo, que é um dos alicerces da democracia? Com o
agravamento da crise econômica e social vivida no início da década
e 1980, fortaleceram-se os sindicados e entidades de classe, bem
como os partidos de oposição.
A partir de 1984, emergiu o movimento das “Diretas já!”, exigindo a
retomada das eleições diretas até que em 1985, foi eleito presidente,
pelo colégio eleitoral, o candidato da oposição Tancredo Neves e José
Sarney como vice, que assumiu o cargo, tendo em vista o falecimento
de Tancredo, que foi internado às pressas em 14 de abril de 1985 e
acabou falecendo em 21 de abril do mesmo ano, vítima de uma
infecção generalizada.
No entanto, esse movimento de redemocratização do Brasil
somente foi concluído com a promulgação da CF/88, em 05 de
outubro de 1988. Nela foram nela incluídos inúmeros direitos e
garantias, entre os quais se destacam o sufrágio universal e o voto
direto e secreto, objetivando assegurar a construção de um Estado
Democrático de Direito.
Com base nesse histórico, vamos retomar a situação próxima da
realidade profissional, descrita no Convite ao Estudo: como você,
renomado consultor, posiciona-se em relação à possibilidade de
alteração do sistema de governo presidencialista pelo parlamentarista
por meio de Emenda Constitucional, levando em consideração
ser essa questão um dos pontos da reforma política discutida no
Congresso Nacional?
A partir desse questionamento, que permeará o estudo de
toda a unidade de ensino, e a partir do estudo do tema “Histórico
U1 - Constituição e hermenêutica 11
e fundamentos do constitucionalismo brasileiro”, você, enquanto
consultor, com base no conceito de Constituição que melhor se ajusta
a CF/88 e na classificação quanto à mutabilidade, considera ser possível
a modificação do sistema de governo estabelecido na CF/88? O que
significa a supremacia da CF/88 e quais são as suas implicações?
Então, vamos começar?
Não pode faltar

A Constituição é a norma fundamental e suprema que rege a
organização e o funcionamento do Estado. Segundo José Afonso da
Silva (2015, p. 39-40), “é um sistema de normas jurídicas, escritas ou
costumeiras, que regula a forma do Estado, a forma de seu governo,
o modo de aquisição e exercício de poder, o estabelecimento de seus
órgãos, os limites de sua ação, os direitos fundamentais do homem
e as respectivas garantias. Em síntese, a constituição é o conjunto
de normas que organiza os elementos constitutivos do Estado”. No
entanto, a definição de Constituição aceita outras acepções. Vamos
ver as mais usadas?
• Sociológico – segundo Ferdinand Lassale (ALEXANDRINO,

2013, p. 3-4): para ser real Constituição, a norma deve refletir a soma
dos fatores reais de poder, que são os elementos sociais, ou seja, a
vontade social. Se a norma denominada Constituição não refletir a
vontade social, ela será uma mera folha de papel em branco, ou seja,
uma norma sem força normativa, uma norma que não é capaz de
gerar efeitos.
Figura 1.1 – Lassale
Fonte: <https://en.wikipedia.org/wiki/Ferdinand_Lassalle#/media/File:Ferdinand_Lassalle.jpg>. Acesso em:

12 jul. 2015
12 U1 - Constituição e hermenêutica
∞ Político – de acordo com Carl Schmitt (ALEXANDRINO, 2013, p.
6-7): a Constituição é uma decisão política fundamental, obra do poder
constituinte, que deve refletir a decisão de governo, relativas a direitos
fundamentais, princípios fundamentais e organização política do Estado.
Assim, todas as normas inseridas na Constituição são consideradas
formalmente constitucionais, mas só aquelas que tratarem de direitos
fundamentais, princípios fundamentais e organização política do
Estado são materialmente constitucionais.
Figura 1.2 – Schimitt
Fonte:<http://www.nationalinterest.org/feature/carl-schmitt%E2%80%99s-war-
liberalism-12704>. Acesso em: 12 jul. 2015
• Jurídico – conforme Hans Kelsen (ALEXANDRINO, 2013,

p. 5-6): a Constituição é a norma jurídica pura, que não se vincula a
valores sociológicos, políticos ou filosóficos, dotada de eficácia jurídica
per se. Considerada norma hipotética fundamental (norma imaginada,
pressuposta, que não possui fundamento de validade próprio), tem-
se o sentido lógico-jurídico de Constituição. Ao considerar que ela é
fundamento de validade de todas as outras normas, em posição de
supremacia, tem-se a concepção jurídico-positiva. Assim, Kelsen
coloca a Constituição no topo da pirâmide normativa, por dispor
sobre como todas as demais normas devem ser elaboradas. Embaixo
dela estão todas as normas infraconstitucionais, que são desprovidas
de supremacia. Essa ideia ganhou uma famosa ilustração: a pirâmide
normativa de Kelsen, que pode ser assim representada:
Figura 1.3 – Kelsen
Fonte: Disponível em <http://www.denistouret.net/ideologues/Kelsen.html>. Acesso em: 12 jul. 2015.
Figura 1.4 – Pirâmide normativa

am
Constitucionais
nt
me
da
Infraconstitucionais
Escalonamento
fun
Normativo
se
Infralegal
Fonte: <https://diariododireito.files.wordpress.com/2011/05/piramide-kelseniana1.jpg>. Acesso em: 31

jul. 2015.
Reflita
Qual desses conceitos é o que melhor define a CF/88? É possível no
ordenamento jurídico brasileiro verificar sinais dos outros conceitos?
Após analisar os conceitos de Constituição, vamos pensar juntos

nessa questão?
Valores sociais, filosóficos ou políticos guiaram o legislador

constitucional na elaboração da CF/88. Naquele momento, o
legislador tinha em mente todos os horrores da ditadura militar, quanto
à supressão de direitos e garantias fundamentais e a impossibilidade
de o cidadão participar da vida política do país. Assim, o legislador
carregou consigo todas as suas vivências, experiências e emoções, ou
seja, todo o seu horizonte cultural, na elaboração da CF/88.
Promulgada a CF/88, no momento da aplicação das normas que ela

veicula, o intérprete produzirá em sua mente o sentido dessas normas
elaboradas pelo legislador. Vale notar que ele também não pode deixar
de lado sua cultura, suas vivências e experiências, que sempre são
levadas consigo. Assim, é exatamente por isso que pessoas diferentes,
por possuírem horizontes culturais distintos, interpretam as mesmas
normas de forma distinta, o que faz surgir o conflito.
Partindo da premissa de que interpretar é construir sentido,

atribuindo valores à norma, nota-se que a CF/88 não possui valores
intrínsecos. Assim, os valores não são extraídos da norma, mas a ela
conferidos pelo intérprete. Com base nessa concepção, o conceito
político, ao se referir à decisão política fundamental, e o conceito
sociológico, que denota a vontade social, seriam os melhores para
definir a CF/88? E a norma jurídica pura de Kelsen? O conceito jurídico,
fruto do pensamento positivista, de uma teoria pura é a melhor forma
para se definir a CF/88?
Veremos posteriormente que o conceito sociológico de Lassale

se identifica com a concepção de efetividade das normas jurídicas,
ou seja, enquanto grau de observância por seus destinatários, sendo
essa a grande contribuição da concepção sociológica para o Direito
Constitucional brasileiro.
Em relação ao conceito político, ele não é o melhor conceito para a

CF/88, mas, ao determinar que o que são normas constitucionais (são
as decisões de governo, ou seja, as relativas a direitos fundamentais,
princípios fundamentais e organização política do Estado) e leis
constitucionais (as demais normas, que não se referem a essas decisões
políticas), ele influenciou sobremaneira a classificação formulada
pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em normas materialmente
constitucionais (que revelam direitos fundamentais, princípios
fundamentais e organização política do Estado) e normas formalmente
constitucionais (as demais normas insertas na CF/88). Todavia, vale
ressaltar que normas formalmente e materialmente constitucionais
possuem a mesma hierarquia.
A concepção política de Constituição de Kelsen trouxe um
elemento importantíssimo para compreendermos todo o sistema
jurídico, que é a ideia de supremacia da Constituição. Kelsen colocou,
conforme anteriormente apontado, as normas constitucionais no topo
da pirâmide normativa, servindo elas de fundamento de validade para
todas as demais normas. Que tal aprofundarmos um pouco mais nessa
discussão e tentarmos compreender melhor, em especial, o conceito
jurídico de Constituição?
Pesquise mais
Para tanto, indico como leitura complementar um autor sobre quem você
ainda ouvirá muito falar ao longo do curso:
KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. 8. ed. São Paulo: Martins Fontes,
2015. p. 215-238.
Vamos conhecer as principais características de todas as

Constituições brasileiras, desde a de 1824 até a de 1988? Vamos traçar
uma linha do tempo desde a nossa primeira Constituição.
1824 – Foi a primeira Constituição brasileira, outorgada ainda no

período imperial por Dom Pedro I, após a declaração da independência
brasileira em 7 de setembro de 1822. Nela reconheceram-se quatro
poderes: Executivo, Legislativo, Judiciário e Moderador, que legitimava
a intervenção do Imperador nos demais poderes.
1891 – A Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil

foi promulgada após a Proclamação da República. Além dos poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário, harmônicos e independentes entre
si, elegeu a soberania popular como um de seus órgãos fundantes.
Figura 1.5 – Constituição de 1891
Fonte:<https://pt.wikipedia.org/wiki/Constitui%C3%A7%C3%A3o_brasileira_de_1891#/media/
File:Constitui%C3%A7%C3%A3o_Brasileira_de_1891.jpg>. Acesso em: 12 jul. 2015.
1934 – A Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil
foi promulgada após a Revolução de 1930, que determinou a queda
do presidente Washington Luís e a ascensão de Getúlio Vargas. Ela foi
influenciada pela Constituição de Weimar e criou normas programáticas
correlatas a direitos sociais.
1937 – A Constituição dos Estados Unidos do Brasil, mais conhecida

como Constituição do Estado Novo ou Constituição Polaca, foi
outorgada em 10 de novembro de 1937 e, a exemplo da Polônia,
concentrava poderes nas mãos do Presidente da República, Getúlio
Vargas.
Figura 1.6 – Constituição de 1937
Fonte: <http://sociologos2010.blogspot.pt/2010/11/historia-das-constituicoes-brasileiras.html>. Acesso em: 12

jul. 2015.
1946 – A Constituição dos Estados Unidos do Brasil foi promulgada

em 18 de setembro de 1946, após a queda de Getúlio Vargas e instalação
de nova assembleia constituinte. Foi a primeira Constituição que teve
participação em sua elaboração da bancada comunista no Congresso.
Consagrou especialmente os direitos correlatos à liberdade individual.
1967 – Constituição do Brasil outorgada em 24 de janeiro de 1967,

após o golpe militar de 1964, quando o presidente João Goulart, o
Jango, foi deposto. Instalou-se o Estado de Exceção e a noção de
Estado Democrático de Direito foi mitigada. Para institucionalizar o
regime militar, determinou a prevalência do Poder Executivo sobre o
Judiciário e o Legislativo. Estabeleceu, ainda, eleições indiretas para
presidente, com mandato de cinco anos, e restrição ao direito de
greve. Em 17 de outubro de 1969, foi editada a Emenda Constitucional
01, que conferiu aos Atos Institucionais, editados até então pelo
regime militar, o caráter de normas constitucionais. Pelo fato de essa
emenda não ter apenas trazido as alterações a serem promovidas no
texto constitucional, reeditando todo o texto da Constituição de 1967
com as respectivas modificações, muitos a elencam como uma nova
Constituição.
1988 – A Constituição da República Federativa do Brasil foi

promulgada em 5 de outubro de 1988, fruto do movimento das
“Diretas já!”, que emergiu a partir do desgaste do governo militar e da
crise econômica instalada no país. Ela contemplou as eleições diretas,
inúmeros direitos sociais e elevou os municípios à condição de ente
federado, conferindo-lhes autonomia.
Vimos que algumas de nossas Constituições foram outorgadas;

outras, promulgadas. Mas o que de fato significa isso?
Figura 1.7 – Promulgação da CF/88
Fonte: <http://www.senado.gov.br/noticias/jornal/cidadania/partidos/not001.htm>. Acesso em: 12 jul.

2015
Para compreender esses conceitos, é importante assimilar algumas

noções sobre o poder constituinte, que será detalhadamente estudado
na seção 1.3 desta unidade. Aqui, apenas enquanto introdução a esse
estudo, tome poder constituinte como a capacidade que detém o
povo, titular desse poder, para produzir as normas constitucionais.
Ele se classifica em poder constituinte originário e derivado. O poder
constituinte originário, que é aquele que cria a própria constituição,
não possui limites pré-estabelecidos, e que, por sua vez, se divide
em histórico ou fundacional, relativo à primeira Constituição de um
Estado, e em revolucionário ou pós-fundacional, que é o poder de
criar as Constituições subsequentes. Por sua vez, o poder constituinte
derivado, por meio do qual é feita a revisão do texto constitucional
e modificações posteriores, observados os limites estabelecidos pela
própria Constituição, em relação ao que ela estabelece ser imutável,
divide-se em reformador, que visa a reforma do texto constitucional
por meio de emendas, decorrente, que objetiva a organização dos
estados (Constituição Estadual) e do Distrito Federal (Lei Orgânica do
Distrito Federal), e revisor, que modifica a Constituição uma única vez,
após cinco anos de sua promulgação.
Assimile
A partir dessas noções, vamos à classificação das constituições quanto
à origem:
• Promulgada: criada com a participação popular.
• Outorgada: imposta sem a participação popular.
• Cesarista: são inicialmente outorgadas, mas posteriormente

referendadas pelo povo, como ocorreu, por exemplo, nos plebiscitos
napoleônicos.
• Pactuada: Paulo Bonavides menciona essa espécie, referindo-se às

Constituições elaboradas por meio de um pacto celebrado por rivais,
como ocorreu com a Carta Magna de 1215.
Vale ressaltar que alguns autores também se referem às

Constituições promulgadas, como legítimas, ou seja, elaboradas
pelo poder constituinte originário, mediante provocação popular,
e às Constituições outorgadas, como ilegítimas, ou seja, elaboradas
também pelo poder constituinte originário, mas mediante provocação
do ditador.
Reflita
A partir da classificação das Constituições quanto à origem e de acordo
com as noções relativas ao poder constituinte e a sua classificação,
como podemos percorrer esse histórico das Constituições brasileiras,
caracterizando-as?
Nesse ponto, é importante notar que o poder constituinte originário
histórico ou fundacional se refere apenas à primeira Constituição
editada pelo país. Todas as demais serão consideradas revolucionárias
ou pós-fundacionais. Além disso, não tivemos Constituições cesaristas,
inicialmente outorgada e, posteriormente, referendada pelo povo, nem
pactuadas, que são aquelas criadas por meio de pacto entre rivais.
Agora ficou bastante simples compreender essa questão. Que tal

pesquisarmos um pouquinho mais sobre o tema?
Pesquise mais
Para melhor compreender o contexto histórico em que cada uma
das Constituições brasileiras foi criada, indico a seguinte leitura
complementar:
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 38.

ed. São Paulo: Malheiros, 2015. p. 71-92.
Agora vamos ao próximo ponto da nossa conversa de hoje: a

classificação e os elementos da Constituição.
Para iniciarmos esse ponto, temos que entender que classificar é um

ato humano que consiste em dividir os objetos em determinadas classes
ou conjuntos, de acordo com as semelhanças ou com as diferenças
existentes entre eles. Sendo assim, não existem classificações certas ou
erradas, mas mais ou menos úteis para o estudo que se propõe.
Partindo dessa premissa, é muito importante elegermos os critérios

utilizados para efetuarmos a divisão das Constituições em classes. Veja:
Figura 1.8 | Classificação das Constituições
Sintética ou concisa
Extensão
Analítica ou prolixa
Histórica
Modo de elaboração
Dogmática
Não escrita
Forma
Escrita
Rígida
CLASSIFICAÇÃO DAS CONSTITUIÇÕES
Semirrígida ou semiflexível
Alterabilidade
Imutável
Flexível
Material
Conteúdo
Forma
Pactuada
Outorgada
Origem
Promulgada
Cesarista
Fonte: Elaborado pela autora.
Vamos à definição de cada critério e de cada classe por ele gerada?
• Quanto à extensão:
• Sintética ou concisa: de conteúdo conciso, limita-se a prever os

elementos essenciais da organização e do funcionamento do Estado.
• Analítica ou prolixa: de conteúdo extenso, aborda outras matérias

que ultrapassam aquelas consideradas essenciais.
• Quanto ao modo de elaboração:
• Histórica: resulta do passar do tempo, sendo criada ao longo dos

anos.
• Dogmática: elaborada por um órgão constituinte, referindo-se às

ideologias do momento de sua elaboração.
• Quanto à forma:
• Escrita: Constituição elaborada em determinado momento da

história por órgão competente para tanto e codificada e sistematizada
em um único texto.
• Não escrita: é a Constituição não formalizada, composta pelos

costumes, pela jurisprudência, convenções e textos constitucionais
esparsos e tem como principal exemplo a Constituição Inglesa.
• Quanto à alterabilidade ou mutabilidade:
• Imutável: não admite qualquer alteração em seu texto.
• Rígida: a Constituição pode ser alterada, mas, para tanto, é

necessário observar um procedimento mais rigoroso do que aquele
utilizado para a edição das leis.
• Flexível: admite alterações em seu texto pelo mesmo processo

utilizado para a criação das leis.
• Semirrígida ou semiflexível: ela é composta por uma parte rígida

e outra flexível.
Além dessas classes, Alexandre de Moraes (2014, p. 10) elenca a

classe superrígida em que reúne aquelas Constituições que apresentam
um núcleo rígido, modificável por procedimento mais complexo do
que aquele usado para criação das leis, e um núcleo imutável, a que
se refere como normas intangíveis, ou seja, daquelas normas que não
são passíveis de alteração porque asseguram direitos considerados
fundamentais para aquele Estado.
• Quanto ao conteúdo:
• Formal: é a forma de existir do Estado, reduzida à forma escrita em
um documento solene que somente pode ser alterado de acordo com
o processo nela mesmo descrito.
• Material: segundo José Afonso da Silva (2015, p. 42-43), em

sentido amplo, identifica-se com a organização total do Estado em
relação ao regime político. Em sentido estrito, designa as normas
constitucionais, escritas ou costumeiras, que podem estar ou não
em um documento escrito, que regulam a estrutura do Estado,
a organização de seus órgãos e os direitos fundamentais. Nesse
caso, a Constituição somente se refere à matéria estritamente
constitucional e as demais, mesmo que estejam dentro de uma
Constituição escrita, não seriam consideradas constitucionais.
Reflita
A classificação quanto ao conteúdo associa-se ao conceito de
Constituição proposto por Carl Schmitt, que define serem normas
constitucionais aquelas que se referem a direitos fundamentais,
princípios fundamentais e organização política do Estado, sendo todas
as demais apenas leis constitucionais?
• Quanto à origem:
• Promulgada: a Constituição foi elaborada com a participação

popular.
• Outorgada: a Constituição foi elaborada sem a participação

popular.
• Cesarista: inicialmente a Constituição foi outorgada e,

posteriormente, referendada pelo povo.
• Pactuada: criada a partir de um pacto entre rivais.
Reflita
Avaliando critério por critério, como classificar a CF/88?
Já analisamos anteriormente alguns dos critérios apresentados

(quanto ao conteúdo, quando mencionado que o conceito político de
Carl Schmitt fundamenta a classificação adotada pelo Superior Tribunal
Federal (STF) das normas materialmente constitucionais e formalmente
constitucionais, e quanto à origem, ao estudarmos o histórico das
constituições brasileiras). Mas e em relação aos demais critérios?
Quanto à alterabilidade, a CF/88 pode ser modificada? Ela demanda

processo legislativo específico e mais complexo para tanto?
E quanto à forma? Temos um texto formalizado ou normas esparsas

em diversos documentos?
Quanto à extensão, contemplamos temas que vão além daqueles

considerados essenciais para a organização do Estado ou vamos além?
E em relação ao modo de elaboração? Ela reflete os anseios da

sociedade em dado momento ou foi construída ao longo dos anos e
do processo de desenvolvimento da sociedade brasileira?
Agora, passemos à análise dos elementos da Constituição:
A teoria dos elementos da Constituição foi desenvolvida por José

Afonso da Silva (2015, p. 46-47) que classificou as normas constitucionais
em cinco categorias:
• Elementos orgânicos: relativos à organização, ao funcionamento

e à estrutura do poder e do Estado.
• Elementos limitativos: referem-se aos direitos e garantias

fundamentais, que visam à limitação do poder do Estado, mas que não
se relacionam aos direitos sociais.
• Elementos socioideológicos: correlatos ao Estado de bem-

estar social, que revelam caráter intervencionista e social das
Constituições modernas.
• Elementos de estabilização constitucional: destinados

a assegurar a solução de conflitos constitucionais, defesa da
Constituição, do Estado e das instituições democráticas. Eles
objetivam alcançar a paz social.
• Elementos formais de aplicabilidade: estatuem normas de

aplicação da Constituição.
Assimile
A partir da classificação das normas constitucionais em elementos,
vamos utilizar alguns exemplos para que você compreenda com mais
facilidades esses conceitos:
• Elementos orgânicos: Títulos III (Organização do Estado) e IV

(Organização dos poderes e do sistema de governo) da CF/88.
• Elementos limitativos: Limitações constitucionais ao poder de tributar,

identificados pelos princípios e pelas imunidades aplicadas à tributação.
• Elementos socioideológicos: Título VIII (Ordem social).
• Elementos de estabilização constitucional: Cláusulas pétreas,

estabelecidas no art. 60, §4º, da CF/88.
• Elementos formais de aplicação: ADCT.
Faça você mesmo

Com base nos exemplos citados e na classificação das normas
constitucionais em elementos, sugiro que você busque outros
exemplos na CF/88 de cada caso.
Nessa seção, você aprendeu os conceitos de Constituição,

passamos por um histórico das Constituições brasileiras, desde a de
1824 até a CF/88, e falamos sobre os critérios, as classificações e
elementos das Constituições. Essa é a parte mais teórica e extensa da
unidade curricular. Em todas as outras unidades de ensino e seções, o
aprendizado se dará de forma mais direta e com mais indicações de
outros textos para pesquisa e apenas com breves considerações sobre
o objeto de estudo.
Sem medo de errar

Vamos juntos buscar a resposta para a situação-problema
apresentada nesta seção?
Para tanto, devemos retomar o problema proposto no início

dessa unidade. Você, enquanto consultor, deverá opinar sobre a
possibilidade de alteração do sistema de governo presidencialista para
o parlamentarista por meio de Emenda Constitucional.
Nesta seção, você, indagado sobre a possibilidade de modificação

do sistema de governo estabelecido na CF/88, deverá responder a essa
questão, com base no conceito de Constituição que melhor se ajusta
à CF/88 e na classificação quanto à mutabilidade. Além disso, deverá
considerar em seu parecer o que significa a supremacia da CF/88 e
quais são as suas implicações.
Atenção
Aqui é muito importante relembrar o conceito jurídico, que revela
ser a Constituição fundamento de validade para todas as demais
normas infraconstitucionais, além de ser considerada norma
hipotética fundamental.
Além disso, a classificação quanto à mutabilidade estabelece as

seguintes espécies de Constituição: imutáveis, rígidas, flexíveis e
semirrígidas, o que nos remete à ideia de supremacia da Constituição.
Lembre-se também das normas materialmente e formalmente

constitucionais.
Poderíamos pensar que a rigidez constitucional impede a alteração

da forma de governo a que nos submetemos? É a rigidez que impõe a
supremacia às normas constitucionais?
Além desses questionamentos, devemos, ainda, pensar em alguns

pontos para concluir a nossa análise, mais precisamente sobre o
sistema de governo adotado pela CF/88.
Vale notar que o presidencialismo somente é mencionado

diretamente no art. 2º, do ADCT, quando prevê o plebiscito para
escolha pelo povo da forma (monarquia ou república) e do sistema
de governo (presidencialismo ou parlamentarismo). No entanto, no
decorrer do texto, o legislador constituinte se refere inúmeras vezes às
atribuições, aos limites e requisitos para o Presidente e seu vice.
Lembre-se
A supremacia formal não se aplica às Constituições flexíveis, porque
nelas as normas podem ser alteradas por meio do mesmo processo
legislativo utilizado para criar leis ordinárias. Então, de onde as normas
infraconstitucionais, em relação às Constituições flexíveis, retiram seu
fundamento de validade se elas possuem o mesmo status das normas
constitucionais? Já em relação às Constituições imutáveis, rígidas e
semirrígidas, a Constituição possui supremacia formal, tendo em vista
que ela é fundamento de validade das normas infraconstitucionais, e
também material.
E aí? Como você avalia a questão relativa ao presidencialismo? Ele,

como sistema de governo adotado no Brasil, pode ser alterado para a
adoção do parlamentarismo?
Avançando na prática
Pratique mais
Instrução
Desafiamos você a praticar o que aprendeu transferindo seus conhecimentos para novas situações
que pode encontrar no ambiente de trabalho. Realize as atividades e depois as compare com as de
seus colegas.
Possibilidade de alteração da democracia, como regime de governo previsto na CF/88, por
Emenda Constitucional
Compreender a mutabilidade constitucional com base na
1. Competência de Fundamentos
classificação, no conceito que melhor se ajusta à CF/88, na
de Área
sua classificação e supremacia de suas normas.
Compreender os reflexos da classificação e dos conceitos
2. Objetivos de aprendizagem da CF/88 no estudo sobre a alterabilidade dos institutos nela
contidos.
• Conceito de Constituição
3. Conteúdos relacionados • Classificação da CF/88
• Supremacia da CF/88
Diante das inúmeras discussões que rondam a reforma
política no Congresso Nacional, surgem manifestações em
todos os sentidos, o que foi evidenciado pelas manifestações
ocorridas no início do ano de 2015 em que algumas pessoas
expressavam a sua simpatia pelo retorno do regime militar, que,
durante mais de duas décadas (1964-1985), suprimiu direitos
4. Descrição da SP
políticos e sindicais, atentou contra a liberdade de expressão
e perseguiu diversos cidadãos. Após a promulgação da CF/88
e pensando no que estudamos nessa unidade, poderíamos
conceber a possibilidade de alteração do regime democrático
por Emenda Constitucional? Ou isso somente seria possível
por meio da edição de uma nova Constituição?
Para resolver a questão, vamos retornar ao conceito de
Constituição. Qual é o que melhor define a CF/88? Quanto
à mutabilidade, em que classe a CF/88 melhor se enquadra?
5. Resolução da SP E a democracia faz parte de um núcleo rígido imutável ou
ela pode ser alterada a qualquer momento por Emenda
Constitucional?
Lembre-se
Para solucionar a questão, será necessário que você se lembre de que
as Constituições se classificam, quanto à alterabilidade ou mutabilidade,
em rígidas, semirrígidas ou semiflexíveis, e flexíveis. Além disso, a partir
dessa classificação, extraíamos a definição de supremacia e como se
apresenta em cada caso. Por fim, faz-se necessário compreender qual
o conceito de Constituição melhor se ajusta à CF/88: o sociológico, o
político ou o jurídico?
Faça você mesmo

A partir do que estudamos nesta Seção, você está habilitado a
responder outras questões que levem em consideração o conceito,
a classificação e a noção de supremacia. Convido-o a refletir agora
sobre a possibilidade de retirada do art. 6º, da CF/88, do direito social
à moradia. Que tal também pensar na possibilidade de ampliação do
leque de direitos sociais nele previstos? Vamos retomar essa questão
posteriormente, mas é importante que, com base no que estudamos,
você se posicione a respeito.
Faça valer a pena

1. (ENADE/2012) A noção de Constituições rígidas é decorrência dos
movimentos constitucionalistas modernos, surgidos principalmente a
partir de meados do século XVII. Conquanto estivesse entre os objetivos
desses movimentos idealizar nova forma de ordenação, fundamentação
e limitação do poder político por meio de documento escrito, tornou-
se necessária a distinção entre poder constituinte e poderes constituídos.
Considerando-se o disposto na Constituição Federal de 1988, seria
constitucional lei que:
I. permitisse a contratação de promotor de justiça, sem concurso público,
mediante livre escolha do procurador-geral de justiça.
II. obrigasse membros de associações a permanecerem associados por
vinte anos.
III. proibisse o anonimato em reclamações encaminhadas a qualquer ente
da Administração Pública Direta e Indireta.
É correto o que se afirma em:
(a) I, apenas.
(b) III, apenas.
(c) I e II, apenas.
(d) II e III, apenas.
(e) I, II e III.
2. (ENADE/2006) Nas democracias contemporâneas, a soberania interna

da ordem jurídica está intimamente associada:
(a) à norma fundamental do pensamento de Kelsen, tendo em vista que

toda democracia pressupõe universalidade de direitos.
(b) às normas do direito internacional, donde derivam as formas pelas quais
os regimes democráticos extraem a fundamentação de sua existência.
(c) às normas derivadas da ética do homem médio, fundamento de todo
valor e de todo direito.
(d) às normas constitucionais, como base de regramento formal e material
de todas as normas do sistema jurídico.
(e) às normas da burocracia de Estado, tendo em vista que o modelo de
dominação legal-burocrático do Estado moderno pressupõe atribuição de
toda estabilidade do poder à burocracia.
3. Após a derrubada do governo democrático de Allende no Chile,

Augusto Pinochet assumiu a presidência da Junta de Governo, enquanto
comandante mais antigo das Forças Armadas. Essa Junta de Governo
assumiu as funções constituinte e legislativa, que era do Congresso,
e elaborou a nova Constituição, que, posteriormente, foi submetida a
plebiscito. No entanto, os registros eleitorais não foram abertos e, por isso,
arguidas diversas irregularidades. A oposição somente se manifestou em
uma oportunidade, no Teatro Caupolicán em um ato político liderado por
Eduardo Frei Montalva. Em 11 de setembro de 1980, aquela Constituição
foi, então, respaldada por 68,95% dos votos. Quanto à origem, em que
classe a Constituição de Pinochet se enquadra?
(a) Promulgada, ante a participação popular, por meio de plebiscito.

(b) Dogmática, tendo sido elaborada em dado momento histórico, por um
órgão com poderes específicos para tanto, refletindo à ideologia desse
momento.
(c) Outorgada pela Junta de Governo, da qual Augusto Pinochet era o
presidente.
(d) Cesarista, tendo sido elaborada pela Junta de Governo e, posteriormente,
convocada a manifestação popular a respeito.
(e) Semirrígida, em que parte dela pode ser alterada por procedimento
análogo à criação das leis e parte somente é alterável por processo
legislativo mais complexo do que o das leis.
Seção 1.2
Fundamentos filosóficos e políticos da
Constituição Federal de 1988 (CF/88)
Diálogo aberto
Vamos, nesta seção, retomar a discussão acerca da possibilidade
de alteração da CF/88 por meio de Emenda Constitucional para
adotarmos o parlamentarismo como sistema de governo, situação
geradora de aprendizado desta seção.
Relembrando o problema, destacamos na seção anterior, que a
CF/88 foi o marco da redemocratização do país, após mais de 20 anos
de regime militar. A partir dela, foram retomadas as eleições diretas,
dada liberdade de atuação para os sindicatos e consagrada a separação
dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, que, a partir de então,
devem atuar harmonicamente.
Na seção 1.1, analisamos os conceitos de Constituição e buscamos
apontar aquele que melhor define a CF/88. Além disso, falamos
sobre a classificação das Constituições, para verificarmos em que
classes, observados os critérios classificatórios, a CF/88 se enquadra
e, por fim, tecemos um histórico das Constituições brasileiras e suas
principais características. Com base especialmente nos conceitos de
Constituição e nas classificações analisadas, enfrentamos a questão da
possibilidade de alteração do sistema de governo que adotamos, qual
seja, o presidencialismo para o parlamentarismo.
Agora, na seção 1.2, analisaremos os princípios fundamentais
na CF/88, a separação de poderes e os fundamentos, objetivos
e princípios da República Federativa do Brasil. Buscaremos aqui
argumentos para responder à seguinte situação-problema: para fins
de análise da possibilidade de reforma da Constituição, a democracia
seria uma regra ou um princípio? A previsão do Estado Democrático
no preâmbulo da CF/88 tem conteúdo prescritivo ou se trata de mera
declaração de intenções?
Para tanto, deveremos: (i) compreender a diferença entre as
definições de forma de Estado, forma de governo, regime de governo
e sistema de governo; (ii) entender a abrangência do princípio da
separação de poderes e a busca pela harmonia entre eles; e (iii) analisar
quais são os princípios, os fundamentos e objetivos da República
Federativa do Brasil e como se diferenciam. A partir disso, poderemos
analisar a situação-problema proposta para essa seção 1.2.
E, então? Vamos começar?
Não pode faltar

Para resolvermos a situação-problema posta nesta seção, vamos
inicialmente estudar um pouquinho da teoria, sempre importante para
fundamentar a solução que a ela daremos. Vamos lá!
Para começar, vamos apontar a distinção entre normas e princípios,

conforme apontado por José Afonso da Silva (2015, p. 93-94). Princípio
é mandamento nuclear de um sistema. Ele orienta, direciona a aplicação
das regras, que são mais diretivas, mais objetivas. Mendes e Branco
(2015, p. 72) afirmam que os princípios são “mais abrangentes do que
as regras e por assinalarem os standards de justiça relacionados com
certo instituto jurídico, seriam instrumentos úteis para se descobrir a
razão de ser de uma regra ou mesmo de outro princípio menos amplo”.
Aurora Tomazini de Carvalho (2013, p. 284) afirma que a norma

jurídica pode ser analisada em sentido amplo e em sentido estrito,
sendo que no primeiro caso, trata-se de unidade no sistema jurídico,
que não possui sentido deôntico completo, enquanto que a norma em
sentido estrito o possui. E o que seria esse sentido deôntico? Nada mais
é do que significações construídas a partir dos enunciados prescritivos,
ou seja, da letra da lei, estruturadas na forma de um juízo hipotético-
condicional. Assim, dizemos que a norma jurídica em sentido estrito
poderia ser escrita na seguinte forma lógica: “se ocorrido o fato, então
deve ser a consequência”, ou seja, devem ser os efeitos prescritos
no enunciado. Nesse caso, os enunciados prescritivos preveem a
emergência de determinada consequência em caso de ocorrer aquele
fato que ela descreve.
A partir desse raciocínio, tanto as regras quanto os princípios são

espécies de normas que são construídas pelo intérprete no momento
da aplicação do direito. Tratam-se, portanto, de normas. Alguns podem
ser escritos na forma hipotético-condicional, constituindo norma
jurídica em sentido estrito. Outras, como a previsão constitucional de
que Brasília é a capital federal, não, constituindo norma jurídica em
sentido amplo.
Partindo desses conhecimentos propedêuticos e verificado que

existem autores que afirmam a existência de regras e princípios e outros,
que todos eles constituem normas jurídicas, a partir da interpretação,
vamos analisar os chamados princípios fundamentais da República
Federativa do Brasil, trazidos do art. 1º ao art. 4º, da CF/88, analisando
como eles são aplicados e como influenciam especialmente na
interpretação das demais normas constitucionais. Vamos, então, a
esses artigos.
O art. 1º, da CF/88, determina que a República Federativa do Brasil

é formada pela união indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios e constitui-se em Estado Democrático de Direito. A partir
desse enunciado, podemos aferir a necessidade de compreendermos
os conceitos de república, federação e Estado Democrático de Direito.
Passemos a cada um deles:
• República: significa coisa (“res”) do povo (pública) e é a forma

de governo eleita pelo legislador constitucional, com a finalidade de
organizar politicamente o Estado. Possui as seguintes características:
1. Representatividade: é o povo quem escolhe seus representantes;

2. Eletividade: a escolha desses representantes se dá por meio do
voto em eleições;
3..Periodicidade: o representante eleito exercerá seu mandato por
tempo determinado;
4. Responsabilidade: refere-se ao dever de probidade administrativa;
5. Soberania popular: o poder emana do povo e deve ser por ele
exercido.
• Federação: é a forma de Estado eleita pelo legislador constituinte,
em que os Estados e o Distrito Federal são autônomos, mas se reúnem
em forma de uma única pessoa de direito público a que se subordinam,
objetivando a organização estrutural da sociedade. É formada a partir
da Constituição, que confere autonomia aos entes federados e é
indissolúvel. Caracteriza-se por:
1. Autonomia financeira, administrativa e política;
2. Repartição de competências para legislar e arrecadar impostos;
3. Rigidez constitucional, sendo necessário quórum qualificado
para ser alterada;
4. Ser o Supremo Tribunal Federal (STF) o órgão máximo do Poder
Judiciário, incumbido de resguardar a aplicação das normas insertas
na CF/88;
5. Intervenção federal como mecanismo de proteção dessa forma
de Estado;
6. Unidade de nacionalidade: a CF/88 deve ser observada por todos
os cidadãos.
• Estado Democrático de Direito: regime de governo eleito pelo
legislador constituinte de 1988. Trata-se da evolução do Estado de
Direito, que emergiu com o Liberalismo, e do Estado Social, possuindo
características de ambos, mas constituindo um regime de governo
novo. Segundo José Afonso da Silva (2015, p. 122).
A Constituição de 1988 não promete a transição para o

socialismo com o Estado Democrático de Direito, apenas
abre perspectivas de realização social profunda pela prática
dos direitos sociais, que ela inscreve e pelo exercício dos
instrumentos que oferece à cidadania e que possibilita
concretizar as exigências de um Estado de justiça social,
fundado na dignidade da pessoa humana.
Assimile
Vamos relembrar a evolução dos regimes de governo ao longo da
história?
Vamos relembrar a evolução dos regimes de governo ao longo da

história?
• Estado de Direito ou Estado Liberal: caracterizou-se por: (i) submissão

ao império da lei; (ii) divisão de poderes; e (iii) enunciado e garantias
individuais;
• Estado social: o individualismo e abstencionismo do Estado Liberal

provocaram inúmeras distorções, sendo necessário, então, a adoção
de medidas tendentes a corrigir a injustiça social e objetivando o bem-
estar social;
• Estado democrático de Direito: congrega características de ambos

os anteriores, mas constitui um conceito de regime de governo novo,
em que se consagram instrumentos para a realização da cidadania e a
concretização das exigências de um Estado Social.
Esse estudo pode ser aprofundado por você a partir de leituras

complementares. Vamos a uma indicação?
Pesquise mais
O texto a seguir traz considerações sobre os principais tópicos desta
seção relacionando-os:

ed. São Paulo: Malheiros, 2015. p. 93-124.
A partir do estudo desses princípios fundamentais da República

Federativa do Brasil, postos na CF/88, vamos pensar um pouquinho
juntos:
Reflita
Considerando o disposto no art. 1º, da CF/88, pode-se afirmar que
a forma de governo (República), a forma de Estado (Federação) e o
regime de governo (Estado Democrático de Direito), eleitos pelo
legislador constitucional, constituem um núcleo rígido ou podem ser
alterados por Emenda Constitucional?
Para responder a essa questão, temos que considerar a classificação

da CF/88 quanto à mutabilidade ou alterabilidade, conforme estudado
na seção 1.1: trata-se de uma Constituição rígida, semirrígida, flexível
ou superrígida? Nesse sentido, caso considere a impossibilidade de
alteração desses princípios fundamentais por Emenda Constitucional,
eles constituiriam as chamadas cláusulas pétreas, previstas no art.
60, §4º, da CF/88?
E aí? Como você se posiciona a respeito?
Após refletir um pouquinho, vamos ao próximo ponto dessa seção:
o princípio da separação dos poderes, inserto em nossas Constituições
desde a do Império.
O art. 2º, da CF/88, determina que “são poderes da União,

independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judiciário”.
Esses poderes devem ser exercidos por órgão distintos para que
reste caracterizada a separação dos poderes. Se as funções forem
exercidas pelo mesmo órgão, ter-se-á concentração de poderes.
Por isso, a divisão de poderes se fundamenta em dois elementos:
(i) especialização funcional (Legislativo: Congresso e Assembleias
Legislativas; Executivo: órgãos da Administração Pública que exercem
a função Executiva; e Judiciário: órgãos que exercem a função
jurisdicional); e (ii) independência orgânica: não há subordinação entre
os poderes.
No sistema de governo presidencialista, o princípio da separação

dos poderes possui duas características essenciais: (i) independência
orgânica; e (ii) harmonia entre os poderes. Nesse sentido, cada um dos
poderes deverá exercer sua função precípua, mas para preservação da
harmonia e do equilíbrio entre eles, poderá haver intervenções de um
no outro em um sistema chamado de freios e contrapesos, conforme
definido por Montesquieu (FERREIRA FILHO, 2015, p. 163-164).
Exemplificando
Ao Legislativo compete a edição de normas, em que o Executivo
participa pela iniciativa das leis, pela sanção e pelo poder de veto.
Essa iniciativa do Executivo é contrabalanceada pela possibilidade de
o Congresso modificar o projeto por meio de emendas e rejeitá-lo.
Além disso, o poder de veto é verificado em relação aos projetos de
lei de iniciativa do Legislativo e em relação às emendas feitas pelo
Congresso nos projetos propostos pelo Executivo. O Congresso, por
sua vez, poderá rejeitar o veto presidencial por maioria absoluta de
seus membros e o Senado Federal poderá promulgar a lei, caso o
Presidente não a sancione no prazo previsto na CF/88.
Faça você mesmo
Esse exemplo demonstra como os poderes atuam de forma harmônica.
A partir disso, você deverá pensar como funciona esse sistema de pesos
e contrapesos, aplicado aos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário,
no que concerne à atuação do Supremo Tribunal Federal. Reflita sobre
como a indicação dos ministros é feita e que antes da nomeação eles
passam por sabatina.
As atribuições e forma de atuação de cada um dos Poderes da

União serão posteriormente estudadas em outra unidade curricular,
mas, por enquanto, vale a pena aprofundar essas noções introdutórias
que foram apresentadas.
Pesquise mais
A separação dos poderes é tema de grande relevância e que tem um
extenso histórico, passando por Aristóteles, Locke e Montesquieu. Para
compreender melhor essa origem e como isso está previsto na CF/88,
vamos ler mais um pouquinho?
FERREIRA FILHO, Monoel Gonçalves. Curso de direito constitucional.

40. ed. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 161-167.
Agora, vamos ao último ponto a ser estudado nesta seção:

fundamentos, princípios e objetivos da República Federativa do Brasil,
postos na CF/88.
O art. 1º, da CF/88, elenca os seguintes fundamentos:
• Soberania: relaciona-se ao poder político supremo, no plano
interno, e independente, no plano internacional.
• Cidadania: refere-se à integração dos indivíduos à sociedade e à
submissão do Estado à vontade popular.
• Dignidade da pessoa humana: valor supremo do Estado
Democrático de Direito, orientando a interpretação e aplicação de
todas as normas e princípios.
• Valores sociais do trabalho e da livre iniciativa: revela a preferência
da CF/88 pela economia de mercado, mas respeitando o trabalho, que
deve assegurar uma existência digna, conforme os ditames da justiça
social.
• Pluralismo político: valorização da tolerância e da pluralidade
de ideias numa sociedade naturalmente conflituosa, com interesses
contrapostos, devendo haver diálogo entre opiniões divergentes.
Além da participação popular na condução política do país, preceitua
também a organização de partidos políticos.
O art. 3º elenca os seguintes objetivos fundamentais, que são
normas programáticas, ao contrário dos fundamentos, que tem
aplicabilidade imediata:
• Constituir uma sociedade livre, justa e solidária;
• Garantir o desenvolvimento nacional;
• Erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades
sociais e regionais;
• Promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça,
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Por fim, o art. 4º, relaciona os princípios que regem as relações
internacionais, que são: independência nacional, prevalência dos
direitos humanos, autodeterminação dos povos, não intervenção,
igualdade entre os Estados, defesa da paz, solução pacífica dos
conflitos, repúdio ao terrorismo e ao racismo, cooperação entre os
povos para o progresso da humanidade e concessão de asilo político.
Esses princípios podem ser divididos em três grupos da seguinte forma:
Figura 1.9 | Princípios que regem o Brasil em suas relações internacionais
VIII - repúdio ao terrorismo e ao racismo
Ligados à pessoa humana X - concessão de asilo político
II - prevalência dos direitos humanos
IX - cooperação dos povos para o progresso da humanidade
III - autodeterminação dos povos
PRINCÍPIOS QUE REGEM O BRASIL

EM SUAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS Ligados à independência nacional V - igualdade entre os Estados
IV - não intervenção
I - independência nacional
VII - solução pacífica dos conflitos
Ligados à paz
VI - defesa da paz
Fonte: Elaborado pela autora. (2015)
Além disso, o citado artigo determina que a República Federativa

do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos
povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade
latino-americana de nações, como ocorre, por exemplo, com o
MERCOSUL.
Sem medo de errar

Para tanto, devemos retomar a situação geradora de aprendizado

proposta no início dessa unidade de ensino: você, enquanto
consultor, deverá opinar sobre a possibilidade de alteração do
sistema de governo presidencialista para o parlamentarista por
meio de Emenda Constitucional.
Nesta seção, estudamos os princípios fundamentais na CF/88,

a separação de poderes e os fundamentos, objetivos e princípios da
República Federativa do Brasil e agora vamos responder à seguinte
questão: para fins de análise da possibilidade de reforma da Constituição,
a democracia seria uma regra ou um princípio? A previsão do Estado
Democrático no preâmbulo da CF/88 tem conteúdo prescritivo ou se
trata de mera declaração de intenções?
Atenção
Aqui é muito importante relembrar a distinção entre princípios e regras,
que foi apontada no início desta seção, para enquadrar a democracia
em um ou em outro conforme a abrangência e a função dessas
espécies de norma.
Além disso, é importante pensar no Estado Democrático de Direito

como regime de governo eleito pelo legislador constitucional de 1988.
Ele está expressamente previsto no preâmbulo da CF/88.
A partir de tudo que estudamos nessa seção e pensando as

questões anteriormente lembradas, você considera, para fins de
reforma da CF/88, ser a democracia regra ou princípio? Para tanto,
avalie a abrangência e finalidade da norma que a prevê a adoção do
regime de governo democrático para definir se aqui estamos tratando
de uma regra ou de um princípio.
E quanto à previsão do Estado Democrático contida no preâmbulo
da CF/88? Trata-se de norma com conteúdo prescritivo completo,
ou seja, o enunciado indica as consequências para o caso de ocorrer
o fato que ele prevê ou ele apenas faz uma afirmação, sem apontar
efeitos específicos? Para responder a esse ponto, vamos considerar
apenas o fato de haver a previsão constitucional e se essa previsão é ou
não um dever-ser, se ela possui ou não prescritividade, ou seja, aptidão
para modificar condutas.
Lembre-se
Lembre-se de que o Estado Democrático de Direito congrega
características do Estado Liberal e do Estado Social, mas constitui
um conceito de regime de governo novo, em que se consagram
instrumentos para a realização da cidadania e a concretização das
exigências de um Estado Social. Pensando nisso, seria esse regime
de governo norma de observância obrigatória e parte de um núcleo
imutável da CF/88? Ou ele pode ser alterado a qualquer momento?
E aí? Como você avalia a questão relativa ao Estado Democrático
de Direito? A democracia é um princípio ou uma regra? E diante
disso, ela é de observância obrigatória? E pode ser alterada por
Emenda Constitucional?
Pratique mais
Instrução
seus colegas.
Análise da extensão da autonomia dos entes federados
Compreender a autonomia dos entes federados associada
1. Competência de fundamentos
aos fundamentos e objetivos da República Federativa do Brasil
de área
e princípios que regem as suas relações internacionais.
Analisar especialmente a aplicabilidade do fundamento da
2. Objetivos de aprendizagem
soberania aos entes federados.
• Conceito e características da federação
3. Conteúdos relacionados • Conceito de soberania na CF/88
• Conceito de autonomia na CF/88
A CF/88 estabeleceu que a República Federativa do Brasil é
formada pela união indissolúvel dos Estados, Distrito Federal e
dos Municípios, constituindo, assim, um Estado Democrático
de Direito. A partir disso, foi definido como um de seus
fundamentos a soberania. Ademais, os princípios fundamentais
que regem a República Federativa do Brasil são a república,
a federação e o Estado Democrático de Direito. Vale notar
que uma das características mais marcantes da federação
é a autonomia. Podemos aferir que os entes federados são
soberanos?
Para resolver a questão, vamos retornar ao conceito
federação. Quais são as características que melhor definem
a federação brasileira? A união indissolúvel dos Estados, do
5. Resolução da SP
Distrito Federal e dos Municípios, que compõem a federação,
possui soberania? E os entes federados? Eles são dotados de
soberania? Soberania e autonomia são sinônimas?
Lembre-se
Para solucionar a questão, você deverá se lembrar das características
da federação, especialmente da autonomia, que se refere ao
exercício das competências de organização, governo, legislação e
administração, nos limites estabelecidos na CF/88. Deverá também
analisar os fundamentos da República Federativa do Brasil e verificar
se eles se aplicam também aos entes federados. Lembre-se de que a
soberania se relaciona ao poder político supremo, no plano interno,
e independente, no plano internacional. A partir disso, podemos
afirmar que autonomia e soberania são sinônimas? E a soberania é
característica que pode ser atribuída aos entes federados?
Faça você mesmo

A partir do que estudamos nesta seção, você está habilitado a
responder diversas questões que levam em consideração os princípios
fundamentais da República Federativa do Brasil: república, federação e
Estado Democrático de Direito, o princípio da separação de poderes
e os fundamentos, objetivos e princípios que regem as relações
internacionais. Vamos então pensar no caso dos territórios. Eles devem
ser considerados entes federados dotados de autonomia? E podemos
dizer que eles são soberanos?
Faça valer a pena

1. (ENADE/2009) Montesquieu, na sua clássica obra O Espírito das Leis,
elaborou a ideia da Separação de Poderes, com base na experiência
política inglesa. Esse princípio, presente na Constituição brasileira sob a
forma de cláusula pétrea, consiste:
I. na absoluta e necessária independência dos poderes, de modo que
apenas o Poder Judiciário possa fiscalizar os demais.
II. no esquema de independência equilibrada entre os poderes, que
constitui o sistema de freios e contrapesos.
III. no regime presidencialista, já que no parlamentarismo o chefe do
executivo é determinado pelo poder legislativo e, portanto, não há
separação entre os poderes.
IV. na atribuição das diversas competências do Estado a cada um dos
poderes.
Estão CORRETAS somente as afirmativas:
(a) I e III.
(b) I e IV.
(c) II e IV.
(d) II e III.
(e) I, II e III.
2. (ENADE/2006) Com referência aos princípios que regem as relações do

Estado brasileiro com os outros Estados, considere as afirmações:
I - O princípio da defesa da paz e o princípio da solução pacífica de
controvérsias internacionais estão relacionados ao reconhecimento do
direito à paz (direito de terceira geração) na medida em que buscam
garantir a paz de toda a coletividade.
II - O princípio da cooperação entre os povos para o progresso da
humanidade deriva necessariamente do direito à autodeterminação dos
povos (direito de terceira geração), ou seja, ao direito que os povos têm de
se desenvolver sem a interferência de outros.
III - O princípio da não intervenção internacional deixou de ser observado
pelo Brasil, recentemente, ao enviar soldados e oficiais para integrar as
forças de paz da ONU no Haiti.
IV - O princípio da cooperação entre os povos para o progresso
da humanidade está, em certa medida, relacionado ao direito ao
desenvolvimento, reconhecido pela ONU e pela UNESCO.
São corretas SOMENTE as afirmações:
(a) I e II.
(b) I e III.
(c) I e IV.
(d) II e III.
(f) II e IV.
3. A República Federativa do Brasil caracteriza-se por constituir uma

federação, em que o poder político é repartido no território, o que gera uma
multiplicidade de organizações governamentais que são regionalmente
distribuídas. Pode-se dizer que o federalismo é:
(a) forma de governo.

(b) sistema de governo.
(c) forma de Estado.
(d) regime de governo.
(e) Estado teísta.
Seção 1.3
Mutação e reforma constitucional
Diálogo aberto
Vamos a mais uma seção do nosso estudo da Teoria Geral
do Direito Constitucional. Estamos estudando Constituição
e hermenêutica e nesta seção vamos novamente retomar a
discussão acerca da possibilidade de alteração da CF/88 por meio
de Emenda Constitucional para adotarmos o parlamentarismo
como sistema de governo.
Relembrando o problema, destacamos, que a CF/88 foi o marco
da redemocratização do país, após mais de 20 anos de regime militar.
A partir dela, foram retomadas as eleições diretas, dada liberdade de
atuação para os sindicatos e consagrada a separação dos Poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário, que, a partir de então, devem
atuar harmonicamente.
principais características.
Na seção 1.2, analisamos os princípios fundamentais na CF/88,
República Federativa do Brasil e respondemos à questão atinente à
possibilidade de reforma da Constituição, se a democracia seria uma
regra ou um princípio e se a previsão do Estado Democrático no
preâmbulo da CF/88 tem conteúdo prescritivo ou se trata de mera
declaração de intenções.
Agora, na seção 1.3, estudaremos propriamente a mutação, reforma,
as regras e princípios e derrotabilidade, além da estrutura da CF/88:
o preâmbulo e o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
(ADCT). A partir desse estudo, responderemos a seguinte questão:
o preâmbulo veicula normas prescritivas ou é apenas orientação à
aplicação das normas constitucionais e infraconstitucionais? E ele
pode sofrer alterações por Emenda Constitucional?
Para tanto, deveremos: (i) compreender como a CF/88 se estrutura;
(ii) entender o papel do preâmbulo e do ADCT; e (iii) analisar como a
CF/88 pode ser alterada.
A análise da possibilidade de alteração do nosso sistema de governo
para o parlamentarismo determina que saibamos se o preâmbulo
compõe ou não um núcleo imutável da CF/88, quais são as hipóteses
de mutabilidade e, ainda, se a noção de Estado Democrático de
Direito, pressupõe a escolha do presidencialismo enquanto sistema de
governo.
Não pode faltar

Para respondermos à questão proposta para esta seção, vamos
começar com um pouquinho de teoria, imprescindível para
fundamentarmos a solução que daremos a ela. Vamos lá!
Vamos começar estudando um pouquinho da chamada

mutabilidade constitucional, ou seja, do poder de modificar a CF/88,
inserindo novas normas ou alterando as que já existem. Segundo
Manoel Gonçalves Ferreira Filho (2015, p. 48-49), “a supremacia da
Constituição decorre de sua origem. Provém ela de um poder que
institui a todos os outros e não é instituído por qualquer outro, de
um poder que constitui os demais e é por isso denominado Poder
Constituinte”. Vale notar que esse poder constituinte se refere tanto
ao poder de modificar a Constituição vigente quanto o de criar uma
nova Constituição. No primeiro caso, teríamos o chamado poder
constituinte derivado e, no segundo, poder constituinte originário, o
que será abaixo esquematizado:
Figura 1.10 | Poder constituinte
fundacional ou histórico
Originário
PODER CONSTITUINTE
pós-fundacional ou revolucionário
Derivado revisor
reformador
decorrente
Fonte: Elaborado pela autora. (2015)
Pesquise mais
Luís Roberto Barroso (2012) ainda aponta a existência de um Poder
Constituinte transnacional, ou supranacional, responsável pela
produção de normas jurídicas aptas a se sobreporem às normas da
Constituição do Estado-nação. Vejamos o exemplo da União Europeia,
onde normas jurídicas são produzidas no âmbito da comunidade
regional, sobrepondo-se às normas das Constituições dos Estados-
membros daquela comunidade.
Para saber mais, indicamos a leitura do artigo abaixo. Disponível em:

<https://www.ibccrim.org.br/df2015/docs/dignidade_humana.pdf>.
Acesso em: 12 dez. 2018.
Agora, vamos explicitar algumas características de cada um deles:
• Poder constituinte originário: será considerado fundacional ou

histórico o poder constituinte que cria a primeira Constituição, o que
ocorreu no Brasil em 1824. Por outro lado, será considerada pós-
fundacional ou revolucionária todas as Constituições subsequentes, como
as de 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e 1988. Ele se caracteriza por ser:
1. Inicial: inaugura uma nova ordem jurídica.
2. Ilimitado: não se subordina a qualquer limite previamente

estabelecido.
3. Autônomo: só àquele que o exerce compete determinar os

termos em que a nova Constituição se estruturará.
4. Incondicionado: não se submete a qualquer processo

predeterminado para a sua elaboração
5. Permanente: não se esgota no momento de seu exercício,

porque seu titular, que é o povo, pode determinar a criação de uma
nova ordem jurídica.
• Poder constituinte derivado:
1. Revisor: poder constituinte, que, nos termos do art. 3º, do

ADCT (norma considerada exaurida), modificou a CF/88 por Revisão
Constitucional, cinco anos após a promulgação da CF/88, por maioria
absoluta em sessão unicameral.
2. Reformador: poder de reformar o texto constitucional por meio

de Emenda Constitucional, nos termos do art. 60, da CF/88, que pode
ser elaborada a qualquer tempo e deve ser aprovada nas duas casas
do Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado Federal)
em dois turnos por três quintos de seus membros. Caracteriza-se por
ser: (i) subordinado ou secundário, retirando seu fundamento do poder
constituinte originário, por ter sido por ele previsto e estabelecido; (ii)
limitado, por ter seus limites definidos pelo poder constituinte originário;
e (iii) condicionado, devendo observar as regras estabelecidas para
reforma constitucional pelo poder constituinte originário.
Vamos aqui abrir um parêntese para conversarmos sobre esses

limites impostos para o poder constituinte derivado reformador. Essas
limitações não se restringem às regras concernentes ao processo
legislativo para a edição de uma Emenda Constitucional. A CF/88
trouxe, em seu art. 60, §4º, um núcleo rígido e imutável, chamado de
cláusulas pétreas, composto por: (i) forma federativa de Estado; (ii) a
separação de poderes; (iii) o voto direto, secreto, universal e periódico;
e (iv) os direitos e garantias fundamentais.
3. Decorrente: refere-se ao poder dos Estados-membros de

elaborarem suas respectivas Constituições estaduais e do Distrito
Federal elaborar a sua Lei Orgânica, equiparada à Constituição estadual
pelo Supremo Tribunal Federal (STF). Os Municípios não possuem
poder constituinte derivado decorrente.
Assimile
Vale notar que a titularidade do poder constituinte difere da legitimidade
para exercê-lo. A titularidade é do povo. A legitimidade do poder
constituinte é da assembleia nacional constituinte, no caso das
constituições democráticas, fundamentando-se na soberania popular. Ela
também pode ser exercida por outorga, nos casos em que dispensa a
participação popular. Note aqui a correlação existente com a classificação
das Constituições quanto à origem: promulgada, outorgada, pactuada e
cesarista, conforme estudamos na seção 1.1.
Temos que ter em vista que a norma jurídica é fruto da interpretação
dos textos legislados. Nesse sentido, a mudança de entendimento dos
tribunais acerca dos enunciados constitucionais também se configura
como manifestação do poder constituinte derivado reformador.
Ele pode, então, ser classificado de duas maneiras: (i) revisão formal
(Emenda Constitucional, conforme art. 59, I, e art. 60, da CF/88, e
Reforma Constitucional, nos termos da norma exaurida, contida no
art. 3º, do ADCT), que alteram a forma escrita da CF/88; e (ii) revisão
informal, por meio da chamada de mutação constitucional, com a
alteração apenas da interpretação do texto, que é de competência do
STF. A revisão informal se materializa como manifestação do chamado
poder constituinte difuso.
Exemplificando
O STF enfrentou questão que ensejou a chamada mutação
constitucional, quando reconheceu, na Ação Direta de
Inconstitucionalidade - ADI 4277 e na Arguição de Descumprimento
de Preceito Fundamental - ADPF132, a união homoafetiva, conferindo
nova interpretação ao art. 226, §§ 3º e 4º, da CF/88, alterando, assim, a
concepção de entidade familiar até então restrita à união entre homem
e mulher.
Faça você mesmo

E você? Lembra-se de mais algum caso que possa configurar mutação
constitucional? Que tal pensar na definição de “casa” enquanto asilo
inviolável do indivíduo, adotada pelo STF em face do art. 5º, XI, da
CF/88? A mutação constitucional possui algum limite, ainda que
implícito, para que o STF a realize?
Além da mutação constitucional, devemos conhecer um

outro instituto jurídico que vem ganhando espaço no estudo da
hermenêutica constitucional, ou seja, da interpretação da CF/88. É
a chamada derrotabilidade (defeasibility), que tem por fundamento
a impossibilidade de o legislador antever todas as possibilidades
de entendimento do enunciado que ele elabora. Assim, certos
acontecimentos, ocorridos no mundo social, podem se configurar
como exceção à regra prevista pelo legislador, “derrotando-a”. Vamos
a um exemplo?
Exemplificando
O legislador infraconstitucional previu, nos arts. 124 e 126, do Código
Penal (CP) que o aborto provocado é crime, mas excepcionou a
hipótese de haver ameaça à vida da mãe (aborto necessário) e em se
tratando de gravidez resultante de estupro. Não há outras exceções
legalmente previstas. Todavia, o STF, na ADPF 54/DF, entendeu que
não deve ser tipificado como crime o aborto de feto anencéfalo,
derrotando, assim, aquela norma.
Faça você mesmo

Você se lembra de mais algum exemplo em que podemos verificar
a derrotabilidade? Uma dica para identificá-la é sempre que a
interpretação criar exceções que a lei não prevê expressamente,
estamos diante desse instituto jurídico. E a quebra do sigilo bancário e
fiscal? Isso configura a chamada derrotabilidade?
A partir desses estudos, que tal aprofundarmos um pouco mais no

estudo do poder constituinte?
Pesquise mais
Um texto bastante completo para o estudo do poder constituinte é o
que Gilmar Mendes e Paulo Branco apresentam na obra abaixo indicada:
MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de

direito constitucional. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 103-134
Agora vamos ao segundo ponto desta seção. Vamos estudar a

estrutura da CF/88: o preâmbulo e o ADCT.
O preâmbulo da CF/88 determina o seguinte:
Figura 1.11 – Promulgação da CF/88
Fonte: <http://tribunadomoxoto.com/site-antigo/noticias/item/796-ha-20-anos-brasileiros-decidiram-pelo-
presidencialismo>. Acesso em: 28 jul. 2015.
“Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia

Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado
a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade,
a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça
como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem
preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem
interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias,
promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO
DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL”.
Sobre o preâmbulo, há algumas correntes que o definem e é
bastante importante conhecê-las:
• Teoria política: adotada pelo STF, é também chamada de teoria
da irrelevância por considerar que o preâmbulo constitui apenas
um discurso político, uma carta de intenções do poder constituinte
originário. Na ADI 2076, foi decidido que não havia inconstitucionalidade
na Constituição Estadual do Acre que não trazia a palavra “Deus” em
seu preâmbulo, justamente pelo fato de se considerar que ele não
possui eficácia normativa, ou seja, prescritividade.
• Teoria jurídica comum: também chamada de tese da plena
eficácia do preâmbulo, trata-se de teoria minoritária e considera que
se ele foi criado pelo poder constituinte originário, possui eficácia
normativa (prescritividade) como qualquer outra norma constitucional.
• Teoria específica: também chamada de tese da relevância jurídica
indireta, é a teoria majoritária e considera que o preâmbulo prevê a
forma de Estado (federação), a forma de governo (república), regime
de governo (democrático de Direito), Estado teísta (Deus) e omissão
quanto à religião (Estado laico), sendo assim fonte de interpretação das
normas contidas na CF/88.
Vale notar aqui o posicionamento adotado por Aurora Tomazini de
Carvalho (2013, p. 678-679), que afirma que o preâmbulo, juntamente
com os outros sinais que remetem ao processo de produção da CF/88,
a autoridade competente (Ulysses Guimarães) e as coordenadas de
espaço (Brasília) e de tempo (5 de outubro de 1988) em que se deu a
sua produção, constituem o que ela chama de enunciação-enunciada.
Assim, o preâmbulo faz parte das marcas do processo de criação da
CF/88 deixadas pelo legislador constitucional.
Agora passaremos à análise do ADCT. A ele, adota-se a teoria
jurídica comum, que entende que todos os atos contidos no ADCT
são normas constitucionais, sendo certo que todos eles possuem
eficácia normativa, sendo consideradas prescritivas de condutas,
exceto aqueles que já produziram efeitos, constituindo as denominadas
normas exauridas, como é o caso do exercício do poder constituinte
derivado revisor, nos termos do art. 3º, do ADCT.
E você se pergunta: Para que o ADCT foi editado? Foi justamente
para regular as situações que perdurariam no tempo, apesar da
promulgação da CF/88 e da emergência de uma nova ordem jurídica, o
legislador constitucional, no exercício do poder constituinte originário,
editou normas que estão fora do texto da CF/88, mas possuem o
mesmo status de norma constitucional.
Reflita
Nos termos do art. 19, do ADCT, os servidores públicos federais,
estaduais, distritais e municipais, que tivessem ingressado no serviço
público há mais de cinco anos continuados na data da promulgação
da CF/88 e que não tenham sido admitidos por concurso público são
considerados estáveis. Podemos considerar essa norma exaurida? Ela
pode ser modificada por Emenda Constitucional?
Para responder à questão, reflita sobre a finalidade do ADCT que
é justamente excepcionar hipóteses concretas da incidência de uma
norma, constante do corpo da CF/88, ou instituir um regime vantajoso
para um determinado grupo de indivíduos. Nesse sentido, o art. 19,
do ADCT, poderia ser objeto de Emenda Constitucional? O que você
acha?
Vamos continuar estudando essa questão com a leitura abaixo:
Pesquise mais
direito constitucional. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 77-80
Sem medo de errar

Vamos agora buscar a solução para a questão proposta?
Para tanto, devemos retomar o problema proposto no início dessa

unidade de ensino. Você, renomado jurista, deverá opinar sobre a
possibilidade de alteração do sistema de governo presidencialista para
o parlamentarista por meio de Emenda Constitucional.
Nesta seção, estudamos os princípios fundamentais na CF/88,

o poder constituinte, mutação constitucional e derrotabilidade e a
estrutura da CF/88: preâmbulo e ADCT e agora vamos responder à
seguinte questão: Para fins de análise da possibilidade de reforma da
Constituição, o preâmbulo veicula normas prescritivas ou são apenas
orienta a aplicação das normas constitucionais e infraconstitucionais?
E ele pode sofrer alterações por Emenda Constitucional?
Atenção
Aqui é muito importante relembrar das teorias que dispõem sobre a
eficácia normativa, sobre a prescritividade do preâmbulo: teoria política
(STF), teoria jurídica comum (teoria minoritária) e teoria específica
(teoria majoritária).
Além disso, é importante pensar em como o poder constituinte derivado

reformador se caracteriza: subordinado, limitado e condicionado.
A partir de tudo que estudamos nessa seção e pensando as questões
anteriormente lembradas, você considera ser o preâmbulo irrelevante,
constituindo mera orientação para a interpretação e aplicação da
CF/88? Para tanto, avalie também o fato de que ele foi criado pelo
poder constituinte originário e se, a partir disso, pode ser alterado por
Emenda Constitucional.
Lembre-se
Lembre-se de que o poder constituinte originário se caracteriza por
ser inicial, autônomo, ilimitado, incondicionado e permanente, não
possuindo limitações nem condições prévias para a criação da nova
Constituição. A partir disso, o legislador constituinte originário optou
por constituir um núcleo rígido e imutável, previsto no art. 60, §4º,
da CF/88, quais sejam, forma federativa de Estado, a separação de
poderes o voto direto, secreto, universal e periódico, e os direitos e
garantias fundamentais.
E aí? Como você avalia a questão relativa ao preâmbulo? Ele possui

prescritividade, ou seja, eficácia normativa? E pode ser objeto de
Emenda Constitucional ou faz parte daquele núcleo rígido e imutável,
chamado de cláusulas pétreas?
Pratique mais
Instrução
seus colegas.
Alterabilidade dos dispositivos do ADCT

Compreender, a partir da análise do poder constituinte e da
1. Competência de fundamentos estrutura da CF/88, a possibilidade de alteração das normas
de área do ADCT, considerando aquelas que já produziram efeitos,
chamadas de normas exauridas.
Analisar especialmente a prescritividade do ADCT e a
aplicação da teoria jurídica comum e possibilidade de
alteração, por Emenda Constitucional, das normas em vigor
e daquelas consideradas exauridas.
•Características do poder constituinte originário e derivado
3. Conteúdos relacionados •A natureza das normas do ADCT: prescritividade e normas
exauridas
O ADCT foi editado pelo poder constituinte originário para
dispor sobre aquelas situações que se alongam no tempo.
Sobre ele, adotamos a teoria jurídica comum, que considera
que suas normas possuem prescritividade. Todavia, nela há
normas que já produziram seus regulares efeitos no momento
da entrada em vigor da CF/88. A partir dessas considerações,
o ADCT pode ser modificado por Emenda Constitucional? Há
limitações para tanto?
Para resolver a questão, vamos analisar as características do
poder constituinte originário e do ADCT. Ele possui eficácia
normativa? Pode ser alterado por completo? Possui um
núcleo rígido e imutável que não pode ser objeto de Emenda
Constitucional? Ou são outras as limitações que se impõem à
alteração das normas exauridas?
Lembre-se
O poder constituinte originário editou o ADCT para dispor sobre
questões que se estendiam no tempo e que não deveriam compor
o rol das normas constitucionais, possuindo, no entanto, também
status de norma constitucional. Sobre ele adotamos a teoria
jurídica comum, o que, a princípio, ao conferir eficácia normativa,
determinaria a possibilidade de sua alteração por Emenda
Constitucional, fruto do poder constituinte derivado reformador. No
entanto, compete pensar: todas as normas contidas no ADCT são
suscetíveis de alteração? E as normas exauridas? O que justificaria a
possibilidade ou não de serem alteradas?
Faça você mesmo

A partir de então, pensando na questão da alterabilidade do ADCT, você
agora é capaz de analisar outros casos como esse. Há outras normas
na CF/88 que não estão diretamente relacionadas entre as cláusulas
pétreas, núcleo rígido e imutável, previstas no art. 60, §4º, da CF/88,
e que não podem ser modificadas por Emenda Constitucional? E por
mutabilidade constitucional? Há limitações para que seja realizada pelo
STF? O que você pensa a respeito?
Faça valer a pena

1. (ENADE/2012) Para efeito da proteção do Estado, é reconhecida a união
estável entre o homem e a mulher como entidade familiar, devendo a lei
facilitar sua conversão em casamento (BRASIL. Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988, art. 226, § 3º).
É reconhecida como entidade familiar a união estável entre o homem
e a mulher configurada na convivência pública, contínua e duradoura e
estabelecida com o objetivo de constituição de família (BRASIL. Código
Civil. Lei n.º 10.406, de 10/01/2002, art. 1.723).
Pelo que dou ao art. 1.723 do Código Civil interpretação conforme
a Constituição, para dele excluir qualquer significado que impeça o
reconhecimento da união contínua, pública e duradoura entre pessoas
do mesmo sexo como “entidade familiar”, entendida esta como sinônimo
perfeito de “família”. Reconhecimento que é de ser feito segundo as
mesmas regras e com as mesmas consequências da união estável
heteroafetiva (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI n.º 4.277, Revista
Trimestral de Jurisprudência, v. 219, jan./mar. 2012, p. 240).
Considerando os textos apresentados acima, avalie as seguintes asserções
e a relação proposta entre elas.
I. No plano jurídico, inclusive no que concerne a processos judiciais de
natureza cível, ganhou força a interpretação de que deve ser reconhecida
a união estável entre pessoas do mesmo sexo, em razão da decisão
proferida na ADI n.º 4.277.
PORQUE
II. O Supremo Tribunal Federal é o intérprete máximo da Constituição
Federal, por exercer o controle de constitucionalidade, o que ocorre, entre
outras hipóteses, quando julga uma ação direta de inconstitucionalidade.
A respeito dessas asserções, assinale a opção correta.
(a) As asserções I e II são proposições verdadeiras, e a II é uma justificativa

da I.
(b) As asserções I e II são proposições verdadeiras, mas a II não é uma
justificativa da I.
(c) A asserção I é uma proposição verdadeira, e a II é uma proposição falsa.
(d) A asserção I é uma proposição falsa, e a II é uma proposição verdadeira.
(e) As asserções I e II são proposições falsas.
2. O Congresso Nacional aprovou, segundo os requisitos postos no art.

60, da CF/88, uma Emenda Constitucional que alterou a forma federativa
de Estado, determinando que, a partir dela, a República Brasileira
seria comporia um Estado unitário. Considerando a aludida emenda
constitucional, assinale a alternativa correta:
(a) A Emenda Constitucional em questão não se submete ao controle

de constitucionalidade, porque é fruto do poder constituinte derivado
reformador, que se caracteriza, assim como o originário, por ser autônomo,
ilimitado e incondicionado.
(b) A norma aprovada pelo poder constituinte derivado, seja ele reformador
ou revisor, se submete ao controle de constitucionalidade, como ocorre
com a Emenda Constitucional que objetiva a alteração da forma federativa
de Estado.
(c) O poder constituinte derivado reformador, bem como o revisor, objetiva
a reforma do texto constitucional a qualquer tempo.
(d) A Emenda Constitucional deve ser aprovada pelo sistema unicameral
por três quintos de seus membros, não podendo dispor sobre as matérias
elencadas como cláusulas pétreas.
(e) A forma federativa de Estado é matéria que pode ser objeto de
apreciação pelo poder constituinte derivado decorrente.
apreciação pelo poder constituinte derivado decorrente.
3. O art. 100, da CF/88, determina que os pagamentos feitos pelas Fazenda

Públicas federal, estadual, distrital e municipal, em virtude de sentença
judicial, será feito na ordem cronológica de sua apresentação. No entanto,
o STF, no julgamento da Rcl. 3982/ES, decidiu que essa ordem cronológica
para pagamento dos precatórios pode ser excepcionada, considerando o
quadro de saúde do interessado. Diante disso, verifica-se que a decisão do
STF foi proferida de acordo com:
(a) poder constituinte derivado reformador.

(b) poder constituinte difuso.
(c) mutabilidade constitucional.
(d) derrotabilidade.
(e) poder constituinte derivado decorrente.
Seção 1.4
Métodos, limites, princípios e regras de
interpretação constitucional
Diálogo aberto
Vamos à última seção dessa primeira unidade de ensino do
nosso estudo da Teoria Geral do Direito Constitucional. Estamos
estudando Constituição e hermenêutica e nesta Seção vamos
novamente retomar a situação geradora de aprendizado, em que
estamos discutindo a possibilidade de alteração da CF/88 por meio
de Emenda Constitucional para adotarmos o parlamentarismo
como sistema de governo.
Retomando a questão, a CF/88 foi o marco da redemocratização
do país, após mais de 20 anos de ditadura militar. A partir dela, foram
retomadas as eleições diretas, dada liberdade de atuação para os
sindicatos e consagrada a separação dos Poderes Executivo, Legislativo
e Judiciário, que, a partir de então, devem atuar harmonicamente.
principais características.
Na seção 1.2, analisamos os princípios fundamentais na CF/88,
República Federativa do Brasil e respondemos à questão atinente à
possibilidade de reforma da Constituição, se a democracia seria uma
regra ou um princípio e se a previsão do Estado Democrático no
preâmbulo da CF/88 tem conteúdo prescritivo ou se trata de mera
declaração de intenções.
Na seção 1.3, estudamos propriamente a mutação, reforma, as
regras e princípios e derrotabilidade, além da estrutura da CF/88: o
preâmbulo e o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).
Agora, na seção 1.4, estudaremos os métodos, limites, princípios
e regras de interpretação constitucional, objetivando responder a
seguinte questão: quais os métodos, princípios e regras de interpretação
se aplicam à adoção do sistema de governo presidencialista? Há limites
à interpretação do sistema de governo adotado pela CF/88?
Para tanto, deveremos: (i) compreender os métodos interpretativos
e os limites a que se submetem; (ii) analisar os princípios e regras de
interpretação constitucional.
para o parlamentarismo determina que saibamos
Não pode faltar

Para analisarmos a questão posta nesta seção, vamos estudar um
pouquinho das teorias que explicam como se dá a interpretação das
normas constitucionais, o que nos dará os fundamentos necessários
para solucioná-la. Vamos lá!
Para começar, vale notar que interpretar é construir sentido, é

criar normas jurídicas, segundo o horizonte cultural, as vivências
e experiências daquele que interpreta. Por sua vez, a Hermenêutica
Jurídica é a Ciência que estuda e sistematiza o processo de construção
e justificação do sentido dos textos de direito.
Essa concepção advém da superação da filosofia da consciência,

que entendia ser o sentido algo contido no texto, escondido em sua
implicitude, sendo função do intérprete revelá-lo. A partir do giro-
linguístico, que significou foi uma revolução filosófica, rompendo
com a filosofia da consciência e inaugurando a filosofia da linguagem,
passou-se a entender que o sentido não está escondido no texto,
também chamado de suporte físico. Não se trata mais de algo a ser
descoberto, mas de algo construído por meio da linguagem, a partir
de um ato de valoração do intérprete. Nesse sentido, segundo Aurora
Tomazini de Carvalho (201, p. 225), “as significações são construídas
na mente daquele que interpreta o suporte físico, por este motivo,
requerem, indispensavelmente, a presença do homem. Assim sendo,
podemos dizer que não existe texto sem conteúdo, mas também não
existe conteúdo sem o ser humano. O conteúdo está no homem,
apenas é atribuído ao texto”.
A partir disso, entende-se que para conhecer o Direito, deve-
se compreendê-lo, interpretá-lo, para que se possa construir o seu
conteúdo, o seu sentido e o seu alcance.
Pesquise mais
Para compreender um pouco mais sobre essa evolução das teorias
sobre a interpretação, vamos ler o texto de um dos autores pioneiros na
aplicação das novidades trazidas pelo giro-linguístico ao Direito brasileiro:
CARVALHO, Paulo de Barros. Direito tributário: linguagem e método. 5.

ed. São Paulo: Noeses, 2013. p. 155-209.
Tradicionalmente a doutrina elenca os métodos, limites e

princípios aplicados à interpretação dos textos jurídicos e é bastante
importante, além da doutrina mais moderna, conhecê-los, uma vez
que continuamos aplicando-os em diversas situações:
• Métodos:
1. Jurídico ou hermenêutica clássica: a CF/88 deve ser interpretada
como se fosse uma lei, sendo o sentido das normas constitucionais
extraído do texto, sem que o intérprete avance além de seus preceitos.
Para tanto, utiliza-se os seguintes elementos: (i) filológico, literal ou
gramatical; (ii) lógico (sistemático, em que se analisa a norma diante do
conjunto); (iii) histórico (com a análise do projeto de lei, das discussões,
da justificativa, da exposição de motivos etc); (iv) teleológico (analisa-se
a finalidade da norma); (v) genético (análise da origem dos conceitos
existentes na norma).
2. Tópico-problemático: é baseado na priorização do estudo
do caso concreto sobre a norma, partindo da premissa de que
a interpretação possui um caráter prático e que as normas
constitucionais são abertas. O problema passa, então, a ser
considerado o centro do método interpretativo.
3. Hermenêutico-concretizador: também consagra a importância
do caso concreto a que a norma se aplica, orientando, assim, um
pensamento para a solução do problema (pressuposto objetivo). No
entanto, reconhece a importância das pré-compreensão do intérprete
(pressuposto subjetivo). Sendo assim, pelo método hermenêutico-
concretizador. Difere-se do método tópico-problemático, porque, ao
contrário dele, a norma prevalece sobre o problema.
Reflita
O método hermenêutico-concretizador determina a primazia da norma
sobre o problema, associada à pré-compreensão do intérprete. A partir
dele, como interpretaríamos o seguinte caso: no Centro de São Paulo,
há vários imóveis desocupados que foram invadidos. As pessoas que
ali estão reivindicam a adequação desses imóveis para o atendimento
das necessidades básicas, como ligação de água, luz e esgoto, ou a
concessão de moradias pelo Poder Público para essas famílias, sob o
argumento de que a moradia é direito social, expressamente previsto
no art. 6º, da CF/88. O direito social à moradia deve ser compreendido
como um direito absoluto? Como compreender, no caso o pressuposto
objetivo? E o subjetivo? Você sendo o intérprete, como definiria a pré-
compreensão necessária para interpretar o caso?
4. Científico-espiritual: baseia-se na ideia de que a CF/88 é instrumento

de integração política e social, contribuindo para a unidade social e
combatendo os conflitos sociais. Assim, o intérprete deve considerar
os valores subjacentes à CF/88, integrando o sentido de suas normas a
partir da captação espiritual da realidade da comunidade.
5. Normativo-estruturante: determina a distinção entre a norma
constitucional e o texto normativo da CF/88. Assim, a leitura do texto
normativo, por si só, não reflete a norma constitucional. É necessário
que a ela seja associada à parcela oculta chamada de domínio
normativo ou parte da realidade. Nesse sentido, poderíamos usar
a metáfora clássica do iceberg, que seria a norma constitucional. O
texto da norma é apenas a ponta do iceberg. A base é aquela parcela
oculta da norma que não está no texto normativo, constituindo a sua
realidade concreta (domínio normativo).
Figura 1.12 – Iceberg
Fonte: <http://www.wired.com/2011/08/iceberg-towing-drinking-water/>. Acesso em: 31 jul. 2015.
Assimile
• Método jurídico: interpreta-se a CF/88 como se interpreta a lei.
• Método tópico-problemático: primazia do problema sobre a norma.
• Método hermenêutico concretizador: pressuposto subjetivo (pré-

compreensão do intérprete) + pressuposto objetivo (primazia da
norma sobre o problema).
• Método científico-espiritual: considera os valores subjacentes ao

texto, integrando-os à realidade da comunidade.
• Normativo-estruturante: a interpretação deve considerar o texto da

norma e sua concretização na realidade.
• Interpretação comparativa: comparação entre diferentes

ordenamentos jurídicos.
Agora, vamos ao estudo dos princípios que se aplicam

especificamente à interpretação dos textos constitucionais:
• Princípios de interpretação:
1. Unidade da Constituição: determina que o intérprete considere a
Constituição como um todo unitário, obrigando a harmonização das
normas constitucionais aparentemente contraditórias ou conflitantes,
no momento de sua aplicação. A partir disso, podemos concluir que:
(i) em decorrência do princípio da unidade da Constituição, todas
as normas insertas na CF/88 possuem mesma hierarquia, dignidade
e força normativa, inclusive as que integram o ADCT, estudado na
seção 1.3; (ii) não se pode falar em inconstitucionalidade das normas
constitucionais, fruto do poder constituinte originário. Somente as
normas constitucionais, fruto do poder constituinte derivado podem
se submeter ao controle de sua constitucionalidade; e (iii) inexistem
verdadeiras incompatibilidades ou antinomias entre as normas
constitucionais, porque seu texto deve ser lido de forma harmônica.
2. Efeito integrador: é consequência lógica do princípio da unidade
da Constituição e determina que na interpretação constitucional,
o intérprete confira primazia aos pontos de vista que favoreçam a
integração política a social e o reforço da unidade política.
3. Máxima efetividade: também chamado princípio da eficiência ou
da interpretação efetiva, afirma que o intérprete deve atribuir à norma
constitucional o sentido que lhe dê a máxima efetividade social. Esse
princípio é invocado especialmente em relação à interpretação dos
direitos fundamentais.
4. Justeza: também chamado de princípio da conformidade ou
da correção funcional, estabelece que a interpretação da CF/88 não
poderá ensejar um resultado que subverta o esquema organizatório-
funcional estabelecido pelo constituinte, ou seja, não poderá alterar a
estrutura de separação dos Poderes e de exercício das competências
constitucionais estabelecidas pelo poder constituinte originário.
Exemplificando
Hoje se discute muito o ativismo judicial, ou seja, os casos em que os
tribunais atuam como legislador positivo, especialmente o STF ao atuar
no controle de constitucionalidade das leis. Considera-se que ele, ao
fazê-lo, estaria subvertendo a repartição constitucional de funções
entre os Poderes, o que o princípio da justeza ou da conformidade
funcional tenta evitar.
Faça você mesmo

Agora você pode pensar em outras situações como essa. E quando o
Poder Executivo, ao editar seus atos normativos, no exercício próprio
do poder de regulamentar, ultrapassa o que a lei dispõe. Haveria
aqui também afronta ao princípio interpretativo da justeza ou da
conformidade funcional?
5. Harmonização: esse princípio também decorre do princípio

da unidade da Constituição, exigindo que os bens jurídicos
constitucionalmente protegidos devam coexistir harmonicamente,
sem que um predomine sobre o outro, sem que um se sacrifique em
face de outro.
6. Força normativa da Constituição: esse princípio foi concebido
por Konrad Hesse e determinou que, na interpretação constitucional,
o intérprete deve valorizar as soluções que possibilitem a atualização
normativa, a eficácia e a permanência da CF/88. Não se preocupa
com os fatos, visando apenas à norma constitucional, que deve ser
observada independentemente dos anseios da sociedade. Assim, além
de supremacia, a CF/88 possui força normativa. Se não for observada,
perde a sua eficácia, ou seja, a sua força normativa.
Figura 1.13 – Konrad Hesse
Fonte: <http://elpais.com/diario/2005/04/20/agenda/1113948007_850215.html>. Acesso em: 31 jul. 2015.
7. Interpretação conforme a Constituição: no caso de se admitir mais

de uma interpretação para a mesma norma, deve-se dar preferência
para aquela que seja compatível com o conteúdo da CF/88. Esse
princípio objetiva evitar a declaração de inconstitucionalidade da norma
e a sua consequente retirada do ordenamento jurídico.
8. Teoria dos poderes implícitos: sempre que a CF/88 outorgar um
poder, competência ou um fim a ser atingido, estarão incluídos todos os
meios necessários à sua efetivação, guardada a relação de adequação
entre meios e fins, ou seja, isso deve ser feito em consonância com o
princípio da proporcionalidade.
Assimile
• Unidade da Constituição: considera que CF/88 em sua totalidade.
• Efeito integrador: prioriza critérios que favoreçam a integração

política e social.
• Máxima efetividade: prioriza o sentido que dê maior efetividade social.
• Justeza (conformidade funcional): evita sentido que subverta a divisão

funcional dos Poderes.
• Harmonização: evita o sacrifício total de um bem jurídico em face

de outro.
• Força normativa da Constituição: prioriza soluções que possibilitem

atualização normativa, eficácia e permanência da CF/88.
• Interpretação conforme a Constituição: busca o sentido que melhor

reflita os anseios da CF/88.
• Teoria dos poderes implícitos: sempre que a CF/88 outorga

competências, ela também concede implicitamente os meios
necessários a sua efetivação.
A interpretação constitucional é um dos temas mais relevantes

de toda a unidade curricular. Conforme apontado anteriormente,
compreendida a interpretação enquanto construção de sentido, é por
meio dela que o intérprete constrói a norma a ser aplicada no caso
concreto. Por isso, vamos à indicação de mais algumas leituras sobre
o tema:
Pesquise mais
Há livros inteiros sobre o tema, mas fica aqui a indicação de alguns
excelentes cursos de Direito Constitucional, que o tratam de forma
mais direta e sistematizada, ideal para iniciar a análise da interpretação
constitucional. Com o tempo, por certo o interesse pelo tema, dada
a sua relevância, crescerá e você recorrerá aos autores clássicos, tais
como Canotilho, para aprofundar seus estudos:
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional.

40. ed. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 411-418
MENDES, Gilmar; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito

constitucional.10. ed. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 91-98
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 30. ed. São Paulo:

Atlas, 2014. p. 14-16
Além disso, é bastante importante que a partir do estudo dos

princípios de interpretação, que você busque nas decisões proferidas
pelos tribunais, especialmente pelo STF, como eles guiam a tomada de
decisão diante dos casos concretos.
Exemplificando
Na ADI 5081/DF, o STF determinou que à expressão “suplente”,
constante no art. 10, da Resolução TSE 22.610/07, deve ser atribuída
interpretação conforme a Constituição. O citado artigo prevê que:
“Julgando procedente o pedido, o tribunal decretará a perda do cargo,
comunicando a decisão ao presidente do órgão legislativo competente
para que emposse, conforme o caso, o suplente ou o vice, no prazo
de 10 (dez) dias”. Sendo assim, usando o princípio da interpretação
conforme a Constituição, o STF excluiu a aplicação da expressão
“suplente” aos cargos do sistema eleitoral majoritário, utilizado para a
eleição dos chefes do Poder Executivo.
Faça você mesmo

Agora, você está convidado a buscar decisões proferidas pelo STF,
identificando, em cada caso, os princípios e métodos de interpretação
utilizados para a tomada de decisão. Vamos lá? Para tanto, você
poderá acessar o site do STF no seguinte endereço: <http://www.stf.
jus.br/portal/jurisprudencia/pesquisarJurisprudencia.asp>. Acesso em:
12 dez.2018.
E então? A partir de tudo que estudamos, vamos responder ao
problema que expusemos no início da seção?
Sem medo de errar

Agora é hora de discutirmos o problema proposto no início desta
seção?
Para tanto, devemos retomar a questão do início dessa unidade de

ensino. Você, enquanto consultor, deverá opinar sobre a possibilidade de
alteração do sistema de governo presidencialista para o parlamentarista
por meio de Emenda Constitucional.
Nesta seção, estudamos os métodos, limites, princípios e regras

de interpretação constitucional, objetivando responder a seguinte
questão: quais os métodos, princípios e regras de interpretação se
aplicam à adoção do sistema de governo presidencialista? Há limites à
interpretação do sistema de governo adotado pela CF/88?
Atenção
Aqui é muito importante retomarmos os métodos de interpretação
que estudamos: jurídico, tópico-problemático, hermenêutico-
concretizador, científico-espiritual, normativo-estruturante e
interpretação comparativa; bem como os princípios e regras relativos
à interpretação das normas constitucionais: unidade da Constituição,
efeito integrador, máxima efetividade, justeza (conformidade funcional),
harmonização, força normativa da Constituição, interpretação
conforme a Constituição e teoria dos poderes implícitos.
A partir de tudo que estudamos nesta seção e pensando as questões

anteriormente lembradas, você considera que o sistema de governo
presidencialista poderá ser alterado por Emenda Constitucional? E os
princípios da unidade da Constituição, do efeito integrador, da máxima
efetividade e da justeza ou conformidade funcional? Aplicam-se ao
caso? Que método deve ser aplicado para interpretar a possibilidade
de alteração do sistema de governo brasileiro?
Lembre-se
Lembre-se de que a interpretação pode ainda ser considerada como
construção de sentido, como criação da norma jurídica a ser aplicada
no caso concreto, como definimos no início da seção.
E sob essa outra concepção de interpretação, diversa daquela

relativa à extração de sentido? Sob essa perspectiva, como poderíamos
analisar a questão atinente à possibilidade de alteração do sistema de
governo presidencialista pelo parlamentarista?
Pratique mais
Instrução
seus colegas.
Aplicabilidade da interpretação conforme a Constituição no caso de importação de pneus para

reposição
Compreender, a partir da análise dos benefícios fiscais para

1. Competência de fundamentos importação de pneus destinados ao processo produtivo e se
de área eles se estendem à importação de pneus para reposição, como
poderia ser feita a interpretação conforme a Constituição. .
Analisar os princípios aplicados à interpretação, especialmente
a interpretação conforme a Constituição, bastante usada pelo
STF para evitar a declaração de inconstitucionalidade da
norma, compatibilizando a norma com a CF/88.
• Características da interpretação conforme a Constituição
3. Conteúdos relacionados •.A extensão e limites da interpretação conforme a
Constituição
O art. 5º, §1º, X, da Lei 10.182/01, concedeu benefício fiscal
à importação de pneus destinados ao processo produtivo
das montadoras e fabricantes de veículos leves, sem nada
mencionar quanto às importações de pneus destinadas à
reposição. Como você, renomado jurista, posicionar-se-ia a
respeito? Você estenderia o benefício às importações de pneus
para reposição, de acordo com o princípio da isonomia? Como
aplicar a interpretação conforme a Constituição ao caso?
Para resolver a questão, vamos analisar as características,
extensão e limites da interpretação conforme a Constituição.
Ela pode ser aplicada para estender benefício concedido por
lei para situação específica a outras situações? Não haveria
afronta ao princípio da justeza ou conformidade funcional
em se tratando de benefício concedido por lei elaborada pelo
Poder Legislativo a ser estendida a situação que não foi por
ele prevista pelo Poder Judiciário?
Lembre-se
O princípio da interpretação conforme a Constituição assevera que
quando há a possibilidade de se atribuir interpretações distintas para a
mesma norma, deve-se optar por aquela que torna a norma compatível
com a CF/88, evitando-se a declaração de inconstitucionalidade. Por
outro lado, o princípio da justeza ou da conformidade funcional visa a
impedir que se viole a separação das funções atribuídas aos Poderes
na CF/88. Sendo assim, compatibilizar a interpretação da norma que
concede benefícios fiscais à importação de pneus a serem empregados
na cadeia produtiva, estendendo-os à importação de pneus para
reposição, não configuraria o ativismo judicial? Não estaria o Poder
Judiciário, caso assim decidisse, legislando positivamente?
Faça você mesmo

A partir de então, pensando na questão atinente à extensão de benefícios
fiscais à situação que não foi prevista na lei que os concedeu, convido
você a resolver outro problema relativo à aplicação da interpretação
conforme a Constituição e seus limites: a Lei Estadual 8.633/05 do
Rio Grande do Norte instituiu contribuição social sobre proventos de
aposentadoria e pensões de seus servidores públicos, isentado aqueles
que sofrem de doenças graves, reconhecidas conforme as regras
impostas pela Receita Federal para fins de imposto de renda, sem a
necessária previsão a respeito na respectiva Constituição Estadual,
como exigido pelo art. 25, da CF/88. Sendo assim, é possível, nesse
caso, interpretar conforme a Constituição? E o disposto no art. 40,
§21, da CF/88, que afirma que a contribuição social “incidirá apenas
sobre as parcelas de proventos de aposentadoria e de pensão que
superem o dobro do limite máximo estabelecido para os benefícios
do regime geral de previdência social de que trata o art. 201 desta
Constituição, quando o beneficiário, na forma da lei, for portador de
doença incapacitante”? Ele reafirma o aludido princípio?
Faça valer a pena

1. Sobre os métodos de interpretação, avalie as seguintes asserções e a
relação proposta entre elas.
I. Desvenda-se o sentido da norma constitucional por meio dos métodos
hermenêuticos tradicionais.
PORQUE
II. Segundo o método jurídico, a interpretação da CF/88 não se distingue
da interpretação da lei.

da I.
justificativa da I.
2. O Sr. João foi internado em estado grave em um hospital particular, uma

vez que dispõe de plano de saúde para custear o seu tratamento. Todavia,
diante da complexidade do caso, o médico fez o pedido de um exame
que não estava entre aqueles que o plano de saúde cobria. A família, sem
ter como custear o exame, impetrou mandado de segurança, objetivando
que seja determinado que o plano de saúde autorize a realização do
citado exame as suas expensas. O juiz, responsável pela ação, partiu do
caso concreto para depois analisar a norma aplicável a este, considerando
que prevalece o problema sobre a norma. Sendo assim, o juiz utilizou o
método interpretativo chamado:
(a) Jurídico.
(b) Tópico-problemático.
(c) Hermenêutico-concretizador.
(d) Científico-espiritual.
(e) Interpretação comparativa.
3. O art. 5º, IV, da CF/88, determina que “é livre a manifestação do

pensamento, sendo vedado o anonimato”. Além dele, a CF/88 prevê no
art. 5º, XI, “a livre expressão da atividade intelectual, artística, científica e de
comunicação, independentemente de censura ou de licença”. A liberdade
de expressão foi incluída no rol dos direitos fundamentais com o intuito
de afastar em definitivo as arbitrariedades do regime militar e a censura.
Com base nesses dispositivos, o STF decidiu, na ADI 4.815, ser inexigível o
consentimento de pessoa biografada no que concerne à obras biográficas
literárias ou audiovisuais, sendo por igual desnecessária autorização de
pessoas retratadas como coadjuvantes (ou de seus familiares, em caso de
pessoas falecidas). A partir disso, avalie as assertivas abaixo:
I. No julgamento da ADI 4.815, ao considerar a inexigibilidade de
autorização do biografado ou deu seus familiares, o STF interpretou
conforme a CF/88 o art. 20, do Código Civil, que determina que “Salvo se
autorizadas, ou se necessárias à administração da justiça ou à manutenção
da ordem pública, a divulgação de escritos, a transmissão da palavra,
ou a publicação, a exposição ou a utilização da imagem de uma pessoa
poderão ser proibidas, a seu requerimento e sem prejuízo da indenização
que couber, se lhe atingirem a honra, a boa fama ou a respeitabilidade, ou
se se destinarem a fins comerciais”.
II. Ao conferir a essas normas constitucionais no sentido que lhe atribui
maior eficácia, ela confere maior efetividade ao art. 5º, IV e XI, da CF/88.
III. Nesse caso, o STF utilizou o princípio da força normativa da Constituição
para, havendo conflito entre os bens jurídicos intimidade e liberdade de
expressão, um não seja sacrificado em relação ao outro.
É correto afirmar em:
(a) I, apenas.
(b) III, apenas.
(c) I e II, apenas.
(e) I, II e III.
Referências
BARROSO, Luis Roberto. União homoafetiva frente à vanguarda dos principios
constitucionais e a tutela dos direitos humanos. Revista dos Tribunais, n. 919, maio
2012. Disponível em: <http://www.luisrobertobarroso.com.br/wp-content/themes/
LRB/pdf/aqui_em_todo_lugar_dignidade_humana_direito_contemporaneo_discurso_
transnacional.pdf>. Acesso em: 6 maio 2015.
CARVALHO, Aurora Tomazini. Curso de teoria geral do direito. 3. ed. São Paulo: Noeses,
2013.
CARVALHO, Paulo de Barros. Direito tributário: linguagem e método. 5. ed. São Paulo:
Noeses, 2013.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 40. ed. São Paulo:
Saraiva, 2015.
KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. 8. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2015.
MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional.
10. ed. São Paulo: Saraiva, 2015.
MORAES, Alexandre. Direito constitucional. 30. ed. São Paulo: Atlas, 2014.
PAULO, Vicente; ALEXANDRINO, Marcelo; DIAS, Frederico. Aulas de direito constitucional

para concursos. 2. ed. São Paulo: Método, 2013.
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 38. ed. São Paulo:
Malheiros, 2015.
Unidade 2
Eficácia, aplicação e
organização do Estado
Convite ao estudo
Caro aluno, vamos ao estudo da segunda unidade de ensino
do livro didático Teoria Geral do Direito Constitucional: Eficácia,
aplicação e organização do Estado. Nela, vamos analisar a eficácia
das normas constitucionais (plena, limitada e contida), além de
aprender as diferenças entre a eficácia técnica, jurídica e social,
diferenciando a eficácia da validade e da vigência de uma norma.
Diferenciaremos o Estado Federal e o Estado Unitário, analisando,
ainda, como a Federação brasileira se caracteriza. Por fim, vamos
estudar o instituto da intervenção, como se caracteriza e quais são
as hipóteses de intervenção federal e estadual.
O nosso estudo de Teoria Geral do Direito Constitucional objetiva

desenvolver os fundamentos teóricos da organização jurídico-
constitucional da CF/88, destacando seus objetos, princípios e
garantias.
Para articular os conteúdos teóricos a situações objetivas, vamos

a uma reflexão?
O legislador constitucional optou por adotar a forma de Estado

Federativa, opção expressa no preâmbulo e no ADCT. Ao afirmar que
“a República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos
Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrático de Direito”, o legislador constitucional editou uma
norma de eficácia plena, contida ou limitada? A sua eficácia e a sua
aplicabilidade podem ser modificadas por Emenda Constitucional?
A partir dessa pergunta, que inicialmente nos parece bastante

simples, mas que gera implicações em todo o estudo dessa
unidade, vamos analisar, a cada seção de autoestudo, um aspecto
do problema. Dessa forma, após o estudo da eficácia, da validade
e da vigência das normas constitucionais, verificaremos se a
aplicabilidade do art. 1º, caput, da CF/88, é mediata ou imediata.
Vamos compreender melhor as diferenças entre a forma de Estado
federal e unitário, analisando a possibilidade de alteração da forma
de Estado, insculpida no art. 1º e no preâmbulo, da CF/88, por
meio de Emenda Constitucional. Estudaremos especificamente as
características da federação brasileira e verificaremos se, pelo fato
de contemplar os Municípios como membros da união indissolúvel
que compõe a República Federativa do Brasil, no art. 1º, da CF/88,
diferente do que ocorre com a concepção clássica de federação, que
inclui apenas os Estados como entes federados, se há a necessidade
de regulamentação do referido artigo por lei infraconstitucional, ou
seja, é preciso que sejam editadas normas que prevejam como os
Municípios atuarão como entes federados e quais são os limites
a que se submetem nesse caso. Por fim, analisaremos quanto à
intervenção federal e estadual, como se classificam as normas
contidas nos arts. 34 a 36, da CF/88, quanto a sua aplicabilidade,
segundo a classificação de José Afonso da Silva.
Agora, tendo em vista o caminho que percorreremos para

responder à questão, você, renomado jurista, considera de que
tipo a eficácia da norma contida no art. 1º, caput, da CF/88? Essa
norma pode ser alterada por Emenda Constitucional? E quanto a
sua aplicação? Como defini-la? Agora, vamos iniciar nossos estudos
desta segunda seção. Vamos dar o primeiro passo?
Seção 2.1
Normas constitucionais: princípios
Diálogo aberto
Você sabia que dentro da CF/88 existem normas cuja eficácia e
a aplicabilidade geram efeitos distintos? Umas podem ser aplicadas
de pronto; outras, exigem regulamentação. A Emenda Constitucional
n° 72/13 ampliou os direitos dos trabalhadores domésticos, incluindo
nesse rol, por exemplo, a necessidade de recolhimento de FGTS.
No entanto, esse recolhimento ficou sobrestado até que adviesse
a regulamentação dessa Emenda. Poderíamos aqui citar diversos
exemplos sobre o tema, mas faremos isso no decorrer dos nossos
estudos. Vamos também retomar a discussão sobre a Emenda
Constitucional n° 72/13 em diversos momentos desta seção, porque
ela é muito interessante para exemplificar nossos estudos.
Com base nesse estudo, que envolverá a eficácia, a validade e

a vigência das normas, além da sua aplicabilidade, vamos retomar
a situação geradora de aprendizado, descrita no Convite ao Estudo:
Como você, renomado jurista, se posiciona em relação à eficácia e
à aplicabilidade da norma descrita no art. 1º, caput, da CF/88, que
afirma que “a República Federativa do Brasil, formada pela união
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-
se em Estado Democrático de Direito”? Além disso, você considera
que a eficácia e a aplicabilidade dessa norma podem ser alteradas por
Emenda Constitucional?
A partir desse questionamento, que permeará o estudo de

toda a unidade de ensino, e a partir do estudo do tema “Normas
constitucionais: princípios”, você, renomado jurista, com base no
estudo da eficácia e da aplicabilidade das normas constitucionais,
diferenciando-as da validade e da vigência, considera a aplicabilidade
da norma contida no art. 1º, caput, da CF/88, mediata ou imediata?
Essa norma demanda regulamentação?
Para solucionar o problema proposto nessa seção, você deverá

utilizar todo o material disponível. Não se esqueça do quanto
U2 - Eficácia, aplicação e organização do Estado 75

é importante se familiarizar com os temas a serem estudados
com antecedência, por meio da Webaula correspondente e,
na sequência, ler toda a seção no livro didático, realizando as
atividades que são propostas. Além disso, sempre que possível,
pesquise mais sobre o tema. As indicações bibliográficas são um
caminho para que você aprofunde o estudo de algum tópico que
desperte a sua curiosidade. Quem sabe, a partir dessas indicações,
você comece a pesquisar sobre o tema e acabe se tornando um
especialista no assunto?
Então, vamos começar a análise dos temas propostos.
Não pode faltar

Para começarmos a estudar a eficácia das normas, é
importante fazermos a distinção entre validade, vigência e eficácia,
caracterizando-as:
• Validade: é a relação de pertencimento de uma norma jurídica

ao sistema jurídico. Se a norma é considerada válida é porque ela
existe dentro do sistema. Se a norma existe, ela está no sistema e é,
portanto, válida. Sendo assim, a partir do momento em que a norma
é publicada, ela ingressa no sistema jurídico, sendo considerada
existente e válida. Ela somente perderá a validade quando for dele
retirada, seja por meio da revogação, seja por meio da declaração
de inconstitucionalidade pelo STF, com a edição da competente
resolução do Senado, nos termos do art. 52, X, da CF/88, para
suspender a execução da norma inconstitucional.
Assimile
Existem inúmeras formas de definir sistema e ordenamento jurídico.
Adotaremos aquela que se refere ao conjunto de normas válidas em
determinado espaço e sob certas condições de tempo, colocando
sistema e ordenamento como sinônimos. Podemos, ainda, dizer que
o sistema ou o ordenamento jurídico é composto pelo conjunto de
enunciados prescritivos vigentes.
76 U2 - Eficácia, aplicação e organização do Estado

Na sequência, antes de passarmos ao estudo da vigência da norma
jurídica, que tal pesquisarmos um pouco mais sobre a definição de
ordenamento e sistema jurídico?
Pesquise mais
Alguns autores tratam ordenamento e sistema como sinônimos;
outros, traçam inúmeras diferenças entre eles. O texto indicado a
seguir sistematiza bem essas ideias:
BARRETO, Paulo Ayres. Ordenamento e sistema jurídico. In: CARVALHO,

Paulo de Barros (Coord.). Constructivismo lógico-semântico. São
Paulo: Noeses, 2014. v. 1, p. 249-269.
Vamos, ainda, pensar mais um pouquinho na questão da validade

da norma a partir de um questionamento prático:
Reflita
Pensando nessa acepção de validade, pode-se falar que uma lei declarada
inconstitucional pelo STF em Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI),
cuja decisão proferida tem efeitos retroativos (ex tunc), ou seja, desde a
publicação da aludida lei, é uma lei considerada nati morta, sendo, pois,
uma lei que já nasceu morta? Mas e os efeitos por ela produzidos desde
a sua edição até a sua declaração de inconstitucionalidade? É possível
desconstituí-los desde seu nascimento?
• Vigência: é a propriedade que as normas jurídicas possuem

para gerar efeitos quando ocorrer os eventos por elas descritos. É a
força de a norma disciplinar e reger os comportamentos no mundo
social, cumprindo, assim, seus objetivos. Há normas que existem,
são válidas no sistema jurídico, mas não são vigentes. Ainda que
ocorram os fatos que elas preveem, elas não produzirão efeitos. É o
que chamamos de vacatio legis.
Vale salientar que a vigência não se confunde com a aplicação

das normas jurídicas. Ocorre em muitos casos que normas que
já perderam a vigência continuam sendo aplicadas para situações
ocorridas enquanto ela ainda estava em vigor. Nesse caso, essas
normas possuem vigência apenas em relação a fatos anteriores a sua
revogação, não alcançando fatos novos ocorridos posteriormente.

•Eficácia: a eficácia, segundo Paulo de Barros Carvalho (2007, p.
81-84) pode ser analisada sob três pontos de vista: técnico, jurídico
e social. Vamos analisar cada um deles:
Figura 2.1 – O jurista Paulo de Barros Carvalho
Fonte: <http://www.conjur.com.br/2009-out-21/livro-aberto-livros-vida-tributarista-paulo-barros-
carvalho>. Acesso em: 10 ago. 2015.
1) Eficácia técnica: é a condição que a norma possui de descrever

acontecimentos do mundo real ou social, que irradiem efeitos jurídicos,
removidos os obstáculos que impediam a propagação desses efeitos.
Considera-se haver ineficácia técnica, quando as normas jurídicas são
vigentes e o que elas descrevem para o mundo social se realiza, mas não
ocorre o fenômeno da juridicização dos acontecimentos, não gerando
seus regulares efeitos. As normas que demandam regulamentação
para serem aplicadas têm na necessidade de regulamentação um
obstáculo para a sua aplicação, pelo que devem ser consideradas
ineficazes tecnicamente. Pode ser citado como exemplo novamente
os direitos trabalhistas das domésticas, que somente puderam ser por
elas exigidos a partir da regulamentação da Emenda Constitucional
72/13.
2) Eficácia jurídica: é o próprio mecanismo da incidência, em que

efetivado o que está previsto na norma, são projetados os seus efeitos
prescritivos. Segundo Paulo de Barros Carvalho (2007, p. 83), é o que
se denomina como sendo a chamada causalidade jurídica, ou seja,
vínculo de implicação, em que ocorrendo o fato jurídico relatado na

norma, instala-se, por conseguinte, a relação jurídica. A eficácia jurídica
não é, portanto, atributo da norma, mas do fato nela previsto, enquanto
propriedade de gerar os efeitos que lhes são próprios. Um ótimo
exemplo é o art. 121, do Código Penal, que afirma ser crime matar
alguém. Afere-se a eficácia jurídica dessa norma a partir do momento
em que um sujeito mata alguém, o que ensejará uma pena de reclusão
de seis a 20 anos.
3) Eficácia social: também chamada de efetividade, corresponde

aos padrões de observância de determinada norma historicamente
dada pela comunidade. Nesse caso, será considerada eficaz a norma
que foi concretamente seguida por seus destinatários, satisfazendo
os anseios do legislador naquela situação tipificada. Quando os
preceitos normativos são reiteradamente descumpridos, frustradas as
expectativas do legislador, não haverá de se falar em eficácia social.
As indagações sociológicas correlatas à efetividade são estudadas pela
Sociologia do Direito, não sendo objeto da Dogmática Jurídica. Um
bom exemplo de questionamento da eficácia social ou efetividade é o
art. 7º, IV da CF/88, que prevê como direito de todos os trabalhadores
salário mínimo capaz de atender a suas necessidades vitais básicas e
às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer,
vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes
periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo. Sabemos que o
salário mínimo vigente não é capaz de prover todas essas necessidades
básicas, o que faz com que classifiquemos o art. 7º, IV da CF/88, como
socialmente ineficaz.
Que tal estudarmos um pouquinho mais sobre a caracterização

e as diferenças existentes entre a validade, a vigência e a eficácia de
uma norma?
Pesquise mais
Uma leitura bastante esclarecedora sobre a classificação da eficácia das
normas em técnica, jurídica e social e que o ajudará a fixar essas definições,
você encontra em:
CARVALHO, Aurora Tomazini. Curso de teoria geral do direito. 3. ed. São

Paulo: Noeses, 2013, p. 749-774.

É muito importante que você conheça também a teoria da
aplicabilidade das normas constitucionais, elaborada por José
Afonso da Silva (2012, p. 87-162), que entende que elas podem ter
eficácia plena, contida e limitada:
Figura 2.2 – O jurista José Afonso da Silva.
Fonte: <http://www.conjur.com.br/2013-out-13/entrevista-jose-afonso-silva-jurista-doutrinador-
constitucionalista>. Acesso em: 10 ago. 2015.
• Eficácia plena: são normas completas e autoaplicáveis,

produzindo efeitos imediatos, sem necessidade de regulamentação.
Tratam-se de normas compreensíveis de pronto e que não se
sujeitam a redução de seu campo de atuação. O art. 18, §1º, da
CF/88, que dispõe que Brasília é a capital federal, traz uma norma
constitucional de eficácia plena.
• Eficácia contida: são normas que também possuem

aplicabilidade imediata, sem necessidade de regulamentação. No
entanto, norma constitucional ou infraconstitucional poderá conter,
reduzir ou restringir seu campo de atuação. Um exemplo de norma
de eficácia contida (ou contível) é o art. 5º, XIII, da CF/88, que define
ser livre o exercício de qualquer trabalho ou profissão, mas devem
ser atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer.
• Eficácia limitada: são normas que possuem aplicabilidade

mediata, porque dependem de regulamentação infraconstitucional
para que produzam efeitos. Há dois tipos de normas de eficácia
limitada: (i) normas programáticas, que se referem a programas

sociais e políticas públicas sociais. Todos os direitos sociais, previstos
no art. 6º, da CF/88, e objetivos fundamentais da República Federativa
do Brasil, previstos no art. 3º, da CF/88, são considerados normas
programáticas; (ii) normas de princípios institutivos ou orgânicos,
que são aqueles atrelados à organização político-administrativa da
República Federativa do Brasil. Um exemplo de princípio orgânico
é o que dispõe o art. 125, §3º, da CF/88, que admite a criação de
Tribunal de Justiça Militar por lei estadual, respeitadas as condições
que ela estabelece.
Vamos pensar em outros exemplos de normas de eficácia

limitada que instituem princípios orgânicos?
Exemplificando
O art. 18, §§ 2º, 3º e 4º, da CF/88, traz normas de eficácia limitada, ou
seja, normas que não são autoaplicáveis, demandando regulamentação
para a produção de seus regulares efeitos. Veja:
“§ 2º Os Territórios Federais integram a União, e sua criação,

transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão
reguladas em lei complementar.
§ 3º Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou

desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados
ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente
interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei
complementar.
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de

Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado
por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia,
mediante plebiscito, às populações dos municípios envolvidos, após
divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e
publicados na forma da lei”.
Faça você mesmo

A partir do exemplo anteriormente dado e dos traços definidores das
normas de eficácia limitada, você poderá buscar outros exemplos na

CF/88. Uma dica para facilitar a sua busca é observar como a norma
atribui à lei infraconstitucional a tarefa de regular o que a CF/88 dispõe.
Vamos lá?
Uma questão que emerge quando se fala em necessidade de

regulamentação das normas constitucionais de eficácia limitada, para
que elas produzam seus efeitos, é a síndrome da inefetividade da
norma constitucional, ou seja, questiona-se quais são os instrumentos
aptos a determinar a produção dessa norma regulamentadora, caso
o legislador infraconstitucional não o faça. Existem dois instrumentos
adequados para tanto: (i) ação direta de inconstitucionalidade por
omissão (ADI-omissão), prevista no art. 103, §2º, da CF/88: Trata-
se de controle de constitucionalidade concentrado; (ii) mandado
de injunção (MI), prevista no art. 5º, LXXI, da CF/88: É forma de
controle difuso de constitucionalidade e regulamentado pela Lei nº
13.300/2016.
Vamos estudar o funcionamento dessas ações detalhadamente

na aula relativa aos remédios constitucionais. Aqui basta que você
compreenda que existem formas de obrigar a produção da norma
regulamentadora para que a norma constitucional de eficácia
limitada produza seus regulares efeitos e que essas ações não são
propostas contra as normas constitucionais, mas contra os poderes
ou órgãos da administração pública omissos.
Outro ponto que poderá gerar bastante dúvida se refere ao art.

5º, §1º, da CF/88, segundo o qual “as normas definidoras dos direitos
e garantias fundamentais têm aplicação imediata”. A referida norma
não invalida a classificação quanto à aplicabilidade, elaborada por
José Afonso da Silva (eficácia plena, contida e limitada), porque ela
não se refere à aplicabilidade, mas aos efeitos dessas normas que
definem direitos e garantias fundamentais. Ao falar de “aplicação
imediata”, o legislador constitucional se referiu à produção de efeitos
jurídicos, gerados por qualquer norma incluída na CF/88, seja ela
de eficácia plena, contida ou limitada. Assim, sempre que lhe for
perguntado a respeito dos efeitos de uma norma que define direitos
e garantias fundamentais, com base no art. 5º, §1º, da CF/88, você
deverá responder que ela produz efeitos imediatos, ok?

Por fim, vamos relembrar um pouquinho a norma exaurida e de
aplicabilidade esgotada sobre o que tratamos na seção 1.3, quando
falamos das normas exauridas contidas no ADCT. Essas normas já
produziram seus regulares efeitos, não possuindo mais aplicabilidade.
É o que acontece, por exemplo, com o art. 3º, do ADCT, que trata
da revisão constitucional que já foi realizada em 1993, e com o art.
8º, também do ADCT, que concedeu anistia até a promulgação da
CF/88 aos que foram atingidos pelo regime militar, em decorrência de
motivação estritamente política, aos que praticaram os considerados
crimes políticos e aos militares que atuaram no regime.
Pesquise mais
Maria Helena Diniz elaborou outra classificação das normas
constitucionais quanto a sua aplicabilidade, dividindo-as em: (i) normas
de eficácia absoluta, sendo aquelas que não podem ser contrariadas
sequer por emenda constitucional, como as cláusulas pétreas; (ii)
normas de eficácia plena, ou seja, aquelas prontas para produzirem
seus efeitos desde a sua entrada em vigor; (iii) normas de eficácia
relativa restringível, tais como aquelas classificadas por José Afonso
da Silva como sendo de eficácia contida; e (iv) normas de eficácia
relativa dependente de complementação legislativa, ou seja, aquelas
que dependem de regulamentação por norma infraconstitucional
para a produção de seus regulares efeitos. Para conhecê-la com mais
detalhes, sugiro a leitura do seguinte texto:
DINIZ, Maria Helena. Norma constitucional e seus efeitos. 8. ed. São

Paulo: Saraiva, 2009. p. 107-121.
Nesta seção, você aprendeu um pouco mais sobre validade, vigência

e eficácia das normas constitucionais, além de termos estudado a
classificação da eficácia das normas, elaborada por José Afonso da
Silva, um dos grandes mestres do Direito Constitucional brasileiro e
agora, juntos, que tal buscarmos uma solução possível para a situação-
problema desta Seção?
Sem medo de errar


Para tanto, devemos retomar o problema proposto no início desta
unidade. Você, renomado jurista, com base no estudo da eficácia e
da aplicabilidade das normas constitucionais, diferenciando-as da
validade e da vigência, considera a aplicabilidade da norma contida no
art. 1º, caput, da CF/88, mediata ou imediata? Essa norma demanda
regulamentação?
Para responder a essa questão, você deverá considerar o conceito

de validade, vigência e eficácia, bem como a classificação da norma
quanto à aplicabilidade.
Atenção
Aqui é muito importante relembrar que a validade estabelece uma
relação de pertencimento da norma ao sistema jurídico, que a vigência
se refere à aptidão da norma para a produção de seus regulares efeitos
e que a eficácia da norma deve ser analisada sob os aspectos técnico,
jurídico e social.
Além disso, lembre-se da classificação da aplicabilidade das normas

constitucionais, elaborada por José Afonso da Silva, que afirma que
elas possuem eficácia plena, contida e limitada.
Poderíamos pensar que a norma contida no art. 1º, da CF/88,

que define ser a República Federativa do Brasil formada pela união
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constituindo-
se em Estado Democrático de Direito, uma norma válida? E quanto à
vigência dessa norma? O que podemos falar sobre a eficácia?
Além desses questionamentos, devemos, ainda, pensar na

classificação quanto à aplicabilidade das normas constitucionais
elaborada por José Afonso da Silva. O art. 1º, da CF/88, teria eficácia
plena, contida ou limitada? Ele demanda regulamentação para produzir
seus regulares efeitos? Norma infraconstitucional poderá restringir ou
reduzir seu campo de atuação?
Lembre-se
A classificação de José Afonso da Silva das normas constitucionais,
quanto a sua aplicabilidade, nos revela três tipos de normas: (i) as

de eficácia plena, que possuem aplicação e efeitos imediatos; (ii)
as de eficácia contida, que possuem aplicação imediata e efeitos
mediatos, podendo ter seu campo de atuação restringido por
norma infraconstitucional; e (iii) as de eficácia limitada, que possuem
aplicação mediatas e somente efeitos jurídicos, por depender de
norma infraconstitucional que a regulamente.
E você? Como avalia a questão relativa ao art. 1º, da CF/88? Ele

possui validade? Vigência? E eficácia? E quanto à aplicação, como ele
se classifica?
Pratique mais
Instrução
seus colegas.
Como classificar o art. 134, §1º, da CF/88, quanto a sua aplicabilidade
1. Competência de fundamento Compreender a classificação das normas constitucionais, elab-

de área orada por José Afonso da Silva, quanto à aplicabilidade.
Compreender os reflexos dessa classificação quanto à

aplicação da norma constitucional e os efeitos por ela gerados,
além da necessidade de regulamentação ou da possibilidade
de restrição de seu campo de atuação.
• Normas constitucionais de eficácia plena, contida ou limitada;

• Aplicação e efeitos das normas de eficácia plena, contida e
limitada;
• Necessidade de regulamentação das normas constitucionais
3. Conteúdos relacionados
por normas infraconstitucionais;
• Possibilidade de restrição do campo de atuação das normas
constitucionais.

O art. 134, da CF/88, dispõe sobre a “Defensoria Pública que
é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do
Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do
regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica,
a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os
graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos,
de forma integral e gratuita, aos necessitados, na forma do
inciso LXXIV do art. 5º desta Constituição Federal”. Além disso,
o §1º, do referido artigo, estabelece que “Lei complementar
organizará a Defensoria Pública da União e do Distrito
4. Descrição da SP Federal e dos Territórios e prescreverá normas gerais para sua
organização nos Estados, em cargos de carreira, providos, na
classe inicial, mediante concurso público de provas e títulos,
assegurada a seus integrantes a garantia da inamovibilidade
e vedado o exercício da advocacia fora das atribuições
institucionais”. Diante disso, como você avalia a classificação da
norma constitucional, quanto a sua aplicação? Seu âmbito de
atuação pode ser restringido por norma infraconstitucional que
cria outras condições para ingresso na carreira da Defensoria
Pública, além do concurso público de provas e títulos? Ela
demanda regulamentação para produzir seus regulares efeitos?
Para resolver a questão, vamos retornar à classificação das

normas constitucionais, quanto à aplicabilidade, elaborada por
José Afonso da Silva. Essa norma produz efeitos de imediato
ou ela demanda regulamentação para que isso aconteça? É
possível que a norma infraconstitucional reduza seu âmbito
de atuação?
Lembre-se
Para solucionar a questão, será necessário que você se lembre de
que as normas constitucionais foram classificadas por José Afonso
da Silva quanto a sua aplicabilidade em normas de eficácia plena,
contida e limitada. Essa classificação aponta para a prerrogativa dessa
norma produzir regulares efeitos após a sua edição. Diante disso, você
entende que essa norma possui efeitos imediatos ou se faz necessária
regulamentação infraconstitucional para tanto? Além disso, como
você avalia a possibilidade de restrição do seu âmbito de atuação?
Faça você mesmo

responder outras questões que levem em consideração a análise
da validade, da vigência e da eficácia da norma constitucional, bem
como da classificação quanto a sua aplicabilidade, elaborada por José
Afonso da Silva. Convido-o a continuar pensando na norma do art.
134, §1º, da CF/88 e a responder as seguintes questões: (i) caso você

considere se tratar de norma de eficácia limitada e considerando que
a norma regulamentadora ainda não foi produzida, como as pessoas
que dependem da Defensoria Pública para a promoção da sua defesa
em juízo poderiam agir? Há remédios constitucionais capazes de
determinar a produção de norma regulamentadora? (ii) em relação ao
art. 5º, §1º, da CF/88, que tipo de efeitos produz o art. 134, §1º, da
CF/88?
Faça valer a pena

1. Considere as assertivas abaixo, julgando-as como corretas ou incorretas.
I. O art. 5º, §1º, da CF/88, afirma que os direitos e garantias fundamentais
possuem aplicação imediata. Por isso, ninguém poderá ser privado do
exercício de qualquer direito ou garantia fundamental sob o argumento
de que o referido direito ou garantia está contido em norma programática
ainda pendente de regulamentação.
II. Os fundamentos da República Federativa do Brasil, tais como soberania,
cidadania, pluralidade política, possuem eficácia plena.
III. Os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil são valores,
objetivando o bem-estar social, constituindo, por conseguinte, normas de
natureza programática que devem ser observadas pelos governos para
elaborar e executar as políticas públicas.
(a) I, apenas.
(b) III, apenas.
(c) I e II, apenas.
(e) I, II e III.
2. ENADE 2012 (Adaptada):
HALVERSON, B. Disponível em: <http://download.inep.gov.br/educacao_superior/enade/

provas/2012/07_DIREITO.pdf>. Acesso em: 09 jul. 2012.

Considerando as definições de validade, vigência e eficácia da norma,
pode-se apontar que:
(a) a afirmação acerca da necessidade de um novo pai se relaciona à

validade da “Constituição do pai e da mãe de Calvin”.
(b) a resposta do pai de Calvin, que nega o término de seu mandato, se
refere à vigência da norma constitucional.
(c) a afirmação do pai de Calvin sobre a impossibilidade de recontagem
de votos evoca um problema de eficácia jurídica da norma constitucional.
(d) a pergunta feita por Calvin sobre a autoria da "Constituição do pai e
da mãe de Calvin" levanta questões acerca da eficácia social da norma
constitucional.
(e) a informação de que a mãe de Calvin teria participado na redação da
"Constituição do pai e da mãe de Calvin" evoca questão acerca da vigência
da norma constitucional.
3. Parte dos cidadãos brasileiros, desde a reeleição da Presidente

Dilma Rousseff, se organizaram e promoveram manifestações contra a
corrupção e contra as medidas adotadas pelo governo. Os movimentos
sociais e os cidadãos que apoiavam o governo da Presidente também se
manifestaram, posicionando-se contrariamente ao grupo anterior. Essas
manifestações, a despeito do posicionamento adotado, são legítimas e
constitucionalmente asseguradas no art. 5º, XVI, da CF/88, que dispõe
que “todos podem reunir-se pacificamente, sem armas, em locais abertos
ao público, independentemente de autorização, desde que não frustrem
outra reunião anteriormente convocada para o mesmo local, sendo
apenas exigido prévio aviso à autoridade competente”. Diante disso, avalie
as assertivas abaixo e, na sequência, assinale a alternativa correta.
I. A norma contida no art. 5º, XVI, da CF/88, é de eficácia limitada, porque
ela demanda regulamentação para gerar seus regulares efeitos, tendo
aplicabilidade apenas indireta.
II. A norma contida no art. 5º, XVI, da CF/88, é de eficácia plena, porque
produzem efeitos imediatos, mesmo sem regulamentação, o que é
corroborado pelo disposto no art. 5º, §1º, da CF/88, que determina
que todas as normas constitucionais, que traduzem direitos e garantias
fundamentais, possuem aplicabilidade imediata.
III. A norma contida no art. 5º, XVI, da CF/88, é de eficácia contida,
por ter aplicabilidade imediata, independendo de regulamentação
infraconstitucional, mas que poderá sofrer reduções ou restrições em
seu campo de atuação, o que define, por conseguinte, a produção de
efeitos mediatos.

IV. Nos termos do art. 5º, §1º, da CF/88, a aludida norma possui efeitos
jurídicos, ou seja, assim como todas as normas constitucionais, definidoras
de direitos e garantias fundamentais, ela possui aplicabilidade imediata.
(a) Somente I está correta.

(b) Somente III está correta.
(c) Somente I e IV estão corretas.
(d) Somente II e IV estão corretas.
(e) Somente III e IV estão corretas.

Seção 2.2
Estado e Federação
Diálogo aberto
Vamos, nessa seção, continuar aprendendo sobre a forma federativa
de Estado expressa no preâmbulo da Constituição da República e ADCT.
Ao afirmar que “a República Federativa do Brasil, formada pela união
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se
em Estado Democrático de Direito”, o legislador constitucional editou
uma norma de eficácia plena, contida ou limitada? A sua eficácia e a
sua aplicabilidade podem ser modificadas por Emenda Constitucional?
Relembrando o problema, destacamos na seção anterior que

existem normas cuja eficácia e cuja aplicação geram efeitos distintos.
Umas podem ser aplicadas de pronto; outras, exigem regulamentação.
Por exemplo, a regulamentação da Emenda Constitucional n° 72/13,
que ampliou os direitos dos trabalhadores domésticos, incluindo
nesse rol, por exemplo, a necessidade de recolhimento de FGTS, o
que só passou a ser feito pelos empregadores a partir de outubro de
2015, após a sua regulamentação.
Na seção 2.1, fizemos o estudo da eficácia, da validade e da vigência

das normas constitucionais, além de analisarmos a classificação das
normas constitucionais, proposta por José Afonso da Silva, como
normas de eficácia plena, contida e limitada. A partir desse estudo,
enfrentamos a questão relativa à aplicabilidade do art. 1º, caput, da
CF/88.
Agora, na seção 2.2, analisaremos, em relação ao Estado Unitário

e à Federação, o histórico, os tipos e as características dessas formas
de Estado. Buscaremos aqui argumentos para responder à seguinte
situação-problema: a partir da compreensão das diferenças entre a
forma de Estado federal e unitário, como você, enquanto consultor,
analisa a possibilidade de alteração da forma de Estado, insculpida no
art. 1° e no preâmbulo, da CF/88, por meio de Emenda Constitucional?
É possível fazer essa alteração ou não?

Para tanto, deveremos: (i) compreender como se caracterizam as
formas de Estado federal e unitário; (ii) entender quais são as subespécies
ou tipos de Estado federal; e (iii) analisar as suas características.
A análise da questão apontada demanda o conhecimento

especialmente das características da forma de Estado federal para que,
o diferenciando do Estado unitário, possamos verificar a possibilidade
de Emenda Constitucional, alterá-la no Brasil, fruto do poderconstituinte
derivado reformador.
Não pode faltar
Para resolvermos o desafio proposto nesta seção, vamos à teoria

que nos ajudará a fundamentar a resposta que daremos e ela. Vamos
começar?
Inicialmente vamos analisar o conceito e os elementos do Estado,

que pode ser definido como sendo, segundo a doutrina tradicional,
conforme exposto por Manoel Gonçalves Ferreira Filho (2015, p. 77)
a associação humana (povo), em uma base territorial (território), que
vive sob o comando de uma autoridade (poder) e que não se sujeita a
qualquer outra (soberania).
Kelsen (2009, p. 316-321), por sua vez, entende que, para ser Estado,
a ordem jurídica demanda organização no sentido estrito do termo,
com o mínimo de centralização, que é o que o distingue da ordem
primitiva pré-estadual e da internacional. A partir disso, o autor entende
ser possível caracterizar juridicamente os seguintes elementos:
população, território e poder, exercido por um governo independente.
Vamos analisar cada um deles?
• População: é composta pelos indivíduos que formam o Estado.

Conjuntamente eles se submetem a uma determinada ordem
coercitiva relativamente centralizada. Segundo Kelsen (2009, p. 319),
“a população do Estado é o domínio pessoal de vigência da ordem
jurídica estadual”.

Assimile
Na análise desse elemento do Estado, conforme a teoria kelseniana,
convém diferenciá-lo da noção de povo e de nação:
• População: conjunto de pessoas que vivem em determinado Estado e

que se submetem a uma ordem coercitiva relativamente centralizada,
constituindo o domínio pessoal de vigência da ordem jurídica.
• Povo: refere-se ao conjunto de pessoas que vivem em determinado

território apenas sob a concepção jurídica, ainda que possuam
aspirações diferentes.
• Nação: pessoas que habitam determinado território, compartilhando

o sentimento de patriotismo, de pertencimento, em virtude da
identidade sociocultural que compartilham, passado comum e traços
distintivos de outras nações.
• Território: trata-se de um espaço rigorosamente delimitado,

incluindo o subsolo e o espaço aéreo dentro de suas fronteiras. Kelsen
(2009, p. 319) o define como “o domínio espacial de vigência de uma
ordem jurídica pessoal.
• Poder: é exercido por um governo sobre a população que reside

no território do Estado. O que distingue o elemento poder do Estado
de outras relações de poder é a circunstância de ele ser juridicamente
regulado. Assim, aquele que detém o poder possui competência para
exercê-lo, por meio da criação e aplicação da lei, o que confere ao
poder do Estado caráter normativo. Segundo Kelsen (2009, p. 321),
“o poder do Estado não é uma força ou instância mística que esteja
escondida detrás do Estado ou do Direito. Ele não é senão a eficácia
da ordem jurídica”.
A partir da análise de seus elementos, Kelsen (2009, p. 321) conclui

que o Estado, que tem como elementos essenciais a população, o
território e o poder, é definido como uma “ordem jurídica, relativamente
centralizada, limitada no seu domínio espacial e temporal de vigência,
soberana ou imediata em relação ao Direito Internacional e que é,
globalmente ou de um modo geral, eficaz”.
Esse estudo pode ser aprofundado por você a partir de leituras

complementares. Vamos a uma indicação?

Pesquise mais
O texto a seguir é a fonte de onde foram extraídas as definições de
população, território e poder, em que o autor os correlaciona e traz alguns
exemplos muito interessantes:
KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. 8. ed. São Paulo: WMF Martins
Fontes, 2009. p. 315-353.
A partir disso, temos ainda que analisar outros dois conceitos

imprescindíveis para que possamos avançar: soberania, centralização
e descentralização:
• Soberania: de acordo com Manoel Gonçalves Ferreira Filho (2015,

p. 78), somente poderá ser considerado Estado se o poder que o dirigir
for soberano. Assim, ao falar em Estado, referimo-nos a uma ordem
estatal que não esteja submetida a outra ordem da mesma espécie.
Essa ausência de subordinação é o que se entende por soberania. O
autor (2015, p. 79) afirma ter o Estado surgido no momento em que
os monarcas, especialmente os franceses, se afirmaram detentores do
poder, recusando a sujeição ao Papado ou ao Império. Além disso,
vamos traçar a diferença entre soberania e autonomia: a primeira se
refere ao caráter supremo do poder; já a segunda se refere ao poder
de autodeterminação, que é exercido de modo independente, mas
dentro dos limites estipulados pela lei superior. Segundo Paulo Gustavo
Gonet Branco (MENDES; BRANCO, 2015, p. 814), a soberania no
federalismo é atributo do Estado federal como um todo. Os Estados-
membros possuem autonomia, que importa necessariamente em
descentralização do poder, sendo não apenas administrativa, mas
também política.
• Centralização e descentralização: conforme anteriormente

citado, para se ter um Estado, é necessário um grau mínimo de
centralização, o que, por outro lado, demonstra que um grau mínimo
de descentralização também é necessário. Segundo Manoel Gonçalves
Ferreira Filho (2015, p. 81), a descentralização é um instrumento de
eficiência do governo e uma forma de limitação do poder.
Segundo Darcy Azambuja (2008, p. 133-135), os Estados se formam

basicamente de três modos: (i) Originário, em que a formação é

inteiramente nova e parte da população; (ii) Secundário, quando vários
Estados pré-existentes se unem para formar um novo Estado ou
quando um Estado se cinde para a formação de outro; (iii) Derivados,
quando a formação se baseia na influência externa de outros Estados.
No primeiro caso, uma população se reuniria sobre um território não

pertencente a nenhum Estado, o que hoje é praticamente impossível,
pois o globo é mapeado e totalmente dividido. Todavia, foi por esse
modo originário que historicamente vários Estados se formaram,
como ocorreu com os povos bárbaros europeus, que não ocupavam
qualquer parcela dos territórios do Império Romano.
No modo secundário, há basicamente dois modos de formação

de Estados ali agrupados: por cisão e por fusão. No primeiro deles,
ocorre a fusão de vários Estados para a constituição de um novo,
como ocorreu com a União Soviética. No último, um bom exemplo
foi a cisão sofrida pelo Império Austro-húngaro, após a Primeira Guerra
Mundial, para a formação da Áustria, da Hungria e da Sérvia.
Entre os modos derivados de formação do Estado, destaca-se

a colonização, como ocorreu com as 13 colônias americanas, além
do Brasil e de toda a América Latina, que se formaram a partir da
colonização inglesa, portuguesa e espanhola. A partir da independência
dos Estados colonizadores, surgiram novos Estados.
Ultrapassadas essas considerações iniciais, verificamos a existência

de duas formas de Estado: o Estado unitário e o Estado Federal. Vamos
à análise de cada um deles?
• Estado unitário: José Afonso da Silva (2015, p. 101) afirma que

o Estado unitário, como França, Chile, Uruguai e Paraguai, possui
um centro de poder que se estende pelo território e pela população,
controlando as coletividades regionais e locais. Conforme ensina
Manoel Gonçalves Ferreira Filho (2015, p. 81-82), a descentralização
nele existente, seja ela administrativa, legislativa ou política, depende
do Poder Central, que poderá suprimi-la, ampliá-la ou restringi-la. Vale
lembrar que todo Estado possui um mínimo de descentralização. Assim,
não basta que ela exista para que se diga que um Estado unitário é
descentralizado. Para tanto, faz-se necessário que haja descentralização
político-administrativa, como ocorreu no Brasil no Império, gerando
uma forma de autarquia territorial, mas não uma autonomia legislativa

e judiciária. Além disso, há Estados unitários constitucionalmente
descentralizados, também chamados de Estados regionais, quando a
própria Constituição prevê essa descentralização política e legislativa das
regiões, nos limites constitucionalmente previstos, como ocorre com
a Itália. Nesses casos, somente o poder constituinte poderá suprimir,
alterar ou restringir as regiões previstas na Constituição, expressão da
descentralização do Estado unitário. Há, por fim, o Estado autonômico,
em que há a descentralização administrativa e legislativa, que parte não
de cima para baixo, como no Estado regional, mas das províncias que
elaboram seus estatutos e os enviam para o Poder Central aprová-lo,
passando, a partir de então, a ser aplicado em seu território, ganhando
o status de comunidades autônomas, como ocorre na Espanha.
• Estado federal: José Afonso da Silva (2015, p. 100-101) afirma que

no Estado federal o poder se reparte, se divide no espaço territorial,
gerando uma multiplicidade de organizações governamentais,
distribuídas regionalmente. São exemplos de Estados federais: Estados
Unidos da América (EUA), Canadá, Rússia, Brasil, Índia, Alemanha etc. O
que diferencia o Estado federal do Estado unitário constitucionalmente
descentralizado é o fato de, no primeiro, de acordo com Manoel
Gonçalves Ferreira Filho (2015, p. 82-85): (i) a estrutura federativa ser
posta na Constituição como sendo imutável, como ocorre na CF/88,
conforme art. 60, §4°, I; (ii) os Estados-membros participam no poder
central por meio do Senado que os representa; e (iii) a reconhecida
auto-organização desses Estados-membros, ante a existência de um
poder constituinte próprio.
A partir do estudo dessas características que diferenciam o

Estado unitário descentralizado constitucionalmente do Estado
federal, vamos pensar um pouquinho juntos:
Reflita
Considerando os critérios da imutabilidade constitucional da federação,
participação dos Estados-membros no poder central, por meio do
Senado e auto-organização, por um poder constituinte próprio, qual
deles melhor define a autonomia desses Estados-membros?
Para responder a essa questão, vamos retomar a diferenciação de

autonomia e descentralização posta por Manoel Gonçalves Ferreira
Filho (2015, p. 79), que a relaciona com o poder de autodeterminação,

exercido de modo independente, mas submetido à lei superior, ou seja,
a Constituição. A partir disso, quais desses critérios melhor exprimem a
autonomia dos Estados-membros?
E aí? Como você se posiciona a respeito?
Após uma breve reflexão, vamos ao próximo ponto desta seção.

Vamos retomar o contexto histórico em que o federalismo surgiu nos
EUA, conforme Paulo Gustavo Gonet Branco (MENDES; BRANCO,
2015, p. 813). Havia a necessidade de um governo eficiente em um
território imenso e que assegurasse, simultaneamente, os ideais
republicanos que emergiram com a Revolução de 1776. Assim, para
garantir a independência das ex-colônias britânicas, recém-conquistada,
foi firmado um tratado internacional, criando uma confederação, que
tinha basicamente o objetivo de preservar a soberania de cada uma das
ex-colônias.
Essa soberania enfraquecia a confederação, uma vez que nem

todas as deliberações dos Estados Unidos no Congresso eram
acatadas, configurando-se como simples recomendações, e havia
dificuldade para a obtenção de recursos financeiros e humanos para
as atividades comuns. Além disso, a confederação não legislava para
os cidadãos, mas somente para os Estados, não podendo criar tributos
para financiar essas atividades. Também não havia um tribunal que
uniformizasse a jurisprudência e dirimisse os conflitos existentes entre
os Estados-membros.
Diante desses problemas e verificado que a fórmula da confederação,

composta por tratado e constituindo pessoa jurídica de direito
internacional, não atendeu aos anseios de eficiência do governo em um
território tão vasto, cuja independência tinha sido recém-conquistada,
essa união entre Estados foi aprimorada e, em 1787, ganhou a forma
de federação. As antigas ex-colônias britânicas, que deram origem aos
Estados, perderam a sua soberania, mas conservaram a sua autonomia,
concedendo à União poderes suficientes para exercer as atividades
necessárias ao bem comum de todos os Estados reunidos. A partir de
então, eles passaram, por outro lado, a compor a vontade da União,
por meio de representantes no Senado.
Vamos agora, com base nesse histórico, analisar as características

do Estado federal, que, segundo Paulo Gustavo Gonet Branco

(MENDES; BRANCO, 2015, p. 818), expressa a forma de ser do Estado,
em que se verifica uma organização descentralizada administrativa e
politicamente, erigida sobre uma repartição de competências entre o
governo central e o dos Estados-membros, prevista na Constituição,
em que eles participam das deliberações da União, sem dispor do
direito de secessão. Além disso, o Estado federal dispõe de uma
Suprema Corte, com jurisdição nacional e é previsto um mecanismo
de intervenção federal, para assegurar a unidade física e a identidade
jurídica da federação.
Vamos listar as características postas nessa definição pelo autor

(2015, p. 814-817)?
1. Autonomia política dos Estados-membros, que possuem

a capacidade de autoconstituição, ou seja, podem adotar uma
Constituição por eles mesmos concebida, embora sujeita às limitações
impostas pela Constituição Federal, visto que eles não possuem
soberania.
2. Existência de uma Constituição Federal, que atua como

fundamento de validade das ordens jurídicas estabelecidas nos
Estados-membros e também das normas infraconstitucionais editadas
pela União. Além disso, a Constituição Federal deve ser rígida e a forma
federativa de Estado, cláusula pétrea, para prevenir que a União possa
transformar a federação em Estado unitário.
3. Repartição de competências constitucionalmente previstas,

instrumento concebido para favorecer a eficácia na ação estatal,
evitando conflitos e desperdício de esforços e recursos. Ele consiste
na atribuição, pela Constituição, de matérias próprias a União e aos
Estados-membros. Além disso, a Constituição deve prever fórmulas
de repartição de receitas auferidas pela União, para assegurar a
autonomia dos Estados-membros, habilitando-os a realizarem as
suas competências. Vale dizer que o modo como as competências
são repartidas indica o tipo de Estado federal adotado em cada país,
a partir de sua formação. A concentração de competências em um
ente central implica na adoção de um modelo centralizador, também
chamado de centrípeto, em que o Estado federal foi formado por
agregação de outros Estados pré-existentes, como no caso dos EUA.
Já uma distribuição mais ampla de poderes para os Estados-membros

aponta para a adoção de um modelo descentralizador, também
chamado centrífugo, com a criação dos Estados-membros feita
por segregação de um Estado unitário pré-existente, como no caso
do Brasil. Outra forma de distribuição de competências entre União
e Estados-federados é a que se classifica em vertical e horizontal.
Nesta, não se admite concorrência de competências entre os entes
federados; já na vertical, a distribuição de matérias é feita da mesma
forma entre União e Estados-membros.
Assimile
Vamos esquematizar a repartição de competências horizontal e vertical
para que você não corra o risco de confundi-las:
• Repartição horizontal: pode aparecer com: (i) a enumeração exaustiva

de competências de cada ente federado na Constituição, competindo à
União as matérias de interesse geral, previstas nos arts. 21 e 22, da CF/88,
aos Estados, as matérias de interesse regional, previstas no art. 25, da
CF/88, aos Municípios, as matérias de interesse local, previstas no art. 30,
da CF/88, e ao Distrito Federal, as matérias concernentes aos interesses
regionais e locais, conforme art. 32, §1º, da CF/88; (ii) a discriminação das
matérias de competência da União, deixando todo o restante para os
Estados-membros, nos termos do art. 25, §1º, da CF/88; (iii) a discriminação
das competências da União e dos Estados-membros, deixando o que
restar para o Município, nos termos do art. 30, II, da CF/88;
• Repartição vertical: tendo a competência para legislar sobre as mesmas

matérias, à União compete editar as normas gerais e princípios de
determinados institutos e, aos Estados-membros, aperfeiçoar a legislação,
de acordo com as peculiaridades locais, conforme disposto no art. 24, da
CF/88.
4. Participação dos Estados-membros na vontade federal, por meio

do Senado, em que a eleição do mesmo número de representantes
por Estado-membro revela a igualdade jurídica entre os Estados.
5. Inexistência do direito de secessão:
Vocabulário
Talvez você fique se perguntando: O que é secessão? Trata-se de
termo que não utilizamos com tanta frequência e compreender a sua

significação é fundamental para que possamos entender o direito de
secessão.
Secessão é separar o que estava unido; é cindir, dividir.
Assim, a inexistência do direito de secessão se refere a impossibilidade

de os Estados-membros se dividirem, se separarem da federação, se
declararem independentes, desligando-se da União.
Exemplificando
A CF/88 aponta para a impossibilidade de se dissolver a federação,
apontando para a inexistência do direito de secessão, por exemplo,
em seu art. 1°, ao dispor: “A República Federativa do Brasil, formada
pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal,
constitui-se em Estado Democrático de Direito”.
Faça você mesmo

A partir do exemplo anteriormente dado, que tal buscarmos outros
dispositivos da CF/88, que indicam a impossibilidade de secessão, ou
seja, que apontam para a indissolubilidade da federação brasileira?
6. O papel da Suprema Corte e a intervenção federal é

eminentemente a composição dos conflitos entre os Estados-
membro e a União, em face da inexistência do direito de secessão,
para a manutenção da paz e a integridade do Estado federal. Caso
essa corte, cuja competência para compor esses conflitos deve
estar constitucionalmente prevista, não consiga dar-lhe solução
satisfatória ou não sendo o conflito apenas de ordem jurídica, o
Estado federal dispõe da intervenção federal, com o intuito de evitar
a secessão e proteger a autoridade da Constituição.
Nas próximas seções, veremos com mais detalhes como a nossa

Suprema Corte, que é o STF, atua e como funciona a intervenção
federal. Agora, com base em tudo que estudamos nesta seção,
vamos buscar a resposta para a situação-problema proposta?

Sem medo de errar
Para solucionarmos a situação-problema posta nesta seção,
devemos retomar a situação geradora de aprendizado proposta no
início dessa unidade de ensino: o legislador constitucional adotou
a forma de Estado Federativa, opção expressa no preâmbulo e no
ADCT. Ao afirmar que “a República Federativa do Brasil, formada
pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito
Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito”, o legislador
constitucional editou uma norma de eficácia plena, contida ou
limitada? A sua eficácia e a sua aplicabilidade podem ser modificadas
por Emenda Constitucional?
Nesta seção, estudamos os elementos do Estado: população,

território e poder; e as formas de Estado, quais sejam, unitário e
federal, bem como as suas características, e agora vamos responder
a seguinte questão: A partir da compreensão das diferenças entre
a forma de Estado federal e unitário, como você, renomado
consultor, analisa a possibilidade de alteração da forma de Estado,
insculpida no art. 1° e no preâmbulo, da CF/88, por meio de Emenda
Constitucional? É possível fazer essa alteração ou não?
Atenção
Aqui é muito importante relembrar as características do Estado Federal,
especialmente a existência de uma Constituição Federal, bem como
a sua classificação quanto à mutabilidade ou alterabilidade em rígida,
semirrígida, flexível ou superrígida, e como funcionam as cláusulas
pétreas, previstas no art. 60, §4º, da CF/88.
Diante de tudo que estudamos nesta seção e pensando as

questões anteriormente lembradas, você considera haver a
possibilidade de alterar a forma de Estado, prevista no art. 1º, da
CF/88, por meio de Emenda Constitucional? Para tanto, avalie as
características do Estado federal e se a federação deve ser entendida
como núcleo imutável da CF/88.

Lembre-se
Lembre-se de que o Estado federal se caracteriza por: (i) autonomia
dos Estados-membros, que não se confunde com soberania; (ii)
existência de uma Constituição Federal; (iii) repartição de competências
constitucionalmente previstas, bem como das receitas auferidas; (iv)
participação dos Estados-membros na vontade federal; (v) inexistência
do direito de secessão; (vi) o papel da Suprema corte e a intervenção
federal, como meios de se assegurar a existência da federação.
E aí? Como você avalia a questão relativa à escolha pelo

constituinte da forma de Estado federal? Ela pode ser alterada por
Emenda Constitucional? Ou o art. 1º, da CF/88, faz parte de um
núcleo imutável existente na CF/88?
Pratique mais
Instrução
que você pode encontrar no ambiente de trabalho. Realize as atividades e depois as compare com
as de seus colegas.
Análise das características do Estado federal, aplicadas à federação brasileira

Compreender como se caracteriza o Estado federal, como ele
1. Competências técnicas se difere do Estado unitário, e como essas características se
aplicam à federação brasileira.
2. Objetivos de aprendizagem Analisar especialmente as características do Estado federal.

• Definição de Estado federal e unitário
• Características do Estado unitário
• Características do Estado federal contidas na CF/88
A CF/88 estabeleceu que a República Federativa do Brasil

é formada pela união indissolúvel dos Estados, Distrito
Federal e dos Municípios, constituindo, assim, um Estado
Democrático de Direito. A partir disso, verifica-se a eleição
da forma de Estado federal, sendo a federação um dos
princípios que regem a República Federativa do Brasil. Quais
são as características do Estado federal estudadas que estão
presentes na CF/88? Além disso, quais são as características
do Estado unitário que não estão presentes na CF/88, motivo
pelo qual ela não se enquadra como tal?
Para resolver a questão, vamos retomar a definição de
Estado unitário e de Estado federal. A CF/88 aponta para
um centro de poder que se estende pelo território e pela
5. Resolução da SP população, controlando as coletividades regionais e locais?
Ou ela se identifica com a repartição de poder no espaço
territorial, gerando uma multiplicidade de organizações
governamentais, distribuídas regionalmente?

Lembre-se
Para solucionar a questão, você deverá se lembrar das características da
forma de Estado federal e tentar identificá-las no texto constitucional.
É possível identificar artigos que remetam à autonomia dos Estados-
membros? As competências são constitucionalmente repartidas
entre os entes federados? E o produto da arrecadação dos tributos e
a receita originária, fruto da atuação direta do Estado na economia?
São repartidos? Temos um Senado Federal que indique a participação
dos Estados-membros na vontade federal? Consagramos na CF/88
o direito de secessão? Temos uma Suprema Corte que atue nos
conflitos envolvendo os Estados-membros e a União? Consagramos
a intervenção federal?
Faça você mesmo

responder diversas questões que levam em consideração as
características do Estado federal e do Estado unitário. Vamos então
pensar no caso da Rússia. Trata-se de um país que apresenta um
vasto território e que se tornou independente apenas após o fim da
União Soviética. Ela já detinha 60% do PIB da União Soviética e mais
da metade da população. Tendo em vista a extensão territorial e a
necessidade de resguardar a defesa de sua soberania, o poder foi
descentralizado com a criação de 83 partes autônomas, que recebem
diversas denominações. Diante dessas informações, que forma de
Estado você atribui à Rússia? Federal ou unitária?
Faça valer a pena

1. Hong Kong constitui uma Região Administrativa Especial (RAE), regida
por sua Lei Fundamental. A RAE foi constituída como tal, sem a prática
do sistema socialista em seu território, a partir de 1º de julho de 1997,
quando a China passou a exercer soberania sobre a região, por força da
Declaração Conjunta Sino-britânica, firmada com o Reino Unido.
Com base nessas informações, avalie as assertivas a seguir:
I. Se considerado que a Lei Fundamental de Hong Kong é puramente uma

lei doméstica, cuja autoridade deriva da Constituição da República Popular
da China, a RAE deveria ser considerada uma província, sendo a China um

Estado unitário.
II. Se considerado que a Lei Fundamental de Hong Kong possui como
fundamento de validade a Declaração Conjunta Sino-britânica, ela
possuiria o status de Constituição, conferindo à China a forma de Estado
híbrida, uma vez que, em relação a Hong Kong, deveria ser considerada
uma federação, mantendo-se como Estado unitário, em relação às suas
províncias.
III. Considerando ser Hong Kong um ente federado, a RAE possuiria
autonomia, o que não descaracteriza a soberania chinesa sobre todo o
seu território.
(a) As asserções I, II e III são proposições verdadeiras.

(b) As asserções I e II são proposições verdadeiras.
(c) As asserções I e III são proposições verdadeiras.
(d) Somente a asserção III é uma proposição verdadeira.
(e) Todas as asserções são falsas.
2. Entre 1998 e 1999, o Reino Unido devolveu parcela do poder central

às assembleias e parlamentos criados na Escócia, País de Gales e Irlanda
do Norte. Considerando essa transferência de parcela do poder central,
pode-se caracterizar a forma de Estado do Reino Unido como:
(a) Estado federal, em que Escócia, País de Gales e Irlanda do Norte

são Estados-membros dotados de autonomia política, financeira e
administrativa.
(b) Estado federal, em que Escócia, País de Gales e Irlanda do Norte são
Estados-membros dotados de soberania.
(c) Estado unitário, em que a transferência de parcela do poder central para
Escócia, País de Gales e Irlanda do Norte caracteriza a descentralização.
(d) Estado unitário, em que a transferência de parcela do poder central
para Escócia, País de Gales e Irlanda do Norte caracteriza a autonomia
desses países.
(e) Estado unitário, em que a transferência de parcela do poder central
para Escócia, País de Gales e Irlanda do Norte caracteriza a soberania
desses países.
3. O parágrafo único, do art. 1º, da CF/88, determina que: “Todo o poder

emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente, nos termos desta Constituição”. O citado dispositivo se refere
ao seguinte elemento do Estado elencado por Hans Kelsen:

(a) Povo.
(b) Território.
(c) Soberania.
(d) Poder.
(e) Centralização.

Seção 2.3
Federação na CF/88
Diálogo aberto
Vamos a mais uma seção do nosso estudo da Teoria Geral do
Direito Constitucional. Estamos estudando a unidade "Eficácia,
aplicabilidade e organização do Estado" e nesta seção 2.3 vamos
novamente retomar a situação geradora de aprendizado: o legislador
constitucional adotou a forma de Estado Federativa, opção expressa
no preâmbulo, no art. 1º e no ADCT. Ao afirmar que “a República
Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e
Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático
de Direito”, o legislador constitucional editou uma norma de eficácia
plena, contida ou limitada? A sua eficácia e a sua aplicabilidade
podem ser modificadas por Emenda Constitucional?
Relembrando o problema, destacamos que existem normas

cuja eficácia e a aplicabilidade geram efeitos distintos. Umas
podem ser aplicadas de pronto; outras, exigem regulamentação.
A regulamentação da Emenda Constitucional n° 72/13, que
ampliou os direitos dos trabalhadores domésticos, incluindo
nesse rol, por exemplo, a necessidade de recolhimento de FGTS,
o que só passou a ser feito pelos empregadores a partir de
outubro de 2015, após a sua regulamentação.
Na seção 2.1 fizemos o estudo da eficácia da validade e da vigência

das normas constitucionais, além de analisarmos a sua classificação,
proposta por José Afonso da Silva, como normas de eficácia plena,
contida e limitada. A partir desse estudo, enfretamentos a Situação
Problema relativa à aplicabilidade do art. 1º, caput, da CF/88.
Na seção 2.2, analisamos, em relação ao Estado Unitário e à

Federação, o histórico, os tipos e as características dessas formas de
Estado e respondemos a situação-problema atinente à possibilidade
de alteração da forma federativa de Estado, prevista no art. 1º, caput,
da CF/88, por meio de Emenda Constitucional.

Agora, na seção 2.3, estudaremos propriamente as características
da federação brasileira, seus fundamentos e os objetivos
fundamentais da República Federativa do Brasil, além do modelo
de repartição de competências adotado na CF/88. A partir desse
estudo, responderemos à seguinte situação-problema: o art. 1º,
caput, da CF/88, consagra os Municípios como membros daquela
união indissolúvel, que constitui a República Federativa do Brasil.
Você, foi consultado para emitir parecer sobre se a inclusão dos
Municípios entre os entes federados, constantes no art. 1º, da CF/88,
diferentemente do que ocorre em outros Estados federais, altera a
eficácia da norma, ou seja, se há a necessidade de regulamentação
por lei infraconstitucional, que preveja claramente o papel dos
Municípios na federação brasileira.
Para tanto, deveremos: (i) compreender as características da

federação brasileira; (ii) entender os fundamentos e objetivos
fundamentais da República Federativa do Brasil; e (iii) analisar o
modelo de repartição de competências adotado na CF/88.
Não pode faltar

Para respondermos a situação-problema proposta para esta seção,
vamos começar com um pouquinho de teoria, imprescindível para
fundamentarmos a solução que daremos a ela.
Historicamente, segundo Manoel Gonçalves Ferreira Filho (2015, p.

86-87), o ideal federativo sempre foi um anseio, antecedendo a própria
independência. No entanto, conquistada a independência e editada
a nossa primeira Constituição em 1824, o Brasil adotou a forma de
Estado unitário e descentralizado. Somente com a proclamação da
República e com a promulgação da Constituição de 1891, adotou-
se a federação num modelo dualista, mal adaptado à imensidão do
território brasileiro e diversidade entre as regiões. Com a Constituição
de 1930, após diversas manifestações reivindicatórias dos Estados,
instituiu-se o chamado federalismo cooperativo, passando a União
a tratar do interesse geral, amesquinhando-se o papel dos Estados,
o que foi acentuado com o Estado Novo e a Constituição de 1937.
Na Constituição de 1946, essa tendência à centralização se manteve,

diante das preocupações desenvolvimentistas, com as tentativas de
planejamento, de redução das desigualdades regionais e de grandes
investimentos estatais, especialmente na indústria de base. Com
a Revolução de 1964 e a Constituição de 1967, essa tendência foi
acentuada, instaurando-se o federalismo de integração. Somente em
1988, buscando um reequilíbrio federativo, a Constituição conferiu
maior autonomia aos Estados-membros, restabelecendo o federalismo
cooperativo e abandonando o federalismo de integração.
Assimile
Vamos assimilar as características do federalismo de integração e do
federalismo cooperativo, diferenciando-os:
• Federalismo de integração: a União possui superioridade hierárquica

em relação aos Estados-membros.
• Federalismo dual: a repartição de competências entre os entes

federados é rígida.
• Federalismo cooperativo: caracteriza-se por uma repartição de

competências entre os entes federados que não é rígida, havendo
maior proximidade e colaboração entre os entes federados. Além do
que, nesse modelo, a União não possui superioridade em relação aos
demais entes federados, que são marcados pela autonomia. A adoção do
federalismo cooperativo pela CF/88 pode ser exemplificada pela previsão
das competências concorrentes, no art. 24, em que a União deverá
editar normas gerais sobre as matérias ali previstas e os Estados, normas
específicas e das competências comuns à União, Estados, Distrito Federal
e Municípios, no art. 23.
O art. 1º, caput, da CF/88, afirma ser a “a República Federativa do

Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do
Distrito Federal”, constituindo-se em Estado Democrático de Direito.
Esse artigo já foi nosso objeto de estudo em outras seções. Aqui, vamos
tomá-lo como ponto de partida para a análise da federação brasileira,
buscando, especialmente, as suas peculiaridades.
Vamos começar caracterizando os entes políticos: União,

Estados, Distrito Federal e Municípios, conforme Paulo Gustavo
Gonet Branco (MENDES; BRANCO, 2015, p. 818-836):

Figura 2.3 – Pacto Federativo no Brasil
Fonte: <http://cidinhosantos.com.br/wp-content/uploads/2012/11/PF1.jpg>. Acesso em: 16 dez. 2015.
1. União: é o resultado da união dos Estados e do Distrito

Federal, constituindo aliança indissolúvel desses entes. Nela há o
exercício dos três poderes: (i) Executivo, cuja autoridade máxima
é o Presidente da República; (ii) Legislativo, sediado no Congresso
Nacional, composto por duas casas, quais sejam, a Câmara dos
Deputados e o Senado Federal; e (iii) Judiciário. Ela pode editar leis
federais, adstritas a sua competência para legislar, ou leis nacionais,
que vinculam os outros entes federados, limitando a competência
deles. A União possui bens próprios, conforme previsto no art.
20, da CF/88, destacando-se, entre eles, o mar territorial, os
recursos minerais e o subsolo e as terras indígenas. Objetivando o
desenvolvimento socioeconômico e combater às desigualdades
regionais, ela pode, nos termos do art. 43, da CF/88, criar regiões,
como as Regiões Integradas de Desenvolvimento Juazeiro-Petrolina,
Grande Teresina-Timon e Entorno do DF.
Figura 2.4 – Federalismo cooperativo no Brasil
Fonte: <http://www.bsbcapital.com.br/wp-content/uploads/2014/01/CP.jpg>. Acesso em: 16 nov.

2015.

Manoel Gonçalves Ferreira Filho (2015, p. 88) afirma que a
auto-organização dos Estados, Distrito Federal e dos Municípios se
submete aos limites impostos na CF/88, competindo e eles observar
especialmente, conforme previsto no art. 34, VII: (i) a forma republicana,
o sistema representativo e o regime democrático; (ii) os direitos da
pessoa humana; (iii) autonomia municipal; (iv) prestação de contas
da administração pública direta e indireta; (v) aplicação do mínimo
exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a
proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do
ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.
2. Estados-membros: possuem bens e governo próprios,

desempenhando funções correlatas aos três poderes: (i) Executivo,
cuja autoridade máxima é o governador; (ii) Legislativo, sediado na
Assembleia Legislativa; e (iii) Judiciário. Os bens dos Estados estão
elencados no art. 26, da CF/88, entre eles, as terras devolutas que
não sejam da União. Os Estados podem incorporar uns aos outros
ou dividirem-se para formar novos Estados ou Territórios Federais,
mediante a aprovação do Congresso Nacional e por meio de lei
complementar, que é uma espécie legislativa, cuja aprovação
demanda maioria absoluta dos membros do Congresso, enquanto
que a lei ordinária demanda apenas maioria simples.
Figura 2.5 – Os Estados da República Federativa do Brasil.
Fonte: <http://esquentabrasil.blogspot.com.br/p/historia_20.html>. Acesso em: 16 nov. 2015

Assimile
Os Estados-membros possuem poder constituinte derivado
decorrente, nos termos do art. 25, da CF/88, e art. 11, do ADCT, e,
conforme estudamos na seção 1.3, ele decorre da opção pela forma
de Estado federal. Ele possui limitações materiais e formais na CF/88,
retirando dela o seu fundamento de validade, conforme formulado
por Hans Kelsen, em seu conceito jurídico de Constituição, objeto dos
nossos estudos na seção 1.1.
A Constituição Estadual confere ao Estado-membro a prerrogativa

de se auto-organizar, conforme estudamos na seção 2.2, sendo esta
uma das características da federação, o que fez com que surgissem,
a partir da CF/88, inúmeras discussões sobre o regramento, no
âmbito do Estado-membro, do processo legislativo.
Exemplificando
Uma dessas questões bastante discutidas, pelo fato de a CF/88 ser
silente em relação à aplicação das normas relativas ao processo
legislativo federal aos Estados, em especial, no que tange à reserva
de iniciativa para proposta de lei, prevista no art. 61, §1º, da CF/88,
se poderiam os Estados criar um processo legislativo próprio, sem
qualquer referência no que a CF/88 previu para a União. O STF, na ADI
97/RO, decidiu que não, manifestando-se no sentido de que as normas
básicas do processo legislativo deveriam ser observadas pelos Estados
em suas Constituições Estaduais, por força do princípio da separação
dos poderes, consagrado no art. 2º, da CF/88, e cláusula pétrea prevista
no art. 60, §4º, III, da CF/88, o que foi estudado na seção 1.2. Nesse
caso, o STF determinou ser o processo legislativo, conforme previsto
na CF/88, uma das chamadas normas de observância obrigatória, a
que as Constituições Estaduais se submetem.
Faça você mesmo

Que tal pensarmos em outra hipótese parecida com essa e que
ensejou bastante discussão com a entrada em vigor da CF/88: Poderia
a Constituição Estadual exigir lei complementar para aquilo que a
CF/88 não exigiu? Além disso, haveria na CF/88 outras normas de
observância obrigatória pelo legislador derivado decorrente?

Para responder a esse questionamento, você deverá analisar
se isso afronta ou não as regras básicas de processo legislativo,
previstas na CF/88, e se isso implicaria em maiores dificuldades
para a propositura de lei que pudesse promover alterações no tema
reservado à lei complementar na Constituição Estadual.
Exatamente pelo fato de a CF/88 prever inúmeras hipóteses

em que o constituinte estadual deve seguir fielmente as formas
de organização adotadas pelo legislador constitucional federal,
consagrou-se na doutrina e na jurisprudência o chamado princípio
da simetria. O referido princípio pode ser aplicado em relação a
disposições como as contidas no art. 75, da CF/88. No entanto, ele
não pode ser entendido de modo absoluto. As normas correlatas
ao processo legislativo que devem ser obrigatoriamente observadas
pelos Estados são aquelas que refletem o inter-relacionamento
entre os poderes. Há também casos em que o preceito federal
não constitui modelo para o Estado, não podendo ser para ele
transposto, como no caso do art. 86, §§ 3º e 4º, da CF/88, conforme
decisão proferida pelo STF na ADI 978-8/PB.
Além disso, os Estados não podem dispor sobre temas de

competência legislativa reservada a União e aos Municípios.
Estudaremos especificamente a distribuição de competências para
legislar ainda nesta seção.
3. Municípios: possuem Poder Executivo, cujo chefe é o Prefeito,

e Poder Legislativo, representado pela Câmara de Vereadores, mas
não Poder Judiciário próprio. Eles se organizam por meio de Lei
Orgânica, conforme art. 29, da CF/88. Diante dessas características
são tidos como entes federados por boa parte da doutrina, o que
é corroborado pelo art. 1º, da CF/88, que afirma ser a República
Federativa do Brasil formada pela união indissolúvel dos Estados,
Distrito Federal e dos Municípios. No entanto, esse posicionamento
não é pacífico.

Figura 2.6 – Os Municípios: entes da República Federativa do Brasil
Fonte: <https://pt.wikipedia.org/wiki/Munic%C3%ADpio#/media/File:Brazil_Municipalities.png>. Acesso

em: 16 nov. 2015.
Reflita
Diferentemente dos Estados, que têm seus representantes no Senado,
os Municípios não possuem representação no Legislativo Federal. Além
disso, a intervenção nos Municípios fica a cargo do Estado-membro
em que estiverem situados e não da União, tema que estudaremos
na próxima Seção, e na competência originária do STF para resolver
questões atinentes aos entes federados, não estão incluídas as hipóteses
em que os Municípios compõem um dos polos da lide. Diante disso,
poderíamos afirmar que o Município realmente é um ente federado?
A partir desse questionamento, você considera que os Municípios

são, de fato, entes federados? Ou não existe essa especificidade, ou
seja, a inclusão dos Municípios na condição de ente federado na
federação brasileira?
Pesquise mais
José Afonso da Silva, autor que já lemos anteriormente, manifesta o seu
posicionamento a respeito de forma bastante fundamentada, sendo,
portanto, importante conhecê-lo:

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional. Positivo. 38. ed.
São Paulo: Malheiros, 2015. p. 648-658.
Os Municípios podem ser criados, fundidos ou desmembrados,

conforme art. 18, §4º, da CF/88, sendo, para tanto, necessários: (i) lei
estadual; (ii) plebiscito para ouvir a população envolvida; (iii) estudo
de viabilidade técnica; e (iv) dentro do período imposto em lei
complementar federal, sendo que a inexistência dessa lei inviabiliza
a criação de novos Municípios. Ela objetiva evitar a proliferação
desenfreada de entes, sem que haja, de fato, interesse público que
a justifique.
4. Distrito Federal: ele foi criado para abrigar a sede da União

e não se confunde com o Estado-membro nem com o Município,
apesar de possuir características de ambos. Rege-se por lei orgânica
e não tem organização de Ministério Público nem do Poder
Judiciário, que atua em seu território, tal como ocorre com os
Municípios. Da mesma forma, as Polícias Civil e Militar e o Corpo de
Bombeiros são organizados e mantidos pela União, submetendo-se
aos limites impostos em lei federal.
Figura 2.7 –Brasília: Plano Piloto e cidades satélites.
Fonte: <http://www.infoescola.com/wp-content/uploads/2011/08/mapa-distrito-federal.jpg>. Acesso

em: 2 jun. 2016.

A Emenda Constitucional 69/12 transferiu à União a prerrogativa
de organizar e manter a Defensoria Pública do Distrito Federal. Por
outro lado, acumula as funções típicas dos Estados-membros, quanto,
por exemplo, à competência concorrente com a União para legislar,
sendo que está sujeito à intervenção federal e possui também três
representantes no Senado Federal, o que lhe assegura a participação
na formação da vontade da União. O governador do Distrito
Federal possui legitimidade, bem como os demais governadores
de Estado, para propor ação direta de inconstitucionalidade.
Nas áreas de sua competência exclusiva, possui capacidade de
autogoverno, autolegislação e autoadministração. Além disso,
exerce cumulativamente as competências legislativas dos Estados
e dos Municípios, não podendo se subdividir em Municípios, por
determinação expressa no art. 32, §1º, da CF/88. Como o STF
reconhece o descabimento de ação direta de inconstitucionalidade
contra lei municipal, também não será cabível a referida ação
em face de lei do Distrito Federal, editada a partir do exercício de
competência municipal. O Poder Legislativo é exercido pela Câmara
Legislativa do Distrito Federal, composta por deputados distritais,
em número que equivale ao triplo dos deputados federais que elege
para a Câmara dos Deputados, em que soma oito representantes.
5. Territórios: embora os últimos territórios (Fernando de

Noronha, que foi anexado a Pernambuco, e Roraima e Amapá, que
ganharam o status de Estados) tenham sido extintos em 1990, o
art. 18, §2º, da CF/88, confere a prerrogativa de serem criados por
lei complementar federal, constituindo-se em descentralizações
administrativas da União, carecendo de autonomia.
Delineadas de forma sucinta as características da União,

dos Estados do Distrito Federal e dos Municípios, além dos
Territórios, passemos agora à análise da repartição constitucional
de competências na CF/88. Vamos lembrar que as competências
podem ser repartidas verticalmente, em relação às competências
concorrentes da União, a quem compete editar normas gerais, e
dos Estados e Distrito Federal, que editarão as normas específicas,
e horizontalmente, atribuindo competências exclusivas para cada
um dos entes políticos, e que a CF/88 adota um sistema misto de
repartição. Vamos analisar o tema, conforme Paulo Gustavo Gonet
Branco (2015, p. 837-845):

I. Competência geral da União: está prevista no art. 21, da
CF/88, e traz, entre outras, a função de manter relações com Estados
estrangeiros, emitir moeda, administrar a reserva cambial, instituir
diretrizes para o desenvolvimento urbano, desenvolver e explorar
serviços de telecomunicações, organizar, manter e executar a
inspeção do trabalho, conceder anistia, entre outros. Além disso,
o art. 177, da CF/88, elenca os itens que constituem monopólio
da União, como a refinação de petróleo nacional ou estrangeiro,
podendo sobre esses itens legislar.
II. Competência de legislação privativa da União: está listada

no art. 22, da CF/88, os assuntos mais relevantes e de interesse
comum à vida social no País nos seus vários rincões, não devendo
ser considerado esse rol exaustivo, havendo outras competências
elencadas no art. 48, da CF/88. Entre esses assuntos estão elencados
direito civil, direito processual, direito do trabalho, desapropriação,
águas, sistema monetário, trânsito, cidadania, normas gerais de
licitação e contratos, diretrizes e bases da educação. Por fim, o
parágrafo único do art. 22, da CF/88, traz a possibilidade de lei
complementar federal autorizar que os Estados-membros legislem
sobre questões específicas relativas às matérias relacionadas no
seu caput. Todavia, não poderá ser transferida a regulação integral
de toda uma matéria. Se não houver a referida lei complementar
federal, a lei estadual editada para dispor sobre a matéria deverá ser
considerada inconstitucional em análise do STF.
III. Competência relativa aos poderes reservados dos Estados:

está prevista no art. 25, da CF/88, a competência para tratar de
assuntos residuais e poderes específicos para a exploração do
serviço de gás canalizado, a competência legislativa para criar as
regiões metropolitanas, como as de São Paulo, Recife e Goiânia
e a criação, fusão e desmembramento de Municípios, respeitado
o período fixado em lei complementar federal para tanto. A
competência residual dos Estados, ou seja, aquela que eles podem
exercer por não estarem abrangidas entre aquelas que são atribuídas
pela CF/88 à União, compreende matéria orçamentária, criação,
extinção e fixação de cargos públicos estaduais, autorização para
alienação de imóveis, criação de Secretarias de Estado, organização
administrativa, judiciária, do Ministério Público, da Defensoria
Pública e da Procuradoria-Geral do Estado. No aspecto tributário, as

competências correlatas aos Estados estão elencadas no art. 155, da
CF/88.
IV. Competência comum material da União, dos Estados

do Distrito Federal e dos Municípios: todos os entes federados
devem combinar esforços para zelarem pela guarda da CF/88 e
das instituições democráticas e para a conservação do patrimônio
público. Para tanto, são competentes, conforme art. 23, da CF/88,
para legislar sobre a proteção do meio ambiente e o combate à
poluição, a melhoria das condições habitacionais e de saneamento
básico, à proteção de obras de arte, de sítios arqueológicos,
paisagens naturais notáveis e monumentos, entre outros. Elas são
chamadas comuns, porque os vários entes da federação possuem a
prerrogativa de exercê-las. O parágrafo único do citado artigo prevê
que lei complementar federal disciplinará a relação entre os entes
federados para o exercício das competências comuns, coordenando
as ações políticas e evitando o dispêndio desnecessário de recursos
e esforços para tanto. Havendo conflito de competências entre os
entes federados, no exercício dessas atribuições comuns, deve-se
verificar a preponderância de interesses entre os entes, cabendo
ressaltar que não há hierarquia entre os entes federados, mas se
pode dizer que há hierarquia de interesses.
V. Competência legislativa concorrente: o art. 24, da CF/88

elenca as matérias que demandarão a edição de normas gerais
pela União, isto é, normas não exaustivas, princípios amplos, leis-
quadro, e leis específicas pelos Estados, que exercem a chamada
competência suplementar, tratando especificamente do tema, tal
como ocorre com o direito tributário, financeiro, previdenciário,
urbanístico, sobre a conservação da natureza e preservação do
meio ambiente, educação, proteção e integração social da pessoa
com deficiência, proteção à infância e à juventude, do patrimônio
histórico, artístico, turístico e paisagístico, assistência jurídica,
defensoria pública etc. Na ausência da norma geral, de competência
da União, correlata às matérias elencadas no art. 24, da CF/88, os
Estados poderão legislar amplamente, suprindo a inexistência do
diploma federal. Se, posteriormente, a União editar a lei federal que
contenha as normas gerais, fica suspensa a eficácia da lei estadual
naquilo que for a ela contrário.

VI. Competência dos Municípios: o art. 29, da CF/88, fixou
parâmetros limitadores do poder de auto-organização dos Municípios,
para a edição da Lei Orgânica. Algumas competências municipais
foram elencadas no próprio art. 29, e o art. 30 traz competências
específicas, tais como a criação, organização e supressão de distritos,
observada a lei estadual, a prestação de serviço de transporte
coletivo municipal, com a cooperação técnica e financeira da
União, a execução de programas de educação infantil e ensino
fundamental e a prestação de serviços de saúde, o ordenamento do
solo urbano e a preservação do patrimônio histórico-cultural local.
Outras, estão implícitas, mas podem ser compreendidas a partir da
interpretação do texto constitucional. Essas competências implícitas
decorrem do art. 30, I, da CF/88, que determina que aos Municípios
competem “legislar sobre assuntos de interesse local”, ou seja, sobre
assuntos de predominante interesse municipal, tais como coleta
de lixo, fiscalização das condições de higiene e limpeza de bares
e restaurantes, o horário de funcionamento de estabelecimentos
comerciais em geral, conforme fixado na Súmula 645, da STF. A
competência municipal deverá ser exercida em consonância com
os princípios constitucionais, não podendo violar, por exemplo,
a livre concorrência, conforme Súmula 646, do STF. Sobre os
temas correlatos ao interesse municipal, os Municípios dispõem de
competência privativa, não podendo os outros entes invadi-la. Caso
seja necessário ao interesse local, os Municípios poderão legislar,
de forma suplementar à legislação federal e estadual, em relação
às matérias previstas no art. 24, da CF/88, respeitando as normas
federais e estaduais existentes. Se for a lei federal ou estadual editada
posteriormente, a eficácia da lei municipal ficará suspensa naquilo
que lhe for contrária.
É preciso que fique claro que não existe hierarquia entre lei federal
e lei estadual, porque o que existe é uma divisão de competências
entre esses entes. Sendo assim, há inconstitucionalidade tanto na
invasão de competência dos Estados pela União, quanto na invasão
das competências da União pelos Estados.
Nesta seção, vamos apenas citar os fundamentos, previstos no art.

1º, da CF/88, quais sejam: soberania, cidadania, dignidade da pessoa
humana, valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e pluralismo
político, e os objetivos fundamentais da República Federativa do

Brasil, elencados no art. 3º, da CF/88, com o objetivo de que você
faça apenas uma revisão desse tópico que já foi tratado na seção
1.2, quais sejam: (i) construir uma sociedade livre, justa e solidária;
(ii) garantir o desenvolvimento nacional; (iii) erradicar a pobreza e a
marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; e (iv)
promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo,
cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Sem medo de errar

Vamos agora buscar a solução para a questão proposta?
Para solucionarmos a situação-problema posta nessa seção,

devemos retomar a situação geradora de aprendizado proposta no
início dessa unidade de ensino: o legislador constitucional adotou
a forma de Estado Federativa, opção expressa no preâmbulo, no
art. 1º e no ADCT. Ao afirmar que “a República Federativa do Brasil,
formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito”,
o legislador constitucional editou uma norma de eficácia plena,
contida ou limitada? A sua eficácia e a sua aplicabilidade podem ser
modificadas por Emenda Constitucional?
Nesta seção, estudamos a federação brasileira e suas

características e agora vamos responder à seguinte questão: O art.
1º, caput, da CF/88, consagra os Municípios como membros daquela
união indissolúvel, que constitui a República Federativa do Brasil.
Você, renomado jurista, foi consultado para emitir parecer sobre se
a inclusão dos Municípios entre os entes federados, constantes no
art. 1º, da CF/88, diferentemente do que ocorre em outros Estados
federais, altera a eficácia da norma, ou seja, se há a necessidade de
regulamentação por lei infraconstitucional, que preveja claramente o
papel dos Municípios na Federação brasileira.
Atenção
Aqui é muito importante relembrar da classificação das normas
constitucionais, segundo José Afonso da Silva, que determina serem
elas de eficácia plena, contida e limitada.

Além disso, você deverá relembrar o que estudamos sobre o papel
dos Municípios na federação brasileira e que originalmente, nos
modelos de federação estudados na seção 2.2, os Municípios não
são encarados como entes federados, sendo essa uma especificidade
da federação brasileira, que além da União e dos Estados-membros,
contempla ainda o Distrito Federal e os Municípios. Por isso, o
federalismo brasileiro é chamado de segundo grau, por contemplar
dois graus entre os entes federados: um entre a União e os Estados
e outro entre os Estados e os Municípios, lembrando que o Distrito
Federal possui características mistas, exercendo competências tanto
dos Estados quanto dos Municípios.
Todavia, alguns autores sustentam não se tratarem de entes federados

pelo fato de os Municípios não participarem da formação da vontade
federal, uma vez que não possuem representantes no Congresso
Nacional, ao contrário do que ocorre com os Estados-membros e
com o Distrito Federal. Ademais, eles não mantêm Poder Judiciário e
a intervenção que eles venham a sofrer será realizada pelos Estados-
membros e não pela União.
Diante de tudo que estudamos nesta seção e pensando

as questões anteriormente lembradas, você considera que os
Municípios fazem parte efetivamente da federação brasileira?
Quais as normas constitucionais poderiam sustentar a sua posição?
A partir disso, você avalia que seja necessária regulamentação
infraconstitucional para regular exercício das competências dos
Municípios? Teriam eles apenas competência suplementar em
relação a Estados e a União? Com isso, a previsão inserta no art. 1º,
da CF/88, seria de eficácia plena, contida ou limitada?
Lembre-se
Lembre-se de que as normas podem ser classificadas quanto à
aplicabilidade em normas de eficácia plena (as que são plenamente
aplicáveis, sem a necessidade de regulamentação infraconstitucional
para tanto), de eficácia contida (as que possuem aplicabilidade
imediata, mas podem ter sua abrangência restrita por meio de
normas infraconstitucional) e de eficácia limitada (as que dependem
de regulamentação por meio de norma infraconstitucional para
produzirem seus regulares efeitos).

Pratique mais
Instrução
as de seus colegas.
Abrangência da competência dos Municípios para legislar sobre assuntos de interesse local
Compreender, a partir da análise do poder constituinte e da
1. Competências de fundamentos estrutura da CF/88, a possibilidade de alteração das normas
da área do ADCT, considerando aquelas que já produziram efeitos,
chamadas de normas exauridas.
Analisar especialmente como é formada a federação brasileira,
2. Objetivos de aprendizagem quais são os entes federados e suas características, bem como
funciona a repartição de competências
• Federação brasileira na CF/88
• Entes federados
3. Conteúdos relacionados • Características dos entes federados
• Repartição de competências.
O art. 30, I, da CF/88, determina a competência dos

Municípios para “legislar sobre assuntos de interesse local”.
Além disso, compete aos Municípios suplementar a legislação
federal ou estadual no que couber, de acordo com o inciso II
do mesmo artigo. Essa suplementação da legislação federal
4. Descrição da SP ou estadual somente poderá ser feita quando verificada a
existência de interesse local? O interesse local funciona como
limite à competência dos Municípios para legislar? Os demais
incisos do art. 30, da CF/88, demonstram necessariamente
a existência, ainda que implícita, do interesse local para a
regulação das matérias ali trazidas?
Para resolver a questão, vamos analisar as características da
competência dos Municípios para legislar, que está expressa
especialmente no art. 30, da CF/88, e implícita em outros
dispositivos constitucionais e infraconstitucionais para
compreender a abrangência do interesse local municipal e se
ele funciona como limitador da competência dos Municípios.
A competência dos Municípios, descrita no art. 30 da CF/88,

se refere à capacidade para legislar sobre as seguintes matérias: (i)
assuntos de interesse local; (ii) criação, organização e supressão
de distritos, observada a lei estadual; (iii) a prestação de serviço
de transporte coletivo municipal; (iv) com a cooperação técnica e
financeira da União, a execução de programas de educação infantil
e ensino fundamental e a prestação de serviços de saúde; (v) o
ordenamento do solo urbano; e (vi) a preservação do patrimônio
histórico-cultural local. Todas essas hipóteses se referem a assuntos
de interesse local? A competência municipal se restringe a essas
situações ou o Município pode legislar sobre quaisquer outras

matérias em relação aos aspectos que reflitam interesse local ainda
que elencadas na competência da União ou do Estado? Se for o
caso, configura-se hipótese de competência residual?
Faça você mesmo

A partir de então, pensando na questão da abrangência da competência
dos Municípios para legislar, você agora é capaz de analisar outros
casos como esse. Ao afirmar que os Estados possuem competência
residual para legislar, além das competências privativas que lhes são
atribuídas de forma expressa, quais seriam os limites ao exercício
dessa competência? Os Estados podem legislar sobre matérias de
competência privativa da União? E sobre matérias de competência
privativa dos Municípios? Os Estados, sob o pretexto de suplementar
a legislação federal, poderão editar leis em relação a matérias que não
foram objeto de normas gerais editadas pela União?
Faça valer a pena

1. A CF/88 elegeu como sistema de governo o presidencialista, o que foi
confirmado por meio de plebiscito, realizado em 21 de abril de 1993, nos
termos do art. 2º, do ADCT.
Com base nessas informações, avalie as assertivas abaixo:
I. Os Estados-membros poderão prever medidas parlamentaristas, uma

vez que não há qualquer afronta à previsão expressa na CF/88, tendo o
legislador estadual liberdade para atuar nesse campo.
II. Verifica-se que a previsão nas Constituições Estaduais de medidas
parlamentaristas afronta o princípio da separação dos poderes,
expressamente previsto no art. 2º, da CF/88, tendo em vista que o
parlamentarismo se diferencia do presidencialismo pela forma como atua
o Poder Executivo. Naquele, tem-se o Chefe de Estado, eleito pelo voto
direto, e o Primeiro Ministro, escolhido pelo parlamento.
III. As medidas parlamentaristas podem ser previstas pelas Constituições
Estaduais, porque elas somente possuem como limites à sua criação as
cláusulas pétreas, previstas no art. 60, §4º, da CF/88, quais sejam: forma
federativa de Estado, voto direito, secreto, universal e periódico, separação
dos poderes e direitos e garantias individuais.
A respeito dessas asserções, assinale a opção correta:

(a) As asserções I e III são proposições verdadeiras, e a III é uma justificativa
da I.
(b) As asserções I e III são proposições verdadeiras, mas a III não é uma
justificativa da I.
(c) A asserção I é uma proposição verdadeira, e a III é uma proposição falsa.
(d) A asserção II é uma proposição falsa, e a III é uma proposição verdadeira.
(e) As asserções I e III são proposições falsas
2. Uma das regiões que compõem o Município de Belo Horizonte, qual

seja, o Barreiro, há anos pleiteia ser colocada na condição de Município,
cindindo-se, assim, de Belo Horizonte. Sabe-se que os Municípios podem
ser criados, fundidos ou desmembrados, conforme art. 18, §4º, da CF/88,
desde que observados os seguintes requisitos, exceto:
(a) A previsão em lei estadual.

(b) A realização de plebiscito para ouvir a população envolvida, ou seja,
para que os eleitores belo-horizontinos se manifestem a favor ou contra a
criação do Município do Barreiro.
(c) A apresentação de estudo de viabilidade técnica que demonstrem a
possibilidade de criação do novo Município a partir da cisão do Município
de Belo Horizonte.
(d) A previsão em lei municipal, tendo em vista que em se tratando de cisão
do Município de Belo Horizonte e não envolvendo o território de outro
Município, não se faz necessária a manifestação do Estado de Minas Gerais
a respeito.
(e) A criação do Município do Barreiro deve ocorrer dentro do período
imposto em lei complementar federal.
3. O Distrito Federal foi criado para abrigar a sede da União e não se

confunde com o Estado-membro nem com o Município possuindo
características de ambos. São características do Distrito Federal, exceto:
(a) Rege-se por lei orgânica e não possui organização do Ministério

Público nem do Poder Judiciário, mas organizam e mantém as Polícias
Civil e Militar e o Corpo de Bombeiros.
(b) Possui, assim como os Estados, a competência concorrente com a
União.
(c) Sujeita-se à intervenção federal.
(d) Possui três representantes no Senado Federal.
(e) Não se subdivide em Municípios.

Seção 2.4
Entes federados e intervenção
Diálogo aberto
Vamos à última seção dessa segunda unidade de ensino do
nosso estudo da Teoria Geral do Direito Constitucional. Estamos
estudando Eficácia, aplicabilidade e organização do Estado
e nesta seção vamos novamente retomar a situação geradora
de aprendizado: o legislador constitucional adotou a forma de
Estado Federativa, opção expressa no preâmbulo, no art. 1º
e no ADCT. Ao afirmar que “a República Federativa do Brasil,
contida ou limitada? A sua eficácia e a sua aplicabilidade podem
ser modificadas por Emenda Constitucional?
Na seção 2.1, fizemos o estudo da eficácia, da validade e

da vigência das normas constitucionais, além de analisarmos a
classificação das normas constitucionais, proposta por José Afonso
da Silva, como normas de eficácia plena, contida e limitada. A
partir desse estudo, enfretamentos a situação-problema relativa à
aplicabilidade do art. 1º, caput, da CF/88.
Na seção 2.2, analisamos, em relação ao Estado Unitário e à

Federação, o histórico, os tipos e as características dessas formas de
Estado e respondemos a situação-problema atinente à possibilidade
de alteração da forma federativa de Estado, prevista no art. 1º, caput,
da CF/88, por meio de Emenda Constitucional.
Na seção 2.3, estudamos propriamente as características da

federação brasileira, seus fundamentos e objetivos fundamentais
da República Federativa do Brasil, além do modelo de
repartição de competências adotado na CF/88, e, a partir disso,
respondemos a questão sobre a inclusão dos Municípios na
união indissolúvel, prevista no art. 1º, da CF/88, se essa inclusão

altera a eficácia da norma, ou seja, se há a necessidade de
regulamentação por lei infraconstitucional.
Agora, na seção 2.4, vamos rever as características dos entes

federados e estudaremos as possibilidades de intervenção federal e
estadual, para respondermos à seguinte situação-problema: você,
foi contratado para emitir parecer sobre a aplicabilidade das normas
constitucionais que fazem previsão das hipóteses de intervenção
federal e estadual. Diante disso e orientado pela classificação das
normas constitucionais quanto à aplicabilidade, elaborada por José
Afonso da Silva, as normas de intervenção possuem eficácia plena,
contida ou limitada?
Para tanto, deveremos: (i) compreender as características dos

entes federados; (ii) entender em que hipóteses pode se dar a
intervenção; (iii) analisar quais procedimentos devem ser adotados
pela União e pelos Estados para a adoção da intervenção.
Não pode faltar

Para analisarmos a questão posta nesta seção, vamos estudar
um pouquinho a teoria da intervenção federal e estadual, mas para
começar, vamos relembrar as características dos entes federados,
de forma sistematizada, tendo em vista que estudamos esse tema
pormenorizadamente na seção 2.3.
Figura 2.8 –Entes da República Federativa do Brasil
Fonte: <http://landing.esquemaria.com.br/esquemas/24-4-2014-Entes-Federativos-Esquema/>. Acesso em: 5

nov. 2015.

O art. 1º, caput, da CF/88, afirma ser a “A República Federativa do
Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do
Distrito Federal”, constituindo-se em Estado Democrático de Direito.
Diante desse conhecimento, vamos definir esses entes políticos,
como o fez Vicente Paulo, Marcelo Alexandrino e Frederico Dias
(2013, p. 348-359):
1. União: considerada um dos entes autônomos da federação,

conforme art. 18, da CF/88, trata-se de pessoa jurídica de direito
público interno, que não se confunde com a República Federativa
do Brasil, que é pessoa jurídica de direito internacional, dotada de
soberania e não de autonomia, diferença ressaltada na seção 2.2.
Os bens da União estão elencados no art. 20, da CF/88, tais como
o mar territorial, os terrenos de marinha, os potenciais de energia
hidráulica e os recursos minerais, inclusive o subsolo.
2. Estados: organizam-se por suas próprias constituições,

observados os limites postos pela CF/88, uma vez que, conforme
estudamos na seção 1.3, o poder constituinte derivado decorrente é
limitado pela CF/88. Os Estados-membros também são autônomos
e possuem: (i) autogoverno: A escolha dos governantes dos Estados
não se subordina ou é tutelada pela União; (ii) autoadministração:
Os Estados a exercem por meio do exercício das competências
legislativas, administrativas e tributárias, previstas na CF/88; e (iii)
auto-organização e normatização própria: elaboração de sua própria
Constituição, bem como de sua própria legislação, observados os
limites postos na CF/88. Os Estados-membros podem, nos termos
do art. 25, §3º, da CF/88, criar, por meio de lei complementar,
regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões. Por
fim, o art. 26, da CF/88, elenca os bens pertencentes aos Estados-
membros, bens estes residuais em relação àqueles pertencentes à
União.
3. Distrito Federal: é regido por lei orgânica, instrumento que

o organiza e estrutura, assegurando a sua autonomia política,
tendo, pois, natureza de constituição estadual. Assim como os
Estados-membros, possui autonomia política, caracterizada por:
(i) autogoverno; (ii) autoadministração; e (iii) auto-organização e
normatização própria. Sendo vedada a sua divisão em Municípios, o
Distrito Federal concentra as competências legislativas e tributárias

reservadas aos Estados e aos Municípios. Todavia, a polícia civil,
militar, o Poder Judiciário, o Ministério Público e o corpo de
bombeiros em seu âmbito são organizados e mantidos pela União.
4. Municípios: regem-se por lei orgânica, que deverá observar

os limites postos tanto na CF/88 quanto na respectiva constituição
estadual. São pessoas jurídicas de direito público interno, dotadas
de autonomia, assegurada pela capacidade de autogoverno,
administração própria e auto-organização.
5. Territórios: não são entes federados, podendo ser criados pela

União, com a natureza jurídica de autarquias territoriais federais. Em
função disso, não possuem autonomia política, sendo, portanto,
mera divisão administrativo-territorial. A lei que os criar deverá
dispor sobre a sua organização administrativa e judiciária, além de
ser possível prever a sua divisão em Municípios, nos termos do art.
33, §1º, da CF/88. Nos territórios com mais de cem mil habitantes,
haverá órgãos judiciais de primeira e de segunda instância, bem
como membros do Ministério Público e defensores públicos
federais. Não haverá eleições para governador, que será nomeado
pelo Presidente da República, mas para a Câmara Territorial a lei
deverá dispor sobre as eleições, conforme art. 33, §3º, da CF/88.
Apesar de não haver atualmente nenhum território no Brasil, vale
notar que o art. 18, §2º, da CF/88, determina que eles podem ser
criados, transformados em Estados ou reintegrados ao Estado de
origem, por meio de lei complementar.
Essa foi apenas uma breve revisão, apenas com alguns

apontamentos sobre o tema que foi estudado na seção 2.3, mas
caso você queira estudar um pouco mais sobre a organização
político-administrativa da República Federativa do Brasil, fica a
indicação de duas boas leituras a respeito:
Pesquise mais
José Afonso da Silva e Alexandre de Moraes analisam todas as
características dos entes federados e da autonomia que os marca:

ed. São Paulo: Malheiros, 2015. p. 496-512 e 617-663.

MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 30. ed. São Paulo:
Atlas, 2014. p. 286-333.
Vamos, então, iniciar nossos estudos sobre a intervenção

federal. Ela objetiva proteger a federação brasileira, resguardando-a
especialmente contra a desagregação. Para tanto, pode a União
intervir no funcionamento dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios situados nos territórios federais, que ela venha a
criar, e os Estados intervirem nos Municípios que estão em seu
território, sem que isso implique em violação do pacto federativo.
Nesse sentido, Paulo Gustavo Gonet Branco (2015, p. 819) afirma
que a intervenção federal compete à União que poderá dela
lançar mão para “preservar a integridade política, jurídica e física
da federação”. Trata-se, pois, de medida excepcional e drástica
que somente poderá ser usada nas hipóteses previstas no art. 34,
da CF/88. São elas:
I. Manter a integridade nacional;
II. Repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da federação em

outra: no caso da invasão estrangeira, é dispensada a concordância
do Estado, tendo em vista que visa à reconstrução da integridade
nacional. Em se tratando da invasão de uma unidade da federação
em outra, a União poderá se utilizar da intervenção para impedir o
ganho territorial em detrimento de outra unidade da federação ou
imposição de vontade sobre ela;
III. Pôr termo a grave comprometimento da ordem pública:

nem toda desordem ensejará a intervenção, mas somente aquela
considerada não usual e intensa, que evidencie transtorno na vida
social, violento e de grandes proporções, não sendo necessário que
se configure uma guerra civil para tanto;
IV. Garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas

unidades da federação: a hipótese ocorre no caso de o Poder estar
impedido ou dificultado de funcionar, quando os membros do
Poder Legislativo estiverem impossibilitados de exercer o poder, por
decisão judicial, de se reunirem para deliberarem sobre determinado
projeto de lei;

V. Reorganizar as finanças das unidades da federação: (i) suspender
o pagamento da dívida fundada (compromissos de exigibilidade
superior a 12 meses, contraídos em função de desequilíbrio
orçamentário ou financeiro de obras e serviços públicos) por mais
de dois anos, salvo por motivo de força maior; (ii) deixar de entregar
aos Municípios receitas tributárias determinadas pela CF/88, nos
prazos estabelecidos em lei;
VI. Prover a execução de lei federal, ordem ou decisão

judicial: nem todo desrespeito à lei enseja a intervenção, mas
somente nos casos em que sua inobservância gera prejuízo
generalizado e que não seja solucionado por meio de decisão
judicial. O STF decidiu, todavia, que não constitui hipótese de
intervenção federal, o não pagamento de precatórios, quando
não há recursos suficientes para tanto e tendo o Estado que
arcar com obrigações de igual hierarquia;
VII. Assegurar a observância dos seguintes princípios sensíveis:

(i) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;
(ii) direitos da pessoa humana, em decorrência do princípio da
dignidade da pessoa humana; (iii) autonomia municipal, que impõe
aos Estados o respeito ao poder de autogoverno, auto-organização
e autoadministração dos Municípios; (iv) prestação de contas da
administração pública direta e indireta, nos termos do art. 75, da
CF/88; (v) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de
impostos estaduais, compreendida e proveniente de transferências,
na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços
públicos de saúde.
Reflita
As hipóteses de intervenção federal estão elencadas no art. 34, da
CF/88.
Poderia o legislador constitucional, no exercício do poder

constituinte derivado reformador, criar outras hipóteses de
intervenção federal? A simples criação de novas hipóteses de
intervenção viola alguma das cláusulas pétreas, previstas no art.
60, §4º, da CF/88?

Analisadas as hipóteses, passamos ao estudo dos entes passíveis
de intervenção. A União poderá intervir, verificada qualquer das
hipóteses do art. 34, da CF/88, nos Estados, no Distrito Federal
e nos Municípios integrantes dos territórios federais, mas não o
poderá fazer em relação aos Municípios situados nos Estados, cuja
competência interventiva é dos próprios Estados.
Assimile
Diante disso, vamos diferenciar os entes que se submetem à intervenção
federal e aqueles que se sujeitam à intervenção estadual:
• Intervenção federal: Estados, Distrito Federal e Municípios integrantes

de território;
• Intervenção estadual: Municípios situados em seu território.
Aqui será proposta uma classificação da intervenção nas

seguintes espécies:
• Espontânea ou ex officio: somente o Presidente da

República poderá decretar a intervenção federal ex officio, ou
seja, independente de provocação, nas hipóteses previstas nos
incisos I, II, III e V, do art. 34, da CF/88. Faz-se necessário, nesse
caso, apenas que o Presidente ouça aos seus órgãos de consulta
não deliberativos: Conselhos da República, previsto no art. 89, da
CF/88, e de Defesa Nacional, conforme art. 91, da CF/88. A criação
do decreto interventivo trata-se, portanto, de ato discricionário do
Presidente da República.
• Provocada:
a) Por solicitação: ocorre quando a coação ou impedimento,

que fira a garantia do livre exercício de qualquer dos poderes nas
unidades da federação, prevista no art. 34, IV, da CF/88, recaia
sobre os Poderes Executivo e Legislativo. Nesse caso, para decretar
a intervenção federal, o Presidente da República dependerá da
solicitação de um dos poderes coatos ou impedidos, mantendo,
todavia, a característica de ato discricionário, conforme art. 36, I, da
CF/88.

b) Por requisição: conforme art. 36, I, da CF/88, verifica-se no
caso de a coação ou o impedimento, que fira a garantia do livre
exercício de qualquer dos poderes nas unidades da federação,
prevista no art. 34, IV, da CF/88, recair sobre o Poder Judiciário.
Nesse caso, o decreto interventivo do Presidente da República é
ato vinculado e não discricionário, como nos casos de intervenção
espontânea e provocada por solicitação.
Vocabulário
Aqui vale uma explicação sucinta sobre o que seja ato vinculado e ato
discricionário, uma vez que isso será estudado pormenorizadamente
em Direito Administrativo, mas é muito importante que você saiba
diferenciá-los:
• Discricionariedade: o administrador pode, observados os limites

estabelecidos na lei, além dos princípios que regem a Administração
Pública, escolher a solução que entender adequada para o caso, de
acordo com a conveniência e oportunidade para a prática do ato.
• Vinculação: o administrador não possui margem de liberdade para

escolher entre a solução cabível no caso, uma vez que a norma
delimita a sua atuação, estabelecendo os requisitos e condições para
que o ato administrativo seja praticado.
Vamos sistematizar o raciocínio apresentado nos casos de

intervenção provocada por solicitação e por requisição, correlatos
ao inciso IV, do art. 34, da CF/88?
Tabela 2.1 - Hipóteses de intervenção federal
Coação ou Intervenção O poder

Sobre o poder Ato
impedimento do: provocada coato oficia o:
Judiciário ou
Executivo Solicitação Discricionário Presidente
legislativo
STF que
Legislativo ou
Judiciário Requisição Vinculado requisitará ao
Executivo
Presidente
Executivo ou
Legislativo Solicitação Discricionário Presidente
judiciário
Fonte: elaborado pela autora (2015)
Já na hipótese de ordem ou decisão judicial ignorada, prevista no
art. 34, VI, da CF/88, o tribunal que tiver proferido a decisão, seja ele o
STF, Superior Tribunal de Justiça (STJ) ou Tribunal Superior Eleitoral

(TSE), possuirá legitimidade para requisitar a intervenção diretamente
ao Presidente da República, conforme art. 36, II, da CF/88. Decisão
proferida por qualquer outro tribunal (Tribunais Regionais Federais,
juízes federais, tribunais regionais e juízes eleitorais, tribunais e juízes
do trabalho, tribunais e juízes militares, tribunais e juízes estaduais,
distritais ou dos territórios que a União venha a criar), dependerá de
requisição ao STF, por meio de ofício, para que ele venha requerer a
expedição do decreto interventivo ao Presidente.
c) Por representação: nos termos do art. 36, III, da CF/88,

verifica-se a necessidade de representação do Procurador-
Geral da República e provimento do STF em ação direta de
inconstitucionalidade interventiva, no caso de ofensa aos princípios
sensíveis, previstos no art. 34, VII, da CF/88. A violação aos princípios
sensíveis, nesse caso, deve decorrer de lei estadual ou lei distrital,
não existindo hipótese prevista na CF/88 de violação desses
princípios por lei dos Municípios localizados em território federal. A
intervenção provocada por representação do Procurador-Geral da
República também ocorrerá para prover a execução de lei federal,
dependendo de provimento do STF, nos termos do art. 34, VI, da
CF/88. A intervenção, nesse caso, configura-se como vinculada.
Por fim, vamos analisar como o Congresso Nacional realiza o

controle político do decreto presidencial de intervenção, conforme
art. 36, §§ 1º e 2º, da CF/88, devendo fazê-lo no prazo de 24 horas
e, no caso de recesso parlamentar, deverá ser feita convocação
extraordinária dentro do mesmo prazo. No entanto, essa apreciação
pelo Congresso será dispensada nos seguintes casos: (i) quando
o decreto interventivo se limitar a suspender a execução do ato
impugnado, que ensejou a intervenção, nos casos previstos no
art. 34, VI e VI e no art. 35, IV, bastando essa medida para reaver
a normalidade, nos termos do art. 36, §3º, da CF/88; (ii) quando
objetivar o cumprimento de ordem ou decisão judicial (art. 34, IV,
da CF/88); ou (iii) em caso de violação de princípio sensível (art. 34,
VII, da CF/88).
Exemplificando
Em 2014, foram noticiados inúmeros casos de mortes ocorridas dentro do
sistema penitenciário maranhense. Dezenas de presos foram torturados,

mortos e decaptados no Complexo Penitenciário de Pedrinhas
em rebeliões e conflitos entre facções e, fora do presídio, ônibus e
delegacias foram atacadas, resultando na morte de civis. A intervenção
federal, nesse caso, poderia ser decretada com base no disposto no art.
34, III, da CF/88, ou seja, para pôr fim a grave comprometimento da
ordem pública, ou com fundamento no inciso VII do mesmo artigo, que
autoriza a intervenção no caso de violação a princípios sensíveis, como
os que se referem ao respeito à pessoa humana.
Faça você mesmo

Agora você pode pensar em outras situações como essa. Outro caso
que ganhou os noticiários foi sobre a possibilidade de intervenção
federal no Rio Grande do Sul pelo não pagamento dos precatórios, que
são a requisição de pagamento elaborada por um juiz de 1º grau em
decorrência de uma decisão definitiva, contra a qual não caiba mais
recurso, proferida em desfavor de algum dos entes políticos: União,
Estados, Distrito Federal ou Municípios. Caso fosse decretada, ela
estaria fundamentada em qual dos incisos do art. 34, da CF/88?
A intervenção estadual nos Municípios situados em seu território

ocorrerá nas seguintes hipóteses, previstas no art. 35, da CF/88:
I. Deixar de pagar a dívida fundada por mais de dois anos

consecutivos, salvo motivo de força maior;
II. Não forem prestadas contas na forma da lei;
III. Não tenha sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal

na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços
públicos de saúde;
IV. O Tribunal de Justiça der provimento à representação para

assegurar a observância dos princípios indicados na Constituição
Estadual, ou para prover a execução de lei, ordem ou decisão
judicial.
A intervenção estadual também pode ser classificada em: (i)

espontânea, nos casos previstos nos incisos I, II e III, do art. 35, da
CF/88, ou seja, dependendo da conveniência e oportunidade do

INTERVENÇÃO
Manter a integridade nacional

Repelir invasão FEDERAL ESTADUAL
estrangeira ou de
uma unidade da
federação em outra
Exceção Exceção
Pôr termo a grave

comprometimento Por representação: Art. 34, VI, Não prestarem contas
da ordem pública UNIÃO prover a execução de lei federal, ESTADOS na forma da lei
e art. 34, VII, no caso de violação
de princípios constitucionais sensíveis
II I Governador Não tiverem aplicado o

Reorganizar as Presidente da República
mínimo da receita em
Figura 2.9 – Hipóteses de intervenção federal
finanças da III saúde e em educação

unidade da
federação De ofício Art. 35
Provocada
V
de representação pelo Tribunal de Justiça.
Descumprimento de lei
Art. 34, I, II, III e V Suspensão do pagamento da estadual, ordem ou
dívida fundada por mais de dois decisão judicial
Por requisição: Art. 34, anos, salvo força maior
Por solicitação: Art. 34, IV, no caso de VI, quando a coação ou o
a coação ou impedimento recair sobre impedimento recair sobre o
os Poderes Executivo ou Legislativo Poder Judiciário, e art. 34, VI,
para prover a execução de
ordem ou decisão judicial
U2 - Eficácia, aplicação e organização do Estado

no inciso IV do art. 35, da CF/88, quando dependerá de provimento
Governador para decretá-la; e (ii) provocada, nas hipóteses trazidas
133
O organograma a seguir sintetiza o que estudamos nesta seção:
E então? A despeito de tudo que estudamos, vamos responder
ao problema que expusemos no início da seção?
Sem medo de errar

Para solucionarmos a situação problema posta nessa seção,
devemos retomar o contexto de aprendizagem proposto no início
dessa unidade de ensino: O legislador constitucional adotou a
forma de Estado Federativa, opção expressa no preâmbulo no art.
1º e no ADCT. Ao afirmar que “a República Federativa do Brasil,
contida ou limitada? A sua eficácia e a sua aplicabilidade podem ser
modificadas por Emenda Constitucional?
Nesta seção, relembramos as características dos entes federados

e estudamos a intervenção federal e estadual, objetivando responder
a seguinte questão: você, renomado jurista, foi contratado para
emitir parecer sobre a aplicabilidade das normas constitucionais
que fazem previsão das hipóteses de intervenção federal e
estadual. Diante disso e orientado pela classificação das normas
constitucionais quanto à aplicabilidade, elaborada por José Afonso
da Silva, as normas de intervenção possuem eficácia plena, contida
ou limitada?
Atenção
Aqui é muito importante retomarmos a classificação das normas
constitucionais em normas de eficácia plena, ou seja, aquelas que não
demandam regulamentação, normas de eficácia contida, que podem
ter seu campo de atuação restrito por norma infraconstitucional, e
normas de eficácia limitada, que dependem de regulamentação para
produção de todos os seus efeitos, para verificarmos em que situação
as normas de intervenção se enquadram.
Considerando tudo que estudamos nesta seção e pensando as

questões anteriormente lembradas, você considera que as normas

constitucionais que dispõem sobre a intervenção são autoaplicáveis
ou dependem de regulamentação? Os efeitos dessas normas são
mediatos ou imediatos? Norma infraconstitucional pode restringir o
seu campo de atuação?
Lembre-se
Lembre-se de que para analisar a questão, você precisará reler os arts.
34 a 36, da CF/88, para verificar se eles trazem alguma pista a respeito.
Muitas vezes, as normas constitucionais remetem à lei que deverá ser
produzida com o intuito de regulamentá-las.
Diante do exposto, como você se posiciona a respeito:

as normas constitucionais relativas à intervenção possuem
aplicabilidade imediata, dependem de regulamentação para
produzir seus efeitos ou autoriza que a norma infraconstitucional
restrinja seu âmbito de aplicação?
Pratique mais
Instrução
as de seus colegas.
A possibilidade de intervenção fundada na ausência de reajuste da remuneração dos servidores

públicos do Estado
Compreender, a partir da análise das hipóteses de intervenção
1. Competências de Fundamentos
federal, se ela seria cabível no caso de ausência de reajuste
de Área
dos servidores públicos do Estado.
Compreender, a partir da análise do caso concreto, se ele se
2. Objetivos de aprendizagem enquadra em alguma das hipóteses de intervenção federal,
taxativamente listadas no art. 34, da CF/88.
• Características da intervenção federal
3. Conteúdos relacionados • Hipóteses que fundamentam a intervenção federal, previstas
no art. 34, da CF/88
Após a greve dos agentes penitenciários, o governador do
Estado de Rondônia editou o Decreto 17.823/13, determinando
que os policiais militares deixassem a segurança pública para
assumir a função desses agentes. Tendo em vista esse desvio
de função dos policiais militares, o STF cobrou explicações
do governador de Rondônia para analisar a possibilidade
de intervenção federal no Estado. Diante da situaçao, você,
renomado jurista, considera que o STF poderia requerer a
intervenção federal? Qual o fundamento para tanto, ou seja,
em que inciso do art. 34, da CF/88, a situação se enquadraria?

Para resolver a questão, vamos analisar as características
da intervenção federal e as hipóteses em que ela pode ser
suscitada. Nesse caso, em que o governador do Estado de
Rondônia editou decreto determinando o desvio de função
5. Resolução da SP dos policiais militares, a intervenção federal é cabível? Sob que
hipótese? Fica configurado o descumprimento de lei federal
suficiente para ensejar a medida excepcional? Trata-se de
situação em que resta demonstrada grave comprometimento
da ordem pública?
Lembre-se
A intervenção federal é medida excepcional, utilizada para restabelecer
o proteger tanto o Estado Federal quanto as unidades que o integram.
Lembre-se de que a intervenção federal é medida que relativiza a
autonomia dos Estados e do Distrito Federal, verificada qualquer das
situações elencadas no art. 34, da CF/88, sem ferir o pacto federativo,
sendo seu objetivo defendê-lo. Mas, no caso em comento, a intervenção
federal seria, de fato, cabível? A atuação do STF, ao solicitar informações
ao governador, é legítima? O STF não estaria invadindo o poder do
Executivo de regulamentar, em âmbito interno, a atuação da polícia
militar? Ou o deslocamento dos policiais militares para exercer as funções
de agente penitenciário ensejaria alguma das hipóteses excepcionais,
previstas no art. 34, da CF/88, a ensejar a intervenção federal?
Faça você mesmo

Com base no que foi exposto, pensando na questão atinente à
possibilidade de intervenção federal na hipótese de desvio de funções
dos policiais militares para atuarem como agentes penitenciários,
convido você a resolver outro problema relativo à intervenção
federal: O Estado do Rio Grande do Sul, diante do cenário econômico
desfavorável e do crescimento dos gastos públicos em detrimento da
receita, deixou de pagar os precatórios, emitidos em decisões judiciais
em que o Estado restou condenado. Diante disso, foram apresentados
pedidos de intervenção federal em face do Rio Grande do Sul. Você,
renomado jurista, entende ser a intervenção federal cabível no caso?
Se considerar que ela seja cabível, em que hipótese, prevista no art. 34,
da CF/88, ela se enquadraria: reorganizar as finanças das unidades da
Federação ou prover a execução de ordem ou decisão judicial, visto
que eles decorrem de condenação judicial do Estado em ações contra
ele propostas?

Faça valer a pena
1. Sobre os entes federados, avalie as seguintes asserções e a relação
proposta entre elas.
I. O art. 1º, caput, da CF/88, afirma ser a “A República Federativa do Brasil,

formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito
Federal”, constituindo-se em Estado Democrático de Direito.
PORQUE
II. Ela é composta pelos seguintes entes federados: União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, não a integrando os Territórios que a União possa
vir a criar.

da I.
justificativa da I.
2. O Estado do Rio Grande do Sul, em função do aumento dos gastos

públicos em detrimento da receita, que não cresceu para acompanhá-
lo, determinou o parcelamento dos salários de seus servidores públicos.
No entanto, o STF afirmou ser a medida inconstitucional e determinou o
pagamento integral dos salários. Caso a União entendesse ser necessário
intervir no Estado, qual seria o fundamento, entre aqueles elencados no
art. 34, da CF/88, mais adequado para fazê-lo?
(a) Pôr termo a grave comprometimento da ordem pública.

(b) Garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da
Federação.
(c) Reorganizar as finanças da unidade da Federação que suspender o
pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo
motivo de força maior.
(d) Prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial.
(e) Assegurar a observância do seguinte princípio constitucional sensível:
prestação de contas da administração pública, direta e indireta.

3. Na "Operação Caixa de Pandora", que foi realizada pela Polícia Federal
e por membros do Ministério Público Federal, ficou demonstrado que o
Governador do Distrito Federal, José Roberto Arruda, liderava um grupo
de Secretários de Governo, Deputados Distritais, pelo Presidente do
Legislativo local e pelo Vice-Governador. Esse grupo utilizava as funções
públicas para desviar e apropriar-se do dinheiro público. Diante disso, o
Procurador-Geral da República requisitou ao STF a intervenção federal no
Distrito Federal. A partir disso, avalie as assertivas abaixo.
I. Em se tratando de medida excepcional, faz-se necessário o

enquadramento em alguma das hipóteses previstas no art. 34, da CF/88,
para que a intervenção federal possa ser decretada. No caso, ela se daria
por violação ao princípio sensível que prevê a forma republicana, o sistema
representativo e o regime democrático.
II. A intervenção federal poderia ser decretada por violação ao princípio
sensível que prevê a necessidade de prestação de contas da Administração
Pública, o que deixou de ser feito de forma correta pelo Governador do
Distrito Federal.
III. A intervenção federal com base em qualquer dos princípios sensíveis
elencados no art. 34, VII, da CF/88, classifica-se como espontânea,
podendo o Presidente da República agir de ofício para decretá-la,
configurando-se como ato discricionário.
É correto afirmar em:
(a) I, apenas.
(b) III, apenas.
(c) I e II, apenas.
(e) I, II e III.

Referências
AZAMBUJA, Darcy. Teoria geral do estado. 2. ed. São Paulo: Globo, 2008.
BARROSO, Luís Roberto. Curso de direito constitucional contemporâneo: os

conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. 5. ed. São Paulo: Saraiva,
2015.
CARVALHO, Aurora Tomazini. Curso de teoria geral do direito. 3. ed. São Paulo:
Noeses, 2013.
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 19. ed. São Paulo: Saraiva,
2007.
_______. Direito tributário: linguagem e método. 5. ed. São Paulo: Noeses, 2013.
FERREIRA FILHO, Monoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 40. ed. São
Paulo: Saraiva, 2015.
KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. 8. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2009.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Eficácia das normas constitucionais e direitos
sociais. São Paulo, Malheiros: 2009.
MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito

constitucional. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2015.
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 30. ed. São Paulo: Atlas, 2014.
PAULO, Vicente; ALEXANDRINO, Marcelo; DIAS, Frederico. Aulas de direito

constitucional para concursos. 2. ed. São Paulo: Método, 2013.
Malheiros, 2015.
_______. Aplicabilidade das normas constitucionais. 8. ed. São Paulo: Malheiros,

2012.
Unidade 3
Direitos e garantias
fundamentais
Convite ao estudo
Iniciaremos o estudo dos Direito e garantias fundamentais.
Vamos conhecer e analisar a evolução das gerações de direitos,
as características, abrangência e aplicabilidade dos direitos e
garantias fundamentais, os deveres fundamentais e direitos
individuais, coletivos e sociais e os remédios constitucionais:
habeas corpus, habeas data, mandado de segurança, mandado
de injunção e ação popular.
A CF/88 classifica-se, quanto a sua extensão, como uma

Constituição analítica ou prolixa, como vimos na seção 1.1. Ela foi
chamada de Constituição Cidadã, porque decorreu da queda do
regime militar, período em que direitos foram suprimidos, cidadãos
foram perseguidos e a imprensa, censurada. Na transição para o
Estado Democrático de Direito, buscou-se, na elaboração da CF/88,
com participação popular, assegurar direitos e garantias, para se evitar
qualquer hipótese de arbítrio do Estado. A saúde está contemplada
na CF/88 como um dos direitos sociais, previstos no art. 6º, e como
um direito de todos e como um dever do Estado no art. 196, além
de outras previsões ao longo do texto constitucional.
Em nossa situação-problema, vimos que os pais de uma

criança, portadora de uma doença rara, para a qual não existe um
tratamento específico no país, pleitearam, em juízo, que o Governo
Federal custeasse um tratamento experimental nos Estados Unidos,
cujos resultados ainda não foram comprovados. Todavia, o custo
desse tratamento experimental é equivalente à prestação de todos
os serviços de saúde e tratamentos médicos e hospitalares durante
um ano para toda a população do estado do Maranhão. Diante
disso, como você, analisaria o caso: determinaria o pagamento pelo
Governo Federal do tratamento dessa criança com fundamento
do direito à vida, ou você negaria o aludido tratamento por seu alto
custo, uma vez que os valores nele empregados poderiam custear
a saúde do estado do Maranhão, com um dos mais altos índices de
pobreza do país?
A partir dessa pergunta, que gera implicações em todo o estudo

dessa unidade, vamos analisar, a cada seção de autoestudo, um
aspecto do problema. Dessa forma, na seção 3.1, após o estudo das
gerações de direitos, verificaremos em que geração de direitos melhor
se enquadra o direito à saúde. Na seção 3.2, vamos compreender
melhor os direitos e garantias fundamentais, suas características,
analisando a abrangência e aplicabilidade do direito à saúde. Por sua
vez, na seção 3.3, estudaremos especificamente as características
dos seguintes remédios constitucionais: habeas corpus, mandado
de segurança e mandado de segurança coletivo, para se verificar
qual deles seria aplicável no caso explicitado. Por fim, na seção 3.4,
analisaremos os demais remédios constitucionais: mandado de
injunção e habeas data, além da ação popular, para analisar se o
direito à saúde demanda regulamentação por lei infraconstitucional
para que seja assegurado e, não tendo sido editada a aludida lei, qual
o instrumento cabível para a realização desse direito.
Seção 3.1
Gerações de direitos
Diálogo aberto
Nesta unidade estudaremos as gerações de direitos, os direitos
e garantias fundamentais, consagrados pela CF/88 e os chamados
remédios constitucionais.
A saúde está contemplada na CF/88 como um dos direitos sociais

previstos, no art. 6º, e, no art. 196, como um direito de todos e um dever
do Estado, além de outras previsões ao longo do texto constitucional.
Os pais de uma criança portadora de uma doença rara, para a qual não
existe um tratamento específico no país, pleitearam, em juízo, que o
Governo Federal custeasse um tratamento experimental nos Estados
Unidos, cujos resultados ainda não foram comprovados. Todavia, o
custo desse tratamento experimental é equivalente à prestação de
todos os serviços de saúde e tratamentos médicos e hospitalares
durante um ano para toda a população do Estado do Maranhão. Diante
disso, como você, analisaria o caso? Determinaria o pagamento pelo
Governo Federal do tratamento dessa criança com fundamento do
direito à vida? Ou você negaria o aludido tratamento por seu alto custo,
uma vez que os valores nele empregados poderiam custear a saúde
do Estado do Maranhão, com um dos mais altos índices de pobreza
do país?
Com base nesse questionamento, que permeará o estudo de

toda a Unidade de Ensino, e a partir do estudo do tema “Gerações
de direitos”, você, mediante o estudo das gerações de direitos e suas
características, considera que o direito à saúde, que é de todos, sendo
ainda dever do Estado, é consagrado em qual das gerações de direitos?
Trata-se de um direito positivo ou de um direito negativo? Relaciona-se
a um fazer ou a um não fazer do Estado?
Para solucionar o problema proposto para essa seção 3.1, você

deverá utilizar todo o material disponível. Não se esqueça do quanto
é importante se familiarizar antecipadamente com os temas a serem
U3 - Direitos e garantias fundamentais 143

estudados, por meio da webaula correspondente e, na sequência, ler
toda a seção aqui no livro didático, realizando as atividades que são
propostas. Além disso, sempre que possível, pesquise mais sobre o
tema. As indicações bibliográficas são um caminho para que você
aprofunde o estudo de algum tópico que desperte a sua curiosidade.
Quem sabe com base nessas indicações você comece a pesquisar
sobre o tema e acabe se tornando um especialista no assunto?
Vamos, então, começar a análise dos temas propostos para a

Seção 3.1?
Não pode faltar

Para iniciarmos os estudos dessa unidade de ensino, vamos
compreender o que são os direitos fundamentais. Segundo Paulo,
Alexandrino e Dias (2013, p. 154-155), os direitos humanos são aqueles
que pertencem ao homem universalmente considerado, independente
do ordenamento jurídico em que se insere ou de qualquer delimitação
geográfica.
Os direitos fundamentais, por sua vez, são os reconhecidos como

tais no ordenamento jurídico de determinado Estado, e seu estudo teve
como marco a Revolução Francesa, o surgimento das Constituições
francesa e americana, no século XVIII.
Figura 3.1 | Revolução francesa. “A liberdade iluminando o mundo”.
Fonte: <https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Eug%C3%A8ne_Delacroix_-_La_libert%C3%A9_guidant_le_
peuple.jpg>.
144 U3 - Direitos e garantias fundamentais

Agora, vamos fazer uma breve retrospectiva histórica e entender
como o nascimento das gerações de direitos está diretamente
relacionado com o momento cronológico em que os direitos foram
incluídos no rol dos direitos fundamentais. Vamos, então, analisar as
cinco gerações de direitos?
• 1ª geração: os direitos aqui incluídos surgiram no século XVIII,

quando emergiu o Estado Liberal, que se opunha ao Estado Absolutista
até então dominante na Europa. Eles tratavam especialmente dos
chamados direitos negativos, por exigir um “não fazer” por parte do
Estado em favor da liberdade do indivíduo. Referem-se, portanto,
aos direitos civis, especialmente aqueles ligados à propriedade, e aos
direitos políticos, com ênfase na participação política.
• 2ª geração: surgiram no início do século XX, com as pressões

decorrentes do processo de industrialização crescente, o impacto do
crescimento demográfico, o agravamento das disparidades sociais e
o surgimento do Estado Social, que objetivava, em suma, a realização
da justiça social. A partir disso, os direitos fundamentais adquiriram
também a sua acepção positiva, passando o Estado a atuar, por meio
de políticas públicas, por condições dignas de vida para uma parcela
da população que permanecia à margem da sociedade. Assim, foram
consagrados direitos correlatos à igualdade, tais como os direitos
sociais, culturais e econômicos.
• 3ª geração: estes direitos foram consagrados ainda no século XX,

sendo marcados pelo caráter difuso, ou seja, coletivo, quando o indivíduo
deixa de ser considerado isoladamente para que a coletividade ganhe
espaço. Estão ligados à fraternidade e à solidariedade, que devem existir
entre os diferentes povos na fruição de bens considerados indivisíveis e
imprescindíveis à existência das presentes e futuras gerações. Referem-
se à preservação do meio ambiente, à proteção do patrimônio histórico
e cultural, à paz, ao progresso e ao desenvolvimento.
Assimile
As três primeiras gerações de direitos podem ser sintetizadas pelas
seguintes palavras-chave: 1ª geração: direitos negativos – liberdade.
Ex.: direito de propriedade, diretos políticos, direito de locomoção,
liberdade de crença religiosa etc.; 2ª geração: direitos positivos –

igualdade. Ex.: direitos sociais; 3ª geração: direitos difusos e coletivos
– fraternidade e solidariedade. Ex.: preservação do meio ambiente,
proteção do patrimônio histórico e cultural, paz e progresso.
Vale ressaltar que não existe na doutrina unanimidade a

respeito da 4ª e da 5ª gerações de direitos. Vamos estudar
algumas dessas concepções:
• 4ª geração: de acordo com Paulo Bonavides (apud PAULO;

ALEXANDRINO; DIAS, 2013, p. 156), os direitos de 4ª geração se referem
àqueles ligados à democracia à informação e ao pluralismo jurídico, de
que depende a concretização da sociedade aberta ao futuro, ligada
à noção de máxima universalidade. Por outro lado, Norberto Bobbio
(apud PAULO; ALEXANDRINO; DIAS, 2013, p. 156) entende que os
direitos fundamentais de 4ª geração se referem aos direitos correlatos
ao avanço da engenharia genética, que podem colocar em risco a
própria existência humana.,
Pesquise mais
Para que você possa saber um pouco mais a respeito das concepções
apresentadas, correlatas à 4ª e à 5ª gerações de direitos fundamentais,
seguem algumas indicações de leituras:
• BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004, p.

7-11.
• Paulo Bonavides também publicou excelente artigo a respeito do tema,

intitulado “A quinta geração de direitos fundamentais”. Disponível em:
<http://dfj.inf.br/Arquivos/PDF_Livre/3_Doutrina_5.pdf>. Acesso em: 23
nov. 2015.
• 5ª geração: por ocasião do Congresso Ibero-americano de Direito

Constitucional, realizado em Curitiba em 2006, a paz foi consagrada
como direito fundamental da 5ª geração e é defendida como tal
no artigo de Paulo Bonavides indicado acima. Dois instrumentos de
direito internacional asseveram a importância e a necessidade do
reconhecimento da paz, quais sejam, a Declaração Universal dos
Direitos do Homem, de 1948, e o Pacto Internacional de Direitos Civis
e Políticos de 1966.

Vamos, ainda, pensar em mais um aspecto da cronologia das
gerações de direitos:
Reflita
O advento de uma nova geração de direitos fundamentais não faz com
que a geração anterior seja superada. Certo? É justamente por isso
que parte da doutrina prefere chamar as gerações de “dimensões dos
direitos fundamentais” para deixar claro que a consagração de novos
direitos fundamentais implica o convívio desses direitos com os que
foram anteriormente reconhecidos. Você consegue identificar na
CF/88 direitos pertencentes às cinco gerações que estudamos?
Alguns autores sustentam, ainda, a existência de uma 6ª geração

de direitos, correlata ao direito fundamental de acesso à água potável,
ante a essencialidade dos recursos hídricos, apesar de o ordenamento
jurídico brasileiro ainda não contemplar tal direito.
Pesquise mais
Recomenda-se que você aprofunde seus estudos lendo um pouco a
respeito dessa 6ª geração de direitos:
• Manoel Nascimento de Souza publicou excelente artigo sobre a água

potável enquanto direito fundamental, texto disponível em: <http://
www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_
leitura&artigo_id=10330>. Acesso em: 18 fev. 2016.
• Outro texto que traz a evolução dos direitos fundamentais até a 6ª

geração, sendo uma excelente fonte de pesquisa para complementar
seus estudos, está disponível em: <http://lfg.jusbrasil.com.br/
noticias/2215369/direito-fundamental-de-acesso-a-agua-potavel-
uma-proposta-de-constitucionalizacao-zulmar-fachin-e-deise-
marcelino-silva>. Acesso em: 18 fev. 2016.
É importante, por fim, caracterizar os direitos fundamentais,

bem como estudar a sua titularidade. Vamos analisar agora as suas
características elencadas por José Afonso da Silva (2015, p. 182-184):
• Historicidade: os direitos fundamentais nascem, modificam-

se e vão deixando de ser tão aclamados ao longo da história. Com

o passar do tempo, alguns quase caem no esquecimento e outros
vão ganhando destaque. Os direitos fundamentais surgiram com
a Revolução Burguesa e tiveram seu rol ampliado com o passar do
tempo, rechaçando a fundamentação de que decorrem do direito
natural, da essência humana e da natureza das coisas.
• Imprescritibilidade: os direitos fundamentais não prescrevem com

o decurso do tempo. Eles são permanentes. Nunca deixarão de existir.
A prescrição somente compreende os direitos de caráter patrimonial,
sem atingir a exigibilidade dos direitos personalíssimos, tais como os
• Inalienabilidade: os direitos fundamentais não podem ser alienados,

transferidos nem negociados, justamente por não possuírem conteúdo
econômico ou patrimonial.
• Irrenunciabilidade: os direitos fundamentais não podem, em regra,

serem renunciados, ainda que o seu não exercício em muitos casos
não seja vedado.
Exemplificando
Suponhamos que um indivíduo registre em cartório, para produzir
efeitos em relação a todos (erga omnes), a sua renúncia à inviolabilidade
de sua honra, direito fundamental garantido no art. 5º, X, da CF/88. Tal
documento não teria validade, ante a irrenunciabilidade desse direito.
Faça você mesmo

A partir do exemplo anteriormente dado e da característica dos
direitos fundamentais, que estudamos ser, em regra, irrenunciáveis,
vamos pensar no caso da exposição à qual as pessoas se submetem
ao participarem dos reality shows. Em se tratando de situação
excepcional e temporária, seria válido o contrato firmado entre a
emissora de televisão e o participante que renuncia temporariamente à
inviolabilidade da privacidade, da imagem e da intimidade?
A essas características Paulo, Alexandrino e Dias (2013, p. 158-163)

acrescentam as seguintes:

• Inviolabilidade: os direitos fundamentais não devem ser violados pela
legislação infraconstitucional nem por atos administrativos expedidos
por autoridades públicas. Todavia, uma norma infraconstitucional
poderá impor restrições ao exercício de determinado direito
fundamental previsto na CF/88. Note que a lei, nesse caso, pode
impor limites e restrições ao exercício desses direitos, mas não poderá
violá-los nem os suprimir, assumindo aqui relevância os princípios da
razoabilidade e da proporcionalidade, que determinam que essa lei
limitadora dos direitos fundamentais deverá ser adequada, necessária
e proporcional. A teoria que se refere a essas limitações que os direitos
fundamentais podem sofrer é chamada de limite dos limites.
• Universalidade: os direitos fundamentais abrangem todos os

indivíduos, independentemente de sua nacionalidade, sexo, raça,
credo ou convicção política ou filosófica.
• Efetividade: os direitos fundamentais devem ter a sua efetividade

garantida pelo Poder Público.
• Interdependência: os direitos fundamentais são autônomos, mas

mantêm interseções para assegurar a sua efetividade.
• Complementariedade: os direitos fundamentais devem ser

interpretados de forma conjunta, com o objetivo de alcançar os
propósitos do legislador.
• Relatividade ou limitabilidade: os direitos fundamentais não

possuem natureza absoluta. O direito à vida, por exemplo, pode ser
relativizado no caso de guerra declarada, conforme disposto no art. 5º,
XLVII, da CF/88.
Sobre a titularidade dos direitos fundamentais, Vicente Paulo (PAULO;

ALEXANDRINO; DIAS, 2013, p. 158-159) afirma que inicialmente eles
eram atribuídos apenas às pessoas naturais, como o direito à intimidade,
previsto no art. 5º, X, da CF/88. Posteriormente foram contemplados
direitos que se aplicavam também às pessoas jurídicas, como o direito
à existência de partidos políticos, de acordo com o art. 17, da CF/88.
Mais recentemente, o Estado passou a ser entendido como titular de
alguns direitos fundamentais reconhecidos, como o direito à requisição
administrativa, nos termos do art. 5º, XXV, da CF/88.

Havendo conflitos entre direitos fundamentais, diante do caso
concreto, segundo Vicente Paulo (PAULO; ALEXANDRINO; DIAS, 2013,
p. 164), devemos: (i) afastar a tese de que existe hierarquia entre os direitos
fundamentais; (ii) entender que, apesar do conflito, ambos os direitos
fundamentais continuam em vigor no ordenamento jurídico; (iii) aplicar
o princípio interpretativo da harmonização, que estudamos na seção 1.4,
para emitir um juízo de ponderação entre os direitos fundamentais em
conflito, partindo das características do caso concreto, para verificar qual
deles deverá prevalecer, sem que reste o outro, contudo, aniquilado.
Exemplificando
Um exemplo de como isso funciona é o caso decidido pelo STF a
respeito da desnecessidade de autorização para publicação de
biografias (ADI 4.815), que, diante do conflito entre a liberdade de
expressão e o direito à intimidade, além da inviolabilidade da honra
e a dignidade da pessoa humana, afastou-se a hierarquia entre eles,
restou entendido que, apesar do conflito, no caso, esses direitos
continuam sendo consagrados no ordenamento jurídico e, aplicando-
se o princípio da harmonização, foi emitido juízo de ponderação para
definir que prevaleceria a liberdade de expressão. Contudo, o direito à
intimidade, a inviolabilidade da honra e a dignidade da pessoa humana
não foram aniquilados, restando ao biografado e à sua família todas as
medidas cabíveis que podem ser adotadas na esfera penal e cível, no
caso de supressão desses direitos. Assim, caso o exercício da liberdade
de expressão pelo autor importe em calúnia ou difamação ou exponha
o biografado e sua família ao ridículo, assegura-se por meio das ações
penais e civil cabíveis à reparação desses danos.
Faça você mesmo

A partir do exemplo anteriormente dado e da aplicação do princípio
da harmonização para solucionar os conflitos entre princípios
fundamentais que surgem no caso concreto, vamos pensar no caso
das ações que requerem o exame de DNA para que se possa aferir a
paternidade do autor. Nesse caso, há um conflito entre a intangibilidade
do corpo e a preservação da intimidade de um lado e, de outro, está a
dignidade da pessoa humana daquele que busca o reconhecimento de
sua paternidade. Diante disso, conforme estudamos, como devemos
solucionar esse conflito?

Nesta seção você aprendeu um pouco mais sobre as gerações de
direitos e sobre as características dos direitos fundamentais. Agora,
juntos, o que pensa de buscarmos uma solução possível para a
situação-problema desta seção?
Sem medo de errar

Para tanto, é preciso retomar o problema proposto no início desta

unidade. A partir do estudo do tema “Gerações de direitos”, como você,
considera que o direito à saúde, que é de todos, sendo ainda dever do
Estado? Ele está consagrado em qual das gerações de direitos? Trata-
se de um direito positivo ou de um direito negativo? Relaciona-se a um
fazer ou a um não fazer do Estado?
Atenção
Aqui é muito importante relembrar que a doutrina consagra três
gerações de direitos, sendo a 1ª correlata à consagração dos
chamados direitos negativos, relativos à liberdade; a 2ª, relativa aos
direitos positivos, em que se enquadram os direitos sociais; e a 3ª,
associada aos direitos difusos e coletivos. Além disso, há autores que
sustentam a existência de direitos de 4ª geração, como Bobbio (direitos
relativos à engenharia genética) e Paulo Bonavides (direitos relativos à
democracia, à informação e ao pluralismo jurídico). Este último autor
defende ainda que a paz foi consagrada como direito fundamental de
5ª geração.
Poderíamos pensar que o direito à saúde melhor se enquadra

em qual dessas gerações de direitos? Trata-se de direito que exige
um agir ou um não agir do Estado para figurar como direito positivo
ou negativo?
Além desses questionamentos, devemos, ainda, pensar no seguinte:

o direito à saúde, analisado do ponto de vista da criança que precisa
de um tratamento médico no exterior, conforme descrito, pertenceria
a uma geração de direitos distinta do direito à saúde da população do
Maranhão que poderia usufruir dos serviços de saúde e de tratamentos

médicos e hospitalares durante um ano com o custo do tratamento
dessa criança no exterior?
Lembre-se
Havendo conflito entre princípios (no caso, o direito à saúde fundamenta
tanto o tratamento da criança no exterior quanto à prestação de
serviços de saúde e tratamentos médicos e hospitalares para a
população do Maranhão), utiliza-se o princípio da harmonização, que
retira a hierarquia entre eles, reconhece que os direitos continuarão
válidos e vigentes no sistema jurídico e promove o sopesamento
desses princípios.
E, você, como avalia a questão relativa ao direito à saúde? Trata-

se de direto positivo ou negativo? Em que geração de direitos
estaria contido?
Pratique mais
Instrução
que podem ser encontradas no ambiente de trabalho. Realize as atividades e depois as compare com
as de seus colegas.
Análise da geração de direitos em que se enquadra o direito ao transporte e aplicação do

princípio da harmonização em caso de conflito entre direitos fundamentais no caso concreto
Compreender a classificação das gerações de direitos e
1. Competência de fundamento
as características dos direitos fundamentais que nelas se
de área
incluem.
Compreender os reflexos dessa classificação, especialmente
a historicidade dos direitos fundamentais e os reflexos
2. Objetivos de aprendizagem no direito ao transporte, e a aplicação do princípio da
harmonização havendo o conflito desse direito com outros
Gerações de direitos; características dos direitos fundamentais;
3. Conteúdos relacionados conflitos entre direitos no caso concreto: aplicação do
princípio da harmonização.

O direito ao transporte foi incluído pela EC n. 90/2015 no
art. 6º da CF/88. Mesmo antes da edição dessa Emenda,
o direito ao transporte já estava sendo objeto de amplos
debates envolvendo a Prefeitura de São Paulo, que adotou
recentemente medidas em prol da mobilidade urbana, com
a criação de faixas exclusivas para ônibus e ciclofaixas em
toda a capital. Os usuários do transporte coletivo defendem
essas medidas, que favoreceram os moradores dos pontos
mais distantes da cidade. Por sua vez, os que usam veículos
4. Descrição da Situação-Problema
próprios para se locomover na cidade não concordam com
as medidas, porque as pistas para o trânsito de carros na
capital foram reduzidas. Diante disso, em que geração de
direitos se enquadra o direito ao transporte? Trata-se de um
direito absoluto? Como solucionar o conflito entre o direito
ao transporte, para aquela parcela da população que dele
depende e que faz grandes deslocamentos na cidade, e o
direito de ir e vir daquele que utiliza seu carro ou mesmo o
transporte fretado para se locomover na cidade?
Para resolver a questão, vamos retornar às gerações dos
direitos fundamentais. Em qual delas o direito ao transporte
5. Resolução da Situação-Problema se enquadra? Trata-se de um direito positivo ou negativo?
Como a solução do conflito posto é feita a partir do princípio
da harmonização?
Lembre-se
Para solucionar a questão, será necessário que você se lembre de que
a doutrina consagra três gerações de direitos, sendo a 1ª correlata à
liberdade, a 2ª, relativa aos direitos sociais, e a 3ª, aos direitos difusos
e coletivos. Além disso, há autores que sustentam a existência de
direitos de 4ª geração, como Bobbio e Paulo Bonavides, este último
ainda defende que a paz foi consagrada como direito fundamental
de 5ª geração. Além disso, havendo conflito entre princípios, utiliza-
se o princípio da harmonização, que retira a hierarquia entre eles,
reconhece que os direitos continuarão válidos e vigentes no sistema
jurídico e promove o sopesamento desses princípios. Com base nisso,
o direito ao transporte se enquadraria mais precisamente em qual das
gerações de direitos? E como solucionar o aludido conflito?
Faça você mesmo

Com base no que estudamos nesta seção, você se postou diante
de questões que levam em consideração a análise das gerações de
direitos, suas características e o conflito entre direitos fundamentais
no caso concreto. Assim, analise: o direito à cultura se insere em qual
das gerações de direitos? Pode ser limitado por lei infraconstitucional
ou deve ser plenamente gozado por seus destinatários? O grafite,

enquanto manifestação cultural, pode ser feito no muro de um
condomínio de residências sem autorização dos condôminos?
Havendo um conflito entre o direito à cultura e a liberdade de
expressão dos grafiteiros e o direito de propriedade e da inviolabilidade
do domicílio, como o princípio da harmonização pode ser utilizado
para solucionar a questão?
Faça valer a pena

1. Considere as assertivas a seguir, julgando-as como corretas ou
incorretas:
I. O direito à moradia, (art. 6º, da CF/88), por meio da EC 26/2000, exige
uma prestação positiva do Estado ao cidadão, enquadrando-se entre os
chamados direitos de 2ª geração.
II. O direito à liberdade de locomoção no território nacional em tempos
de paz, previsto no art. 5º, XV, da CF/88, é um direito negativo, revelando
a necessidade de um não fazer do Estado para que se realize, o que
caracteriza dos chamados direitos da 1ª geração.
III. Compete aos Municípios promover a proteção do patrimônio histórico
e cultural local (art. 30, IX, da CF/88), que protege direitos difusos e
coletivos que pertencem à 3ª geração.
É CORRETO o que se afirma em:
a) I, apenas.
b) III, apenas.
c) I e II, apenas.
d) II e III, apenas.
e) I, II e III.
2. Entre os objetivos fundamentais da República Federativa do

Brasil, elencados no art. 3º da CF/88, está o de “erradicar a pobreza
e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais”.
Considerando o estudo das gerações de direitos, pode-se afirmar que o
referido objetivo fundamental está em consonância com os direitos de:
a) 1ª geração.
b) 2ª geração.
c) 3ª geração.
d) 4ª geração.
e) 5ª geração.

3. Desde os ataques a Paris, ocorridos em 13 de novembro 2015, e
a derrubada de um voo comercial russo no mês anterior, atentados
reivindicados pelo estado Islâmico, inúmeras ofensivas a territórios do
Iraque e da Síria, ocupados pela organização, foram deflagradas pela
Rússia, pela França e por outros países que temiam novos ataques. O
grupo extremista tenta, por meio do terrorismo, chamar a atenção do
mundo para a difusão do islamismo sunita sob a lei charia e para a criação
de um califado. Diante disso, avalie as assertivas seguintes e, na sequência,
assinale a alternativa CORRETA:
I. Os atentados terroristas têm imposto restrições às liberdades civis, como

o direito de ir e vir em alguns pontos da Europa que enrijeceram o seu
controle de fronteiras, o que demonstra que os direitos fundamentais não
são absolutos, podendo sofrer limitações em casos excepcionais como
esse.
II. O grupo é particularmente violento contra muçulmanos xiitas, cristãos
armênios, assírios, yazidis, violando, assim, uma das liberdades essenciais,
que é a liberdade religiosa e de culto, direito de 2ª geração.
III. Além da violência, o Estado Islâmico adota a chamada “limpeza
cultural”, provocando a destruição de vários patrimônios históricos e
culturais, considerados patrimônios da humanidade, tais como a cidade
da Hatra, fundada no século III a.C., o túmulo e santuário do profeta Jonas,
o santuário de São Jorge, construído no século XIV, o que afronta os
chamados direitos difusos e coletivos de 3ª geração.
IV. Ao adotar a metodologia da violência em si mesmo, desligada de
qualquer finalidade justificável, o Estado Islâmico atenta contra a paz,
direito de 4ª geração, segundo Paulo Bonavides.
a) Somente o item I é verdadeiro.

b) Somente o item III é verdadeiro.
c) Somente os itens I e III são verdadeiros.
d) Somente os itens I e IV são verdadeiros.
e) Somente os itens II e IV são verdadeiros.

Seção 3.2
Direitos e garantias fundamentais
Diálogo aberto
Vamos retomar a situação geradora de aprendizagem:
A saúde está contemplada na CF/88 como um dos direitos sociais,

previstos no art. 6º, e, no art. 196, como um direito de todos e como
um dever do Estado. Os pais de uma criança portadora de uma
doença rara, para a qual não existe um tratamento específico no país,
pleitearam, em juízo, que o Governo Federal custeasse um tratamento
experimental nos Estados Unidos, cujos resultados ainda não foram
comprovados. Todavia, o custo desse tratamento experimental é
equivalente à prestação de todos os serviços de saúde e tratamentos
médicos e hospitalares durante um ano para toda a população do estado
do Maranhão. Diante disso, como você, decidiria o caso? Determinaria
o pagamento pelo Governo Federal do tratamento dessa criança com
fundamento do direito à vida? Ou você negaria o aludido tratamento
por seu alto custo, uma vez que os valores nele empregados poderiam
custear a saúde do Estado do Maranhão?

a CF/88 consagra inúmeros direitos e garantias fundamentais que
não estão apenas no seu art. 5º. A CF/88 classifica-se, quanto à sua
extensão, como uma Constituição analítica ou prolixa, como vimos
na seção 1.1.
Na seção 3.1, fizemos o estudo sobre gerações de direitos, suas

características e a maneira como solucionar o conflito entre direitos
fundamentais no caso concreto.
Nesta seção 3.2 analisaremos especialmente a abrangência e a

aplicabilidade dos direitos fundamentais. Buscaremos aqui argumentos
para responder à seguinte situação-problema: a partir da compreensão
da abrangência e da aplicabilidade desses direitos, como você, analisa
o direito à saúde? Conforme a classificação das normas constitucionais
quanto à sua aplicabilidade, elaborada por José Afonso da Silva, ele teria

eficácia plena, contida ou limitada? Trata-se de um direito absoluto?
Não pode faltar
Os direitos e garantias fundamentais não estão apenas no art. 5º e no

art. 6º, da CF/88. O esquema seguinte exemplifica alguns dos direitos
e garantias fundamentais que estudaremos nesta seção e outros que
serão objeto de nossa análise na próxima unidade. Além disso, o próprio
art. 5º, §2º, da CF/88 determina que “os direitos e garantias expressos
nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos
princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a
República Federativa do Brasil seja parte”.
Os tratados internacionais sobre direitos humanos aprovados antes

da Emenda Constitucional 45/2002 que inseriu o §3º ao art. 5º da
CF/88 adquiriram o status de supralegalidade, ou seja, estão acima das
normas infraconstitucionais mas abaixo das normas constitucionais.
Uma vez que se trata de um tema bastante interessante e ainda

controverso, fica a seguir uma indicação de uma leitura complementar
para que você possa continuar pesquisando a respeito.
Pesquise mais
Sobre o status dos tratados internacionais a respeito dos direitos
humanos, leia o artigo seguinte, que pormenoriza os efeitos do
julgamento do RE 466.343-1/SP pelo STF: <http://www.ambito-
juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=11686>.
Acesso em: 18 fev. 2015.
Agora vamos analisar os principais direitos e garantias fundamentais,

consagrados na CF/88?
• Direito à vida e à integridade física: o direito à vida, bem

como à igualdade, à liberdade, à segurança e à propriedade estão
consagrados no art. 5º, caput, da CF/88. No entanto, esses direitos são
relativizados no próprio art. 5º, XLVII, que releva que não haverá pena
de morte, exceto em caso de guerra externa declarada pelo Presidente
da República, nos termos do art. 84, XIX, da CF/88. Atente-se para o

fato de que o citado inciso XLVII afasta, em qualquer caso, penas de
caráter perpétuo, de trabalhos forçados, de banimento e cruéis.
• Igualdade ou isonomia (art. 5º, I, da CF/88): todos são iguais

perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, o que compreende
os brasileiros natos, naturalizados e estrangeiros, residentes ou não
no país. Somente a CF/88 poderá excepcionalmente estabelecer
distinções entre eles, mas garante a inviolabilidade da vida, da liberdade,
da igualdade, da segurança e da propriedade. Segundo José Afonso da
Silva (2012, p. 117), trata-se de norma de eficácia limitada.
• Legalidade (art. 5º, II, da CF/88): atinge os particulares que,

diante da omissão da lei, podem fazer ou deixar de fazer tudo o que a
lei não proíba. Isso não significa que não estejam vinculados à lei, mas
diferentemente dos servidores públicos, que se submetem ao princípio
da legalidade, previsto no art. 37, da CF/88, podem optar pela ação ou
omissão em caso de lacuna na legislação. De acordo com José Afonso
da Silva (2012, p. 117), trata-se de norma de eficácia limitada.
• Liberdade de expressão (art. 5º, IV, da CF/88): é assegurada

a livre manifestação do pensamento, sendo vedado, entretanto, o
anonimato. Obviamente a liberdade de expressão possui, como todo
direito fundamental, a característica da relatividade, ou seja, não se trata
de direito absoluto. O seu exercício em excesso, quando provocar
violação de outros direitos fundamentais, enseja o direito de resposta
proporcional ao agravo, além de indenização por dano material, moral
ou à imagem, previsto no art. 5º, V, da CF/88, que poderá ser exercido
tanto por pessoas físicas quanto por pessoas jurídicas.
• Liberdade de crença religiosa ou de convicção filosófica ou

política (art. 5º, VIII, da CF/88): evidencia a adoção pela CF/88 de um
Estado laico. Também chamada de escusa de consciência, esse direito
fundamental possibilita que o indivíduo se recuse a cumprir obrigações
que colidam com suas convicções religiosas, políticas ou filosóficas,
sem que isso acarrete restrições a seu direito, gerando, no entanto, o
dever de adimplir com a prestação alternativa fixada em lei.
• Inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da

imagem (art. 5º, X, da CF/88): em caso de violação, é assegurado o
direito à indenização por dano material ou moral decorrente de sua
violação, bastando, para fins de dano moral, que haja a ofensa a um dos

bens jurídicos tutelados: intimidade, vida privada, honra ou imagem. A
partir do estudo do direito fundamental assegurado no art. 5º, X, da
CF/88, vamos pensar no caso do sigilo fiscal:
Reflita
Como sustentar as hipóteses de quebra de sigilo bancário (decisão
judicial, determinação de Comissão Parlamentar de Inquérito – CPI,
determinação do Ministério Público) em caso de procedimento
administrativo tendente à defesa do patrimônio público e pelas
autoridades fiscais, em caso de processo administrativo instaurado?
Para responder essa questão, vamos pensar na abrangência da

inviolabilidade da intimidade e da vida privada. O sigilo bancário estaria,
então, abarcado na esfera de privacidade das pessoas? Além disso,
vamos retomar uma das principais características dos direitos e garantias
fundamentais: a relatividade ou limitabilidade, que determinam que
eles não possuem natureza absoluta. Com base nessa característica,
seria possível a determinação de quebra de sigilo fiscal?
E aí? Como você responderia a referida questão?
Vamos, então, a mais um direito fundamental:
• Há garantia do sigilo de correspondência e de comunicações

telegráficas, de dados e das comunicações telefônicas (art. 5º, XII, da
CF/88): no entanto, a quebra do sigilo das comunicações telefônicas
é ressalvada no dispositivo constitucional desde que seja realizada
em investigação criminal ou instrução processual penal, por ordem
judicial, na forma que a Lei n. 9.296/1996 estabelecer, relevando tratar-
se de norma de eficácia relativa restringível, conforme a classificação
de Maria Helena Diniz (2009, p. 118).
• Livre exercício de qualquer profissão (art. 5º, XIII, da CF/88):

tem-se aqui outra norma de eficácia contida, conforme a classificação
de José Afonso da Silva (2012, p. 104), ou de norma de eficácia
relativa restringível, de acordo com a classificação de Maria Helena
Diniz (2009, p. 118), uma vez que fica determinado que se atenda às
qualificações profissionais que a lei estabelecer, podendo, assim, a
norma infraconstitucional restringir o âmbito de atuação da proteção
aqui prevista.

• Direito de reunião (art. 5º, XVI, da CF/88): a garantia do direito
de reunião se coaduna com a liberdade de expressão e com o regime
democrático. Nesse sentido, o STF entendeu, no HC 4.781/BA, ser
legítima a “marcha da maconha”, movimento que foi às ruas pela
legalização da cannabis. No entanto, o direito de reunião é norma de
eficácia relativa restringível, segundo a classificação de Maria Helena
Diniz (2009, p. 118), uma vez que não poderá frustrar outra reunião
anteriormente convocada para o mesmo local, sendo exigido aviso
prévio à autoridade competente, que a reunião seja pacífica, sem o
uso de armas, e que ocorra em locais abertos ao público.
• Direito de associação (art. 5º, XVII a XXI, da CF/88): a CF/88

considera pleno o direito de associação para fins lícitos, mas veda a
associação de caráter paramilitar, ou seja, de grupos armados, que
atuam paralelamente à lei, com objetivos político-partidários, religiosos
ou ideológicos. Esse direito também se relaciona à liberdade de
expressão e ao exercício da democracia.
• Direito de propriedade (art. 5º, XXII a XXVI, da CF/88): a CF/88

assegura o direito de propriedade, consagrado pela 1ª geração de
direitos, atinentes à liberdade, devendo atender à sua função social.
No entanto, a própria CF/88 traz as hipóteses em que esse direito será
relativizado. São casos de desapropriação os a seguir destacados: (i)
desapropriação por necessidade ou utilidade pública ou interesse social
(art. 5º, XXIV); (ii) desapropriação urbana (art. 182, §4º): é faculdade do
Município, desde que incluído em seu Plano Diretor, exigir, conforme
determinado na Lei n. 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), do proprietário
de solo urbano não utilizado, subutilizado ou não edificado que promova
o seu adequado aproveitamento, em atenção ao princípio da função
social da propriedade, sob pena sucessivamente de: (a) parcelamento
ou edificação compulsórios; (b) imposto sobre a propriedade predial e
territorial urbana progressivo no tempo; e (c) desapropriação mediante
pagamento com títulos da dívida pública de emissão previamente
autorizada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez
anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real
da indenização e os juros legais; (iii) desapropriação rural (art. 184; (iv)
desapropriação de uso ou requisição administrativa (art. 5º, XXV): no caso
de iminente perigo público, a propriedade poderá ser desapropriada
para uso, sendo somente cabível o pagamento de indenização
posterior, apenas se apurado dano. Conforme diz José Afonso da Silva

(2012, p. 111), trata-se de norma de eficácia contida; (v) desapropriação
confiscatória (art. 243). Por fim, em relação ao direito à propriedade,
cumpre notar que a pequena propriedade rural, definida no art. 4º, II,
da Lei n. 8.629/1993, como aquela com área compreendida entre um
e quatro módulos rurais, é impenhorável para pagamento de débitos da
atividade produtiva, desde que trabalhada pela família, conforme art. 5º,
XXVI.
• Direito de petição e obtenção de certidões independentemente

de pagamento de taxas (art. 5º, XXXIV): qualquer cidadão pode exercer
o direito de petição em relação aos Poderes Públicos em defesa de
direitos ou contra a ilegalidade ou abuso de poder, tratando-se, portanto,
de remédio democrático, informal e não oneroso. O direito de certidão
também é não oneroso e informal, mas não exige a demonstração da
situação de interesse pessoal a ser esclarecida.
• Inafastabilidade da jurisdição (art. 5º, XXXV, da CF/88): princípio

que afirma que a lei não poderá excluir lesão ou ameaça a direito da
apreciação do Poder Judiciário. Segundo José Afonso da Silva (2012,
p. 97), trata-se de normas de eficácia plena. Decorre desse princípio o
entendimento de que não seja necessário se esgotar a via administrativa
para se recorrer ao Judiciário, exceto em lides desportivas, conforme art.
217, §1º, da CF/88, reclamação perante o STF contra descumprimento
de súmula vinculante pela Administração Pública, nos termos do art. 7º,
§1º, da Lei n. 11. 417/2006, e o habeas data, que será estudado na seção
3.4.
• O direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada

(art. 5º, XXXVI, da CF/88): a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato
jurídico perfeito e a coisa julgada, em consonância com o princípio da
segurança jurídica. Segundo José Afonso da Silva (2012, p. 117), trata-se
de norma de eficácia limitada.
• Princípio da retroatividade benéfica (art. 5º, XL, da CF/88): a lei

não poderá retroagir, salvo se isso ocorrer em benefício do réu.
Exemplificando
O art. 33, §4º, da Lei n. 11.343/2006, determinou a redução da pena
de um sexto a dois terços em caso de o agente acusado de tráfico

de drogas, nas modalidades descritas no §1º, do citado artigo, ser
réu primário, de bons antecedentes, que não se dedique a atividades
criminosas nem integre facção criminosa. A referida redução de
pena não estava prevista no art. 12, da Lei n. 6.368/1976, aplicando-
se retroativamente aos casos em curso, ainda que neles já tenha sido
proferida decisão transitada em julgado, conforme art. 2º, parágrafo
único, do Código Penal.
Faça você mesmo

Diante do exemplo anteriormente dado, que tal buscarmos outros
dispositivos que, com base no art. 5º, XL, da CF/88, admitem a
retroatividade da lei mais benéfica. Uma lei que determina a redução da
multa incidente pelo não pagamento de tributo devido pelo contribuinte
até a data de vencimento, com característica de penalidade, portanto,
se aplica aos casos pendentes, por força do citado art. 5º, XL, da
CF/88? O que você acha?
• Princípio do juiz natural (art. 5º, XXXVII e LIII, da CF/88):

compreende a garantia de não haver juízo ou tribunal de exceção, ou
seja, ninguém será processado nem sentenciado senão pela autoridade
competente, bem como proíbe o julgamento por essas autoridades de
matérias para as quais não sejam competentes.
• Princípio do devido processo legal (art. 5º, LIV, da CF/88): trata-se

de cláusula de proteção contra a tirania do Estado. Ele possui a chamada
eficácia vertical, por regular as relações entre Estados e cidadãos, e a
eficácia horizontal, por regular as relações entre particulares. O dever de
atender à proporcionalidade e à razoabilidade, que pode ser identificado
a partir de adequação, necessidade de proporcionalidade em sentido
estrito, emana da dimensão substancial do devido processo legal.
• Princípio do contraditório e da ampla defesa (art. 5º, LV, da

CF/88): o contraditório pode ser estudado em duas acepções: (i)
formal: garantia à parte do direito de ser ouvida, participando, assim,
da produção da decisão a ser aplicada ao caso; (ii) material: garantia à
parte dos instrumentos necessários para influenciar a decisão, ou seja, a
ampla defesa. As liminares, que são proferidas antes mesmo da citação

da parte contrária, representam a mitigação do contraditório em prol da
efetividade do processo.
• Princípio da presunção de inocência (art. 5º, LVII, da CF/88):

ninguém será culpado até o trânsito em julgado de sentença penal
condenatória transitada em julgado. Esse princípio decorre da máxima
in dubio pro reo. Sendo assim, em matéria penal, o empate na votação
no julgamento nos tribunais do Poder Judiciário deverá beneficiar o
réu. O princípio impede, ainda, a proibição da prisão do réu antes da
condenação transitada em julgado, ressalvada a hipótese de prisão
preventiva e das prisões cautelares (temporária e em flagrante).
Lembre-se
O rol de direitos fundamentais não é exaustivo. É importante
lembrar da inviolabilidade domiciliar (art. 5º, XI, da CF/88): o citado
dispositivo elenca três hipóteses em que a inviolabilidade de domicílio
é excepcionada nos casos de: (i) flagrante delito ou desastre; (ii)
prestação de socorro; e (iii) durante o dia, por determinação judicial.
Quanto à aplicabilidade, trata-se também de norma de eficácia relativa
restringível, de acordo com a classificação de Maria Helena Diniz
(2009, p. 118).
Pesquise mais
O texto a seguir é a fonte mais completa de pesquisa sobre os direitos
e garantias fundamentais entre os manuais de Direito Constitucional
brasileiros:

direito constitucional. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2015, p. 255-425 e
p. 454-694.
Passemos, por fim, à análise dos direitos sociais, previstos

especialmente no art. 6º, da CF/88. Trata-se de, nos dizeres de Manoel
Gonçalves Ferreira Filho (2015, p. 346), “prestações positivas por parte do
Estado, vistos como necessários para o estabelecimento de condições
mínimas de vida digna para todos os seres humanos”. Os direitos
sociais estão na CF/88 eminentemente localizados do art. 6º ao art.
11, mas há outros, tais como a assistência social, situados fora desse

rol. Eles são apontados como exemplos dos direitos de 2ª geração,
estudados na seção 3.1. Vale notar que o art. 6º, da CF/88, corresponde
à norma programática, conforme a classificação de José Afonso da
Silva, de eficácia limitada, ou seja, depende de regulação por norma
infraconstitucional para a produção de seus regulares efeitos.
Sem medo de errar

Nesta seção estudamos os principais direitos fundamentais, além de
apontarmos a sua abrangência e aplicabilidade em cada caso. Vamos,
então, responder à seguinte situação-problema: a partir da compreensão
da abrangência e da aplicabilidade desses direitos, como você, renomado
jurista, analisa o direito à saúde? Conforme a classificação das normas
constitucionais quanto à sua aplicabilidade, elaborada por José Afonso
da Silva, ele teria eficácia plena, contida ou limitada? Trata-se de um
direito absoluto?
Atenção
Aqui é muito importante relembrar que o direito à saúde é um dos
direitos sociais, elencados no art. 6º da CF/88, considerado, portanto,
direito de 2ª geração, que tem por fundamento a igualdade e demanda
a atuação do Estado, ao contrário dos direitos de 1ª geração, que são
considerados direitos negativos.
Com base em tudo o que estudamos nesta seção, e pensando nas

questões anteriormente lembradas, como você classificaria o direito à
saúde quanto à sua aplicabilidade?
Lembre-se
Lembre-se de que a classificação de José Afonso da Silva das normas
constitucionais, quanto à sua aplicabilidade, nos revela três tipos de
normas: (i) as de eficácia plena, que possuem aplicação e efeitos
imediatos; (ii) as de eficácia contida, que possuem aplicação imediata
e efeitos mediatos, podendo ter seu campo de atuação restringido por

Pratique mais
Instrução
as de seus colegas.
Análise da abrangência do direito à saúde à luz da classificação das normas constitucionais

quanto à sua aplicabilidade, de Maria Helena Diniz
Compreender como se caracteriza o direito à saúde e como
1. Competência de fundamento
ele se classifica quanto à sua aplicabilidade, de acordo com a
de área
classificação proposta por Maria Helena Diniz.
Analisar especialmente a abrangência e a aplicabilidade do
2. Objetivos de aprendizagem direito à saúde, conforme a classificação proposta por Maria
Helena Diniz.
• Direito à saúde.
• Direito social.
• Classificação das normas constitucionais quanto à sua
aplicabilidade por Maria Helena Diniz.
A saúde está contemplada na CF/88 como um dos direitos
sociais, previstos no art. 6º, e como um direito de todos,
e como um dever do Estado no art. 196, além de outras
menções ao longo do texto constitucional. Como o direito
à saúde pode ser classificado quanto à sua aplicabilidade,
de acordo com Maria Helena Diniz? Tratar-se-ia de norma
de eficácia absoluta, plena, relativa restringível ou relativa
dependente de complementação legislativa?
Como resolver à classificação das normas constitucionais
quanto à sua aplicabilidade, conforme Maria Helena Diniz?
O direito à saúde, fazendo parte daquele núcleo rígido e
imutável da CF/88, enquanto direito fundamental, será uma
norma de eficácia absoluta? Independe de regulamentação
para a produção de seus efeitos, configurando-se como
5. Resolução da Situação-Problema
norma de eficácia plena? Pode ser seu campo de atuação
restrito por norma infraconstitucional, tais como as normas de
eficácia relativa restringível? Ou depende de regulamentação
infraconstitucional para a produção de seus regulares efeitos,
como ocorre com as normas de eficácia relativa dependentes
de complementação legislativa?
Lembre-se
Para solucionar a questão, você deverá se lembrar de que Maria Helena
Diniz elaborou outra classificação quanto à aplicabilidade das normas
constitucionais, dividindo-as em: (i) normas de eficácia absoluta,
sendo aquelas que não podem ser contrariadas sequer por emenda
constitucional, como as cláusulas pétreas; (ii) normas de eficácia
plena, ou seja, aquelas prontas para produzirem seus efeitos desde a
sua entrada em vigor; (iii) normas de eficácia relativa restringível, tais
como aquelas classificadas por José Afonso da Silva como norma

de eficácia contida; e (iv) normas de eficácia relativa dependentes
de complementação legislativa, ou seja, aquelas que dependem de
regulamentação por norma infraconstitucional para a produção de
seus regulares efeitos.
Faça você mesmo

Depois de estudar esta seção, você está habilitado a responder
diversas questões que levam em consideração a abrangência e a
aplicabilidade dos direitos fundamentais. Vamos, então, pensar no
direito ao transporte, que foi inserido no rol do art. 6º, da CF/88, por
meio da Emenda Constitucional 90/2015. Como deve ser avaliada, de
acordo com José Afonso da Silva, a classificação desse direito quanto
à sua aplicabilidade? E de acordo com Maria Helena Diniz? Trata-se de
direito fundamental absoluto?
Faça valer a pena

1. No RE 511.961/SP, o STF decidiu que é dispensada a exigência de
diploma de curso superior de jornalismo, registrado no Ministério da
Educação, para o exercício da profissão de jornalista.
Com base nessas informações, avalie as assertivas seguintes:
I. A dispensa do diploma de curso superior registrado no Ministério da
Educação fundamenta-se no fato de que o jornalista é aquela pessoa que
se dedica profissionalmente ao exercício da liberdade de expressão e do
direito à informação.
II. Para se entender pela dispensa do diploma, no caso, faz-se necessário
compreender o dispositivo que prevê o livre exercício de qualquer
profissão, atendidas as qualificações profissionais estabelecidas na lei,
de acordo com outros princípios fundamentais, como a liberdade de
pensamento –sendo vedado o anonimato –, a liberdade de expressão e o
acesso à informação.
III. A norma prevista no art. 5º, XIII, da CF/88, que determina ser “livre
o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as
qualificações profissionais que a lei estabelecer”, é norma de eficácia
plena, conforme a classificação de José Afonso da Silva.
A respeito dessas asserções, assinale a opção CORRETA.

a) As asserções I, II e III são proposições verdadeiras.

b) Apenas as asserções I e II são proposições verdadeiras.
c) Apenas as asserções I e III são proposições verdadeiras.
d) Somente a asserção III é uma proposição verdadeira.
e) Todas as asserções são falsas.
2. O art. 5º, VI, da CF/88 consagra a inviolabilidade da “liberdade de

consciência e de crença”. Com base nesse direito fundamental, assinale a
alternativa INCORRETA:
a) Em decisão proferida em 16/09/2014, o Conselho Nacional de Justiça se

manifestou no sentido de que não mais autorizará que os candidatos que
professam a fé Adventistas do Sétimo Dia realizem provas em concurso
para juiz em horário diferenciado, ou seja, após o pôr do sol, uma vez que
reservam o dia para reflexões dos dogmas da religião, o que viola o art. 5º,
VI e VIII, da CF/88.
b) O art. 33 da Lei 9.394/1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação)
determina que, apesar de ser parte integrante da formação básica do
cidadão, o ensino religioso é de matrícula facultativa, o que evidencia
respeito aos direitos assegurados no art. 5º, VI e VIII, da CF/88.
c) Os feriados religiosos, especialmente a Sexta-feira da Paixão, o Corpus
Christi e o Natal, se vistos como fruto de tradições históricas, não violam os
direitos assegurados no art. 5º, VI e VIII, da CF/88, até porque não vinculam
a participação em cultos religiosos cristãos nessas datas.
d) Afixar crucifixo em repartições públicas pode ser considerado violação
ao direito à liberdade religiosa, especialmente se verificado que a CF/88
consagra o Estado laico.
e) O direito à liberdade religiosa não abrange o direito ao ateísmo, uma
vez que se trata da negativa de qualquer culto ou religião, não estando ele
abarcado no art. 5º, VI e VIII, da CF/88.
3. A Lei n. 12.737/2012, que tipificou os chamados crimes de informática,

busca fundamento no seguinte direito elementar:
a) Princípio da igualdade (art. 5º, I, da CF/88).

b) Liberdade de pensamento, sendo vedado o anonimato (art. 5º, IV, da
CF/88).
c) Inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das
pessoas (art. 5º, X, da CF/88).
d) Inviolabilidade da casa, ninguém nela podendo penetrar sem
consentimento do morador (art. 5º, XI, da CF/88).
e) Inviolabilidade do sigilo da correspondência e das comunicações
telegráficas, de dados e das comunicações telefônicas (art. 5º, XII, da
CF/88).

Seção 3.3
Direitos individuais, coletivos e sociais
Diálogo aberto
Vamos a mais uma seção do nosso estudo da Teoria Geral do Direito
Constitucional. Estamos estudando direitos e garantias fundamentais
e nesta seção vamos novamente retomar a situação geradora de
aprendizagem: a saúde está contemplada na CF/88 como um dos
direitos sociais, previstos no art. 6º, e como um direito de todos e como
um dever do Estado no art. 196, além de outras previsões ao longo
do texto constitucional. Os pais de uma criança portadora de uma
doença rara, para a qual não existe um tratamento específico no país,
pleitearam, em juízo, que o Governo Federal custeasse um tratamento
experimental nos Estados Unidos, cujos resultados ainda não foram
comprovados. Todavia, o custo desse tratamento experimental é
equivalente à prestação de todos os serviços de saúde e tratamentos
médicos e hospitalares durante um ano para toda a população do
Estado do Maranhão. Diante disso, como você, decidiria o caso?
Determinaria o pagamento pelo Governo Federal do tratamento
dessa criança com fundamento do direito à vida ou você negaria o
aludido tratamento por seu alto custo, uma vez que os valores nele
empregados poderiam custear a saúde do Estado do Maranhão, com
um dos mais altos índices de pobreza do país?
Relembrando o problema, destacamos na seção anterior que a

CF/88 consagra inúmeros direitos e garantias fundamentais que não
estão apenas no seu art. 5º. A CF/88, quanto à sua extensão, classifica-
se como uma Constituição analítica ou prolixa, como vimos na seção
1.1. Ela foi chamada de Constituição Cidadã porque decorreu da queda
do regime militar, período em que direitos foram suprimidos, cidadãos
foram perseguidos e a imprensa, censurada. Na transição para o
Estado Democrático de Direito, buscou-se na elaboração da CF/88,
com participação popular, assegurar direitos e garantias, para se evitar
qualquer hipótese de arbítrio do Estado.

Nesta seção 3.3, estudaremos alguns dos remédios constitucionais:
o habeas corpus, o mandado de segurança e o mandado de segurança
coletivo. A partir deste estudo responderemos à seguinte questão: os
pais da criança citada na situação apresentada solicitam que você,
renomado jurista, elabore parecer sobre o remédio constitucional mais
adequado para requerer que o Governo brasileiro pague o tratamento
experimental da criança nos Estados Unidos. Diante do problema
apresentado, como você se posiciona? Seria cabível mandado de
segurança? E o habeas corpus?
Não pode faltar
José Afonso da Silva (2015, p. 445) afirma que os remédios

constitucionais são “meios postos à disposição dos indivíduos e
cidadãos para provocar a intervenção das autoridades competentes,
visando sanar, corrigir, ilegalidade e abuso de poder em prejuízo de
direitos e interesses individuais”. Segundo o autor, eles são garantias
constitucionais, destinados ao gozo de direitos violados, gravemente
ameaçados ou não atendidos.
Manoel Gonçalves Ferreira Filho (2015, p. 348-349) sustenta, apesar

de ser consagrada pela doutrina, a consideração de que a expressão
“remédios constitucionais” não seria a mais adequada. Segundo
o autor, “entretanto, é ela consagrada para designar ‘uma espécie
de ação judiciária que visa a proteger categoria especial de direitos
públicos subjetivos’ (Alfredo Buzaid), as chamadas ‘liberdades públicas’,
ou direitos fundamentais do homem”. O autor prefere, pois, usar a
expressão “garantias de Direito Constitucional”.
São remédios constitucionalmente previstos: (i) habeas corpus:

art. 5º, LXVIII; (ii) mandado de segurança: art. 5º, LXIX; (iii) mandado de
segurança coletivo: art. 5º, LXX; (iv) mandado de injunção: art. 5º, LXXI;
(v) habeas data: art. 5º, LXXII; e (vi) ação popular: art. 5º, LXXIII.
Entre esses remédios, José Afonso da Silva (2015, p. 445-

447) elenca também o direito de petição e o direito a certidões,
independentemente do recolhimento de taxas, conforme previsto
no art. 5º, XXXIV, da CF/88. Conforme vimos na seção 3.2, qualquer
cidadão pode exercer o direito de petição em face de qualquer
autoridade do Executivo, do Legislativo ou do Judiciário, em defesa

de direitos ou contra a ilegalidade ou abuso de poder, tratando-se,
portanto, de remédio democrático, informal e não oneroso. O direito
de certidão também é não oneroso e informal, mas não exige a
demonstração da situação de interesse pessoal a ser esclarecida.
Nesta seção, estudaremos o habeas corpus, o mandado de

segurança e o mandado de segurança coletivo.
Figura 3.2 | Habeas Corpus
Fonte: <http://revistaleite.com.br/presos-por-fraude-no-leite-em-teutonia-conseguem-habeas-corpus>.
Acesso em: 21 jan. 2016.
Vamos começar analisando o habeas corpus, previsto no art. 5º,

LXVIII, da CF/88. Trata-se de ação penal de natureza constitucional,
que objetiva prevenir ou sanar a violação ou coação à liberdade de
locomoção por ilegalidade ou abuso de poder.
Esse remédio surgiu na Inglaterra com a Magna Carta de 1215,

que, conforme estudamos na seção 1.1, classifica-se como uma
Constituição pactuada, ou seja, decorrente de um pacto entre rivais.
No Brasil ele foi previsto a partir da primeira Constituição Republicana
de 1891 e foi trazido por Rui Barbosa. Naquela época, o habeas corpus
tutelava todos os direitos fundamentais, tendo uma atuação muito
mais ampla. Hoje, ele tutela apenas o direito à liberdade de locomoção,
entendido em sentido amplo para compreender as ameaças, ainda
que indiretas, a esse direito.
Trata-se, nos termos do art. 5º, LXXVII, da CF/88, de uma ação

constitucional gratuita, que não tem forma definida, ou seja, não
demanda o preenchimento dos requisitos para a petição inicial
elencados no art. 319, do Novo Código de Processo Civil (NCPC). Além
disso, não exige capacidade postulatória, podendo ser impetrado por
qualquer pessoa física ou jurídica. No caso, a pessoa jurídica somente
pode manejá-lo em relação a seus sócios.

Assimile
No habeas corpus, identificamos três figuras: a) Impetrante: aquele
que impetra a ordem; b) Impetrado: a autoridade coatora, que atuou
com ilegalidade ou com abuso de poder; c) Paciente: aquele que será
beneficiado pelo remédio constitucional, ou seja, aquele que sofreu a
ameaça ou a violação ao direito à liberdade de locomoção. O paciente
pode impetrar o habeas corpus, atuando também como impetrante.
Isso ocorre porque se trata de ação em que não se exige capacidade
postulatória, podendo, inclusive, o Ministério Público manejá-lo.
O habeas corpus pode ser impetrado em duas modalidades: (i)

preventivo: em caso de constrangimento iminente, fundado e concreto
do direito de locomoção; e (ii) repressivo ou liberatório: quando
consumado o constrangimento à liberdade de ir e vir. O remédio
constitucional não é cabível em caso de punições disciplinares militares,
que, segundo Pontes de Miranda (apud FERREIRA FILHO, 2015, p.
351-352), possuem os seguintes requisitos: (i) hierarquia, devendo o
transgressor estar subordinado a quem o pune; (ii) poder disciplinar,
devendo a lei atribuir poder de punir a esse superior; (iii) ato ligado à
função, como fundamento da punição que deve se ligar à função do
punido; e (iv) pena, enquanto sanção prevista em lei. Se faltar qualquer
desses requisitos não há, na verdade, transgressão disciplinar.
Figura 3.3 | Modalidades de Habeas corpus
Preventivo Ameaça ao direito

Ilegalidade ou Pedido: salvo conduto
(a priori) de ir e vir
abuso
de poder em
HABEAS CORPUS
face do
direito de
locomoção
Repressivo Lesão ao direito
(a posteriori) Pedido: alvará de soltura
de ir e vir
Fonte: Elaborada pela autora.
O mandado de segurança, art. 5º, LXIX, da CF/88, segundo Manoel

Gonçalves Ferreira Filho (2015, p. 352-353), corresponde a remédio
constitucional de criação brasileira, previsto pela primeira vez na
Constituição de 1934, ignorado na Constituição de 1937 e reeditado
nas Constituições de 1946, 1967 e 1988. Hoje ele é regulamentado
pela Lei 12.016/2009. Ele decorre do entendimento segundo o qual
o habeas corpus não mais se aplicava para a proteção de todos os
direitos fundamentais, mas tão somente da liberdade de locomoção.

Justamente por proteger direito subjetivo individual e líquido e certo,
não amparado por habeas corpus nem por habeas data, é um remédio
constitucional de natureza jurídica residual ou supletiva. Além disso, a
ilegalidade ou o abuso de poder a ser combatido pelo mandado de
segurança devem ter sido praticados por autoridade pública ou por
pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público.
Direito líquido e certo pode ser definido como decorrente de fatos

que possam ser comprovados de plano, sem que seja necessária a
dilação probatória. Não cabe mandado de segurança em casos de
direito que, por mais que se configure como líquido e certo, já tenha
sido objeto de coisa julgada, ou seja, em processo que tenha transitado
em julgado, não cabendo mais qualquer recurso.
Lembre-se
No mandado de segurança, identificamos as seguintes figuras: a)
Impetrante: titular do direito violado; b) Impetrado: a autoridade
coatora, que, no caso concreto, tenha poder de decisão para
determinar que o ato que enseje a ilegalidade ou abuso de poder seja
desfeito ou refeito. Também poderá figurar como impetrado, ou seja,
como autoridade coatora, o agente público, ou seja, pessoa jurídica
de direito privado a quem o Poder Público tenha delegado poderes
para exercer atribuições que lhe são próprias, tal como ocorre nos
casos de concessão e permissão de obras ou serviço público. Poderão
ainda figurar como impetrado os serventuários, notários e oficiais de
registros públicos, que se sujeitam a autorização do Poder Público.
O prazo para impetrar o mandado de segurança é de 120 dias a

contar do conhecimento pelo impetrante da ilegalidade ou do abuso
de poder praticado pela autoridade ou agente públicos.
Exemplificando
Por motivo de crença religiosa, um candidato adventista do sétimo
dia impetra mandado de segurança para realização da prova em
horário diverso daquele determinado pela comissão organizadora do
concurso público, conforme discutido no RE 611.874/DF, em que foi
declarada a repercussão geral da matéria. Conforme o impetrante, seu
direito estaria amparado pelo art. 5º, VIII, da CF/88, que determina que

“ninguém será privado de direitos por motivo de crença religiosa ou
de convicção filosófica ou política, salvo se as invocar para eximir-se
de obrigação legal a todos imposta e recusar-se a cumprir prestação
alternativa, fixada em lei”.
Faça você mesmo

Que tal pensarmos em outra hipótese parecida com essa, a qual
determinou a utilização do remédio constitucional para solucionar
a situação? Você considera que, em determinado concurso público,
a cobrança de questões que tenha por objeto matéria não prevista
no edital pode ensejar a impetração de mandado de segurança para
que tais questões sejam anuladas? Como você identifica, no caso,
os requisitos do mandado de segurança: (i) direito líquido e certo; (ii)
prazo para que seja impetrado; (iii) autoridade coatora?
O mandado de segurança coletivo, art. 5º, LXX CF/88, preceitua

sua admissão com os mesmos requisitos do mandado de segurança
individual, havendo alteração substancial dos legitimados para impetrá-
lo: partido político com representação no Congresso Nacional,
organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente
constituída e em funcionamento há pelo menos um ano e para defesa
de seus membros ou associados.
Vale notar que o art. 21, da Lei 12.016/2009, que disciplina no

mandado de segurança, afirma que, na modalidade coletiva, ele
“pode ser impetrado por partido político com representação no
Congresso Nacional, na defesa de seus interesses legítimos relativos
a seus integrantes ou à finalidade partidária, ou por organização
sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e
em funcionamento há, pelo menos, um ano, em defesa de direitos
líquidos e certos da totalidade, ou de parte, dos seus membros ou
associados, na forma dos seus estatutos e desde que pertinentes às
suas finalidades, dispensada, para tanto, autorização especial”. Assim,
a norma infraconstitucional vincula a legitimidade do partido político
com representação no Congresso Nacional à defesa de seus interesses
legítimos, correlatos a seus integrantes ou à finalidade partidária, não
podendo ser impetrado em qualquer caso.

Reflita
No mandado de segurança coletivo, considera-se legitimado para a sua
impetração partido político com representação no Congresso Nacional
e também associações legalmente constituídas e em funcionamento
há mais de um ano. Assim, o partido político, sem representação no
Congresso Nacional mas enquanto associação legalmente constituída
e em funcionamento há mais de um ano, poderia impetrar o mandado
de segurança coletivo?
O que você pensa disso? O partido político sem representação no

Congresso Nacional pode ser configurado como associação desde
que legalmente constituída e em funcionamento há mais de um ano?
Nesse sentido, ele se configuraria como legitimado para impetrar o
mandado de segurança coletivo?
Outra especificidade do mandado de segurança coletivo em

relação ao individual é o seu objeto. Ele se destina à tutela do direito
líquido e certo coletivo, ou seja, o direito transindividual, indivisível,
de titularidade de grupo ou categoria de pessoas ligadas entre si ou
com a parte contrária por uma relação jurídica básica, ou individual
homogêneo, que decorre de origem comum ou de atividade ou ação
específica da totalidade ou de parte dos associados ou membros da
impetrante. No mandado de segurança coletivo, o impetrante se sujeita
à comprovação da pertinência de interesses, ou seja, deve objetivar a
garantia de um interesse correlato à finalidade da impetrante ou que
tenha conexão com os interesses de seus membros, conforme exigido
anteriormente pela jurisprudência e hoje expressamente previsto no
art. 21, da Lei n. 12.016/2009.

Quadro 3.1 | Mandado de Segurança
MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA
INDIVIDUAL COLETIVO
Fundamento constitucional Art. 5º, LXIX, da CF/88. Art. 5º, LXX, da CF/88.
Partido político com representação
no Congresso Nacional, organizações
sindicais, entidades de classe e
Impetrante Qualquer pessoa.
associações legalmente constituídas
e em funcionamento há mais de
um ano.
Autoridade pública ou agente Autoridade pública ou agente
de pessoa jurídica no exercício de pessoa jurídica no exercício
Impetrado (autoridade coatora) de atribuições do poder público, de atribuições do poder público,
tais como concessionárias ou tais como concessionárias ou
permissionárias. permissionárias.
Direito coletivo ou individual
Direito individual, que possa ser
homogêneo, que possa ser
Direito líquido e certo demonstrado de plano sem a
demonstrado de plano sem a
necessidade de dilação probatória.
necessidade de dilação probatória.
120 dias, a contar da ciência da ilegalidade ou do abuso de poder, conforme
definido no art. 23, da Lei n. 12.016/2009, após o que se verifica a ocorrência
da decadência. Em regra, em caso de omissão de autoridade, não há de
Prazo
se falar na contagem de qualquer prazo. No entanto, se existir norma
estabelecendo prazo para manifestação dessa autoridade, quando os 120
dias serão contados do encerramento desse prazo.
Pesquise mais
Fica aqui a indicação de duas leituras sobre os remédios constitucionais
estudados nesta seção:
• MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de

direito constitucional. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 425-449.
• MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnoldo; MENDES, Gilmar Mendes.

Mandado de segurança e ações constitucionais. 32. ed. São Paulo:
Malheiros, 2009. p. 25-147.
Sem medo de errar

A saúde está contemplada na CF/88 como um dos direitos sociais,
previstos no art. 6º, e como um direito de todos e um dever do Estado
no art. 196, além de outras previsões ao longo do texto constitucional.
Os pais de uma criança portadora de uma doença rara, para a qual não
existe um tratamento específico no país, pleitearam, em juízo, que o
Governo Federal custeasse um tratamento experimental nos Estados
Unidos, cujos resultados ainda não foram comprovados. Todavia, o
custo desse tratamento experimental é equivalente à prestação de

todos os serviços de saúde e tratamentos médicos e hospitalares
durante um ano para toda a população do estado do Maranhão. Diante
disso, como você, decidiria o caso? Determinaria o pagamento pelo
Governo Federal do tratamento dessa criança com fundamento do
direito à vida ou você negaria o aludido tratamento por seu alto custo,
uma vez que os valores nele empregados poderiam custear a saúde
do estado do Maranhão, com um dos mais altos índices de pobreza
do país?
Nesta seção, estudamos essencialmente as características do

habeas corpus, do mandado de segurança e do mandado de segurança
coletivo. Os pais da criança citada solicitam a você um parecer sobre
o meio judicial mais adequado para requerer que o Governo brasileiro
pague o tratamento experimental da criança nos Estados Unidos.
Diante do problema apresentado, como você se posiciona? Seria
cabível mandado de segurança? E o habeas corpus?
Atenção
Aqui é muito importante relembrar a finalidade dos remédios
constitucionais estudados nesta seção: (i) habeas corpus: para
combater a ameaça ou violação do direito à liberdade de locomoção
por ilegalidade ou abuso de poder; (ii) mandado de segurança: para a
proteção de direito líquido e certo não amparado por habeas corpus
nem por habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso
de poder for autoridade pública ou seu agente; e (iii) mandado de
segurança coletivo: o direito líquido e certo, nesse caso, deve ser coletivo
ou individual homogêneo para que partido político com representação
no Congresso Nacional (desde que, nos termos da Lei 12.016/2009,
esteja vinculado à defesa de seus interesses legítimos, correlatos a seus
integrantes ou à finalidade partidária), organização sindical, entidade
de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento
há mais de um ano possam impetrá-lo, sendo, para tanto, necessário
demonstrar a relação de pertinência.
Com base em tudo o que estudamos nesta seção e considerando as

questões anteriormente lembradas, qual dos remédios constitucionais
você considera ser aplicável no caso para requerer que o governo
brasileiro custeie o pagamento do tratamento experimental para
a criança, que não dispõe de tratamento específico no Brasil para a
doença que a acomete?

Lembre-se
Lembre-se de que os pais impetrarão a medida, que objetiva o custeio
do tratamento experimental nos Estados Unidos para a criança
amparados no direito à saúde, que está expressamente previsto
no art. 6º e no art. 196, ambos da CF/1988. A partir disso, a medida
será impetrada objetivando proteger que tipo de direito: correlato à
liberdade de locomoção, de outros direitos fundamentais individuais,
coletivos ou individuais e homogêneos? Quem se beneficiará da
medida: uma pessoa especificamente designada ou um grupo de
pessoas naquela situação?
Pratique mais
Instrução
as de seus colegas.
Remédio constitucional para se garantir a eficácia do direito de petição,

previsto no art. 5º, XXXIV, da CF/88
Compreender, a partir da análise do habeas corpus, do mandado
1. Competência de fundamentos de segurança e do mandado de segurança coletivo, a finalidade
de área de cada um desses remédios constitucionais e a maneira como
identificar a legalidade que autoriza o seu manejo.
Analisar especialmente cada um dos seguintes remédios
constitucionais: (i) habeas corpus; (ii) mandado de segurança;
e (iii) mandado de segurança coletivo, além do direito de
petição, previsto no art. 5º, XXXIV, da CF/88.
• Remédios constitucionais: definição e espécies.
• Habeas corpus, mandado de segurança e mandado de
segurança coletivo.
• Finalidade desses remédios constitucionais.
• Hipóteses de cabimento de cada um deles.
• Legitimado a impetrá-los.
O art. 5º, XXXIV, da CF/88, consagra o direito de petição aos
Poderes Públicos, em defesa de direitos e contra a ilegalidade
ou abuso de poder, e a certidões, para a defesa de direitos
4. Descrição da Situação-Problema e esclarecimento de situações de interesse pessoal. Caso a
autoridade não responda ao pedido formulado na petição
ou o negue, sem fundamentar a sua decisão, qual remédio
constitucional poderia ser impetrado pelo interessado?
Para resolver a questão, vamos analisar as características do
habeas corpus, do mandado de segurança e do mandado
5. Resolução da Situação-Problema
de segurança coletivo, enquanto remédios constitucionais
adequados para se combater ilegalidade ou abuso de poder.

Lembre-se
O direito de petição e de certidão, previstos no art. 5º, XXXIV, da CF/88, não
pode ser destituído de eficácia. Nesse sentido, é ilegal o comportamento
da autoridade do Executivo, do Legislativo ou do Judiciário que se
nega a responder a petição ou pedido de certidão ou que os nega sem
apresentar qualquer fundamento. Verificada a ilegalidade concernente ao
comportamento da autoridade ao não apreciar ou negar o pedido sem
fundamentá-lo, que tipo de direito pode ser considerado transgredido?
Trata-se de violação ou ameaça ao direito de locomoção ainda que de
forma indireta? Trata-se de direito coletivo ou individual homogêneo?
Ou a violação aqui se refere a direito individual? Qual seria o remédio
constitucional contra essa ilegalidade ou abuso de poder?
Faça você mesmo

Diante do exposto até então, pensando na questão correlata ao
cabimento dos remédios constitucionais estudados nesta seção, você
agora é capaz de analisar outros casos como esse. O habeas corpus
poderia ser manejado contra a restrição à liberdade de locomoção do
preso por condenação criminal transitada em julgado? Há ilegalidade
ou abuso de poder a ser combatido? E no caso de a pena ter sido
integralmente cumprida? Ele poderia ser manejado para obrigar que
o juízo declare o cumprimento da pena e expeça o respectivo alvará
de soltura?
Faça valer a pena

1. O habeas corpus é o remédio constitucional a ser adotado nos casos em
que se verifica violação ou ameaça ao direito à liberdade de locomoção que
decorra de ilegalidade ou abuso de poder. Com base nessas informações,
avalie as assertivas a seguir e depois assinale a alternativa correta:
I. Não cabe habeas corpus contra decisão condenatória à pena de multa
ou relativo a processo em curso por infração penal a que a pena pecuniária
seja a única cominada.
II. Não se admite habeas corpus contra sentença condenatória à perda da
função pública imposta em sentença condenatória.

III. Não é cabível habeas corpus, quando a pena privativa de liberdade já
estiver extinta, para o reconhecimento da nulidade do processo em que a
pena foi imposta.
a) São verdadeiras as assertivas I, II e III.

b) São verdadeiras as assertivas I e II apenas.
c) São verdadeiras as assertivas I e III apenas.
d) São verdadeiras as assertivas II e III apenas.
e) É verdadeira apenas a assertiva I.
2. A instalação de detectores de metais nas entradas dos fóruns pelo país

ensejou inúmeras discussões sobre a violação de direitos fundamentais dos
advogados que ali exercem todos os dias a defesa dos interesses de seus
clientes, por meio da apresentação de peças processuais, da realização
de audiências e de despachos de processos. Os referidos profissionais
alegam que esses aparelhos, a pretexto de conferirem maior segurança
àqueles que frequentam os locais, importam, na verdade, em violação ao
art. 5º, XV, da CF/88, que determina o direito de locomoção e entrave
ao exercício da profissão, cuja liberdade é assegurada no art. 5º, XIII, da
CF/88. Com base nessas informações, assinale a alternativa INCORRETA:
a) Com fundamento na violação do direito à liberdade de locomoção, os

advogados podem impetrar individualmente habeas corpus, desde que
essa violação decorra de ilegalidade ou de abuso de poder das autoridades
judiciárias nos fóruns.
b) Com base no direito ao livre exercício de profissão, os advogados
podem impetrar mandado de segurança, demonstrando que a violação
advém de ilegalidade ou abuso de poder das autoridades judiciárias.
c) A OAB poderá manejar, em defesa de interesse coletivo, correlato à
classe, mandado de segurança coletivo, demonstrando que a violação do
direito ao livre exercício da profissão decorre de ilegalidade ou abuso de
poder das autoridades judiciárias.
d) A OAB poderá manejar, em defesa de interesse coletivo, correlato à
classe, habeas corpus coletivo, demonstrando que a violação do direito ao
livre exercício da profissão decorre de ilegalidade ou abuso de poder das
autoridades judiciárias.
e) Após o anúncio da instalação dos detectores de metais, mas antes de
essa instalação efetivamente ocorrer, os advogados poderiam manejar
o habeas corpus preventivo, alegando a ameaça iminente ao direito de
locomoção, demonstrando a existência de ilegalidade ou abuso de poder
da autoridade judiciária no caso.

3. O art. 5º, VII, da CF/88, determina que “é assegurada, nos termos da
lei, a prestação de assistência religiosa nas entidades civis e militares
de internação coletiva”. Caso a autoridade penitenciária viole o aludido
direito fundamental, impedindo o exercício desse direito, qual remédio
constitucional pode ser utilizado por um dos presos para atacar a violação?
a) Habeas corpus.
b) Mandado de segurança individual.
c) Mandado de segurança coletivo, em se tratando de direito coletivo.
d) Mandado de segurança coletivo, em se tratando de direito individual
homogêneo.
e) Direito de petição, independentemente do recolhimento de taxa.

Seção 3.4
Remédios constitucionais
Diálogo aberto
Na seção 3.1, fizemos o estudo das gerações de direitos, de suas
características e da forma como solucionar o conflito entre direitos
fundamentais no caso concreto. Enfrentamos a situação-problema
relativa a qual geração de direitos pertence o direito à saúde e se ele se
trata de um direito positivo ou negativo, havendo a necessidade ou não
de uma atuação do Estado.
Na seção 3.2, analisamos especialmente a abrangência e a

aplicabilidade dos direitos fundamentais e buscamos argumentos
para responder como o direito à saúde pode ser classificado quanto
à sua aplicabilidade.
Na seção 3.3, estudamos alguns dos remédios constitucionais: o

habeas corpus, o mandado de segurança e o mandado de segurança
coletivo. Respondemos à situação-problema referente a qual desses
remédios constitucionais é adequado para que os pais da criança
pleiteiem o tratamento experimental no exterior, com base no direito à
saúde, tendo em vista que não há no país tratamento específico para a
doença rara que a acomete.
Agora, na seção 3.4, estudaremos os seguintes remédios

constitucionais: habeas data, mandado de injunção e a ação popular,
objetivando responder a seguinte questão: O direito à saúde demanda
regulamentação por lei infraconstitucional para que seja assegurado?
Não tendo sido editada a aludida lei, qual o instrumento cabível para a
realização desse direito?
Para tanto, deveremos: (i) compreender a finalidade dos remédios

constitucionais; (ii) entender as características específicas do habeas
data, do mandado de injunção e da ação popular; e (iii) analisar a
aplicabilidade dos remédios constitucionais estudados.

para o parlamentarismo determina que saibamos como interpretá-lo.
Vamos começar, então?
Não pode faltar

Para analisarmos a questão posta nesta seção, vamos nos lembrar
dos seguintes remédios constitucionais: (i) habeas corpus: art. 5º, LXVIII;
(ii) mandado de segurança: art. 5º, LXIX; (iii) mandado de segurança
coletivo: art. 5º, LXX; (iv) mandado de injunção: art. 5º, LXXI; (v) habeas
data: art. 5º, LXXII; e (vi) ação popular: art. 5º, LXXIII.
Na seção 3.3, analisamos o habeas corpus, o mandado de segurança

e o mandado de segurança coletivo. Nesta seção analisaremos o
habeas data, o mandado de injunção e a ação popular. Além disso,
mencionaremos a finalidade e o funcionamento da ação civil pública,
que também será estudada em outras unidades curriculares.
O habeas data (art. 5º, LXXII CF/88): “Conceder-se-á habeas data:

a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa
do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de
entidades governamentais ou de caráter público; b) para retificação
de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial
ou administrativo”. Tem, portanto, dois objetivos: (i) conhecimento
de informações; e (ii) retificação de dados. O art. 1º, § único, da Lei
n. 9.507/1997 diz: “considera-se de caráter público todo registro ou
banco de dados contendo informações que sejam ou que possam ser
transmitidas a terceiros ou que não sejam de uso privativo do órgão ou
entidade produtora ou depositária das informações”.
José Afonso da Silva (2015, p. 456) afirma que o habeas data objetiva
a proteção da esfera íntima dos indivíduos contra: (i) o uso abusivo
de dados obtidos por meios ilícitos, fraudulentos ou desleais; (ii) a
introdução nesses registros dos chamados dados sensíveis, correlatos
à raça, à opinião política, filosófica ou religiosa, à filiação partidária ou
sindical, à orientação sexual etc; e (iii) conservação de dados falsos ou
inexatos ou, ainda, com fins diversos daqueles legalmente previstos. Ele
se fundamenta essencialmente na inviolabilidade do sigilo de dados, em
que se assegura o sigilo de correspondência e das comunicações em
geral, conforme art. 5º, XII, da CF/88, no direito à informação, previsto

no art. 5º, XXXIII, da CF/88, e no direito à obtenção de certidões, para
fins específicos, previsto no art. 5º, XXXIV, b, da CF/88. O habeas data
tutela o direito fundamental de direito à informação pessoal, que diz
respeito especialmente à honra, à intimidade e à vida privada, constantes
de registros ou banco de dados de entidades governamentais ou de
caráter público ou para retificar dados pessoais. Ele protege a esfera
íntima dos indivíduos. Para tanto, conforme a Súmula 2 do STJ, deve
haver a recusa pela autoridade administrativa de fornecer as aludidas
informações ou promover a sua retificação, o que constitui requisito
indispensável para que fique configurado o interesse de agir, sob pena
de carência de ação. Ele é isento de custas (art. 5º, LXXVII, CF/88).
Além disso, o art. 21, da Lei n. 9.507/1997, afirma que “são gratuitos o
procedimento administrativo para acesso a informações e retificação
de dados e para anotação de justificação, bem como a ação de habeas
data”. De acordo com a decisão proferida pela 1ª Turma do Superior
Tribunal de Justiça (STJ), no AgRg no REsp 1084695/RJ, no que
concerne ao habeas data, este artigo trata das custas processuais, não
abrangendo honorários advocatícios, que são cabíveis por se tratarem
de efeito da condenação.
Após a recusa do fornecimento das informações ou de retificação

dessas, o habeas data pode ser impetrado contra banco de dados
públicos, de titularidade de um ente público, ou de caráter público,
ou seja, de titularidade de particulares que possam transmitir essas
informações a terceiros. O rito desse remédio constitucional foi
disciplinado pela referida Lei n. 9.507/1997.
Vale notar que, objetivando a retificação de dados errôneos ou

falsos, inscritos em registros oficiais, os interessados poderão se
socorrer de três medidas, conforme o art. 5º, LXXII, b, da CF/88: (i)
habeas data; (ii) processo administrativo; ou (iii) processo judicial. Nos
dois últimos casos, os processos terão caráter sigiloso.
Reflita
A requisição de informações pelo Ministério Público, na instituição
financeira, para instruir processo judicial, pode ser feita por mandado
de segurança ou por habeas data? Lembre-se de que o habeas data
somente pode ser usado para a obtenção de informações de caráter

pessoal, constantes de banco de dados públicos, ou para a retificação
desses dados, mediante a recusa de fornecimento dessas informações
ou de retificação dos dados pela autoridade pública. O mandado de
segurança será usado para obtenção de informações que não possuam
esse caráter pessoal. Nesse sentido, como você resolveria a questão?
Qual remédio constitucional deve ser utilizado pelo Ministério Público
para obter as informações acobertadas por sigilo fiscal para instrução
de processo judicial?
Mandado de injunção (art. 5º, LXXI CF/88): “Conceder-se-á mandado

de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável
o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas
inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania”. Objetiva viabilizar
o exercício de direitos e garantias fundamentais, concernentes às
liberdades, à soberania e à cidadania, previstos em norma de eficácia
limitada, conforme classificação das normas constitucionais quanto à
sua aplicabilidade, elaborada por José Afonso da Silva, como estudamos
na seção 2.1, ante a ausência de norma regulamentadora. Segundo
o autor, “sua principal finalidade consiste assim em conferir imediata
aplicabilidade à norma constitucional portadora daqueles direitos e
prerrogativas, inerte em virtude de ausência de regulamentação” (SILVA,
2015, p. 451).
O art. 5º, LXXI, da CF/88, prevê apenas a hipótese de se impetrar

o mandado de injunção individual. No entanto, com o advento da
Lei nº 13.300/2016, que consolidou entendimento do STF mesmo
por analogia ao mandado de segurança coletivo, o mandado de
injunção coletivo, o STF admite, por analogia ao mandado de
segurança coletivo, o mandado de injunção coletivo, aplicando-se
a ele as observações atinentes ao mandado de segurança coletivo,
especialmente no que concerne aos legitimados: partido político com
representação no Congresso Nacional, organização sindical, entidade
de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento
há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou
associados, conforme art. 5º, LXX, da CF/88.
Nos termos do art. 102, I, q, da CF/88: “Compete ao Supremo

Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-
lhe: I - processar e julgar, originariamente: [...] q) o mandado de injunção,

quando a elaboração da norma regulamentadora for atribuição do
Presidente da República, do Congresso Nacional, da Câmara dos
Deputados, do Senado Federal, das Mesas de uma dessas Casas
Legislativas, do Tribunal de Contas da União, de um dos Tribunais
Superiores, ou do próprio Supremo Tribunal Federal”. Por outro lado,
conforme art. 105, I, h, da CF/88, a competência para apreciá-lo
será do Superior Tribunal de Justiça “quando a elaboração da norma
regulamentadora for atribuição de órgão, entidade ou autoridade
federal, da administração direta ou indireta, excetuados os casos de
competência do Supremo Tribunal Federal e dos órgãos da Justiça
Militar, da Justiça Eleitoral, da Justiça do Trabalho e da Justiça Federal”.
Figura 3.4 | Mandado de injunção
Síndrome da
Normas Ausência
Direitos inefetividade
MANDADO DE INJUNÇÃO programáticas de norma
fundamentais da norma
(eficácia limitada) regulamentadora
constitucional
Fonte: Elaborada pela autora.
Assimile
Como requisito para impetrar o mandado de injunção, é preciso:
• Haver existência de uma norma constitucional de eficácia limitada.
• Haver ausência de norma infraconstitucional regulamentadora.
• Que o impetrante seja o beneficiário direto do direito, liberdade ou

prerrogativa que demanda regulamentação.
• Que essa ausência impossibilite o exercício de uma liberdade, de um

direito ou de uma prerrogativa inerente à soberania, à cidadania ou à
nacionalidade, constitucionalmente previstos.
Aplica-se ao mandado de injunção o previsto na Lei nº 13.300/2016 e

subsidiariamente o CPC. Subsidiariamente o CPC. Sendo assim, não há
de se falar em condenação em honorários advocatícios em mandado
de injunção, por ausência de previsão na norma regulamentadora e
por aplicação da previsão do enunciado sumular 512 do STF, que.. que
determina que “não cabe condenação em honorários de advogado na

ação de mandado de segurança”. No entanto, não há isenção específica
das custas e taxas judiciais para impetrar mandado de injunção, sendo
elas cabíveis.
Ademais, trata-se de remédio constitucional cabível tanto

nas relações de natureza pública quanto nas relações privadas,
especialmente nos casos relacionados no art. 7º, da CF/88, que elenca
direitos sociais correlatos aos trabalhadores urbanos e rurais.
Lembre-se de que estudamos, na seção 2.1, a síndrome da

inefetividade constitucional, ou seja, o direito fundamental é
consagrado na CF/88, mas, em se tratando de norma de eficácia
limitada, faz-se necessária a edição de norma regulamentadora
para que se possa gozar do referido direito. No caso de não haver
a edição da norma regulamentadora, são os instrumentos aptos a
determinar a sua produção pelo legislador infraconstitucional: (i) ação
direta de inconstitucionalidade por omissão (ADI-omissão), prevista
no art. 103, §2º, da CF/88: trata-se de controle de constitucionalidade
concentrado, que será pormenorizadamente estudado em outra
Unidade Curricular; (ii) mandado de injunção, previsto no art. 5º, LXXI,
da CF/88: é estudado nesta seção, bastando que, além disso, você saiba
que corresponde à forma de controle difuso de constitucionalidade,
o que será aprofundado em outra unidade curricular.
O art. 5º, LXXI, da CF/88 gerou inúmeras discussões por trazer

apenas a hipótese em que se considera cabível o mandado de
injunção, sem, contudo, enunciar a consequência do aludido
remédio. Assim, discutiu-se amplamente se o órgão julgador deveria
apenas dar ciência ao Poder competente para regulamentar a norma
constitucional, omisso até então, fixando prazo para a supressão
da lacuna, ou se ele deveria editar a norma regulamentadora para
aquele caso concreto ou apontar a legislação que deve ser utilizada
como regulamentadora, no caso. Até 2007 o STF posicionou-se no
sentido de que não cumpria a ele o papel de legislador positivo,
devendo apenas levar a conhecimento do ente competente por
editar a norma regulamentadora a existência de omissão e o prazo
para saná-la. A partir de então, o STF, no julgamento da MI 670/ES,
mudou o posicionamento adotado até então, passando a entender
que se busca com o mandado de injunção conferir imediata

aplicabilidade à norma constitucional que não possui eficácia pela
ausência de norma regulamentadora.
Sobre isso, vamos pensar no caso do direito de greve dos

servidores públicos:
Exemplificando
O art. 37, VII, da CF/88, determina que: “o direito de greve será
exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica”. Trata-
se de norma de eficácia limitada, conforme a classificação das
normas constitucionais segundo a sua aplicabilidade, elaborada por
José Afonso da Silva, demandando, portanto, a edição de norma
infraconstitucional para a produção de seus regulares efeitos. Ante
a inexistência da aludida norma regulamentadora, entidade sindical
representativa de servidores públicos do Estado do Pará, impetraram
mandado de injunção coletivo MI 712/PA. Em seu julgamento, o STF
entendeu ser aplicável ao caso a Lei n. 7.783/1989, que regulamentou
a greve na iniciativa privada, até que o Congresso Nacional edite lei
específica, que regulamente o direito de greve dos servidores públicos.
Faça você mesmo

O art. 40, §4º, da CF/88, veda a adoção de requisitos diferenciados para
a aposentadoria, excetuado o caso de alguns servidores, como aqueles
que exercem atividade de risco. Para estabelecer tais requisitos mais
benéficos, a norma constitucional exige a edição de lei complementar,
devendo ainda estabelecer o alcance da expressão “atividade de risco”,
motivo pelo qual deve ser entendida como norma de eficácia limitada.
Impetrado mandado de injunção, ante a omissão do Poder que deveria
regulamentar a citada norma constitucional, como poderia o STF se
posicionar a respeito? (Após pensar sobre o caso, veja como o STF se
posicionou no MI 1757 AgR-segundo / DF.)
Passemos agora ao estudo da ação popular. O art. 5º, LXXIII, da

CF/88 determina que: “qualquer cidadão é parte legítima para propor
ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou
de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa,
ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o
autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus

da sucumbência”. Ela foi regulamentada pela Lei n. 4.717/1965, que foi
recepcionada pela CF/88.
A ação popular foi prevista pela primeira vez no Brasil na

Constituição de 1934, tendo sido omitida na Constituição de 1937 e, a
partir da Constituição de 1946, foi restabelecida e mantida até a CF/88.
Ela tem como finalidade anular ato lesivo ao patrimônio público ou
da entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, do
meio ambiente e do patrimônio histórico ou cultural. Segundo Manoel
Gonçalves Ferreira Filho (2015, p. 357), “inspira-se na intenção de fazer
de todo cidadão um fiscal do bem comum”.
O patrimônio público deve ser entendido como sendo de qualquer

pessoa jurídica de direito público ou de direito privado de que o
Estado participe, ainda que essa participação seja minoritária. A lesão
ao patrimônio público é aquela em que se verifica diminuição do
patrimônio decorrente de uma ilegalidade. A moralidade administrativa
se refere à atuação do administrador público que deve se guiar pela
probidade, pela honestidade e pela boa-fé. Já a proteção ao meio
ambiente deve ser analisada sob uma ótica antropocentrista, ou seja,
objetivando a tutela do ser humano. Por fim, o patrimônio histórico e
cultural é aquele que sirva de referência à identidade do país.
Para a ação popular, há a isenção de custas, mas, se verificado

que a ação foi proposta por má-fé daquele que a manejou, elas serão
cobradas. O Tribunal Pleno do STF entende desde 1993, quando
julgada a AO 188/RR, que a isenção prevista no art. 5º, LXXIII, da CF/88,
compreende além das custas processuais, os honorários advocatícios.
A ação popular deve ser proposta (art. 6º, Lei n. 4.717/1965) contra
a entidade lesada, além dos autores e responsáveis pelo ato, bem
como aqueles que dele se beneficiaram, configurando o chamado
litisconsórcio passivo. Por outro lado, é legitimado para propô-la
o cidadão, considerado como tal o nacional no gozo dos direitos
políticos, ou seja, aquele que é alistado eleitoralmente. São alistáveis
os brasileiros maiores de 16 anos. O cidadão, nesse caso, postula, em
nome próprio, pedido de defesa de direito de toda a sociedade.
Se julgado procedente o pedido formulado, o juiz deverá decretar

a invalidade do ato, além da condenação dos responsáveis pelo ato e
daqueles que dele se beneficiaram, agindo com dolo ou culpa, pelo

ressarcimento da lesão provocada ao patrimônio público, à moralidade
administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural.
A sentença que decreta a improcedência da ação popular faz coisa
julgada, salvo em caso de ser improcedente por falta de provas.
O Ministério Público não possui legitimidade para propor ação

popular. Apenas no caso de o cidadão alistável desistir da ação popular,
ele deverá assumi-la. A ele compete propor a ação civil pública, para
tutelar direitos difusos e coletivos, conforme art. 129, III, da CF/88,
determina que: “São funções institucionais do Ministério Público: [...]
III – promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do
patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses
difusos e coletivos”. Todavia, tal competência para propor a ação
civil pública não é exclusiva, uma vez que o §1º, do art. 129, da CF/88
determina que “a legitimação do Ministério Público para as ações civis
previstas neste artigo não impede a de terceiros, nas mesmas hipóteses,
segundo o disposto nesta Constituição e na lei”. Assim, o art. 5º, da Lei n.
7.347/1985, que disciplina a ação civil pública, determina que, além do
Ministério Público, podem propor a aludida ação a Defensoria Pública,
a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, a autarquia,
fundação, empresa pública ou sociedade de economia mista e as
associações que preencham os requisitos elencados no inciso V do
citado artigo.
Pesquise mais
direito constitucional. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2015, p. 449-454.
MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnoldo; MENDES, Gilmar Mendes.

Mandado de segurança e ações constitucionais. 32. ed. São Paulo:
Malheiros, 2009, p. 148-329.
Com base em tudo o que estudamos, então, vamos resolver o

problema que expusemos no início da seção?

Sem medo de errar
Nesta seção, estudamos os seguintes remédios constitucionais:
habeas data, mandado de injunção e a ação popular, objetivando
responder a seguinte questão: o direito à saúde demanda
regulamentação por lei infraconstitucional para que seja assegurado?
Não tendo sido editada a aludida lei, qual o instrumento cabível para a
realização desse direito?
Atenção
É muito importante relembrar a finalidade dos remédios constitucionais
estudados nesta seção: (i) habeas data: para o conhecimento de
informações de natureza pessoal, relativas ao impetrante e para a
retificação de dados; (ii) mandado de injunção: conferir imediata
aplicabilidade à norma constitucional, inerte em virtude de ausência de
regulamentação; e (iii) ação popular: anular ato lesivo ao patrimônio
público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
Diante disso, qual é o remédio constitucional a ser manejado para

a realização do direito à saúde, no caso da criança acometida por
doença rara que não possui tratamento no país? Seria cabível, no caso,
habeas data, mandado de injunção ou ação popular?
Pratique mais
Instrução
que podem ser encontradas no ambiente de trabalho. Realize as atividades e depois compare-as com
as de seus colegas.
Remédio constitucional para se garantir a realização do direito ao salário-família,

previsto no art. 7º, XII, da CF/88
Compreender, a partir da análise do habeas data, do mandado
1. Competência de Fundamento de injunção e da ação popular, a finalidade de cada um desses
de área remédios constitucionais e a maneira como identificar a
hipótese que autoriza o seu manejo.
Analisar especialmente cada um dos seguintes remédios
constitucionais: (i) habeas data; (ii) mandado de injunção; e
(iii) ação popular, além de como ela se diferencia da ação civil
pública.

• Remédios constitucionais: habeas data, mandado de
injunção e ação popular.
• Finalidade desses remédios constitucionais.
3. Conteúdos relacionados • Hipóteses de cabimento de cada um deles.
• Legitimado a utilizá-los.
• Classificação das normas constitucionais quanto à sua
aplicabilidade, segundo José Afonso da Silva.
O art. 7º, XII, da CF/88, afirma ser direito dos trabalhadores
urbanos e rurais “salário-família pago em razão do dependente
do trabalhador de baixa renda nos termos da lei”. Essa norma
constitucional é autoaplicável?
Demanda regulamentação por norma infraconstitucional?
É norma de eficácia plena, contida ou limitada? Qual o
remédio constitucional a ser utilizado para assegurar a sua
aplicabilidade?
Para resolver a questão, vamos analisar as características
da norma constitucional contida no art. 7º, XII, CF/88, e do
5. Resolução da Situação-Problema habeas data, do mandado de injunção e da ação popular,
enquanto remédios constitucionais para a tutela de direitos e
garantias fundamentais.
Lembre-se
A classificação de José Afonso da Silva das normas constitucionais
quanto à sua aplicabilidade nos revela três tipos de normas: (i) as
de eficácia plena, que possuem aplicação e efeitos imediatos; (ii)
as de eficácia contida, que possuem aplicação imediata e efeitos
mediatos, podendo ter seu campo de atuação restringido por
Faça você mesmo

Pensando na questão atinente à aplicabilidade da norma
constitucional que prevê o salário-família e no remédio
constitucional adequado para a realização desse direito, convido
você a resolver outro problema relativo aos remédios: O art. 5º,
XXIV, da CF/1988 determina que “a lei estabelecerá o procedimento
para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por
interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro,
ressalvados os casos previstos nesta Constituição”. A aludida norma
constitucional é autoaplicável? Ela demanda regulamentação
por norma infraconstitucional? Trata-se de norma de eficácia
plena, contida ou limitada? Sendo necessário, qual é o remédio
constitucional a ser utilizado para assegurar a sua aplicabilidade?

Faça valer a pena
1. Analise as assertivas a seguir e, depois, assinale a opção CORRETA:
I. O Serviço de Proteção ao Crédito (SPC) poderá figurar no polo passivo

de habeas data, impetrado por pessoa física, brasileira ou estrangeira, ou
por pessoa jurídica, desde que titular da informação objetivando obter
informações constantes de seu banco de dados.
PORQUE
II. Apesar de se tratar de entidade privada, o SPC mantém banco de dados
de caráter público, uma vez que as informações nele contidas podem ser
acessadas por terceiros.

a) As asserções I e II são proposições verdadeiras, e a II é uma justificativa
da I.
b) As asserções I e II são proposições verdadeiras, mas a II não é uma
justificativa da I.
c) A asserção I é uma proposição verdadeira, e a II é uma proposição falsa.
d) A asserção I é uma proposição falsa, e a II é uma proposição verdadeira.
e) As asserções I e II são proposições falsas.
2. O Sr. João, homônimo de um suspeito de ter praticado crimes graves,

ao tentar embarcar no aeroporto de Congonhas, em São Paulo, para o
aeroporto Santos Dumont, no Rio de Janeiro para uma reunião de trabalho,
confundido com seu homônimo, contra o qual havia um mandado de
prisão regularmente expedido, recebeu voz de prisão. Já na delegacia,
acompanhado de seu advogado, descobriu que tudo não passava de um
erro no banco de dados da Polícia Civil. Em seus dados, o nome de sua
mãe estava incorreto, constando ali outro nome semelhante ao nome da
mãe de seu homônimo. Após esse episódio, quais seriam as alternativas
do Sr. João, observados os requisitos para tanto, para retificar o nome de
sua mãe, junto a Secretaria de Segurança Pública do Estado de São Paulo,
onde foi preso?
a) O Sr. João somente poderá impetrar habeas corpus.

b) O Sr. João somente poderá impetrar habeas data.
c) O Sr. João poderá impetrar habeas data ou habeas corpus.
d) O Sr. João poderá impetrar habeas data ou processo judicial.
e) O Sr. João poderá impetrar habeas data ou processo judicial ou ainda
processo administrativo.

3. A Receita Federal possui um banco de dados em que relaciona todos os
contribuintes dos tributos federais, bem como os dados relativos a esses
contribuintes e os pagamentos por eles efetuados e os débitos em aberto.
Sobre isso, julgue as assertivas seguintes:
I. O contribuinte interessado em obter informações pessoais constantes

desse banco de dados poderá impetrar habeas data, desde que comprove
a negativa da Receita Federal no fornecimento dessas informações.
II. Havendo nesse cadastro informações falsas ou errôneas sobre o
contribuinte, ele poderá impetrar o habeas data para retificá-las, caso não
prefira fazê-lo por processo sigiloso judicial ou administrativo.
III. O banco de dados mantido pela Receita Federal é um cadastro privativo,
o que lhe retira o direito à informação e à retificação dos dados nele
contidos por meio do habeas data.
a) I, apenas.
b) III, apenas.
c) I e II, apenas.
e) I, II e III.

Referências
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004.
BARROSO, Luís Roberto. Curso de direito constitucional contemporâneo: os conceitos

fundamentais e a construção do novo modelo. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2015.
DINIZ, Maria Helena. Norma constitucional e seus efeitos. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
Saraiva, 2015.
MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnoldo; MENDES, Gilmar Mendes. Mandado de

segurança e ações constitucionais. 32. ed. São Paulo: Malheiros, 2009.

SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 8. ed. São Paulo:
Malheiros, 2012.
________. Curso de direito constitucional positivo. 38. ed. São Paulo: Malheiros, 2015.
Unidade 4
Direitos, Partidos Políticos e

Nacionalidade
Convite ao estudo
Você sabia que apesar de o caput do art. 5º, da CF/88
determinar que “todos são iguais perante a lei, sem distinção de
qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade,
à igualdade, à segurança e à propriedade”, a própria CF/88 prevê
situações em que o tratamento dos brasileiros e dos estrangeiros
será diferenciado? Entre essas situações estão os direitos políticos,
que não são, em geral, atribuídos aos estrangeiros.
Com base nesse estudo, que envolverá os direitos políticos,

os partidos políticos e as questões atinentes à nacionalidade,
vamos conhecer a situação desta unidade: O Sr. Joaquim,
natural de Lisboa, Portugal, veio com sua família para o Brasil em
2000, quando tinha 30 anos. Logo que chegou ao país, a família
resolveu partir em busca de emprego no interior do Estado
de São Paulo, onde mais tarde o Sr. Joaquim se tornaria uma
liderança política bastante relevante, lutando por causas relativas
aos pequenos agricultores e cooperativas agrícolas da região. Em
viagem à capital do Estado, em 2013, o Sr. Joaquim perdeu todos
os seus documentos, e diante do ocorrido lhe consultou para
que você, emitisse parecer sobre as vantagens e desvantagens de
se naturalizar brasileiro, tendo em vista o seu desejo de concorrer
a um cargo de deputado estadual nas eleições de 2014.
Seção 4.1
Direitos políticos
Diálogo aberto
A partir do estudo dos direitos políticos, partidos políticos e
nacionalidade, que permeará toda esta unidade de ensino, como você,
avalia a alistabilidade e a elegibilidade do Sr. Joaquim antes e depois
da naturalização? Como estrangeiro, ele poderia se filiar a um partido
político? E como brasileiro naturalizado?
Para solucionar o problema proposto para esta seção 4.1, você

deverá utilizar todo o material disponível. Não se esqueça do quanto
é importante se familiarizar com os temas a serem estudados com
antecedência, por meio da webaula correspondente e, na sequência,
ler toda a seção no livro didático, realizando as atividades que são
propostas. Além disso, sempre que possível, pesquise mais sobre o tema.
As indicações bibliográficas são um caminho para que você aprofunde
o estudo de algum tópico que tenha despertado a sua curiosidade.
Quem sabe a partir dessas indicações você comece a pesquisar sobre
o tema e acabe se tornando um especialista no assunto?
Vamos começar a análise dos temas propostos para a seção 4.1?
Não pode faltar
Para iniciar os estudos sobre os direitos políticos, vamos definir

cidadania e diferenciar o cidadão do nacional. Manoel Gonçalves
Ferreira Filho (2015, p. 144) afirma que a cidadania, em sentido estrito,
é o status que possui o nacional que goza de direitos políticos, ou
seja, dos brasileiros que podem participar do processo governamental,
sobretudo por meio do voto.
No entanto, a participação no regime democrático brasileiro não

se resume à eleição de representantes. Ela pode se dar de forma direta
por plebiscito, referendo, iniciativa popular, elencados no art. 14, da
CF/88, e por meio da ação popular, prevista no art. 5º, LXXIII, da CF/88,
estudada na seção 3.4. Além disso, a participação também pode ser
196 U4 - Direitos, Partidos Políticos e Nacionalidade

feita de forma indireta, por meio de seus representantes: chefes do
Poder Executivo (presidente, governador e prefeito), deputados federais
e estaduais e vereadores. Lembre-se de que os senadores representam
os Estados e o Distrito Federal, apesar de serem eleitos pelo povo.
Assim, podemos melhor compreender o § único, do art. 1º, da CF/88:

ao afirmar que “todo poder emana do povo”, o legislador constitucional
revela a titularidade do poder constituinte originário, que, conforme
O contrato social, de Rousseau, é do povo, sendo essa a base da
soberania popular. O exercício por meio de representantes eleitos se
refere à participação indireta no regime de governo democrático. Por
fim, faz menção à participação direta, que pode se dar por meio de
plebiscito, referendo, iniciativa popular ou ação popular.
O sufrágio, conforme art. 14, da CF/88, é direito de natureza política

e se refere não apenas à prerrogativa de votar e de ser votado, mas
também às formas diretas de intervenção na vida política, quais sejam,
o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular. Ele pode ser: (i) universal,
ou seja, inerente a todos; ou (ii) restrito, como ocorre com o sufrágio
considerado capacitário, ou seja, correlato a algum atributo do indivíduo,
como a formação intelectual, que afasta o voto do analfabeto; e com o
sufrágio censitário, ou seja, relativo à capacidade econômica, afastando
o voto daqueles considerados pobres. A CF/88 adota o sufrágio universal
e inclui o voto direto (direito personalíssimo que não admite outorga),
secreto, universal e periódico entre as suas cláusulas pétreas, previstas
no art. 60, §4º, que, conforme estudado na seção 1.3, são limites para a
atuação do poder constituinte derivado reformador.
O art. 14, da CF/88, determina que “a soberania popular será

exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor
igual para todos, e, nos termos da lei, mediante”:
a) Plebiscito: trata-se de consulta popular prévia sobre determinada

matéria, que deverá ser convocada pelo Congresso, em se tratando
de competência exclusiva, prevista no art. 49, XV, da CF/88. O
plebiscito mais importante de nossa história foi o ocorrido em
1993, quando, por força do art. 2º, do ADCT, foi escolhida a forma
e o sistema de governo, tendo vencido respectivamente a república
e o presidencialismo. Lembre-se também de que o plebiscito é um
instrumento de organização político-administrativa muito importante.
U4 - Direitos, Partidos Políticos e Nacionalidade 197

O art. 18, §3º, da CF/88, determina que “os Estados podem incorporar-
se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a
outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante
aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito,
e do Congresso Nacional, por lei complementar”. Já o §4º, do citado
artigo, determina que
a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de

Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período
determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão
de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos
Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de
Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma
da lei (BRASIL, 1988).
Podemos sintetizar as referidas normas no Quadro 4.1:
Quadro 4.1 | Plebiscitos
PLEBISCITO NA
ORGANIZAÇÃO POLÍTICO- ESTADOS MUNICÍPIOS
ADMINISTRATIVA
Norma constitucional Art. 18, §3º Art. 18, §4º
Criação, incorporação,
Criação, incorporação,
Finalidade desmembramento e
desmembramento e fusão.
subdivisão.
Plebiscito, aprovação pelo
Plebiscito, estudo de viabilidade
Requisitos Congresso Nacional e lei
municipal e lei estadual.
complementar.
Fonte: elaborado pela autora.
b) Referendo: é consulta popular posterior, para que determinado

ato governamental seja confirmado ou rejeitado. O referendo deve
ser autorizado pelo Congresso Nacional, em se tratando de sua
competência exclusiva, nos termos do art. 49, XV, da CF/88. Em 2005,
foi votado o referendo que determinou que não faria parte do Estatuto
do Desarmamento a proibição da comercialização de armas de fogo
e munições no país.
Os procedimentos para convocação do plebiscito e do referendo

estão descritos na Lei 9.709/1998. A convocação, em ambos os casos,
deverá ser feita por meio de decreto legislativo, após a manifestação
em seu favor de um terço de uma das casas do Congresso Nacional.

Convocado o plebiscito, se houver projeto de lei sobre a matéria em
tramitação no Congresso, ele deverá ser imediatamente sustado.
c) Iniciativa popular: a propositura de lei pela população deverá

observar regras distintas a depender da esfera de governo, conforme
sintetizado no Quadro 4.2:
Quadro 4.2 | Projeto de lei de iniciativa popular
ESFERA FEDERAL ESTADUAL MUNICIPAL

Norma constitucional Art. 61, §2º Art. 27, §4º Art. 29, XIII
“A lei disporá sobre a
iniciativa popular no
Percentual do 1% do eleitorado 5% do eleitorado
processo legislativo
eleitorado nacional municipal
estadual”. (norma de
eficácia limitada)
Em 5 Estados, não
Distribuição do podendo ter menos de
eleitorado 0,3% dos eleitores de
cada um deles
Primeira casa: Câmara
dos Deputados;
Quem aprecia Assembleia legislativa Câmara municipal
Segunda casa: Senado
Federal
d) Ação popular: conforme estudamos na seção 3.4, a ação popular

pode ser proposta por qualquer cidadão (aquele que seja alistável),
objetivando anular ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural,
nos termos do art. 5º, LXXIII, da CF/88.
O art. 14, §1º, da CF/88, afirma ser o alistamento e o voto obrigatórios

para os maiores de 18 anos, que, além da capacidade eleitoral, possuem
capacidade civil e penal. São facultativos para os analfabetos, para os
maiores de 70 anos e para os maiores de 16 e menores de 18 anos.
Segundo José Afonso da Silva (2015, p. 349), “os direitos políticos

consistem na disciplina dos meios necessários ao exercício da
soberania popular”. Os direitos políticos positivos, de acordo com
esse autor (2015), consistem no conjunto de normas que asseguram
a participação no processo político e nos órgãos de governo, que
pode se dar pelas diversas formas de exercício do direito de sufrágio:
direito de votar, de ser votado, de voto nos referendos, plebiscitos,
iniciativa popular e propositura de ação popular. Já os direitos políticos
negativos, ressalta o autor (2015), são aqueles atinentes às normas

que privam o cidadão pela perda definitiva ou temporária dos direitos
políticos de votar e de ser votado e às normas correlatas às restrições à
elegibilidade do cidadão.
Assim, pode-se afirmar que os direitos políticos positivos são aqueles

correlatos à capacidade eleitoral, que pode ser: (i) ativa, ao se referir ao
direito subjetivo de votar, exercido por aqueles que são alistáveis, ou
seja, pelos brasileiros e maiores de 16 anos; e (ii) passiva, ao se referir ao
direito de ser votado, ou seja, de ser elegível. Por outro lado, os direitos
políticos negativos se referem à incapacidade eleitoral, podendo esta
ser: (i) ativa, quando as normas constitucionais impõem vedação para
votar, ao elencar como inalistáveis os estrangeiros e os constritos,
durante o serviço militar obrigatório, conforme art. 14, §2º, da CF/88; e
(ii) passiva, quando a norma constitucional apresenta vedação para ser
votado, ao designar como sendo inelegíveis os inalistáveis (estrangeiros
e constritos) e os analfabetos, nos termos do art. 14, §4º, da CF/88.
Figura 4.1 | Elegibilidade
Brasileiros e maiores de 16 anos
Alistáveis Nacionalidade brasileira
Pleno exercício dos direitos políticos

Ativos
Alistamento eleitoral
Positivos Passivos Elegíveis
Domicílio eleitoral na circunscrição

DIREITOS POLÍTICOS
Filiação partidária
Negativos Ativos
Inalistáveis Idade mínima

Passivos
Estrangeiros e conscritos
Inelegíveis
Analfabetos e Inalistáveis
Fonte: elaborada pela autora.
De acordo com o art. 14, §3º, da CF/88, são condições de

elegibilidade: (i) a nacionalidade brasileira; (ii) o pleno exercício dos
direitos políticos, não podendo ter sofrido suspensão ou perda
desses direitos; (iii) o alistamento eleitoral; (iv) o domicílio eleitoral na
circunscrição (lembre-se de que o domicílio eleitoral não se resume

ao local em que a pessoa se estabelece com ânimo definitivo, como
estabelece a lei civil, podendo alcançar o local em que o eleitor
possua vínculo profissional, familiar ou político); (v) a filiação partidária,
regulamentada pela Lei 9.096/1995; (vi) a idade mínima de 35 anos
para Presidente e Vice-Presidente da República e Senador, 30 anos
para Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal, 21
anos para Deputado Federal, Deputado Estadual ou Distrital, Prefeito,
Vice-Prefeito e juiz de paz, e 18 anos para Vereador.
Você deverá se atentar para o fato de que a inelegibilidade objetiva

defender a democracia de eventuais abusos. Assim, os inalistáveis
(estrangeiros e constritos) e os analfabetos, por força do art. 14, §4º,
da CF/88, são considerados absolutamente inelegíveis. Todavia, há
também aqueles que são considerados relativamente inelegíveis: os
chefes do Poder Executivo (presidente, governadores e prefeitos) e
aqueles que os houver sucedido ou substituído no curso do mandato
somente poderão ser reeleitos para um único período subsequente,
conforme art. 14, §5º, da CF/88. Para concorrerem a outros cargos, nos
termos do §6º do mesmo artigo, os chefes do Poder Executivo, seus
vices e os detentores de cargos, como os Ministros de Estado, deverão
renunciar até seis meses antes do pleito. Caso os chefes do Executivo
concorram à reeleição, não haverá a necessidade de se afastarem do
cargo, não se aplicando, portanto, o citado §6º.
Exemplificando
Suponhamos que um cidadão seja deputado estadual em seu primeiro
mandato, sem que nunca tenha ocupado outro cargo eletivo. Nas
eleições subsequentes, ele poderá se candidatar a governador de seu
Estado, sem a necessidade de renunciar ao cargo em que ocupa, ou
seja, sem que haja a necessidade de se desincompatibilizar.
Faça você mesmo

A partir do exemplo anteriormente dado e do estudo da inelegibilidade
relativa, o cidadão eleito deputado estadual em 2002, deputado federal
em 2006 e governador do Estado em 2010, caso desejasse concorrer
ao cargo de presidente da República em 2014, teria que se submeter
à regra de desincompatibilização, prevista no art. 14, §6º, da CF/88? E

se ele concorresse em 2010 à reeleição? E se ele ocupasse por último
(mandato 2011-2014) o cargo de vice-governador do Estado? E de
Secretário de Estado de Educação?
Para terminar esse ponto, vamos analisar o §7º, do art. 14, da CF/88,
que determina que os chefes do Poder Executivo, no território de sua
jurisdição, têm o cônjuge ou companheiro, os parentes consanguíneos
ou afins, até o segundo grau, inelegíveis, salvo se titular de mandato
eletivo e candidato à reeleição. Assim, por exemplo, se determinada
pessoa era governadora de Estado e o cônjuge se tornou Presidente da
República, ela somente poderá, a partir de então, concorrer à reeleição.
São também relativamente inelegíveis os militares, uma vez que

eles deverão observar normas específicas, previstas no art. 14, §8º, da
CF/88. Lembre-se de que o militar não se confunde com o conscrito,
ou seja, ele é da carreira e já passou pelo primeiro ano do serviço
militar obrigatório. Para ser elegível, o militar alistável deve se afastar
da atividade, se possuir menos de dez anos de serviço, ou deverá
abandonar a função, passando para a inatividade no ato da diplomação,
mantendo, todavia, os direitos de militar, se possuir mais de dez anos
de serviço.
O §9º, do art. 14, por sua vez, determina que “lei complementar
estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua
cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade
para exercício de mandato, considerada a vida pregressa do candidato,
e a normalidade e a legitimidade das eleições contra a influência
do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou
emprego na administração direta ou indireta”.
Assimile
A inelegibilidade pode ser absoluta ou relativa: absoluta (art. 14, §4º,
da CF/88): os inalistáveis (estrangeiros e constritos) e os analfabetos;
relativa (art. 14, §§5º a 9º): por motivos funcionais (§§5º e 6º), devido
a casamento, parentesco ou afinidade (§7º), dos militares (§8º) e por
previsão de ordem legal (§9º).

Por fim, o §10, do art. 14, da CF/88, prevê a existência da ação de
impugnação de mandato eletivo, objetivando punir atos considerados
contrários à legitimidade do pleito, como o abuso do poder econômico,
a corrupção, expressa especialmente na forma de compra de votos, e
a fraude.
O art. 15, da CF/88, traz algumas das hipóteses dos chamados

direitos políticos negativos, mas veda expressamente a cassação
de direitos políticos, afirmando apenas a possibilidade de perda ou
suspensão nos seguintes casos:
a) Cancelamento da naturalização por sentença transitada

em julgado: os brasileiros naturalizados que praticarem atividade
considerada nociva ao interesse nacional, nos termos do art. 12, §4º, I, da
CF/88, sofrerão, por sentença transitada em julgado, o cancelamento
de sua naturalização e, por conseguinte, perderão os direitos políticos,
voltando à condição de estrangeiros, ou seja, inelegíveis e inalistáveis.
Trata-se de hipótese de perda dos direitos políticos.
b) Incapacidade civil absoluta: para a doutrina majoritária, trata-se

de caso de suspensão dos direitos políticos. De acordo com o art. 3º,
do Código Civil, são absolutamente incapazes: (i) os menores de 16
anos; (ii) os alienados: aqueles que por enfermidade ou doença mental
não tiverem o necessário discernimento para a prática dos atos da
vida civil; e (iii) os que, mesmo que por causa transitória, não puderem
exprimir a sua vontade, como aqueles que se encontram em coma ou
os bêbados. No caso dos alienados, é importante notar que ainda que
haja laudo médico-pericial atestando a incapacidade, ela somente será
reconhecida pelo juiz de direito na ação de interdição.
c) Condenação criminal transitada em julgado, ou seja, de que

não caiba mais recursos, enquanto durarem seus efeitos: ainda que
o condenado tenha se beneficiado com a progressão de regime,
com o livramento condicional, com o sursis da pena, com o sursis
do processo, seus direitos políticos permanecerão suspensos até que
sejam completamente extintos os efeitos da condenação, motivo pelo
qual enquadra-se como hipótese de suspensão dos direitos políticos.
d) Recusa de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação

alternativa, nos termos do art. 5º, VIII, da CF/88: Manoel Gonçalves

Ferreira Filho (2015, p. 145), afirma se tratar da chamada escusa de
consciência de caso de perda dos direitos políticos.
e) Improbidade administrativa, nos termos do art. 37, §4º, da CF/88,

que afirma que “os atos de improbidade administrativa importarão
a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e
gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”; também
é caso de suspensão dos direitos políticos.
Segundo Manoel Gonçalves Ferreira Filho (2015, p. 146), a perda ou

a suspensão dos direitos políticos importa em perda dos cargos e dos
mandatos representativos que não possam ser ocupados por quem
não seja cidadão.
Reflita
Suponhamos que um cidadão tenha sido condenado nas esferas
cível e criminal por improbidade administrativa, nos termos do art.
37, §4º, da CF/88, o que importa em suspensão dos direitos políticos,
conforme art. 15, III, da CF/88. Aplicar a inelegibilidade após o período
de suspensão dos direitos políticos não seria abusivo? Poderíamos
dizer que isso se equipararia a uma pena de caráter perpétuo, o que é
vedado pelo art. 5º, XLVII, b, da CF/88? E se esse cidadão não sofrer
condenação em juízo? Poderíamos dizer que ele se beneficiaria da
presunção de inocência (art. 5º, LVII, da CF/88)?
O art. 16, da CF/88, afirma que “a lei que alterar o processo eleitoral
entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição
que ocorra até um ano da data de sua vigência”. Assim, a lei que alterou
o processo eleitoral em 10/01/2014 somente será aplicada a partir de
2015, por força do princípio da anualidade, não atingindo, assim, as
eleições ocorridas em outubro de 2014.
Os partidos políticos, de acordo com Manoel Gonçalves Ferreira

Filho (2015), cumprem importante função na democracia, por serem
incumbidos de demonstrar ao eleitorado as opções políticas possíveis,
indicando as pessoas que podem realizá-las. Eles somente poderão
cumprir essa função quando não forem dominados por oligarquias,
quando possuírem disciplina interna e quando não forem passíveis de
suborno por interesses escusos.

No Brasil, os partidos políticos podem ser livremente criados,
fundidos, incorporados e extintos, nos termos do art. 17, da CF/88.
Para tanto, faz-se necessário resguardar a soberania nacional, o regime
democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa
humana, que são limites qualitativos para tanto, além de observar os
seguintes preceitos: i) Caráter nacional: trata-se de limite quantitativo
para a criação de um novo partido; ii) Proibição de recebimento de
recursos financeiros de entidades ou governo estrangeiro ou de
subordinação a estes; iii) Prestação de contas à Justiça Eleitoral; iv)
Funcionamento parlamentar de acordo com a lei.
Conforme o §1º, do art. 17, da CF/88, os partidos políticos

possuem autonomia para definir sua estrutura interna, organização e
funcionamento e adotar critérios de escolha do regime de coligações
eleitorais, sendo que a coligação em âmbito nacional não vincula
as coligações estaduais, distritais e municipais. Nos termos do §2º,
do citado artigo, os partidos deverão se submeter a duplo registro:
na forma da lei civil, ou seja, no cartório de registro civil das pessoas
jurídicas, e no Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Consoante §3º, também
do art. 17, da CF/88, independentemente de possuírem representação
no Congresso Nacional, os partidos têm direito a recursos do fundo
partidário e acesso gratuito ao rádio e à TV, com o objetivo de difundir
seus ideais e propostas para cooptar filiados e enraizar essas propostas,
por meio do chamado direito de antena. Por fim, o §4º veda a utilização
pelos partidos políticos de organização de caráter paramilitar.
A fidelidade partidária é tema que deverá estar previsto nos estatutos

dos partidos políticos, conforme art. 17, §1º, da CF/88. A matéria foi
disciplinada pelos arts. 23 a 26, da Lei 9.096/1995, e objeto de muita
controvérsia nos tribunais. A perda do mandato por infidelidade
partidária estava expressamente prevista na Constituição anterior, mas
não encontra previsão na CF/88. Todavia, em 2007, na Consulta 1.398,
relativa a deputados federais, estaduais e senadores, o TSE afirmou
se tratar de infidelidade o abandono do partido pelo qual tenham
sido eleitos e adesão a outro por dois motivos: (i) o monopólio da
apresentação das candidaturas ser dos partidos; e (ii) nas eleições para
a Câmara dos Deputados, Assembleias Legislativas, Câmara Legislativa
Distrital e Câmaras Municipais, o sistema eleitoral é o de representação
proporcional, atribuindo-se ao partido, um número de mandatos
proporcionais aos votos recebidos pelo partido e não pelo candidato.

Posteriormente, em resposta à Consulta 1.423, relativa aos chefes do
Poder Executivo e seus vices, eleitos pelo sistema majoritário, o TSE
determinou a aplicação da perda do mandato por infidelidade partidária
também a eles. O STF, no julgamento da ADI 5.081/DF,
O sistema majoritário, adotado para a eleição de presidente,

governador, prefeito e senador, tem lógica e dinâmica
diversas da do sistema proporcional. As características do
sistema majoritário, com sua ênfase na figura do candidato,
fazem com que a perda do mandato, no caso de mudança
de partido, frustre a vontade do eleitor e vulnere a soberania
popular (CF, art. 1º, parágrafo único; e art. 14, caput).
Sendo assim, após a citada decisão do STF, proferida em maio

de 2015 por seu Tribunal Pleno, a perda do mandato por infidelidade
partidária somente se aplica aos eleitos pelo sistema proporcional,
como deputados federais, estaduais e vereadores, não atingindo
aqueles eleitos pelo sistema majoritário: presidente, governadores,
prefeitos e senadores.
Pesquise mais
Para que você possa saber um pouco mais a respeito dos direitos políticos,
dos partidos políticos e especialmente compreender o funcionamento
dos sistemas eleitorais proporcional e majoritário, fica a indicação das
seguintes leituras:

direito constitucional. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2015, p. 715-812.
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 30. ed. São Paulo: Atlas,
2014, p. 238-285.
Sem medo de errar

Vamos juntos buscar a resposta ao desafio apresentado nesta
seção?
Para tanto, devemos retomar o problema proposto no início desta

unidade. A partir desse questionamento, que permeará o estudo de

toda esta unidade de ensino, e tomando como base o estudo do tema
“Direitos políticos”, como você, avalia a alistabilidade e a elegibilidade
do Sr. Joaquim, português que veio com a sua família para o Brasil em
2000, quando tinha 30 anos, antes e depois da naturalização? Como
estrangeiro, ele poderia se filiar a um partido político? E como brasileiro
naturalizado?
Para responder a essa questão, você deverá rever especialmente

as normas atinentes à elegibilidade e alistabilidade, além de analisar as
normas correlatas aos partidos políticos.
Atenção
Aqui é muito importante relembrar que os direitos políticos positivos
são aqueles correlatos à capacidade eleitoral, que pode ser: (i) ativa,
ao se referir ao direito subjetivo de votar, exercido por aqueles que são
alistáveis, ou seja, pelos brasileiros e maiores de 16 anos; e (ii) passiva,
ao se referir ao direito de ser votado, ou seja, de ser elegível.
Analisando o disposto no art. 14, §3º, da CF/88, podemos dizer que o

Sr. Joaquim, enquanto estrangeiro, possui condições de elegibilidade?
Seria ele alistável? E se ele se naturalizar brasileiro? Poderia se alistar
como eleitor no país?
Lembre-se
A alistabilidade se refere à capacidade de exercício dos direitos
políticos positivos, ou seja, de participar do processo político elegendo
seus representantes. Assim, podemos afirmar que a alistabilidade é a
capacidade de se tornar eleitor. Por fim, não se esqueça de que todo
elegível deve ser eleitor, mas nem todo eleitor é elegível.
E você, como avalia a questão relativa à alistabilidade e elegibilidade

do Sr. Joaquim antes e após a naturalização? Além disso, diante das
normas constitucionais estudadas, que são aplicadas aos partidos
políticos, estaria ele, na condição de estrangeiro, proibido de se filiar a
um partido? E na condição de brasileiro naturalizado, poderia se filiar?

Pratique mais
Instrução
seus colegas.
Análise das hipóteses de suspensão e perda dos direitos políticos

1. Competência de Fundamentos Compreender as hipóteses de aquisição, suspensão e perda
de Área dos direitos políticos.
Compreender os reflexos das hipóteses de aquisição,
2. Objetivos de aprendizagem suspensão e perda dos direitos políticos do naturalizado
brasileiro.
• Direitos políticos.
3. Conteúdos relacionados • Aquisição dos direitos políticos: alistabilidade e elegibilidade.
• Suspensão e perda dos direitos políticos.
O art. 15, da CF/88, afirma que os direitos políticos não
serão objeto de cassação, mas podem ser suspensos ou
ter a sua perda determinada. Um estrangeiro, naturalizado
brasileiro, teve a sua naturalização cancelada por sentença
judicial transitada em julgado. A condenação relativa ao
cancelamento da naturalização se deveu à prática de
4. Descrição da SP atividade nociva ao interesse nacional, conforme determina
o art. 12, §4º, I, da CF/88. O cancelamento da naturalização
de estrangeiro por sentença judicial transitada em julgado
é hipótese de suspensão ou de perda dos direitos políticos?
Teria essa condenação caráter perpétuo? Ela representa
afronta ao direito fundamental previsto no art. 5º, XLVII, b, da
CF/88?
Para resolver a questão, vamos retornar ao estudo dos direitos
políticos, especialmente sobre as hipóteses de suspensão
5. Resolução da SP e perda dos direitos políticos. Em qual dessas hipóteses o
cancelamento da naturalização em decorrência da prática de
atividade nociva ao interesse nacional se enquadra?
Lembre-se
Para solucionar a questão, será necessário que você se lembre de
que o direito à vida bem como à igualdade, à liberdade, à segurança
e à propriedade estão consagrados no art. 5º, caput, da CF/88. No
entanto, esses direitos são relativizados no próprio art. 5º, XLVII, que
indica que não haverá pena de morte, exceto em caso de guerra
externa declarada pelo Presidente da República, nos termos do art. 84,
XIX, da CF/88. Atente-se para o fato de que o citado inciso XLVII afasta,
em qualquer caso, penas de caráter perpétuo, de trabalhos forçados,
de banimento e cruéis. Além disso, o art. 5º, III, também garante que
“ninguém será submetido a tortura nem a tratamento desumano ou
degradante”, em conformidade com esses direitos.

Sendo assim, o cancelamento da naturalização por sentença judicial
transitada em julgado que reconheceu a prática de atividade nociva ao
interesse nacional pelo naturalizado, determina a perda ou suspensão
dos direitos políticos? Ela se revela como pena de caráter perpétuo?
Faça você mesmo

responder outras questões que levem em consideração a análise dos
direitos políticos e dos partidos políticos. Continue pensando no tema
e, para tanto, solucione a seguinte questão: Caso o estrangeiro, que
se naturalizou brasileiro, seja acometido por enfermidade ou doença
mental, perdendo assim o necessário discernimento para a prática
dos atos da vida civil e tendo a alienação sido reconhecida pelo juiz
na ação de interdição, ele perderá ou sofrerá a suspensão de seus
direitos políticos? Com base em qual dispositivo constitucional você
fundamenta a sua resposta?
Faça valer a pena

1. O parágrafo único, do art. 1º, da CF/88, determina que “todo o poder
emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente, nos termos desta Constituição”. Diante disso, avalie as
assertivas a seguir:
I. Ao afirmar que “todo poder emana do povo”, o legislador constitucional
revela a titularidade do poder constituinte originário, que, conforme O
contrato social, de Rousseau, é do povo.
II. O exercício por meio de representantes eleitos se refere à participação
indireta no regime de governo democrático, que se dá com a eleição dos
chefes do Poder Executivo e com os deputados federais e estaduais e
vereadores.
III. A participação direta, que pode se dar por meio de plebiscito, referendo,
iniciativa popular ou ação popular.
a) I, apenas.
b) III, apenas.
c) I e II, apenas.
e) I, II e III.

2. Em 2011, o Estado do Pará, por meio de decreto legislativo, convocou
seus eleitores a se manifestarem sobre a criação de dois novos Estados,
Tapajós e Carajás, pelo desmembramento de seu território. Foram
realizadas audiências públicas e campanha pela criação desses novos
Estados. Sobre o tema, é correto afirmar:
a) Para se criar novos Estados, faz-se necessária a aprovação da população

diretamente interessada, do Congresso Nacional e que isso seja feito por
meio de lei complementar.
b) Para criar novos Estados, faz-se necessária a apresentação de estudo
de viabilidade, que demonstrará especialmente a capacidade econômica
da região.
c) A consulta popular para a criação dos novos Estados, por
desmembramento do Estado do Pará, foi feita por meio de referendo.
d) O plebiscito é consulta popular que deverá ser utilizada nos casos de
criação, incorporação, desmembramento e fusão de Estados.
e) Para criar os novos Estados, faz-se necessária a edição de lei de
iniciativa popular, cujo projeto seja apresentado à Câmara dos Deputados
e subscrito por 5% do eleitorado nacional, distribuídos em ao menos cinco
Estados, com não menos do que 0,3% dos eleitores de cada um deles.
3. Uma das formas de exercício da soberania é a iniciativa popular de

lei, nos termos do art. 14, III, da CF/88. O caso mais recente de iniciativa
popular de lei que foi aprovada e está em vigor é a Lei da Ficha Limpa,
que objetiva vetar a candidatura de pessoas condenados em julgamentos
colegiados, proferidos pelos tribunais do país, ainda que não haja o trânsito
em julgado da decisão.
Diante disso, avalie as assertivas a seguir e, na sequência, assinale a
alternativa correta:
I. Para apresentar o projeto de lei de iniciativa popular no Senado Federal,
foi necessária a subscrição do projeto por pelo menos 1,3 milhão de
assinaturas de eleitores de vários Estados e do Distrito Federal, o que
representava à época 1% do eleitorado nacional.
II. As assinaturas foram organizadas por Estados, para demonstrar que
foram colhidas em ao menos cinco Estados da Federação.
III. Cada um dos Estados deveria contar com a adesão ao projeto de lei de
ao menos 0,3% de seu eleitorado.
IV. Há a hipótese constitucionalmente prevista de iniciativa popular de lei
somente na esfera municipal, em que se faz necessária a subscrição do
projeto de lei por pelo menos 5% dos eleitores do Município, mas não na
esfera estadual.

a) Somente I está correta.
b) Somente III está correta.
c) Somente II e III estão corretas.
d) Somente I, II e III estão corretas.
e) Somente I e IV estão corretas.

Seção 4.2
Nacionalidade: pressupostos conceituais
Diálogo aberto
Vamos, nesta seção, retomar o contexto de aprendizagem: O
Sr. Joaquim, natural de Lisboa, Portugal, veio com sua família para o
Brasil em 2000, quando tinha 30 anos. Logo que chegou ao país, a
família resolveu partir em busca de emprego no interior do Estado de
São Paulo, onde mais tarde o Sr. Joaquim se tornaria uma liderança
política bastante relevante, lutando por causas relativas aos pequenos
agricultores e cooperativas agrícolas da região. Em viagem à capital do
Estado, em 2013, o Sr. Joaquim perdeu todos os seus documentos, e
diante do ocorrido te consultou para que você, emitisse parecer sobre
as vantagens e desvantagens de se naturalizar brasileiro, tendo em
vista o seu desejo de concorrer a um cargo de deputado estadual nas
eleições de 2014.

apesar de o caput do art. 5º, da CF/88, traçar o princípio da igualdade,
a própria CF/88 prevê situações em que o tratamento dos brasileiros
e dos estrangeiros será diferenciado. Entre essas situações estão os
direitos políticos, que não são, em geral, atribuídos aos estrangeiros.
Na seção 4.1, estudamos os direitos políticos, os partidos políticos

e as questões atinentes à fidelidade partidária para responder à
seguinte situação-problema: Como você, avalia a alistabilidade e a
elegibilidade do Sr. Joaquim antes e depois da naturalização? Como
estrangeiro, ele poderia se filiar a um partido político? E como
brasileiro naturalizado?
Agora, na seção 4.2, analisaremos especialmente os pressupostos

conceituais da nacionalidade, suas espécies, critérios e as normas
constitucionais aplicáveis aos brasileiros natos e aos naturalizados.
Buscaremos aqui argumentos para responder a seguinte situação-
problema: Considerando o caso do Sr. Joaquim, que nasceu em Portugal,
mas com 30 anos veio com a sua família para o Brasil, chegando ao país

em 2000, quais são os direitos fundamentais a ele aplicados enquanto
estrangeiro no país: direitos individuais, coletivos, sociais e políticos? Quais
são os requisitos que ele deverá observar para requerer a sua naturalização?
A partir de então, conservaria ele a nacionalidade portuguesa? E quais os
direitos fundamentais o alcançariam a partir da naturalização?
A análise da situação-problema apontada demanda o conhecimento

das espécies de direitos fundamentais, lembrando que, conforme
estudamos na seção 3.2, os direitos fundamentais compreendem
não apenas os direitos individuais, coletivos e sociais, mas também os
direitos políticos, os partidos políticos e os direitos de nacionalidade.
Assim, nesta unidade de ensino, vamos prosseguir com nossa análise
sobre os direitos fundamentais, tratando dos direitos políticos, dos
partidos políticos e dos direitos relativos à nacionalidade.
Não pode faltar

Para resolvermos a situação-problema proposta nesta seção, vamos
à teoria que nos ajudará a fundamentar nossa resposta.
Gilmar Ferreira Mendes (MENDES; BRANCO, 2015) afirma que

são elementos do Estado o território, a soberania e o povo e que
para formá-lo é necessário que se estabeleça um vínculo político e
pessoal entre o Estado e o indivíduo. Essa conexão é estabelecida pela
nacionalidade, que faz com que determinado indivíduo integre uma
comunidade política. Por isso, faz-se necessário distinguir o nacional
e o estrangeiro. Segundo Manoel Gonçalves Ferreira Filho (2015, p.
139), “por nacionalidade, compreende-se o status do indivíduo em
face do Estado”. Ela é, portanto, o vínculo jurídico estabelecido entre a
pessoa e o Estado. Nesse sentido, em face dele, toda pessoa deverá ser
considerada nacional, hipótese em que se enquadra o brasileiro nato e
o naturalizado, ou estrangeira.
Vale lembrar que, conforme estudamos na seção 3.2, o art. 5º,

caput, da CF/88, confere aos estrangeiros residentes no país o direito à
vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade. Além disso,
o art. 5º, XV, da CF/88, assegura a liberdade de locomoção no território
nacional, em tempo de paz, podendo, nesse período, qualquer pessoa,
inclusive estrangeiros, nele entrar, permanecer ou sair, com seus bens.
Trata-se de norma de eficácia contida, conforme a classificação das

normas constitucionais quanto à sua aplicabilidade, elaborada por José
Afonso da Silva, tendo o seu alcance sido restringido por força da Lei
6.815/1980, a que costumamos chamar de Estatuto do Estrangeiro.
Como vimos, a nacionalidade é direito fundamental, bem como

os direitos individuais, coletivos, sociais e políticos e os partidos
políticos. Sabendo disso, devemos nos lembrar que esses direitos
possuem as seguintes características, conforme estudamos na seção
3.1: (i) historicidade: os direitos fundamentais nascem, modificam-
se e desaparecem ao longo da história; (ii) imprescritibilidade: eles
não prescrevem com o decurso do tempo, são permanentes; (iii)
inalienabilidade: por não possuírem conteúdo patrimonial, não podem
ser alienados, transferidos nem negociados; (iv) irrenunciabilidade:
em regra, não podem ser renunciados, mas há casos em que isso
ocorre temporariamente, como nos reality shows; (v) inviolabilidade:
não devem ser violados pela legislação infraconstitucional nem por
atos administrativos, expedidos por autoridades públicas, podendo, no
entanto, ser limitados por lei, desde que observada a teoria do limite
dos limites, ancorada na razoabilidade e na proporcionalidade; (vi)
universalidade: abrangem todos os indivíduos, independentemente
de sua nacionalidade, sexo, raça, credo ou convicção política ou
filosófica; (vii) efetividade: devem ter a sua efetividade assegurada pelo
Poder Público; (viii) interdependência: são autônomos, mas mantêm
interseções para assegurar a sua efetividade; (ix) complementariedade:
devem ser interpretados de forma conjunta, com o intuito de alcançar
a finalidade proposta pelo legislador; (x) limitabilidade ou relatividade:
não possuem natureza absoluta.
A nacionalidade é pressuposto da cidadania. É necessário que

haja o vínculo jurídico existente entre a pessoa e o Estado para
que aquela possa se alistar eleitoralmente e, a partir de então, ser
considerada cidadã.
Reflita
Considerando que a nacionalidade é pressuposto da cidadania
e que são considerados nacionais tanto o brasileiro nato quanto
o naturalizado, o brasileiro naturalizado poderá votar? Quais são
os requisitos, estudados na seção 4.1, para tanto? O brasileiro
naturalizado poderá propor ação popular?

A nacionalidade pode ser adquirida de duas formas, segundo o art.
12, da CF/88: pelo nascimento daqueles que denominamos brasileiros
natos, que possuem a chamada nacionalidade originária, genuína,
primária ou de 1º grau, gerada pelo nascimento; e a nacionalidade
adquirida pela naturalização dos chamados brasileiros naturalizados,
que possuem a nacionalidade derivada, decorrente, secundária ou de
2º grau, gerada pela manifestação de vontade do interessado.
O art. 12, I, da CF/88, traz os critérios para identificação do brasileiro

nato. Duas teorias são aplicadas, nesse caso. Vamos a elas:
Jus soli: trata-se da nacionalidade conferida a todos que nasceram

na República Federativa do Brasil, considerando aqui seu território,
entendido, segundo José Afonso da Silva (2015, p. 330), como “o limite
espacial dentro do qual o Estado exerce de modo efetivo e exclusivo
o poder de império sobre as pessoas e os bens”. Nesse sentido, o
território é composto por: (i) terras delimitadas por suas fronteiras
geográficas, com rios, lagos, baías, ilhas, além do espaço aéreo e do
mar territorial; (ii) os navios e aeronaves de guerra brasileiros, onde quer
que se encontrem; (iii) os navios mercantes brasileiros que estejam
em alto mar ou de passagem em mar territorial estrangeiro; (iv) as
aeronaves civis brasileiras em voo sobre o alto mar ou de passagem
sobre águas territoriais ou espaços aéreos estrangeiros. São, portanto,
brasileiros natos, segundo a teoria jus soli, os nascidos no Brasil, ainda
que filhos de estrangeiros, desde que tanto o pai quanto a mãe não
estejam a serviço de seu país, de acordo com o art. 12, I, a, da CF/88.
Jus sanguinis: o critério para a atribuição da nacionalidade deixa

de ser o local de nascimento, passando a ser a filiação, ou seja, o
vínculo jurídico estabelecido entre genitor ou genitora e o Estado.
São brasileiros natos, de acordo com a teoria jus sanguinis, com base
no vínculo jurídico daqueles que nasceram no estrangeiro, filhos de
pai brasileiro ou de mãe brasileira, a serviço do país, nos termos do
art. 12, I, b, da CF/88. Note que, nesse caso, basta que um dos pais, a
serviço do país no exterior, seja brasileiro. Segundo Francisco Rezek
(apud MENDES; BRANCO, 2015, p. 699), configura “a serviço do Brasil”,
conforme designado pela norma constitucional, o serviço prestado
à organização internacional de que a República Federativa do Brasil
faça parte, independentemente da designação do agente por órgão
governamental brasileiro.

Exemplificando
O art. 227, §6º, da CF/88, determina que “os filhos, havidos ou não
da relação do casamento, ou por adoção, terão os mesmos direitos
e qualificações, proibidas quaisquer designações discriminatórias
relativas à filiação”. Nesse sentido, a nacionalidade dos filhos adotivos
de pai ou mãe que estejam a serviço da República Federativa do
Brasil no exterior, será conferida desde o nascimento e não desde a
adoção. Para tanto, faz-se necessário que se verifique a legitimidade
do procedimento de adoção, que, sendo considerada válida, faz com
que o adotado adquira a condição de nacional como o filho havido na
relação matrimonial.
Faça você mesmo

A partir do exemplo anteriormente dado, vamos pensar no seguinte
caso: O filho havido por mulher brasileira casada com brasileiro a
serviço da República Federativa do Brasil no exterior, mas que seja fruto
de relação extraconjugal mantida com estrangeiro, será considerado
brasileiro nato?
A partir desse questionamento, vamos prosseguir para a outra

hipótese de reconhecimento da nacionalidade, pelo critério jus
sanguinis. Também são brasileiros natos, com base no vínculo jurídico
daqueles que nasceram no estrangeiro, filhos de mãe ou pai brasileiro,
nato ou naturalizado, desde que: (i) seja registrado em repartição
competente (diplomática ou consular). Nesse caso, a nacionalidade
brasileira originária pode ser concedida a um brasileiro que não possui
qualquer vínculo com o país e que nunca venha a conhecer ou residir
no Brasil nem falar a língua portuguesa. Todavia, isso evita que os filhos
de pai e mãe brasileiros, nascidos em países que adotam somente
o critério jus sanguinis, fiquem sem nacionalidade; ou (ii) venham a
residir no Brasil e optem a qualquer tempo, após a maioridade civil,
pela nacionalidade brasileira. Esse é o caso da chamada nacionalidade
potestativa ou personalíssima, porque os efeitos da nacionalidade
decorrem da manifestação de vontade do interessado.

Vocabulário
Talvez você nunca tenha ouvido a palavra “heimatlos” ou não saiba o
que ela quer dizer. Trata-se de pessoas sem nacionalidade, ou seja,
apátrida, o que é intolerável para a Declaração Universal dos Direitos
Humanos, de 1948, que determina que todos têm direito a uma
nacionalidade, conforme determina o seu art. XV, 1.
Foi justamente para evitar a existência de heimatlos filhos de

brasileiros que, após a Emenda Constitucional de Revisão, de 1994,
que suprimiu a possibilidade de registro dos filhos de brasileiros,
nascidos no exterior, em repartições consulares, foi editada a Emenda
Constitucional 54, de 20 de dezembro de 1997, que alterou o art.
12, I, c, da CF/88, e incluiu o art. 95 ao ADCT, para assegurar que
“os nascidos no estrangeiro entre 7 de junho de 1994 e a data da
promulgação desta Emenda Constitucional, filhos de pai brasileiro ou
mãe brasileira, poderão ser registrados em repartição diplomática ou
consular brasileira competente ou em ofício de registro, se vierem a
residir na República Federativa do Brasil”.
Assimile
Vamos verificar as hipóteses que se enquadram nas teorias relativas
à aquisição da nacionalidade pelos brasileiros natos: Jus soli (art.
12, I, a, da CF/88): São brasileiros natos os nascidos no Brasil, ainda
que filhos de estrangeiros, desde que tanto o pai quanto a mãe
não estejam a serviço de seu país; Jus sanguinis (art. 12, I, b e c da
CF/88): São brasileiros natos: (i) os que nasceram no estrangeiro, filho
de pai brasileiro ou de mãe brasileira, a serviço do país; e (ii) os que
nasceram no estrangeiro, filho de pai ou de mãe brasileira, desde que:
(a) seja registrado em repartição competente (consulado brasileiro);
ou (b) venham a residir no Brasil e optem a qualquer tempo, após a
maioridade civil, pela nacionalidade brasileira.
O art. 12, II, da CF/88, por sua vez, traz os critérios correlatos
à identificação dos brasileiros naturalizados. Trata-se de forma de
aquisição da nacionalidade secundária pelo processo de naturalização.
A CF/88 traz ainda uma regra de reciprocidade, aplicada em relação
aos portugueses, que não se configura como forma de aquisição

secundária da nacionalidade, mas apenas de equiparação em relação
aos direitos conferidos aos brasileiros naturalizados. Nesse caso, o
português continuará sendo estrangeiro. Vamos a ela:
- Quase nacionalidade: segundo o art. 12, §1º, da CF/88, havendo

reciprocidade em relação aos brasileiros, aos portugueses com
residência permanente no país serão atribuídos os direitos inerentes
ao brasileiro naturalizado, observadas as ressalvas contidas na CF/88.
Nesse caso, o português poderá se alistar eleitoralmente e ser
considerado cidadão sem, contudo, ser nacional.
O art. 112, do Estatuto do Estrangeiro, Lei 6.815/1980, exige dos

demais estrangeiros os seguintes requisitos para a naturalização: (i)
quatro anos de residência contínua no Brasil, imediatamente anteriores
ao pedido de naturalização; (ii) capacidade civil, conforme a legislação
brasileira; (iii) registro como permanente no Brasil; (iv) domínio da leitura
e escrita na língua portuguesa; (v) condições de sustento próprio; (vi)
boa saúde; e (vii) idoneidade. Se o naturalizando tiver cônjuge ou filho
brasileiro, o prazo de quatro anos é reduzido para um ano. Outras
causas de redução desse prazo são a prestação de serviços relevantes
ao Brasil, a juízo do Ministério da Justiça, ser recomendado por sua
capacidade artística, intelectual ou profissional, ser proprietário de
imóvel, possuir cota integralizada de empresa ou ser industrial, nos
termos do art. 113, do citado estatuto.
A naturalização não confere ao cônjuge ou ao filho do naturalizado

a prerrogativa de ingresso ou radicação no Brasil sem o cumprimento
das exigências legais para tanto, nem confia a ele a nacionalidade
brasileira automaticamente.
O art. 12, §2º, da CF/88, determina que a lei não poderá estabelecer
distinções entre os brasileiros natos e os naturalizados, exceto nos
casos constitucionalmente previstos. Podemos aqui elencar essas
distinções, previstas na CF/88:
- Art. 5º, LI, da CF/88: veda a extradição de brasileiro nato, mas afirma
que o naturalizado poderá ser extraditado em caso de crime comum,
praticado antes da naturalização, ou de comprovado envolvimento em
tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, na forma da lei.
- Art. 12, §3º, da CF/88: elenca quais são os cargos privativos dos

brasileiros natos, que serão estudados na seção 4.4, mas que ficam
aqui apontados: (i) Presidente da República e vice; (ii) Presidente da
Câmara dos Deputados; (iii) Presidente do Senado Federal; (iv) Ministro
do Supremo Tribunal Federal (STF); (v) da carreira diplomática; (vi) oficial
das Forças Armadas; (vii) Ministro de Estado da Defesa.
- Art. 89, VII, da CF/88: cidadãos que compõem o Conselho da

República.
- Art. 222, da CF/88: a propriedade de empresa jornalística e de

radiodifusão é privativa de brasileiro nato ou naturalizado há mais de
10 anos.
José Afonso da Silva (2015, p. 336) traz uma regra bastante útil no
estudo dos brasileiros nato e naturalizado e da qual não podemos
nos esquecer: “se a Constituição só fala em brasileiro, sem qualquer
qualificativo, para qualquer fim, a expressão inclui o nato e o naturalizado;
se quer excluir esse último, expressamente menciona brasileiro nato”.
Como salienta Gilmar Ferreira Mendes (MENDES; BRANCO,

2015), é possível que determinados indivíduos possuam mais de uma
nacionalidade e serão chamados polipátridas. Isso poderá ocorrer
quando o nacional brasileiro já adquire, naturalmente, a segunda
nacionalidade, de país que usa como critério o jus sanguinis, e quando
a naturalização se fizer como condição de permanência do brasileiro
em território estrangeiro.
O estudo do tema deve ser aprofundado. Vamos a uma indicação

de leitura?
Pesquise mais
A fonte mais completa de estudos sobre os brasileiros nato e naturalizado,
que foi, por vezes, citada nesta seção:
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 38. ed.
Agora, com base em tudo que estudamos nesta seção, vamos

buscar a resposta para a situação-problema proposta?

Sem medo de errar
Para solucionarmos a situação-problema posta nesta seção,
devemos retomar o contexto de aprendizagem proposto no início
desta unidade de ensino: O Sr. Joaquim, natural de Lisboa, Portugal,
veio com sua família para o Brasil em 2000, quando tinha 30 anos. Logo
que chegou ao país, a família resolveu partir em busca de emprego
no interior do Estado de São Paulo, onde mais tarde o Sr. Joaquim se
tornaria uma liderança política bastante relevante, lutando por causas
relativas aos pequenos agricultores e cooperativas agrícolas da região.
Em viagem à capital do Estado, em 2013, o Sr. Joaquim perdeu todos
os seus documentos, e diante do ocorrido te consultou para que você,
emitisse parecer sobre as vantagens e desvantagens de se naturalizar
brasileiro, tendo em vista o seu desejo de concorrer a um cargo de
deputado estadual nas eleições de 2014.
Nesta seção, estudamos os pressupostos conceituais da

nacionalidade, suas espécies, critérios e as normas constitucionais
aplicáveis aos brasileiros natos e aos naturalizados. Buscaremos aqui
argumentos para responder à seguinte situação-problema: Vamos
considerar o caso do Sr. Joaquim, que nasceu em Portugal, mas com
30 anos veio com a sua família para o Brasil, chegando ao país em
2000. Quais são os direitos fundamentais a ele aplicados enquanto
estrangeiro no país: direitos individuais, coletivos, sociais e políticos?
Quais são os requisitos que ele deverá observar para requerer a sua
naturalização? A partir de então, conservaria ele a nacionalidade
portuguesa? E quais os direitos fundamentais o alcançariam a partir
da naturalização?
Atenção
É muito importante que você se lembre do que dispõe o art. 5º,
caput, da CF/88, que determina que “todos são iguais perante a lei,
sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e
aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida,
à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade”. Além disso,
o art. 12, §2º, da CF/88, determina que a lei não poderá estabelecer
distinções entre os brasileiros natos e os naturalizados, exceto nos
casos constitucionalmente previstos.

Diante de tudo que estudamos nesta seção, quais direitos
fundamentais podem ser exercidos pelo Sr. Joaquim antes da
naturalização? Quais as restrições a esses direitos, constitucionalmente
previstas, a ele se aplicam?
Em relação aos critérios para naturalização do Sr. Joaquim, como

você se posiciona?
Lembre-se
Lembre-se de que a CF/88 prevê as seguintes hipóteses de naturalização
do estrangeiro:
• Ordinária (art. 12, II, a, da CF/88): aplica-se aos nascidos em países de

língua portuguesa: (i) residência no país por um ano ininterrupto; e (iii)
idoneidade moral.
• Extraordinária (art. 12, II, b, da CF/88): aplica-se aos estrangeiros

em geral e tem como requisitos: (i) residência no país por 15 anos
ininterruptos; e (ii) não possuir condenação penal.
• Quase nacionalidade (art. 12, §1º, da CF/88): aplica-se aos portugueses,

desde que observados os seguintes requisitos: (i) haja reciprocidade
em relação aos brasileiros; e (ii) residência permanente no país.
Pratique mais
Instrução
seus colegas.
Análise dos requisitos para naturalização de estrangeiro

Compreender a nacionalidade enquanto direito fundamental,
1. Competência de fundamentos
sua definição e as hipóteses para identificar o brasileiro nato
de área
e naturalizado.
Analisar a classificação da nacionalidade em primária,
para identificar os brasileiros natos que a adquirem pelo
nascimento ou filiação, e em secundária, para identificação
dos brasileiros naturalizados.
• Nacionalidade.
• Brasileiro nato: critérios jus soli e jus sanguinis.
• Brasileiro naturalizado: originária, extraordinária e quase
nacionalidade.

Um alemão, que se mudou definitivamente para o Brasil há 18
anos para assumir um cargo em uma empresa multinacional,
casou-se com uma sueca, que trabalha na mesma empresa, e
4. Descrição da SP está no país há 10 anos. Juntos eles tiveram um filho no Brasil,
que completou recentemente três anos. Qual a nacionalidade
do filho dos estrangeiros nascido no Brasil? Quais critérios
devem observar os pais caso queiram se naturalizar brasileiros?
Para responder às perguntas, deve-se ter em mente que
existem duas formas de aquisição da nacionalidade brasileira:
a originária, correlata ao brasileiro nato, que tem como
fato gerador o nascimento ou a filiação, e a secundária,
relativa aos brasileiros naturalizados, que deverá observar os
requisitos postos no art. 12, da CF/88, bem como no Estatuto
do Estrangeiro. Diante disso, o filho dos estrangeiros deve ser
considerado um brasileiro nato? Qual o critério utilizado para
tanto: jus soli ou jus sanguinis? E quanto à naturalização dos
pais? Em que hipótese cada um deles se enquadra: ordinária,
extraordinária ou quase nacionalidade? Eles devem preencher
os requisitos postos na CF/88 ou no Estatuto do Estrangeiro?
Lembre-se
Lembre-se de que além de a CF/88 prever as seguintes hipóteses de
naturalização do estrangeiro, o Estatuto do Estrangeiro também traz
regras específicas para tanto. Com base no art. 12, da CF/88, podemos
elencar os seguintes requisitos para cada caso: (i) ordinária: (a)
estrangeiro nascido em países de língua portuguesa; (b) residência no
país por um ano ininterrupto; e (c) idoneidade moral; (ii) extraordinária:
(a) estrangeiro nascido em países que não tenham a língua portuguesa
como oficial; (b) residência no país por 15 anos ininterruptos; e (c)
não possuir condenação penal; (iii) quase nacionalidade: (a) aplica-
se somente aos portugueses; (b) desde que haja reciprocidade em
relação aos brasileiros; e (c) residência permanente no país.
O art. 112, do Estatuto do Estrangeiro, exige dos demais estrangeiros

os seguintes requisitos para a naturalização: (i) quatro anos de
residência contínua no Brasil, imediatamente anteriores ao pedido de
naturalização; (ii) capacidade civil, conforme a legislação brasileira; (iii)
registro como permanente no Brasil; (iv) domínio da leitura e escrita na
língua portuguesa; (v) condições de sustento próprio; (vi) boa saúde; e
(vii) idoneidade.
Faça você mesmo

Agora, você está habilitado a responder diversas questões que
versam sobre a definição e os critérios de reconhecimento do

brasileiro nato e do brasileiro naturalizado. Sendo assim, como
você avalia a seguinte questão: um casal de brasileiros, a serviço da
República Federativa do Brasil, se muda para Londres e lá adota um
bebê inglês. Qual será a nacionalidade do filho adotivo do casal?
Qual o critério utilizado para defini-la?
Faça valer a pena
1. A nacionalidade é direito fundamental, bem como os direitos individuais,

coletivos, sociais e políticos e os partidos políticos. A partir disso, podemos
afirmar que são características do direito de nacionalidade, EXCETO:
a) Prescritibilidade: o direito de nacionalidade prescreve com o decurso

do tempo.
b) Inalienabilidade: ele não possui conteúdo patrimonial, não podendo ser
alienado, transferido nem negociado.
c) Inviolabilidade: não deve ser violado pela legislação infraconstitucional
nem por atos administrativos, expedidos por autoridades públicas,
podendo, no entanto, ser limitado por lei, desde que observada a teoria
do limite dos limites, ancorada na razoabilidade e na proporcionalidade.
d) Universalidade: abrange todos os indivíduos, independentemente de
sexo, raça, credo ou convicção política ou filosófica.
e) Limitabilidade ou relatividade: não possui natureza absoluta, motivo
pelo qual se verifica.
2. Um brasileiro mudou-se definitivamente para a França e lá se apaixonou

por uma francesa, que conheceu na empresa em que trabalhava. Eles
se casaram e tiveram um filho menos de dois anos após a mudança do
brasileiro para aquele país. Para que a criança possua a nacionalidade
brasileira, os pais poderão:
I. Registrá-la na repartição brasileira competente.
II. Instruí-la a, a qualquer tempo, residir na República Federativa do Brasil e,
depois de atingida a maioridade, optar pela nacionalidade brasileira.
III. Sendo o pai da criança brasileiro, seja qual for o local de nascimento da
criança, ela será considerada brasileira nata.
a) As asserções I, II e III são proposições verdadeiras.

b) As asserções I e II são proposições verdadeiras.
c) As asserções I e III são proposições verdadeiras.

d) Somente a asserção III é uma proposição verdadeira.
e) Todas as asserções são falsas.
3. Após o avanço do Estado Islâmico pelo território sírio, milhares de

sírios fugiram de sua terra natal e se refugiaram em países como o Brasil.
Um casal de sírios que estabeleceu residência em São Paulo chegou ao
país esperando um filho, que nasceria em poucas semanas. Diante disso,
pergunta-se sobre a nacionalidade do filho do casal de sírios:
a) De acordo com o critério jus soli, o filho dos sírios nascido no Brasil será
brasileiro.
b) Com base no critério jus sanguinis, adotado na maioria dos países, o
filho do casal de sírios jamais será considerado brasileiro nato.
c) A criança somente poderá adquirir a nacionalidade brasileira por meio
da naturalização.
d) Pelo critério jus soli, a criança, filha do casal de sírios refugiado no Brasil,
será considerada brasileira nata apenas se os pais da criança providenciarem
o registro na repartição diplomática ou consular competente.
e) Pelo critério jus sanguinis, a criança, filha do casal de sírios refugiado
no Brasil, será considerada brasileira nata desde que seus pais estejam a
serviço da República Federativa do Brasil.

Seção 4.3
Nacionalidade: brasileiro nato ou naturalizado
Diálogo aberto
Vamos a mais uma seção do nosso estudo da "Teoria geral do
direito constitucional". Estamos estudando "Direitos, partidos políticos
e nacionalidade" e nesta seção, vamos novamente retomar a situação
geradora de aprendizado: O Sr. Joaquim, natural de Lisboa, Portugal,
veio com sua família para o Brasil em 2000, quando tinha 30 anos.
Logo que chegou ao país, a família resolveu partir em busca de
emprego no interior do Estado de São Paulo, onde mais tarde o Sr.
Joaquim se tornaria uma liderança política bastante relevante, lutando
por causas relativas aos pequenos agricultores e cooperativas agrícolas
da região. Em viagem à capital do Estado, em 2013, o Sr. Joaquim
perdeu todos os seus documentos, e diante do ocorrido te consultou
para que você, emitisse parecer sobre as vantagens e desvantagens de
se naturalizar brasileiro, tendo em vista o seu desejo de concorrer a um
cargo de deputado estadual nas eleições de 2014. Vimos que apesar
de o caput do art. 5º, da CF/88, determinar o princípio da igualdade, a
própria CF/88 prevê situações em que o tratamento dos brasileiros e
dos estrangeiros será diferenciado.
Na seção 4.1, fizemos o estudo dos direitos políticos, partidos

políticos e das questões atinentes à fidelidade partidária e você,
avaliou a alistabilidade e a elegibilidade do Sr. Joaquim antes e depois
da naturalização. Como estrangeiro, ele poderia se filiar a um partido
político? E como brasileiro naturalizado? Na seção 4.2, analisamos
especialmente os pressupostos conceituais da nacionalidade, suas
espécies, critérios e as normas constitucionais aplicáveis aos brasileiros
natos e aos naturalizados, os direitos fundamentais aplicados ao Sr.
Joaquim enquanto estrangeiro no país e os requisitos que ele deverá
observar para requerer a sua naturalização. A partir disso, analisamos se
ele conservaria a nacionalidade portuguesa e os direitos fundamentais
que o alcançariam a partir da naturalização. Agora, na seção 4.3,
estudaremos a naturalização ordinária e extraordinária, a quase
nacionalidade e as hipóteses de extradição. Ainda responderemos: o

Sr. Joaquim, português que veio para o Brasil no ano 2000, quando
tinha 30 anos, acompanhado de sua família para fixar residência no país,
poderia optar por qual tipo de naturalização: ordinária ou extraordinária?
Quais são os requisitos que ele deverá observar para tanto? A partir
da naturalização, há hipótese de extradição aplicável a ele? Para tanto,
deveremos: (i) compreender os requisitos para a naturalização ordinária
e extraordinária; (ii) entender o alcance da quase nacionalidade; e (iii)
estudar os casos de extradição: expulsão, deportação e extradição.
Não pode faltar

A nacionalidade, juntamente com os direitos individuais, coletivos,
sociais e os partidos políticos, é direito fundamental e, segundo Ferreira
Filho (2015, p. 139), “por nacionalidade, compreende-se o status
do indivíduo em face do Estado”. Ela é, portanto, o vínculo jurídico
estabelecido entre a pessoa e o Estado. Nesse sentido, toda pessoa
deverá ser considerada nacional, hipótese em que se enquadra o
brasileiro nato e o naturalizado, ou estrangeira.
Figura 4.2 | Naturalização
Fonte: <http://psamiracema.blogspot.com.br/2013/10/naturalizacao-brasileira-do-monsenhor.html>. Acesso

em: 26 jan. 2016.

Vamos, agora, retomar as hipóteses de naturalização, do art. 12, II,
da CF/88, que foram apresentadas na seção 4.2. Para tanto, devemos
relembrar que a naturalização é caso de aquisição secundária da
nacionalidade, também chamada decorrente, de 2º grau ou derivada,
porque não decorre do nascimento nem da consanguinidade, mas
da manifestação de vontade do estrangeiro, desde que cumpridos
os requisitos previstos na CF/88 e no Estatuto do Estrangeiro (Lei
6.815/1980). A Constituição de 1891 previa a hipótese da naturalização
tácita dos estrangeiros que estivessem no Brasil em 15 de novembro de
1889 e que não declarassem, em seis meses, a intenção de conservar
a nacionalidade originária, ou daqueles estrangeiros que tivessem filhos
brasileiros. Todavia, hoje, a CF/88 contempla somente a naturalização
expressa, ou seja, que decorre da manifestação de vontade dos que
desejam adquirir a nacionalidade brasileira secundária. São hipóteses
de naturalização:
- Ordinária (art. 12, II, a, da CF/88): aplica-se ao estrangeiro que

tenha nascido em país lusófono, ou seja, de língua portuguesa (Angola,
Cabo Verde, Guiné-Bissau, Guiné Equatorial, Macau, Moçambique,
Portugal, São Tomé e Príncipe e Timor-Leste), que tenha residência no
Brasil por um ano ininterrupto e idoneidade moral comprovada.
- Extraordinária (art. 12, II, b, da CF/88): aplica-se ao estrangeiro

de qualquer nacionalidade e que venha a requerer a nacionalidade
brasileira, desde que comprove residência no Brasil há mais de 15
anos ininterruptamente e que não tenha condenação penal. Vale
notar que a
Emenda Constitucional de Revisão, qual seja, a Emenda 03/1994,

reduziu o prazo de 30 para 15 anos. Segundo José Afonso da Silva
(2015), trata-se de direito subjetivo do interessado, que deverá apenas
formular requerimento, preenchidos os pressupostos de 15 anos de
residência ininterrupta no país e de ausência de condenação penal.
Ressalvado o posicionamento adotado por José Afonso da Silva,

vale notar que, em sentido contrário, o STF decidiu na Extr. 1.223/DF,
com base nos arts. 111 e 121, da Lei 6.815/1980, que a naturalização
é ato de soberania de competência do Ministro da Justiça, sendo a
sua concessão ato discricionário do Poder Executivo. Sendo assim,
não basta que o estrangeiro preencha os requisitos para obtenção da

naturalização, porque a sua concessão depende da conveniência e
oportunidade do Poder Executivo concedê-la.
A aquisição da condição de brasileiro naturalizado não ocorre com

a concessão da naturalização pelo Ministro da Justiça. Conforme os
arts. 119 e 122, ambos da Lei 6.815/1980, ela somente ocorrerá com a
entrega do certificado de naturalização pelo magistrado competente,
conferindo ao naturalizado todas as condições para gozo dos direitos
civis e políticos concernentes.
Além disso, aos portugueses com residência permanente no país,

desde que haja reciprocidade em favor do brasileiro, o art. 12, §1º,
da CF/88, atribui os direitos inerentes aos brasileiros, ressalvadas as
hipóteses constitucionalmente previstas. O citado parágrafo do art. 12,
da CF/88, contempla a figura da quase nacionalidade.
Figura 4.3 | Quase nacionalidade
Fonte: <http://www.palpitedigital.com.br/wp/2014/01/21/como-tirar-dupla-nacionalidade/>. Acesso em: 20

jan. 2016.
De fato, conforme informa José Afonso da Silva (2015, p. 340-341),

a Constituição Portuguesa prevê que:
Aos cidadãos dos países de língua portuguesa podem ser

atribuídos, mediante convenção internacional e em condições
de reciprocidade, direitos não conferidos a estrangeiros, salvo
o acesso à titularidade dos órgãos de soberania e dos órgãos
de governo próprio das regiões autônomas, o serviço das
forças armadas e a carreira diplomática.

Enquanto a CF/88 outorga diretamente esses direitos, a
Constituição Portuguesa faculta a sua concessão, subordinando-a
à existência de convenção internacional e à reciprocidade.
Sendo assim, caso Portugal confira um direito aos brasileiros, os
portugueses adquirem aqui o mesmo direito automaticamente,
salvo se constituírem uma das hipóteses constitucionalmente
previstas de aplicação somente ao brasileiro nato.
Retomando o art. 15, da Constituição Portuguesa, os órgãos

de soberania são, conforme art. 113, o Presidente da República, a
Assembleia da República, o Governo e os Tribunais. Dessa forma,
brasileiros não poderão ocupar os seguintes cargos em Portugal:
Presidente da República, Deputado, Primeiro-Ministro, Ministros,
Secretários e Subsecretários de Estado.
A CF/88 admite a possibilidade de o português aqui residente

ocupar os cargos de Ministro de Estado, Senador, Deputado federal
e estadual, Governador de Estado, Secretário de Estado, Prefeito e
Vereador. Todavia, o acesso dos portugueses a esses cargos no Brasil
está vedado justamente por não haver reciprocidade em Portugal.
Vale notar que o Estatuto da Igualdade entre portugueses e

brasileiros, que entrou em vigor em 2001, substituindo a Convenção
firmada em 07 de setembro de 1971, contempla a igualdade de direitos
e obrigações civis e a igualdade de direitos políticos. No caso da
igualdade de direitos e obrigações civis, o português deverá formular
requerimento e dirigi-lo ao Ministro da Justiça, comprovando a sua
nacionalidade, a sua capacidade civil, admissão permanente no Brasil
e o gozo dos direitos em Portugal, os quais pretende usufruir no Brasil.
Segundo Gilmar Ferreira Mendes (MENDES; BRANCO, 2015, p. 703),
reconhecida a igualdade plena, poderá o beneficiário votar

e ser votado, bem como ser admitido no serviço público.
Assinale-se que o titular do estatuto pleno passa a ter
deveres como o concernente à obrigatoriedade do voto.
Nos termos do tratado, os direitos políticos não podem ser
usufruídos no Estado de origem e no Estado de residência.
Assim, assegurado esse direito no Estado de residência,
ficará ele suspenso no Estado de origem.

Nesse ponto deve-se observar a possibilidade de um português,
que não é um nacional, ou seja, que não possui a nacionalidade
brasileira, ser cidadão brasileiro, ou seja, possuir a prerrogativa de
votar e de ser votado, observados os cargos, funções e propriedade
constitucionalmente reservados aos brasileiros natos.
Não se pode afirmar que os portugueses beneficiários do Estatuto

da Igualdade possuem situação idêntica à do brasileiro naturalizado,
porque eles não poderão, por exemplo, prestar o serviço militar
obrigatório e se submeterão à expulsão e extradição, quando requerida
por Portugal. Ademais, a proteção diplomática no exterior do português
beneficiário deverá ser feita por Portugal e não pelo Brasil. Por fim, o
benefício da igualdade será extinto no caso de expulsão ou de perda de
nacionalidade portuguesa. Verificada a perda dos direitos políticos em
Portugal, esses direitos serão igualmente perdidos no Brasil, fazendo
com que o titular do estatuto passe a deter apenas a igualdade civil.
No caso da quase nacionalidade, os portugueses continuarão sendo

estrangeiros para todos os efeitos jurídicos no país. Porém, verificado que
eles mantêm residência permanente no Brasil e havendo reciprocidade
em Portugal em relação ao tratamento conferido aos brasileiros, a eles
serão apenas atribuídos os direitos correlatos aos brasileiros.
De acordo com José Afonso da Silva (2015, p. 344),
os estrangeiros não adquirem direitos políticos, só

atribuídos aos brasileiros natos ou naturalizados. Portanto,
não são alistáveis eleitores nem, por consequência, podem
votar ou ser votados (art. 14, §2º). Por isso também é que
não podem ser membros de partidos políticos, que é uma
prerrogativa da cidadania.
O art. 12, §2º, da CF/88, assevera que “a lei não poderá estabelecer
distinção entre brasileiros natos e naturalizados, salvo nos casos
previstos nesta Constituição”. Sendo assim, em regra, os brasileiros
natos e naturalizados são iguais perante a lei e a CF/88, mas a própria
norma constitucional poderá estabelecer distinções entre eles, o que é
feito nas seguintes hipóteses:
• Cargos privativos de brasileiros natos (art. 12, §3º, da CF/88):

estudaremos cada um desses cargos na seção 4.4.

• Participação no Conselho da República (art. 89, VII, da CF/88):
também será estudada na seção 4.4.
• Propriedade de empresa jornalística e de radiodifusão (art. 222,

da CF/88): é privativa de brasileiros e de naturalizados há mais de dez
anos. Estrangeiros poderão adquirir até 30% do capital dessas empresas
na condição de investidores, mas não poderão exercer a função de
administradores.
• Extradição (art. 5º, LI e LII, da CF/88): segundo José Afonso

da Silva (2015, p. 345), “é o ato pelo qual um Estado entrega um
indivíduo, acusado de um delito ou já condenado como criminoso,
à justiça de outro, que o reclama, e que é competente para julgá-lo e
puni-lo”. O art. 5º, LI, da CF/88, determina que “nenhum brasileiro será
extraditado, salvo o naturalizado, em caso de crime comum, praticado
antes da naturalização, ou de comprovado envolvimento em tráfico
ilícito de entorpecentes e drogas afins, na forma da lei”. Sendo assim, o
brasileiro nato não será extraditado em nenhuma hipótese. No entanto,
o brasileiro naturalizado poderá ser extraditado por crime comum,
praticado antes da naturalização. Depois de naturalizado, ele somente
poderá ser extraditado por comprovado envolvimento com o tráfico
ilícito de entorpecentes e drogas afins. Por outro lado, o estrangeiro
poderá ser extraditado, somente sendo protegido da extradição em
caso de crime político e de opinião, conforme art. 5º, LII, da CF/88.
Reflita
O art. 5º, LII, da CF/88, determina que “não será concedida extradição
de estrangeiro por crime político ou de opinião”. Note que o inciso
trata apenas do estrangeiro. No entanto, poderíamos interpretá-lo
extensivamente para abranger também o brasileiro naturalizado nesse
rol? Seria necessário estender essa proteção ao brasileiro naturalizado
ou o inciso LI do citado artigo já deixa claro que, após a naturalização,
a única hipótese de extradição a ele aplicável é o comprovado
envolvimento com o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins?
As hipóteses de extradição, previstas no art. 5º, LI e LII, da CF/88,

podem ser assim sintetizadas:

Quadro 4.3 | Hipóteses de extradição
BRASILEIRO
EXTRADIÇÃO BRASILEIRO NATO ESTRANGEIRO
NATURALIZADO
Regra Não Não Sim
Antes da naturalização:
por qualquer crime.
Após a naturalização: Somente não será
A extradição não se
somente por tráfico de extraditado por crime
Exceção aplica ao brasileiro
drogas. político e por crime de
nato.
Obs.: Não será opinião.
extraditado por crime
político e de opinião.
A extradição está prevista na legislação infraconstitucional nos

arts. 76 a 84, da Lei 6.815/1980. Ela depende da existência de tratado
internacional firmado entre os países envolvidos, o que se aplica inclusive
em relação a Portugal, nos termos do art. 76, da Lei 6.815/1980, ou da
existência de reciprocidade.
No entanto, vale notar que José Afonso da Silva (2015, p. 345)

entende ser inconstitucional o §1º, do art. 77, que determina que
“a exceção do item VII não impedirá a extradição quando o fato
constituir, principalmente, infração da lei penal comum, ou quando o
crime comum, conexo ao delito político, constituir o fato principal”. A
exceção citada se refere ao crime político, que, portanto, não impediria
a extradição, contrariando o disposto no art. 5º, LII, da CF/88, uma vez
que o fato principal para a tutela constitucional, nesse caso, será sempre
o crime político que predomina diante de qualquer outra circunstância.
Compete ao STF, além da guarda da CF/88, processar e julgar

originariamente, entre outros casos, a extradição solicitada por Estado
estrangeiro, nos termos do art. 102, I, g, da CF/88. Além disso, nos
termos do art. 77, §2º, da Lei 6.815/1980, compete ao STF a apreciação
do caráter da infração, podendo ainda não considerar crime político
“os atentados contra Chefes de Estado ou quaisquer autoridades,
bem assim os atos de anarquismo, terrorismo, sabotagem, sequestro
de pessoa, ou que importem propaganda de guerra ou de processos
violentos para subverter a ordem política ou social”, conforme o §3º
do mesmo artigo. Em relação ao terrorismo, devemos ter em mente
que a CF/88 o repudia expressamente por meio de um dos princípios
que regem as relações internacionais, previsto no art. 4º, VIII, conforme
estudamos na seção 1.2. Além disso, no art. 5º, XLIII, da CF/88, o

terrorismo é elencado como crime inafiançável, devendo o STF agir
com parcimônia ao verificar se se trata ou não de crime inafiançável.
Conforme a Súmula 421, do STF, a existência de relações familiares,

de filhos brasileiros, cônjuge ou companheiro do extraditando, ainda
que dependentes economicamente dele, não possui relevância jurídica
para determinar ou não a extradição. Sendo assim, a existência de laços
familiares não impede a extradição.
Além disso, compete notar que a jurisprudência do STF (Extr.

1.104/Reino Unido, Extr. 633/China, Extr. 1.060/Peru, Extr. 1.069/EUA)
se firmou no sentido de que para que a extradição seja concedida,
em caso de crime punível com prisão perpétua ou pena de morte,
vedadas em nosso ordenamento por força do art. 5º, XLVII, da CF/88,
o seu deferimento fica condicionado à conversão da pena. Para tanto,
o Estado que requereu a extradição deverá assumir formalmente o
compromisso de comutar a pena de morte ou perpétua em pena
restritiva de liberdade com o prazo máximo de 30 anos.
Exemplificando
O Governo da Itália pediu a extradição do ativista de extrema esquerda
Cesare Battisti, condenado em seu país por múltiplos homicídios
qualificados. Na condição de refugiado, reconhecida pelo governo
brasileiro, em função de suas opiniões políticas, ele não poderia ser
extraditado. Sobreveio decisão que deferiu o pedido de refúgio no país,
o que ensejaria a libertação de Cesare Battisti e julgado prejudicado
o pedido de extradição. Mas, conforme visto, nos termos do art. 77,
§2º, da Lei 6.815/1980, compete ao STF a apreciação do caráter da
infração, que entendeu se tratar de crime comum sem natureza política,
ensejando, assim, a extradição do italiano. Decretada a extradição pelo
STF, o Presidente da República pode, por meio do decreto presidencial,
ou seja, ato discricionário que se submete à sua conveniência e
oportunidade (o Presidente possui liberdade para agir dentro dos
limites da lei interna e do tratado de extradição firmado entre os países
envolvidos), determinar a execução da entrega do extraditando, tendo,
pela primeira vez na história, a negado, por entender que se tratava de
crime político. Esse ato de recusa da execução da entrega de Cesare
Battisti ao governo italiano teve a sua constitucionalidade apreciada
pelo STF, que, nesse momento, negou a extradição e concedeu o seu
alvará de soltura.

Faça você mesmo
Que tal pensarmos em outra hipótese de extradição, porém, mais
simples do que o caso de Cesare Battisti? Trata-se do pedido de
extradição de um boliviano, formulado e devidamente instruído pelo
governo da Bolívia, pela prática de confabulação, associação delituosa
e tráfico de substâncias controladas (cocaína). Vale notar que tanto
o governo brasileiro quanto o governo boliviano respeitaram o
contraditório e a ampla defesa do extraditando. Sendo assim, você
considera possível a extradição do boliviano? E se ele tivesse se
naturalizado brasileiro, poderia ser extraditado? E se os crimes a que
ele foi condenado na Bolívia fossem susceptíveis de pena de morte ou
prisão perpétua?
Por fim, a extradição não se confunde com a expulsão nem com

a deportação. É também importante compreender a figura do asilo
político. Vamos definir cada um desses institutos para que você consiga
claramente diferenciá-los:
a) Extradição: conforme definimos anteriormente, a extradição

se refere ao ato de entregar, mediante requisição, a Estado
estrangeiro, brasileiro naturalizado ou estrangeiro que lá tenha
praticado algum delito.
Figura 4.4 | Passaporte
Fonte: Adaptado de <http://addmepics.com/galery/impossible/o/open-passport-clip-art/3/>. Acesso em: 26

jan. 2016.
b) Expulsão: é a retirada compulsória do estrangeiro, que se encontra

em território nacional, por atentado à segurança nacional, à ordem
política ou social, à tranquilidade ou moralidade pública e à economia
popular ou cujo procedimento o torne nocivo à conveniência e aos
interesses nacionais. Nesse caso, o estrangeiro não tem destino certo,
bastando, para tanto, que outro país aceite recebê-lo. A expulsão foi

regulada pelos arts. 65 a 75, da Lei 6.815/1980. Vale notar que o referido
art. 75 veda a expulsão nos seguintes casos: (i) se ela implicar em
extradição vedada pela lei brasileira, por exemplo, em caso de crime
político e de opinião; (ii) se o estrangeiro tiver cônjuge brasileiro, de
quem não esteja divorciado ou separado, de fato ou de direito, e desde
que o casamento tenha sido celebrado há mais de cinco anos; e (iii)
caso o estrangeiro tenha filho brasileiro que, comprovadamente, esteja
sob sua guarda ou dele dependa economicamente. Nesse sentido, a
Súmula 1, do STF, diz que “é vedada a expulsão de estrangeiro casado
com brasileira, ou que tenha filho brasileiro, dependente da economia
paterna”. Vale notar que, conforme os §§ 1º e 2º, do referido art. 75,
não impede a expulsão a adoção ou reconhecimento de filho brasileiro
superveniente ao fato que a motivar nem no caso de abandono
do filho, divórcio ou separação. O procedimento de expulsão se
inicia por inquérito, em que obrigatoriamente deve ser respeitado
o contraditório, e corre no Ministério da Justiça. A expulsão será
decidida por ato discricionário do Presidente da República na forma
de decreto presidencial, mas o ato expulsório se sujeita ao controle de
constitucionalidade do Poder Judiciário. Somente com a edição de um
novo decreto revogando o decreto de expulsão, o estrangeiro poderá
retornar ao território nacional.
c) Deportação: trata-se da saída compulsória do estrangeiro que

entrou ou permaneceu de forma irregular em território brasileiro, por
não preencher os requisitos legais para aqui entrar ou permanecer.
A deportação aplica-se somente ao estrangeiro e não ao brasileiro
nato ou naturalizado, uma vez que o art. 5º, XLVII, d, da CF/88, veda a
aplicação da pena de banimento.
Assimile
Vamos assimilar as características mais marcantes desses institutos?
Vale lembrar que todos eles revelam uma forma de retirada compulsória
de estrangeiros do país.
• Extradição: decorre de crime praticado no estrangeiro (estrangeiro

= crime comum; brasileiro naturalizado = tráfico ilícito de
entorpecentes e drogas afins), que não seja entendido como crime
político ou de opinião.

• Expulsão: decorre de crime praticado no território nacional.
• Deportação: não decorre da prática de delito, mas da entrada ou

permanência irregular de estrangeiro no país.
d) Asilo político: outra definição bastante importante para o nosso

estudo é a do asilo político. Trata-se de princípio que rege as relações
internacionais, previsto no art. 4º, X, da CF/88, conforme estudamos na
seção 1.2, e consiste na recepção de estrangeiro em território nacional,
após solicitação por ele formulada, sem o preenchimento de qualquer
requisito para ingresso ou permanência no país, para se evitar punição
ou perseguição em seu país de origem por crime de natureza política
ou ideológica, assim classificado pelo Estado que concederá o asilo. O
asilado político no Brasil se sujeitará, além dos deveres impostos pelo
direito internacional, às obrigações previstas na legislação vigente e as
que o governo brasileiro impuser. Ele não poderá sair do Brasil sem
autorização prévia do governo brasileiro, sob pena de renúncia ao asilo
e impedimento de reingresso no país na condição de asilado político.
Por fim, o asilo político não se confunde com a condição de

refugiado. Segundo Gilmar Mendes (MENDES; BRANCO, 2015, p. 710),
de acordo com a Convenção Relativa ao Estatuto do

Refugiado, de 1951, refugiado é pessoa que “receando com
razão de ser perseguida em virtude da sua raça, religião,
nacionalidade, filiação em certo grupo social ou das suas
opiniões políticas, se encontre fora do país de que tem a
nacionalidade e não possa ou, em virtude daquele receio,
não queira pedir a proteção daquele país”.
Nos termos do art. 33, da Lei 9.474/1997, o reconhecimento da

condição de refugiado representa óbice ao seguimento de qualquer
pedido de extradição que se fundamente nos fatos que ensejaram a
concessão do refúgio.
Pesquise mais
Fica aqui a indicação de leitura sobre os remédios constitucionais

direito constitucional. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 520-536.
Nesta seção, estudamos as hipóteses de naturalização ordinária e

extraordinária, a quase nacionalidade e a extradição, e entendemos
como esta se diferencia da expulsão, da deportação e da concessão
de asilo político. Na próxima e última seção desta unidade curricular,
estudaremos especificamente os casos de perda e reaquisição da
nacionalidade, os cargos privativos de brasileiros natos e as atividades
consideradas nocivas ao interesse nacional. Mas antes disso, vamos
solucionar a situação-problema, proposta nesta seção 4.3?
Sem medo de errar

Nesta seção, estudamos a naturalização ordinária e extraordinária
e a quase nacionalidade, que já mencionamos na seção 4.2. A partir
desse estudo, vamos responder à seguinte situação-problema: O Sr.
Joaquim, português que veio para o Brasil no ano 2000, quando tinha
30 anos, acompanhado de sua família para fixar residência no país,
poderia optar por que tipo de naturalização: ordinária ou extraordinária?
Quais são os requisitos que ele deverá observar para tanto? A partir da
naturalização, há hipótese de extradição aplicável a ele?
Atenção
Aqui é muito importante relembrar que a naturalização é hipótese
de aquisição secundária da nacionalidade brasileira, não decorrendo
do nascimento nem de laços consanguíneos, mas da manifestação
de vontade de estrangeiro, que quer assumir esse vínculo jurídico
com o país. A naturalização ordinária aplica-se aos estrangeiros,
originários de países lusófonos que tenham residência ininterrupta
no país há pelo menos um ano e comprovada idoneidade moral. A
extraordinária se aplica a quaisquer outros estrangeiros que residam
ininterruptamente no país há mais de 15 anos e não tenham sofrido
condenação penal. Por outro lado, a quase nacionalidade não é
hipótese de naturalização, mas de atribuição aos portugueses dos
direitos concedidos aos brasileiros, caso haja reciprocidade em favor
dos brasileiros naquele país.

A despeito de tudo que estudamos nesta seção e pensando as
questões anteriormente citadas, de que tipo de naturalização poderá
se socorrer o Sr. Joaquim? Quais requisitos ele deverá observar para se
naturalizar brasileiro?
Lembre-se
Lembre-se de que a extradição não se aplica aos brasileiros natos, mas
tão somente aos naturalizados e aos estrangeiros. Os naturalizados
poderão ser extraditados por envolvimento com o tráfico ilícito de
entorpecentes ou de drogas afins e os estrangeiros, pela prática de
crime comum. Todavia, nos termos do art. 5º, LII, da CF/88, é vedada
a extradição pela prática de crime político ou de opinião.
E aí? Como você avalia a questão? O Sr. Joaquim poderá ser

extraditado antes da naturalização em quais circunstâncias? E após a
naturalização?
Pratique mais
Instrução
seus colegas.
Extradição aplicada ao estrangeiro e ao brasileiro naturalizado
1. Competência de Fundamentos Compreender, a partir da análise das hipóteses de extradição,
de Área a possibilidade de ela ser aplicada no caso concreto.
Analisar especialmente as hipóteses de extradição aplicadas
ao brasileiro naturalizado e ao estrangeiro.
• Naturalização ordinária e extraordinária.
• Hipóteses de extradição aplicadas ao brasileiro naturalizado.
• Hipóteses de extradição aplicadas ao estrangeiro.
• Inaplicabilidade da extradição em caso de crime político.

Um equatoriano, político atuante de partido de extrema
esquerda, fixou residência no Brasil em 1990, diante das
ameaças feitas a ele, à sua esposa e aos seus filhos. Em 2010,
ele optou por se naturalizar brasileiro, já que um dos seus três
filhos nasceu aqui e ele preenchia os requisitos para tanto:
não possuir condenação penal e residir ininterruptamente
no país há mais de 15 anos. No ano seguinte ao deferimento
de sua naturalização, ele retornou de férias ao Equador e,
juntamente com outros antigos companheiros de partido,
4. Descrição da SP raptou uma deputada que era sua opositora, a torturou,
violentou e matou. Sem ser pego, ele retornou ao Brasil
com sua família. Após o julgamento pela justiça equatoriana,
respeitado o devido processo legal, o governo do Equador
requereu ao Brasil a sua extradição. Pergunta-se: Ele poderá
ser extraditado tendo a sua naturalização ocorrido antes do
crime? A seu ver, trata-se de crime comum ou de crime
político? Caso ele não tivesse se naturalizado, o fato de ter
tido um filho no Brasil que dele depende economicamente
impediria a sua extradição?
Para resolver a questão, vamos analisar as hipóteses de
extradição do brasileiro naturalizado e do estrangeiro;
5. Resolução da SP devemos nos lembrar de que compete ao STF a análise do
caso para verificar se o crime é ou não político, o que, por
força do art. 5º, LII, da CF/88, afastaria a extradição.
Lembre-se
Conforme a Súmula 421, do STF, a existência de relações familiares,
de filhos brasileiros, cônjuge ou companheiro do extraditando, ainda
que dependentes economicamente dele, não possui relevância
jurídica para determinar ou não a extradição. Diferentemente ocorre
com a expulsão, o art. 75, da Lei 6.815/1980 a veda se o estrangeiro
tiver cônjuge brasileiro, de quem não esteja divorciado ou separado,
de fato ou de direito, e desde que o casamento tenha sido celebrado
há mais de cinco anos e caso o estrangeiro tenha filho brasileiro
que, comprovadamente, esteja sob sua guarda ou dele dependa
economicamente. Nesse sentido, a Súmula 1, do STF, diz que “é
vedada a expulsão de estrangeiro casado com Brasileira, ou que tenha
filho Brasileiro, dependente da economia paterna”.
Faça você mesmo

A partir de então, pensando na questão correlata ao cabimento dos
remédios constitucionais estudados nesta seção, você agora é capaz
de analisar outros casos como esse. A extradição pode ser concedida
em relação aos portugueses beneficiários da quase nacionalidade? Se
sim, avalie os crimes que a ensejariam.

Faça valer a pena
1. Naturalização é a forma de aquisição secundária da nacionalidade
brasileira por estrangeiros que preencham os requisitos postos na CF/88.
Esses requisitos variam de acordo com a origem do estrangeiro, podendo
ela ser considerada ordinária e extraordinária.
Com base nessas informações, avalie as assertivas a seguir:
I. A naturalização ordinária se aplica aos estrangeiros originários de países
de língua portuguesa que comprovem residência ininterrupta no Brasil por
mais de um ano e ausência de condenação penal.
II. A naturalização extraordinária se aplica aos estrangeiros de qualquer
nacionalidade que comprovem residência no país há mais de 15 anos e
idoneidade moral.
III. A quase nacionalidade não é hipótese de naturalização, uma vez que
o português permanece na condição de estrangeiro, somente sendo
a ele atribuídos os direitos correlatos aos brasileiros, desde que haja
reciprocidade em favor dos brasileiros em Portugal e ressalvados os casos
previstos na CF/88.
a) São corretas as assertivas I, II e III.

b) São corretas as assertivas I e II, apenas.
c) São corretas as assertivas I e III, apenas.
d) São corretas as assertivas II e III, apenas.
e) É correta apenas a assertiva I.
2. Um angolano que veio para o Brasil em 2000, fixando aqui residência

desde então, consultou um advogado para saber quais são os requisitos
para se naturalizar. A partir disso, assinale a alternativa INCORRETA:
a) Em se tratando de estrangeiro originário de país de língua portuguesa,

ele poderá se socorrer da forma secundária de aquisição da nacionalidade,
por meio da naturalização extraordinária.
b) Um dos requisitos a ser observado pelo angolano é a residência no país
por um ano ininterruptamente.
c) O angolano, para se naturalizar brasileiro, deverá comprovar idoneidade
moral.
d) O angolano é originário de país lusófono.
e) A naturalização depende de manifestação de vontade do angolano, ou
seja, ele deverá requerer a naturalização e comprovar o preenchimento
dos requisitos para tanto, não sendo esta concedida automaticamente.

3. Um sueco veio para o Brasil para trabalhar em uma multinacional. Ele
se mudou para São Paulo em 1995, casou-se com uma brasileira e teve
filhos cinco anos depois. Por ter se adaptado à cultura, pela família que
aqui construiu e por não querer voltar a viver na Suécia, ele optou pela
naturalização. Sobre isso, marque a alternativa INCORRETA:
a) Para se naturalizar brasileiro, ele deverá formular requerimento de

naturalização e comprovar residência ininterrupta no Brasil por 15 anos e
ausência de condenação penal.
b) O sueco poderá se socorrer da hipótese de naturalização ordinária.
c) Naturalizado, ele somente poderá ser extraditado em caso de
envolvimento com o tráfico de entorpecentes ou drogas afins.
d) O casamento com brasileira por mais de cinco anos e os filhos brasileiros
que são economicamente dependentes dele podem evitar a sua expulsão
em caso do cometimento no Brasil de um dos crimes que a ensejam,
praticados antes da naturalização.
e) Ele poderá ser extraditado por crime comum, praticado antes da
naturalização, mesmo tendo aqui se casado e tido filhos.

Seção 4.4
Cargos e perda da nacionalidade
Diálogo aberto
Vamos à última seção desta unidade curricular de "Teoria geral do

direito constitucional". Estamos estudando "Direitos, partidos políticos e
nacionalidade" a partir da seguinte situação geradora de aprendizagem:
O Sr. Joaquim, natural de Lisboa, Portugal, veio com sua família para
o Brasil em 2000, quando tinha 30 anos. Logo que chegou ao país, a
Estado, em 2013, o Sr. Joaquim perdeu todos os seus documentos, e
diante do ocorrido te consultou para que você, emitisse parecer sobre
as vantagens e desvantagens de se naturalizar brasileiro, tendo em
vista o seu desejo de concorrer a um cargo de deputado estadual nas
eleições de 2014.
Relembrando o problema, destacamos que apesar de o caput

do art. 5º, da CF/88, determinar que “todos são iguais perante a lei,
sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e
aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida,
à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade”, a própria CF/88
prevê situações em que o tratamento dos brasileiros e dos estrangeiros
será diferenciado. Entre essas situações estão os direitos políticos, que
não são, em geral, atribuídos aos estrangeiros.
Na seção 4.1, fizemos o estudo dos direitos políticos, dos partidos

políticos e das questões atinentes à fidelidade partidária para responder
à seguinte situação-problema: Como você, avalia a alistabilidade e a
elegibilidade do Sr. Joaquim antes e depois da naturalização? Como
estrangeiro, ele poderia se filiar a um partido político? E como brasileiro
naturalizado? Na seção 4.2, analisamos especialmente os pressupostos
conceituais da nacionalidade, suas espécies, critérios e as normas
constitucionais aplicáveis aos brasileiros natos e aos naturalizados, para

responder à questão atinente aos direitos fundamentais aplicados ao Sr.
Joaquim enquanto estrangeiro no país e os requisitos que ele deverá
observar para requerer a sua naturalização. A partir disso, analisamos se
ele conservaria a nacionalidade portuguesa e os direitos fundamentais
que o alcançariam a partir da naturalização. Na seção 4.3, estudamos
a naturalização ordinária e extraordinária e a quase nacionalidade,
além das hipóteses de extradição. A partir desse estudo, analisamos
por qual tipo de naturalização o Sr. Joaquim poderia optar e quais são
os requisitos que ele deveria observar. Além disso, estudamos se a
extradição poderia ser a ele aplicada.
Agora, na seção 4.4, analisaremos os cargos que são privativos de

brasileiros natos e as atividades que são consideradas nocivas para
o interesse nacional, além das hipóteses de perda e reaquisição da
nacionalidade, objetivando responder à seguinte questão: Antes da
naturalização do Sr. Joaquim, na condição de estrangeiro, ele poderia
concorrer ao cargo de deputado estadual? E após a naturalização?
Quais cargos lhe são vedados constitucionalmente? Por fim, em quais
hipóteses o Sr. Joaquim poderá perder a nacionalidade brasileira após
a naturalização?
Para tanto, deveremos: (i) compreender quais são os cargos

privativos de brasileiros; (ii) entender as hipóteses de perda e de
reaquisição da nacionalidade; e (iii) analisar os casos de cancelamento
e aquisição de outra nacionalidade.
Não pode faltar

Nesta última seção desta unidade curricular, vamos analisar apenas
três pontos que não foram estudados nas seções anteriores por
demandar um pouquinho mais de atenção, uma vez que são bastante
cobrados nos concursos públicos e nos Exames da OAB. São eles: (i)
cargos privativos de brasileiros natos; (ii) as atividades consideradas
nocivas ao interesse nacional; e (iii) hipóteses de perda e reaquisição da
nacionalidade. Vamos a cada um deles:
1. Cargos privativos de brasileiros natos: Nesse ponto, vamos

relembrar o que vimos nas seções anteriores: “A lei não poderá
estabelecer distinção entre brasileiros natos e naturalizados, salvo
nos casos previstos na atual Constituição”, conforme o art. 12, §2º,

da CF/88. Nesse sentido, o §3º do referido artigo constitucional
apresenta um desses casos de distinção entre brasileiros natos e
naturalizados ao elencar os cargos que não podem ser preenchidos
por brasileiros naturalizados nem por estrangeiros: (i) Presidente
da República e vice; (ii) Presidente da Câmara dos Deputados; (iii)
Presidente do Senado Federal; (iv) Ministro do Supremo Tribunal
Federal (STF); (v) da carreira diplomática: ressalte-se que o chefe da
carreira diplomática é o Ministro das Relações Exteriores, cargo que
poderá ser ocupado por brasileiro naturalizado; (vi) oficial das Forças
Armadas; (vii) Ministro de Estado da Defesa.
Reflita
O art. 119, parágrafo único da CF/88, determina que a presidência e a
vice-presidência do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) sejam ocupadas
por Ministro do STF. Além disso, o art. 103-B, I, da CF/88, afirma que
a presidência do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) seja ocupada
pelo Presidente do STF. Sendo assim, é possível concluir que além das
hipóteses listadas no art. 12, §3º, da CF/88, existem mais três cargos
privativos de brasileiros natos, quais sejam: Presidente e Vice-Presidente
do TSE e Presidente do CNJ?
Sendo os cargos acima citados ocupados por Ministros do STF,

elencados como privativos de brasileiros natos no art. 12, §3º, IV, da
CF/88, não parece haver dúvidas a respeito. Mas o que você acha?
Poderíamos dizer que a CF/88 elenca não somente no art. 12, §3º, os
cargos privativos de brasileiros natos? Teríamos, no caso, que recorrer
à interpretação sistemática?
Assimile
Devemos memorizar os cargos privativos de brasileiros natos, mas
devemos ter em mente as seguintes observações:
• Maiores autoridades dos três poderes: (i) Executivo: Presidente e

vice; (ii) Legislativo: Presidente da Câmara e Presidente do Senado; (iii)
Judiciário: Ministros do STF.

• Observe que qualquer Ministro do STF deve ser brasileiro nato. Já
no caso dos membros do Poder Legislativo federal, somente os
Presidentes da Câmara e do Senado devem ser brasileiros natos.
• O único cargo de Ministro de Estado, membro do Poder Executivo,

que é reservado a brasileiro nato é o de Ministro da Defesa.
Atenção
Note que a privatividade desses cargos, que somente podem ser
ocupados por brasileiros natos, relaciona-se diretamente à linha de
sucessão presidencial, que, conforme disposto nos arts. 79 e 80,
da CF/88, será feita pelo Vice-presidente e sucessivamente pelo
Presidente da Câmara dos Deputados, pelo presidente do Senado
Federal e pelo presidente do STF. Além disso, a razão por se reservar
os cargos de Ministro da Defesa, de membros da carreira diplomática
e das forças armadas é puramente estratégica do ponto de vista das
relações externas mantidas pelo país.
2. Atividades consideradas nocivas ao interesse nacional:

são atividades que ensejam o cancelamento da sentença de
naturalização, nos termos do art. 12, §4º, I, da CF/88. Trata-se de
decisão desconstitutiva, proferida em processo de competência
originária da Justiça Federal, nos termos do art. 109, X, da CF/88,
que atinge a naturalização apenas após o trânsito em julgado da
sentença, operando efeitos que não retroagem, chamados ex nunc.
O chamado cancelamento da nacionalidade se refere, portanto, aos
brasileiros naturalizados que praticarem atividades nocivas ao interesse
nacional. E o que são as chamadas atividades nocivas ao interesse
nacional? O poder constituinte originário não tratou de fazê-lo nem
conferiu ao legislador infraconstitucional essa tarefa, o que a tornaria
norma constitucional de eficácia limitada, conforme classificação de
José Afonso da Silva. Sendo assim, o legislador constitucional relegou
essa tarefa ao intérprete da CF/88, devendo ele, no momento da
aplicação, identificar se a atividade em questão deverá ou não ser
considerada nociva ao interesse nacional. Sendo o caso e culminando
no cancelamento da naturalização, a reaquisição da nacionalidade
somente poderá ocorrer por meio de ação rescisória, nos termos do

art. 996, da Lei 13.105/2015, mais conhecida como o Novo Código de
Processo Civil (NCPC).
Exemplificando
Um alemão que se mudou para o Brasil há mais de 15 anos e vive
aqui ininterruptamente desde então, não tendo condenação penal,
formulou requerimento de nacionalidade e teve a sua naturalização
deferida. Posteriormente, envolveu-se com o tráfico ilícito de drogas,
o que enseja, além da extradição, nos termos do art. 5º, LI, da CF/88,
o cancelamento da naturalização por sentença judicial transitada em
julgado, se essa atividade for considerada nociva ao interesse nacional,
conforme o art. 12, §4º, I, da CF/88.
Faça você mesmo

Não há entre os julgados dos Tribunais Regionais Federais muitos
processos sobre o tema, mas se você fosse o julgador de casos como
esse, como definiria o que seria considerado atividade nociva ao
interesse nacional? Ela necessariamente seria configurada como uma
atividade criminosa? Tais crimes poderiam ser comuns ou deveriam
estar ligados à organização do Estado?
3. Hipóteses de perda e de reaquisição da nacionalidade: conforme

art. 12, §4º, II, da CF/88, a perda de nacionalidade, nesse caso,
diferentemente do cancelamento anteriormente visto, pode operar
seus efeitos tanto em relação aos brasileiros natos quanto aos brasileiros
naturalizados e ocorre por ato de liberalidade, ou seja, ato voluntário,
quando o brasileiro requer e tem deferida a sua naturalização em outro
país. Nesse caso, a reaquisição da nacionalidade brasileira somente
ocorrerá por decreto do Presidente da República, comprovada a
residência no país, nos termos do art. 36, da Lei 818/1949. Vale notar
que não havendo esse ato de liberalidade, não há de se falar em perda
da nacionalidade, o que ocorre nos seguintes casos: (i) nacionalidade
estrangeira originária, como ocorre com os filhos de italianos nascidos
no Brasil, que automaticamente adquirem a nacionalidade italiana; (ii)
imposição da naturalização por lei estrangeira, seja para permanência
em seu território, como no caso de ser necessária a naturalização para

trabalhar em país estrangeiro ou para ter acesso a serviços públicos,
ou para o exercício de atos da vida civil, como a aquisição de outra
nacionalidade pelo cônjuge brasileiro do cônjuge estrangeiro como
efeitos do casamento e o testamento. Nesses casos, o brasileiro
conservará a dupla nacionalidade.
Podemos concluir a existência de duas hipóteses que têm como

consequência a perda da nacionalidade: (i) o cancelamento da
naturalização, por sentença judicial, pela prática de atividade considerada
nociva ao interesse nacional; e (ii) pela aquisição de nova nacionalidade
com as ressalvas cabíveis nesse caso. Diante delas, temos as seguintes
hipóteses de reaquisição da nacionalidade brasileira: (i) cancelamento
da naturalização: somente por ação rescisória da sentença transitada
em julgado; (ii) aquisição voluntária de outra nacionalidade: decreto
presidencial, desde que comprove residência no país.
Uma última observação: de acordo com José Afonso da Silva

(2015), as Constituições anteriores previam a perda da nacionalidade
dos brasileiros que aceitassem comissão, emprego ou pensão de
governo estrangeiro, sem licença do Presidente da República. Como a
CF/88 não trouxe essa hipótese como causa de perda nacionalidade
brasileira, aqueles que a tiverem perdido por terem aceitado comissão,
emprego ou pensão de governo estrangeiro, poderão reavê-la sem
sequer renunciar a esses benefícios. Vale notar que, nesse caso, a
reaquisição da nacionalidade brasileira somente opera seus efeitos a
partir do decreto que a conceder, não tendo efeito retroativo. Assim,
o brasileiro nato, antes da perda da nacionalidade, readquire todos os
direitos e deveres do brasileiro nato, e o naturalizado readquire os direitos
e deveres dos brasileiros ante a impossibilidade de diferenciação, salvo
nas hipóteses constitucionalmente previstas, conforme art. 12, §2º, da
CF/88.
Pesquise mais
Fica aqui a indicação de uma leitura bastante curta a respeito dos pontos
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 38. ed.

Sem medo de errar
Agora é hora de discutirmos o problema proposto no início
desta seção.
Para tanto, devemos retomar a situação geradora de aprendizagem

que viemos discutindo desde o início desta unidade de ensino: O
Sr. Joaquim, natural de Lisboa, Portugal, veio com sua família para o
Brasil em 2000, quando tinha 30 anos. Logo que chegou ao país, a
Estado, em 2013, o Sr. Joaquim perdeu todos os seus documentos,
e diante do ocorrido te consultou para que você, renomado jurista,
emitisse parecer sobre as vantagens e desvantagens de se naturalizar
brasileiro, tendo em vista o seu desejo de concorrer a um cargo de
deputado estadual nas eleições de 2014.
Nesta seção, estudamos os cargos que são privativos de brasileiros

natos e as atividades que são consideradas nocivas para o interesse
nacional, além das hipóteses de perda e reaquisição da nacionalidade,
objetivando responder à seguinte questão: Antes da naturalização do
Sr. Joaquim, na condição de estrangeiro, ele poderia concorrer ao
cargo de deputado estadual? E após a naturalização? Quais cargos lhe
são vedados constitucionalmente? Por fim, em quais hipóteses o Sr.
Joaquim poderá perder a nacionalidade brasileira após a naturalização?
Atenção
São os seguintes os cargos privativos de brasileiros natos, ou seja, que
compõem exceção ao tratamento equânime que deve ser conferido
aos brasileiros naturalizados, por força do art. 12, §2º, da CF/88:
• Maiores autoridades dos três poderes: (i) Executivo: Presidente e

vice; (ii) Legislativo: Presidente da Câmara e Presidente do Senado; (iii)
Judiciário: Ministros do STF.
• Os cargos da carreira diplomática, exceto o chefe dessa carreira, o

Ministro das Relações Exteriores, que poderá não ser brasileiro nato,

visto que o único cargo de Ministro de Estado, membro do Poder
Executivo, que é reservado a brasileiro nato é o de Ministro da Defesa.
• Os cargos de oficial das forças armadas.
Diante de tudo o que estudamos e com base no art. 12, §3º, da

CF/88, existe vedação para que o Sr. Joaquim concorra ao cargo de
deputado estadual após a naturalização? E antes da naturalização?
Sabemos que o português com residência permanente no país, desde
que haja reciprocidade em favor dos brasileiros em Portugal, possui os
mesmos direitos relativos aos brasileiros, ressalvados: (i) a possibilidade
de extradição nas hipóteses previstas no art. 5º, LI, da CF/88; (ii) os
cargos privativos dos brasileiros natos, elencados no art. 12, §3º, da
CF/88; (iii) a participação no Conselho da República, nos termos do
art. 89, VII, da CF/88; e (iv) a propriedade de empresa jornalística ou de
radiodifusão, conforme art. 222, da CF/88. A partir disso, o Sr. Joaquim,
antes da naturalização, mas detentor da quase nacionalidade, caso haja
reciprocidade em Portugal em favor dos brasileiros, é alistável e elegível
ao cargo de deputado estadual?
Lembre-se
Nos termos do art. 12, §4º, da CF/88, resultam na perda da
nacionalidade brasileira: (i) o cancelamento da naturalização, por
sentença judicial transitada em julgado, diante da prática de atividade
nociva ao interesse nacional por brasileiro naturalizado; (ii) a aquisição
voluntária de outra nacionalidade por brasileiro nato ou naturalizado,
salvo nos casos de reconhecimento de nacionalidade ordinária
por lei estrangeira ou imposição, também pela lei estrangeira, da
naturalização como condição para permanência no território ou para
exercício de direitos civis.
A partir disso, em quais hipóteses o Sr. Joaquim poderá perder a

nacionalidade brasileira, adquirida por força da naturalização? Você
considera cabível a aplicação dessas hipóteses do art. 12, §4º, da CF/88,
antes mesmo de ele se naturalizar?

Pratique mais
Instrução
seus colegas.
Cancelamento da naturalização por atividade nociva ao interesse nacional

Compreender, a partir da análise das hipóteses de
1. Competência de Fundamentos cancelamento da naturalização e de perda da nacionalidade,
de Área as consequências de cada um desses institutos e como
podem ser diferenciados.
Analisar as hipóteses de perda da nacionalidade previstas no
art. 12, §4º, da CF/88.
• Cancelamento da naturalização.
• Definição de atividade nociva ao interesse nacional.
• Perda da nacionalidade.
• Exceções aplicadas às hipóteses de perda da nacionalidade.
Uma chinesa se naturalizou brasileira e utilizou-se dessa
condição para abrigar no país, em condições subumanas,
chineses em situação irregular no Brasil, explorando o
sofrimento dessas pessoas com o intuito de lucro. A partir
disso, a chinesa naturalizada brasileira poderá ter cancelada
a sua naturalização? Pode-se afirmar que a manutenção de
outros chineses em situação irregular no país em condições
análogas a de escravos poderá ser considerada atividade
nociva ao interesse nacional? Além do cancelamento da
naturalização, a chinesa poderá ser extraditada?
Para resolver a questão, vamos analisar a definição de atividade
nociva ao interesse nacional, como foi feito pelo Tribunal
Regional Federal da 3ª Região no julgamento pela quarta
turma de apelação no processo 0016348-97.2006.4.03.6100.
Além disso, lembre-se de que o art. 5º, LI, da CF/88, determina
a extradição do brasileiro naturalizado pela prática de crime
comum antes da naturalização ou pelo envolvimento com o
tráfico ilícito de entorpecentes após a naturalização.
Lembre-se
A exploração de mão de obra escrava em virtude da permanência
irregular de chineses no país afronta os fundamentos da República
Federativa do Brasil da dignidade da pessoa humana e dos valores
sociais do trabalho, nos termos do art. 1º, III e IV, da CF/88. Além disso,
atenta contra o objetivo fundamental, previsto no art. 3º, IV, da CF/88,
“promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo,
cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação”. Com base
nessas normas constitucionais, a manutenção de chineses ilegalmente
no Brasil, em condições subumanas, pode se encaixar no conceito de

atividade nociva ao interesse nacional e ensejar o cancelamento da
naturalização daquela que o praticou? O que você acha?
Faça você mesmo

A partir de então, pensando na questão atinente ao cancelamento da
naturalização, por sentença transitada em julgado, em decorrência da
prática de atividade considerada nociva ao interesse nacional, você
considera ser o envolvimento do naturalizado em tráfico ilícito de
entorpecentes e drogas afins atividade nociva ao interesse nacional?
O fato de ensejar a extradição do estrangeiro naturalizado, nos termos
do art. 5º, LI, da CF/88, é suficiente para caracterizar tal atividade como
nociva e ensejar o cancelamento da naturalização? O envolvimento no
tráfico de drogas é causa de perda da nacionalidade? Como você se
posiciona a respeito?
Faça valer a pena

1. Analise as assertivas e, a seguir, assinale a opção correta:
I. A previsão constitucional de cargos que são privativos de brasileiros
natos não importa em violação da proibição de distinção entre brasileiros
natos e naturalizados
PORQUE
II. A própria CF/88 salienta que ela poderá trazer exceções a essa proibição,
tal como ocorre também com as hipóteses de extradição aplicáveis ao
brasileiro naturalizado, com a composição do Conselho da República e
com a propriedade de empresa jornalística e de radiodifusão.
a) As asserções I e II são proposições verdadeiras, e a II é uma justificativa

da I.
b) As asserções I e II são proposições verdadeiras, mas a II não é uma
justificativa da I.
c) A asserção I é uma proposição verdadeira, e a II é uma proposição falsa.
d) A asserção I é uma proposição falsa, e a II é uma proposição verdadeira.
e) As asserções I e II são proposições falsas.

2. O Sr. João, italiano que se naturalizou brasileiro há mais de dez anos,
deseja ingressar na política e concorrer a um cargo eletivo. Ele poderá
concorrer aos seguintes cargos, EXCETO:
a) Prefeito.
b) Governador.
c) Deputado estadual.
d) Deputado federal.
e) Vice-presidente.
3. O art. 12, §3º, da CF/88, elenca os cargos que são privativos de brasileiros
natos. Sobre isso, julgue as assertivas a seguir:
I. Os cargos privativos de brasileiros natos podem ser ocupados por
brasileiros naturalizados, mas não por estrangeiros.
II. Tendo em vista que a quase nacionalidade atribui aos portugueses
os direitos conferidos aos brasileiros, caso haja reciprocidade em favor
dos brasileiros em Portugal, os portugueses, mesmo que haja a aludida
reciprocidade, não poderão ocupar os cargos privativos de brasileiros
natos, porque eles passam a gozar apenas dos direitos inerentes aos
brasileiros naturalizados.
III. O cargo de Presidente do Superior Tribunal de Justiça não é privativo
de brasileiro nato.
a) I, apenas.
b) III, apenas.
c) I e II, apenas.
e) I, II e III.

Referências
BARROSO, Luís Roberto. Curso de direito constitucional contemporâneo: os conceitos
fundamentais e a construção do novo modelo. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2015.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF.

1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.
htm>. Acesso em: 26 mar. 2016.
DINIZ, Maria Helena. Norma constitucional e seus efeitos. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
Saraiva, 2015.

Malheiros, 2015.
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Teoria Geral

Jacqueline Mayer da Costa Ude Braz

Vice-Presidente Acadêmico de Graduação e de Educação Básica

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

Braz, Jacqueline Mayer da Costa Ude

1. Direito constitucional - Brasil. I. Título.

Unidade 1 | Constituição e hermenêutica 9

Unidade 2 | Eficácia, aplicação e organização do Estado 73

Unidade 3 | Direitos e garantias fundamentais 141

Unidade 4 | Direitos, Partidos Políticos e Nacionalidade 197

O nosso estudo objetiva desenvolver o seguinte Fundamento

Para articular os conteúdos teóricos a situações objetivas, vamos

São pautas recorrentes no Congresso Nacional a reforma

A partir dessa pergunta, que inicialmente nos parece bastante

Agora, tendo em vista o caminho que percorreremos para

Agora, vamos iniciar nossos estudos de Teoria Geral do Direito

Não pode faltar

• Sociológico – segundo Ferdinand Lassale (ALEXANDRINO,

Fonte: <https://en.wikipedia.org/wiki/Ferdinand_Lassalle#/media/File:Ferdinand_Lassalle.jpg>. Acesso em:

Figura 1.2 – Schimitt

• Jurídico – conforme Hans Kelsen (ALEXANDRINO, 2013,

Fonte: Disponível em <http://www.denistouret.net/ideologues/Kelsen.html>. Acesso em: 12 jul. 2015.

Figura 1.4 – Pirâmide normativa

Fonte: <https://diariododireito.files.wordpress.com/2011/05/piramide-kelseniana1.jpg>. Acesso em: 31

Após analisar os conceitos de Constituição, vamos pensar juntos

Valores sociais, filosóficos ou políticos guiaram o legislador

Promulgada a CF/88, no momento da aplicação das normas que ela

Partindo da premissa de que interpretar é construir sentido,

Veremos posteriormente que o conceito sociológico de Lassale

Em relação ao conceito político, ele não é o melhor conceito para a

Vamos conhecer as principais características de todas as

1824 – Foi a primeira Constituição brasileira, outorgada ainda no

1891 – A Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil

1937 – A Constituição dos Estados Unidos do Brasil, mais conhecida

Fonte: <http://sociologos2010.blogspot.pt/2010/11/historia-das-constituicoes-brasileiras.html>. Acesso em: 12

1946 – A Constituição dos Estados Unidos do Brasil foi promulgada

1967 – Constituição do Brasil outorgada em 24 de janeiro de 1967,

1988 – A Constituição da República Federativa do Brasil foi

Vimos que algumas de nossas Constituições foram outorgadas;

Fonte: <http://www.senado.gov.br/noticias/jornal/cidadania/partidos/not001.htm>. Acesso em: 12 jul.

Para compreender esses conceitos, é importante assimilar algumas

• Promulgada: criada com a participação popular.

• Outorgada: imposta sem a participação popular.

• Cesarista: são inicialmente outorgadas, mas posteriormente

• Pactuada: Paulo Bonavides menciona essa espécie, referindo-se às

Vale ressaltar que alguns autores também se referem às

Agora ficou bastante simples compreender essa questão. Que tal

SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 38.

Agora vamos ao próximo ponto da nossa conversa de hoje: a

Para iniciarmos esse ponto, temos que entender que classificar é um

Partindo dessa premissa, é muito importante elegermos os critérios

Fonte: Elaborado pela autora.

Vamos à definição de cada critério e de cada classe por ele gerada?

• Sintética ou concisa: de conteúdo conciso, limita-se a prever os

• Analítica ou prolixa: de conteúdo extenso, aborda outras matérias

• Histórica: resulta do passar do tempo, sendo criada ao longo dos

• Dogmática: elaborada por um órgão constituinte, referindo-se às

• Escrita: Constituição elaborada em determinado momento da

• Não escrita: é a Constituição não formalizada, composta pelos

• Quanto à alterabilidade ou mutabilidade: