Gestao e Avaliacao de Politicas Publicas

Este livro ressalta a importância das interações entre Estado
e sociedade civil, tanto para identificar problemas quanto para

colaborar com um processo de formulação e execução de
Políticas Públicas mais corretivo e assertivo. Nesse contexto, o
leitor é convidado a refletir sobre como a responsabilidade
com transparência e prestação de contas faz com
que a avaliação das políticas ganhe cada vez
mais importância.
A obra destaca que cabe aos gestores
e avaliadores a identificação correta
dos problemas, o desenho estratégico
de soluções e, então, a definição das
mais rigorosas metodologias que
garantam credibilidade e segurança
aos processos. Também se orienta
para a busca por melhores práticas
e instrumentos de coleta de dados,
de modo a ter as mensurações
adequadas que contribuam para
a correção e padronização das
políticas, além da compreensão
dos resultados.
Código Logístico Fundação Biblioteca Nacional

ISBN 978-85-387-6585-1
59184 9 788538 765851

Gestão e avaliação de
políticas públicas
Djalma de Sá
IESDE BRASIL
2020
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SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
S111g
Sá, Djalma de
Gestão e avaliação de políticas públicas / Djalma de Sá. - 1. ed. -
Curitiba [PR] : IESDE, 2020.
102 p. : il.
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-387-6585-1
1. Brasil - Política social - Avaliação. I. Título.

CDD: 361.610981
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Batel – Curitiba – PR
0800 708 88 88 – www.iesde.com.br
Djalma de Sá Doutorando e mestre em Gestão Urbana pela Pontifícia
Universidade Católica do Paraná (PUCPR). Graduado em
Ciências Econômicas pela mesma instituição. Professor
em cursos de graduação e pós-graduação. Pesquisador
de Economia Urbana e Regional, Planejamento Urbano
e Desenvolvimento Regional. Empresário, palestrante e
consultor.
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SUMÁRIO
1 Gestão Pública e o papel do Estado 9
1.1 Introdução à Gestão Pública 10
1.2 Evolução dos modelos de Gestão Pública no Brasil 14
1.3 Planejamento governamental e Políticas Públicas 17
1.4 Capacidades do Estado para aplicação das Políticas Públicas 24
2 Ciclo de vida das Políticas Públicas 31

2.1 Formulação da agenda pública 32
2.2 Formulação das Políticas Públicas 35
2.3 Implementação das Políticas Públicas 37
2.4 Mecanismos de controle social das Políticas Públicas 40
3 Gestão das Políticas Públicas 46

3.1 Governabilidade, governança, accountability e transparência 46
3.2 Arranjos institucionais e gestão das Políticas Públicas 51
3.3 Inovação na Gestão Pública 54
3.4 Desafios para a Gestão Pública no Brasil 57
4 Análise de Políticas Públicas 64

4.1 Modelos de análise de Políticas Públicas 64
4.2 Natureza e dinâmica das Políticas Públicas 69
4.3 Instrumentos de Políticas Públicas 74
4.4 Indicadores de Políticas Públicas 79
5 Avaliação de Políticas Públicas 86

5.1 Breve histórico da avaliação de Políticas Públicas 86
5.2 Avaliação de Políticas Públicas: conceitos e abordagens 90
5.3 Tipologias de avaliação e técnicas de análise 93
5.4 Projeto de avaliação (desenho, gestão e disseminação) 97
APRESENTAÇÃO
Os regimes democráticos se destacam pelo exercício da soberania em
seus territórios, seja pela organização do ordenamento jurídico norteador
– fortemente marcado pelo advento das Constituições Federais –, seja pela
responsabilidade de atender às demandas públicas por meio da adoção de
Políticas Públicas. Esse cenário ganha ainda mais destaque com o modelo
do Estado de bem-estar social, com um conjunto de serviços e benefícios
oferecidos de modo universal à sociedade.
Nesse contexto, a sociedade civil organizada, com desejos e necessidades
em suas demandas, também tem uma importante participação para
estabelecer uma ponte de interação com o Estado, que apresenta as
condições necessárias para formulação e implementação das políticas.
Assim, as interações são importantes tanto para identificar problemas
quanto para colaborar com um processo de formulação e execução mais
correto e assertivo.
Neste livro, é possível notar que essa relação tende a contribuir para
a melhoria e a efetividade das Políticas Públicas em um cenário onde a
Administração Pública tem a necessidade de apresentar melhores resultados e
eficiência na alocação dos recursos, principalmente após o advento do modelo
da Gestão Pública gerencial. Nesse contexto, no qual o usuário é entendido
como cliente, convida-se o leitor a refletir sobre como a responsabilidade com
a transparência e a prestação de contas faz com que a avaliação das políticas
ganhe cada vez mais importância.
Por fim, a obra destaca que cabe aos gestores e avaliadores a identificação
correta dos problemas, o desenho estratégico de soluções e, então, a
definição das mais rigorosas metodologias que garantam credibilidade e
segurança aos processos. Também se orienta para a busca por melhores
práticas e instrumentos de coleta de dados, de modo a ter mensurações
adequadas que contribuam para a correção e padronização das políticas,
além da compreensão dos resultados.
Bons estudos!
1
Gestão Pública e o
papel do Estado
A dinâmica de funcionamento dos Estados exige instrumentos
que promovam a convivência entre o Estado, a iniciativa privada
e a sociedade, harmonizando a proteção dos direitos sociais
garantidos pelas Constituições como forma de execução da
soberania do seu povo em seu território. Dessa forma, o Estado
tem o papel de preservar a coesão social, de modo que garanta
a propriedade privada e os direitos coletivos. Com o advento do
Estado de bem-estar social, as Políticas Públicas buscam satisfazer
as demandas da sociedade, favorecendo a igualdade.
Nesse contexto, o Estado se apresenta responsável pela
manutenção da estrutura social no território e pela garantia
de atendimento do interesse coletivo. Para corresponder às
demandas da sociedade, ele se utiliza das Políticas Públicas
definindo e escolhendo os problemas a serem enfrentados, bem
como as formas de enfrentamento. Nos Estados democráticos de
direito, a negociação política é feita pela interação dos diversos
atores envolvidos nas Políticas Públicas.
Dessa maneira, as Políticas Públicas são instrumentos do
Estado para evitar os conflitos e as desigualdades sociais. Elas
são estabelecidas pela articulação dos interesses dos vários
setores e atores da sociedade, participantes de sua formulação
e implementação. Por outro lado, cabe destacar que existe uma
pressão dos ambientes externos para direcionar os recursos do
orçamento. Os agentes do Estado, portanto, precisam estar atentos
ao cenário econômico, político e social, além do efeito de crises
que afetam o Estado. Assim, o Estado desenvolve capacidades
para atingir os objetivos planejados e articular, nesse sentido, os
setores e agentes envolvidos.
Gestão Pública e o papel do Estado 9

1.1 Introdução à Gestão Pública
Videoaula A Administração Pública trata do planejamento, organização, direção
e controle dos serviços públicos, seguindo as regras do Direito e o inte-
resse comum. De acordo com Meirelles (1985), a Administração Pública
realiza o aparelhamento do Estado, organizando a prestação de serviços
públicos para satisfazer as necessidades coletivas da sociedade.
A Administração Pública teve seu processo de organização a partir

dos séculos XVIII e XIX, em um cenário onde o poder estava centrali-
zado no modelo autoritário do Estado absolutista. Nesse contexto, a
Administração Pública não estava vinculada à ideia de princípios e ba-
ses constitucionais, devendo ser responsável pela gestão e defesa do
território (DENHARDT, 2011).
Esse cenário passa a mudar após a adesão ao conceito de Estado

democrático de direito, da aderência às Constituições como exercício
de soberania legal do Estado e no trato das atividades administrativas
dos agentes públicos, norteados pelo Direito Administrativo. Dworkin
(2001) destaca que o Estado de Direito parte da ideia de que tanto o
governo quanto a sociedade devem ter suas atuações norteadas por
regras públicas, que contemplem também as formas de mudanças
dessas regras. Para Dworkin, nesse sentido, há a seguinte definição de
Estado de Direito:
O Estado de Direito dessa concepção é o ideal de governo por
meio de uma concepção pública precisa dos direitos individuais.
Não distingue, como faz a concepção centrada no texto legal,
entre o Estado de Direito e a justiça substantiva; pelo contrário,
exige, como parte do ideal do Direito, que o texto legal retrate os
direitos morais e o aplique. (DWORKIN, 2001, p. 7)
Para estabelecer o Estado de Direito, é importante a divisão dos três

poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), pois, no início da aplicação
desse conceito, os Estados eram absolutistas e delegavam ao rei ampla
autoridade sobre a sociedade. Com o avanço da ideia de um Estado
menos absolutista e mais democrático, teóricos começaram a discutir
uma nova divisão. Entre esses pensadores, destacam-se:
10 Gestão e avaliação de políticas públicas

Figura 1
Aristóteles
Filósofo grego que viveu entre
M 384 e 322 a.C. Sua obra
MM
A política apresenta as
MMM
MMMM
primeiras discussões
MMM
sobre a divisão da Figura 2

MMMMMMMMMM
estrutura de poder John Locke

do Estado. Embora
Filósofo inglês que viveu entre
Aristóteles não G
1632 e 1704. Com base no
G
GGG
explicasse o modelo de
G
GGGG
modelo inglês, discutiu
repartição dos poderes,
GGG
a divisão dos poderes
GGGGGGGGGGGGGGGGG
tratava da Assembleia dos
do Estado. Para Locke,
cidadãos, os magistrados e
o Poder Legislativo
os juízes.
define as ações públicas,
bem como protege a
sociedade do arbítrio dos
governantes, sendo, por
isso, separado do Poder
Figura 3 Executivo.
Montesquieu
Filósofo e escritor francês que

E
viveu entre 1689 e 1755.
E
EEE
Em sua obra Espírito das

E
EEEE
EEE
leis (1748), defendeu a

EEEEEEEEEEEEEEEEEE
repartição dos poderes

do Estado em três,
distintos, harmônicos e
independentes entre si.
Dessa forma, os poderes
seriam organizados em
Executivo, Legislativo e
Judiciário.
Com o avanço das discussões sobre os poderes do Estado, adotou- Atividade 1

-se o modelo de Montesquieu como ideal para os modelos democráti- O artigo 2º da Constituição da
República Federativa do Brasil
cos. O cenário do Estado democrático de direito, da adoção de assim dispõe: “São Poderes da
Constituições e adequação das regras públicas teve início com a sepa- União, independentes e harmô-
nicos entre si, o Legislativo, o
ração dos poderes do Estado, com funções e atribuições que devem ser
Executivo e o Judiciário” (BRASIL,
harmônicas e independentes entre si. Desse modo, foram organizados 1988). Destaque os papéis de
em poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, que contemplam papéis cada um desses Poderes.
distintos, conforme demonstrado na Figura 4.

Figura 4
Poderes do Estado democrático de direito
Poder Poder Poder

Executivo Legislativo Judiciário
Administra o Elabora Aplica
governo. as leis. as leis.
Fonte: Elaborada pelo autor.
A Figura 4 esclarece de modo sucinto os papéis exercidos pelos três

poderes, a saber:
•• Poder Legislativo: criar as leis que regulam a sociedade e fiscali-
zar as ações do Poder Executivo.
•• Poder Executivo: colocar em prática as leis criadas pelo Poder
Legislativo e utilizar as Políticas Públicas e ações governamentais
para administrar o interesse coletivo e o bem público.
•• Poder Judiciário: realizar os julgamentos dos conflitos e aplicar
as leis elaboradas pelo Poder Legislativo.
No entanto, para que os poderes sejam estabelecidos, o Estado pre-

cisa de alguns elementos fundamentais, como:
•• Governo: ato da administração do sistema político para exercício
da soberania. É a forma de organização para exercer o poder e
levar a sociedade ao cumprimento das normas para harmonia
social.
•• Povo: conjunto de habitantes fixados em um determinado
território.
•• Território: dimensão territorial sob controle de um governo
estabelecido.
•• Soberania: poder absoluto e indivisível de organização e condu-
ção das ações do Estado, segundo a vontade livre de seu povo,
e de fazer cumprir as suas decisões, inclusive pela força, se
necessário.
Para exercer a soberania, o governo deve organizar sua forma de go-

vernança a fim de estabelecer a atuação e a intervenção do Estado, além
do nível de participação e interação com a sociedade. As formas de go-
verno podem ser puras ou impuras, conforme demonstrado na Figura 5.

Figura 5
Formas puras e impuras de governo
Monarquia Tirania
Formas puras de Aristocracia Formas impuras Oligarquia

governo de governo
Democracia Demagogia
Entre as formas puras de governo, na monarquia ocorre o governo

de uma só pessoa ou família, que herda o poder e representa a von-
tade jurídica do Estado; na aristocracia o governo é de poucas pessoas
com privilégios de uma classe social nobre; e na democracia há o go-
verno de muitas que, eleitas, representam a sociedade. Em relação às
formas impuras, destaca-se a tirania, que também implica o governo
de uma só pessoa ou família, porém com arbitrariedade, observando o
interesse do monarca. Na oligarquia, o governo envolve poucos e visa
ao interesse do grupo dominante, enquanto na demagogia é realizado
por muitos, visando aos interesses de uma maioria em detrimento dos
demais.
Além do estabelecimento da forma de governo, destaca-se a impor-

tância de definição de seus sistemas: o presidencialismo e o parlamen-
tarismo. Esses conceitos são apresentados no quadro a seguir.
Quadro 1
Sistemas de governo
Vídeo
Presidencialismo Parlamentarismo No vídeo Saiba em menos de
10 minutos a diferença entre
Sistema de governo em que o mandatá- Sistema que apresenta uma distinção
parlamentarismo e presiden-
rio eleito acumula o papel de Chefe de clara entre o papel de Chefe de Estado
cialismo, publicado pelo canal
Estado e Chefe de Governo, com inde- e Chefe de Governo. O primeiro ocupa
Política no Papel, é possível
pendência em relação ao Poder Legis- uma maior posição de representação,
saber mais sobre esses sistemas
lativo, no entanto necessita da maioria sem participar das decisões políticas.
de governo.
legislativa para governar. O segundo, por sua vez, tem seu nome
aprovado pelo Legislativo e recebe o tí-
Disponível em: https://www.you-
tulo de primeiro-ministro, chanceler ou
tube.com/watch?v=ywHlIYO3UO4.
presidente do Conselho. Acesso em: 6 dez. 2019.
Fonte: Elaborado pelo autor.

Entende-se, assim, que a Gestão Pública é consequência da organi-
zação da soberania do Estado, definindo a forma e o sistema de gover-
no com respeito à divisão e à especificidade dos poderes instituídos. O
Estado, então, organiza seu aparelhamento para a realização dos servi-
ços públicos e atendimento dos interesses da sociedade.
1.2 Evolução dos modelos de

Videoaula Gestão Pública no Brasil
Na evolução da Gestão Pública, três modelos teóricos se destacam:
patrimonialista, burocrático e gerencial. Na história dos Estados sem-
pre houve a predominância de um dos modelos, no entanto os demais
se mantêm mesmo nesse contexto, definindo assim a coexistência en-
Livros
tre eles. A seguir, são apresentadas as características que os compõem.
1.2.1 Modelo patrimonialista

Em termos históricos, o modelo patrimonialista é considerado o pri-
meiro de Gestão Pública. A maior característica desse modelo é a cen-
tralização do poder no mandatário detentor do cargo público. Devido a
isso, o Estado passa a ser compreendido como patrimônio pessoal do
mandatário – razão do título patrimonialista.
Introdução à gestão pública
SANTOS, C. S. 2. ed. São Paulo: Assim, o mandatário passa a não ter limites de atuação, inclusive em
Saraiva, 2014. relação às disposições legais. Esse modelo é reconhecido nos Estados
Considerado um clássico da absolutistas, que atendem aos desejos e interesses dos governantes,
Gestão Pública, esse é um livro incentivando a corrupção e o nepotismo.
de referência na área. Reúne
características, princípios e No caso brasileiro, o modelo patrimonialista é observado desde a
processos da Gestão Pública, época colonial, perdurando até o século XX, na República Velha. Na Fi-
além dos demais conceitos para
a atuação no setor público.
gura 6, é possível ver suas características.
Modelo patrimonialista
Bens públicos Administração

Incentivo ao
se confundem Pública atende
Figura 6 nepotismo e à
com os bens aos interesses
Características do modelo corrupção.
privados. do governante.
patrimonialista de Gestão
Pública

Com o avanço do conceito de Estado democrático de direito, o mo- Glossário
delo patrimonialista passa a ser questionado, principalmente pelas suas coadunar: incorporar,
conformar, reunir para formar
consequências danosas e por não coadunar com a ideia de um modelo um todo.
de Estado constitucional ou com a adoção do conceito de República.
1.2.2 Modelo burocrático

O modelo burocrático aplicado à Gestão Pública é fruto dos estudos
1 1
de Max Weber (1864-1920), que foram desenhados no século XX para
Sociólogo e economista alemão,
a iniciativa privada e, em um segundo momento, aplicados à Admi-
autor de grandes obras como
nistração Pública. A burocracia weberiana surge com o Estado liberal, A ética protestante e o espírito
buscando instaurar um modelo de administração impessoal, merito- do capitalismo e Economia
e sociedade. No campo da
crático, profissional e racional. administração, desenvolveu o
O modelo burocrático surge também como uma resposta aos abu- modelo burocrático de gestão,
com foco nos processos e na
sos e excessos do patrimonialismo. Para isso, seu foco principal são meritocracia.
os processos que passam a ser corretamente definidos e rigidamente
controlados. Assim, esse modelo permitiria, por meio dos procedimen-
tos formalizados, combater o nepotismo e a corrupção na Administra- Glossário
ção Pública. Busca-se, por meio dele, submeter as ações do Estado às discricionárias: livre de restri-
ções ou condições, ilimitada.
normas e leis estabelecidas, tornando mais rígida a atuação do governo
e menos discricionárias as decisões do Estado.
Figura 7
Características do modelo burocrático de Gestão Pública
Modelo burocrático
Impessoalidade, Submissão
Rígido controle
profissionalismo, à lei e pouca
dos processos
meritocracia e condição para a
administrativos.
racionalidade. discricionariedade.
Mesmo com esse novo desenho sendo adotado, o modelo burocrá-

tico também sofre algumas críticas: em primeiro lugar, cria barreiras
desnecessárias e disfunções na Administração Pública; em segundo,
leva os processos à ineficácia e ineficiência. Esse fato se deve à preo-
cupação exagerada com a adequação aos procedimentos e às normas,
sem considerar necessariamente a qualidade dos serviços prestados.

1.2.3 Modelo gerencial e a Nova Gestão Pública
Com o avanço do modelo burocrático, percebeu-se que ele não era
eficaz para oferecer os serviços públicos de modo que atendessem às
demandas da sociedade. Outro ponto importante foi que ele, embora
reduzisse, não conseguiu eliminar as práticas patrimonialistas na estru-
tura do Estado. Dessa forma, buscou-se um novo modelo mais eficaz e
eficiente para a implantação das Políticas Públicas do governo.
A busca desse novo modelo veio da observação das práticas gerenciais

das organizações privadas, que apresentavam altos níveis de produtivida-
de e de satisfação dos funcionários. Com base nisso, perguntou-se: por
que o Estado não poderia adotar práticas gerenciais utilizadas na iniciativa
privada para tornar o serviço público mais eficiente e eficaz?
Na segunda metade do século XX surge, nos Estados Unidos da

América, o modelo gerencial de Administração Pública como resposta
à crise do modelo burocrático. Buscava-se a eficiência e qualidade no
serviço público por meio da redução e otimização dos custos adminis-
trativos e operacionais. Outra mudança importante refere-se ao foco
principal, que não eram mais os processos, mas os resultados entre-
gues ao cliente, o cidadão. Importante ressaltar que o novo modelo
gerencial manteve as boas práticas adotadas no modelo burocrático,
porém eliminando os pontos negativos.
Como o modelo gerencial visa aos resultados dos serviços públicos,

passa-se a adotar a avaliação de desempenho dos agentes para medir
a satisfação dos cidadãos com os serviços prestados. Para tornar o pro-
cesso mais ágil, são definidos menos níveis hierárquicos, fortalecendo
a administração indireta e adotando um papel de regulação econômi-
ca. Assim, o modelo gerencial passa pela adoção de três estágios distin-
tos, apontados na Figura 8.
Figura 8 Estágios do modelo gerencial

Estágios do modelo geren-
cial de Gestão Pública
Gerencialismo Public service

Consumeirism.
puro. orientation.

A seguir, são apresentados os detalhes de cada estágio presente na
Figura 8.
2
•• Gerencialismo puro: busca adotar novas práticas para reduzir
Modelo de gestão com ênfase
o custo, como forma de aumentar a eficiência. Nesse estágio, o
na flexibilidade, adoção de
usuário é o financiador do sistema público. qualidade total nos serviços
2 públicos e satisfação de seus
•• Consumeirism : passa a adotar políticas de qualidade na pres-
consumidores segundo uma
tação dos serviços públicos, estabelecendo o cidadão como foco. lógica de racionalidade privada
3
•• Public service orientation : adota princípios de cidadania, (SANTOS, 2014).
accountability, transparência e equidade. Nesse estágio também

3
há maior participação popular nas decisões do governo.
Modelo com base nas potencia-
Artigo lidades do Estado, introduzindo
os conceitos de accountability
e equidade na prestação de
http://www.anpad.org.br/admin/pdf/APB649.pdf
serviço público.
O conceito de accountability é tão relevante para compreender o senso de
responsabilidade na Administração Pública que se recomenda a leitura do ar-
tigo Accountability e suas múltiplas abordagens: um balanço teórico, do autor
Roberto Salles Xavier, apresentado durante o XXXV Encontro da ANPAD (Asso-
Atividade 2
ciação Nacional de Pós-graduação e Pesquisa em Administração), realizado no A Gestão Pública no Brasil
Rio de Janeiro (RJ), de 4 a 7 de setembro de 2011. teve como base três modelos
de Administração Pública
– patrimonialista, burocrá-
A análise dos modelos de Administração Pública permite o avanço
tico e gerencial – que estão
dos processos de gestão, controle, eficácia e eficiência do Estado. Po- relacionados com seus períodos
de-se perceber que os modelos procuram coibir as práticas nepotistas históricos e a modernização do
Estado. Diante desse contexto,
e de corrupção, melhorando os processos administrativos e ampliando descreva as características
a qualidade dos serviços ofertados, aumentando a transparência e a desses modelos.
participação popular nas decisões do governo.
1.3 Planejamento governamental

Videoaula e Políticas Públicas
A ação do governo é norteada por princípios constitucionais, entre
os quais se destaca a eficiência, que se refere à utilização racional dos
recursos, buscando atingir os objetivos com o mínimo possível deles.
Assim, se por um lado o governo precisa atender às demandas da so-
ciedade, precisa também buscar alocar o orçamento público de modo
a obter os melhores resultados.

Nesse contexto, surge a importância do planejamento governa-
mental, relacionando os recursos do Estado disponíveis para atender
às demandas da sociedade. A seguir, aspectos do planejamento gover-
namental são apresentados mais detalhadamente.
1.3.1 Planejamento governamental

Compreende-se como planejamento governamental a definição de
mecanismos para atingir resultados e objetivos projetados, transfor-
mando a realidade para alterar o futuro. Esse processo acontece por
uma escolha racional das ações, sendo uma atividade que orienta as
decisões do governo. Na esfera federal, compõe-se de três leis orça-
mentárias distintas: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamen-
tárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).
De acordo com Gontijo (2019), economista e consultor de Orça-

mentos e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados, o PPA
tem vigência de quatro anos, sendo a principal ferramenta de plano
do mandatário, estabelecendo as diretrizes, os objetivos e as metas
de médio prazo da Administração Pública. A LDO, por sua vez, trata
das prioridades das Políticas Públicas para o exercício subsequente.
Por fim, a LOA é o instrumento que viabiliza a execução do plano de
trabalho do governo, por meio da estimativa de receitas e da fixação
das despesas.
O planejamento governamental é feito com base em uma análise

do cenário econômico, político-legal, sociocultural, tecnológico, demo-
gráfico e ambiental estabelecendo o contexto para planejamento de
aplicação das políticas. Dessa forma, esse planejamento precisa ser
flexível para se adaptar às mudanças nos cenários estudados e, assim,
pode ser alterado conforme a necessidade do ambiente. O planeja-
mento governamental precisa ser apresentado e discutido com a so-
ciedade civil organizada, possibilitando tanto o conhecimento do plano
quanto a condição de participação social por meio do acolhimento de
sugestões e da melhoria dos projetos.
Depois de aprovado pelo Poder Legislativo, o planejamento gover-

namental deve estar disponível para conhecimento, acompanhamento
e fiscalização da sociedade. O trabalho de fiscalização, no entanto, é
exercido pelo Poder Legislativo com auxílio dos Tribunais de Contas,

apreciando, verificando e auditando as contas para garantir a transpa-
rência e a legalidade.
A ideia de planejamento pode ser considerada uma extensão do Curiosidade
modelo de pensamento marxista, por se tratar de uma forma organi- Nos Estados socialistas, tendo
como marco o modelo soviético,
zada de intervenção do Estado na estrutura econômica e social em que o planejamento destacou-se
está inserida. como um instrumento de
organização da economia e da
Na América Latina, o estabelecimento do planejamento governa- sociedade. Para o capitalismo,
mental teve impulso com o sucesso dos países envolvidos na Guerra por sua vez, é algo importante
para delimitar a atuação do
Fria. Esse impulso também ocorreu pela atuação de órgãos inter-
Estado, limitando assim seu
nacionais, a partir da década de 1940, como a Comissão Econômica nível de intervenção. Também é
para a América Latina (CEPAL) e o Programa das Nações Unidas para importante para evitar as falhas
de mercado, atuando na regula-
o Desenvolvimento (PNUD), que contemplaram todas as visões ideo- ção e alocação de recursos.
lógicas no período.
No Brasil, “a criação do Conselho Federal de Comércio Exterior em

1934 pelo Governo Vargas pode ser considerada como um marco na
história do planejamento governamental brasileiro” (DE TONI, 2014,
p. 7). As primeiras experiências de planejamento governamental em
grande escala no âmbito federal iniciaram nos anos 1950, tendo como
marco o Plano de Metas do governo do então presidente Juscelino
Kubitschek. Esse Plano de Metas foi um modelo de planejamento que
buscava acelerar o crescimento econômico do país por meio do desen-
volvimento da indústria de bens duráveis, ampliando a oferta para a
classe média e, consequentemente, o consumo.
No período militar (1964-1985), essa experiência se aprofundou

com planejamentos autoritários e concentradores. Sua formulação
era fortemente centralizada no governo, sem a participação da socie-
dade civil organizada, que caracterizaria um planejamento participa-
tivo e democrático.
Nos anos 1970, com a implantação de um Sistema de Planejamento

Federal, foram editados os Planos Nacionais de Desenvolvimento. O
Sistema de Planejamento Federal foi idealizado como parte de um pro-
cesso de modernização da administração federal para elaborar, coor-
denar, acompanhar e modernizar os programas de governo. Nesse
contexto, foram estabelecidos os Planos Nacionais de Desenvolvimen-
to, que eram os planos econômicos para ampliar as bases do desen-
volvimento local, pautados em investimentos na infraestrutura como
maneira de fomentar o desenvolvimento econômico.

Nos anos 1980, devido à crise econômica marcada pelo advento
da hiperinflação e do endividamento do país, a ideia de planejamento
governamental foi abandonada pelo Estado, tanto pela dificuldade de
financiamento quanto pela ausência de modelos e sistemas articulados
com o novo cenário global.
4
4 Com a redemocratização e o advento da Nova República buscou-
Período da história do Brasil -se, sem sucesso, retomar a ideia do planejamento governamental
imediatamente posterior ao devido às crises econômicas e dificuldades orçamentárias. Com a esta-
regime militar, marcado pelo
bilização da economia após o período militar, a partir dos anos 1990, o
processo de redemocratização,
abertura e retorno dos direitos Estado brasileiro volta a desenvolver sua atuação com base no estabe-
individuais e de liberdades lecimento do planejamento governamental.
fundamentais.
Conforme De Toni (2014), a evolução do planejamento governamen-
tal pode ser dividida em cinco grandes períodos. O primeiro aconteceu
no início do governo Vargas até os anos 1950, chamado de nacional-
-desenvolvimentista. O segundo período, denominado desenvolvimen-
tista-dependente, começou no pós-guerra e foi até 1964. Chamado de
desenvolvimentista-autoritário, o terceiro período ocorreu de 1970 a
1980, com o fim do regime militar. O quarto começou com o processo
de redemocratização até os anos 1990, com as reformas liberais, de-
nominado democrático-liberal. Por fim, o último período ocorreu no
século XXI com as políticas de inclusão e participação social, conhecido
como desenvolvimento-societal. As características dos modelos de pla-
nejamento governamental podem ser observadas no Quadro 2.
Quadro 2
Diferentes períodos do planejamento governamental brasileiro
Período Características Anos
• Planejamento estatal.
Nacional-desenvolvimentista • Nacionalismo econômico. De 1930 a 1946.
• Planejamento econômico-normativo.
•Desenvolvimento associado ao capital externo
– industrialização acelerada.
Desenvolvimentista-dependente De 1946 a 1964.
•Modernização do Estado e da burocracia
estatal.
•Planejamento autoritário, economicista e
normativo.
Desenvolvimentista-autoritário De 1964 a 1985.
• Lógica do comando e controle.
• Planos de Desenvolvimento.
(Continua)

Período Características Anos
•Recomposição formal das organizações de

planejamento.
•Constituição Federal de 1988, início dos ci-
Democrático-liberal De 1985 a 2003.
clos dos PPAs.
• Gerencialismo e domínio da lógica orçamen-
tária-fiscal.
• Retomada do planejamento com ênfase se-
torial.
Desenvolvimentista-societal • Mudanças pontuais nos Planos Plurianuais: De 2003 a 2016.
mais participação e territorialização da agenda.
• Planos Plurianuais de Estados e municípios.
Fonte: Adaptado de De Toni, 2014.
Pode-se concluir que o planejamento governamental ocorre com o

processo de evolução do Estado e dos modelos de Gestão Pública. No
Brasil, o planejamento governamental apresentou uma característica
de investimento econômico, sendo marcado por demandas sociais a
partir da Constituição Federal de 1988.
O modelo de investimento econômico e de ampliação da infraes-

trutura não se encerrou com o fim do regime militar, mas, com a re-
forma administrativa do Estado nos anos 1990 e adoção dos princípios
da nova Gestão Pública, passou a ter seu debate ampliado com a par-
ticipação social e com uma lógica financeira atrelada a regras orça-
mentárias mais rígidas. Assim, o planejamento não trata somente dos
investimentos a serem realizados, mas passa a definir como realizar a
melhor alocação dos recursos de modo mais equilibrado e eficiente.
1.3.2 Políticas Públicas

As Políticas Públicas têm sua origem na década de 1930, nos Estados
Unidos da América, como forma de o governo superar os impactos da
crise econômica. O debate é ampliado na década de 1950, definindo-
-as como uma área de conhecimento específica, cujo foco de estudos
é exclusivamente a atuação, e não o papel do Estado. Em um segundo
momento esse estudo passou a ser feito por europeus que, diferente-
mente dos norte-americanos, partiram da análise do papel do Estado e
do governo, para depois compreender as ações e políticas implementa-
das. No entanto, independentemente do modelo adotado, começou-se a
desenvolver um modelo teórico para compreender e analisar as Políticas
Públicas (BRASIL; CAPELLA, 2016).
Para Parsons (2007, p. 51), “a noção segundo a qual o mundo estava
cheio de enigmas e problemas que poderiam ser resolvidos por meio da
aplicação de razão e do conhecimento humano está na base do desen-
volvimento do enfoque de Políticas Públicas”. Nesse momento, passa-se
a compreender a importância da definição política dos problemas a se-
rem atendidos por essas políticas, conforme aponta Stone (2002, p. 231):
Os problemas são definidos na política para atingir metas – mo-
bilizar o apoio para um lado em um conflito. Definir um proble-
ma é fazer uma declaração sobre o que está em jogo e quem é
afetado e, portanto, definir interesses e a constituição de alian-
ças. Não existe uma definição de problema apolítica.
No caso brasileiro, no início do século XX, o Estado tinha como ca-

racterística o conservadorismo, a centralização e o autoritarismo. O
objetivo era buscar o desenvolvimento econômico com foco na indus-
5 5
trialização, estabelecendo um “Estado fazedor” . Com o advento da
Estado que intervém diretamen-
te na economia fazendo a
ideia do Estado do bem-estar social, passou-se a adotar um comporta-
Política Pública, ao contrário mento de regulação das dinâmicas econômicas e sociais.
dos Estados reguladores, que
incentivam e controlam a ação Em relação ao conceito de Políticas Públicas, Souza (2006) destaca
de atores privados. que são um ramo da ciência política que explica o porquê de o Estado
tomar determinadas decisões. Dessa forma, as Políticas Públicas se-
riam um campo de estudo do governo sob o olhar dos grandes deba-
tes públicos, produzindo efeitos específicos. As ações do Estado podem
ser feitas diretamente ou por delegação, influenciando o cotidiano dos
cidadãos. Goldin (2003, p. 163, tradução livre) colabora com essa refle-
xão em sua definição de Política Pública:
Uma Política Pública reflete a vontade de diferentes setores da
sociedade em avançar para uma determinada direção e repre-
senta uma articulação coerente de medidas para transformar
uma situação. Sua eficácia se mede por sua sustentabilidade e
sua coerência interna, que faz com que nos distintos setores en-
volvidos tenha repercussão positiva. Uma Política Pública permi-
te garantir que os problemas não serão crônicos e idênticos aos
que sempre existiram.
Para compreender a importância das Políticas Públicas, conforme é

possível observar na Figura 9, Souza (2006) destaca três fatores funda-
mentais: i) imposição de medidas restritivas de gastos, principalmente em
países em desenvolvimento; ii) novos papéis assumidos pelos governos
(atendimento de novas demandas sociais); e iii) o papel do Estado em fo-
mentar o desenvolvimento econômico e as políticas de inclusão social.

As Políticas Públicas refletem, assim, nas inter-relações entre gover-
no, política, economia e sociedade. Busca-se, então, analisar as ações Atividade 3
do Estado e sugerir modificações no curso das ações públicas. As Políticas Públicas são
resultantes das interações entre
Nesse contexto, as Políticas Públicas representam a materialização
o Estado e os demais atores
no mundo real do programa eleitoral do gestor. Essas políticas, segunda sociedade, podendo ser
do Justen e Frota (2017), constituem-se dos estágios de “definição de consideradas a materialização
das decisões dos governos no
agenda, identificação de alternativas, avaliação das opções, seleção das atendimento às demandas da
opções, execução e avaliação”. sociedade. Diante desse cenário,
aponte as formas de Políticas
Em relação às formas de Políticas Públicas, por sua vez, Lowi (1964; 1972 Públicas que podem ser usadas
apud SOUZA, 2006) define quatro delas, conforme se pode ver na Figura 9. pelo Estado.
Figura 9
Formas de Políticas Públicas
Decisões que geram mais impactos individuais do que

universais, que denotem privilégios para determinadas
Políticas
localidades ou grupos sociais.
distributivas
Envolvem burocracia, políticos e grupos de interesse, sendo

Políticas mais identificáveis pela sociedade.
regulatórias
Estabelecem perdas para determinados grupos sociais e

ganhos para outros, constituindo as políticas sociais universais,
Políticas o sistema tributário, o sistema previdenciário, entre outros.
redistributivas
Tratam do estabelecimento de normas para formulação e

Políticas implementação das Políticas Públicas.
constitutivas
Fonte: Elaborada pelo autor com base em Lowi, 1964; 1972 citado por SOUZA, 2006.
Salisbury (1968) demonstra um olhar especial para as políticas cons-

titutivas, pois orienta as decisões que prescrevem as regras, muitas ve-
zes de maneira autoritária ou pela pressão dos grupos de interesse.
Dessa forma, o autor incrementa um novo tipo de política denominado
autorregulatório, em que o sistema decisório é descentralizado frente a

um conjunto de demandas, enfatizando a importância dos atores nas
tipologias das políticas. Salisbury e Heinz (1970) citam dois tipos de po-
líticas: as alocativas, ligadas ao tipo distributivo e redistributivo, e as
estruturais, mais vinculadas ao tipo regulatório.
No caso brasileiro, pode-se observar que o Poder Legislativo atua

com políticas distributivas-paternalistas, articulando-se também pela
pressão de grupos de interesse (SANTOS, 1987). Para Abranches (1994),
no Brasil, as políticas distributivas seriam isentas de conflito, enquanto
Santos (1987) define a política social como redistributiva, principalmen-
te desde a Constituição Federal de 1988.
Em relação à formulação das Políticas Públicas, Lobato (2006, p.

290) apresenta três vertentes teóricas para explicá-las. A primeira é a
vertente pluralista, que “tem como base teórica a noção de que a for-
mulação de políticas é dada segundo o jogo de forças empreendido
por diferentes grupos de interesses que, atuando junto ao governo,
procuram maximizar benefícios e reduzir custos”. A segunda vertente é
o neocorporativismo, que constitui arranjos políticos de grupos insti-
tucionalizados responsáveis pela idealização da política em uma visão
sistêmica. A vertente marxista, por sua vez, busca superar a visão do
Estado capitalista da classe dominante, estabelecendo as Políticas Pú-
blicas em prol de uma nova relação entre o Estado e a sociedade.
As Políticas Públicas são definidas como ações estratégicas nor-

teadas pelo Estado, alicerçadas por regras e procedimentos para
regular as relações entre o público e o privado, garantindo a par-
ticipação dos agentes públicos, privados e da sociedade envolvida
(TEIXEIRA, 2002).
1.4 Capacidades do Estado para

Videoaula aplicação das Políticas Públicas
As capacidades estatais têm sido bastante estudadas por sociólogos
e cientistas políticos e têm apresentado diversos conceitos, de acordo
com os modelos de análise adotados e as tradições teóricas de cada
ciência (CINGOLANI, 2013).
No entanto, podem ser apresentadas pelo menos duas gerações de

análise das capacidades estatais. Por um lado, o conceito refere-se ao
fato de manter a ordem em determinados territórios, exigindo um con-

junto de ações para proteger a soberania, administrando a estrutura
coercitiva, arrecadando tributos e administrando um sistema judicial
(JESSOP, 2001). Essa primeira vertente teve como foco a análise histó-
rica de formação do Estado. Um segundo nível estuda as capacidades
do Estado após o estágio inicial de sua formação, analisando se existem
ou não condições para o atingimento dos objetivos de provisão de bens
e serviços públicos por meio da implementação das Políticas Públicas
(MATTHEWS, 2012).
Dessa forma, as capacidades estatais estão estreitamente relaciona-

das com o modelo de governança adotado, uma vez que a efetividade
das Políticas Públicas passa pela interação entre o Estado, a iniciativa
privada e a sociedade. Essa visão vai além da estrutura burocrática,
institucional e política existente, trabalhando com a cooperação e a co-
laboração entre os atores envolvidos (HUERTA, 2008).
Designou-se, então, o termo big governance como a relação entre o

modelo de governança adotado e as capacidades estatais, buscando
compreender a estrutura institucional do Estado, a desconcentração Filme
dos arranjos e o estabelecimento da participação de múltiplos autores
(LEVI-FAUR, 2012). Pode-se entender que, nesse cenário, a formulação
de Políticas Públicas exige maior complexidade de arranjos e estrutu-
ras decisórias que representem a relação do Estado com a sociedade e
o mercado (SCHNEIDER, 2005).
A literatura especializada apresenta três perspectivas teóricas para

demonstrar a relação entre as capacidades estatais e as mudanças no
Estado. Na primeira perspectiva, as mudanças reduzem a capacidade
estatal, ocorrendo o esvaziamento e a perda do controle do Estado. Saneamento básico
Nessa relação, considera-se que as estruturas verticais são fragmen- Direção de Jorge Furtado. Brasil:
tadas e as responsabilidades são transferidas para a sociedade civil, Sonny Pictures, 2007. 1 DVD (102
min.). Comédia.
governos subnacionais e iniciativa privada (ZEHAVI, 2012).
O filme aborda uma comunida-
A segunda perspectiva defende que as mudanças do Estado não de do interior do Rio Grande do
necessariamente diminuem as capacidades estatais. Autores dessa vi- Sul que se une para reivindicar à
prefeitura a construção de uma
são afirmam que o Estado não perde a centralidade, somente desloca
fossa. Quando as pessoas desco-
as capacidades, passando a assumir a condição de Estado regulador, brem que a prefeitura não tem
desenhando arranjos, formulando Políticas Públicas e controlando re- recursos para fazer a fossa, mas
tem dinheiro para a produção
cursos (MATTHEWS, 2012). de um vídeo, decidem fazer um
Por fim, a terceira perspectiva defende que a ampliação das capa- filme educativo sobre o assunto
para incentivar a obra.
cidades estatais ocorre devido a mudanças associadas à noção de go-

vernança. Para esses teóricos, as interações entre o Estado e os demais
atores não substituem a capacidade estatal, mas a complementam. So-
bre isso, Offe (2009, p. 12) afirma:
a noção de governança pode estar associada ao aumento da
capacidade de intervenção do Estado, ao proporcionar a mobi-
lização de atores não estatais na formulação e implementação
de Políticas Públicas, contribuindo, assim, para maior eficiência
e efetividade [...]. É possível pensar na existência de “forças auxi-
liares” [e não substitutivas] na sociedade civil que, por meio dos
procedimentos adequados e de suas competências específicas,
podem ser recrutadas para a cooperação na realização de tare-
fas de interesse público [...] podendo gerar um Estado ao mesmo
tempo mais leve e mais capaz.
Além dessas perspectivas, há correntes mais modernas com ar-

ranjos institucionais com maior sofisticação, transferindo papéis para
atores estatais subnacionais e não estatais, construindo novas capa-
cidades, ampliando o espaço de atuação, tornando as políticas mais
flexíveis, facilitando o processo de monitoramento e permitindo novos
aprendizados e reflexões (MATTHEWS, 2012).
Essas novas interações, por meio de arranjos institucionais, permi-

tem ampliar os esforços e recursos empregados, bem como fomentam
o processo de inovação. Assim, esses arranjos mobilizam conhecimen-
tos e informações sobre os problemas enfrentados, envolvendo um
maior número de atores no acompanhamento, monitoramento e ava-
liação das iniciativas (SORENSEN, 2012).
O novo ambiente institucional apresenta três dimensões, segundo

Pires e Gomide (2016):
1 A dimensão político-representativa aborda o problema da
governabilidade e da produção de Políticas Públicas nacionais
“em um sistema federativo, presidencialista e multipartidário”
(PIRES; GOMIDE, 2016).
2 A dimensão dos controles horizontais refere-se aos processos
de transparência, accountability e controles internos, envolvendo
a Controladoria Geral da União, a fiscalização e os controles
externos, tendo como exemplo o Tribunal de Contas da União.
3 A dimensão participativa, por fim, envolve a participação social
nas decisões políticas, incluindo os conselhos de gestão, as
audiências e as conferências públicas.

Outro conceito bastante presente é o de capacidade para Políticas
Públicas (Policy Capacity), que implica a reunião dos recursos necessários
para a racionalidade das escolhas visando ao interesse público. Nesse sen-
tido, trabalham-se também os conceitos de capacidade administrativa
(Administrative Capacity), que trata da gestão eficaz de recursos humanos e
físicos necessários para a entrega dos serviços públicos, e de capacidade
de Estado (State Capacity), relativa à mobilização do apoio econômico e
social dos resultados do Estado. Nesse contexto, a capacidade política é
gerada no nível intersetorial, em um modelo de governança constituído de
arranjos institucionais, procedimentos de transparência e accountability e
mecanismos de coordenação do novo modelo (PAINTER; PIERRE, 2005).
Desse modo, compreende-se que, para exercícios de formulação

e execução das Políticas Públicas, é fundamental o desenvolvimento
de capacidades estatais, articulando o papel do Estado com a iniciativa
privada e a sociedade, ampliando a cooperação e a colaboração para
atingir os objetivos definidos.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Constituição Federal (BRASIL, 1988) estabeleceu um modelo fede-
rativo com competências divididas entre a União, os estados e os mu-
nicípios, principalmente em relação à atuação estatal e à formulação e
aplicação das Políticas Públicas. Assim, as Políticas Públicas têm sido um
instrumento eficiente para o alcance dos objetivos da Gestão Pública.
Com o advento do conceito de Estado de bem-estar social, este passou a
ter maior participação nas questões que promovem a qualidade de vida
para a sociedade.
Para o atendimento das demandas sociais é importante a definição
de um modelo de governança que promova a participação popular na
construção das Políticas Públicas, passando a ser um fator de legitimidade
do governo em questão. Com isso, as Políticas Públicas contribuem para
a redução dos conflitos e estabelecem uma interação entre os Poderes
Executivo e Legislativo com os demais setores da sociedade.
O cenário das Políticas Públicas sofreu alterações nos anos 1990 a par-
tir da reforma administrativa do Estado, da adoção do modelo gerencial
de Administração Pública e da limitação orçamentária dos governos (prin-
cipalmente estados e municípios). Dessa forma, o Estado passou a fomen-
tar a participação social, a transparência e a necessidade de desenvolver
novas capacidades estatais para atender à demanda social e contribuir
para o alcance de seus objetivos.

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ZEHAVI, A. New Governance and policy instruments. In: LEVI-FAUR, D. The Oxford Handbook
of Governance. Oxford: Oxford University Press, 2012.
GABARITO
1. O Poder Executivo administra o governo e coloca em prática as leis
criadas pelo Poder Legislativo, utilizando as Políticas Públicas e ações
governamentais para administrar o interesse coletivo e o bem público.
O Poder Legislativo elabora as leis que regulam a sociedade e fiscaliza
as ações do Poder Executivo e o Poder Judiciário realiza os julgamentos
dos conflitos e aplica as leis elaboradas pelo Poder Legislativo.
2. No modelo patrimonialista, o Estado é considerado patrimônio do

mandatário, sendo as decisões tomadas sem a participação popular.
Duas características se destacam nesse modelo: o nepotismo e a
corrupção. No modelo burocrático, o Estado tem como foco o rígido
controle dos processos e a adequação das leis e normas. O modelo
gerencial tem como ponto principal os resultados das Políticas Públicas
e o cidadão passa a ser visto como cliente.

3. São formas de Políticas Públicas, de acordo com Lowi (1964; 1972
apud SOUZA, 2005):
•• Políticas distributivas: decisões que geram mais impactos indivi-
duais do que universais, que denotem privilégios para determina-
das localidades ou grupos sociais.
•• Políticas regulatórias: são mais identificáveis pela sociedade, visto
que envolvem burocracia, políticos e grupos de interesse.
•• Políticas redistributivas: determinam perdas para determinados
grupos sociais e ganhos para outros, constituindo as políticas so-
ciais universais, o sistema tributário, o sistema previdenciário, entre
outros.
•• Políticas constitutivas: tratam do estabelecimento de normas para
formulação e implementação das Políticas Públicas.

2
Ciclo de vida das
Políticas Públicas
O ciclo de vida das Políticas Públicas possui qualidades que são
destacadas na literatura especializada. Conhecê-lo é importante para
compreender as discussões sobre os temas trabalhados e os estágios
que compõem esse ciclo, estudando suas características específicas.
Destaca-se nesse contexto a formulação da agenda pública,
compreendida como um conjunto de problemas e demandas
importantes a serem atendidos, voltada para atores com ela
envolvidos. Forma-se assim, com a interação desses atores, um
plano de governo ou um planejamento orçamentário.
Também se destaca o papel da sociedade civil organizada para
estabelecer um diálogo com o Estado, buscando interagir com
o interesse público. Mesmo com uma cultura de centralização
decisória, o advento da Constituição Federal de 1988 define as
formas de controle social como mecanismo democrático e de
exercício da soberania.
Assim, cabe compreender a formulação e a implementação da
agenda para estabelecer um cenário de interação entre os diversos
atores sociais, organizados e com pleno exercício de soberania,
construindo Políticas Públicas diretamente relacionadas com as
demandas sociais norteadoras das decisões do Estado.
Ciclo de vida das Políticas Públicas 31

2.1 Formulação da agenda pública
Videoaula A agenda pública é fruto da ciência política no estudo das Políticas
Públicas, como os temas que o governo e a sociedade focam sua aten-
ção em momentos determinados, conforme a demanda e o interesse
público dos atores envolvidos. A agenda pública pode ser entendida
como uma coleção de demandas, envolvendo as causas e soluções que
precisam de ações da sociedade e da Gestão Pública (BIRKLAND, 2007).
Compreende-se, dessa forma, que a formulação da agenda é uma

construção de diversos atores, e não somente do Estado. Nesse contex-
to, a interação entre eles faz com que os problemas ganhem ou percam
destaque, gerando maior interação entre sociedade, ideias, instituições e
governos. Cabe mencionar que, se a agenda é uma questão social, existe
uma disputa entre os diversos grupos com formas distintas de interpre-
tar os problemas e apresentar as soluções, com uma complexidade de
interações que culminam na agenda pública (FUKS, 2000).
A formulação da agenda pública é uma etapa que ocorre antes do

processo de decisão, envolvendo as temáticas que comporão as ações
do Estado definidas como prioritárias. As ações que não compõem a
agenda governamental são chamadas de ações não prioritárias, mesmo
que sejam demandas e necessidades de grupos específicos. Quando
um tema definido pelos elaboradores da agenda como “não prioritário”
evolui e passa a ser entendido como “prioritário” pela sociedade, gera
um problema político.
O processo de formulação da agenda envolve basicamente dois ti-

pos de atores: visíveis e invisíveis. Os atores visíveis são os que têm
poder de influenciar a formação da agenda devido à visibilidade e pro-
ximidade com o público – entre estes destacam-se políticos e imprensa,
por exemplo. Por outro lado, os atores invisíveis têm menor poder
para influenciar a formação da agenda, embora tenham maior capaci-
dade de apresentar alternativas aos atores visíveis – destacam-se nesse
caso os servidores públicos e os pesquisadores, por exemplo.
Para compreender a integração dos problemas à agenda do gover-

no, utiliza-se o modelo de múltiplos fluxos, de John Kingdon (2003).
Ele trata da concentração de três grandes fluxos relacionados ao pro-
cesso de tomada de decisões: em primeiro lugar o fluxo de problemas
(problem stream), em segundo o fluxo de soluções (policy stream) e por
fim o fluxo político (political stream), conforme definido na Figura 1.

Figura 1
Resumo do modelo de múltiplos fluxos
PROBLEM STREAM POLICY STREAM POLITICAL STREAM

(Fluxo de problemas) (Fluxo de soluções) (Fluxo político)
Indicadores Viabilidade técnica “Humor nacional”

Crises Aceitação pela Forças políticas
comunidade organizadas
Eventos localizadores
Custos toleráveis Mudanças no governo
Feedback de ações
OPORTUNIDADE DE MUDANÇA
(Windows)
Convergência dos fluxos

(coupling) pelos empreendedores
(policy entrepreneurs)
AGENDA – SETTING
Acesso de uma
questão à agenda
Fonte: Capella, 2007, p. 98.
O fluxo de problemas trata das questões que farão parte da agen-

da, captadas com base em três mecanismos distintos: i) indicado-
res, compostos de dados que ajudam a compreender e interpretar a
realidade, contribuindo para determinar se a questão será objeto da
atenção do governo; ii) eventos, isto é, fatos ocorridos na sociedade
que despertam atenção para alguma emergência a ser atendida; e iii)
feedback das ações do governo, que envolvem avaliação, pela socieda-
de civil organizada, dos programas e das Políticas Públicas implemen-
tados pelo poder público.
O fluxo de soluções trata das possibilidades de resolução discuti-

das na rede de atores. Kingdon (2003, p. 32) destaca que “as pessoas
não necessariamente resolvem problemas. [...] Em vez disso, elas ge-
ralmente criam soluções e, então, procuram problemas para os quais
possam apresentar suas soluções”.
O fluxo político possui processos e normas livres das questões

demandadas e das resoluções apresentadas, uma vez que são fun-
damentados na política de negociação. Conforme dispõe a Figura 1,

a negociação é pautada em três pilares: i) clima ou “humor” nacional,
que são questões emergentes ou em discussão pela sociedade para a
priorização de temas da agenda; ii) formação de conflitos ou consen-
sos pelos grupos de pressão ou forças políticas organizadas; e iii) mu-
danças nos governos, permitindo a disseminação de novas práticas e a
emergência de novas ideias para a Gestão Pública.
A confluência desses três fluxos corrobora a abertura de uma jane-

la de oportunidades para os atores manifestarem suas proposições,
o que contribui para a formação da agenda. Pode-se constatar esse
processo na representação a seguir.
Figura 2
Fluxos decisórios e a formação da agenda
Fluxo de problemas
Fluxo de soluções Janela de oportunidades Formação da agenda
Fluxo político
Fonte: Adaptada de Oliveira, 2011.
Um segundo modelo de compreensão de formulação da agenda foi

desenvolvido por True, Baumgartner e Jones, em 2007, denominado
Teoria do Equilíbrio Pontuado. Essa teoria busca explicar por que al-
gumas temáticas são destinadas às agendas de decisão enquanto ou-
tras ficam restritas aos atores invisíveis. A ideia central da teoria é que
os processos de Políticas Públicas são caracterizados por períodos de
“equilíbrio” e “pontuados” por outros de mudanças. Segundo os auto-
Atividade 1 res, os períodos de mudanças ocorrem quando uma questão, discutida
A formulação da agenda pública no âmbito dos atores invisíveis, evolui para ser discutida pelos atores
compreende um conjunto de
discussões políticas, apresen- visíveis, retroalimentando o processo da agenda pública.
tando questões que mobilizam A mudança ou status quo da política nessa teoria depende do modo
o sistema político. Para ampliar
a cidadania, a Constituição de formulação da questão. Nesse caso, um determinado tema que-
Federal de 1988 determina a bra a situação de “equilíbrio” ao estabelecer um novo entendimento
participação e o controle social
sobre a temática. Por esse motivo, nesse modelo, a apresentação da
na formulação da agenda. No
contexto da participação social, política recorre às informações e aos apelos, sendo isso fundamental
quais são os obstáculos para a para acessar o ambiente de formulação da agenda de decisões (TRUE;
formação de agenda?
JONES; BAUMGARTNER, 2007).

A comunicação dos atores referente à nova temática, portanto, atrai
novos atores e novas ideias para a agenda decisória, com base na cons-
trução de uma imagem com a sociedade. Inicialmente, é gerado um pe-
ríodo “pontuado” por mudanças, desequilibrando o sistema para, em
um segundo momento, criar um “ponto de equilíbrio”.
2.2 Formulação das Políticas Públicas

Videoaula Uma Política Pública é formulada a partir de escolhas e decisões
com impacto em grupos, organizações e indivíduos, que participam de
debates e negociações para construí-la. O gestor público sempre deve
focar a preocupação com o impacto no público-alvo da Política Pública,
considerando os recursos legais, materiais, orçamentários e as pessoas
disponíveis para implementá-la.
De acordo com Cavalcanti (2007, p. 231), “a formulação se inicia

quando os atores políticos, Estado, instituições etc., ‘conjuntamente’
[...] definem qual assunto fará parte da agenda política e sofrerá inter-
ferência por parte do setor público, tornando necessária a formulação
de alternativas de política”. Dessa forma, pode-se entender que a pri-
meira etapa para a formulação da Política Pública é a análise e decisão
de inserção dos temas na agenda pública. É nesse momento que as
demandas são consideradas prioritárias ou deixadas de lado.
A escolha dos temas para composição da agenda é feita tendo em vista

sua importância para o interesse público. Sobre isso, Frey (2000, p. 227)
afirma que “Somente a convicção de que um problema social precisa ser
dominado política e administrativamente o transforma em um problema
de policy”. Igualmente nesse sentido, Cavalcanti (2007, p. 181) explica:
A construção da agenda ou mais propriamente a inclusão ou
não de um determinado assunto na agenda de governo revela o
fato de que em função da assimetria existente na distribuição do
poder, nem todas as questões se transformam em assuntos que
serão objeto da ação governamental. Em outras palavras, nem
todos os assuntos são introduzidos na agenda e elaborados a
fim de darem lugar a uma política a ser implementada.
Desse modo, o ciclo da Política Pública tem início com a identifica-

ção e o apontamento dos problemas, definindo as possibilidades e os
mecanismos de resolução das demandas apresentadas. A formulação
das alternativas é o momento de organizá-las, determinando “como”,

“quando” e “por que” aplicar a Política Pública em questão. É o momen-
to de definição dos problemas e das soluções apresentadas pelo poder
público (CAVALCANTI, 2007).
A formulação das Políticas Públicas é um período marcado por uma

série de decisões, motivado por fatores e diversos atores participan-
tes. As decisões tomadas nessa etapa influenciam as demais fases do
ciclo das Políticas Públicas. Esse processo decisório não é definido de
maneira organizada e racional, sendo mais complexo e apresentando
resultados indeterminados.
O processo de decisão deriva de estudos dos modelos teóricos

apresentados no Quadro 1.
Quadro 1
Modelos teóricos de análise do processo de decisão
Os decisores utilizam critérios racionais, tomando as

Modelo racional melhores decisões com base em todas as informações
disponíveis.
Os decisores não conseguem tomar a melhor decisão

Modelo da racionalidade
ou a mais racional, por não terem acesso a todas as in-
limitada
formações disponíveis.
A decisão não é tomada com base nas informações, mas

Modelo incremental é fruto das pressões sociais e do grau de coalizações
dos atores.
Modelo de escolha Os atores tomam decisões tendo em vista seus próprios

pública interesses e de acordo com seus objetivos pessoais.
A decisão é tomada pela interação dos atores (redes)

Modelo de análise que contribuíram para formular as Políticas Públicas.
de redes Nessa relação, os atores realizam interações e trocas
conforme seus próprios interesses.
Fonte: Adaptado de Cavalcanti, 2007.
Os modelos teóricos ajudam a compreender como as decisões são

tomadas na formulação das Políticas Públicas, que é quando os desejos
e as demandas dão origem às expectativas. Estas, segundo WU et al.
(2014), são hipóteses dos atores sobre os impactos das ações e sobre
os seus interesses. Em alguns casos, os atores decisores erram na aná-
lise do cenário, propondo Políticas Públicas que não são adequadas à
realidade. Mesmo quando o cenário é analisado cuidadosamente, as
soluções podem não agradar a sociedade.

Dessa forma, é natural acreditar que as expectativas podem agra-
dar ou desagradar os atores envolvidos, de acordo com as vantagens
ou desvantagens observadas na formulação da política. Ocorre, assim,
uma mobilização dos atores, defendendo seus interesses e agindo con-
forme suas preferências. Rua (2009) define preferências como as alter-
nativas de solução para um problema que mais trazem vantagens ao
ator (ou conjunto de atores), que dependem do custo aplicado e do
benefício recebido. O custo, nesse caso, refere-se a prestígio, poder ou Livro
vantagens políticas.
Devido a esse contexto de expectativas e preferências, a formula-

ção das Políticas Públicas apresenta dois tipos de desafios: técnicos e
institucionais.
Desafios técnicos Desafios institucionais
Barreiras técnicas podem ser um São características puramente

desafio para a formulação das Políticas governamentais, como o ordenamento
Públicas, principalmente, devido à legal do país, a estrutura federativa, O livro Análise de Políticas
compreensão das causas do problema os grupos sociais de pressão, o Públicas: temas, agenda,
abordado e dos objetivos buscados. posicionamento político e a burocracia. processos e produtos reú-
ne diversos artigos em
três partes voltadas para
Compreendidos e vencidos esses desafios, a formulação de uma a área da saúde, mas que
podem ser estendidas
Política Pública ocorre a partir de três etapas distintas: i) reunir infor-
para toda Política Pública.
mações das características dos problemas analisados; ii) desenvolver A primeira parte trata das
políticas de enfrentamen-
alternativas de soluções para esses problemas; e iii) planejar objetivos,
to à violência infantoju-
metas e ações para executar as alternativas propostas (WU et al., 2014). venil e às mulheres; a se-
gunda trata das políticas
Entende-se, dessa forma, que o sucesso da formulação das de saúde e saúde mental;
por fim, a última debate
Políticas Públicas depende diretamente do modelo teórico de análise
sobre a questão do álcool
de decisão adotado, compreendendo as necessidades e expectativas e outras drogas.
da sociedade. Por outro lado, é preciso compreender os desafios técni- GARCIA, M. L. T.; LEAL, F. X. (org.).
cos e institucionais que podem limitar ou expandir a atuação do Estado São Paulo: Annablume, 2012.
na formulação das Políticas Públicas.
2.3 Implementação das Políticas Públicas

Videoaula A implementação das Políticas Públicas é a fase subsequente à
formulação. Nela, as decisões tomadas se tornam ações práticas que
podem ser mensuradas em um momento futuro. A respeito disso, Ca-
valcanti (2007, p. 218) destaca que:

Livro Nem todas as políticas definidas são realmente implementadas. E,
mesmo as que são implementadas, podem alcançar resultados di-
ferentes daqueles que foram originalmente idealizados. Isso ocor-
re porque muitas coisas falham entre o momento da formulação
e aquele em que são produzidos os resultados. [...] O processo de
implementação é um momento especialmente problemático. Mo-
mento esse em que se pretende transformar as intenções expres-
sas em planos ou programas em ações, e onde se materializam as
decisões. Também é um momento que emergem as negociações
O livro Implementação de
que não foram levadas a termo entre os atores políticos ou que
Políticas Públicas: teoria foram propositadamente deixadas em suspenso. O que denota
e prática aborda essa te- o caráter dinâmico e complexo do processo de implementação.
mática com base em refle-
xões teóricas e estudos de Há três modelos teóricos que buscam explicar a fase de implemen-
caso de políticas setoriais
distintas. Essas reflexões tação das políticas: a visão clássica da implementação, a visão da im-
mostram a importância da plementação como processo e a teoria moderna, também denominada
formulação das políticas
em um cenário democrá- visão da implementação como jogo.
tico, plural e global.
Na visão clássica, o ciclo da política não é considerado um proces-
FARIA, C. A. (org.). Belo Horizonte: 1
so. Essa teoria segue o modelo top-down , apresentando as etapas
PUC Minas, 2012.
de formulação e implementação de modo segmentado, conforme de-
monstrado na Figura 3.
1
Figura 3
O modelo “de cima para Implementação da política na visão clássica
baixo” (top-down) parte do
pressuposto de que a respon-
sabilidade pela implementação
da política repousa quase que Formulação Implementação
Resultados
exclusivamente na atuação de políticas de políticas
dos burocratas de “alto nível”
que “comandam” aqueles
situados nos níveis “mais baixos”
(CAVALCANTI, 2007, p. 222). Fonte: Adaptada de Silva; Melo, 2000, p. 13.
A política é construída em duas etapas na visão clássica: a formula-

ção é realizada pelos funcionários públicos de alto escalão e, depois, a
implementação é realizada pelos funcionários de baixo escalão. Essa
teoria defende a ideia de que a Gestão Pública funciona de maneira
perfeita, fazendo com que a fase de implementação seja uma reprodu-
ção fiel das políticas formuladas anteriormente.
A segunda visão, por sua vez, considera a implementação das

Políticas Públicas como um processo. Essa teoria é mais completa por
relevar as capacidades institucionais do Estado, assim como as ques-
tões políticas e as pressões dos grupos e das coalizões. A seguir, a
Figura 4 representa a implementação da política com base nessa teoria.

Figura 4 Atividade 2
A política na visão da implementação como processo O processo de implemen-
tação de Políticas Públicas
compreende instrumentos para
alcançar os objetivos da política
Formulação Implementação e os propósitos desenhados pelo
de políticas de políticas Estado. Dentre as possibilidades
de políticas destaca-se o
modelo top-down. Do que se
trata esse modelo?
Retroalimentação
Monitoramento
Fonte: Adaptada de Silva; Melo, 2000, p. 13.
Nesse modelo, os problemas na implementação das políticas são

monitorados e analisados de modo que retroalimentam o processo,
sendo novamente implementados de uma maneira mais eficaz.
Diferentemente das visões anteriores, a teoria moderna apre-

senta um modelo que entende a implementação como um jogo.
Esse modelo considera o ambiente político de negociações e tro-
cas, demonstrando que a Gestão Pública não é um sistema per-
feito. Além disso, a teoria moderna apresenta características mais
realistas, tais como: limites de recursos orçamentários, informação
escassa e capacidade limitada dos atores. O modelo destaca tam-
bém a impossibilidade do controle das eventualidades, devido à
dificuldade de prever as alterações de cenário que podem afetar o
ambiente político.
A implementação das políticas, no modelo da teoria moderna,

não ocorre necessariamente como elas foram formuladas, dadas as
eventualidades políticas e orçamentárias – esse processo retroali-
menta o modelo e leva os tomadores de decisões a redesenharem
objetivos e metas, reiniciando o ciclo de vida das Políticas Públicas.
Os defensores desse modelo, entre os quais se destacam Lipsky
(1980), Hjern e Porter (1981) e Hjern e Hull (1982), definem esse pro-
cesso de retroalimentação como uma forma de aprendizado que
contribui para a evolução e dinâmica das Políticas Públicas.
Independentemente do modelo adotado, entretanto, Howlett,

Ramesh e Perl (2013) destacam que a implementação das Políticas
Públicas ocorre em cinco etapas distintas, destacadas a seguir na
Figura 5.

Figura 5
Etapas da implementação das Políticas Públicas
Definir o
problema e
suas causas
Subdividir
o problema
Apresentar
alternativas para
solucionar
o problema Projetar
os resultados
esperados
Definir as
estratégias de
implementação
Fonte: Elaborada pelo autor com base em Howlett; Ramesh; Perl (2013).
A primeira etapa envolve a definição do problema e suas causas.

Nela, ocorre a identificação clara dos problemas, tornando as deman-
das cada vez mais transparentes. Em seguida, é feita a subdivisão
dos problemas, que permite melhorar a percepção e reconhecer a
complexidade do cenário identificado. Apresentam-se alternativas
de implementação e soluções, que sejam possíveis e viáveis. A pro-
jeção dos resultados esperados envolve a estimativa de resultados
e da efetividade da política, mensurando os impactos. Por fim, de-
finem-se as estratégias de implementação, escolhendo os meios
técnicos e os especialistas, garantindo a correta execução da política.
2.4 Mecanismos de controle social

Videoaula das Políticas Públicas
Os movimentos sociais têm um importante papel no processo
de redemocratização do país desde os anos 1970, buscando intervir
nas Políticas Públicas e estabelecendo mecanismos de controle so-
cial. Compreende-se como controle social a forma de compartilhar
o poder de decisão entre o Estado e a sociedade civil organizada no
estabelecimento de Políticas Públicas. Ocorre, assim, uma interação
entre o Estado e a sociedade definindo prioridades na elaboração dos
planos municipais.

O controle social pode ser realizado tanto quando a política é imple-
mentada como quando a política é fiscalizada, por meio do acompanha-
mento e da avaliação das condições de gestão das Políticas Públicas. O
controle social também tem um forte papel fiscalizador das ações e da
execução do orçamento.
A Constituição Federal de 1988 garantiu a participação e o controle

social na formulação das Políticas Públicas em regulamentações espe-
cíficas, tais como a Lei Orgânica da Saúde (LOS – Lei n. 8.080/1990), o
Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA – Lei n. 8.069/1990), a Lei
Orgânica da Assistência Social (LOAS – Lei n. 8.742/1993) e o Estatuto
das Cidades (Lei n. 10.257/2001). Essas leis preveem a consulta e a deli-
beração estabelecidas pelos Conselhos de Políticas Públicas.
Nesse contexto, o controle social é entendido como um conjunto de

maneiras de influenciar o comportamento dos grupos em busca da or-
dem e participação social (MANNHEIM, 1971). Assim, o controle social é
a evolução da relação Estado–sociedade, na qual a sociedade apresen-
ta um novo papel de fiscalização e controle sobre o Estado.
Na teoria política, o significado de controle social é ambíguo,
podendo ser concebido em sentidos diferentes a partir de con-
cepções de Estado e de sociedade civil distintas. Tanto é em-
pregado para designar o controle do Estado sobre a sociedade
quanto para designar o controle da sociedade (ou de setores
organizados na sociedade) sobre as ações do Estado. (CORREIA,
2008, p. 67)
O Brasil apresentou historicamente uma forma autoritária de go- 2

vernar por meio de decretos secretos, atos institucionais, repressão e Filósofo e escritor suíço
que viveu no século XVIII,
consequente redução da participação social, especialmente durante o Jean-Jacques Rousseau foi
regime militar. Esse modelo autoritário de governo faz parte da história precursor do Romantismo.
e cultura do país, o que ajuda a entender a resistência à Constituição Participou do movimento do
Iluminismo e da Revolução
Federal de 1988, que propõe a participação e o controle social das Polí- Francesa, como propagador do
ticas Públicas (CHAUI, 2001). liberalismo político. Sua obra
principal O Contrato Social (1762)
2
O modelo de controle social tem como base as teorias de Rousseau , desenvolve a ideia de que a sobe-
que atribuem à sociedade o poder de controlar todas as atividades do rania reside na sociedade.
Poder Executivo, seguindo uma perspectiva democrática. Dessa forma,
o povo passa a exercer a soberania, em uma ideia do Estado controla-
do pela sociedade. Busca-se a sintonia do controle social em defesa do
interesse público sobre o interesse privado (CORREIA, 2004).

Atividade 3 No caso brasileiro, portanto, a participação social evoluiu a partir
A participação social é um do advento da Constituição Federal de 1988, em um cenário no qual
fenômeno que cresceu a partir
do advento da Constituição
os problemas sociais se ampliavam e o poder público estava em cri-
Federal de 1988, em um cenário se política e financeira, comprometendo a capacidade de investimento
de aumento das crises socio- do Estado. Devido às limitações orçamentárias, a participação social
econômicas e das demandas
sociais por serviços públicos. se tornou cada vez mais urgente para aproximar os investimentos do
Como a participação social pode Estado das necessidades da sociedade. Destaca-se ainda o processo
colaborar para a efetividade das
de redemocratização do Brasil, predominando uma visão distinta entre
Políticas Públicas?
Estado e sociedade, necessitando de interação entre as partes.
Pereira (1998) menciona três mecanismos de controle institucional:

o Estado, como sistema legal; o mercado, como sistema econômico;
e a sociedade civil, por meio dos grupos sociais. O controle social na
Administração Pública pode ser demonstrado na Figura 6.
Figura 6
Controle social Proposta do candidato/
na Administração
gestor público
Pública
Anseio da sociedade
Eleição/designação
Retroalimentação
Planejamento Tribunais de Contas

(PPA, LDO, LOA) Controles Internos
Ministério Público
Corregedorias
Poder Judiciário
Execução
Atuação
Sociedade Controle social
Fonte: Silva, 2001, p. 12.
+ Saiba mais O esquema mostra que a correção dos planejamentos acontece

O processo de redemocratização com base na retroalimentação feita pela sociedade, que, por um lado,
do Brasil trata do fenômeno
iniciado em 1985, marcado traz melhorias para o processo administrativo e, por outro, melhora o
pela abertura política e o fim ambiente político com o exercício da cidadania.
do período do regime militar
(1964-1985); advento de uma Em coerência com essa perspectiva, a Constituição Federal de 1988
nova Constituição, eleições
gerais e livres e a recuperação estabeleceu uma nova legislação criando mecanismos de participação
das instituições democráticas. e controle social, conforme os exemplos a seguir.

Ouvidorias Canais de diálogo do cidadão com o governo, atribuindo à participação social um
caráter individual.
Conferências Espaços de articulação entre o governo e a sociedade, ampliando a participação

popular na gestão das Políticas Públicas.
Mesas de diálogo,
fóruns, audiências e Formas de estímulo de parcerias e ampliação da participação social, envolvendo toda
consultas públicas a sociedade organizada.
Orçamento
Processo que permite à sociedade a condição de opinar, debater e decidir sobre as
participativo
despesas públicas.
Conselhos de
Políticas Públicas Espaços de diálogo compostos de representantes do Estado e da sociedade
civil organizada. Os Conselhos de Políticas Públicas foram instituídos com base
na participação, representação, deliberação, publicidade e autonomia. Com os
Conselhos, busca-se fiscalizar a aplicação dos recursos orçamentários, a prestação
de serviços e a atuação dos Estados frente às demandas da população.
Destaca-se, por fim, a importância dos instrumentos de controle e

participação social estabelecidos no ordenamento legal do Brasil, prin-
cipalmente após o advento da Constituição Federal de 1988, garantin-
do a manifestação dos interesses da sociedade e, assim, identificando
as necessidades sociais que servem como premissas iniciais do plane-
jamento da implementação das Políticas Públicas.
O pressuposto de estudo do ciclo de vida de uma Política Pública é fun-
damentado em duas perspectivas: por um lado, as estruturas indutoras
ou construtoras da política; por outro, o processo de desenvolvimento de
uma política na sua realidade. O ciclo de vida tem início com o surgimento
de uma situação social problemática, cuja resolução passa pela interven-
ção do poder público.

Uma vez identificada a situação problemática, existe uma arena po-
lítica para debater o tema de modo que ele possa compor a agenda de
determinado poder ou governo. Desse modo, nas democracias mais com-
plexas, identifica-se uma infinidade de questões que podem ser resolvi-
das por meio da adoção de Políticas Públicas.
Como nem todas as questões são passíveis de resolução com Políticas
Públicas, ocorre um processo social para definir a composição das agendas
dos governos e da sociedade. Uma vez que as agendas estão compostas,
passa-se à formulação da política para atender ao objetivo determinado.
É fundamental, portanto, a garantia da participação e do controle so-
cial conforme orientado pela Constituição Federal de 1988, colaborando
tanto para a identificação dos problemas quanto para a discussão da
composição das agendas e formulação das propostas. Outro papel im-
portante do controle social é a fiscalização da execução orçamentária e
das propostas das Políticas Públicas, buscando garantir sua efetividade
em conjunto entre o Estado e a sociedade civil organizada.
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WU, X.; RAMESH, M.; HOWLETT, M.; FRITZEN, S. Guia de políticas públicas: gerenciando
processos. Brasília: Enap, 2014.
GABARITO
1. Embora a Constituição Federal trate de instrumentos e mecanismos de
controle e participação social, há ainda o grande desafio de mobilizar
a sociedade para essa participação por dois motivos principais:
i) a tradição brasileira de centralização das decisões; e ii) a falta de
organização local desses instrumentos para garantir a disseminação
dos mecanismos e da garantia de participação popular.
2. O modelo top-down é estabelecido quando as decisões de

formulação das Políticas Públicas surgem concentradas no Estado,
sem participação (ou com mínima participação) da sociedade.
3. A participação social colabora para a efetividade das Políticas Públicas

ao aproximar o Estado das necessidades da sociedade e, como
consequência, permite ao gestor público formular ações de maneira
mais detalhada e adequada às reais demandas apresentadas.

3
Gestão das Políticas Públicas
A sociedade brasileira apresenta muitas demandas constantes e
crescentes que pressionam o Estado na formulação de Políticas Públi-
cas para o atendimento do interesse público. No entanto, os recursos
do governo são escassos e limitados, o que compromete a capacida-
de do Estado e resulta na oferta de serviços de baixa qualidade.
Para garantir a formulação e a execução das Políticas Públi-
cas, a Constituição Federal de 1988 estabelece a participação
social como forma de melhorar a ação do Estado, bem como
define a possibilidade de adotar o princípio da transparência
e, posteriormente, a accountability. De maneira complementar,
busca-se o apoio social e político do governo para garantir a
governabilidade, um pilar essencial para a gestão e governança
das Políticas Públicas.
Frente às necessidades e limitações apresentadas, destaca-se
a emergência da implantação de processos de inovação no setor
público. Para isso, faz-se necessário um ambiente de cultura de
inovação, de adoção de novas tecnologias e de automação das ta-
refas, tornando o processo mais eficiente e otimizando recursos.
Por fim, o Estado precisa buscar novas formas, técnicas e instru-
mentos para, frente às limitações expostas, criar condições de ven-
cer os desafios da Gestão Pública.
3.1 Governabilidade, governança,

Videoaula accountability e transparência
O advento da Administração Pública Gerencial trouxe ao serviço
público novas ferramentas de gestão, utilizadas na iniciativa priva-
da, favorecendo novas ideias sobre a atuação do Estado. Entre essas
ideias, destacam-se:

Governabilidade: Accountability:
capacidade refere-se à
política do Estado, prestação de contas
estabelecendo uma da Administração
estrutura de apoio Governança: Pública para a Transparência:
para a governança. capacidade sociedade. envolve compartilhar
administrativa do dados e informações
Estado em executar com a sociedade,
as Políticas Públicas. permitindo a ela
avaliar as Políticas
Públicas.
A seguir, apresentaremos cada uma dessas ideias detalhadamente,

destacando sua relevância para a Gestão Pública.
3.1.1 Governabilidade
O termo governabilidade surgiu nos anos 1960, passando a ser apli-
cado e discutido no âmbito da Gestão Pública em um cenário de amplia-
ção de direitos democráticos e cidadania, quando se buscava melhorar
a qualidade da relação entre o Estado e a sociedade. O’Connor (1997
apud RIBCZUK; NASCIMENTO, 2015, p. 223) apresenta também a ideia
da não governabilidade:
a não governabilidade é produto de uma sobrecarga de pro-
blemas aos quais o Estado responde com a expansão de seus
serviços e da sua intervenção, até o momento em que, inevita-
velmente surge uma crise fiscal. Não governabilidade, portanto,
é igual a crise fiscal do Estado.
A governabilidade trata do apoio político ao governo, fortalecendo

o processo de legitimação das Políticas Públicas do Estado. Segundo
Pereira (1997, p. 50), governabilidade é a “capacidade política do gover-
no de intermediar interesses, garantir legitimidade e governar”. Sobre
esse conceito, Paludo (2013, p. 128) apresenta a definição:
O governo deve tomar decisões amparadas num processo que
inclua a participação dos diversos setores da sociedade, dos
poderes constituídos, das instituições públicas e privadas e seg-
mentos representativos da sociedade, para garantir que as esco-
lhas efetivamente atendam aos anseios da sociedade, e contem
com seu apoio na implementação dos programas/projetos e na
fiscalização dos serviços públicos.
Gestão das Políticas Públicas 47

Filme Assim, compreende-se que a governabilidade depende das condi-
ções políticas, da capacidade do Estado e da legitimidade do governo em
administrar. Envolve, portanto, as “condições sistêmicas e institucionais
sob as quais se dá o exercício do poder, tais como as características do
sistema político, a forma de governo, as relações entre os Poderes, o sis-
tema de intermediação de interesses” (SANTOS, 1997, p. 342).
A governabilidade não trata apenas do apoio dos grupos e partidos

políticos organizados, mas também dos cidadãos e da sociedade civil.
Em O processo, é retratada Nesse contexto, o maior desafio da governabilidade é mediar conflitos,
a crise política iniciada em interesses e divergências, buscando uma convergência de objetivos co-
2013, que culminou no
processo de impeachment muns que facilitem a atuação do Estado e a capacidade de articulação
da ex-presidente do Brasil, entre os atores que o compõem.
Dilma Rousseff. O docu-
mentário exibe as dis-
cussões e votações que
levaram à destituição da
3.1.2 Governança
ex-presidente. Esse do-
cumentário é importante O termo governança surge do inglês governance, em 1992, com
para compreender como as divulgações do Banco Mundial no documento Governance and
a falta de governabilida- 1
de pode comprometer a development , que a definiu governança como a forma pela qual o po-
governança de um man- der é exercido na gestão dos recursos econômicos e sociais de um país
datário.
para o desenvolvimento (KAUFMANN; KRAAY; MASTRUZZI, 2004 apud
Direção: Maria Augusta Ramos.
Vitrine Filmes, 2018 (137 min.). RIBCZUK; NASCIMENTO, 2015, p. 222).
Para facilitar o entendimento a respeito da governança, Grindle

(2004 apud RIBCZUK; NASCIMENTO, 2015, p. 223) aponta algumas ca-
1
racterísticas que a compõem:
Esse documento pode ser
acessado em sua versão origi- Governança consiste em: distribuição de poder entre instituições
nal, em inglês, na página do de governo; a legitimidade e autoridade dessas instituições; as re-
Banco Mundial. Disponível em: gras e normas que determinam quem detém poder e como são
https://bit.ly/2PgBQSP. Acesso tomadas as decisões sobre o exercício da autoridade; relações de
em: 14 jan. 2020..
responsabilização entre representantes, cidadãos e agências do
Estado; habilidade do governo em fazer políticas, gerir os assun-
tos administrativos e fiscais do Estado, e prover bens e serviços;
e impacto das instituições e políticas sobre o bem-estar público.
Atividade 1 O conceito de governança é mais amplo que a ideia de governabilida-
Explique como o aumento da de, pois trata da capacidade do governo de executar as Políticas Públicas.
participação dos segmentos
sociais melhora a governança
Ainda, mesmo que o governo obtenha apoio político e social para suas
pública. ações, pode não ter sucesso em seus objetivos pela falta de governança.
Nesse sentido, é válida a afirmativa de Pereira (1997, p. 78): “existe gover-
nança em um Estado quando seu governo tem as condições financeiras
e administrativas para transformar em realidade as decisões que toma”.

A governança apresenta um caráter instrumental, pois exige o de-
senvolvimento de métodos e processos para a execução dos objetivos
e das Políticas Públicas, sendo o braço técnico da governabilidade. As-
sim, a governança trata da capacidade gerencial, financeira e técnica
necessária para a definição e execução das estratégias e dos objetivos
definidos no planejamento governamental (PALUDO, 2013).
3.1.3 Accountability
A accountability refere-se à obrigação do governo em prestar con-
tas e responsabilizar-se pelos atos e resultados do Estado, melhorando
a relação com a sociedade devido à possibilidade de conhecimento e
participação na formulação e execução das Políticas Públicas.
Accountability é um conceito novo na terminologia ligada à re-
forma do Estado no Brasil, mas já bastante difundido na lite-
ratura internacional, em geral pelos autores de língua inglesa.
Não existe uma tradução literal para o português, sendo a mais
próxima “a capacidade de prestar contas” ou “uma capacidade
de se fazer transparente”. Entretanto, aqui nos importa mais o
significado que está ligado, segundo Frederich Mosher, à res- Vídeo
ponsabilidade objetiva ou obrigação de responder por algo ou à
O vídeo Governança, gover-
transparência nas ações públicas. (ARAÚJO, 2002 apud RIBCZUK; nabilidade e accountability,
NASCIMENTO, 2015, p. 224) publicado pelo canal Professora
Elisabete Moreira, apresenta
Observa-se, então, que a accountability é um avanço no conceito de um resumo desses conceitos e a
transparência, sendo importante não confundir os dois. Accountability é relação entre eles.
Disponível em: https://youtu.
muito mais ampla, complexa e demonstra maior nível de compromisso
be/gecft4Kdwsc. Acesso em: 14
da Gestão Pública quanto à publicidade dos seus atos, especialmente jan. 2020.
porque ela estabelece três divisões distintas:
2. Responsabilização 3. Responsividade
1. Prestação de contas
dos agentes: dos agentes:
refere-se à capacidade de o
instrumentos que ampliem
Estado responder às questões
a transparência do governo a utilização dos recursos deve
apresentadas pela sociedade.
na relação com a sociedade. ser de responsabilidade dos
A responsividade de um
Exemplos: Relatório de Gestão agentes. Exemplo: Lei de
governo é proporcional à sua
Fiscal e Lei de Responsabilidade Improbidade Administrativa.
capacidade de atender às
Fiscal.
necessidades da população.

Accountability pode ser classificada em um modelo horizontal, no
qual não há hierarquia estabelecida devido a um processo de fiscaliza-
ção e controle mútuo entre os Poderes. São exemplos: a atuação dos
Tribunais de Contas e do Ministério Público e a auditoria da Controla-
doria-Geral da União.
Ainda, a accountability pode ser classificada em um modelo vertical,

que envolve o controle direto da sociedade sobre o governo. Nesse
caso, trata-se de uma relação desigual entre as partes, uma vez que a
+ Saiba mais sociedade pode exercer seu voto em eleições democráticas e afastar os
Os Portais da Transparência gestores que não cumprirem suas obrigações.
são sites de livre acesso. Eles
possibilitam que os cidadãos Atividade 2
acompanhem as informações O termo accountability refere-se ao conjunto de mecanismos e procedimentos que levam os tomadores de decisões
sobre utilização e destinação governamentais a prestarem contas dos resultados de suas ações, garantindo-se maior transparência e exposição
dos recursos financeiros do das Políticas Públicas. Quanto maior for a possibilidade de os cidadãos discernirem se os governantes estão agin-
orçamento público; são uma do em função do interesse da coletividade e de sancioná-los apropriadamente, mais accountable será o governo.
importante ferramenta de con- (MATIAS-PEREIRA, 2014)
trole social em todos os níveis
Considerando a afirmativa de Matias-Pereira, descreva a relação entre a accountability e a governabilidade.
(federal, estadual e municipal).
Página oficial: http://www.
portaltransparencia.gov.br/.
Acesso em: 14 jan. 2020. 3.1.4 Transparência
A Constituição Federal (BRASIL, 1988), construída sob a ótica do mo-
+ Saiba mais delo burocrático de Gestão Pública, traz em seu artigo 37 o concei-
A Escala Brasil Transparente to de transparência ao tratar do princípio da publicidade. Contudo, a
(EBT) é um indicador feito
pela Controladoria-Geral da
transparência vai além da ideia de publicidade, tornando públicos atos
União (CGU) para medir a normativos e legislações nos veículos oficiais. A ideia é compartilhar
transparência pública nos dados e informações com a sociedade, permitindo a ela avaliar direta-
estados e municípios do país.
Em relação aos estados, os mente as Políticas Públicas.
indicadores apresentaram
No Brasil, a prática da transparência pública é estabelecida por uma
resultados interessantes em
2019, em comparação com os estrutura normativa, entre as quais podemos destacar:
anos anteriores.
•• Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000: denominada
Recomenda-se conferir em:
Lei de Responsabilidade Fiscal.
https://relatorios.cgu.gov.br/Vi-
sualizador.aspx?id_relatorio=22. •• Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011: denominada Lei de
Acesso em: 15 jan. 2020.
Acesso à Informação.
Atividade 3 As políticas de transparência são estabelecidas pela Controladoria-

Explique a importância dos -Geral da União e são fiscalizadas pelos Tribunais de Contas. Para o
indicadores de transparência exercício da transparência foram estabelecidos os Portais da Transpa-
para a participação social e para
os governos. rência, a fim de tornar públicas as informações sobre a aplicação dos
recursos orçamentários, bem como as ações dos governos.

3.2 Arranjos institucionais e gestão
Videoaula das Políticas Públicas
O estudo da Gestão Pública demonstra a necessidade de estabe-
lecer novas práticas como forma de criar soluções para a organização
e de criar técnicas empresariais aplicadas ao Estado. Esse modelo de
gestão busca romper com antigos paradigmas, estabelecendo as “boas
práticas” que podem ser seguidas pelos governos. O novo cenário
permite experimentar técnicas e processos, atualizar boas práticas
e promover uma maior participação dos atores sociais (ANDREWS;
PRITCHETT; WOOLCOCK, 2012).
É nesse contexto que surge a emergência dos arranjos institucionais

no Brasil. Segundo Lotta e Favareto (2013), o processo de inovações na
Gestão Pública, a partir de 2000, é organizado em três grandes eixos de
mudança. São eles:
Relações Intersetorialidade: Inclusão:

federativas: integrar diferentes na formulação de
melhorar a interação setores para Políticas Públicas,
e o desenho das atender a demandas incluir novos atores
Políticas Públicas específicas. da sociedade civil e
entre os entes de organizações não
federados. governamentais.
Esses eixos de mudança se configuram como arranjos institucio-

nais, isto é, um conjunto de normas que coordena a cooperação en-
tre os diversos entes da federação e os atores sociais (DAVIS; NORTH,
1971). Arranjos também podem ser definidos enquanto um conjunto
específico de atores trabalhando em temas específicos (FIANI, 2011).
Outros autores adotam o termo estrutura de governança para esses

arranjos institucionais. Williamson (1986, p. 105), por exemplo, entende
essa estrutura como “a matriz institucional dentro da qual as transa-
ções são negociadas e executadas”, assumindo que os arranjos institu-
cionais são organizados pelos parâmetros do meio institucional. Ainda

segundo o autor, esses arranjos se propõem a “tratar o ambiente insti-
tucional como um conjunto de parâmetros, cujas mudanças produzem
mudanças nos custos comparativos de governança” (WILLIAMSON,
1991, p. 287).
Nota-se, então, que os arranjos institucionais podem ser compreen-

didos como um conjunto de normas específicas estabelecidas pelo
Estado nas suas relações sociais com os demais conjuntos de atores
(LOTTA; VAZ, 2014, p. 173-174). São esses arranjos, portanto, que defi-
nem a forma de coordenação de processos em temáticas específicas,
“delimitando quem está habilitado a participar de um determinado
processo, o objeto e os objetivos desse e as formas de relação entre os
atores” (PIRES; GOMIDE, 2014 apud LOTTA; VAZ, 2014, p. 174).
O desenho dos arranjos permite identificar os atores envolvidos, os

processos decisórios e os graus de autonomia. A Figura 1 demonstra o
modelo analítico, associando os resultados da política implementada
às capacidades estatais geradas pelos arranjos institucionais.
Figura 1
Modelo analítico de arranjos institucionais
Avaliação da capacidade
técnico-administrativa
Observação dos
Mapeamento
Identificação dos resultados
do arranjo
objetivos da política • Produtos
institucional
• Inovação
Avaliação da capacidade
político-relacional
Fonte: Adaptada de Pires; Gomide, 2014, p. 21.
O modelo apresenta que, após a identificação dos objetivos da po-

lítica, é feito o mapeamento do arranjo institucional. É realizada, en-
tão, a avaliação da capacidade técnico-administrativa e da capacidade
política-relacional para, por fim, observar os resultados em termos de
produto e inovação.
De acordo com Pires e Gomide (2013), as capacidades políticas e

as capacidades técnico-administrativas são essenciais para a análise
dos arranjos institucionais. Segundo os autores, as capacidades po-

líticas tratam das habilidades de incluir atores diversos na arena de
negociação e construção de um processo decisório para minimizar
os conflitos. As capacidades técnico-administrativas têm o papel de
promover e coordenar as ações que levam aos resultados esperados
(PIRES; GOMIDE, 2013).
As análises dos resultados devem mensurar as condições de execu-

ção e inovação das Políticas Públicas, entendendo, dessa forma, que a
mudança das capacidades altera os resultados. No caso específico das
inovações, as características de intersetorialidade, relações federativas
e participação são fundamentais para o processo de mensuração da
efetividade da inovação no setor público (LOTTA; FAVARETO, 2013).
Nesse contexto, para implementar os arranjos institucionais, há uma

série de barreiras que inicia com o desconhecimento das características
locais e a consequente assimetria de informações entre os atores envolvi-
dos. A assimetria de informações gera uma segunda barreira: a dificulda-
de de criar normas e regras que atendam a todos os interessados, levando
a uma terceira barreira, que são as dificuldades para a participação social.
Outras barreiras estão na repartição das competências entre os entes da
federação e, por último, na dificuldade de estabelecer um modelo de re-
lacionamento entre os governos envolvidos (KERBAUY, 2001).
O desenho dos arranjos institucionais tem o objetivo de mudar

relações entre entes federativos e construir soluções mais completas
para as demandas apresentadas. O processo de formação de arranjos
também está migrando de um modelo mais hierarquizado, funcional e
setorial para outro mais transversal, intersetorial e participativo, tendo
em vista o atingimento dos resultados (GALVÃO; LOTTA; BAUER, 2012
apud LOTTA; VAZ, 2014, p. 179).
O setor público de modo geral tem operado dentro de uma cultu-
ra que pouco valoriza a negociação; o planejamento; os arranjos
institucionais intergovernamentais, intersetoriais e com a socie-
dade; o monitoramento e a avaliação das políticas e programas;
a flexibilização das regras e instrumentos de gestão; a criação de
novos instrumentos de cooperação e de contratualização, res-
tringindo-se a convênios; o foco em resultados; o controle social;
a gestão do conhecimento e da informação; a transparência; e as
políticas de recursos humanos. (GALVÃO; LOTTA; BAUER, 2012
apud LOTTA; VAZ, 2014, p. 180)

Um bom processo de tomada de decisões promove a transparência
e a accountability, fortalecendo o diálogo entre o Estado e a sociedade
por meio dos arranjos institucionais. A construção coletiva contribui
para que a tomada de decisões nas Políticas Públicas seja mais as-
sertiva, eficaz e efetiva. A coordenação entre os diversos atores des-
taca a importância dos arranjos institucionais (FLYVBJERG; BRUZELIUS;
ROTHENGATTER, 2003).
3.3 Inovação na Gestão Pública

Videoaula O conceito de inovação começou a ser discutido nos anos 1930,
por meio dos trabalhos de Joseph Schumpeter, em estudos sobre a
relação entre a inovação tecnológica e o desenvolvimento econômi-
co. Para Schumpeter (1939), a inovação trata de novos resultados
por meio de novas formas de atuação, novos métodos, processos ou
produtos. Ele chamou esse processo de destruição criativa.
Nas décadas seguintes, a inovação avançou do campo econômi-

co para outras áreas, concentrando-se na área de serviços a partir
Curiosidade do século XXI, o que levou a uma série de definições para o conceito
“Parte de uma série de (KATTEL et al., 2013). De acordo com o Manual de Oslo, importante
publicações da instituição in-
referência para a indústria brasileira, a inovação precisa expressar
tergovernamental Organização
para Cooperação Econômica três características essenciais: i) apresentar a novidade respeitando o
e Desenvolvimento – OCDE, contexto; ii) apresentar a condição para a ideia ser implementada; e
o Manual de Oslo tem o
iii) apresentar resultados melhores em termos de eficiência, eficácia
objetivo de orientar e padronizar
conceitos, metodologias e e efetividade das Políticas Públicas (OECD, 2005). Com base nessas
construção de estatísticas e características, o manual apresenta o seguinte conceito de inovação:
indicadores de pesquisa de P&D
de países industrializados. [...] A implementação de um produto (bem ou serviço) novo ou signi-
Em que pese o fato de se ter ficativamente melhorado, ou um processo, ou um novo método
como fonte padrões de países de marketing, ou um novo método organizacional nas práticas
desenvolvidos, o Manual de de negócios, na organização do local de trabalho ou nas relações
Oslo é bastante abrangente e
externas. (OECD, 2005, p. 55, tradução livre)
flexível quanto a suas definições
e metodologias de inovação
No setor privado, a inovação é fundamental para a competitividade
tecnológica e, por isso mesmo,
tem sido uma das principais das empresas. Devido à característica de concorrência que há no setor
referências para as atividades de privado, ocorre a necessidade contínua de inovação. No setor público,
inovação na indústria brasileira
por outro lado, a inovação ainda não é uma prática habitual, pois não
que se quer cada vez mais com-
petitiva” (OCDE, 2005). existe concorrência para fornecimento de grande parte dos serviços
públicos – e o Estado, ao contrário da empresa, não deixará de existir.

Mesmo o Estado não atuando em mercados competitivos, a socie-
dade sofre fortes pressões para a oferta de serviços públicos de qua-
lidade aos diferentes grupos que nela atuam. Essa pressão social leva
à necessidade de transformação, modernização e inovação no setor
público. Todavia, observa-se, no cenário brasileiro, que muitos dos ser-
viços ofertados, notadamente em educação, saúde, transportes e segu-
rança pública, não apresentam a qualidade necessária no atendimento
oferecido e no nível de satisfação alcançado. Também se destaca um
cenário de uma administração com processos complexos e forte cará-
ter burocrático.
Existe, além dessas considerações, outro problema que não depen-

de diretamente da ação do Estado: a escassez de recursos públicos
resultantes do cenário econômico, que impacta na capacidade de ar-
recadação do governo e leva à necessária busca de modalidades de fi-
nanciamento para Políticas Públicas. Devido às barreiras apresentadas,
a inovação se faz muito necessária no setor público, de modo a buscar
novas formas de atuação, independentemente das limitações dos re-
cursos de pessoal e financeiros disponíveis pelo poder público. Para
implantar a inovação, portanto, faz-se necessária uma nova cultura
organizacional motivadora e uma nova postura dos agentes públicos,
definindo um ambiente inovador.
Para entender a importância da inovação no setor público, primeiro

é preciso definir o seu conceito de inovação. Spink (2003) define inova-
ção como “tornar novo”, “renovar”, “introduzir novidade” ou “fazer algo
como não era feito antes”. No setor público, a aplicação do conceito é
mais recente, estando ainda em discussão uma definição própria. No
serviço público, a inovação é entendida como uma maneira de os paí-
ses emergentes buscarem novas formas de atenderem às demandas
da sociedade; inicialmente, o conceito tratava especificamente da apli-
cação científica e tecnológica (GRAÇAS RUA, 1999).
A inovação no serviço público tem sido utilizada como um instru-

mento dos governos para desenvolver novas formas de atuar e resol-
ver as demandas da sociedade em um cenário de recursos pessoais
e orçamentários limitados. Outro fator importante para a adoção das
inovações são as mudanças promovidas no cenário externo (político-
-legal, econômico, sociocultural, demográfico e tecnológico), que pres-

sionam o Estado a desenvolver novos modelos e práticas. Nos dois
cenários analisados, a ideia da inovação no setor público é tornar o
Estado sustentável.
A cultura da inovação, em um cenário da nova Gestão Pública, deve

ser incentivada como forma de desenvolver novas práticas públicas,
baseadas em novos procedimentos e no empreendedorismo do setor
Vídeo público. Queiroz e Ckagnazaroff (2010, p. 685) destacam que “a inova-
No documentário Megatendên- ção no setor público funciona como uma mudança de cunho radical
cias, publicado pelo canal De- que se justifica por fins estratégico, estrutural, humano, tecnológico,
loitte, a UNESCO, com patrocínio
da consultoria Deloitte, trata cultural, político e de controle”.
dos desafios enfrentados nas Para garantir a sustentabilidade das Políticas Públicas do Estado, o
grandes cidades, apresentando
a tecnologia e as soluções poder público deve criar um ambiente que incentive a inovação, mo-
inovadoras para resolver os tivando o governo a adotar práticas criativas e inovadoras. Cabe des-
problemas urbanos.
tacar que o grande desafio da inovação no setor público não é copiar
Disponível em: https://youtu.
as práticas privadas, mas maximizar os recursos por meio de práticas
be/HuquN8DvhgQ. Acesso em:
14 jan.2020. inovadoras que tragam benefícios sociais. Assim, a inovação busca me-
lhorar o desempenho e a funcionalidade do governo.
Há múltiplos caminhos para a adoção da inovação, dependendo da

realidade apresentada e da maturidade dos órgãos envolvidos na cons-
trução das Políticas Públicas. Outro ponto importante é que as técni-
cas e métodos devem ser configurados conforme as características do
serviço público, com o cuidado de adaptar as práticas empresariais. A
inovação no setor público envolve métodos que busquem a solução de
problemas e a melhoria das condições sociais, transformando a reali-
dade e investindo recursos de forma a otimizar os resultados.
A Administração Pública no Brasil apresenta um processo historica-

mente marcado pelos modelos patrimonialista e burocrático, mesmo
no cenário de uma nova Gestão Pública. Nesse contexto, é preciso es-
tabelecer um cenário de inovação criativo e apresentar condições que
facilitem a criatividade e a inovação, tais como: processos gerenciais
adequados, responsabilidades bem estabelecidas, controles mais fle-
xíveis, livre comunicação e oportunidade para que os agentes públicos
participem das decisões.
Devido ao fato de o Estado ter seu foco no interesse público, a ino-

vação deve sempre estar direcionada para os resultados entregues.
Nesse sentido, qualquer política de inovação que não esteja conecta-

da ao interesse público deve ser evitada. Para o processo acontecer,
também devem ser estabelecidas rotinas e criadas mentalidades que
permitam a experimentação criativa e inovadora.
O grande desafio para a inovação ir além da criação de novos mé-

todos e processos envolve a ruptura das culturas existentes no Estado.
Esse cenário se torna ainda mais desafiador devido à coexistência dos
modelos patrimonialista, burocrático e gerencial, tornando o processo
turbulento, inibindo a criatividade dos agentes públicos. Entre as diver-
sas barreiras à inovação, pode-se elencar quatro grandes grupos de
classificação (ALENCAR, 1995):
Barreiras sociais e Barreiras de

políticas: influências recursos: falta de
de poder dentro das profissionais, de
organizações. tempo, de recursos
orçamentários e
informações.
Barreiras Barreiras
estruturais: nível de processuais:
seguimento de regras processos e
e procedimentos no normas que inibem
desempenho dos a inovação e a
agentes públicos criatividade.
envolvidos.
Cabe aos gestores públicos o desafio de construir ambientes de

inovação que permitam a criatividade e inovação e de romper com as
barreiras, impondo melhorias para a prestação dos serviços públicos
pelo Estado.
3.4 Desafios para a Gestão Pública no Brasil

Videoaula A Gestão Pública no Brasil, devido à presença das características pa-
trimonialistas e burocráticas, enfrenta diversos desafios para garantir
a qualidade no atendimento e na prestação dos serviços públicos. Al-
gumas características ajudam a explicar a complexidade do processo
governamental, como as mudanças políticas dos Poderes, na legislação
e na própria composição dos governos. Nesse contexto de atuações e
limitações, surgem os desafios para a Gestão Pública brasileira, apre-
sentados na sequência.

O Estado, por meio de seus agentes, deve buscar sempre o interesse
Colocar os público. No entanto, o cenário da Administração Pública no Brasil
interesses é marcado por ações ilegais e antiéticas nos diferentes níveis
públicos acima hierárquicos do governo, evidenciando os interesses pessoais e
dos interesses
gerando casos de escândalo e corrupção no poder. Esse cenário torna
pessoais
difícil a prestação de serviços de qualidade e com eficácia à população,
fazendo com que eles sejam ofertados de forma inadequada.
A Constituição Federal de 1988 traz uma importante inovação no tocante à

administração ao garantir a participação popular, buscando incluir a sociedade
na formulação de Políticas Públicas, fiscalizar a ação do Estado e identificar
Incentivo a uma problemas e necessidades a serem atendidas. Dessa forma, incentiva-se a
gestão mais formação de fóruns, conselhos e outras iniciativas de participação popular.
participativa O desafio é agregar os diversos interesses nos espaços de participação social,
visto que neles, muitas vezes, não há diversidade, tornando-os espaços de
interesses concentrados. Entende-se que a falta de políticas mais eficazes de
participação gera um novo processo de concentração.
O serviço público é fortemente marcado pelo princípio da

2
estabilidade , fundamental para a garantia do interesse público e
2
para a melhoria dos serviços prestados. No entanto, a garantia da
O princípio da estabilidade foi estabilidade não pode ser motivo para que os servidores deixem
instituído pela Lei n. 8.112, de de se qualificar, pois a qualificação é um instrumento para tornar o
11 de dezembro de 1990, no serviço público ainda mais efetivo.
Qualificação dos
seu artigo 21. Disponível em: Outro ponto importante para justificar a qualificação são as
agentes públicos
http://www.planalto.gov.br/ mudanças da sociedade, pois, para acompanhá-las, é preciso
ccivil_03/leis/l8112cons.htm. capacitar-se. Nesse contexto de serviços públicos, o desafio é
Acesso em: 14 jan. 2020 garantir um processo de seleção de profissionais especialistas
realmente preparados para atualizar-se em sua atuação. Os cargos
por indicação com base em capacidade, nesse sentido, ainda são um
desafio para os governos.
O Estado precisa atuar sempre em duas frentes distintas: de um lado, com

ações emergenciais e urgentes; de outro, com ações estratégicas a longo
prazo. Nesse sentido, a burocracia torna mais difícil a criação de processos
A atuação eficazes para atender às demandas sociais, uma vez que, historicamente,
estratégica do a formação do Estado brasileiro sempre atuou de forma emergencial, o
Estado que dificultou a formação de uma cultura do planejamento. Devido a esse
cenário, o planejamento estratégico ainda é pouco utilizado e com ações mais
limitadas. Faltam ainda profissionais qualificados, ferramentas e políticas para
atender à necessidade estratégica do Estado.

A tecnologia, embora bastante adaptada à sociedade e à iniciativa privada,
não apresenta a mesma aplicação no setor público. Muitas tarefas manuais,
portanto, poderiam ser automatizadas, tornando os processos mais eficientes
e otimizando os recursos do setor público.
Incorporação de
tecnologia no A incorporação da tecnologia e a automação dos processos ainda é um desafio
setor público para a Gestão Pública, principalmente pela falta de preparo dos servidores
para utilizá-la. Outro fator importante é cultural, pois ainda há uma resistência
em compreender a tecnologia como um facilitador dos trabalhos. Por fim, é
necessário um claro desenho de processos que demonstre a interação entre
os agentes públicos e a tecnologia.
Um dos maiores desafios do Estado é garantir a distribuição de recursos

para todas as camadas da sociedade. O Estado, portanto, precisa estabelecer
mecanismos e formas de distribuir os serviços públicos e a infraestrutura para
Melhorar a
distribuição dos todos os cidadãos.
recursos públicos Uma solução apontada é a preservação dos recursos, evitando desperdícios,
buscando formas mais sustentáveis de administração. Também é importante
adotar políticas de transparência e de acesso à informação, além de processos
mais efetivos de gestão, respeitando as características de cada setor.
No caso brasileiro, especificamente, mesmo com reduções nos in-

vestimentos em Políticas Públicas, a Gestão Pública tem apresentado
avanços que sinalizam melhoria e otimização do serviço. Entre eles, po-
de-se destacar automação de processos, governo aberto e eletrônico,
arranjos e parcerias público-privadas, além de melhores instrumentos
de licitação e compras públicas.
A implementação de inovações e a adoção de novas tecnologias

no serviço público se fazem cada vez mais urgentes em um cenário
de questionamento tanto da capacidade quanto da competência do
Estado, principalmente com a ocorrência de casos de corrupção, que
contribuem para essa perspectiva negativa da Administração Pública.
A gestão das Políticas Públicas, no entanto, somente conseguirá ser
efetiva quando houver a junção das ações do governo com as ações
de natureza político-institucional, como a formação de maioria no Con-
gresso, o pacto federativo, a judicialização da política e o controle buro-
crático das instituições.
Nesse cenário, faz-se necessária a adoção de uma estratégia que con-

temple a complexidade do Estado, aprimorando a Gestão Pública como
forma de satisfazer o interesse público. No campo institucional, deve-se
selecionar os dirigentes de acordo com a capacidade burocrática e a or-
ganização do Estado, permitindo a adoção de práticas inovadoras.

O primeiro desafio de caráter institucional é a seleção dos cargos
de primeiro e segundo escalão. Uma dificuldade comum é a inclusão,
no Poder Legislativo, de nomes ligados à sociedade civil que atendam
aos diversos setores da sociedade, e não somente como apoio à go-
vernabilidade do mandatário, constituindo uma baixa representativi-
dade social.
Artigos
Pesquisas sobre representatividade legislativa no Brasil mostram que mulhe-
res e negros têm uma sub-representação, não compondo um caráter de diver-
sidade. Saiba mais lendo os artigos:
http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/bdcamara/37401/historica_representacao_voguel.pdf?sequence=1
VOGEL, L. H. A histórica sub-representação das mulheres na câmara dos deputa-

dos: desigualdades e hierarquias sociais nas eleições de 2014. Brasília: Estudo
técnico da Câmara dos Deputados, 2019.
http://www.scielo.br/pdf/rbcpol/n16/0103-3352-rbcpol-16-00121.pdf
CAMPOS, L. A.; MACHADO, C. A cor dos eleitos: determinantes da sub-repre-

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ca, Brasília, jan.-abr. 2015, n. 16, p. 121-151.
Os desafios da Administração Pública são complexos, embora

durante os processos eleitorais o tema da Gestão Pública não seja
tratado como principal nos debates. O papel coadjuvante da inova-
ção na Gestão Pública também pode ser observado no decorrer do
mandato dos eleitos.
Quando a economia brasileira apresenta baixas taxas de cresci-

mento, consequentemente, os recursos orçamentários também são
escassos, gerando uma limitação na capacidade de investimento.
Nesse contexto, compreende-se que os avanços na Gestão Pública
brasileira são frutos de inovações no setor. Assim, em um cenário de
instabilidade econômica e orçamentária, a melhor solução é adotar
uma estratégia que estabeleça a interação entre a sociedade civil, os
agentes públicos e os Poderes do Estado, permitindo a incorporação
de práticas inovadoras.

A Administração Pública no Brasil é, muitas vezes, vista pela sociedade
como ineficiente, lenta e corrupta. Esse fato também se deve pela baixa
qualidade dos serviços prestados, por sua lentidão e burocracia, e pela
falta de capacitação dos agentes públicos. Nesse contexto, cabe ao Estado
mudar tal imagem por meio de inovações e melhores práticas que entre-
guem resultados mais eficazes e com maior efetividade.
Diante das limitações e restrições da atuação do Estado, a inovação é
a forma mais econômica e eficiente de melhorar os serviços públicos e,
consequentemente, satisfazer os usuários. Para isso, é preciso considerar
que a melhoria do serviço público passa por alguns fatores importantes:
o apoio político e social como garantia da governabilidade, a capacidade
burocrática como forma de governança e uma boa relação com a socie-
dade, estabelecendo arranjos institucionais por meio da transparência e
da accountability.
A gestão das Políticas Públicas, então, envolve a capacidade e orga-
nização do Estado, o recrutamento e a contratação de profissionais ca-
pacitados e inovadores, a automatização de processos e a garantia da
transparência como incentivo à participação social. Somente com essas
condições é que o governo pode, frente às limitações, enfrentar os desa-
fios da Administração Pública e criar condições para oferecer melhores
serviços públicos.
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GABARITO
1. Para uma boa governança, é importante a participação de todos
os setores na compreensão dos problemas e demandas a serem
enfrentados. Assim, quando se amplia a participação social, também
se amplia o entendimento das demandas sociais e a assertividade na
formulação das Políticas Públicas, melhorando a governança.
2. Quanto maior o accountability, maior será a prestação de contas

e a transparência do governo – nesse caso, também serão maiores
as condições de fiscalização dos atos do governo. Quanto maior
a transparência, por sua vez, maior será a condição de verificar o
cumprimento dos planos e objetivos do governo, ampliando o apoio a
ele e, consequentemente, a sua governabilidade.
3. Os indicadores são importantes para a sociedade acompanhar a

aplicação dos recursos e, também, a efetividade das políticas. Para
o Estado, os indicadores são importantes tanto para demonstrar
à sociedade os resultados de suas políticas quanto para avaliar a
execução delas.

4
Análise de Políticas Públicas
A análise das Políticas Públicas estuda a tomada de decisões
políticas, os planos e programas de governo, buscando identifi-
car e entender os problemas que precisam ser solucionados, as
propostas formuladas e a metodologia de implementação. Esse
processo é fundamental para compreender a complexidade da
Política Pública, envolvendo níveis decisórios e diferentes grupos
de atores sociais, visando à alocação correta de recursos para a
resolução dos problemas.
A análise de Políticas Públicas passa pela compreensão e identi-
ficação dos modelos conceituais desse processo. De igual forma, é
importante a classificação das tipologias e dimensões das Políticas
Públicas, definindo indicadores e instrumentos para avaliar os ce-
nários de sua aplicação.
A análise de Políticas Públicas permite o aprofundamento das
ações, envolvendo conhecimentos e indicadores de diversas áreas,
apresentando um caráter multidisciplinar. O objetivo é descrever as
continuidades e descontinuidades da ação do Estado, as normas de
funcionamento, a aplicação dos recursos e como os atores sociais
e as instituições interagem para a formulação das Políticas Públicas.
4.1 Modelos de análise de Políticas Públicas

Videoaula O estudo das Políticas Públicas envolve inicialmente a compreen-
são dos modelos conceituais de análise cujo objetivo é oferecer um
método de reflexão sobre as políticas, e não propriamente o estudo
delas. Esses modelos de análise buscam identificar as características
político-sociais, os esforços direcionados, as explicações propostas e as
consequências previstas.

Para o estudo da análise conceitual, foram selecionados os seguin-
tes modelos a serem apresentados nesta seção: institucional, de pro-
cesso, teoria dos grupos, teoria da elite, racional e incremental. Esses
modelos foram escolhidos devido ao destaque que recebem na litera-
tura especializada, dada a sua contribuição para a identificação de ca-
racterísticas que contribuam para reflexão do processo de formulação
das Políticas Públicas.
Quanto aos modelos contemporâneos de análise de Políticas Públi-

cas, que envolvem compreender o comportamento e a interação entre
os atores, as instituições e a sociedade, foram selecionados para serem
apresentados nesta seção: arenas de poder, poder de veto, a “tragédia
dos comuns” e o modelo da “lata de lixo”.
4.1.1 Modelos conceituais

A análise de Políticas Públicas inicia com a adoção dos modelos con-
ceituais que buscam compreender a realidade e identificar fatores es-
tudados para realizar esse processo (DYE, 2009).
Serão estudados nesta subseção os modelos conceituais propos-

tos por Thomas Dye (2009), em seu artigo “Mapeamento dos modelos
de análise de Políticas Públicas”. Esses modelos foram escolhidos de-
vido à sua relevância e à contribuição para o entendimento dos fato-
res sociais, políticos e econômicos no processo das Políticas Públicas.
São eles:
Neste modelo, estuda-se as instituições de governo envolvidas,

Modelo entendendo que as Políticas Públicas são formuladas e implementadas
institucional por essas instituições. As instituições públicas dão às Políticas Públicas
as características de legitimidade, universalidade e coerção.
Neste modelo, estuda-se os padrões nos processos político-administrativos

Modelo de
utilizados para a identificação de problemas, organização de agenda,
processo
formulação, legitimação, implementação e avaliação.
Análise de Políticas Públicas 65

Tem como objetivo a interação entre os grupos, que se unem de maneira
Teoria dos
grupos formal ou informal para apresentar suas demandas, formando os grupos de
interesse.
Esta teoria considera que a sociedade é mal informada em relação às Políticas

Teoria da
Públicas, tendo sua opinião sobre as questões políticas moldada pelas elites
elite
dominantes.
Neste modelo, os governos devem optar por políticas cujos ganhos superem
os custos, evitando custos excedentes. As etapas para estabelecer um
modelo racional são: i) conhecer as demandas e prioridades da sociedade; ii)
conhecer todas as possibilidades de ação; iii) conhecer todos os impactos de
Modelo cada possibilidade; iv) realizar o cálculo do custo-benefício; e v) selecionar a
racional proposta política mais efetiva.
Segundo Ferreira (2011), existem algumas barreiras na implementação deste
modelo: a) dificuldade de se traçar benefícios comuns à sociedade; b) os
formuladores de políticas são incentivados a tomar decisões para otimizar
seus benefícios; e c) dificuldades para a coleta de todos os dados necessários.
Neste modelo conservador, entende-se que existe uma continuidade de

Políticas Públicas de governos anteriores, com alterações incrementais.
Modelo Ferreira (2011) explica que este modelo ocorre quando: a) há falta de tempo,
incremental dados ou recursos para considerar as alternativas; b) aceita-se a legitimidade
de governos anteriores; e c) busca-se a redução de conflitos entre os atores
envolvidos.
É importante o estudo dos modelos conceituais para compreender

e, principalmente, refletir sobre as Políticas Públicas adotadas. Por isso,
antes de analisá-las, é necessário definir qual ótica deve ser adotada
nesse processo.
4.1.2 Modelos contemporâneos de análise

Tais modelos de análise de Políticas Públicas buscam compreender
o papel das instituições e o comportamento racional dos agentes no
resultado e na efetividade das Políticas Públicas. Os modelos permitem

estabelecer a análise do comportamento e da interação entre atores,
instituições e sociedade.
4.1.2.1 Arenas de poder

Este modelo, desenvolvido por Lowi (2009), apresenta que as Polí-
ticas Públicas devem ser analisadas a partir do estudo das formas de
aplicação do poder pelo Estado. A característica que define o poder do
Estado, segundo o autor, é a coerção para influenciar os comportamen-
tos e formular as Políticas Públicas.
Para o estudo desse modelo, o autor desenvolveu um modelo com

quatro tipos de políticas, classificadas, no Quadro 1, conforme a forma
de uso da coerção para distribuir recursos, de tomar decisões e de re-
gular o comportamento individual e/ou coletivo.
Quadro 1
Tipologias de políticas
Tipologia Benefícios Custos Conflitos

Políticas distributivas Concentrados Difusos Baixos
Políticas regulatórias Dispersos Concentrados Altos
Políticas redistributivas Concentrados Concentrados Altos
Políticas constitutivas Difusos Difusos Baixos
Fonte: Lowi, 2009.
Essa tipologia permite a observação dos atores, dos estilos e das

arenas utilizadas no processo de negociação, formulação e implemen-
tação das Políticas Públicas. Observe, a seguir, as descrições das tipolo-
gias apresentadas no Quadro 1.
Referem-se à distribuição de novos recursos baseados na alocação dos bens e

Políticas
distributivas serviços com benefícios concentrados, custos difusos, decisões desagregadas
e baixo nível de conflitos.
Tratam da imposição das condições de comportamento ou coerções

Políticas
regulatórias individuais e coletivas, de aplicação imediata e com sanções variadas, com
benefícios dispersos, custos concentrados e conflitos intensos entre os atores.
(Continua)

Envolvem a redistribuição dos recursos entre grupos, apresentando vantagens
Políticas
redistributivas para alguns deles, com custos e benefícios concentrados, altos conflitos e
polarização entre grupos.
Referem-se à mudança de estrutura de poder a partir da distribuição do

Políticas
constitutivas poder de decisão. Apresentam custos e benefícios difusos, com baixo nível
de conflitos.
4.1.2.2 Poder de veto

O modelo poder de veto (veto-players), segundo Tsebelis (2009),
analisa como as estruturas podem impactar decisões políticas em dife-
rentes países. Nesse contexto, cabe a comparação entre as formas de
governo, as burocracias e os sistemas legais, buscando compreender o
papel dos atores com poder de veto. A configuração desse modelo de-
pende dos perfis ideológicos dos atores envolvidos, constituídos legal
ou politicamente.
No modelo parlamentarista, a estabilidade das decisões pode levar

à instabilidade dos governos, culminando em sua renúncia ou substi-
tuição. No modelo presidencialista, a estabilidade das decisões tam-
bém provoca instabilidade, podendo levar à substituição ou deposição
do presidente. Essa estabilidade decisória gera maior independência
dos burocratas e do sistema Judiciário quando comparada ao sistema
político, reduzindo a importância da agenda pública.
4.1.2.3 A “tragédia dos comuns”

O modelo da “tragédia dos comuns” foi abordado inicialmente por
Hardin (1968) e depois reformulado por Ostrom (1999). Hardin admi-
tia a existência de problemas na sociedade que, mesmo com avanços
tecnológicos, não possuem uma solução técnica. Para esses casos,

destaca-se a importância da criação de uma consciência moral cole-
tiva que estabeleceria novas modalidades de contratos sociais. As-
sim, justifica-se a imposição de Políticas Públicas verticais, no modelo 1
1
top down , organizadas pelos governos centrais. Se não houver a de- O modelo top down defende
finição dessa nova consciência coletiva, portanto, as ações individuais a ideia de que as decisões
não terão condições de produzir bons resultados. são tomadas por um governo
central, que as impõe sobre a
Ostrom (1999), por sua vez, em relação à “tragédia dos comuns”, sociedade.
questionou o modelo vertical centralizado nos governos com Políticas
Públicas baseadas em regras gerais. Desse modo, Ostrom defendeu a
ideia de que grupos locais podem formar arranjos institucionais bus-
cando soluções para esses problemas comuns.
4.1.2.4 Modelo da “lata de lixo” (garbage can model)

Em 1972, Cohen, March e Olsen desenvolveram o modelo de “lata
de lixo”, definindo que as decisões ocorrem de forma desordenada,
não sendo um processo linear. Dessa maneira, nesse modelo, pro-
blemas e soluções são fragmentados. Trata-se um modelo que ocor-
re em ambientes incertos, portanto, com preferências duvidosas e
decisões espalhadas.
Compreende-se, dessa forma, que os modelos de análise são impor-

tantes para compreender a formulação e implementação das Políticas
Públicas. Os modelos permitem o entendimento do papel e do compor-
tamento dos atores, buscando padrões e regularidades na formulação
e execução das políticas. A partir dessa compreensão, facilita-se a clas-
sificação da natureza e da dinâmica das Políticas Públicas.
4.2 Natureza e dinâmica das Políticas Públicas

Videoaula O estudo da natureza das Políticas Públicas envolve a compreensão
de que elas são diversas e distintas entre si, apresentando variadas ti-
pologias. Estas permitem a classificação das Políticas Públicas por meio
de critérios observáveis e comuns.
Para iniciar a classificação, Wilson (1973) definiu uma tipologia ten-

do como base os benefícios distribuídos.

Políticas de grupos
Políticas de interesses:
majoritárias: ocorrem quando
ocorrem quando custos e benefícios
custos e benefícios são ficam concentrados em
distribuídos para toda determinados grupos, de
a sociedade. Exemplo: modo que alguns arcam
serviços públicos de com os custos enquanto
saúde e educação. os benefícios são
Políticas clientelistas: Políticas direcionados a outros
apresentam benefícios empreendedoras: custos. Exemplo: reforma
concentrados e custos referem-se aos previdenciária.
dispersos, fazendo benefícios que são
com que o benefício de coletivos e os custos
alguns sejam custeados restritos a categorias
por toda a sociedade. específicas. Exemplo:
Exemplo: subsídios e política ambiental.
renúncias fiscais.
Gormley (1986), por sua vez, estabeleceu uma classificação para as

políticas regulatórias, consideradas devido à complexidade e ao nível
de conflitos existentes. Segundo o autor, os problemas se distinguem
pela complexidade técnica e o nível de conflito dos atores na formula-
ção das Políticas Públicas, identificando os seguintes padrões de políti-
cas regulatórias:
Quadro 2
Tipos de padrões de políticas regulatórias
Conhecimento Grau de
Tipologia Complexidade Exemplos
técnico visibilidade
Políticas de sala Medicamentos

Elevada Profundo Alto
operatória transgênicos
Políticas de Políticas de cotas

Baixa Baixo Alto
audiência raciais
Políticas de sala de Políticas

Elevada Elevado Baixo
reuniões energéticas
Políticas de baixo Rotinas adminis-

Reduzida Baixo Baixo
escalão trativas
Fonte: Gormley, 1986.
Se os analistas de Políticas Públicas conseguirem identificar os pa-

drões de políticas regulatórias de forma correta, é possível prever o

comportamento dos políticos, burocratas, cidadãos e meios de comu-
nicação, assim como os processos decisórios e suas consequências.
Gunnel Gustafsson (1983) estuda a dimensão das Políticas Públicas

a partir dos seguintes critérios de tipificação: i) a intenção dos gover-
nantes em executar a implementação dessas políticas; e ii) os conheci-
mentos disponíveis para formulação e implementação dessas políticas.
A partir desses critérios, Gustafsson (1983) estabelece diferenças

entre a intenção dos responsáveis pelas decisões e o conhecimento
disponível voltado à formulação e implementação das Políticas Públi-
cas. Assim, ao definir alternativas para a solução de problemas públi-
cos, quem toma as decisões passa a constituir Políticas Públicas ideais.
Ao não demonstrar interesse em determinadas políticas, no entanto,
quem toma as decisões cria as chamadas Políticas Públicas simbólicas.
O autor apresenta as seguintes tipologias:
•• Políticas reais: ocorrem quando os governantes possuem a in-
tenção e o conhecimento para implantação das políticas. Nesse
caso, os recursos são alocados e as estratégias selecionadas para
resolver os problemas políticos da agenda pública.
•• Políticas simbólicas: quando os governantes não têm intenção
de implementar, mesmo com o conhecimento necessário para
implementação. As políticas são formuladas como forma de res-
ponder às demandas, mas não há compromisso de execução dos
governantes.
•• Pseudopolíticas: ocorrem quando os governos têm interesse,
mas não possuem conhecimento necessário para a implemen-
tação das Políticas Públicas. Neste cenário, ocorre a contratação
de especialistas para preencher a ausência de conhecimento
especializado.
•• Políticas sem sentido: ocorrem quando os governos não têm
interesse nem conhecimento necessário para a implementação
das Políticas Públicas. Nesse caso, usam-se essas políticas apenas
como discurso, sem compromisso real de execução.
As Políticas Públicas podem, ainda, ser classificadas quanto à na-

tureza ou ao grau de intervenção, divididas entre políticas estruturais
ou conjunturais, segundo Gustafsson (1983). As políticas estruturais
interferem em relações que alteram a realidade a longo prazo, como
as políticas de desenvolvimento econômico, industriais, entre outras.

As políticas conjunturais atuam para resolver situações emergen-
ciais e/ou temporárias, mudando a realidade a curto prazo.
Teixeira (2002) também estabelece uma tipologia, considerando a

abrangência de benefícios possíveis.
•• Políticas universais: destinadas a toda a sociedade. Exemplo:
política de educação pública.
•• Políticas segmentais: destinadas a recortes específicos da socie-
dade. Exemplo: Estatuto da Criança e do Adolescente.
•• Políticas fragmentadas: destinadas a grupos específicos dentro
dos recortes da sociedade. Exemplo: Programa Bolsa Família.
A compreensão das políticas universais, segmentais e fragmentadas

Livro
é importante para definir a dimensão da política, o público envolvido
e o nível de participação social dos formuladores da Política Pública.
Políticas universais envolvem um número maior de atores; políticas
segmentais apresentam atores mais especializados; e políticas frag-
mentadas denotam menor quantidade de atores.
4.2.1 A dinâmica e as dimensões das Políticas Públicas

As Políticas Públicas apresentam um ciclo formado, geralmente, por
O livro Análise de políti- três etapas distintas: formulação, implementação e avaliação (SARAVIA;
cas públicas: diagnóstico
FERRAREZI, 2006). Outros autores, como Heidemann (2009), apontam
de problemas, recomen-
dação de soluções é um quatro etapas: i) processo de decisão, identificando o problema e in-
manual de procedimen-
cluindo na agenda; ii) elaboração com construção das possibilidades
tos para formulação
das Políticas Públicas, de atuação; iii) implementação dos planos, programas e projetos para
orientando a realização
atender às demandas da sociedade; e iv) avaliação, na busca de efetivi-
do diagnóstico, identi-
ficação de problemas, dade dos resultados das políticas implementadas.
estabelecimento de
alternativas e recomen- Esse ciclo trata de um processo dinâmico que remete a uma ideia
dações para Políticas
de aprendizado de práticas de gestão e construção de políticas, possi-
Públicas viáveis.
bilitando a atuação em um ambiente complexo e mutável. Para efetivar
SECCHI, L. São Paulo: Cengage
Learning, 2016.
e estruturar as políticas é importante compreender as diversas dimen-
sões das Políticas Públicas, apresentadas no Quadro 3.

Quadro 3
Dimensões da Política Pública: polity, politics e policy
Refere-se aos conteúdos concretos traduzidos nos programas, projetos,

Policy leis, normas etc., considerados os resultados dos processos políticos.
Refere-se ao arcabouço institucional, às instituições políticas. É a dimen-

Polity são espacial, onde as Políticas Públicas acontecem.
Refere-se aos processos políticos, aos poderes em jogo. Insere-se na

Politics composição de forças dos atores que desempenham papéis na arena
política
Fonte: Adaptado de Frey, 2000, p. 216.
Essas dimensões acabam, em muitos momentos, se entrecruzando.

Segundo Frey (2000, p. 217), “não são variáveis independentes, estan-
do presentes em todo o ciclo, onde as várias fases correspondem a
uma sequência de elementos do processo, das instituições, das cons-
telações de poder, das redes políticas, ou seja, de todas as dimensões”.
Para realizar a análise das políticas, Secchi (2016) considera cinco

dimensões distintas:
Dimensão Dimensão Dimensão de

temporal “quem faz” conteúdo
define os atores
trata do que são e
referente a cada envolvidos.
como se desenham
parte do ciclo das
as políticas.
Políticas Públicas.
Dimensão Dimensão
espacial “como”
define as instituições define as

envolvidas. características do
processo de tomada
de decisão.

Essas dimensões são importantes para a análise das Políticas Pú-
blicas, pois, após a decisão da política a ser adotada, deve ocorrer o
monitoramento do nível de execução do planejamento. Desse modo, a
execução precisa ser controlada entendendo suas múltiplas dimensões
e compreendendo os erros e acertos do planejamento, os parâmetros
e resultados, indicadores de eficiência, eficácia e efetividade.
4.3 Instrumentos de Políticas Públicas

Videoaula A formulação das Políticas Públicas envolve como o Estado deve
executar suas ações e, para isso, os instrumentos são os mecanismos
utilizados para implementação dessas políticas, isto é, compreendem
os meios que o Estado utiliza para atender às demandas públicas
(OLLAIK; MEDEIROS, 2011). Embora não haja poucos instrumentos de
Políticas Públicas, individualmente cada ferramenta possui uma dinâ-
mica e natureza própria (WU et al., 2014).
A aplicação das Políticas Públicas tem por característica ser imper-

feita, havendo a necessidade de condições prévias para a execução e
aplicação correta. É preciso levar em consideração quatro lentes com
perspectivas distintas (OLLAIK; MEDEIROS, 2011), conforme a Figura 1.
Figura 1
Lentes para análise das
Lente política Lente sistêmica

O grupo e a relação Interorganizações,
intergrupos: coordenação, controle
poder, influência, e comunicação.
negociações, jogos.
Lentes das relações
humanas Lente estrutural
Indivíduo e suas A organização.
relações interpessoais.
Fonte: Ollaik; Medeiros, 2011, p. 1948.
A partir das perspectivas dessas lentes, modifica-se a combinação

entre coordenação e controle, dependendo dos instrumentos selecio-
nados e utilizados.
Os instrumentos de Políticas Públicas são “um conjunto de técni-

cas pelas quais as autoridades governamentais exercem o seu po-

der na tentativa de garantir apoio e resultado em mudanças sociais”
(HOWLETT; MUKHERJEE, 2017, p. 8). Pode-se, então, compreender que
esses instrumentos têm a finalidade de alterar a realidade social a par-
tir da mudança de comportamento dos atores sociais.
Os instrumentos formam um conjunto de processos internos cujo

objetivo é mudar duas dimensões: o comportamento da Administra-
ção Pública e do sistema político. Schneider e Ingram (1997, p. 93)
definem essas duas dimensões como “elementos no desenho de uma
Política Pública que fazem com que agentes públicos ou o público-al-
vo façam algo que não fariam de outra forma, com a intenção de mo-
dificar comportamento para resolver problemas públicos ou alcançar
objetivos de políticas”.
Salamon (2011, p. 1641-1642), por sua vez, destaca: “uma ferra-

menta, ou instrumento, de ação pública pode ser definido como um
método identificável através do qual a ação coletiva é estruturada
para resolver um problema público”. Nessa ótica, instrumentos es-
tabelecem padrões de conduta entre os atores sociais e o poder pú-
blico, distinguindo-se do conceito de programas, pois esses podem
envolver diversas ferramentas, conforme o campo de atuação. As po-
líticas, por sua vez, envolvem um conjunto de programas que estabe-
lecem ferramentas diversas.
É importante destacar a interação entre políticas, programas e

ferramentas/instrumentos no atendimento das demandas da so-
ciedade. Em um primeiro momento ocorre a definição da política,
ligada a uma temática específica, para, em seguida, ocorrer a defi-
nição de um programa que permita desenvolver a política específi-
ca e, por fim, definir os instrumentos para atender aos programas
desenhados.
Vale considerar como exemplo o problema de analfabetismo em

suas múltiplas dimensões. Identificada a necessidade, define-se a Po-
lítica Pública de educação para a temática e, a partir disso, constrói-se
um programa nacional de alfabetização definindo instrumentos e fer-
ramentas para a atuação.
As Políticas Públicas desenhadas e formuladas são desdobradas em

planos, programas, ações e atividades.

1. Planos 3. Ações
Definem diretrizes, 2. Programas 4. Atividades

Buscam atingir
prioridades e
determinado
objetivos gerais
objetivo estabelecido
alcançados a longo
pelos programas.
prazo.
Determinam
Buscam
objetivos
concretizar
específicos de curto
as ações
prazo, focados
desenhadas no
em temáticas
nível operacional.
específicas.
De uma forma articulada, os desdobramentos das Políticas Públicas

apresentam inter-relações que envolvem desde as etapas do planeja-
mento até sua execução. Nesse período, primeiro, define-se um plano
geral que envolve objetivos de longo prazo, o qual é organizado em
programas de curto prazo. Com a temática específica definida por meio
de programas, atinge-se os objetivos com ações que, por sua vez, se
operacionalizam em atividades.
4.3.1 Classificação dos instrumentos de

A experiência de classificar os instrumentos de Políticas Públicas ini-
ciou nos anos 1950, buscando compreender a administração dos recur-
sos públicos. No entanto, foi somente nos anos 1980 que se iniciaram
os estudos da classificação dos recursos do Estado para estabelecer os
instrumentos das Políticas Públicas. Nesse contexto, Cristopher Hood
(1986) propôs quatro características distintas:

Atividade 1
Sobre a classificação dos
Nodalidade Autoridade instrumentos de políticas pú-
blicas, Hood (1986) estabelece
quatro características distintas:
nodalidade, autoridade, tesouro
Trata da posição de destaque Trata dos poderes e do e organização. Todas essas
central do Estado no sistema ordenamento jurídico na características colocam o Estado
político e social, a partir da estrutura do Estado. Os em uma posição central. Sendo
concentração de um conjunto instrumentos com base na assim, como o papel do Estado
de informações sobre as autoridade se organizam em se relaciona com elas?
demandas. Assim, o Estado três ferramentas: regulação;
passa a ter informações regulação delegada e comitês
importantes que organizem consultivos (HOWLETT;
a realidade e orientem RAMESH, 2003).
a alocação dos recursos
públicos.
Tesouro Organização
Trata da disponibilidade Trata da estrutura

de recursos orçamentários institucional que organiza
de posse do Estado. Desse a administração do poder
modo, organiza-se a público. O Estado mobiliza
capacidade de arrecadação a estrutura burocrática para
e distribuição dos recursos a execução das Políticas
orçamentários. Públicas.
Após a definição da tipologia proposta por Hood, outras formas

de categorização foram desenhadas, apresentando ideias diferentes
sobre a utilização dos instrumentos para resolver as demandas públi-
cas. Salamon e Lund (1989) apresentam quatro fatores para segmen-
tar as ferramentas: o primeiro está ligado à atividade relacionada; o
segundo à natureza da entrega dos serviços públicos; o terceiro à cen-
tralização da gestão das Políticas Públicas; por fim, o último fator trata
das ações administrativas demandadas.

Essa classificação abrange um conjunto de características próprias,
mas que envolve níveis distintos de governo, descentralizando a atua-
ção do Estado. Portanto, embora os instrumentos possam ser analisa-
dos de forma individual conforme cada nível governamental, no campo
da execução, a construção de políticas ocorre a partir de um conjunto
selecionado de instrumentos.
Os instrumentos impactam a forma como o governo trata os atores

sociais e a sociedade, “de forma coercitiva ou não, como ‘espertos ou
estúpidos’, como clientes que merecem bons serviços ou como ‘me-
ros objetos a serem manipulados para os propósitos dos governos’”
(SCHNEIDER; INGRAM, 1997, p. 93). A importância dos instrumentos
para a Política Pública é assinalada pelos autores, que os classificam
em cinco tipos diferentes: autoridade; incentivos e sanções; construção
de capacidades; exortatórios e de aprendizado.
Instrumentos baseados na autoridade tratam da legitimidade legal

dos atores e poderes envolvidos. Os de incentivos e sanções tratam
da compreensão de que o comportamento dos agentes se baseia em
ganhos e perdas. Instrumentos com base na construção de capacida-
des tratam da melhoria do serviço público, por meio de treinamentos
e capacitações. Exortatórios incentivam determinados comportamen-
tos por meio da comunicação do Estado. Por fim, instrumentos basea-
dos no aprendizado encorajam as pessoas a resolverem problemas
em situações incertas.
Para a população, as ferramentas emitem sinais claros sobre que
tipo de pessoas elas são, se merecem os benefícios ou encargos
que foram destinados, e quais são suas capacidades. [...] Para
as agências, os tipos de instrumentos empregados para garan-
tir o cumprimento pelas agências de nível hierárquico inferior e
trabalhadores também emitem mensagens sobre o valor e a ca-
pacidade da agência como um todo, sua clientela, ou sobre os tra-
balhadores como um grupo. (SCHNEIDER; INGRAM, 1997, p. 97)
Para Schneider e Ingram (1997), os instrumentos de Política Pú-

blica vão além das ações do Estado, refletindo um conjunto de expe-
riências observadas pela sociedade em relação a cada Política Pública
implementada, definindo os níveis de relacionamento no governo.

4.4 Indicadores de Políticas Públicas
Videoaula No campo das Políticas Públicas, os indicadores Atividade 2
têm um papel muito importante, pois possibilitam: A utilização dos indicadores é
fundamental para a efetividade
das Políticas Públicas, tanto para
identificar e mensurar os problemas e os
a identificação dos problemas
resultados de fenômenos e atuações do estado;
quanto para a avaliação das
interpretar e medir a realidade de uma sociedade políticas implementadas. Nesse
ou a ação do governo, tornando exequível a contexto, por que os indicadores
política pública; são importantes na identificação
e na avaliação das Políticas
desenhar um quadro aproximado de uma Públicas?
determinada realidade social experienciada.
A Figura 2 destaca, resumidamente, as principais razões para utili- Glossário

zar os indicadores de Políticas Públicas. exequível: executável, que se
pode ou deve executar.
Figura 2
Objetivos dos indicadores de Políticas Públicas
Mensuração Retratação Representação
Realidade
Pode-se destacar que os indicadores têm relação direta com a com-

preensão da realidade, seja a existente ou a construída após a inter-
venção do Estado.
A utilização de indicadores para medir a realidade social teve início

na década de 1920, com a produção de um relatório intitulado Tendên-
cias sociais recentes, elaborado pelo Comitê Presidencial do Governo
dos Estados Unidos. No entanto, esse primeiro relatório trazia somen-
te indicadores econômicos como forma de apresentar a realidade.
Percebendo que os indicadores econômicos não eram suficientes para
demonstrar a realidade, nos anos 1960, nos Estados Unidos, começou-
-se a ampliar o uso de indicadores para além dos econômicos. E assim,

no ano de 1966, surgiu a expressão indicadores sociais para avaliar as
mudanças socioeconômicas. Na década seguinte, os organismos inter-
nacionais contribuíram para a construção e divulgação de indicadores
socioeconômicos (RUA, 2004).
No Brasil, também nesse período, o Instituto Brasileiro de Geografia

e Estatística (IBGE) iniciou os primeiros modelos da Pesquisa Nacional
por Amostra de Domicílios (PNAD), apresentando uma evolução dos
indicadores, conforme demonstrado na Figura 3.
Figura 3
Contextualização histórica dos indicadores sociais no Brasil
1959 Levantamento e inquéritos educacionais (atual Censo Escolar da

Educação Básica e do Ensino Superior)
Cadastro Geral de Empregados e Desempregados – Ministério do

1965
Trabalho e Emprego (MTE)
1967 Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD)
1975 Sistema de Informações sobre Mortalidade – Ministério da Saúde
1976 Relatório Anual de Informações Sociais – MTE
1979 Sistema Nacional de Índices de Preço ao Consumidor (INPC/IPCA)
1980 Pesquisa Mensal de Emprego – IBGE

Indicador social é um instrumento de mensuração para quantificar
Livro
determinado contexto de interesse teórico (para os pesquisadores) ou
programático (para a formulação e implementação de Políticas Públi-
cas). Os indicadores contemplam o aspecto metodológico para dese-
nhar uma determinada realidade ou então identificar as mudanças
propostas nas Políticas Públicas. São, portanto, instrumentos para ope-
racionalizar e monitorar a realidade, orientando a formulação e refor-
mulação das Políticas Públicas (CARLEY, 1985).
A Figura 4 apresenta os indicadores sobre pobreza no Brasil, ma-

O livro Políticas públicas
peando especificamente a população abaixo da linha da pobreza por e indicadores para o desen-
Unidade da Federação, permitindo identificar a realidade da situação. volvimento sustentável
trata do uso de índices e
Figura 4 indicadores para formular
Proporção de pessoas abaixo da linha da pobreza e avaliar Políticas Públi-
por Unidade da Federação – 2017 cas. Embora seja voltada
para a questão ambiental,
essa obra mostra como
os indicadores devem ser
usados para identificar os
problemas e a realidade
da política.
SILVA, C. L. da; SOUZA-LIMA, J. E. de.

São Paulo: Saraiva, 2010.
Menor que 15%
De 15 a 30%
De 30 a 45%
Maior que 45%
Fonte: Adaptada de IBGE, 2018.

A figura mostra o mapeamento e a identificação do cenário de uma
realidade social que possibilita a formulação das Políticas Públicas, bus-
cando atenuar ou solucionar o problema.
Atividade 3
Observe o gráfico a seguir, sobre a evolução da taxa de mortalidade fetal no Brasil:
Gráfico 1
Taxa de mortalidade fetal no Brasil e regiões, entre 1996 e 2015
14
12
Taxa de mortalidade fetal
10
0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Região Norte Região Nordeste Região Sudeste
Região Sul Região Centro-Oeste Brasil
Fonte: Adaptado de Barros; Aquino; Souza, 2019.

Explique por que esses indicadores são importantes para a avaliação das Políticas Públicas.
4.4.1 Propriedade dos indicadores

Os indicadores das Políticas Públicas devem apresentar determina-
das características, destacadas no Quadro 4.
Quadro 4
Características dos indicadores de Políticas Públicas
Capacidade de representação da realidade que se deseja alte-

Validade rar. O indicador deve ser significante e representar a realidade
ao longo do tempo.
Indicadores devem ser originados em fontes confiáveis, com
Confiabilidade métodos reconhecidos, além de coleta, tratamento e divulga-
ção transparentes.
A obtenção, coleta, construção, manutenção, comunicação e
Simplicidade entendimento dos dados devem ser feitos de forma simples,
tanto para público interno quanto externo.
(Continua)

Indicadores devem ter ampla cobertura territorial e populacio-
Representatividade
nal dos envolvidos na temática.
Os dados devem ter a condição de serem analisados de forma

Desagregabilidade
segmentada por questões demográficas e territoriais.
Os indicadores devem ser atualizados, definindo períodos

Periodicidade
para captar novos dados.
O indicador deve refletir no tempo certo as mudanças reali-

Sensibilidade
zadas.
A obtenção dos dados deve ser obtida a custos reduzidos,

Economicidade
apresentando boa relação custo-benefício.
Capacidade de organizar séries históricas comparáveis de pe-

Estabilidade
ríodos diferentes.
Os dados devem apresentar a condição de serem verificáveis

Auditabilidade
por qualquer pessoa.
Fonte: Elaborado pelo autor.
Os indicadores devem apresentar as características destacadas para

serem confiáveis e fornecerem uma base de dados robusta à constru-
ção das Políticas Públicas. Para isso, é importante a existência de dados
públicos confiáveis para a construção de indicadores que monitorem o
cenário e as mudanças propostas pelas Políticas Públicas.
Os modelos de análise das Políticas Públicas buscam, de forma lógi-
ca, compreender a complexidade das situações, das demandas e da so-
ciedade estudada. Integram, para isso, modelos conceituais e de análise,
apresentando uma linguagem multidisciplinar e, por consequência, com-
plementar às questões puramente temáticas, promovendo a qualidade
das políticas implementadas.
O debate sobre as Políticas Públicas envolve também a importância
do Estado, as dimensões e as naturezas das políticas, tendo em vista mi-
nimizar a tensão entre os diversos atores e as demandas apresentadas.
Para a resolução dos problemas e atendimento das demandas é preciso
compreender a dinâmica das Políticas Públicas, que inicia com a identifi-
cação do problema e o consequente processo de construção da agenda,
por meio da interação dos atores.

Por fim, pode-se dizer que a análise das Políticas Públicas é, em última
análise, um método para mediar os interesses conflitantes entre os di-
versos atores. Assim, os processos são estabelecidos a fim de analisar as
relações de poder necessárias para a tomada de decisão. Uma vez iden-
tificadas essas variáveis, o processo de formulação das Políticas Públicas
torna-se mais fácil e efetivo.
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GABARITO
1. As quatro características dos instrumentos da Política Pública (nodalidade, autorida-
de, tesouro e organização) se relacionam diretamente com o Estado. No princípio da
nodalidade, o papel central do Estado está na concentração de informações. Quanto
à autoridade, o Estado é responsável pelo ordenamento jurídico. O tesouro trata dos
recursos orçamentários do Estado. E a organização, por sua vez, trata da estrutura
administrativa do poder público.
2. A utilização de indicadores é importante na identificação dos problemas para mapear

o cenário e o contexto, desenhando a situação que exige a ação do Estado. Na avalia-
ção das Políticas Públicas, a utilização dos indicadores é fundamental para avaliar os
resultados alcançados.
3. Porque a adoção de indicadores é a forma de mensurar os resultados e a efetividade

das Políticas Públicas, permitindo avaliar se os recursos aplicados estão trazendo os
resultados projetados e atendendo às necessidades e demandas da sociedade.

5
Avaliação de Políticas
Públicas
A avaliação de Políticas Públicas é um instrumento de verifica-
ção da efetividade dos programas do Estado. Embora seu campo
de estudo tenha surgido nos anos 1960, foi em 1970 que se des-
tacou a sua necessidade crescente, com o advento do conceito do
Estado de bem-estar social, aliado às pressões sociais do período e
ao surgimento do modelo gerencial de Gestão Pública.
Esse novo cenário de pressões sociais e de um novo modelo de
gestão do Estado fez com que as avaliações não focassem somen-
te os processos metodológicos e o rigor deles, mas também os re-
sultados e o acompanhamento das ações. Além disso, a avaliação
passou a ser utilizada para ajuste de planejamento dos tomadores
de decisão diante de objetivos e metas estabelecidos.
Uma vez identificado o problema, em alguns casos, a avalia-
ção tem início para contribuir com a formulação de políticas e, em
outros, ela é feita concomitantemente à execução e ao final do
processo. Para a realização da avaliação é fundamental definir o
enfoque correto e o método a ser aplicado, estipulando ferramen-
tas, cronograma, participantes e recursos.
5.1 Breve histórico da avaliação

Videoaula de Políticas Públicas
A avaliação de Políticas Públicas pode ser estudada com base em
um conjunto de sete teorias distintas, estabelecidas entre os anos de
1960 e 1990, organizadas em três estágios de evolução. O Quadro 1
demonstra esses estágios.

Quadro 1
Estágios de evolução da teoria da avaliação
Estágio Teóricos Perspectiva teórica Ênfase
Avaliação como
Michael S. Scriven ciência da valoração
Anos 1960 – “Trazer a
da ação Buscar a verdade científica a
verdade científica para
respeito da efetividade das solu-
a solução de problemas Metodologista da ções para os problemas sociais.
sociais”. “Sociedade
Donald T. Campbell
experimental”
Vinculação da avalia- Entender como as organiza-

Carol H. Weiss ção com a pesquisa ções do setor público e seus
em Políticas Públicas tomadores de decisão operam,
de modo a oferecer alternativas
Anos 1970 – “Gerar Avaliação para o
úteis do ponto de vista político
alternativas enfatizando Joseph S. Wholey aperfeiçoamento dos
e social para a apropriação do
o uso e o pragmatismo”. programas
conhecimento avaliativo (uso)
Avaliação responsiva visando à melhoria do desem-
Robert E. Stake e métodos qualita- penho das organizações e de
tivos suas ações.
Desenho funcional
da avaliação para um
Lee J. Cronbach Integrar diferentes perspectivas
mundo sujeito à aco-
modação política teóricas anteriores, de modo
Anos 1980-1990 – “Ten- a reconhecer a legitimidade
tar integrar o passado”. Avaliação global, de diferentes abordagens em
customizada e com função das circunstâncias e dos
Peter H. Rossi propósitos da avaliação.
base na teoria do
programa
Fonte: Shadish; Cook; Leviton, 1991, p. 21, tradução nossa.
Os anos 1960 foram fundamentais para determinar o campo de es-

tudo de avaliação das Políticas Públicas, dada a perspectiva teórica que
defendia a premissa de que deviam ser buscadas soluções por meio de
processos científicos rigorosos para analisar as Políticas Públicas exe-
cutadas no atendimento aos problemas sociais. Nesse cenário, o rigor
científico era necessário para estabelecer desenhos metodológicos que
evitassem falhas na avaliação. Os tomadores de decisão, então, pode-
riam usar o rigor científico para determinar a efetividade da política
e contribuir para a intervenção do Estado com base científica. Nesse
estágio, valorizava-se a “experiência da aplicação da política, desenvol-
vendo a ideia de uma sociedade experimental”, promovendo avalia-
ções e inovações por meio da razão científica (CAMPBELL, 1998, p. 11).
Avaliação de Políticas Públicas 87

A adesão aos modelos científicos para avaliar Políticas Públicas não
apresentou o resultado esperado, pois os tomadores de decisão não utili-
zavam os resultados para planejá-las, o que gerou um segundo estágio de
evolução delas. Esse estágio não era focado em criar métodos científicos
de avaliação, mas em gerar novos conhecimentos sobre Políticas Públicas
com base na identificação das causas e desenhando estratégias de longo
prazo para utilizar os resultados da avaliação. Igualmente, no curto prazo,
os resultados da avaliação passaram a ser usados para incrementar os
planos e programas (SHADISH; COOK; LEVITON, 1991).
O terceiro estágio, por sua vez, tendo em vista os modelos teóricos

abordados nos estágios anteriores, buscou formular uma teoria mais
completa de avaliação das Políticas Públicas. Esse novo modelo teórico
intencionava abordar uma visão integral das políticas, desde o desenho
e a formulação até, finalmente, passar pela implementação, atendendo
às dimensões do Estado e dos demais atores envolvidos. Os métodos
e práticas de avaliação devem contemplar não somente os resultados
alcançados, mas abranger o contexto em que as políticas e os atores
estão envolvidos.
De acordo com Derlien (2001), a teoria da avaliação de Políticas Pú-

blicas também pode ser compreendida considerando uma evolução
analisada em três funções: informação, realocação e legitimação. A
função da informação refere-se ao período dos anos 1960, quando
1
os programas eram melhorados devido a um processo de feedback. A
Segundo Gomes (2006, p. 203), realocação, por sua vez, refere-se à avaliação de políticas dos anos
“A definição de welfare state
pode ser compreendida como 1980, cujo foco era realocar os recursos orçamentários do Estado para
um conjunto de serviços e bene- efetivar os programas planejados.
fícios sociais de alcance universal
promovidos pelo Estado com a Em 1990, adotou-se a função da legitimação devido ao novo papel
finalidade de garantir uma certa dos atores sociais que passaram a contribuir com a fiscalização e audi-
‘harmonia’ entre o avanço das
forças de mercado e uma relativa toria dos dados mensurados. Assim, a avaliação das Políticas Públicas
estabilidade social, suprindo a é substituída, ampliada, complementada e aplicada a novas questões.
sociedade de benefícios sociais Dessa forma, compreende-se que a avaliação de Políticas Públicas tem
que significam segurança aos
indivíduos para manterem um seu início com os modelos teóricos da década de 1960, e ocorre no
1
mínimo de base material e níveis mesmo momento histórico do ápice do Welfare State , que buscava,
de padrão de vida, que possam
entre outras coisas, ações do Estado para combater a pobreza e garan-
enfrentar os efeitos deletérios
de uma estrutura de produção tir um bem-estar social.
capitalista desenvolvida e
Com o advento do Welfare State, as agitações sociais e políticas
excludente”.
dos anos 1970 contribuíram para a adoção do modelo da Adminis-

tração Pública gerencial, que passa a entender o usuário dos serviços Atividade 1
públicos como cliente. Para melhor atendê-lo, adota novas práticas, O processo de avaliação das Po-
como empreendedorismo, transparência, prestação de contas, entre líticas Públicas ganhou destaque
principalmente a partir dos anos
outras; e, consequentemente, apresenta novas formas de avaliação
1970 e da adesão ao modelo da
das Políticas Públicas. nova Gestão Pública. Como um
modelo robusto de avaliação
Nos anos 1990, após um período marcado por regimes militares
contribuiu para a afirmação do
e instabilidade política, a América Latina começou a migrar gradual- modelo gerencial de Gestão
mente do modelo burocrático para o gerencial de Administração Pú- Pública?
blica, levando ao questionamento a respeito da eficiência do Estado e
sobre a relação deste com o usuário, visto nesse modelo como cliente
dos serviços prestados.
Ao analisar o novo modelo de Administração Pública adotado na déca-

da de 1990, Faria (2005) define dois pressupostos básicos para a reforma
do setor público. O primeiro é a necessidade de buscar maior eficiência
e produtividade do serviço público, a fim de uma maior dinâmica para
o atendimento das demandas, com maior transparência e prestação de
contas, em consonância com o ajuste das contas públicas. O segundo
pressuposto é a discussão do papel e do nível de intervenção do Estado
na sociedade e na economia, em um cenário de maior participação do
setor privado para garantir a oferta de qualidade dos serviços públicos.
No caso brasileiro, adotou-se um modelo funcionalista clássico de

avaliação de Políticas Públicas que focava a instrumentalização me-
todológica do processo de avaliação, apresentando um caráter mais
técnico e racional e menos político. Esse modelo, considerado linear,
não era atento às expectativas e aos interesses dos atores envolvidos e
vigorou no Brasil durante todo o período do regime militar.
A mudança do cenário político com o processo de redemocratiza-

ção trouxe à luz algumas limitações do modelo funcionalista clássico
em relação à efetividade das Políticas Públicas no período: um modelo
de crescimento excludente resultante do “milagre econômico”, a con-
centração de renda e desigualdade na distribuição dos benefícios das
Políticas Públicas. Esse cenário permaneceu até o fim do regime militar,
conforme aponta Gomes (2001, p. 24):
Na conjuntura de redemocratização, a avaliação de políticas
sociais responde à necessidade de tornar os agentes do Es-
tado plenamente responsáveis de suas ações, contribui no
debate democrático na medida em que clarifica as escolhas pú-
blicas e ajuda na compreensão coletiva de mecanismos sociais

particularmente opacos. Procura-se, desde então, “modelos”
alternativos de avaliação que possam superar os limites do mo-
delo tradicional que não dá conta das várias dimensões e com-
plexidade da questão social.
Em 1990, a partir do processo de redemocratização e do advento da

Constituição Federal de 1988, a avaliação de Políticas Públicas adotou
o eixo da dimensão política, desprezado no estágio anterior, fazendo a
articulação entre as dimensões quantitativa e qualitativa. No entanto,
mesmo nesse novo contexto, a avaliação de Políticas Públicas no Brasil
ainda é utilizada para controle orçamentário, pois “a prática de avalia-
ção de políticas e programas sociais ainda é muito restrita e desenvol-
vida mais como mero controle de gastos do que para realimentar os
programas em desenvolvimento” (SILVA, 2001, p. 46).
5.2 Avaliação de Políticas Públicas:

Videoaula conceitos e abordagens
O conceito de avaliação, em um sentido mais simplificado, significa
determinação de valor. Assim, ao avaliar uma obra de arte, por exem-
plo, o avaliador analisa e determina seu valor de venda ou negociação.
Esse conceito é mais facilmente compreendido quando aplicado a bens
específicos, com características definidas e de mensuração estabele-
cida. No caso das Políticas Públicas, por sua vez, igual conceito é de
difícil aplicação, uma vez que esse é um tema que não apresenta um
consenso claramente definido e traz diversas dimensões de estudo: so-
ciológica, econômica e política. Consequentemente, apresenta-se um
leque de olhares e definições que dificultam a correta avaliação de uma
Política Pública (ALA-HARJA; HELGASON, 2000).
Dessa forma, uma definição mais aceitável para o termo avaliação

em relação às Políticas Públicas é a mensuração dos resultados de
uma determinada política ou programa diante de objetivos e metas
propostos. A avaliação, então, pretende examinar se as políticas ou os
programas executados foram eficientes, eficazes e, principalmente, se
atingiram a efetividade desejada pelos tomadores de decisão. Cabe
destacar que essa efetividade definida pelo gestor público deve estar
atrelada diretamente às demandas apresentadas pela sociedade e pe-
los atores envolvidos no contexto analisado.

Além de garantir a correta aplicação dos recursos (eficácia), o con-
trole na utilização deles (eficiência) e o atingimento de objetivos e me-
tas (efetividade), deve-se compreender o nível de sustentabilidade dos
programas implementados e executados. Também é importante des-
tacar a questão da experiência do planejamento, pois os resultados
obtidos da mensuração (sejam positivos ou negativos) colaboram para
o aperfeiçoamento do desenho das atuais e futuras políticas de modo
mais assertivo.
No entanto, embora apresente diversos aspectos altamente po-

sitivos para a Gestão Pública e a efetividade das políticas, ainda há
algumas resistências para a disseminação dessa prática. Um dos
principais motivos, senão o maior deles, é a apresentação de resulta-
dos que podem levar ao questionamento da capacidade do Estado,
tanto de aplicação quanto de gerenciamento dos recursos públicos,
o que pode constranger os gestores e a administração. Em um cená-
rio de recompensas eleitorais, esse constrangimento pode ser inibi-
dor para a adesão às boas práticas de avaliação da Gestão Pública.
No entanto, nesse mesmo contexto, a apresentação de bons resul-
tados legitima a ação e o comportamento do Estado, estabelecendo
ganhos eleitorais.
Ao se estudar a literatura internacional a respeito da avaliação

de Políticas Públicas, observa-se entre as diferentes perspectivas
alguns elementos comuns: i) a avaliação mensura a capacidade de
intervenção do Estado na realidade identificada; ii) há a necessidade
de se estabelecer um critério metodológico rigoroso para evitar o
viés e o comprometimento dos resultados; e iii) as informações obti-
das contribuem para o aperfeiçoamento e a adequação dos planos,
planejamentos e programas estatais.
Para compreender a abordagem da avaliação das Políticas Públicas,

categorizam-se três abordagens distintas: positivista-experimental,
pragmatista da qualidade e construtivista. A abordagem positivista-
-experimental tem como foco principal a mensuração dos impactos
das políticas. Essa abordagem surgiu na década de 1960, nos Estados
Unidos da América, e apresentava uma preocupação central com o es-
tabelecimento dos indicadores usados na mensuração distinta tanto
de finalidades quanto de objetivos. Neste capítulo, entende-se finalida-
des como fatores quantificáveis e objetivos como fatores não quantifi-
cáveis, sempre com foco na avaliação dos resultados.

Contrariamente ao modelo anterior, a abordagem pragmatista
da qualidade é um processo que avalia a política ou o programa com
foco nas competências do Estado. Conforme Scriven (1991), essa abor-
dagem apresenta duas dimensões distintas: mérito, que trata espe-
cificamente da avaliação da temática abordada; e valor extrínseco da
intervenção, que avalia a capacidade do Estado diante de demandas
sociais em determinado contexto. Assim, essa abordagem mensura
o resultado da política ou do programa, estabelecendo um juízo com
base nas variações analisadas.
A abordagem construtivista, por sua vez, é usada na implementa-

ção das políticas com um olhar nos diversos atores. Dessa forma, essa
abordagem não foca o método ou o resultado, mas o processo de im-
plementação das políticas ou dos programas. Essa abordagem apre-
senta os modelos de avaliação descritos no Quadro 2.
Quadro 2
Modelos de avaliação da abordagem construtivista
Egon C. Guba e Yvonne S.

Avaliação da quarta geração 1989
Lincoln
Avaliação focada na utilização Michael Q. Patton 1997
Avaliação como processo social e

Lee J. Cronbach 1996
político
Avaliação sensível Robert E. Stake 2007
Avaliação para o empoderamento David M. Fetterman 1994
Fonte: Adaptado de Serapioni, 2016.
Os modelos de avaliação da abordagem construtivista apresentam

características comuns que buscam destacar a participação dos atores,
bem como o processo de implementação das Políticas Públicas. Sobre
esses modelos cabe um maior detalhamento, descrito a seguir.

Avaliação focada na Avaliação sensível
utilização Estuda políticas
Destaca a importância específicas e
do cenário político e desenvolve métodos
da organização dos e estratégias de
Avaliação de quarta Avaliação para o
processos decisórios. avaliação para cada
geração empoderamento
caso analisado.
Arena democrática onde Utiliza definições e
os atores participam Avaliação como métodos de avaliação
livremente do processo processo social e para incentivar o
decisório, apresentando político aperfeiçoamento e a
suas próprias Deve considerar o autodeterminação,
demandas, análises e impacto do cenário buscando aperfeiçoar
sua identificação de político nas políticas e as políticas com
cenários. nos programas. a colaboração da
sociedade.
O estudo das diversas abordagens é fundamental para incentivar as

discussões sobre a avaliação das políticas. As abordagens contemplam
conceitos e metodologias distintas, que ajudam a entender os olhares
acerca da avaliação de políticas nos últimos cinquenta anos.
5.3 Tipologias de avaliação e técnicas de análise

Videoaula A avaliação de Políticas Públicas apresenta diver- Livro
sas formas e distintas tipologias de realização. Entre
os modelos de avaliação, destacam-se a avaliação
realizada pelos acadêmicos, que mensura com me-
todologia formal os impactos, benefícios e a efetivi-
dade das políticas; e a avaliação da implementação
que, por sua vez, tem como foco principal a eficiên-
O livro Aplicações de
cia e a eficácia das políticas. técnicas avançadas de
avaliação de Políticas
Conforme Faria (2005), os focos podem ser carac- Públicas estuda vários
terizados como “gerencialistas”, quando centrados casos de aplicação de
métodos de avaliação de
na questão fiscal, e “não gerencialistas”, quando são diferentes Políticas Públi-
avaliações acadêmicas. No entanto, as tipologias de cas, por meio de técnicas
de análise observacional
avaliação são organizadas de acordo com fatores (não experimental).
não excludentes: AMARAL, E. F. de L. A.; GONÇALVES,
G. Q.; FAUSTINO, S. H. R. Belo Hori-
zonte: Fino Traço Editora, 2014.

5.3.1 De acordo com o agente avaliador e os
participantes do processo de avaliação
A avaliação é externa quando realizada por avaliadores que não
pertencem à instituição responsável pelo programa implementado,
tendo pontos positivos e negativos. Entre os positivos estão: a isenção
e objetividade da avaliação e a comparabilidade com outros programas
executados. Nos negativos, há a dificuldade de obtenção dos dados e
a resistência dos envolvidos na política, que pode comprometer a qua-
lidade das informações e a própria aplicabilidade para melhoria das
Políticas Públicas.
A avaliação é interna quando realizada dentro da instituição com os

colaboradores que participaram da elaboração da política. Como ponto
positivo, pode-se indicar a eliminação da resistência dos colaboradores
e a possibilidade de compreender e melhorar as atividades da institui-
ção. Entre os negativos, há a perda da objetividade devido aos avalia-
dores também serem responsáveis pela formulação e implementação
da política.
5.3.2 De acordo com a natureza da avaliação

As avaliações podem ser classificadas como formativas ou somati-
vas. Quando tratam do processo de formação das políticas são forma-
tivas. As informações dessa avaliação são importantes para coletar dos
envolvidos elementos para melhorar os programas.
Por outro lado, as avaliações somativas tratam da produção de in-

formações referentes à execução das políticas, analisando se o objetivo
delas foi atingido e realizando um julgamento sobre o alcance das metas.
5.3.3 De acordo com o momento de realização da

avaliação
Quanto à realização da avaliação, os estudos se classificam em ex
ante e ex post. A avaliação ex ante é realizada antes de iniciar o pro-
grama, buscando coletar informações para a tomada de decisão de
implementação da política, bem como organizar os projetos variados
de modo mais eficiente para atingir às metas determinadas. Essa ava-
liação destaca a importância da realizar estudos que mensurem os be-

nefícios e as dificuldades da intervenção, desenhando cenários futuros, Saiba mais
identificando os atores envolvidos, as interações entre eles e os contex- Sugere-se ler Avaliação de
Políticas Públicas: guia prático de
tos que podem impactar as políticas. A avaliação ex ante é importante
análise ex post. Trata-se de um
para filtrar e refinar as ações anteriormente à implantação. guia referencial metodológico
para o processo de monitora-
A avaliação ex post, por sua vez, realiza-se durante ou depois da
mento e avaliação das Políticas
execução, com base na mensuração dos resultados dos programas Públicas no Governo Federal. O
executados (ou em processo), orientando os agentes a tomarem suas guia está atualizado conforme
o Decreto n. 9.203/2017, que
decisões. Quando o programa está em execução, os indicadores de- trata da política de governança
vem direcionar a continuidade com base na mensuração realizada. da Administração Pública federal
Quando a decisão é pela continuidade, a avaliação deve orientar para direta, autárquica e fundacional.
CASA CIVIL DA PRESIDÊNCIA DA
manter ou modificar a formulação e, se necessário, alterar os objetivos,
REPÚBLICA. et al. Brasília, 2018.
os programas e as ações do Estado. Disponível em: https://www.
cgu.gov.br/Publicacoes/audi-
5.3.4 De acordo com o problema ao qual a avaliação toria-e-fiscalizacao/arquivos/

guiaexpost.pdf. Acesso em: 23
responde jan. 2020.
Trata-se de uma avaliação referente aos problemas e às pergun- Atividade 2

tas que se busca responder, analisando os resultados e o próprio fun-
A avaliação de políticas e progra-
cionamento do programa. É importante para identificar problemas no mas pode ser feita antes, durante
processo e corrigi-los. Também contribui para mensurar o alcance dos e depois da execução e das ações
do Estado. Por que a avaliação
objetivos, a relação com o público-alvo e a alocação dos benefícios, fa-
realizada durante a execução das
cilitando o processo de mudanças para a implementação das políticas. políticas é importante para os
tomadores de decisão?
Esse tipo de avaliação torna os programas mais eficientes, trazendo
informações importantes para os tomadores de decisão no contexto
analisado. Combina, para isso, métodos quantitativos e qualitativos,
apresentando questionários fechados, entrevistas semiestruturadas e
análise pela observação. É uma avaliação que procura responder a três
perguntas básicas: i) quais são os fatores que intervêm nas situações
identificadas na situação-problema?; ii) qual é o contexto em que se
aplica a solução proposta?; e iii) a permanência ou temporalidade com-
promete a continuidade do programa?
A avaliação dos impactos, por sua vez, utiliza-se de métodos qualita-

tivos para obter não apenas dados, mas também modelos estatísticos
e econométricos necessários à análise deles. Dessa forma, o modelo
demonstra robustez na análise dos resultados e na relação com as
metas dos programas executados. Para uma adequada avaliação de
impacto, deve-se respeitar o tempo necessário para atingir a maturida-
de e a capacidade de mensurabilidade do programa. Deve-se também

Atividade 3
O processo de avaliação de Polí- contemplar informações coletadas ex ante e, com as duas informações
ticas Públicas exige um desenho (ex ante e ex post), permitir a comparabilidade dos resultados.
metodológico robusto que evite
o viés e traga credibilidade para Um sistema de avaliação eficaz e eficiente apresenta uma caracte-
os resultados coletados. Neste rística complexa e controversa: passa pelo desenho da avaliação e a
contexto, por que a racionalida-
de e cientificidade metodológica escolha do método a ser aplicado. A configuração da avaliação tem sido
desse desenho são fundamentais cada vez mais importante para mensurar não somente os resultados,
para a avaliação das Políticas mas também o impacto das políticas. Para o processo funcionar de ma-
Públicas?
neira eficaz, utiliza-se de três enfoques distintos:
Enfoque de
Enfoque
métodos
participativo
integrados
Enfoque
Integração dos
Métodos com base quali-quantitativo
métodos qualitativo
na participação e quantitativo, de
ativa de todos os modo a refinar as
atores interessados análises qualitativa e
na política. quantitativa.
Combinação
da utilização
de métodos
quantitativos e
qualitativos.
Uma vez definido o enfoque, é necessário selecionar os instru-

mentos que serão utilizados para a técnica de coleta de dados e para
a análise dos resultados. Entre os principais métodos (qualitativos e
quantitativos) destacam-se:
Entrevista Realização de entrevistas com base em um roteiro previamente

semiestruturada
definido, com a participação dos atores.
Neste método, junta-se um grupo de pessoas e provoca-se a troca de

Grupo focal
informações sobre uma determinada temática.
(Continua)

Observação Envolve a participação dos avaliadores nas ações das políticas públicas
participativa
estudadas, permitindo a observação no seu contexto.
Envolve todos os demais métodos anteriores, pois se trata de uma

visita no contexto aplicado, com duração predeterminada, onde se Estudo de caso
realizam entrevistas, grupo focal e observação participativa.
A definição dos instrumentos e métodos a serem utilizados no

processo de avaliação é fundamental para garantir a credibilidade, a
transparência e a correção dos dados. No cenário de uma nova Gestão
Pública que exige transparência e prestação de contas, faz-se necessá-
rio a adoção de métodos cada vez mais seguros, racionais e científicos
para evitar o comprometimento dos resultados avaliados.
5.4 Projeto de avaliação

Videoaula (desenho, gestão e disseminação)
O processo de avaliação é composto de um ciclo de sete etapas que
compreendem um projeto que envolve o desenho, a gestão e a disse-
minação da avaliação das políticas e seus resultados. As sete etapas
são demonstradas na Figura 1.
Figura 1
Ciclo de projeto de avaliação
Levantamento
de informações
Divulgação Planejamento
Geração de Termo de
resultados referência
Execução Contratação

Na etapa de levantamento de informações ocorre o conhecimento
do programa ou da política e seu contexto. Nesse momento também
conhece-se a equipe envolvida na política e são coletadas as informa-
ções para a construção do modelo de avaliação. Para a coleta de infor-
mação, tem-se as seguintes fontes:
•• Legislações, documentos e literatura sobre os programas ou projetos.
•• Resultados e análises de avaliações anteriores.
•• Entrevistas e observações com gestores e responsáveis pela im-
plementação das políticas.
•• Banco de dados e informações existentes do programa, entre outros.
O levantamento envolve o contexto, as perguntas e a abordagem

metodológica, conforme demonstrado na Figura 2.
Figura 2
Etapas do processo de levantamento de informações
1 3
CONTEXTO
PERGUNTAS ABORDAGEM
METODOLÓGICA
2
Algumas questões precisam ser levantadas antes do processo de

avaliação, de modo a levar os avaliadores a identificar a situação-pro-
blema, definir corretamente o objetivo e os interessados na avaliação,
compreender o ambiente e o momento em que deve ocorrer a inter-
venção e a definição dos recursos a serem utilizados. De posse dessas
informações, define-se a abordagem metodológica a ser adotada.
2
O marco lógico do programa Na fase do planejamento, ocorre o desenho da avaliação, geralmen-
é um instrumento usado te registrado no Documento de Referência da Avaliação, instrumento
para estabelecer a lógica em
que contém os objetivos e as orientações do programa e auxilia não
projetos e Políticas Públicas que
tenham impacto social. O marco apenas a elaboração da matriz de avaliação, mas também seu proces-
lógico facilita a organização e o so. Esse desenho envolve fazer a descrição analítica e o marco lógico do
planejamento, sendo a referência 2
programa , definir o questionário de perguntas avaliativas, elaborar
do processo de avaliação do
projeto. uma matriz de avaliação – fundamental para planejar e organizar o pro-
cesso de avaliação – e o cronograma de execução. Quanto à descrição

do programa, deve conter: problema, explicação, justificativa, objetivos
e metas, público-alvo, área de atuação, cenário do contexto, estratégias
de implementação, prazo de execução e recursos previstos.
O Termo de Referência é um documento que contém elementos

necessários e suficientes para caracterizar o objeto da avaliação. É com
base nesse termo que são organizados e caracterizados os processos
licitatórios, contendo os elementos da concorrência, caso haja neces-
sidade de contratar avaliadores externos à organização. Na elabora-
ção do Termo de Referência, as questões importantes para o processo
de avaliação são definidas e organizadas. O Termo de Referência deve
contemplar contexto, limites e condições da avaliação proposta, definir
quem são os demandantes dela, os prazos de execução do projeto, os
critérios de seleção dos avaliadores e os formatos e padrões de apre-
sentação dos resultados apurados.
Na etapa de contratação dos agentes avaliadores são definidos os

critérios para fazê-lo, sendo eles: experiência e domínio técnico, ex-
periência em projetos com órgãos públicos, reconhecimento e credi-
bilidade com os atores envolvidos, não apresentar conflitos éticos de
interesses, ter capacidade de comunicação, de flexibilizar o processo e
de gerir a equipe.
A etapa de execução ocorre concomitante à geração de resultados,

em que o coordenador da avaliação em geral é o responsável pela
gestão do contrato, pelo acompanhamento e pelo registro da execu-
ção. O responsável pela gestão dos projetos tem a responsabilidade
de identificar os problemas, fazer a interlocução e a interação com os
executores da avaliação, fazer os relatórios do avanço de acordo com
o cronograma e validar os resultados. O processo é registrado e docu-
mentado por vários relatórios, conforme demonstrado no Quadro 3.
Quadro 3
Níveis de informação dos relatórios aplicados à avaliação das Políticas Públicas
Informações Produzido ao final da etapa de levantamento de informações.
Questões avaliativas Produzido ao final da atividade de planejamento da avaliação.
Contratação I Produzido durante o processo de contratação do estudo avaliativo.
Produzido uma vez que a consultoria para a realização do estudo avaliativo já

Contratação II
esteja selecionada.
(Continua)

Pelo menos três relatórios deverão ser produzidos: o primeiro, quando da aprova-
ção do projeto executivo, informando os produtos e prazos pactuados; o segundo,
Execução
quando do início das atividades de levantamento de campo, sempre que for o
caso; e o terceiro no recebimento dos relatórios de campo.
Disseminação dos Produzido quando da entrega, pela consultoria contratada, dos resultados do
resultados estudo avaliativo.
Fonte: Adaptado de Simões, 2015.
As informações gerenciais de evolução da avaliação das Políticas

Públicas são desenvolvidas por meio de Relatórios de Avanços, que
demonstram ao gestor estratégico o progresso das ações em relação
ao planejamento estabelecido pelo cronograma nos diversos escopos
determinados. Essas informações de acompanhamento são avaliações
intermediárias que, conjuntamente, formam o relatório final com os
dados coletados.
A avaliação, uma vez encerrada e com as informações coletadas, é

destinada aos tomadores de decisão, para adequação e acompanha-
mento do planejamento, às equipes gerenciais dos programas envolvi-
dos, aos beneficiários dos programas e ao público em geral, interessado
no desenvolvimento da temática.
As mudanças no modelo de Gestão Pública, o novo papel do cidadão
como cliente e a necessidade de acompanhamento das ações do Estado
diante de recursos limitados fazem com que a avaliação de Políticas Públicas
tenha ainda mais importância. Dessa forma, cabe ao Estado desenvolver e
desenhar novos métodos de avaliação com ferramentas e instrumentos
que possam trazer os melhores resultados para a Gestão Pública.
Assim, o campo das Políticas Públicas avançou no desenvolvimento de
novos conceitos e definições, novas tipologias e abordagens para ampliar
a compreensão sobre o processo de avaliação. Dessa forma, o processo
que iniciou com o desenvolvimento de métodos cientificamente mais ri-
gorosos, fornecendo informações para os tomadores de decisão, evolui
para, nos anos 1980, contribuir com a alocação dos recursos e, nos anos
1990, para a definição e discussão sobre o novo papel do Estado no con-
texto da nova Gestão Pública.
Destaca-se, por fim, a utilização e o desenvolvimento de novas ferra-
mentas que possibilitem a melhoria do processo de avaliação de progra-

mas e Políticas Públicas, tornando o processo cada vez mais moderno e
inovador. Pode-se trazer, assim, informações tanto para a formulação como
execução e monitoramento das Políticas Públicas, contribuindo para a me-
lhoria das ações do Estado, ampliando a eficácia, a eficiência e a efetividade
das ações no contexto de atendimento das demandas.
REFERÊNCIAS
ALA-HARJA, M.; HELGASON, S. Em direção às melhores práticas de avaliação. Revista do
Serviço Público, Brasília, v. 51, n. 4, p. 5-59, out./dez. 2000.
CAMPBELL, D. T. The Experimenting Society. In: DUNN, W. N. (ed.) The Experimenting Society
- essays in honour of Donald T. Campbell. New Brunswick: Transaction Publishers. 1998.
DERLIEN, H-U. Una comparación internacional en la evaluación de las políticas públicas.
Revista do Serviço Público, Rio de Janeiro, v. 52, n. 1, p. 105-122, jan./mar. 2001.
FARIA, C. A. P. de. A política da avaliação de políticas públicas. Revista Brasileira de Ciências
Sociais, São Paulo, v. 20, n. 59, p. 97-109, out. 2005.
GOMES, F. G. Conflito social e Walfare State: Estado e desenvolvimento social no Brasil.
Revista Brasileira de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 1, p. 201-236, mar./abr. 2006.
GOMES, M. de F. C. M. Avaliação de políticas sociais e cidadania: pela ultrapassagem do
modelo funcionalista clássico. In: SILVA, M. O. da S. Avaliação de políticas e programas
sociais: teoria & prática. São Paulo: Veras Editora, 2001.
SERAPIONI, M. Conceitos e métodos para a avaliação de programas sociais e políticas
públicas. Sociologia, Revista da Faculdade de Letras da Universidade do Porto, v. 31, p. 59-80,
2016.
SCRIVEN, M. Evaluation Thesaurus. Newbury Park: Sage Publishing, 1991.
SHADISH, W. R.; COOK, T. D.; LEVITON, L. C. Foundations of program evaluation: theories of
practice, Newbury Park: Sage Publishing, 1991.
SILVA, M. O. Silva e (org.). Avaliação de políticas e programas sociais: teoria e prática. São
Paulo: Veras Editora, 2001.
SIMÕES, A. A. Avaliação de programas e políticas públicas. Brasília: Escola Nacional de
Administração Pública, 2015.
GABARITO
1. O modelo gerencial de Gestão Pública prevê a ideia de compreender o usuário como
cliente e, dessa forma, deve agir com transparência e ter zelo na prestação de contas.
A avaliação de Políticas Públicas, então, contribui para coletar informações com cre-
dibilidade e sem viés, sendo transparente, conforme orienta a nova Gestão Pública.
2. A avaliação realizada durante o processo de execução dos programas e das políticas

permite a adequação dos planos diante de objetivos e metas estipulados no crono-
grama. Dessa forma, o Estado pode fazer as correções e as realocações dos recursos
públicos para ter mais efetividade nas Políticas Públicas.
3. Porque somente uma avaliação feita com um desenho metodológico coerente, robus-
to e metodologicamente correto pode contribuir para o alcance de resultados com
mais credibilidade ao mensurar a eficácia, eficiência e efetividade das políticas e dos
programas.

Este livro ressalta a importância das interações entre Estado
e sociedade civil, tanto para identificar problemas quanto para
colaborar com um processo de formulação e execução de
Políticas Públicas mais corretivo e assertivo. Nesse contexto, o
leitor é convidado a refletir sobre como a responsabilidade
com transparência e prestação de contas faz com
que a avaliação das políticas ganhe cada vez
mais importância.
A obra destaca que cabe aos gestores
e avaliadores a identificação correta
dos problemas, o desenho estratégico
de soluções e, então, a definição das
mais rigorosas metodologias que
garantam credibilidade e segurança
aos processos. Também se orienta
para a busca por melhores práticas
e instrumentos de coleta de dados,
de modo a ter as mensurações
adequadas que contribuam para
a correção e padronização das
políticas, além da compreensão
dos resultados.
Código Logístico Fundação Biblioteca Nacional

ISBN 978-85-387-6585-1
59184 9 788538 765851

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Este livro ressalta a importância das interações entre Estado

e sociedade civil, tanto para identificar problemas quanto para

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1. Brasil - Política social - Avaliação. I. Título.

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Note que existe, ao lado do início de cada

Para acessá-la automaticamente, basta

Em algumas versões de smartphone, é

2 Ciclo de vida das Políticas Públicas 31

3 Gestão das Políticas Públicas 46

4 Análise de Políticas Públicas 64

5 Avaliação de Políticas Públicas 86

Gestão Pública e o papel do Estado 9

A Administração Pública teve seu processo de organização a partir

Esse cenário passa a mudar após a adesão ao conceito de Estado

Para estabelecer o Estado de Direito, é importante a divisão dos três

10 Gestão e avaliação de políticas públicas

sobre a divisão da Figura 2

estrutura de poder John Locke

Filósofo e escritor francês que

Em sua obra Espírito das

leis (1748), defendeu a

repartição dos poderes

Com o avanço das discussões sobre os poderes do Estado, adotou- Atividade 1

Gestão Pública e o papel do Estado 11

Poder Poder Poder

Fonte: Elaborada pelo autor.

A Figura 4 esclarece de modo sucinto os papéis exercidos pelos três

No entanto, para que os poderes sejam estabelecidos, o Estado pre-

Para exercer a soberania, o governo deve organizar sua forma de go-

12 Gestão e avaliação de políticas públicas

Formas puras de Aristocracia Formas impuras Oligarquia

Fonte: Elaborada pelo autor.

Entre as formas puras de governo, na monarquia ocorre o governo

Além do estabelecimento da forma de governo, destaca-se a impor-

Gestão Pública e o papel do Estado 13

1.2 Evolução dos modelos de

1.2.1 Modelo patrimonialista

Bens públicos Administração

Fonte: Elaborada pelo autor.

14 Gestão e avaliação de políticas públicas

1.2.2 Modelo burocrático

Fonte: Elaborada pelo autor.

Mesmo com esse novo desenho sendo adotado, o modelo burocrá-

Gestão Pública e o papel do Estado 15

A busca desse novo modelo veio da observação das práticas gerenciais

Na segunda metade do século XX surge, nos Estados Unidos da

Como o modelo gerencial visa aos resultados dos serviços públicos,

Figura 8 Estágios do modelo gerencial

Gerencialismo Public service

Fonte: Elaborada pelo autor.

accountability, transparência e equidade. Nesse estágio também

1.3 Planejamento governamental

Gestão Pública e o papel do Estado 17

1.3.1 Planejamento governamental

De acordo com Gontijo (2019), economista e consultor de Orça-